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新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会公告
(第42号)
《新疆维吾尔自治区卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区管理条例》已由新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2017年5月27日通过，现予公布。自2017年7月1日起施行。
特此公告。
2017年5月27日
第一章总则
第一条为了加强卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区的管理，保护珍贵、濒危野生动物及其栖息地，维护生物多样性和区域生态安全，根据《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》和有关法律、法规，结合保护区实际，制定本条例。
第二条本条例所称卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区(以下简称卡山自然保护区)，是以保护普氏野马、蒙古野驴、鹅喉羚等多种珍贵、濒危有蹄类野生动物及其栖息地为主的野生动物类型自然保护区。具体范围、界线以自治区人民政府批准公布为准。
第三条卡山自然保护区的规划、建设、保护、管理等活动，适用本条例。
第四条卡山自然保护区管理工作应当坚持生态保护优先和可持续发展的原则，实行统一管理、科学规划、严格保护，实现自然保护、生态建设与区域发展相协调。
第五条自治区人民政府应当加强对卡山自然保护区工作的组织领导，建立健全工作协调机制，将卡山自然保护区划入生态保护红线，实行严格保护。
第六条卡山自然保护区实行跨行政区域的统一管理体制。
自治区林业主管部门主管卡山自然保护区工作，其所属的卡山自然保护区管理机构负责管理保护区内的自然资源和自然环境。
卡山自然保护区管理机构主要职责是：
(一)贯彻执行有关的法律、法规和方针、政策;
(二)编制和实施卡山自然保护区总体规划及专项规划;
(三)制定和实施各项管理制度和保护措施;
(四)调查自然资源并建立档案及数据库，组织环境监测;
(五)组织开展科学研究和科学知识普及、宣传教育工作;
(六)负责护林防火、野生动物救护、疫源疫病监测和生态公益林保护等工作;
(七)负责野放的普氏野马保护管理工作;
(八)依法查处破坏自然资源、自然环境和保护设施的违法行为。
第七条卡山自然保护区所在地的州(地)、县(市)、乡(镇)人民政府(行政公署)应当履行卡山自然保护区生态保护主体责任，组织、协调有关部门和单位落实保护措施，支持卡山自然保护区管理机构开展相关工作。
卡山自然保护区所在地县级以上人民政府环境保护、发展改革、财政、公安、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业、畜牧、旅游等主管部门，在各自职责范围内履行卡山自然保护区相关保护职责。
第八条卡山自然保护区管理机构应当会同保护区所在地和毗邻的县(市)、乡(镇)人民政府以及产业园区等有关单位，制订保护公约，建立联防保护机制，划定责任区，共同做好保护工作。
第九条卡山自然保护区森林公安机关，负责维护自然保护区内的社会治安秩序，并依法查处破坏自然资源和自然环境的违法犯罪行为。
第十条任何单位和个人都有保护卡山自然保护区的义务，对破坏自然保护区自然资源和自然环境的行为，有权进行检举和控告。
鼓励自然人、法人或者其他组织以志愿者服务、捐赠等形式参与卡山自然保护区的保护工作。
第二章规划与建设
第十一条卡山自然保护区管理机构应当根据国家自然保护区发展规划，结合卡山自然保护区的自然资源和自然环境状况，野生动物集中分布区域、栖息地、迁徙路线以及人为活动范围等因素，组织编制卡山自然保护区总体规划，经批准后公布实施。
编制卡山自然保护区总体规划，应当征求自治区有关主管部门、卡山自然保护区所在地人民政府(行政公署)以及社会公众的意见;必要时应当进行论证或者听证。
第十二条经批准的卡山自然保护区总体规划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的，应当按照原批准程序报批。
第十三条卡山自然保护区所在地县级以上人民政府(行政公署)及其相关部门制定主体功能区规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、城乡规划等涉及卡山自然保护区的，应当书面征求卡山自然保护区管理机构的意见，并与卡山自然保护区总体规划相衔接。
第十四条卡山自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，实行分区管理。
卡山自然保护区管理机构应当根据批准的卡山自然保护区范围和功能区划，设置区界标志和功能区区界标志，并予以公告。
任何单位和个人不得擅自移动或者损毁卡山自然保护区区界标志和功能区区界标志。
第十五条卡山自然保护区管理机构应当根据卡山自然保护区总体规划和实际工作需要，加强野生动植物保护、科学研究、监测预警等基础设施建设，建立信息化管理平台，开展科普宣传。
第十六条卡山自然保护区管理机构应当根据保护区自然环境特点、野生动物生存状况和生活习性以及人类活动影响等因素，科学建设野生动物饲草料基地、饮水点和投食点。
发生自然灾害或者事故灾难的，卡山自然保护区所在地县(市)人民政府和卡山自然保护区管理机构应当及时评估受灾情况，并采取开辟通道、设立庇护所、补水、补充食物等救护措施，为受到或者可能受到影响的野生动物提供紧急救护。
第十七条机场、铁路、公路、水利水电等建设项目的选址、选线应当避让保护区;无法避让的，工程项目建设单位应当编制野生动物及其栖息地保护方案，经自治区林业主管部门审核，报自治区人民政府批准后实施。
工程项目野生动物保护方案中确定的野生动物保护设施，应当与建设项目同时设计、同时施工、同时投入使用;工程项目竣工验收，应当验收野生动物保护设施;野生动物保护设施未经验收或者验收不合格的，工程项目不得投入使用。
第十八条卡山自然保护区内的建设项目，应当执行环境影响评价制度，取得环境保护主管部门批准的环境影响评价文件。环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，涉及国家或者自治区重点保护野生动物的，应当征求国务院或者自治区野生动物保护主管部门的意见。
第十九条卡山自然保护区内的已建项目及其设施阻碍野生动物迁徙的，建设单位应当予以拆除;无法拆除的，建设单位应当按照卡山自然保护区管理机构的要求，设置野生动物迁徙通道或者廊道。
第二十条卡山自然保护区内已经设置的商业探矿权、采矿权和取水权，由自治区人民政府组织有关主管部门制定退出方案。
第二十一条卡山自然保护区五公里范围为保护地带。
在卡山自然保护区保护地带依法进行矿产资源开发、产业园区经营以及其他项目建设的，建设单位应当采取建立生态恢复区，建设生态迁徙走廊，设置围栏、围网等措施，避免或者减少对野生动物及其栖息地造成不利影响。
在保护区地带进行有关活动对野生动物及其栖息地造成不利影响的，卡山自然保护区管理机构应当向有关人民政府提出治理建议。有关人民政府应当及时予以处理。
第二十二条开发建设活动造成卡山自然保护区自然资源和自然环境破坏的，按照谁破坏、谁治理，谁受益、谁补偿的原则，实行生态损害赔偿、补偿制度，具体办法由自治区人民政府制定。
第三章保护与管理
第二十三条任何单位和个人不得擅自调整卡山自然保护区的范围和功能区。确需调整的，应当依照自然保护区调整管理的条件和程序执行，避免破坏生态系统、生态过程的完整性和生物多样性。
第二十四条卡山自然保护区内禁止从事下列活动，法律、行政法规另有规定的除外：
(一)开垦、砍伐、烧荒、探矿、采矿;
(二)采集、抽取地表水、地下水或者截流自然水系;
(三)采石、挖砂、取土或者采挖动植物化石;
(四)采挖野生植物;
(五)捡拾野生动物尸体和衍生物;
(六)猎捕、杀害、出售、购买、利用国家和自治区重点保护的野生动物或者破坏野生动物栖息地;
(七)倾倒废弃物或者排放有毒、有害物质;
(八)引进、应用外来物种和转基因生物或者携带疫源体等。
第二十五条禁止任何人进入卡山自然保护区核心区,经依法批准从事科学研究的人员和季节性传统放牧的牧民除外。
卡山自然保护区缓冲区内，不得建设任何生产经营设施，不得开展任何生产经营和旅游活动。
卡山自然保护区实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者自然景观的生产经营设施。建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和自治区规定的污染物排放标准。
第二十六条卡山自然保护区内的单位、居民和经批准进入保护区的人员，应当遵守卡山自然保护区的管理制度，在规定的范围内从事有关活动。
第二十七条在卡山自然保护区内开展有害生物防治活动，不得使用危害野生动物及其栖息地安全的药物或者方法。防治单位应当制定防治方案，并于防治活动实施前二十日向卡山自然保护区管理机构报备。
第二十八条卡山自然保护区所在地县(市)、乡(镇)人民政府，在牲畜越冬放牧地与野生动物冬季栖息地交叉重叠的区域，应当采取限牧等措施，保障野生动物生存环境。
第二十九条卡山自然保护区所在地县(市)、乡(镇)人民政府和卡山自然保护区管理机构，应当采取措施保护野马原生基因延续。每年4月1日至9月30日普氏野马繁育期内，应当组织牧民将有繁殖能力的家马迁离普氏野马野放区域，实施生殖隔离。
普氏野马野放区域，由卡山自然保护区管理机构划定并公布。
第三十条经自治区人民政府批准，卡山自然保护区管理机构应当在进出卡山自然保护区的主要路口和保护区重点区域设置检查站点，对进出保护区的车辆、人员进行登记检查。
第四章法律责任
第三十一条违反本条例第十七条第二款、第十九条规定的，由卡山自然保护区管理机构责令改正;拒不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款。
第三十二条违反本条例第二十四条规定的，除依照有关法律、行政法规给予处罚外，由卡山自然保护区管理机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的，没收违法所得，按照下列规定予以处罚：
(一)违反第一项至三项规定的，处一万元以上五万元以下罚款;对保护区生态环境资源造成破坏情节严重的，处五万元以上二十万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任;
(二)违反第四项、第五项规定的，处一千元以上五千元以下罚款;
(三)违反第六项规定的，处一万元以上五万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任;
(四)违反第七项规定的，处一万元以上十万元以下罚款;对保护区生态环境资源造成破坏情节严重的，处十万元以上二十万元以下罚款;
(五)违反第八项规定的，处五万元以上二十万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条违反本条例第十四条第三款、第二十五条规定的，由卡山自然保护区管理机构责令改正，并按照下列规定予以处罚：
(一)擅自移动或者破坏卡山自然保护区区界标志的，责令恢复原状，处一千元以上一万元以下罚款;
(二)未经批准进入卡山自然保护区核心区的，处三千元以上三万元以下罚款;
(三)在卡山自然保护区的缓冲区内建设生产经营设施，从事生产经营活动、旅游活动，或者在实验区内建设污染环境、破坏自然资源、自然景观的生产经营设施的，责令停止违法行为，恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，处十万元以上二十万元以下罚款;
(四)在卡山自然保护区的实验区内，建设其他项目，其污染物排放超过国家和自治区规定的排放标准的，责令停止违法行为限期采取治理措施，消除污染,处十万元以上二十万元以下罚款;拒不改正的按照原处罚数额按日连续处罚;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条卡山自然保护区内有关林业、国土资源、环境保护、交通运输、水利、农业、畜牧、旅游等方面的行政处罚权，由卡山自然保护区管理机构集中统一行使，其他有关部门不再行使。
第三十五条卡山自然保护区所在地的人民政府及其有关部门、卡山自然保护区管理机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条违反本条例规定，应当承担法律责任的其他行为，依照有关法律、法规的规定执行。
《杭州西湖文化景观保护管理条例》（以下简称条例），已经杭州市十一届人大常委会第三十四次会议审议通过。根据立法法和地方组织法的有关规定，报请省人大常委会审议批准。现在，我受杭州市人大常委会的委托，就条例的有关问题说明如下：
一、制定条例的经过和主要依据
条例是杭州市人大常委会2011年立法计划项目。2011年6月，杭州市十一届人大常委会第三十三次会议审议了市人民政府提请的条例草案。会后，杭州市人大法制委员会根据常委会的审议意见进行了调研，将条例草案分别送省人大常委会法工委、市人大常委会立法咨询委员会、各区、县（市）人大常委会及部分市人大代表征求意见，并征求了西湖风景名胜区管委会、市规划局和市环保局的意见，同时还征求了文化遗产保护专家的意见。在认真研究各方面反馈的意见后，法制委员会对条例草案进行统一审议并作修改后，形成条例草案修改稿，提请市十一届人大常委会第三十四次会议审议通过。
制定条例的主要依据是《中华人民共和国文物保护法》、国务院《风景名胜区条例》等法律、法规。
二、对条例几个主要问题的说明
条例未分章，内容涉及西湖文化景观保护对象、保护要求、保护管理规划、保护管理措施等，共二十五条。
（一）关于条例与其他法规的关系。为依法加强对西湖风景名胜区的保护，杭州市人大常委会先后制定了《杭州市西湖水域保护管理条例》、《杭州市西湖龙井茶基地保护条例》、《杭州西湖风景名胜区管理条例》以及《杭州市公园管理条例》等法规，对西湖文化景观整体及景观要素的保护和管理做出了较为全面、详细的规定。由于面积为33.23平方公里的西湖文化景观遗产区，全部位于59.04平方公里的西湖风景名胜区内，因此，条例根据有关法律法规，结合申遗结果，对西湖文化景观的保护管理进行了必要的原则性规定，西湖文化景观遗产区的具体保护和日常管理工作则可以适用相关法规。
（二）关于西湖文化景观的保护对象。根据《保护世界文化与自然遗产公约》的要求，条例对西湖文化景观的保护对象作了明确界定。条例第六条对西湖文化景观保护对象作了完全列举，明确保护对象为：以承载遗产突出普遍价值的载体为重点，包括西湖文化景观遗产区内的西湖自然山水和唐宋以来不断演变成形的“三面云山一面城”的景观空间特征、“两堤三岛”的景观格局、“西湖十景”等题名景观、一系列具有代表性的文化史迹、特色植物景观以及遗产的审美特征与精神价值，并对各类保护对象的具体构成作了明确。
（三）关于西湖文化景观的保护要求。西湖文化景观主要有三类遗产要素：有机演变性质、文物建筑和自然性质。对有机演变性质的遗产要素，目前国内尚无针对性的保护规范。为加强西湖文化景观的保护，将国际古迹遗址理事会（ICOMOS）通过的《奈良真实性文件》及国际古迹遗址理事会中国国家委员会制定的《中国文物古迹保护准则》作为西湖文化景观保护的指导性文件。为此，条例第三条规定“西湖文化景观保护管理应当以真实、全面地保存并延续遗产历史信息及全部价值为目的，坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，按照《保护世界文化和自然遗产公约》、《奈良真实性文件》和《中国文物古迹保护准则》要求，确保遗产的真实性和完整性”；第七条规定“西湖文化景观的保护对象按照组成要素实施分类保护，属于有机演变性质的遗产要素按照《奈良真实性文件》实施保护；属于文物建筑的遗产要素按照《中华人民共和国文物保护法》实施保护；属于自然性质的遗产要素按照《风景名胜区条例》等相关法律法规实施保护”，并针对不同保护对象规定了相应的保护内容和保护要求。
（四）关于西湖文化景观的规划和建设。根据《实施保护世界文化与自然遗产公约的业务指南》，世界文化遗产保护需要编制专门的保护规划。因此，条例规定了《杭州西湖文化景观保护管理规划》的地位、内容。为加强西湖文化景观保护，条例规定了遗产区内禁止建设的项目，控制建设项目的相应措施，并规定了缓冲区内建设项目的总体要求和缓冲区所在地规划编制的要求。
第二条在中华人民共和国境内采猎、经营野生药材的任何单位或个人，除国家另有规定外，都必须遵守本条例。
第三条国家对野生药材资源实行保护、采猎相结合的原则，并创造条件开展人工种养。
第四条国家重点保护的野生药材物种分为三级：
一级：濒临灭绝状态的稀有珍贵野生药材物种（以下简称一级保护野生药材物种）；
二级：分布区域缩小、资源处于衰竭状态的重要野生药材物种（以下简称二级保护野生药材物种）；
三级：资源严重减少的主要常用野生药材物种（以下简称三级保护野生药材物种）。
第五条国家重点保护的野生药材物种名录，由国家医药管理部门会同国务院野生动物、植物管理部门制定。
在国家重点保护的野生药材物种名录之外，需要增加的野生药材保护物种，由省、自治区、直辖市人民政府制定并抄送国家医药管理部门备案。
第六条禁止采猎一级保护野生药材物种。
第七条采猎、收购二、三级保护野生药材物种的，必须按照批准的计划执行。该计划由县以上（含县，下同）医药管理部门（含当地人民政府授权管理该项工作的有关部门，下同）会同同级野生动物、植物管理部门制定，报上一级医药管理部门批准。
第八条采猎二、三级保护野生药材物种的，不得在禁止采猎区、禁止采猎期进行采猎，不得使用禁用工具进行采猎。
前款关于禁止采猎区、禁止采猎期和禁止使用的工具，由县以上医药管理部门会同同级野生动物、植物管理部门确定。
第九条采猎二、三级保护野生药材物种的，必须持有采药证。
取得采药证后，需要进行采伐或狩猎的，必须分别向有关部门申请采伐证或狩猎证。
第十条采药证的格式由国家医药管理部门确定。采药证由县以上医药管理部门会同同级野生动物、植物管理部门核发。
采伐证或狩猎证的核发，按照国家有关规定办理。
第十一条建立国家或地方野生药材资源保护区，需经国务院或县以上地方人民政府批准。
在国家或地方自然保护区内建立野生药材资源保护区，必须征得国家或地方自然保护区主管部门的同意。
第十二条进入野生药材资源保护区从事科研、教学、旅游等活动的，必须经该保护区管理部门批准。进入设在国家或地方自然保护区范围内野生药材资源保护区的，还须征得该自然保护区主管部门的同意。
第十三条一级保护野生药材物种属于自然淘汰的，其药用部分由各级药材公司负责经营管理，但不得出口。
第十四条二、三级保护野生药材物种属于国家计划管理的品种，由中国药材公司统一经营管理；其余品种由产地县药材公司或其委托单位按照计划收购。
第十五条二、三级保护野生药材物种的药用部分，除国家另有规定外，实行限量出口。
实行限量出口和出口许可证制度的品种，由国家医药管理部门会同国务院有关部门确定。
第十六条野生药材的规格、等级标准，由国家医药管理部门会同国务院有关部门制定。
第十七条对保护野生药材资源作出显著成绩的单位或个人，由各级医药管理部门会同同级有关部门给予精神鼓励或一次性物质奖励。
第十八条违反本条例第六条、第七条、第八条、第九条规定的，由当地县以上医药管理部门会同同级有关部门没收其非法采猎的野生药材及使用工具，并处以罚款。
第十九条违反本条例第十二条规定的，当地县以上医药管理部门和自然保护区主管部门有权制止；造成损失的，必须承担赔偿责任。
第二十条违反本条例第十三条、第十四条、第十五条规定的，由工商行政管理部门或有关部门没收其野生药材和全部违法所得，并处以罚款。
第二十一条保护野生药材资源管理部门工作人员的，由所在单位或上级管理部门给予行政处分；造成野生药材资源损失的，必须承担赔偿责任。
第二十二条当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内向人民法院；期满不又不执行的，作出行政处罚决定的部门可以申请人民法院强制执行。
第二十三条破坏野生药材资源情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则。
关键词：自然 保护区 管理 体制 机构
自然保护区是保护、研究野生动植物资源的重要场所，是人类认识自然、利用自然和改造自然的科学基地。从 70 年代以后，人们愈来愈认识到对物种和生境的保护要寓于人类的生产和经营活动之中，在可持续发展的原则指导下将保护与发展结合起来。从而对保护地的理解和管理思路产生了革新性的变化。
一、自然保护区的管理体制
根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业主管部门在职责范围内，主管森林和野生动物类型自然保护区。
根据《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的规定，森林和野生动物类型自然保护区，属于部级自然保护区的，由国务院林业主管部门或者所在地的省、自治区、直辖市林业主管部门管理；属于地方级自然保护区的，由县级以上林业主管部门管理。
二、自然保护区和管理机构
自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的自然保护区管理机构，配备专业人员，负责自然保护区的具体管理工作。自然保护区的管理机构属于事业单位，其人员编制、基建投资、事业经费等，经有关主管部门批准后，分别纳入国家和地方的计划，由林业主管部门统一安排。
自然保护区管理机构应当贯彻执行国家和地方有关自然保护区的法律、法规和政策，加强保护管理工作。自然保护区管理机构的具体任务包括：开展保护自然资源的宣传教育工作；保护自然保护区生物种源及其自然环境；定期进行动植物资源监测和调查，掌握资源变化情况；开展科学研究，探索自然演变规律和合理利用森林及动植物资源的途径；进行巡逻检查，制止乱砍滥伐林木、乱捕乱猎国家和地方保护的野生动物，护林防火，防治林木病虫害；利用荒山、荒地开展造林育林，扩大森林面积；保护和发展珍贵稀有野生动植物资源；在确保自然资源不受破坏的前提下，带动和帮助当地居民因地制宜开展多种经营。
三、自然保护区的区划管理
自然保护区的区划管理是指在自然保护区内规划道路、科研基地、防护设施和旅游点等的管理，以及将自然保护区按其功能和作用的不同划分为若干个不同的部分，对每个部分实行的管理。自然保护区内的自然环境和自然资源，由自然保护区管理机构统一管理。
自然保护区是一种“自然”。根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，在自然保护区内禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外。在自然保护区内从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化繁殖珍稀濒危野生动植物等活动，则必须按照自然保护区法规的有关规定进行管理。
四、自然保护区一般区划为核心区、緩冲区、实验区三个部分进行管理
1、核心区。核心区是自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动物的集中分布地，是最能代表自然保护区的保护对象的地方。
一般情况下，严格禁止任何人进入核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科研观测和科学调査活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划， 经省级以上人民政府林业主管部门批准后，方可进行。其中，进入部级自然保护区核心区的，必须经国务院林业主管部门批准。
为了保护自然保护区的资源，自然保护区核心区内的居民确有必要迁出的，应当由自然保护区所在地人民政府给以妥善安排。
2、缓冲区。缓冲区是指为包围核心区而划定的一定面积的区域。在其区域内只准从事科研观测活动，禁止开展旅游和生产经营活动。因教学科研目的，需要在缓冲区内进行非破坏性科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，征得同意后方可进行，而且要将其活动成果的副本提交给自然保护区管理机构。
3、实验区。实验区是在缓冲区外划出的区域。在实验区可以进行科学实验、教学实习、参观考察和驯化培育珍稀动植物等活动。在部级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出来方案，经省级林业主管部门审核后，报国务院林业主管部门批准。在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省林业主管部门批准。在自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理。进入自然保护区参观、旅游的单位和个人，应当服从自然保护区管理机构的管理。经批准进入自然保护区的，应当按照有关规定交纳保护管理费。
四、违反自然保护区管理法规的法律责任工
1、违反自然保护区管理规定的法律责任
违反规定，有下列行为之一的单位和个人，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第34条规定，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节给予100 元以上5000元以下的罚款：擅自移动或者破坏自然保护区界标的；未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。
2、在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕撈、采药等活动的法律责任违反规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第35 条规定，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府林业主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或采取补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处300元以上10 000元以下罚款。
3、给自然保护区造成损失的法律责任
同志们：
这次电视电话会议很重要，风景名胜区是风景名胜资源集中、要依法保护的重要地区。风景名胜资源又是中华民族重要的自然文化遗产和宝贵财富，是珍贵的、不可再生的重要资源。切实严格保护和合理利用风景名胜资源，对于保护生态环境，发展旅游事业，弘扬民族文化，激发爱国热情，丰富人民群众物质文化生活具有重要的作用。在总结二十年来风景名胜区工作实践经验的基础上，国务院颁发了《风景名胜区条例》（以下简称《条例》），这是一件功在当代，利在千秋的大事。《条例》是我国关于风景名胜区保护、利用和管理方面重要的综合性行政法规，《条例》的颁布，标志着我国风景名胜区事业法制建设取得了重要进展，为加强风景名胜区的保护、利用和管理工作提供了重要的法制保障。在此，我代表建设部感谢国务院法制办的协调和支持，感谢中央国家机关和地方人民政府的配合和支持。
这次会议传达了曾培炎副总理的重要讲话，刚才保兴同志、张穹同志就《条例》的学习、贯彻和落实提出了要求和意见，部分单位做了交流发言。各级主管部门和各级风景名胜区管理机构要按照这次会议要求，继续争取各有关部门和地方政府的支持和配合，把宣传贯彻《条例》作为当前的一项紧迫任务，切实抓出成效。下面，我就宣传贯彻《条例》和这次会议精神再强调几点。
1、全面学习贯彻落实《条例》。各地在贯彻实施《条例》工作中，要按照党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持以科学发展观统领风景名胜区工作的全局，充分认识贯彻《条例》的重大意义。做好风景名胜区工作是落实科学发展观、构建和谐社会、实现人与自然和谐相处的一项重要工作，要切实抓紧抓好。要坚持以人为本，加强资源和环境保护，正确处理好风景名胜资源保护与开发的关系，调动各方面的积极性，促进可持续发展。对违反《条例》和规划的行为，必须严肃依法查处，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
2、切实加强对《条例》宣传贯彻工作的领导。各地要加强学习、宣传、贯彻工作的组织领导，领导干部和风景名胜区管理机构的负责同志要亲自抓，并以身作则、带头学好、宣传好、贯彻好《条例》。充分利用各种媒体，加大宣传力度，形成强大的舆论氛围，做到家喻户晓、人人皆知。通过《条例》的宣传贯彻工作，积极争取有关部门对风景名胜区工作的支持，形成合力，引导社会各方面关心、理解、支持风景名胜区的保护工作。
3、全面推进依法实施风景名胜区管理。做好风景名胜区工作，贯彻执行《条例》，关键在于落实各项制度和措施，强化资源保护和监督管理。各地要紧密联系风景名胜区保护管理工作的实际，制定切实可行的《条例》贯彻实施方案，加快推进风景名胜区资源保护、利用、管理各项工作。要按照“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的方针，抓紧制定和完善各项规章制度，探索管理机制的创新，坚持依法行政，强化依法治理，实现依法保护，把风景名胜区工作纳入法制化、科学化、规范化管理的轨道。要切实抓好部级风景名胜区综合整治工作，确保完成各项整治任务和目标，提高风景名胜区管理水平，全面促进风景名胜区事业持续健康发展。
我部已经印发了《关于认真做好〈风景名胜区条例〉宣传贯彻工作的通知》（建城函[2006]275号），请各地按照通知的统一部署，在今年11月开展好《条例》专题宣传月活动，并将本地区宣传《条例》的阶段工作总结和贯彻落实《条例》的具体实施方案于今年11月底前报建设部。
第二条本条例所称的昭通大山包黑颈鹤部级自然保护区（以下简称保护区），范围为昭通市昭阳区大山包乡行政区域。保护区分为核心区、缓冲区和实验区。具体管理办法由昭通市人民政府根据有关法律、法规和本条例结合当地实际制定。
昭通市人民政府应当根据保护区总体规划和黑颈鹤越冬栖息规律以及湿地生态功能特点，把黑颈鹤夜宿地和主要觅食的大海子、跳墩河、勒力寨等湿地区域作为保护重点，标明区界，予以公告。
第三条在保护区从事活动的单位和个人，应当遵守本条例。
第四条保护区的保护和管理坚持严格保护、规范管理、科学利用、可持续发展和以人为本的原则。
第五条任何单位和个人对保护区都有保护的义务，并有权对破坏保护区生态环境、伤害黑颈鹤及其他野生动物等行为进行制止、检举和控告。
第六条保护区以保护黑颈鹤及亚高山湿地资源为主，根据湿地生态系统特性与湿地鸟类生活习性，利用当地物种，发展湿地草场，恢复湿地面积，改善湿地生态环境，严格保护湿地，为黑颈鹤等野生动物提供适宜的栖息环境。
第七条省人民政府及其有关职能部门，应当加大对保护区的扶持力度，建立保护投入机制和生态补偿机制；加大湿地保护力度，有计划地实施退耕还林还草，实施国土整治和地质灾害防治，防治水污染和水土流失；对保护区内耕地固定、草场改良、牲畜圈养等方面给予重点扶持；对农户在农村沼气、节柴改灶等农村替代能源建设方面给予倾斜；将森林、林地纳入国家或者省重点生态公益林，按照有关规定给予补偿。
省人民政府林业行政主管部门应当履行保护区的省级行政主管部门的职责，加强对保护区的监督管理，促进保护区资源的有效保护和合理利用。
第八条昭通市、昭阳区人民政府应当加强对保护区保护管理工作的领导，将保护区的建设和管理纳入国民经济和社会发展规划，加强对黑颈鹤和湿地的保护与宣传，妥善处理当地经济社会发展与保护的关系，加大对保护区的扶持力度，增加经费投入，加强基础设施建设，改善人民群众的生产和生活条件。
对在保护工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。
第九条昭阳区人民政府在保护区设立管理机构，具体负责保护区的管理工作，履行下列职责：
（一）宣传贯彻执行有关法律、法规和本条例；
（二）根据保护区总体规划，编制实施规划和专项规划，按照有关规定上报批准后，组织实施；
（三）组织或者协助有关部门和机构开展与黑颈鹤有关的科学研究，加强生态旅游管理，开展黑颈鹤保护和湿地研究的国际、国内合作项目；
（四）调查和监测黑颈鹤及亚高山湿地等自然资源变化情况并建立档案，开展黑颈鹤等鸟类疾病监测和栖息地环境监测活动；
（五）依法集中行使与黑颈鹤和湿地保护有关的部分行政处罚权，具体方案由昭阳区人民政府拟定，报昭通市人民政府批准后实施；
（六）昭阳区人民政府交办的与保护有关的其他事项。
第十条管理机构应当对患病或者受伤的黑颈鹤等野生动物进行收养与救治，对死亡黑颈鹤的尸体进行妥善处置。
第十一条管理机构按照国家有关规定可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于黑颈鹤的保护、保护区的建设和管理及生态补偿。
第十二条管理机构应当调动当地村民保护黑颈鹤及其栖息地的积极性，可以与当地村民委员会、村民小组签订共管协议。公民、法人和其他组织在保护区内依法开展经营活动，应当优先聘用当地居民。
第十三条大山包乡人民政府和保护区村民应当配合管理机构共同做好保护工作。各村民委员会、村民小组可以结合实际，制定村规民约，增强村民保护意识，鼓励村民参与保护工作。
第十四条社会团体和个人开展黑颈鹤及其栖息地的保护工作，应当接受保护区管理机构的管理。
第十五条鼓励国内外的自然人、法人和其他组织参与保护区的建设和科学研究，加强保护区建设和管理的国际、国内交流与合作。
第十六条在保护区内开展科学研究和教学实习活动，应当向管理机构提出申请，经批准后方可进入。单位和个人开展活动的成果副本，应当提交保护区管理机构。
第十七条保护区内应当调整优化产业结构，推广农业标准化，科学施用化肥、农家肥和农药，防治面源污染。农村集镇应当建设生产、生活污水和垃圾处理设施，推进沼气池、节能灶和以煤代柴、以电代柴等农村替代能源建设。
第十八条在保护区内从事旅游、种植业和畜牧业或者其他生产经营活动的，应当遵守保护区总体规划和专项规划。
第十九条在保护区内，可以按照批准的生态旅游规划，在确保保护对象不受侵害的前提下，依法开展观鸟、休闲等生态旅游活动。生态旅游活动应当严格限定人员活动的场所、路线、时间和最大日流量。
第二十条保护区内新建的电力、通信等设施，应当符合保护区总体规划，不能对黑颈鹤产生危害；黑颈鹤夜宿地和主要觅食地内已建成的电力、通信等设施对黑颈鹤产生危害的，管理机构应当与电力、通信等部门协商，按照保护区总体规划进行改造。
第二十一条保护区内的建设项目应当执行环境影响评价制度。建设项目的污染治理设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。污染治理设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的建设项目不得投入生产或者使用。
第二十二条黑颈鹤等国家重点保护野生动物对周围农作物造成损害的，根据有关规定给予补偿并加大补助力度。
第二十三条保护区内禁止下列行为：
（一）非法猎捕黑颈鹤及其他野生动物，采集野生动植物标本；
（二）毒鱼、电鱼、炸鱼及未经批准的钓鱼、捕鱼；
（三）投放有毒的食物；
（四）销售、使用高毒、高残留农药；
（五）砍伐、开垦、烧荒、挖草皮、采挖湿地泥炭（海垡）；
（六）破坏保护区保护设施，擅自移动保护区界标；
（七）排放未经处理或者处理不达标的生活污水和工业废水，随意倾倒垃圾；
（八）影响野生动物正常生存及破坏自然环境的其他行为。
第二十四条黑颈鹤夜宿地和主要觅食地内禁止下列行为：
（一）任何人擅自进入；
（二）建设危害黑颈鹤安全、污染环境、破坏资源或者景观的生产和生活设施；
（三）放牧；
（四）游船、游泳和其他水上活动。
第二十五条违反本条例第二十一条规定的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照权限依法给予处罚。
第二十六条违反本条例第二十三条规定的，分别依照下列规定处罚：
（一）违反第一项规定的，由管理机构没收猎获物和违法所得，并依法给予处罚；
（二）违反第二、三、四项规定的，由管理机构责令停止违法行为，限期改正，可以对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处1000元以下的罚款；
（三）违反第五项规定的，由管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，对保护区造成破坏的，可以处300元以上1万元以下的罚款；
（四）违反第六项规定的，由管理机构责令其改正，并可以处100元以上3000元以下的罚款；
（五）违反第七项规定的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照权限依法给予处罚。
第二十七条违反本条例第二十四条规定的，由管理机构分别依照下列规定处罚：
（一）违反第一项规定的，责令改正，并可以处100元以上5000元以下的罚款；
（二）违反第二项规定的，责令限期拆除，并根据情节轻重处5000元以上5万元以下的罚款；
（三）违反第三、四项规定的，责令停止违法行为，限期采取补救措施，对保护区造成破坏的，可以处300元以上1万元以下的罚款。
第二十八条阻碍保护区管理执法人员依法执行公务的，侮辱、殴打执法人员的，由公安机关依法处理。
第二十九条国家工作人员在保护区管理中、、的，依法给予处分。
关键词：自然保护区;分类;作用;问题;对策与建议
1 引言
自然资源和生态环境是人类赖以生存和发展的基本物质保障,制约着经济社会的发展。自工业革命以来,人类对自然的开发力度不断加大,对野生生物和整个生态系统都造成了巨大的破坏。土地沙化、森林资源锐减、生物资源不断减少等已成为当前重大的环境问题。目前,建立自然保护区是保护自然资源和生态环境最重要、最有效的措施,是维护生态安全,促进生态文明,实现经济全面、协调、可持续发展和人与自然和谐共存的重要保障［1］,是我国为保护生物多样性和自然文化资源、贯彻可持续发展战略而实施的6大林业重点工程之一［2］,在保护生物多样性、维护生态平衡中,发挥了重要而不可替代的作用。
自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生生物种群的天然生境地集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域［3］。
2 自然保护区的分类
（1）以保护自然资源为主的自然保护区。一些生物物种有其特定的分布生境,受自然地理的影响很大,生境一旦受到破坏,就可能导致该种生物的灭绝,因此,为了保护某些濒危、珍稀野生动植物,需要在其天然集中分布区域建立自然保护区,从这种意义上说,划定自然保护区是保护生物基因多样性的重要手段。例如黑龙江扎龙自然保护区的建设是为了丹顶鹤等珍稀禽类;四川卧龙自然保护区是为了保护珍稀动物大熊猫;福建文昌鱼自然保护区,保护对象为文昌鱼。
(2)以保护自然生态系统为主的自然保护区。一个完整的生态系统,往往是经过长期历史演变的最优结构,对其所在的区域或流域发挥着重要的经济和生态作用,它的保护具有广泛的区域性和宏观的数量性。因此,在一些典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域,应当建立自然保护区。例如,长白山是全球范围内山地植被垂直分布带最明显的生态系统之一,长白山生态系统的稳定,对于全国、东北亚乃至全球的生态安全具有重要意义,建立长白山自然保护区的目的就是保护这种生态系统。又如,广东鼎湖山自然保护区,保护对象为亚热带常绿阔叶林;甘肃连古城自然保护区,保护对象为沙生植物群落;吉林查干湖自然保护区,保护对象为湖泊生态系统。
(3)以保护某些特殊景观为目的的自然保护区。一些景观由于具有历史文化、等方面的特殊重要意义,具有不可替代性。在这些海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森里、草原和荒漠区域,应当建立自然保护区,如缙云山自然保护区、江西庐山自然保护区、台湾玉山国家公园等。
(4)以保护特殊的地质剖面及特殊地貌类型为主的自然保护区。在一些具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、温泉等自然遗迹区域也应当建立自然保护区。例如,湖南张家界森里公园,保护对象是砂岩峰岭风景区;黑龙江五大连池自然保护区,保护对象是火山地质地貌［3］。
3 自然保护区的作用
3.1 保护生物多样性
保护生物多样性是建立自然保护区的主要目的,也是重要手段,通过限制人类的干扰,保护某些濒危珍稀野生动植物。从这个意义上说,自然保护区是生物物种的“储备地”,是保护生物多样性的重要基地。
3.2 保留自然本底
经过数百年的开发建设,自然环境受到了极大地破坏,失去了原有的面貌。自然保护区保留了一定面积的各种生态系统,为后代留下自然本底,以供利用和改造。
3.3 科研教育基地
生态学、环境科学、林业科学、生物学等学科常常需要长期、连续、定位地进行试验。自然保护区内保存有大量的生物和特殊地质地貌等,因此,自然保护区是理想的科研教育基地。
3.4 重要的旅游资源
自然保护区内绮丽的自然风光和它的原始感、神秘感,都能给人们以美的享受,激发人的创作灵感,吸引无数人前来观光,是重要的旅游地。
4 自然保护区建设的历史沿革及现状
《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定,自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。
自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划分为核心区,核心区内禁止任何单位和个人进入。核心区可以划定一定面积的缓冲区,只准许进入从事科学研究观测活动。缓冲区划定实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动［3］。
分区制度是保护区建设的重要策略之一,在不同的区段内实行不同的管理方法,同时为游客提供行为指导。有效、可行、科学的分区是建立在对保护区各部分生态系统结构、功能、敏感度等信息充分了解的基础上的。
1956年,中国全国人民代表大会通过一项提案,提出了建立自然保护区的问题,同年10月,林业部草拟了《天然森林伐区(自然保护区)划定草案》,并在广东省肇庆建立了中国第一个自然保护区-鼎湖山自然保护区。20世纪70年代末、80年代初以来,我国自然保护事业迅速发展,建立了一大批国家和地方级的自然保护区。截至2007年底,我国已建立2 531个自然保护区,总面积达15 188 100万hm2。其中,部级自然保护区303个,总面积为9 365 160万hm2,分别占全国自然保护区总数和总面积的12%和61.7%。28个自然保护区加合国教科文组织“人与生物圈”保护区网络,33个自然保护区列入国际重要湿地名录,10多个自然保护区成为世界自然遗产地［4］。
在生态环境法律体系方面,我国先后颁布了《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规,实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国湿地保护行动计划》、《全国自然保护区发展规划纲要(1996年~2010年)》,组织编制的《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》,同时,国家先后批准加入了包括联合国《生物多样性公约》在内的20多项有关环境与资源保护的国际公约和条约［5］。2003 年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》要求“高度重视野生动植物保护及自然保护区工程建设”,并“扩大自然保护区面积,提高保护水平”;2004年全国人大也启动了《中华人民共和国自然保护区法》的起草工作。
到目前为止,我国已建成相当数量的自然保护区,并不断扩大,相关法律法规已逐步建立和完善,管理机构体系基本形成,管理队伍不断扩大,人员素质稳步提高［6］。
5 存在的问题
5.1 自然保护区与当地经济的矛盾
自然保护区各主要利益相关者,由于其所处的角色地位、目标任务不同,其需求取向存在较大的差异,可以说,这是导致不同利益者之间冲突的直接原因［7］。在我国,保护区建设与当地经济发展的矛盾长期存在,《自然保护区条例》只强调了保护区的建设,却没有谈到人的因素,对如何合理利用自然资源缺少相应阐述。自然保护区的居民与环境已经和谐地共处了几千年,他们的生产生活活动并不会危害到保护区。一味地排斥他们,反而会造成关系的紧张,不利于进行管理。
5.2 强调保护,弱化旅游开发
从《中华人民共和国自然保护区条例》来看,我国对自然保护区采取的是较严格的封闭型管理模式,一般禁止游人进入保护区内部游玩观赏,但是,我国很多自然保护区由于资金原因,允许保护区内发展旅游业,由于缺乏有效的管理机制,很多保护区的自然资源在旅游开发过程中遭到了严重毁坏［8］。应当在保护制度中把旅游开发的因素考虑进去,并制定相应的措施以最大限度地减少对保护区的负面影响。
5.3 自然保护区管理人员的专业素质较低
徐基良等对我国55个部级自然保护区人才状况进行分析,结果表明:在55个部级自然保护区中,本科及本科以上学历的人员约占9.45%,而本科以下的人员约占90.55%［9］。市县级的自然保护区更是长期处于缺乏管理人员的状态。在发达国家,自然保护区的管理人员同教师一样,具有较高的专业素质和社会地位,能够进行相关的科研活动。目前,我国在保护区资源环境等方面的监测研究工作做得少之又少。我国未来的自然保护区发展,将从简单的看守向科学的管理转化,需要进行技术和管理的创新,因此需要有较高学历的人员参与。
5.4 保护资金投入严重不足
目前,我国大部分的自然保护区都有资金严重不足的问题。中国自然保护区的管理体制要求自然保护区的人员工资和运行费用完全由地方政府负担,中央政府只负担部级保护区的部分基建费用和部分专项资金。但是,自然保护区大多经济结构单一,木材等原材料往往是这些地区经济的主导产业,地方财政能力有限,保护区限制这些资源的开发,地方财政更是受到了很大影响,造成保护区巨大的资金缺口。
6 对策与建议
6.1 寻求经济替代,实现社区共管
为了消除保护区与社区居民之间的矛盾,在保护区建设中,应当将当地的经济发展同保护生物多样性联系起来,在保护区外,积极尝试可行的经济替代,以减轻当地居民对保护区的经济依赖,减轻对环境的破坏。另一方面,随着生态保护意识普及,保护自然就是保护人类自己的观念深入人心,公众参与自然保护的意识日益增强［10］,可以充分发动保护区社区人民,让他们参与到保护区建设和保护的队伍中,达到社区共管,以获得更大的效益。
2012年4月绿 色 科 技第4期6.2 建立生态补偿机制,统筹自然保护与区域经济社会发展
应当在实际建设保护过程中,将保护区建设与当地的社会经济发展结合起来,坚持在保护中发展,在发展中保护。在不影响保护区生态环境的前提下,努力发展当地经济,对于在保护区内进行试验或其他活动的单位和个人,应当收取一定的费用,并用来建设保护区。
6.3 坚持分区管理
《中华人民共和国自然保护区条例》规定自然保护区应当分区管理,有效的分区能够有效地保护和管理,同时为管理者和游客提供指导。但是在实际的运作中,常常不能够严格按照此三类的功能进行管理游客的活动。以长白山自然保护区为例,按照功能区划和生态脆弱性,绿渊潭以上的苔原带和天池应归为核心区［11］,但是为游客方便而修建的水泥栈道可以直达天池。不仅有碍观赏,更造成了生境的破碎化。
6.4 推动民族文化旅游和生态旅游产业
我国的很多自然保护区都存在旅游时间过于集中的问题,随着人民生活水平的不断提高,游客数量逐年增加,给保护区的建设带来了很大的压力。为此,应大力发展旅游区的民族文化建设,以分散游客。另一方面,应当大力提倡生态旅游。生态旅游是一种以观赏生态环境、领略自然风光与普及生态知识、维护生态平衡为目的的新型旅游。努力提高游客的生态保护意识,引导游客的观念,降低自然成本。
6.5 建立健全人才引进机制
针对我国自然保护区管理人员素质普遍不高的现状,可以采取多种措施来提高人员的专业素养和管理才能。可以通过招考的方式,从高等院校招聘一些具有相关专业背景的毕业生。从高等院校和科研机构聘请一些专家学者来进行保护区资源环境等的调查研究。加强与相关单位的技术合作与交流,通过委托培养、技术培训等方式逐步提高保护区管理人员的素质,建立起一支高素质、稳定的管理队伍。
6.6 加强国内外相关领域的合作交流
应加强同国内外相关单位的技术经验交流,建立定期互访交流机制,学习先进的管理模式和经验,以提高管理效率和生态环境保护质量。
参考文献：
［1］ 黄建兰.我国自然保护区建设的几点思考［J］.福建林业科技,2006,33(1):176~180.
［2］ 国家林业局野生动植物保护司.野生动植物保护五十年［M］.北京:中国林业出版社,2000.
［3］ 中华人民共和国国务院.中华人民共和国自然保护区条例［R］.北京:中华人民共和国国务院，1994.
［4］ 中华人民共和国环境保护部.2007年中国环境状况公报［R］.北京：中华人民共和国环境保护部，2008.
［5］ 谢建强,王超.加强自然保护区管理.促进生态建设――自然保护区管理若干问题浅析［J］.安徽农学通报，2010,16(1):147~150.
［6］ 李振荣,刘海军,刘云强.我国自然保护区管理浅析［J］.河北农业科学，2009,13(7):62~63.
［7］ 谢屹,李伟,温亚利.太白山部级自然保护区可持续发展的政策研究［J］.国家林业局管理干部学院学报，2007(2)：62~63.
［8］ 王晓丽.中国和加拿大自然保护区管理制度比较研究［J］.世界环境,2004(7):31~37.
［9］ 徐基良,宋维明.建设自然保护区管理专业的若干思考［J］.中国林业教育,2008(4):13~16.
关键词 风景名胜区 现状 立法
中图分类号：922 文献标识码：a
一、我国风景名胜区保护的立法概况
（一）我国风景名胜区的现状。
风景名胜资源反映了重要的自然变化过程和重大的历史文化发展过程，是人类祖先留下的珍贵历史文化遗产，它是国家的一项特殊资源，是风景名胜区赖以生存的命脉，是保护型的社会公事业。对于有关风景名胜区概念的界定，国内最早对其做出较权威定义的文献是《风景名胜区管理暂行条例》，随后，《中国风景名胜区形势与展望绿皮书》、《风景名胜区规划规范》等国家重要文件也对其做了相应定义。此外，不少专家学者的著述中也涉及风景名胜区的概念。对于风景名胜区概念的界定主要来源于2006年9月19日国务院（474）号令颁布的《风景名胜区条例》，其第二条第二款指出风景名胜区“是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 自1982年国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，全国部级重点风景名胜区的数量已高达177处，这就标志着我国已初步建立起了有中国特色的风景名胜区体系。然而，随着人工化、商业化、城市化现象日趋严峻，由于忽视对风景名胜区资源的科学保护，过度的、无节制的开发利用风景名胜区资源，使不可再生的风景名胜区资源遭到破坏。
（二）我国风景名胜区保护立法的现状。
针对风景名胜资源的现状，我国政府早在1985年就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》（现已作废），而后城乡建设环境保护部根据该条例于 1987年了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，随后，国家建设部于1994年3月4日制订并了《中国风景名胜区形势与展望》的绿皮书，对风景名胜区事业的发展、形势等作出了说明，而后2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，《风景名胜区环境卫生管理标准》等都是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外，我国关于风景名胜区保护的法律还散见于各种法律之中，主要是以《中华人民共和国环境保护法》为基本支撑，散见于《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律之中。
除了国家层面的立法外，各省市在国家的指导和改制下也开始了制定一系列的地方性环境法规，对各个地方的风景名胜区加以改善。尽管如此，由于地方政府各自为政，难以协调，地方性法规发挥的作用还不尽人意，远远不能满足对我国风景名胜区保护的要求。因此，制定一部足够权威的“法”势在必行。
二、加强我国风景名胜区保护的必要性
（一）保护生态、生物多样性与环境。
自人类进入工业社会以来，人类不断地征服自然、扩大消费，以牺牲自然资源为代价来满足人们不断增长的物质需要。这种畸形的价值观念及对自然资源的掠夺性开发给大自然造成严重破坏，生态失衡，生物多样性严重减少，环境恶化，在自然日益人化的同时，自然界对人类活动的报复反过来又威胁人类自身的生存。在这伤痕累累的地球上，优美的自然风景是难得保存下来的宝贵财富，我国建立了512处风景名胜区，为中国乃至世界保存了512处具有典型代表性的自然本底，这是不可复制的，然而人类活动的不断侵蚀成为风景名胜区健康发展的噩梦。
（二）发展旅游事业，丰富文化生活。
风景名胜区是我们接近自然、回归自然的优良之选。风景名胜区的壮丽山河、灿烂文化、历史文物、民俗风情，是经过数千年的历练沉淀，我们骄傲于它的存在，宣泄着热爱家乡、热爱祖国的情怀，同时也增强了海内外炎黄子孙的爱国热情和
族凝聚力。
（三）开展科研和文化教育，促进社会进步。
风景名胜区是地球演变过程和人类发展进程的结晶，蕴涵着诸多地质、地理、动植物、生态、水文、气候等自然科学特质，是研究地球变化、生物岩体等自然科学的天然实验室和博物馆，是开展科普教育的生动课堂。风景名胜区是一种符号，一种积淀，是传统文化和国家、民族、历史人文精神的象征， 风景名胜区内的优秀文化资源，是历史上留下来的宝贵遗产，可供研究借鉴，对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。
（四）通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。
风景名胜区既有多种资源，有直接的经济效益，又可通过风景名胜区“搭台”，通过合理开发，产生更大的经济效益和社会效益，推动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人民素质的提高，为群众脱贫开辟捷径。 风景名胜区是发展旅游业的物质基础，是一个国家和地区旅游业的中流砥柱，通过适度开发，有效拉动地方经济的发展，并使得整个国家均衡发展。
三、完善风景名胜区保护的立法构想
近年来，我国的风景名胜区保护取得了许多成就，但也面临着一些严重的问题。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国风景名胜区的资源环境面临着越来越严重的威胁，鉴于目前我国风景名胜区保护法律法规建设的不完善现状，笔者提出以下几点构想。
（一）明确风景名胜区保护立法的指导思想。
除了对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则外，还应更加明确保护优先、合理利用，保护风景名胜区真实性和完整性这些指导思想。风景名胜区就是一种稀缺性和不可再生资源，要想实现永续利用，其涉及人口、资源、环境、经济、社会等诸多方面的内容。因此，要建立完善风景名胜区的环境保护事业自然也离不开可持续发展原则的指导。
风景名胜区一般认为是不以赢利为目的、满足社会物质和文化需要的社会公共物品，其发挥着科研、教育、游览、生态及其动植物多样性保护等基础性功能作用。因此，不能把有效保护与合理利用置于同等的地位，应把保护优先作为其基本原则，这样才能保障风景名胜区的基础性功能作用。另外，真实性和完整性是国际公认的保护自然与文化遗产的评价标准和保护标准，也是我国风景名胜区保护管理的一种基本准则。 保护风景名胜资源的真实性与完整性是风景名胜资源保护管理工作的一个的强制性标准。脱离真实性与完整性，风景名胜区保护管理工作将没有任何意义。因此必须对周围的有机组成的环境进行统一规划，保护其整体风貌与特征。
（二）制定专门法律，提高立法层次。
为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源， 2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理进行了具体的规定。但风景名胜区的环境保护，还需要制定一部切实可行、更加“强”的法律法规，建立完善相关法律制度，尽快出台《风景名胜区保护法》才能有效保护风景名胜区可持续发展。同时，结合国家有关政策和方针，使得风景名胜区永续利用并发挥最大的综合效益。
现有学者呼吁国家颁布《自然保护地法》。 笔者认为可将风景名胜区作为自然保护地的一种独特类型，纳入自然保护地体系内。这样就可以在“保护优先，可持续利用”的共同原则指导下，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的界限，对其法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等问题做出统一的规定。然后再对各自特殊的要求分门别类的加以规范。这样就可以提供风景名胜区法律保护的立法规格。对于地方性法规，应改变其庞杂无序、相互矛盾的局面，使得地方性法规也具有较强的前瞻性和稳定性。
（三）强化风景名胜区保护的法律监督。
我国风景名胜区监督管理工作的实权实际上依然掌握在地方政府手中，其在履行其监督职能时不可避免地要受到当地政府利益、当地社会经济发展要求的影响。因此，在依法管理的前提下，还要加大监管查处力度，加强日常监督工作，包括公众监督，上级对下级监督，人大监督等。
笔者认为，应尤为重视公众和ngo（非政府组织）的监督作用，明确其法律地位，把其作为风景名胜区监管体系的重要构成部分。风景名胜区的利益相关者是一个代表各个不同利益
的庞大群体。作为利益相关者，他们既有积极监督的动机，也有积极监督的权利和义务。应尽快建立公众和非政府组织参与风景名胜区监管的工作机制，完善有关非政府组织成立、管理、监督和接受募捐等法律法规建设，这样既可降低风景名胜区的人力资源成本，获得更多的资金支持；又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与社会公益事业建设的风气，加强整个社会的环保意识；还能对风景名胜区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行监督管理。
（四）以立法的方式使风景名胜区保护教育法制化，提高公众保护意识。
风景名胜区的生态环境保护是全人类的事业，其有效的保护一方面在于立法保护，一方面在于提高公众的保护意识，只有最大限度地动员全社会的参与才能更优的发展风景名胜区生态环境保护事业。目前，公众还普遍缺乏风景名胜区的保护意识，对风景名胜资源的价值和重要性认识不足。因此，我们必须把风景名胜区保护教育通过立法方式予以法制化、制度化，通过宣传教育活动，提高全社会对风景名胜区功能的认识，强化公众的环境保护意识，加强公众参与意识，以确保风景名胜区保护法规的顺利执行。推进行政过程的民主化、科学化、法制化，让民众对当地政策有一个更加明确的预期，可以使行政监管的过程更加公开，透明，民众不仅享有了监督权，还拥有了参与决策的机会。这也是践行民主制度、落实民主承诺的必然要求。
（作者：中南林业科技大学政法学院2010级环境与资源保护法学研究生）
注释：
张晓. 自然文化遗产的内涵和资源特殊性. 社会科学文献出版社，2001，7.
丁文魁. 风景名胜区研究 . 同济大学出版社，1998.
国家建设部.中国风景名胜区形势与展望绿皮书，1994年3月4日.
【关键词】民族地区环境问题法律保障
【作者简介】：×××姓名，×××单位，主要研究方向为×××。
一、民族地区环境概况
根据中央民委的统计资料，中国现有少数民族55个，主要分布在祖国中西部自然条件差，经济发展滞后的地区，西部拥有丰富的物产，煤炭，水利，石油、风力、太阳能、地热等资源大多居全国首位。虽然西部拥有各种优势，但是由于种种因素的制约，这些优势并没有发挥出来。虽然生态系统丰富多样,但生态环境十分脆弱的地区。由于大部分地区经济、文化相对落后,环境保护工作薄弱,社会经济活动对环境造成的破坏性影响十分严重,生态恶化现象日益突出。充分发挥我国民族区域自治制度的优越性,加强民族自治地方的环境法制建设,依法保护生态环境,是解决民族地区生态环境恶化问题的根本措施。
民族地区大开发面临生态环境恶化的现实不容忽视。民族地区在人口和经济高速增长的双重压力下,相当长的时间内在资源开发过程中忽视环境保护,治理速度远远赶不上破坏速度的问题十分严重,以致于良好的生态环境日趋退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林资源锐减、水土流失严重等。例如：1995年就因环境污染和生态破坏,对我国经济造成的损失达到18175亿元,占当年GNP值的3127%。损失主要由三部分组成:大气污染造成的经济损失、水污染造成的经济损失、固体废弃物和其他污染物造成的经济损失。在这里,“发展第一、发展至上”的观念是环境问题日趋严重的根源。西部民族地区是我国主要江河如长江、黄河,以及珠江最大支流西江等河流的发源地,为我国重要的生态屏障和水源保护要地。其生态环境状况维系着国家生存环境安全,一旦受到破坏,短时期是难以恢复的。它不仅严重影响中西部民族地区的生存环境,而且会危及东部及中部的经济持续发展。所以,环境问题不是局部的、孤立的,而是与经济发展有着密切关系的全局性问题。
二、民族地区现有的环境保护法律资源
1、全国性的有关少数民族地区可持续发展方面的法律、法规
首先，自然环境保护方面的法律、法规。
一是《中华人民共和国宪法》有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防污染和其它公害”，确立了国家环境保护立法的总方针。
二是1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。
三是环境保护的单行法规有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。
四是污染防治方面的法律、法规有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1989年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》、《固体废弃物管理法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。
五是自然资源保护方面的法律、法规有：1988年8月颁布的《中华人民共和国水法》、1984年9月颁布的《中华人民共和国森林法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国草原法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》、1986年3月颁布的《中华人民共和国渔业法》和1988年11月颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》等。我国自然资源分布集中在少数民族地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。
2、民族地区的可持续发展的法规
少数民族地区有着丰富的地方性自治法律性条例，为可持续发展奠定了法律基础。1984年六届人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》以后，中国民族区域自治制度得到了较大的发展。截止1997年底，全国有123个民族自治区地方自治条例已批准生效，共188个单行条例、62个变通规定和补充规定获得通过。这些自治条例和单行条例有很多是与少数民族地区的可持续发展战略相关。如《贵州省黔西南州布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省黔东南布衣族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省道遵仡佬苗族自治县水资源保护条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治条例》、《贵州省紫云苗族布衣族自治县格凸河穿洞风景区管理条例》、《贵州省威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《贵州省沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》、《贵州省务川仡佬族自治县城镇环境管理条例》、《贵州省印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江风景名胜区管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州天然林保护条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县封山育林条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县古生物化石资源保护条例》、《贵州省镇宁布衣族苗族自治县水资源管理条例》等。
3、民族地区的可持续发展的习惯及习惯法
民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯于和规约对少数民族地区的生态平衡及可持续发展起着积极有效的作用。因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，可以借鉴这些法治的本土资源。如贵州省黔东南州苗族禁打到家里做窝的燕子，燕子到家里做窝是一种吉利。这种世代相传的习惯和禁忌很好地保护了这种益鸟，其效果不亚于《野生动物保护法》的作用。
二、民族地区环境法律存在的问题
1、少数民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要
现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。少数民族地区由于立法技术、民族法学研究的相对落后，且少数民族地区人员素质相对偏低，导致少数民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部少数民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。
2、保护生态环境观念的缺乏
民族地区大都地处偏远,交通不便,经济发展缓慢、社会和文化教育相对落后是很多民族地区的共同特征,有的地区至今还保留着刀耕火种的原始耕作方式和落后的生活习惯。许多农民对保护环境的意义几乎一无所知,往往不自觉地破坏了生态环境。即使是在经济、文化发展比较快的地区,对生态环境、人口增长、资源开发和经济发展之间必须协调发展的重要性也往往缺乏深刻的认识。
3、环境管理体制立法体系不完善
首先，环境管理体制立法体系不完整。在中央没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章制度中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。其次，各种立法规定之间缺乏相互协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。最后，规范性文件经常替代正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
4、一些地区不能正确处理脱贫与环境保护的关系
我国民族地区的贫困问题比较突出。在全国592个贫困县中,少数民族居住的县就有259个,占全国贫困县总数的44%。这些少数民族地区的贫困是与不良的生态环境相伴而生的。生态环境恶劣、自然资源贫乏,使生产和生活资料不能满足人们的需要。反过来,由于贫困,人们为满足对资源的需要而过度地、甚至是无节制地利用森林、草地等自然资源,造成资源的枯竭和生态环境的退化,从而导致人们生活水平的进一步下降。同时,由于一些地区人口迅速增长,超出了环境承载能力,使有限的资源面临更大的压力,生态环境恶化的状况日益加剧。而当地政府在领导人民脱贫致富中,又没有充分认识到如果不从根本上改变生态环境恶化趋势,就不能彻底摆脱贫困。
5、环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
首先，环境管理机构设置的重复。例如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。其次，统一监管部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底如何“统一”？没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。最后，不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。如《矿产资源法》规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水（包括矿泉水和地热水），都属于矿产资源。而《水法》规定，抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水证。那么，仅从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。
6、民族地区的习惯与现行法的冲突
民族地区许多有益于可持续发展的法律性文化习俗和传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必须带来一些冲突，对于西部少数民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。
三、完善民族地区环境保护法律的建议
针对目前民族地区所存在的各种环境保护问题，如何从法律角度对环境进行保护，同时兼顾经济和社会的发展，这是个不能回避的问题。在人类发展的历史上，为了发展经济曾罔顾周围环境而为招致惨痛的教训。随着环境法的发展，可持续发展原则已成为众多国家公认的基本原则。我国早在1983年年底召开的第二次全国环保会议就制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益；环境效益的统一。”的战略方针。我国在经济建设和社会发展过程中，也必然面对与环境保护工作协调统一的问题。有了西方发达国家的前车之鉴，我国一向都不主张走“先污染后治理”的老路，反对以牺牲环境资源为代价发展经济。在当前的西部大开发活动中,我们也应注意吸取以往的经验教训,避免以牺牲环境为代价的经济发展,避免只注重经济发展,忽略环境保护的现象再次发生,切实保护和改善人类赖以生存的物质源——环境和资源,从而实现民族地区环境和经济的可持续发展。
1、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。
2、加强对环境保护管理体制立法的研究
要健全和完善环境保护管理体制的立法，必须对如下问题开展深入的研究。1、环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；2、我国环境保护管理体制立法的现状及问题；3、国外环境保护管理体制立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；4、我国环境保护管理体制立法的最佳形式和模式；5、我国环境保护管理体制立法应遵循的原则；6、有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；7、促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等。
3、制定综合性的环境保护管理体制立法
目前我国有关环境保护管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章、甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境保护管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境保护管理体制立法，确立环境保护管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境保护管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
4、建立退耕还林与禁伐的良性制度
关于退耕还林和禁伐的决定。1998年特大洪灾后，为了保护森林，提高森林的覆盖率，政府作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。数年来，该决定并没有得到有效的执行，一些地方在划定天然林区域时受到阻碍，一些地方的天然林还在被砍伐。这就需要我们研究这个决定没有得到有效执行的原因。
法律是确立社会秩序的工具，也是协调人们利益的手段，但我们的立法在较大程度上只关注秩序的形成，而忽视被规制对象利益的平衡；只重视社会公共利益，而轻视被规制对象的私人利益；我们的立法者在很大程度上只注重法律的强制性，认为既然是法律，就必须被得到遵守并且肯定会得到遵守，而很少研究法律为何不被遵守。影响法律被遵守的因素很多，但最关键的是该法律是否考虑了被规制对象的利益问题。具体就退耕还林的决定和禁伐令而言，实行退耕还林计划，将导致3700万人无地可种，更多人的耕地占有量将减少，从而减少粮食拥有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕还林，将导致四川甘孜州农牧民平均每人减收粮食48公斤。为了保护天然林而实行的禁伐，将导致天然林所在区域政府和人民收入大大减少。如在贵州省黔东南地区，1998年“木头经济”为财政提供1.33亿元，1999年提供7639万元，而2000年预计要锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题。所以，禁伐令的实施将严重影响林区农民的收入及生活和林区政府的财政状况。政府的决定如果无视此现实，将导致该决定的低效率实施，数年来的现实也正好说明了这一点。我们必须看到农民也是经济人，他们是规范遵循者，当他们发现遵循现有制度会使他们的状况比遵循原有制度更差，那么这种制度就不会被得到普遍的有效遵守。所以，政府应该提高对被涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额，重视被规制对象利益的平衡、重视被规制对象的私人利益。我们的立法应该考虑如何使国民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出。只有这样，才会有高效益、高质量的法律出台。
5、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。（7300字）
参考文献：
1、上海市环境保护宣传教育中心.贵州水土流失面积占全省面积2007-01-18)[2007-07-26]；
2、李建群杨晓英.构建西部环境伦理学的理性思考[J].西安交通大学学报：社会科学版,2003,(3):2；
3、蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉:武汉大学出版社,1999.304–312；
4、国家统计局.中国统计年鉴-2005[J].北京:中国统计出版社,2005.398；
5、郭松青王丽张新.西部地区环境保护与生态治理有关政策问题研究[J].理论纵横,2003,(7):32；
【关键词】民族地区环境问题法律保障
【作者简介】：×××姓名，×××单位，主要研究方向为×××。
一、民族地区环境概况
根据中央民委的统计资料，中国现有少数民族55个，主要分布在祖国中西部自然条件差，经济发展滞后的地区，西部拥有丰富的物产，煤炭，水利，石油、风力、太阳能、地热等资源大多居全国首位。虽然西部拥有各种优势，但是由于种种因素的制约，这些优势并没有发挥出来。虽然生态系统丰富多样,但生态环境十分脆弱的地区。由于大部分地区经济、文化相对落后,环境保护工作薄弱,社会经济活动对环境造成的破坏性影响十分严重,生态恶化现象日益突出。充分发挥我国民族区域自治制度的优越性,加强民族自治地方的环境法制建设,依法保护生态环境,是解决民族地区生态环境恶化问题的根本措施。
民族地区大开发面临生态环境恶化的现实不容忽视。民族地区在人口和经济高速增长的双重压力下,相当长的时间内在资源开发过程中忽视环境保护,治理速度远远赶不上破坏速度的问题十分严重,以致于良好的生态环境日趋退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林资源锐减、水土流失严重等。例如：1995年就因环境污染和生态破坏,对我国经济造成的损失达到18175亿元,占当年GNP值的3127%。损失主要由三部分组成:大气污染造成的经济损失、水污染造成的经济损失、固体废弃物和其他污染物造成的经济损失。在这里,“发展第一、发展至上”的观念是环境问题日趋严重的根源。西部民族地区是我国主要江河如长江、黄河,以及珠江最大支流西江等河流的发源地,为我国重要的生态屏障和水源保护要地。其生态环境状况维系着国家生存环境安全,一旦受到破坏,短时期是难以恢复的。它不仅严重影响中西部民族地区的生存环境,而且会危及东部及中部的经济持续发展。所以,环境问题不是局部的、孤立的,而是与经济发展有着密切关系的全局性问题。
二、民族地区现有的环境保护法律资源
1、全国性的有关少数民族地区可持续发展方面的法律、法规
首先，自然环境保护方面的法律、法规。
一是《中华人民共和国宪法》有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防污染和其它公害”，确立了国家环境保护立法的总方针。
二是1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。
三是环境保护的单行法规有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。
四是污染防治方面的法律、法规有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1989年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》、《固体废弃物管理法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。
五是自然资源保护方面的法律、法规有：1988年8月颁布的《中华人民共和国水法》、1984年9月颁布的《中华人民共和国森林法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国草原法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》、1986年3月颁布的《中华人民共和国渔业法》和1988年11月颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》等。我国自然资源分布集中在少数民族地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。
2、民族地区的可持续发展的法规
少数民族地区有着丰富的地方性自治法律性条例，为可持续发展奠定了法律基础。1984年六届人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》以后，中国民族区域自治制度得到了较大的发展。截止1997年底，全国有123个民族自治区地方自治条例已批准生效，共188个单行条例、62个变通规定和补充规定获得通过。这些自治条例和单行条例有很多是与少数民族地区的可持续发展战略相关。如《贵州省黔西南州布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省黔东南布衣族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省道遵仡佬苗族自治县水资源保护条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治条例》、《贵州省紫云苗族布衣族自治县格凸河穿洞风景区管理条例》、《贵州省威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《贵州省沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》、《贵州省务川仡佬族自治县城镇环境管理条例》、《贵州省印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江风景名胜区管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州天然林保护条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县封山育林条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县古生物化石资源保护条例》、《贵州省镇宁布衣族苗族自治县水资源管理条例》等。
3、民族地区的可持续发展的习惯及习惯法
民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯于和规约对少数民族地区的生态平衡及可持续发展起着积极有效的作用。因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，可以借鉴这些法治的本土资源。如贵州省黔东南州苗族禁打到家里做窝的燕子，燕子到家里做窝是一种吉利。这种世代相传的习惯和禁忌很好地保护了这种益鸟，其效果不亚于《野生动物保护法》的作用。
二、民族地区环境法律存在的问题
1、少数民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要
现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。少数民族地区由于立法技术、民族法学研究的相对落后，且少数民族地区人员素质相对偏低，导致少数民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部少数民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。
2、保护生态环境观念的缺乏
民族地区大都地处偏远,交通不便,经济发展缓慢、社会和文化教育相对落后是很多民族地区的共同特征,有的地区至今还保留着刀耕火种的原始耕作方式和落后的生活习惯。许多农民对保护环境的意义几乎一无所知,往往不自觉地破坏了生态环境。即使是在经济、文化发展比较快的地区,对生态环境、人口增长、资源开发和经济发展之间必须协调发展的重要性也往往缺乏深刻的认识。
3、环境管理体制立法体系不完善
首先，环境管理体制立法体系不完整。在中央没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章制度中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。其次，各种立法规定之间缺乏相互协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。最后，规范性文件经常替代正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
4、一些地区不能正确处理脱贫与环境保护的关系
我国民族地区的贫困问题比较突出。在全国592个贫困县中,少数民族居住的县就有259个,占全国贫困县总数的44%。这些少数民族地区的贫困是与不良的生态环境相伴而生的。生态环境恶劣、自然资源贫乏,使生产和生活资料不能满足人们的需要。反过来,由于贫困,人们为满足对资源的需要而过度地、甚至是无节制地利用森林、草地等自然资源,造成资源的枯竭和生态环境的退化,从而导致人们生活水平的进一步下降。同时,由于一些地区人口迅速增长,超出了环境承载能力,使有限的资源面临更大的压力,生态环境恶化的状况日益加剧。而当地政府在领导人民脱贫致富中,又没有充分认识到如果不从根本上改变生态环境恶化趋势,就不能彻底摆脱贫困。
5、环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
首先，环境管理机构设置的重复。例如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。其次，统一监管部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底如何“统一”？没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。最后，不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。如《矿产资源法》规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水（包括矿泉水和地热水），都属于矿产资源。而《水法》规定，抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水证。那么，仅从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。
6、民族地区的习惯与现行法的冲突
民族地区许多有益于可持续发展的法律性文化习俗和传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必须带来一些冲突，对于西部少数民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。
三、完善民族地区环境保护法律的建议
针对目前民族地区所存在的各种环境保护问题，如何从法律角度对环境进行保护，同时兼顾经济和社会的发展，这是个不能回避的问题。在人类发展的历史上，为了发展经济曾罔顾周围环境而为招致惨痛的教训。随着环境法的发展，可持续发展原则已成为众多国家公认的基本原则。我国早在1983年年底召开的第二次全国环保会议就制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益；环境效益的统一。”的战略方针。我国在经济建设和社会发展过程中，也必然面对与环境保护工作协调统一的问题。有了西方发达国家的前车之鉴，我国一向都不主张走“先污染后治理”的老路，反对以牺牲环境资源为代价发展经济。在当前的西部大开发活动中,我们也应注意吸取以往的经验教训,避免以牺牲环境为代价的经济发展,避免只注重经济发展,忽略环境保护的现象再次发生,切实保护和改善人类赖以生存的物质源——环境和资源,从而实现民族地区环境和经济的可持续发展。
1、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。
2、加强对环境保护管理体制立法的研究
要健全和完善环境保护管理体制的立法，必须对如下问题开展深入的研究。1、环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；2、我国环境保护管理体制立法的现状及问题；3、国外环境保护管理体制立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；4、我国环境保护管理体制立法的最佳形式和模式；5、我国环境保护管理体制立法应遵循的原则；6、有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；7、促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等。
3、制定综合性的环境保护管理体制立法
目前我国有关环境保护管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章、甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境保护管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境保护管理体制立法，确立环境保护管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境保护管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
4、建立退耕还林与禁伐的良性制度
关于退耕还林和禁伐的决定。1998年特大洪灾后，为了保护森林，提高森林的覆盖率，政府作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。数年来，该决定并没有得到有效的执行，一些地方在划定天然林区域时受到阻碍，一些地方的天然林还在被砍伐。这就需要我们研究这个决定没有得到有效执行的原因。
法律是确立社会秩序的工具，也是协调人们利益的手段，但我们的立法在较大程度上只关注秩序的形成，而忽视被规制对象利益的平衡；只重视社会公共利益，而轻视被规制对象的私人利益；我们的立法者在很大程度上只注重法律的强制性，认为既然是法律，就必须被得到遵守并且肯定会得到遵守，而很少研究法律为何不被遵守。影响法律被遵守的因素很多，但最关键的是该法律是否考虑了被规制对象的利益问题。具体就退耕还林的决定和禁伐令而言，实行退耕还林计划，将导致3700万人无地可种，更多人的耕地占有量将减少，从而减少粮食拥有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕还林，将导致四川甘孜州农牧民平均每人减收粮食48公斤。为了保护天然林而实行的禁伐，将导致天然林所在区域政府和人民收入大大减少。如在贵州省黔东南地区，1998年“木头经济”为财政提供1.33亿元，1999年提供7639万元，而2000年预计要锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题。所以，禁伐令的实施将严重影响林区农民的收入及生活和林区政府的财政状况。政府的决定如果无视此现实，将导致该决定的低效率实施，数年来的现实也正好说明了这一点。我们必须看到农民也是经济人，他们是规范遵循者，当他们发现遵循现有制度会使他们的状况比遵循原有制度更差，那么这种制度就不会被得到普遍的有效遵守。所以，政府应该提高对被涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额，重视被规制对象利益的平衡、重视被规制对象的私人利益。我们的立法应该考虑如何使国民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出。只有这样，才会有高效益、高质量的法律出台。
5、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。（7300字）
参考文献：
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关键词：自然保护区；设立；矿业权；行使权力
Abstract: Based on actual cases before the establishment of nature reserves, how to obtain the mining exercise was analyzed and discussed.
Keywords: Nature reserve; establishment; mining; exercising its powers
中图分类号：F40711 文献标识码：A
案例简介
河南省某县境内的小秦岭区域金矿丰富。从上世纪七十年代开采至今，该县逐渐成为全国重要的黄金生产基地。同时，由于矿区地处“典型的过渡带森林生态系统”，1982年6月被设立为河南小秦岭省级禁猎禁伐区（豫政〔1982〕87号），2006年2月晋升为部级自然保护区（〔2006〕9号）。
但至2012年，保护区内仍有10家矿山企业，除1家深部探矿权晚于部级保护区批准时间（国土资源部2006年6月28日发证）外，其它矿业权（矿业权包括探矿权和采矿权）均在2006年之前取得。533个采矿坑口中，核心区、缓冲区28个；实验区505个。实验区中的226个没有任何手续；143个有采矿证、没有环保审批手续（包括环境影响评价及竣工验收）；38个没有进行环保竣工验收；126个手续齐全。环境管理困难重重。
事件分析
因为矿业权、环保相关手续的取得与自然保护区保护职能的获得时间存在交叉，出现了不能完全按照保护区要求管理的现象，实质是行政信赖保护问题。
1982年6月设立河南小秦岭省级禁猎禁伐区之前，大致有两种情况，一种是按照法定程序取得的合法生产，另一种是没有手续的私自开采。在那个时代，法制不健全，群众、企业和政府法制意识不强，现实符合时代特征和偏远山区实际。1982年6月至2006年2月设立河南小秦岭部级自然保护区之间，需要界定“禁猎禁伐区”是否属于“自然保护区”。《自然保护条例》（1994年制定）第二条定义自然保护区是：对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。地方性法规如《陕西省自然保护区管理暂行办法》（1998年制定）第二条进一步规定，包括地方自然保护区，以及经省自然保护区管理委员会批准的禁伐区、禁猎区与保护点。《灵宝小秦岭禁猎禁伐区》（豫政〔1982〕87号）明确指出：“该保护区为森林生态和野生动植物类型自然保护区”。因而，小秦岭区域是自然保护区，应当按照保护区的要求进行管理，虽然实际管理难以执行到位。
1989年颁布实施的《环境保护法》第十八条规定：“在国务院、国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府规定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定排放标准的，限期治理。”其对保护区的管理规定尚显粗略。1994年颁布实施的《自然保护区条例》第三十二条第一款则详细规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在实验区不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；已经建成的设施，其污染物排放不得超过国家和地方规定的排放标准的，否则应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。保护区内核心区、缓冲区的矿山企业应当立即关停，恢复生态面貌；实验区的矿山企业应当严格履行环保注意事项。”
因而，2006年2月以后，应当严格依照河南小秦岭部级自然保护区的要求进行管理。可由于保护区内矿山探采许可证的取得时间大多早于自然保护区设立时间，环境管理混乱成为现实问题。
那么，在自然保护区设立之前，已取得而与保护区性质不合的矿业权该如何行使呢？
《行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第二款进一步规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因而，保护区成立之前，依法取得的采矿行政许可权利应当受到保护，但保护绝不是继续行驶矿业权；合法取得的矿业权，即使受到改变或者限制乃至取消，都应当受到法律合理保护。
所以，对核心区、缓冲区取得的矿业权，不论是否建成生产设施，是否具备法定许可手续，都应当无条件立即关停、拆除，恢复生态面貌；只是后续处理不一样：对合法取得的，依法变更或者撤回行政许可，造成被许可人财产损失的，行政机关应当依法给予补偿；或者，由被许可人提出申请，变更行政许可事项；对不合法的，不予赔偿或者变更。对实验区已取得而未建设的矿业权：生产设施不得污染环境、破坏资源或者景观。已建成的，严格履行环保注意事项，污染物排放不得超过国家和地方规定的排放标准的，否则限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
实际处理
依据《环境保护法》第十四条的规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。但本案现实问题多多：一是河南小秦岭部级自然保护区级别高，当地环保部门监管力不从心。《自然保护区条例》第二十一条规定，部级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。二是保护区内上级部门所属企业较多，当地县级环保监察、执法如隔靴搔痒。《环境保护法》第三十九条规定，对限期治理逾期未完成治理的，罚款由环境保护行政主管部门决定；责令停业、关闭，由作出限期治理决定的该级人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。即使最新修订的《水污染防治法》第七十四条也规定，限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治，期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。三是信赖保护问题纠缠不清。区内10家企业中，除1家深部探矿权晚于保护区设立时间外，其它均在保护区批准之前取得。企业有恃无恐。
为实现保护区功能，2011年，所在县政府实施了很多部门参与的河南小秦岭矿区地质环境恢复治理，但因受有关单位的阻挠，治理曾停工40余天，影响恶劣。2012年，在环保部的多次检查和督促下，保护区才完成161个界桩、区碑的设置工作；核心区、缓冲区内的28个坑口才实施了拆除、清理、恢复等与自然保护区管理相符的生态措施方案。
实验区情形复杂，一是取缔226个没有任何手续坑口，拆除高压用电设施，按要求恢复生态。二是责令143个有采矿证、没有环保审批手续坑口停产整改，限期补办手续；按时完成补办手续的，恢复生产直至采矿权到期；逾期未完成补办的，予以关停，按要求拆除并恢复生态。三是责令38个有环评审批手续、没有竣工验收坑口停产整改，督促限时完成环保设施竣工验收；按时完成的，纳入正常管理；逾期未完成的，予以关停，按要求恢复生态。四是规范126个手续齐全坑口，确保环保治理设备、废石场、拦渣墙（坝）等相关设施的规范运行和维护，权利到期后，按关闭程序实施生态恢复。
天津市湿地保护条例全文第一章 总则
第一条 为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，保护和改善生态环境，建设生态宜居城市，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的湿地保护、管理和利用等活动，适用本条例。
第三条 本条例所称湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。
第四条 本市对湿地实行统筹规划、保护优先、科学恢复、合理利用和可持续发展的原则。
第五条 市和区县人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入本级国民经济和社会发展规划，保障湿地保护的资金投入。
第六条 本市实行综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。市农业行政主管部门负责全市湿地保护的综合协调工作。
市林业行政主管部门、区县林业行政主管部门或者区县人民政府指定的部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督。
市容园林、水务、海洋等行政主管部门按照职责，具体负责湿地保护管理工作。
发展改革、财政、规划、国土房管、建设、环保、旅游等部门，依照职责分工，配合有关部门做好湿地保护相关工作。
第七条 市和区县人民政府及其有关部门、新闻媒体应当加强湿地保护宣传教育，提高公众保护湿地意识。
第八条 本市支持湿地保护的科学研究，应用、推广研究成果，提高湿地保护和湿地修复水平。
第九条 保护湿地是全社会的共同责任。公民、法人和其他组织都有保护湿地的义务，有权对破坏、非法侵占湿地资源的行为进行检举或者控告。
鼓励公民、法人和其他组织以志愿服务等多种形式参与湿地保护活动。
第二章 规划与名录
第十条 市农业行政主管部门应当会同发展改革、规划、国土房管、环保、市容园林、水务、旅游、海洋等行政主管部门编制全市湿地保护规划，报市人民政府批准后实施。
区县林业行政主管部门或者区县人民政府指定的部门应当会同有关部门，根据全市湿地保护规划编制本区县的湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施。
第十一条 湿地保护规划应当明确目标任务、总体布局、保护范围、保护内容、保护措施等，并与土地利用总体规划相衔接，与城乡建设规划、海洋功能区划、水资源规划、渔业水域滩涂规划、主体功能区划相协调。
编制湿地保护规划，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见。
调整湿地保护规划，应当按照编制的程序广泛听取意见，并经市或者区县人民政府批准。
第十二条 本市对湿地实行分级保护管理。按照湿地保护规划和湿地生态功能、生物多样性的重要程度等，将湿地分为国家重要湿地、市级重要湿地和一般湿地。
本市永久性保护生态区域内的湿地，应当纳入重要湿地予以保护。
第十三条 本市对重要湿地实施名录管理。本市重要湿地名录包括国家重要湿地和市级重要湿地。
市级重要湿地由市林业行政主管部门会同国土房管、市容园林、水务、海洋等部门提出，经专家论证，报市人民政府批准后列入名录管理。
本市重要湿地名录应当载明湿地的名称、地理位置、范围、保护级别、类型、主要保护内容与标准、责任单位、主管部门等事项。
第十四条 一般湿地由区县人民政府根据实际情况，参照本条例的有关规定实施保护。
第十五条 列入本市重要湿地名录的湿地，由市人民政府设立保护标志。禁止任何单位和个人擅自移动或者破坏湿地保护标志。
第十六条 本市重要湿地名录中已确定为自然保护区的湿地，依照国家有关自然保护区的规定进行保护。
第十七条 以保护湿地生态系统、合理利用湿地、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，并可供开展生态旅游等活动的重要湿地，可以设立湿地公园。
设立湿地公园应当由市林业行政主管部门会同有关部门研究论证，予以认定。
第三章 监督与管理
第十八条 市林业行政主管部门应当对列入本市重要湿地名录的湿地定期组织开展保护情况的监测和评估，对保护措施落实情况、责任单位履行职责情况等进行监督检查，并向市人民政府进行年度报告。
区县人民政府应当定期组织对一般湿地保护情况的监督检查。
第十九条 市林业行政主管部门应当组织有关部门，每五年开展一次全市湿地资源调查，对湿地资源进行监测和评估，建立资源档案，并按照规定向社会公布调查情况。
第二十条 在列入本市重要湿地名录的湿地内从事科学研究、科普教育、生态旅游等活动的，应当遵守有关规定，符合湿地保护规划，不得超出湿地承载能力、改变湿地生态功能、破坏野生动植物生存环境。
第二十一条 在列入本市重要湿地名录的湿地内禁止从事下列活动:
(一)猎捕野生动物、采挖野生植物;
(二)挖砂、取土、开垦、围垦、烧荒;
(三)填埋、排干湿地;
(四)取用或者截断湿地水源;
(五)倾倒垃圾，排放生活污水、工业废水;
(六)引进外来物种;
(七)破坏湿地保护监测设施、设备;
(八)其他破坏湿地及其生态功能的活动。
从事前款所列活动，法律、法规另有规定的从其规定。
第二十二条 市和区县水行政主管部门在制定水资源开发利用规划和配置水资源时，应当兼顾湿地生态用水的需要，维护湿地的自然净化能力。在保障生活、生产用水的前提下，合理调配水资源，充分利用雨洪水和再生水，适时组织补水;在遇到旱情和汛情时，应当首先服从抗旱和防洪需要，同时兼顾湿地的恢复和再生条件。
第二十三条 湿地保护责任单位应当组织开展湿地有害生物监测，发现其对湿地生态系统造成危害的，应当及时采取措施消除危害，并报告有关行政主管部门。
第二十四条 市林业行政主管部门应当建立健全野生动物保护机制。湿地保护责任单位应当对受伤、受困的野生动物及时采取救护措施。
第二十五条 征收、征用或者占用列入本市重要湿地名录的湿地，应当经市人民政府批准。
第二十六条 本市建立湿地保护生态补偿机制，对列入本市重要湿地名录的湿地的保护，实行生态补偿。
第四章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十五条规定，擅自移动或者破坏湿地保护标志的，由林业行政主管部门责令改正，可以并处一千元以上五千元以下罚款。
第二十八条 违反本条例第十七条第二款规定，未经认定擅自使用湿地公园名称的，由林业行政主管部门责令改正;拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款。
第二十九条 违反本条例第二十一条规定的，由有关行政主管部门依照相关法律、法规进行处罚。
第三十条 湿地保护的相关国家工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第三十一条 本条例自20xx年10月1日起施行。
湿地保护的经济效益提供丰富的动植物产品。中国鱼产量和水稻产量都居世界第一位;湿地提供的莲、藕、菱、芡及浅海水域的一些鱼、虾、贝、藻类等是富有营养的副食品;有些湿地动植物还可入药;有许多动植物还是发展轻工业的重要原材料，如芦苇就是重要的造纸原料;湿地动植物资源的利用还间接带动了加工业的发展;中国的农业、渔业、牧业和副业生产在相当程度上要依赖于湿地提供的自然资源。
提供水资源。水是人类不可缺少的生态要素，湿地是人类发展工、农业生产用水和城市生活用水的主要来源。我国众多的沼泽、河流、湖泊和水库在输水、储水和供水方面发挥着巨大效益。
