时间：2023-05-31 09:46:19
为加强城乡建设档案行政立法工作，国务院、住房城乡建设部高度重视，颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国主席令第74号）、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）、《城建档案管理规定》（建设部令第90号）、《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）、《科学技术档案工作条例》（国档字474号）、《城市建设档案管理暂行规定》（城办字第585号）等，并将城乡建设档案工作纳入了建设工程预验收制度；原建设部在1992年成立了“城建档案工作办公室”，履行管理城乡建设档案工作的职能；全国一些城市的城建档案馆根据相关行政职能，经编办审批增挂了城建档案管理处的牌子，进一步强化行政管理职能，有些地方的档案部门已经实施参照公务员法管理。比如，广东省内，深圳市城建档案馆、梅州市城建档案馆、茂名市城建档案馆、清远市城建档案馆、韶关市城建档案馆都已被批准参照公务员法管理；在广州市档案系统，基本上已实施公务员管理，“广州市房地产档案馆”也已被批准参照公务员法管理。《关于城建档案馆有关问题的复函》（建办函〔2010〕5号）中也明确指出：“根据国家法律、法规和国务院及有关部门的文件规定，参照各地工作实际，城建档案馆一方面是保管城市重要城建档案的基地，另一方面承担着指导全市城建档案工作的任务，属于科学技术事业单位，并兼有政府职能部门的性质。”
二、城建档案行政行为的种类和依据（以广州馆为例）
为推进事业单位分类改革，广州市城市建设档案馆(以下简称广州馆)结合新形势新要求，积极推进申请行政类事业单位，根据广州市编办《关于广州市规划局所属事业单位分类改革方案的批复》（穗编字〔2013〕211号），广州市城市建设档案馆（挂广州市规划局建设档案管理处牌子）更名为广州市规划局城建档案管理处（广州市城市建设档案馆）。党的十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”为了进一步推进行政类事业单位改革，广州馆对照“三定”方案及行政行为的合法要件，梳理城建档案的行政职权，编制权责清单，并通过分析政府、社会和市场的责任边界，进一步坚定城建档案馆行政类事业单位分类的改革方向。依据马怀德《行政法学》，具体行政行为的合法要件包括行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法、行为形式合法。具体行政行为一般分为以下几类：行政命令、行政征收、行政处罚、行政强制、行政指导、行政合同、行政赔偿、行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政规划。现结合广州的城建档案工作实际，广州馆梳理出行政规划、行政指导、行政确认、行政处罚4种共5项城建档案的行政职权，具体分析如下：
（一）城建档案行政规划行为行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。城建档案行政规划是一种依职权自为的行政行为，行政主体是城建档案馆，行为内容是负责拟订并组织实施全市城乡建设档案事业发展规划。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责拟订并组织实施全市城乡建设档案事业发展规划，拟订城乡建设档案工作规范性文件和标准。”法规依据有：1.《中华人民共和国档案法实施办法》（国家档案局令）第九条：机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定，履行下列职责：贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策，建立、健全本单位的档案工作规章制度。2.《城市建设档案管理规定》（建设部90号令）第三条：城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。3.《广州市城乡建设档案管理办法》（穗府〔2013〕9号）第一章第五条：市、县级市城市建设档案管理机构的职责是：负责制定本市城建档案事业发展规划、计划，草拟城建档案规范性文件和标准。
(二)城建档案行政确认行为行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。行政确认的主要形式有确认、认定（认证）、证明、登记、鉴证等。行政确认分为依申请的确认和依职权的确认，具体包括对身份的确认、对能力的确认和对事实的确认。城建档案行政确认行为有两种：第一种是依职权自为的行政行为，行政主体是城建档案馆，行为内容是负责对列入城建档案馆接收范围的工程档案进行预验收并出具《建设工程档案预验收认可书》。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“受城市的规划、建设行政主管部门委托，负责城建档案工作的日常管理工作，对列入城建档案馆接收范围的工程档案进行预验收，预验收合格后，出具工程档案认可文件”。法规依据有：1.《中华人民共和国城乡规划法》（全国人大常务会）第四十五条：建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。2《.建设工程质量管理条例》（国务院令）第十七条:建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。3.《科学技术档案工作条例》（国务院批准，国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局颁发）第七条：各单位在对每一项科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目进行鉴定、验收的时候，要有科技档案部门参加，对应当归档的科技文件材料加以验收。没有完整、准确、系统的科技文件材料的项目，不能验收。4.《城市建设档案管理规定》（建设部令第90号）第八条：列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。5.《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部第136号令）第六条：在建设单位办理地下管线工程施工许可手续时，城建档案管理机构应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。第九条：地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。第十条：建设单位在地下管线工程竣工验收备案前，应当向城建档案管理机构移交下列档案资料：……6.《广东省城乡规划条例》（广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告第90号）第四十六条：建设单位或者个人应当在竣工验收后六个月内向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府报送有关竣工验收资料。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当将竣工验收资料交由城乡规划建设档案馆归档。7.《广州市城乡规划条例》（广州市第十四届人民代表大会常务委员公告第56号，2014年11月26日通过）第三十八条：建设单位或者个人应当在建设工程竣工后向原规划许可机关申请办理规划核实手续，原规划许可机关应当对建设工程是否符合规划条件和建设工程规划许可证的内容进行核实，并查验其建设工程档案认可文件和测绘单位的测量报告。符合的，应当予以核发建设工程规划验收合格证。未经规划核实或者经核实不符合的，建设单位不得组织竣工验收，产权登记机关不得办理产权登记手续。8.《广州市城乡建设档案管理办法》（穗府﹝2013﹞9号）第十三条：列入城市建设档案管理机构档案接收范围的工程，建设单位在建设工程规划验收前，应当提请城市建设档案管理机构对建设工程纸质档案、声像档案、电子档案进行预验收并由城市建设档案管理机构出具建设工程档案认可文件。第二种是依申请的自为的行政行为，行政主体是城建档案馆，行为内容是负责出具城建档案证明。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责全市规划管理业务档案，建设工程档案、地下管线档案等城乡建设档案的统一接收、保管、利用及城乡建设档案信息资源的开发利用”。出具城建档案证明是档案利用的一种形式，是依申请对行政相对人所需的城建档案中的法律事实予以确认，用途包括：房产分割、合并，办理房产证，报建依据，资质评选，司法取证，法律诉讼等。出具证明件盖有“档案业务管理专用章”，与档案原件具有同等法律效力。同时，在城市规划和工程建设项目中，形成大量的声像档案，这些声像档案在规划管理、土地勘探或者土地征收等工作中均可作为法律证据。法规依据有：1.《中华人民共和国档案法》（主席令第71号）第十九条：档案馆应当为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。2《.中华人民共和国档案法实施办法》第二十一条：各级各类档案馆提供社会利用的档案，应当逐步实现以缩微品代替原件。档案缩微品和其他复制形式的档案载有档案收藏单位法定代表人的签名或者印章标记的，具有与档案原件同等的效力。3.《中华人民共和国物权法》第十八条：权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。4.《刑事诉讼法》（主席令第55号）第五章证据第四十二条：证明案件真实情况的一切事实，都是证据。证据有下列七种：物证、书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定结论；勘验、检查笔录；视听资料。5.《广州市城乡建设档案管理办法》（穗府〔2013〕9号）第四章城建档案的管理和利用第二十四条：我国公民、组织凭身份证或单位介绍信等合法证明，可以利用城建档案。6.《广东省城乡规划条例》（广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告第90号）第十条：城市、县和有条件的镇人民政府应当加强城乡规划建设档案馆的建设和管理，为公民、法人和其他组织查阅城乡规划建设档案提供便利。7.《城建档案业务管理规范》CJJ/T158-201115.3提供利用服务可采取下列方式:3档案证明；15.3.8提供利用档案，应按下列程序办理：查验利用者身份证明和其他相关证明文件。
(三)城建档案行政指导（监督检查）行为行政指导，是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。城建档案行政指导是一种委托或授权的行政行为，行政主体是受城市的规划、建设行政主管部门委托的城建档案管理机构，行为内容是负责对全市城乡建设档案工作进行指导、监督和检查。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责对全市城乡建设档案工作的指导、监督、检查和有关人员的业务培训工作”。法规依据有：1.《中华人民共和国档案法实施办法》（国家档案局令）第九条机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定，履行下列职责：（二）指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作；（四）检查、指导所属机构的档案工作。2.《科学技术档案工作条例》（国务院批准，国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局颁发）第二十六条国家档案局和各级档案管理机关应当加强对科技档案工作的指导、监督和检查。3.《机关档案工作条例》（中央办公厅、国务院办公厅）第四条……中央和地方专业主管机关的档案部门，应根据本专业的管理体制，负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查。4.《城市建设档案管理规定》（建设部90号令）第三条城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。5.《城市房地产权属档案管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令）第四条房地产权属档案管理业务上受同级城市建设档案管理部门的监督和指导。6.《城市建设档案管理暂行规定》（城乡建设环境保护部、国家档案局发）第二十四条城建档案馆的基本任务：……对城市建设单位的城建档案工作进行指导、检查，并参加城市建设工程的竣工验收。7.《广州市城乡建设档案管理办法》（穗府〔2013〕9号）第四条市城市建设档案管理机构受市城乡规划主管部门委托,具体负责本市行政区域内的城建档案日常管理工作，指导各县级市城建档案工作。第五条(二)负责本市行政区域内城建档案工作的监督、检查和指导，并对列入本市城市建设档案馆接收范围内的档案进行进馆验收。
(四)城建档案行政处罚行为行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范、但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。城建档案行政处罚是一种委托或授权的行政行为，行政主体是受城市规划、建设行政主管部门委托的城建档案管理机构，行为内容是负责对建设单位在建设工程竣工验收后，逾期未向城市建设档案管理机构报送建设工程档案的行为进行处罚。法规依据有：1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十七条建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。2.《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）第五十九条违法本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。3.《城市建设档案管理规定》（建设部第90号令）第十四条建设工程竣工验收后，建设单位未按照本规定移交建设工程档案的，依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。4.《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部第136号令）第十七条建设单位违反本办法规定，未移交地下管线工程档案的，由建设主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处单位罚款数额5％以上10％以下的罚款；因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位依法承担相应的责任。第十八条：地下管线专业管理单位违反本办法规定，未移交地下管线工程档案的，由建设主管部门责令改正，处一万元以下的罚款；因地下管线专业管理单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，地下管线专业管理单位依法承担相应的责任。5.《广州市城乡建设档案管理办法》（穗府[2013]9号）第二十六条：建设单位未在建设工程竣工验收后三个月内向城市建设档案管理机构报送建设工程档案的，由城市建设档案管理机构提出意见，市城乡规划主管部门依据《建设工程质量管理条例》第五十九条的规定处罚。
三、新形势下对城建档案依法行政的新探索
依法治国是我国的基本国策和治国方略，依法行政是依法治国基本方略的重要内容；智慧城市建设已成为云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术的重要应用领域；事业单位分类改革将继续深入推进；新一轮政府行政审批制度改革和政府职能转型已经部署，在此新形势下，进一步加强城建档案依法行政可以说是大势所趋、势在必行。为此，广州馆以行政类事业单位为改革发展总目标全面深化改革，以管理行政化和信息化为两大抓手，从依法治档、科技强档、人才兴档、廉洁守档四方面探索广州城乡建设档案依法行政的新局面。
1.依法治档是新形势下城建档案依法行政的关键。广州馆以管理行政化为抓手，落实《关于广州市规划局所属事业单位分类改革方案的批复》（穗编字〔2013〕211号）,推进事业单位分类改革，从完善制度、明确职责、依法行政三方面，实现单位性质向行政类转变。不断地完善法规体系，并加强标准化建设，从源头上建立依法行政的长效机制。
2.科技强档是新形势下城建档案提升依法行政效能的技术支撑。广州馆以信息化建设为抓手，将城建档案信息化顶层设计实施落地，从创新管理、制订标准、开发系统、建设新库四方面实现理论研究向实践创新的转变。搭建内部、外部的协同创新、互惠共赢的管理机制；创新全市建设工程电子文件在线收集归档管理机制，协同各建设单位和政府部门探索建设工程档案管理网络；搭建全市规划管理业务档案管理网络，协同主管部门各平行机构创新全市规划管理业务电子文件在线收集归档管理机制；加强与相关部门的协同合作和资源整合，提升行政行为的技术含量和城建档案信息数据利用价值；借脑借力，加强核心技术研发，完成全新的管理系统平台建设：（1）以搭建建设工程档案、规划管理业务档案、声像档案行政管理系统平台为目标，开展广州市信息项目“广州市城乡建设档案监督、指导及验收业务管理系统”的研发，并确保系统平台的实用性、前瞻性；（2）以提升规划管理业务档案信息服务于政府决策和社会利用成效为目标，配合文件形成部门，探索规划管理业务电子文件在线收集功能，并与档案管理平台无缝对接。
3.人才兴档是新形势下城建档案依法行政的重要基础。广州馆以管理行政化为抓手，把建设高素质城建档案干部队伍放在首位，从强化学习、提升能力、优化结构三方面实现干部队伍向行政型转变，不断增强依法行政的能力。
第一条为加强城市建设档案（以下简称城建档案）管理，充分发挥城建档案在城市规划、建设及其管理工作中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、国务院《建设工程质量管理条例》、《江苏省城建档案管理办法》、《南京市档案条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条凡在本市行政区域内进行城市规划、建设及其管理活动的单位和个人，必须遵守本办法。
本办法所称城建档案是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子文件等不同载体形式的历史记录和文件材料。
第三条各级人民政府应当加强对城建档案工作的领导，把城建档案管理列入城市建设事业的发展规划，保障城建档案工作与城市建设事业的协调发展。城建档案馆（室）的馆库建设、设备购置等所需经费应当列入地方固定资产投资计划，日常经费按照市政府有关规定执行。
第四条市规划行政主管部门负责全市城建档案管理工作，业务上接受市档案行政主管部门的监督和指导。
县（区）建设局负责本行政区域内城建档案管理工作，业务上接受市规划行政主管部门和县（区）档案行政主管部门的监督和指导。
乡镇人民政府负责本行政区域内城建档案管理工作。
第五条市、县（区）城建档案馆（室）是集中管理城建档案的专门机构，具体负责本行政区域城建档案的日常管理工作，其主要职责是：
（一）收集、接收和保管本行政区域内具有永久和长期保存价值的城建档案和资料；
（二）对城建档案的形成、报送和利用进行业务指导；
（三）对城建档案和资料进行科学管理，不断提高城建档案的现代化管理水平；
（四）开发城建档案信息资源，开展档案利用和技术咨询服务。
第六条产生城建档案的单位应当设置档案室或者配备专（兼）职档案人员，收集和管理本单位的城建档案。
第七条城建档案管理人员应当忠于职守，遵守纪律，保守秘密，具备相应的专业知识，并按照国家和省有关规定，取得上岗资格。
第二章城建档案的形成与归档
第八条城建档案馆（室）重点收集、接收建国前后下列范围的城建档案和资料：
（一）城市勘测：全市和局部地区的地质构造、工程地质、水文地质的综合成果；等级控制成果、各种比例尺地形图和综合管网测量成果；各种编绘图集等。
（二）城市规划：区域规划、总体规划、分区规划、专业规划、详细规划成果，以及城市规划基础资料（包括城市建设的方针、政策、法规、计划、统计资料、历史沿革、地名、经济、资源、人口、气象、地震等方面的资料）。
（三）建设工程：
1、工业、民用建筑工程：大中型工矿企业的总平面布置图、综合管网图、地质勘察报告、主要建筑物、构筑物的建设工程档案。影剧院、展览馆、博物馆、宾馆、写字楼、医院、体育馆、商场、学校、住宅等民用建筑工程档案。
2、市政基础设施工程：道路（包括广场、地下通道）、桥梁（包括立交桥）、排水（包括河道整治、排水管道、泵站、涵闸）、污水治理（包括污水处理厂、污水管道、截流管道、提升泵站及附属设施）、防洪设施等工程的建设工程档案。
3、公用基础设施工程：给水（包括水厂、供水管网、水库、增压站）、电力（包括电厂、供电线路、变电所）、电讯（包括中心枢纽及分支枢纽、线路、无线电微波收发台站）、城市公共交通（包括城市道路、市内公交车站点、地铁站线）、燃气（包括制气厂、燃气管网、调压站、储气柜、液化气储灌场）、环卫、城市照明等工程的建设工程档案。
4、交通运输工程：铁路（包括各场站平面布置图、主要建筑物、地下管网）、二级以上公路（包括长途客运、货运站点和桥梁遂道）、航空（包括站场总平面图、主要建构筑物、地下管线）、港口（包括港区总平面图、工程地质、水文地质、主要建构筑物、地下管线）等工程的建设工程档案。
5、园林绿化、风景名胜工程：风景区和公园的总体规划图、总平面布置图、主要景点建（构）筑物、公共绿地、纪念性建（构）筑物、城市雕塑等工程的建设工程档案。
6、人防工程：五级以上人防设施工程的建设工程档案。
7、军事工程：军事管理区和军事以外的地下管线走向和隐蔽工程位置图。
（四）城市规划、建设、管理活动过程中形成的业务管理和业务技术档案。
第九条建设单位向城建档案馆（室）移送的建设工程档案应当完整、准确、系统，其内容包括工程前期文件、施工技术文件、监理文件、竣工验收文件和竣工图。
第十条建设单位在领取建设工程规划许可证时，应当到市、县（区）城建档案馆（室）进行登记，签订《建设工程档案移交责任书》。
第十一条列入城建档案馆（室）档案接收范围的工程项目，建设单位在组织工程竣工验收前，应当将已形成的建设工程档案报送市、县（区）城建档案馆（室）进行专项验收，属于重点建设项目的档案验收应当由同级档案行政主管部门组织实施。专项验收合格的，由市、县（区）城建档案馆（室）出具建设工程档案认可文件。
第十二条建设单位在取得建设工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。有关建设行政主管部门在办理规划验收、竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。未经档案专项验收或者档案专项验收不合格的，不得进行建设项目竣工验收。
工程竣工验收后3个月内，建设单位应当向市、县（区）城建档案馆（室）移交准确、完整的建设工程档案。建设工程档案经检查符合归档要求的，由市、县（区）城建档案馆（室）出具建设工程档案接收证明。
第十三条城市勘测、城市规划、城市建设业务管理和业务技术以及其他需要永久和长期保存的城建档案在本单位保管1至5年后向城建档案馆（室）移交。
第十四条新建、改建、扩建的城市地下管线工程档案以及城市地下管线综合图和专业图，应当由工程建设单位或者地下管线专业管理单位按照建设部《城市地下管线工程档案管理办法》规定准确完整地收集、保管，并于工程竣工验收后30日内向市、县（区）城建档案馆（室）移交。
在城市的道路、管线及其附近地段进行开挖、爆破、钻探等施工活动前，建设单位和施工单位应当到城建档案馆（室）和有关部门查清该地段的地下管线分布情况。
第十五条向城建档案馆（室）报送的城建档案必须完整准确、图形清晰、字迹工整，案卷整理质量应当符合建设工程文件归档整理规范和江苏省城建档案案卷质量标准。
第十六条重点建设项目在向城建档案馆（室）报送一套纸质档案的同时应当报送一份电子文件。电子文件归档的要求按照电子文件档案管理规范执行。
第十七条建设单位负责建设工程档案的汇总和报送，施工单位负责竣工图和与工程施工有关的文件的编制，工程监理部门负责监理文件的编制并督促检查施工文件材料和竣工图的质量。建设工程档案不得少于两套，城建档案馆（室）、建设单位各保存一套。
第十八条工程竣工图应按有关规定随工程进度同步编制，每张竣工图编制完成后，均应加盖统一标准的“竣工图”标志章，并由编制单位、编制人、技术负责人、监理单位、监理总工程师等签字。
第十九条新建、改建、扩建和迁建的房屋建筑，房产行政主管部门在审核颁发房屋权属证书时，应当核验建设工程档案接收证明，并列入房产产权产籍档案。
第二十条城建档案馆（室）应当加强对建设工程文件的形成、积累、整理、报送工作的业务指导，对建设单位、施工单位、监理单位有关人员进行业务培训，督促检查有关法规和技术标准的执行情况，确保建设工程档案的完整、准确。
第二十一条建筑物、构筑物产权变更时，其工程档案的归属与流向按国家有关规定办理；工程停、缓建的，其已形成的工程档案由建设单位负责保管；单位撤销的，其工程档案移交上级主管机关或城建档案馆（室）负责保管。
第二十二条本办法实施前已建成的工程项目，特别是重点工程和地下管线工程，无竣工图或竣工图不完整、不准确的，其产权单位应当组织补测补绘，并在补测补绘工作结束，验收合格后3个月内向城建档案馆（室）报送。
第三章城建档案的保管和利用
第二十三条城建档案馆（室）对接收的档案和资料应当及时登记、整理、编制检索工具，做好档案的保管、统计、鉴定、保护、编研和利用工作。
第二十四条城建档案馆（室）及形成城建档案的单位，应当建立健全档案管理制度，严格执行国家保密制度，严防档案散失和泄密。
第二十五条城建档案馆库建筑应当符合档案馆建筑设计规范，有抗震、防盗、防火、防水、防潮、防强光、防高温、防尘、防有害气体和防有害生物等防护设施。
其他保管城建档案的单位，应当配置专用库房和必要的档案防护设施，确保城建档案有良好的保管条件。
第二十六条城建档案馆（室）应当使用符合国家标准的档案用品和装具；根据管理工作的需要，配备各种设备，逐步实现档案管理规范化和现代化。
第二十七条城建档案馆（室）应当依法适时开放所保管的档案，定期公布开放档案的目录，积极开发档案信息资源，为社会利用档案提供服务，并根据城市规划、建设及其管理工作的需要，开展技术咨询服务。
第二十八条城建档案的利用实行有偿服务，具体办法按省、市有关规定执行。
第四章奖励与处罚
第二十九条有下列情形之一的单位和个人，应当给予表彰和奖励：
（一）在城建档案的收集、整理、保管和提供利用等方面做出突出成绩的；
（二）在城建档案理论研究和科学研究方面成绩突出的；
（三）将重要、珍贵的城建档案捐赠给国家的；
（四）在非常条件下，为抢救、保护城建档案表现突出的；
（五）同违反城建档案法律、法规的行为作斗争表现突出的。
第三十条违反本办法第十条、第二十二条规定的，由市规划行政主管部门根据《江苏省城建档案管理办法》的有关规定进行处罚。
第三十一条建设工程竣工验收后，建设单位未按照规定移交建设工程档案的，由市规划行政主管部门依据《建设工程质量管理条例》、《江苏省工程建设管理条例》的规定处罚。
第三十二条单位和个人损毁、丢失、涂改、伪造城建档案及城建档案管理人员在城建档案工作中，、造成损失的，按规定依法查处。构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第三十三条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提讼，又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
1.1我国城建档案工作管理体制是几代党和国家领导人以及国家档案局领导高度重视、亲切关怀、正确领导和大力倡导、积极推进的结果,是在总结城乡规划、建设和管理经验教训的基础上得出的共识。
1990年3月,国家档案局经请示总书记同意,印发了同志视察上海市档案局工作时的重要讲话。同志指出:“我对档案工作重要性认识的加深,是从市政建设工程中的管道问题开始的。从去年以来,我们在施工的过程中,屡次把管道挖破了,因此我就想到这个问题。……关于城市基础设施竣工图以及地形图的完整,包括煤气管、自来水管这些管道档案的完整,还是应该由建委领导。但是我认为,档案局应该加以督促。”
1980年9月,中央书记处书记、国务院副总理万里同志在全国科学技术档案工作会议上的讲话中指出:“你们提的科技档案工作要以专业主管机关领导为主(曾三①同志插话:科技档案专业性强,与生产、建设、科学研究联系密切),我看可以这样提吧,好不好!科技档案以专业机关领导为主(曾三同志:档案部门进行检查、监督、指导),你们同意这个方针了吧(曾三同志:这回讨论了)?定下来可以吧?这个工作不依靠各个专业机关加强不行,应当以他们为主。比如建设方面的档案非以建委系统为主不行(曾三同志:城建档案不是建委就搞不好),城建档案归城市建设委员会或规划局嘛!”
1981年3月,曾三同志在国务院工业、交通等专业主管机关科技档案工作情况交流会上的讲话指出:“去年全国科技档案工作会议上又一次肯定了科技档案工作按专业统一管理的方针,后来国务院批准的三委一局的《科学技术档案工作条例》中,也做了明确的规定。”
国家档案局原局长冯子直同志指出:城市建设档案工作,在六十年代是在曾三同志的提议下,得到了、李富春、万里等老一辈革命家的重视和支持,逐步引起人们的重视。党的十一届三中全会以后,随着城市建设的发展,城市建设档案工作有了很大的发展。这对城市的规划、管理、建设起到了积极的作用。建设部为此做了大量工作。
1981年12月,国家档案局副局长李凤楼同志在城建档案工作长沙座谈会上指出:城建档案管理工作是整个城市管理工作的一项重要内容,城建档案工作是在党中央和国务院的重视和关怀下发展起来的;城建档案馆的基本任务是“在建委、城建局,有的是规划局的领导下,对向它移交城建档案的基层单位的档案工作进行业务指导、督促和检查”,城建档案馆“对外是市的城建档案馆,对内则是市建委或城建、规划部门的一个处(科)”。“确定这么一个工作体制,是为了更好地、更有效地把城建档案工作开展起来,这并不是降低了对档案业务管理机关的要求或者减轻了档案业务管理机关的责任。相反,在这种新的形势下,对档案业务管理机关提出了更高的要求。各级档案业务管理机关,今后要把城建档案工作和城建档案馆的工作看作是整个档案工作的一个组成部分,积极主动地配合各级建委、规划部门、城建部门作好业务指导、监督和检查工作。档案业务管理部门还应当协助和配合建委和规划部门、城建部门抓好城建档案人员的培训工作。这项工作也是当前城建档案工作中一个迫切需要解决的问题,不把培训工作搞好,工作要开展起来是有许多实际困难的。”②
由此可见,对城建档案按专业统一管理,各城市建立城建档案馆,由建设、规划行政部门管理,全国由建设部统一管理是历史发展和积累的结果,创业之初和发展的相当长一段时期,不仅没有管理体制之争,而且正是因为国家档案工作主要领导和档案行政部门的促进,才逐步建立起各地城建档案工作管理机构和工作网络,开展城建档案业务工作,并不断发展壮大。
1.2多年来,全国人大、国务院、建设部、国家档案局出台了一系列与城建档案工作相关的法律法规和政策文件,对目前我国城建档案工作管理体制进行了明确要求和具体规定。
《城乡规划法》第四十五条、第六十七条和《建设工程质量管理条例》第十七条、第五十九条及《汶川地震灾后恢复重建条例》第七十条,都规定建设单位应当向建设、规划行政主管部门移交工程档案资料,并赋予建设、规划行政主管部门对未按规定移交档案的单位进行处罚的职权。国务院批准的《科学技术档案工作条例》第二十七条规定:“科技档案工作必须按专业实行统一管理。国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属的各专业主管机关,应当建立相应的档案机构,加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导”;第二十八条规定:“大中城市应当建立城市基本建设档案馆,收集和保管本城市应当长期和永久保存的基本建设档案”;第三十五条规定:“国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府的各专业主管机关,可以根据本条例的精神,结合本系统、本地区科技档案工作情况,制定实施细则”。中共中央办公厅、国务院办公厅的《机关档案工作条例》第四条规定:“中央和地方专业主管机关的档案部门,应根据本专业的管理体制,负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查”。《档案法》第七条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员,负责保管本单位的档案,并对所属机构的档案工作实行监督和指导”。《档案法实施办法》第四条规定:“国务院各部门经国家档案局同意,省、自治区、直辖市人民政府各部门经本级人民政府档案行政管理部门同意,可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法”。根据以上法律法规的精神,城乡建设环境保护部、国家档案局1987年1月颁布了《城市建设档案管理暂行规定》((87)城办字第585号),建设部制定颁发了《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)、《城市房地产权属档案管理办法》(建设部令第101号)、《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号)等部门规章,并设立了“建设部城建档案工作办公室”,负责对各地区城建档案工作进行业务指导。
1.3在目前我国城建档案工作管理体制之下,我国城建档案工作得到了持续健康发展,形成了相当的规模,产生巨大的社会效益和经济效益。
自上世纪六十年代以来,特别是八十年代以来,各省、自治区、直辖市建设厅(建委、规划局)都建立了城建档案工作管理机构,全国有600多个城市建委、规划局设立了城建档案馆,1200多个县建设局设立了城建档案室(或馆),共有从业人员9万多人,馆藏档案1.8亿余卷,城建档案利用已累计产生80多亿元可测算社会效益。这些城建档案馆(室)或是各城市建委(建设局)、规划委(规划局)的直属事业单位,或是县(市)建设局(规划局)的内设机构,其业务均归口建设、规划行政主管部门管理。它们在服务城乡规划、建设和管理工作,促进地区经济与社会发展中,发挥了重要的积极作用,得到了各地区党委、政府及社会各界的充分肯定和赞誉。目前,我国城建档案工作体制从实体规模上已经超过了现有综合档案管理体制。在建设部是一个工作办公室,但在全国则是一个相当庞大的体系,对我国建设事业而言,堪称“牵一发而动全局”。
2现实:我国城建档案工作在建设事业现实土壤中的“三大创新”注定目前我国城建档案工作与建设事业管理体制无法剥离
2.1业务工作创新
我国城建档案工作是档案实体管理与业务工作管理并举,而以业务工作管理为重,已与建设行政程序融合在一起,创新形成了诸如建设工程档案编制报送“一书两证”制度、与工程质量和安全监督工作融合的工程档案备案制度、工程档案编制现场业务检查和监督制度等工作制度,通过抓建设工程档案的真实性、系统性、完整性,保证了“高水平、可操作”的建设行政管理,促进了建设工程质量,促进了建设工程规范管理,促进了建设领域反腐败工作。如建设工程档案编制报送“一书两证”制度就完全改变了综合档案事后管理的工作模式,突出的是“服务前移,职能前置”:在建设工程报建之初,建设单位要签订《报送建设工程档案责任书》后才可以办理规划报建和施工报建手续,明确建设单位主要领导、主要技术负责人、专职档案资料人员对建设工程档案负终身责任,不仅要严格按照工程进度和业务标准规范如实编制工程档案,还要经常性接受检查督促,按时报送移交,工程竣工移交使用后,发现档案有问题,还要追究责任;在工程竣工验收前,一定要将工程档案报城建档案馆初步验收,验收合格取得《初验认可证》后才可以召开竣工验收会;验收备案后,要向城建档案馆完整移交建设工程竣工档案,取得《报送建设工程竣工档案合格证》后才可以办理物业产权产籍手续。“一书两证”制度把城建档案工作与建设工程管理程序融合在一起,是一种程序性管理,是档案工作的业务创新,管住了档案的源头,从真实、系统、完整编制工程档案的角度出发,促进建设工程管理,实际上行使的是一种建设行政职能。长沙市城建档案馆最近几年通过城建档案业务工作创新,做到了建设工程档案业务指导率、档案收集率和档案合格率都达到100%,每年接收档案30000多卷,长沙市建设工程质量也显著提升。如果由档案行政部门来管理城建档案工作,不仅无法融入建设行政程序,而且根本无法收到建设工程档案。
2.2专业领域创新
作为建设事业内在机构,随着各地城市建设迅猛发展,各市城建档案工作内涵不断发掘、外延不断拓展,城建档案馆的专业领域已大大超越静态纸质档案库房管理和查阅利用,已涵盖地下管线GIS、建设信息中心、声像多媒体管理、数字城建档案馆、数字城市基础平台、建设信息和建设成就宣传展示等,这其中许多都是投资上百万元、甚至是数千万元的信息化工程,不仅成功解决了城建档案信息资源整合和共享的问题,而且把城建档案的现势利用信息充分发掘和提取,极大地服务了城市规划、建设和管理等工作,使城建档案工作具有了异地备份、防灾救灾减灾和反恐应急等战略性作用和地位,远远地超越了一般意义综合档案的查考研究、修史编志的作用。如长沙市城建档案馆由财政投资3370多万元,全面开展了数字城建档案馆的建设工作,已完成了地下管线GIS的建设,成为了全市建设信息中心和全市城市应急管理决策平台,从城市建设和管理的角度,根本离不开这一机构和队伍。
2.3法制建设创新
除国家法律、法规外,全国各地还出台了一系列地方性法律、法规,从机构、职能、执法主体、法律责任等方面都对城建档案工作作为建设事业的重要组成部分进行了规范。其中,不仅有城建档案工作管理立法,还有城建档案专门工作如地下管线工程档案工作管理立法,还有大量政府规范。如西安市通过市人大出台了《西安市城市建设档案管理条例》,长沙市通过省、市人大出台了《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》、怀化市通过市政府令出台了《怀化市城市地下管线工程档案管理办法》、益阳市通过市政府令出台了《益阳市城镇建设档案管理办法》等。立法是现实需要的产物,是长期工作经验的总结,是庞大公共资源和智慧的积累,更是对行业和社会未来发展的规范和指引。法不变,体制亦不可能变,变则势必引起执法和行政的混乱。而要变体制,势必变法,更弦易辙,人为切断城建档案工作与建设事业管理体制的经脉血肉。生剥硬夺,皮之不存,毛将焉附?
3未来:我国住房和城乡建设工作自身发展离不开城建档案工作
3.1我国是最大的发展中国家,城市化正处于起飞阶段,我国住房和城乡建设工作相当长时期仍将保持大规模高速发展,这种发展规模和速度将比城建档案工作创业初期和发展早期还要显著。城建档案产生量、建设工作对城建档案利用的需求依赖都只会是有增无减。从湖南省来讲,以长株潭一体化“两型”社会建设为龙头,湖南“3+5”城市群正在崛起,今后5年城市建设投资将超过改革开放30年的总和。单单从长沙来讲,2008年起就全面启动了“大河西”先导区建设,将在河西1200km2的区域再造“4个长沙”。在城建档案工作异常繁重之际,体制争议实在不是什么锦上添花的事。
3.2离开城建档案工作,建设工作跨行业协调的行政成本将显著增加,工作效能将显著下降,建设工作将打乱仗。特别是基层建设管理工作如建设工程质量和安全监督、区县建设管理等工作将无法落实,出了质量和安全问题将无据可查。长沙市对建设工程的管理,包括工程质量、安全检查,包括对区县(市)建设局的目标管理考核,都必须有城建档案馆参加,离开了城建档案工作,建设工作精细化管理就是一句空话,目标管理也无从落实。
3.3目前我国建设事业不能承受分割城建档案工作之痛。我国综合档案工作体系模型从人才、档案实体来讲,是上大下小,研究和管理力量及档案实体价值主要集中在上层,特别是中央一级;而我国城建档案工作体系模型从人才和档案实体来讲是上小下大,业务工作人才和档案实体重点在基层。如果骤然将城建档案合并到综合档案管理,因为专业隔阂和人才短缺等方面的原因,城建档案工作从工作队伍到工作能力、到档案收集、到开发利用等方面肯定都会大滑坡,这对建设事业中长期以来形成的城建档案工作和谐发展局面不啻是灾难性的后果。
4结论
我们认为:我国城建档案工作源自建设事业发展,服务于建设事业发展,离不开建设事业管理体制;建设事业得益于城建档案工作发展,交融于城建档案工作发展,同样离不开城建档案工作发展;目前和今后相当长一段时期,我国城建档案工作应继续保持和巩固现有管理体制,进一步加强城建档案工作法规制度建设,健全城建档案工作机构,稳定城建档案工作队伍,充实城建档案工作专业技术力量,努力提高城建档案工作现代化管理水平,积极为城市建设和经济社会发展服务。这是对我国建设事业的极大贡献,也是对我国档案事业的极大贡献。
关键词：城乡居民；社会养老保险；档案管理
本文主要对我区城乡居民社会养老保险业务档案工作的现状及存在的问题进行探讨，并提出建议。
1 我区城乡居民社会养老保险业务档案工作现状及问题
夷陵区2011年7月被国务院批准为全国第三批城乡居民社会养老保险试点县，截止目前，全区已有26万多人参保，其中享受养老待遇的有6.5万人，待遇社会化发放率100%。我区启动城乡居民社会养老保险试点工作以来，在努力抓好城乡居民参保扩面的同时，也注重做好参保人员业务档案的整理归档工作，从基础工作做起，加强养老保险档案的管理。我区强化参保资料审核，确保信息录入准确完整，对城乡居民养老保险纸质业务资料进行科学化分类、标准化存储、规范化装订，2012年8月份为积极配合我区城乡居保信息管理系统的上线，更好地发挥电子档案信息资源的作用，我局要求所有参保人填报的纸质档案资料条目与湖北省城乡居民社会养老保险电子信息管理系统条目相吻合，确保居保电子信息系统数据录入不缺项。经办人员严审核，细录入，做到合格一批录入一批，录入一批管理一批，对资料残缺不全的，严格进行补缺补差，确保了纸质档案和电子档案的完整性和正确性。一年多来，我区居保业务档案管理工作有了长足的发展，取得了可喜成绩，但在工作实践过程中，也发现了一些业务档案管理工作方面的困难和问题，主要有以下几个突出问题。
（一）缺乏规范统一的业务档案管理规章制度
随着我区城乡居民参保人数的逐渐增多以及社会养老保险的全覆盖，迫切需要建立健全适合我区特点的养老保险档案管理制度，从一定程度上减除广大城乡居民的后顾之忧。目前，我区城乡居民社会养老保险档案管理制度安排本身的缺失使居保档案管理缺乏有效的法律法规依据。因缺乏统一的档案管理制度，我区各级居保经办机构往往按照《湖北省城乡居保业务档案管理办法》来管理档案，个别乡镇人社中心甚至没有真正在档案管理中落实，致使居保档案管理政策环境较差。例如有的乡镇人社中心一些参保人档案填写不规范，姓名和身份信息等数据填写不准确，导致人员数据导入不了省居保电子信息管理系统，还有大多数乡镇纸质档案为16K纸，而省居保档案管理办法要求纸质档案是A4纸等等。我区居保档案管理制度的不规范导致养老保险档案内容不能完全真实地反映整个参保过程，导致一些纠纷，影响了城乡居民参保的信心，也损害了政府的诚信度。
（二）基础设施建设与业务档案管理工作的要求尚有很大差距
目前，我区城乡居民养老保险局作为负责全区城乡居民养老保险业务档案的集中保管机构，虽然设置了"退管股"来负责居保业务档案的管理，但受我局办公场地和经费的制约，我局还没有专门的档案室来保管居保业务档案。根据《湖北省城乡居民社会养老保险业务档案管理办法》的要求，城乡居民养老保险业务档案管理应设置规范标准的业务档案专用库房，能够容纳和接受全部居民养老保险业务档案。库房内应配置温湿度计、空调、去湿机、消毒灭菌机、灭火器、吸尘器等设施设备，并配备专用的铁制档案柜或者密集架，办公室、库房、查阅室按要求分设，以确保档案的安全[1]。而目前我局业务档案库房和业务人员办公室并没有分开，去湿机、温湿度计等设施设备更是缺乏，档案库房、办公区、查阅室与业务档案管理工作的要求还有一定距离。各乡镇人社中心作为档案资料的归集上报机构，虽然对档案室没有明确的要求，但要有合格的档案柜或档案架，不少乡镇档案资料随意存放，受条件的制约，有的乡镇部分档案没有装订成盒，档案装订也没有做到一人一盒，在档案保管设施方面无法达到标准。我区档案管理基础设施无法与现代农村养老保险档案工作发展需要相适应，进而影响了我区居保工作的有效落实。
（三）业务档案管理人员档案管理专业知识有待提高
受人员编制短缺、工作任务较重等实际情况的制约，各乡镇人社中心兼职档案员的配备及档案管理学习培训方面还有欠缺，各乡镇现有档案管理人员大多没有档案管理相关专业学历，缺乏档案管理专业知识与技能，其综合素质仍有待提高[2]。同时，业务档案管理人员从事档案管理工作时间短，档案管理人员的知识结构不够全面，尚不能完全适应档案工作的需要，影响了我区档案工作的深入开展。
2 对规范我区城乡居民养老保险业务档案工作问题的一些建议
（一）规范制度，加强领导管理
为了让各项工作能顺利展开，确保居保档案管理的范围化和标准化，在实际工作中做到有章可循，我们要根据工作实际和工作特点，迅速制定出《夷陵区城乡居民社会养老保险档案管理办法》《夷陵区城乡居民社会养老保险档案立卷归档程序及注意事项》《夷陵区城乡居民社会养老保险档案安全保密制度》等制度，对养老保险档案立卷归档的范围、标准、质量、保管和利用要做出明确的标准和要求，细化工作职责，简化操作流程，从制度上确保档案管理工作的顺利开展。目前我区档案制度建设正在有序进行，各种档案制度有望年底出台。构建完善的、符合我区实情的城乡居民社会养老保险档案管理制度，也是各乡镇人社中心的期盼，通过完善的管理制度来管理和约束工作人员的行为，明确档案管理工作职责，使档案管理的每一个环节都有章可循、有据可依。
城乡居民社会养老保险档案管理工作面对全区202个行政村（居委会）和25万人参保群体，面广、人多、工作量大，我们还要加强档案工作的组织管理，建立分管领导和档案管理人员岗位责任制，建立健全业务档案工作流程，加强居民养老保险业务档案工作的监督指导。区居保局要负责全区养老保险档案工作的监督、指导、检查、考核、归档和保管，各乡镇人社中心具体负责本辖区、村居保档案材料的形成、收集、整理和上报工作。在实际工作中，乡镇人社中心应协助区居保局做好纸质档案相关材料的归集上报和电子档案信息录入等基础工作，村（社区）应建立参保人员基础信息台帐并妥善保存。区人社局应加强养老保险档案工作的领导和管理，将养老保险档案管理纳入年度目标任务、工作计划，建立健全城乡居民社会养老保险档案工作制度，把养老保险档案材料形成、收集、整理、归档和保管等各项工作纳入各有关部门和人员工作职责范围，做到制度健全、措施到位、责任落实，年初有安排、年底有考核。全面提升养老保险经办机构管理能力和服务水平，实现居保档案管理的制度化、规范化和标准化。
（二）改善条件，加强基础设施建设
针对我区城乡居保档案基础设施建设的情况，确保我区居保档案整理工作的顺利进行，区财政部门要积极筹集资金，加大资金投入力度，按照省一级档案管理标准，专门建立居保档案室。安装档案密集架或档案柜，配备温湿度计、空调、去湿机、消毒灭菌机、灭火器、吸尘器、窗帘等设施设备，必须做到防火、防盗、防磁、防高温、防潮湿、防光、防尘、防虫、防鼠，不断改善档案管理条件，从"经费上"确保养老保险档案管理工作持续、健康发展。
乡镇居保经办机构要从保障档案管理基础用房、设备和人员等方面加强居保业务档案基础建设，以实现居保业务档案管理工作科学发展。办公室、库房、查阅室要按要求分设，确保档案的安全，并根据需要配备计算机、扫描仪、办公软件和业务软件等现代化管理设备，推动档案信息化和网络化建设，以适应档案现代化管理的要求。通过不断加强软硬件设施，提高我区的档案管理水平。只有通过加大资金投入，逐步完善居保业务档案基础设施建设，才能实现我区居保业务档案管理地长远发展。
（三） 加强培训，确保档案管理服务水平
城乡居民社会养老保险档案管理涉及参保人员信息从收集、分类、整理、归档、装订成册，到档案内容进行补充更正、保管、鉴定、利用的全过程，这就需要现代化信息技术运用和高素质的档案人才管理队伍，需要具有专业素质的档案管理人员。我区城乡居民养老保险局负责全区居保档案的收集、整理和保管工作，目前并没有专业的档案管理人员，各乡镇人社中心档案管理人员的水平也是参差不齐，因此我局和各乡镇人社中心的档案人员管理队伍急切需要专门教育、培训。我区各级居保经办机构应积极加强与上级业务主管部门及当地档案部门的联系，主动争取业务上的协助和指导。一方面要组织大家学习《档案法》《湖北省城乡居民社会养老保险业务档案管理办法》《夷陵区城乡居民社会养老保险档案管理办法》等文件法规，另一方面，要采用请进来的办法学习，提高档案管理人员的动手能力。可邀请档案局的专业人员对我区的专兼职档案员进行培训，提高大家的档案意识，掌握如何分类、归档、管理等一系列方法。对档案管理工作人员进行相关的业务培训，确保工作人员能够按照"干净整洁、统一规范、查找方便"的基本要求，尽职尽责做好基础资料的整理归档工作和档案的保管、保密工作，提高我区城乡居民社会养老保险业务档案管理水平。
我们要根据居保业务档案管理工作的需要，开展对现有档案管理人员专业知识与计算机操作技能培训，例如举办居保档案整理培训班、召开档案整理工作现场会，通过现场讲解、实物操作等方式，提高培训效果，使其适应业务档案工作的需要。在做好档案入库的同时，各级居保业务档案管理人员还要提高档案服务水平，认真接待业务档案查询人员，做到耐心解答，及时、准确。通过定期参加档案业务学习和培训，以进一步提高全区居保档案管理服务质量。
一、基本情况
近年来，市城建档案馆坚持树立和落实科学发展观，紧紧围绕我市城市建设中心工作，认真贯彻落实国家有关法规规定及标准规范，不断强化城建档案的接收、保管和利用，较好地完成了各项任务，2008年，被省档案局评为“省特级档案馆”。
（一）档案整理业务指导力度不断加大。严格依法执行档案移交合同制度、档案整理跟踪指导制度、竣工档案验收制度等，确保了工程档案整理及时、准确、规范和完整。2008年，按照市援川工作前线指挥部的有关要求，制定了援川永久性住房档案建档和接收标准。至2008年底，共签订工程竣工档案移交合同书528份，对1512人次给予了日常档案整理指导。定期举办档案整理培训班108期，培训人员986人。
（二）档案进馆管理不断规范。严格执行进馆档案分类、整理、编目、入库等制度，制定了《市城市建设档案分类大纲》，开发运行了库房智能化综合管理系统、档案资料计算机检索系统，加强了库房的用电、清洁、除湿、消防等管理，制定了《市城市建设档案馆防灾救灾应急预案》。至2008年底，馆藏档案共有2.8卷、底图5万多张。
（三）管线档案管理不断加强。开展了市区地下管线普查，开发建立了“市城市地下管线信息系统”，建立了地下管线探测和动态管理机制。提请市政府出台了《市地下管线工程档案管理办法》、《关于加强城市地下管线工程档案管理的意见》，购置配备了一批探测设备和仪器，市区地下管线补测补绘工程被列为市委、市政府为民办实事项目之一并已启动。至2008年底，完成管线探测总长3656公里、地形图2400幅、管线图2600幅。
（四）声像档案管理不断拓展。跟踪拍摄了市五大班子领导检查城建工作和重点工程等50多个重要活动，对公园建设、幸福公园建设、城中村改造、国际人居节等进行跟踪拍摄。与市电视台合作完成了重点工程系列报道20期。组织了悦海公园申报“省人居环境范例奖”、海草房申报“中国历史文化名村”等影像资料收集整理。至2008年底，共形成录像资料210盘、1万多分钟，照片7000多张，取得了一批编研成果。
（五）档案利用水平不断提高。不断强化档案利用和服务意识，优化查档条件，为党政机关、企事业单位和个人提供优质高效的查询服务。积极利用馆藏资源参与了《市建设志》的编纂工作。至2008年底，先后提供查档服务1000人次、档案6000多卷、底图9000多张、地下管线综合图4000多幅，较好实现了档案的价值，产生了良好的经济和社会效益，受到查档人员和单位的好评。
（六）内部建设和管理不断强化。认真组织干部职工学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，严格遵守党风廉政建设若干规定。修订了《市城市建设档案馆工作规范》，编印了《城建档案管理工作规范性文件汇编》，对办公区域供暖、供水、污水、楼顶、墙面等进行了改造和整修。积极参加了上级部门组织的有关捐款捐物和帮扶工作。
二、存在的主要问题
（一）依法行政意识不够强。法规建设相对滞后，至今没有出台我市的城建档案管理办法，我市已经出台的地下管线档案管理办法需要抓紧修改完善。行政许可意识相对淡薄，建设工程竣工档案的审查验收虽然列为基本建设程序的一环，但是没有被看做是一项重要的行政许可来实施。对市区城建档案管理的依法指导、督导和检查相对较少，依法处罚的力度不够。
（二）管线动态管理范围、手段和措施跟不上。随着城市建设步伐的加快，建成区范围不断扩大，城市地下管线建设不断扩展，而馆内在技术力量、探测设备、软件系统、交通工具等方面还存在不足，特别是随着工业新区、初村新区等园区的开发建设，未能及时将其纳入探测和动态管理范围。
（三）信息化建设较为缓慢。目前，馆内的信息化建设只有地下管线信息系统、计算机检索系统等，没有一套统一、完整、科学、规范的对内对外信息化工作平台和网络，与建设“数字城建档案馆”的要求还有不少差距，与接收建设电子文件与电子档案管理的要求还有不少差距，与提供高效优质档案服务的目标还有不少差距。
（四）声像档案管理相对薄弱。目前的城建声像档案管理设备大部分购置于1992年至2003年，照相机、摄像机、声像编辑系统等设备严重老化，技术严重落后，大部分已无法正常运行，不能及时跟踪记录、传递、编研、宣传城乡建设动态和成果。没有专用防磁设备，给声像档案资料的存放管理带来安全隐患。
（五）档案利用和服务水平需要提升。档案利用和服务意识需要进一步加强，档案查询服务态度、服务场所需要进一步优化，档案查询工作流程、档案利用反馈机制、地下管线信息系统共享机制等需要进一步建立、改进和完善。
（六）内部建设和管理需要不断加强。办公区域以及档案库房的消防安全设施配置不符合国家有关法律法规，需要抓紧建设和改造。各项规章制度需要进一步修改和完善。档案工作人员队伍整体素质需要进一步提高。
三、下步工作措施
城建档案管理工作以科学发展观为指导，紧紧围绕建设中心工作，以创新促发展，以科技促进步，以机制促规范，以服务促提高，不断强化城建档案的接收、保管和利用，为建设世界精品城市、打造人居福地做出应有的贡献。
（一）贯彻国家法规和行业标准，提高档案报送和接收指导水平。不断强化城建档案管理是一项重要的行政许可意识，是基本建设程序的重要一环意识，认真执行《城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》、建设部《城市建设档案管理规定》、《城市地下管线工程档案管理办法》以及《城市建设档案著录规范》、《建设工程文件归档整理规范》、《建设电子文件与电子档案管理规范》等，积极争取上级主管部门和相关单位配合，实行工程档案的全过程管理，把好“四关”，即在工程开工前把好档案移交合同签订关，在工程施工中把好跟踪指导、现场指导、上门指导关，在工程竣工前把好预验收关，在工程竣工后把好验收关，不断提高工程竣工档案的移交率、规范率和完整率。草拟《市城市建设档案管理规定》，并按程序提请市政府出台。积极开展城建档案管理执法检查活动，依法严肃查处不按规定报送城建档案的行为。按有关要求做好援川永久性住房档案建档归档的有关工作。
（二）实施为民办实事项目，提高地下管线档案管理水平。市区地下管线补测补绘项目是市委、市政府2009年为民办实事项目之一，目前已经启动并顺利进行。主要工作是完成市区范围内供水、雨水、污水、路灯、燃气、热力、电力、电信、有线电视等管线的补测补绘，具体包括工业新区管线普查；高区双岛湾以东区域管线补测补绘及双岛湾以西区域管线普查；经区华能电厂以西区域管线补测补绘及华能电厂以东区域管线普查；市中心区管线补测补绘。要抓调度、抓进度、抓质量、抓监督、抓验收，确保工程按时完成，实现市委、市政府为民办实事的目标。提请市政府修改出台《地下管线工程档案管理办法》。积极与规划、城管、市政等部门建立管线管理联动工作机制。
（三）开展部分馆藏档案数字化，提高档案信息化建设水平。认真贯彻建设部《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》，把城建档案信息化建设纳入到我市建设事业信息化建设和城市信息化建设、电子政务建设的总格局中，按照“统筹规划、重要先行、先易后难、利用优先”的原则，以部分馆藏档案数字化为突破口和抓手，计划先对现有2.8万卷馆藏档案中的2000卷重点工程竣工档案实施数字化，开发和升级管理软件，配置硬件设备，建立数据库，并以此为依托逐步全面促进城建档案信息化建设工作的开展，最终实现建设“数字城建档案馆”的目标。
（四）跟踪拍摄城乡建设活动，提高声像档案管理水平。要进一步配备必要的声像器材和编辑设备，积极主动地采集、整理和保存有关城乡建设的声像资料。跟踪拍摄城建重要会议、重大规划设计、重点项目实施、重要节庆活动，收集和保存道路建设、园林绿化、园区建设、特色建筑、历史文化名村、名镇和街区等影像素材，参与编辑制作新农村建设、城中村改造、棚户区改造、廉租房建设、河道整治、海草房保护、古树名木保护等专题片，逐步建立较丰富的城乡建设影像和图片资料库。
关键词：市政管线；工程档案；质量；执法；制度
Abstract: The paper further explores the main problems existing in the project file archiving and management work of the city municipal pipeline, and puts forward the feasible solutions from the level of management system and law enforcement.Parts of the problems suggested is universal, solving which can have guiding significance for the practical work.
Key words: municipal pipelines; project files; quality; law enforcement; system
中图分类号：G271文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
一直以来，由于市政管线工程档案业务难度较大，加上市政管线工程一般不需要办理房地产确权证明，所以工程档案归档过程中存在问题多，困扰多。我市城建档案馆自从成立市政管线科以来，千方百计加大力气做了大量的有针对性的工作，取得了良好的成效！使我市市政管线工程档案（尤其是利用率高的工程准备阶段文件、勘察文件、测量数据、竣工图等）的归档率以及归档质量大大提高；并且随着地下管线工程档案专项工作的开展，地下管线数据的移交工作也在逐步推进中。但是，与成熟的房屋工程档案归档工作相比拟，依然存在着不尽人意的以下几方面问题：
一、市政工程报建手续不完善的现象相对常见，档案资料遭遇先天不足的问题。
市政工程基本都是政府投资工程，有的由于急于上马，常常未完成正常报建程序就开工建设（大多数工程直至竣工阶段用地手续依然未办理完毕）；有的是边开工边报建；有的甚至是先开工后报建（比如由于台风刮坏海堤而产生的修堤应急工程）。部分代建单位怀有侥幸心理，直到工程完工也并未去补全报建手续，档案资料遭遇先天不足的问题；而市政工程都是关系民生，完工之后不管档案资料齐全与否，工程都将投入使用，档案资料欠账就常常不了了之。
二、部分建设单位对档案工作重视程度不够，未能履行其组织、监督、检查、收集、汇总以及移交档案等职能。
部分建设单位对档案工作重视程度不足，无视《珠海市地下管线管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》等相关法律法规的要求，一是在基建过程中，未履行其组织、监督、检查以及汇总勘察、设计、施工、监理等单位的工程文件的形成、收集以及立卷归档工作的职责；二是在工程档案预验收和归档阶段，亦未组织勘察、设计、监理、施工等单位收集以及向城建档案馆移交档案；三是甚至当施工单位到城建档案馆办理工程档案预验收和归档时，还不积极、不配合城建档案馆，找种种理由或者想各种办法，推诿移交本由该司负责移交的工程准备阶段文件以及竣工验收文件，影响工程档案预验收顺利进行，导致档案资料归档不完整。
三、部分管线建设（或产权）单位无视相关法律法规要求，拒绝向城建档案馆移交管线资料。
附属于道路建设的管线工程，如给水、排水、电缆沟、交通视频监控工程，往往能按照有关要求，与道路一起办理工程档案预验收以及档案移交工作，在城建档案馆归档质量良好。单独报建的管线工程，主要是电力、通讯、燃气、有线电视等工程，建设（或产权）单位一直以来，不但未履行其作为建设单位组织、监督、检查、汇总以及移交工程有关各方档案资料的职能，而且本该属于该司向城建档案馆移交的资料，他们却一直以各种理由拖延移交，尽管该档案资料（含测量数据）齐全。而对于这种不移交档案的明显违法行为，地方执法力度又不足；尽管珠海于2008年又出台了地方性法规《珠海市地下管线管理条例》，这种事实依然没有改变，地下管线档案数据的存档依然是老大难问题，导致挖断管线事情常有发生，社会经济损失不断。
四、档案资料员更换频繁，熟手资料员流失情况严重。
经笔者多年工作发现，市政管线工程相关单位，尤其是施工单位，普遍缺乏固定的档案资料员。每逢工程开工之初，随便指派一名工作人员或者在外面找人兼职担任档案资料员，这样的人大多未经过档案专业培训，他们不光缺乏必要的档案理论知识，也不具备一定的档案专业水平；同时，他们由于身兼多项工作或者纯属兼职，所以缺乏足够的时间在工地从事资料收集工作；再遇上施工项目漏测漏验的情况，档案资料员闭门造车编写档案资料数据的情况普遍存在；而数据资料的盖章审查不严格情况普遍，造假的数据资料往往可以蒙混过关，造成了档案与施工过程不同步，档案不真实，不准确、质量不高的现象。
每当新档案资料员完成一到两个工程项目，刚刚对档案工作有一定的认识，往往又被安排去做其他工作，新资料员重新上岗，重新开始学习档案知识，就这样周而复始，没法保证档案资料的质量与稳定。
综上所述，尽管城建档案馆做了大量的工作，档案归档率以及归档质量情况得到根本好转，但是依然有完善与提高的空间，只有开动脑筋，积极行动，联合有关部门，以法律为依据，从机制上、从流程上、从加大违法成本上着手，就能解决目前工作中存在的主要问题，让归档档案更完整、更高质量。具体如下：
一、严格报建手续管理制度，将完善报建手续与工程结算紧密相连。
针对报建手续不完善的问题，一是有关行政管理部门必须严格按照国家法律法规有关规定，加强监管，工程务必满足相关条件才能进行项目报批。二是将完善报建手续与工程结算紧密相连，市财政部门在结算前要核对工程报建手续是否完善（可由城建档案馆出具档案存档的证明文件），发现有报建未完善的，应停止进行该工程的结算工作，直至建设单位补办相关报建手续后才恢复受理该工程结算工作。
二、做好做大宣传工作、提高档案工作意识。
城建档案馆必须进一步提高工作人员的档案理论知识以及档案工作水平，熟悉有关国家、地方性法律法规及档案专业规范的要求。走向街头，走进相关单位，定期举办大型宣传活动，定期举办座谈会、咨询会，大力宣传国家、地方性法律法规及档案专业规范，转变工作对象的思想观念，为工作顺利开展打基础。日常工作中，遇到不履行职责、不理解档案工作、不愿意移交档案的情况，必须以相关法律法规为依据，晓之以情、动之以理，从大局、长远以及办事对象的角度耐心地进行说服，敦促、提醒该单位转变思想，严格按照有关要求办事。
三、严格执行处罚措施，加大违法成本，让违法单位付出违法代价。
《中华人民共和国城乡规划法》、《珠海市地下管线管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《城市地下管线档案管理办法》等法律法规对建设单位在工程档案竣工验收后向城建档案馆或者有关部门移交档案都有明确的规定；对于未移交档案的行为，也明确了相应的处罚措施。虽然有那么多法律法规保驾护航，但是在我市，多年来，未移交档案的违法行为并未得到应有的追究与惩罚，管线建设（或管理单位）的违法行为不必付出成本与代价，这不光亵渎了法律的尊严，而且助长了这种违法行为的长期发生，最终导致了城建档案馆档案存档数据不完整，给政府决策以及社会发展带来诸多不便。
事实上上，若能做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，这种不移交档案的行为就一定能得到有效地遏止。比如我们的临近城市――中山市，为了收集地下管线测量数据，即使该市未出台地下管线法律法规，仅凭借《城市地下管线工程档案管理办法》，该市规划局与城市管理行政执法局联合发文，对于不办理规划报建、逾期不进行竣工测量、不办理规划验收、不按规定报送工程档案的行为，由市城建档案馆将违章建设单位名单同时报送市规划局和市城管执法局，该市规划局马上暂停受理该单位所有建设工程（含管线工程）的报建审批业务，待其按照要求补办工程报建、竣工测量、规划验收、工程档案归档等所有事项后才恢复受理其建设工程案件；另一方面，市城管执法局则按照有关规定对上述违法行为进行处罚，取得显著的成效。
珠海等城市，完全可以照搬中山市的做法，让违法的建设单位付出违法成本，为其违法行为付出代价。
四、必须实行工程档案资料员上岗证制度、备案制度、相对固定的制度。
关键词：城建档案 法制建设档案事业健康发展
城建档案是城市建设的历史记忆，是城市可持续发展的宝贵资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据，在为城市基础设施建设、城市拆迁改造、工程房屋维修、编史修志、区域规划、民事纠纷、应对突发事件等方面发挥了重要作用，并取得了显著的经济和社会效益。城建档案工作必须跟上快速发展的城市建设的步伐，否则，将制约城市建设和经济发展。
不断完善城建档案法规，保障城建档案事业顺利开展
“没有规矩，不成方园”，城建档案工作要得以健康发展，法制建设是根本保障。1986年济南市出台第一个城建档案规范性文件《济南市城建档案管理暂行规定》，确立了交纳竣工档案保证金制度、工程竣工验收同时验收工程档案制度、向城建档案报送工程档案制度等，这些制度的确立，对刚刚起步的城建档案事业发展起了巨大的推动作用。1992年随着济南市地下管线普线建档工作的完成，为巩固地下管线普查成果，加强地下管线档案管理，济南市以政府令的形式出台了全国第一个地下管线档案管理办法，对地下管线档案的查询利用、管线工程的竣工测量、工程档案的验收和工程档案的报送都做了明确规定。1994年，为了加强城建档案工作，对暂行规定进行了修订，以政府令的形式出台《济南市城市建设档案管理办法》，两个政府令把济南市的城建档案工作纳入了法制轨道。1998年竣工档案保证金取销，原有的政府令明显的不能满足城建档案工作发展的需要，在广泛征求意见的基础上，制定了《济南市城市建设档案管理规定》于2001年12月省人大批准，2002年1月起施行。在这期间，2001年国务院了《建设工程质量管理条例》，规定了建设单位在工程竣工后未将工程竣工档案移交建设行政主管部门处以1万至10万元罚款，将工程档案管理纳入了工程质量管理体系，并首次以行政法规设定了违反工程档案管理规定的处罚措施。2001年建设部修订了《城市建设档案管理规定》，规定了工程竣工验收前申请工程档案预验收等制度，为济南市城建档案的立法提供了依据。从《档案法》、国务院《建设工程质量管理条例》、建设部的《城市建设档案管理规定》、济南市人大的《济南市城市建设档案管理规定》，构成了城建档案法规体系，为城建档案事业的发展提供了法律依据。
任何一个法规都是在实践中不断完善的。随着经济社会的发展和环境的变化，《济南市城建档案管理规定》的部分条款不能满足城建档案事业发展的需要。主要表现在：一是对城建档案移交缺乏强有力的约束，城建档案进馆率处于较低的水平，城建档案馆馆藏结构不合理；二是法规对建设工程电子文件没有涉及。随着数字技术和计算机及其设备的成熟，信息技术在城市规划建设管理过程中广泛应用，电子档案、声像档案等现代技术制作的机读档案的数量不断增加。同时，为满足城市建设管理的需要，数字化城建档案馆建设迫在眉睫；三是对地下管线工程档案管理的规定力度不足，地下管线工程档案管理比较混乱。地下管线档案是城建档案的重要组成部分，但一直以来，我们对地下管线档案的重视不够，致使地下管线被破坏的事故时有发生，影响了地下管线的正常运行，为人民的生活带来不便，甚至威协到人民的生命与财产的安全。因此，有必要对《济南市城建档案管理规定》进行修改完善，进一步推动我市城建档案工作的开展。
城建档案法规建设中应注意与建设系统各专业法规的衔接
城市规划建设管理的各个环节都产生城建档案，城建档案管理是一个跨行业、跨部门、跨专业的系统工程，《济南市城建档案管理规定》的执行，需要城市建设各相关部门的配合。但现实中，各部门执行情况却不尽如意。建设系统各部门往往只重视自身专业的法规执行而忽视城建档案法规，致使城建档案法规执行不力，建设系统各专业管理部门向城建档案馆移交档案的情况不容乐观。因此，城建档案法规建设中要注重与建设系统各专业法规的衔接。城市规划、土地、市政、勘测、城管、公用、建管、园林、环境保护、环卫、人防等城市建设各部门在制定本部门地方法规时，应有加强城建档案管理、及时向城建档案管理部门移交城建档案等条款，加强法规之间的衔接，提高法规的可操作性。
三、依法行政，维护城建档案法规的严肃性
城建档案法规体系建设和城建档案依法行政是城建档案工作法制建设的两个重要方面。目前，城建档案法规框架基本形成，但行政执法工作较薄弱，在城建档案工作中违法现象大量存在，而且得不到及时纠正，致使城建档案进馆率偏低，因此，城建档案执法尤显重要，关系到城建档案事业的健康发展。城建档案执法过程中应注意以下几个问题：
一是要明确城建档案执法主体。按《济南市城建档案管理规定》、《城市建设档案管理规定》规定，城建档案的执法主体是建设行政管理部门。全国大部分的大中城市的城建档案馆，同时挂有城建档案管理办公室（处）的牌子，根据我国《宪法》、《组织法》规定，城建档案管理办公室（处）享有专门权限行政机关的职能，负责组织和管理城建档案方面的行政事务。城建档案管理办公室享有行政执法职能，但不是执法主体，在执法过程中遇到法律问题，应报执法主体审核，由执法主体作出裁决。
二是建立城建档案执法监察队伍。城建档案管理办公室享有行政执法职能，必须建立高素质的专业执法监察队伍，开展城建档案执法监督日常工作，对所属范围内的城建档案工作进行监督、检查，使城建档案管理工作走上制度化、规范化、法制化的轨道。执法人员要经过专门培训，取得执法资格，有权依法对一定范围内的公民、法人和其他组织实施城建档案行政管理行为，对违法事实证据确凿的可直接移交市城管执法局进行处罚。
三是建立城建档案执法长效管理机制。城建档案执法检查要注重实效，要维护法规的尊严。要把城建档案法规落到实处，必须执法有力，必须建立城建档案执法长效机制。城建档案管理办公室执法监督队伍，应寓执法检查于平时的日常业务工作中，发现违反城建档案规定的及时处理。同时充分发挥城管执法局的作用，在执法人员平时的执法过程中随时对城建档案工作进行检查，建立城建档案执法检查长效管理机制。
地下管线是城市地下设施的重要组成部分,是保证城市生产、生活正常运转的重要基础条件,被人们喻为城市的“生命线”。由于地下管线具有隐蔽、安全等特点,随着城市建设的迅速发展,会有更多的、新兴的管线向地下发展,因此早些了解掌握地下管线的分布情况,及时有效地开发利用地下管线档案中的信息资源,对畅通城市“生命线”有着举足轻重的作用。
一、地下管线档案的意义
地下管线工程档案就是在各类地下管线(供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业、人防、地铁等)新、改、扩建过程中形成的、真实反映地下管线建设过程和现状的、对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、声像等各种载体的文字材料。是地下管线建设的真实记录,是城市建设的重要信息资源。城市地下管线的实施离不开地下管线档案,它需要提供适时地下管线信息,作为参考和凭证,因此,建立一套完整、准确、系统的城市地下
管线档案,已经成为城市建设发展、维护管理工作中的重中之重。
二、地下管线档案的管理现状及实例
1.目前我国绝大多数城市基本没有完整、准确和系统的城市地下管线档案资料,由于历史原因许多城建档案馆内的陈旧地下管线档案中所谓的“竣工图”实际上是“示意图”只体现了管线的大致走向和方位,不能准确确定具置。有的单位对地下管线进行重新铺设后,并没有立即更新原有的管线分布图,这就造成了地下管线档案与实际不符,严重过时的局面。随着国家对地下管线档案的重视,地下管网普查工作已经在一些城市中开展,但都存在着诸多问题,由于历史的原因,漏查或查得不系统、不完整的现象仍然普遍存在。如:黑龙江省通讯公司佳木斯分公司在长安路至长青路路口土建施工过程中,由于没有完整的地下管线档案资料,无法了解地下管线的准确位置与走向,在施工过程中挖断电信管道(光缆、电缆),中断哈尔滨至佳木斯通讯光缆,造成直接经济损失40万元,间接损失1 000万元。
2.由于地下管线具有分散性,分属不同的管理部门,因此管线建设单位各自为政,各行其是的行为相当严重。在道路改造工程中,今天你施工完刚覆上土,明天他又挖开铺设管线,最终形成“拉链式道路”,已埋管线损毁的事故屡见不鲜,在百度上搜索“施工挖断”4字,会得到近10万条搜索记录。有的建设单位从自身利益出发,视地下管线档案为自己单位的私有财产,致使地下管线档案信息资源无法共享从而造成资金浪费等。而这些危害如不及时采取有利措施加以制止,又会随着城市建设的日益迅猛发展而愈加严重。如:佳木斯北方化工有限责任公司所属城市煤气输配系统中,位于东风区建国路南段火电四公司办公楼对过地下的Dg400中压煤气管道柔性接口的联接件铸铁锥套发生纵向断裂,煤气外溢渗透到附近的排水设施内,扩散到地面,并窜入两侧的办公楼与居民住宅中,酿成一名职工死亡,十名居民中毒的重大生产责任事故,导致城市煤气供应被迫中断,造成经济损失约43万元。
3.由于地下管线具有隐蔽性,开挖地下建设管线时,管线位置、材质、埋深等一目了然,而竣工复土后就难以准确掌握管线的精确情况,即使现场设计人员和施工人员,也只了解他所设计和施工的那一部分管线的敷设情况。目前各建设单位普遍存在“重建设,轻档案”思想,为了追赶工程进度,怀着侥幸的心理“有档不查”盲目施工。遇与本专业无关的管线时,缺乏相互协调。如:佳木斯市49#热力点三级线施工中,由于同源集团在土建工程施工过程中,本位主义严重,没有及时与城建档案馆及相关的管线单位取得联系,获得地下管线的分布信息,盲目施工,导致地下供热管线被割断,造成经济损失10万元。
三、地下管线档案的管理对策
所有一切的惨痛教训都在提醒我们做好地下管线档案管理工作,畅通城市“生命线”,刻不容缓。
1.建立系统的法律法规体系,使地下管线档案的管理有法可依。早在2005年,建设部就已经制定并开始实施《城市地下管线工程档案管理办法》。《办法》虽然提到了哪一方应该依法承担责任,但对于具体怎样去处理却没有给出明确的处理办法。其参考的《城市规划法》、《档案法》及《建设工程管理条例》里面也没有对破坏地下管线这类事故给出明确的处理办法。因此还需要国家在相关法律中进一步明确处理办法与惩罚措施。使地下管线档案的管理有法可依、依法可行。
2.调动人力成立专业部门做好管网普查工作。管网普查数据可以准确无误地为城市的改造和建设提供地下管线准确位置,因此该项工作是做好地下管线档案管理工作的重中之重,
3.实行地下管线档案信息的集中统一管理。《城市地下管线工程档案管理办法》的精髓是实行地下管线档案信息的集中统一管理。《办法》明确规定,建设或规划主管部门负责本行政区域内城市地下管线工程档案的管理工作,并接受上一级建设主管部门的指导、监督。城市地下管线工程档案的收集、保管、利用等具体工作,由城建档案管理机构负责同时接受同级档案行政管理部门的业务指导、监督。在实际工作中我们可以根据各地的实际情况由规划局或建设局牵头,给水、供气、电讯、电力等各专业管线管理及产权单位配合,把管网普查的成果交由各地城建档案馆统一管理。真正实现信息资源共享、基础设施共享。
4.利用现代化手段,建立城市地下管线档案信息动态管理系统。在绘制城市地下管线综合图的基础上,随时补充新铺设或改动的地下管线信息,并积极为城市规划、建设和管理提供查询服务。
建设工程档案指的是“在工程建设活动中直接形成的具有归档保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子文件等各种形式的历史记录”[1]。根据我国各项城建档案法规[2]要求，一是建设单位应当在竣工验收后向城建档案管理部门报送一套符合要求的建设工程档案；二是建设单位是报送工程档案的责任主体，工程档案的真实性、完整性和齐全性由建设单位负责；三是建设单位逾期未报工程档案应负法律责任。但在实际工作中，建设单位若是逾期报送或未报工程档案，绝大部分城建档案管理部门常常是“束手无策”的。主要原因在于，一是具有接收职能的绝大多数城建档案管理部门无行政执法权，不具备行政执法主体资格，无法开展执法工作[3]；二是城建档案执法的主体资格一直未能有效确立[4]，《中华人民共和国档案法》规定行政执法主体是县级以上地方档案主管部门,《中华人民共和国城乡规划法》规定行政执法主体是城乡规划主管部门，《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》规定行政执法主体是建设行政主管部门；三是因城建档案管理部门大多无行政执法权威，使各建设单位不重视工程档案报送，进而降低了建设工程档案的归档率，无法满足行政相对人对工程档案的利用需求，最终导致城建档案管理部门无法为社会提供更好的城建档案公共服务。自2018年以来，工程建设项目审批制度改革如火如荼地进行，国家、省、市对工程档案验收工作提出了更高的要求。历年来，全国各地在较难开展行政执法工作的情况下，具体采取了哪些方式提高工程档案归档率，在这些方法之下建设单位报送工程档案的动力分别是什么？在工程建设项目审批制度改革背景下，作为此次改革试点城市的广州市又采取了什么方式来适应改革，建设单位报送工程档案的动力又是否发生了变化？如何提高这种动力并使其发挥更大的作用？
二、改革之前的动力机制
工程建设项目审批制度改革之前，工程档案历经了竣工档案保证金制度、工程档案预验收制度阶段。笔者认为，经济手段和行政手段都是建设单位报送工程档案的外生动力，这种动力不是持久的。例如，许多建设单位宁愿不退回竣工档案保证金，也不愿意来报送工程档案。这些外在推动力的主要弊端包括：一是对城建档案管理机构的职责或管理边界的界定模糊，在形式上是管理部门强加在建设单位身上的外部推动力，反而让建设单位有意或无意忽略了其报送工程档案的主体责任；二是对于建设单位主动毁约、不来报送工程档案的，相关部门若无法开展行政处罚工作，城建档案管理部门对该类建设单位的工程档案无法进行接收，进而无法为公众提供城建档案公共服务，形成“死循环”。1.经济手段（1982—1998）。20世纪80年代，我国各地城建档案馆陆续建立，但城建档案法规体系暂未形成。建馆初期,为确保建设单位及时报送工程档案，各地城建档案馆在住建部及其他相关部门的要求和支持下，相继实行在工程报建阶段按工程投资额的1%至3%不等收取竣工档案保证金，待工程竣工后，工程档案报送完成后方可退回全部保证金的办法来约束建设单位报送工程档案，“有退有收”[5]。在这种“经济制约”的方法下，建设单位报送工程档案的动力是为了退回竣工档案保证金。竣工档案保证金制度的影响包括两方面。首先是积极方面，一是在没有健全完善的行政手段、法律手段的情况下[6]，利用“经济制约”手段提高了工程档案的进馆率，进而丰富了档案馆馆藏；二是通过质量把控，提高了工程档案报送质量，避免档案质量良莠不齐，影响后续利用；三是增强了建设单位报送工程档案的意识，提高主动报送工程档案的积极性；四是减轻城建档案管理人员的工作量，建设单位自行报送，不需要上门催交；五是迅速地提高了城建档案管理部门的现代化程度,利用竣工档案保证金产生的利息购买档案密集架、摄像机、计算机等设备,对档案的保管和利用产生了深远影响[7]。另一方面，竣工档案保证金制度也存在一定问题，一是没有上位法依据，不利于我国城建行业法治建设；二是产生了不同程度的腐败问题；三是增加了建设单位的经济负担；四是在审批流程上增加了办事流程和办理时限。总体来说，“竣工档案保证金”制度在1982年到1998年期间对城建档案事业起步阶段的发展起到了极大的促进作用。尽管该制度对城建档案事业发展来说“利大于弊”，但不符合我国法治社会发展的时代要求。当然，竣工档案保证金的取消也为城建档案事业带来了新的挑战和机遇。消极方面包括，一是建设单位报送工程档案意识受到冲击甚至削弱[8]；二是建设工程档案的接收工作失去了制约，档案进馆率大幅度下降；三是由于竣工档案保证金制度的停止，城建档案馆的收入也减少了，从而无法更好地改造现代化库房及更换新设备等，城建档案事业的发展受到了一定影响[9]。积极方面则是促进了城建档案法律法规体系的健全，加快了我国“依法治档”的步伐，也减轻了建设单位的负担。2.行政手段（1999—2018）。竣工档案保证金制度自1984年起正式施行[10]，于1998年底取消[11]。因此，1998年后，城建档案管理部门失去了“抓手”，各城建档案馆纷纷喊话要采取必要的行政手段保证档案接收工作[12]。2001年，建设部对《城市建设档案管理规定》进行修改，删除了有关保证金的规定，要求建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理部门对工程档案进行预验收并取得工程档案认可文件，并要求建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。自此，“工程档案预验收”制度正式出台，建设单位报送工程档案的动力从“为了退钱”变成了“为了让后续的竣工验收、竣工验收备案能顺利进行”。各地也结合当地实际和对政策的理解，制定了具体的实施细则和操作方法。多年来，工程档案预验收制度取得了一定的成效，主要包括：一是进一步提高了工程项目五方责任主体（特别是建设单位和施工单位）的档案管理意识和主体责任意识；二是在关键节点进行控制和信息导入[13]，进一步强化了建设工程档案的收集和管理工作，确保了建设工程档案的质量，并能及时向城建档案管理部门报送[14]；三是促进了城建档案法规体系的完善和发展。工程档案预验收制度这种行政手段（其法律性质属行政许可还是行政确认有不同的说法[15]）取得的效果不如竣工档案保证金这一经济手段，还增加了城建档案管理部门的管理成本，具体原因在于，一是受长期以来形成的“重建设、轻档案”的观念影响，我国社会各行各业的城建档案意识十分薄弱，建设单位不知道或故意忽略工程档案预验收制度的情况十分常见；二是城建档案管理部门弱势、没有处罚权，对于没有提请工程档案预验收的建设单位没有惩戒措施；三是工程档案预验收制度的贯彻落实和执行需要多环节、多部门共同配合，环节较多导致工作量较大，不同部门因归口不同导致协调难度大。
三、改革之后的动力机制
2018年5月18日起，国务院开展工程建设项目审批制度改革试点，要求对工程建设项目审批全过程进行优化和“大瘦身”[16]。2019年3月13日，住房和城乡建设部将《城市建设档案管理规定》第八条有关预验收的表述全部删除，要求城建档案管理机构要按照竣工联合验收的规定对工程档案进行验收[17]。自此，建设单位不再需要办理工程档案预验收，竣工验收备案前也无须查验工程档案认可文件，工程档案预验收制度走下历史舞台。工程建设项目审批制度改革背景下，决定了城建档案管理部门要么在竣工联合验收环节完成纷繁复杂的档案验收和接收进馆工作；要么采取“告知承诺”模式，在竣工联合验收环节仅完成形式审查，将档案接收工作独立于工程建设项目审批流程之外。下面仅以广州市为例进行分析。1.信用约束。广州市作为试点城市，对竣工验收阶段实现并联审批，即“竣工联合验收”，建设工程档案验收纳入其中，性质为公共服务事项并实施告知承诺制。具体做法是，由建设单位自行组织工程档案验收，在竣工联合验收时提交档案自行验收报告及承诺函，承诺函中建设单位必须承诺对工程档案的真实性、齐全性和完整性负责，承诺将于竣工联合验收通过后6个月内向城建档案馆报送一套符合要求的工程档案。“建设工程档案验收”实行告知承诺制，有利于加快工程建设项目审批速度，让工程建设项目早备案、早办产权，让企业获得更多便利。建设项目竣工联合验收通过后，城建档案管理部门通过建设单位的承诺函，即“信用”，来约束建设单位如期报送工程档案。工程建设项目审批制度改革背景下，信用约束着建设单位报送工程档案，“守承诺、重信用”是建设单位报送工程的内生动力。广州市把建设工程档案验收事项定义为公共服务事项，将后续的接收业务作为对“验收”的“监管”，假设建设单位不交或没按承诺要求移交工程档案，那就是造成“信任破坏”，建设单位需要及时来移交工程档案，进行“信任修复”，如多次催缴仍未果，城建档案管理部门便可将建设单位的失信行为推送至相关部门进行“信用惩戒”。2.利弊分析。有利方面，实施告知承诺制，减轻了城建档案部门和建设单位双方的压力。一是广州市竣工联合验收办事时限为7个工作日，而工程建设项目数量多，人员配备少，无法在联合验收阶段完成档案验收和接收进馆；二是竣工联合验收实现“全网办”模式，办理系统由住建部门开发建设，其他事项需要上传的文件可能不到十份且不需要著录，但工程档案涉及工程准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工图和竣工验收文件等成千上万份文件和大幅图纸，还要实现著录、编制、组卷、装盒等功能，用户需求差异较大，系统开发无法考虑档案的特殊性，若是仍采取只接收纸质档案的方式则无法实现“最多跑一次”；三是工程建设项目验收阶段时间十分紧张，在工期很紧的情况下，如若工程档案需要大量的时间和人力，将会增加建设单位的负担，严重违背优化营商环境的要求；四是广州市归口规划部门，无法掌握工程的建设进程，因而无法提前介入指导。不利方面，实施告知承诺制，增加了城建档案管理部门的监管压力。笔者通过调研交流和培训班学习，了解到全国城建档案管理部门在建设工程档案验收采用“告知承诺”还是“模拟审批”模式[18]方面存在争论。一部分归属于住建系统管理的城建档案管理部门由于能提前了解工程项目的最新进度和档案情况，一般选择“模拟审批”模式，即选择在竣工联合验收阶段就把工程档案接收进馆，相当于把“验收”等同于“接收”。他们认为，建设单位完成竣工联合验收就可以去办产权手续，如果没有在竣工联合验收这个环节就把档案接收进来，后面再想将工程档案接收进来，难度较大。另一部分归属于规划系统管理的城建档案管理部门的做法与广州市基本一致。采取“告知承诺”模式将会带来监管问题，建设单位若是不履行承诺，由于城建档案部门没有处罚权，无法实施行政处罚。如何保证建设单位如期履行承诺向城建档案管理部门报送工程档案呢？
四、对策与建议
执法不是目的，目的在于要建设单位能依法依规报送工程档案，并对档案负责。笔者建议从提升信用约束力入手，探讨如何使信用约束成为建设单位报送工程档案的最大内生动力。1.加强事后监督监管，创新信用监管方式。（1）实施信用公示。城建档案管理部门要加强政务公开工作，加强事后监管。一方面，要对已经完成报送且报送及时、报送质量高的建设单位及时公开和表扬。另一方面要加大对建设单位履行工程档案报送承诺情况的监督力度，对于检查发现建设单位逾期未报工程档案的，要及时督促其履行承诺进行报送，督促后仍不来报送的，应将建设单位不报送不履约的不良行为向社会公开，列为“轻微失信”行为；公开后，仍不履行承诺的，列为“一般失信”行为；对于已经进行行政处罚仍不履行承诺的，列为“严重失信”行为。通过公开不良信用情况，促使建设单位履行承诺。（2）采用“双随机、一公开”方式。建设单位将工程档案报送至城建档案管理部门时，城建档案管理部门仅对工程档案的编制问题进行核查，而工程档案本身的真实性、齐全性、完整性是由建设单位自行负责的。但在档案利用过程中，发现各地或多或少存在着已经进馆的工程档案有部分资料与建筑实体不对应或存在资料缺失、重复等情况。档案利用“倒逼”城建档案管理机构要厘清行政管理边界。笔者建议可以采取在“放管服”改革中大力推行的“双随机、一公开”的方式，避免选择性执法或任性执法，定期或不定期地对已经进馆的工程档案进行抽查，随机抽查工程建设项目、随机选派抽查人员、公开抽查结果。通过这种方式，进而强化建设单位的主体责任意识。2.实行前项不清后项不批制，进行信用惩戒。建设单位有多个项目的，若是第一个项目未履行承诺报送工程档案，建议采取前项不清、后项坚决不予审批的惩罚措施[19]，即不得为其办理后续项目的“建设工程档案验收”，对建设单位进行“锁定”，待其完成第一个项目的工程档案报送，方能“解锁”，才能办理后续项目的相关手续。因某项目信用不良造成其他项目进度受到影响的，由建设单位自行负责，以此来督促建设单位履行承诺，进而有效控制建设单位迟交甚至不交工程档案的现象。3.推行建设工程电子档案单套制改革，营造信用环境。一方面，根据新修订《档案法》第三十七条，“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，推行单套制有了上位法依据；另一方面，利用“互联网＋工程档案”“互联网＋BIM档案模型”等模式，将工程档案的收集过程转化为建设单位档案员、资料员的日常工作，从工程立项伊始到工程建设期间，再到最后竣工验收，都可以不受时间和地点的制约实时上传工程文件，待最后要报送时，只需要一键提交即可，这既方便建设单位对工程档案进行日常管理，也提高了建设单位报送工程档案的效率，从而推动选择“告知承诺”模式的城市有条件地转化为“模拟审批”模式，降低监管成本和压力。通过营造更方便建设单位履行承诺的环境，促进建设单位履行承诺。4.推动城建档案行业行政执法，打造信用管理队伍。实施工程档案行政执法的部门应该是档案主管部门还是住建部门，是规划和自然资源部门还是某执法局，至今仍未有明确的说法，不同的地方情况不同，有的地方一直未开展行政处罚工作。因此，笔者认为，一方面，相关部门应尽快明确城建档案行政处罚的执行部门，以便区分失信行为程度，也有利于树立政府的权威，提高建设单位工程档案管理意识；另一方面，要打造一支信用管理队伍，对信用监管、信用修复、信用公示、信用惩戒等规定和流程进行设计和完善，在城建档案事业中建设具有逻辑的、可操作的信用体系。
五、总结
1982年至今，建设单位报送工程档案的动力从“退回保证金”到“保证后续审批流程顺利进行”，再到“保证自身的信用状况”，从不稳固的外生动力逐渐演变至强有力的内生动力。工程建设项目审批制度改革背景下，信用监管创新了政府监管方式，信用约束将逐渐发挥它的强大作用。当前，我国各行各业都在建立社会信用体系，建设工程档案报送是建设单位履行信用和承诺的具体表现，“信用约束”将逐渐成为建设单位报送工程档案的最大内生动力，它的最大作用是真实地记录了建设单位的信用状况，揭示了建设单位的信用优劣，可以起到警示建设单位的作用，从而让城建档案管理部门接收到更多的工程档案，进而满足行政相对人对工程档案的利用需求，更好地为社会提供城建档案公共服务。
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[17]住房和城乡建设部住房和城乡建设部关于修改部分部门规章的决定（中华人民共和国住房和城乡建设部令第47号）[Z].
关键词:城建档案工作; 和谐社会建设; 服务工作机制
中图分类号:G275.3
文献标识码:B
文章编号:1008-0422(2009)03-0118-02
1城建档案工作主要内容
城建档案是指在城市规划、建设及管理工作中形成的应当归档保存的文字、图表、声像等各种载体的文件材料。城建档案是城市规划、建设和管理的重要基础资料,是建设各主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据,是抗震防灾、应对突发事件的重要信息,也是工程建设、维修养护、改建扩建、审计稽查、维护权益的可靠信息和凭证。城建档案工作就是围绕城市建设开展的一系列档案管理工作包括档案的收集、整理、保管保护、鉴定、统计、开发利用等,是城乡建设事业的重要组成部分。按照国务院《科技档案工作条例》(国发[1980]302号第二十八条,大中小城市都应建立专门的城建档案管理机构,特别是大中型城市必须建立城建档案馆,收集和保管本城市应当长期和永久保存的基本建设档案。小城市和县镇按照要求,也要建立城建档案馆或设立城建档案室,并配备专职档案管理人员。
2城建档案工作现状分析
目前,全国80%的县级建设行政主管部门设立了城建档案室(馆),大中城市普遍建立了城建档案馆,负责收集、保管和提供利用本地区形成的城建档案,相当一部分城建档案馆(室)被赋予“城建档案管理处(办公室)”职能,指导监督本地区城乡建设档案工作,形成了“一个机构、两块牌子”的工作体制。许多地方和部门以及建设单位,将建设项目档案工作作为工程建设的重要内容,纳入项目建设管理计划和工作程序、岗位责任制,逐步走上良性发展的轨道。各建设行政主管部门将工程档案管理纳入规划许可、施工许可和备案管理程序,普遍推行“一书一证”制度(即工程开工前建设单位要与城建档案馆(室)签订《建设工程档案报送责任书》,工程竣工验收备案前要由城建档案管理部门出具《城建工程档案验收合格证》),工程档案接收率达90%以上。城建档案馆(室)档案数量快速增长,各馆配备了相应的硬件设备,如密集架、计算机、扫描仪、温湿度自动监控设备等,按照国家标准《城市建设档案著录规范》、《建设工程文件归档管理规范》和建设部颁布的《城建档案分类大纲》、《城建档案保管期限与密级划分》等一系列技术规范整理档案,档案规范化、现代化、信息化程度大大提高,村镇建设档案工作开始起步,各地积极贯彻《城市地下管线工程档案管理办法》,初见成效。
湖南省株洲市城建档案馆(城建档案管理处)2004年晋升为“国家一级城建档案馆”;县级城建档案馆(室)在各级领导的高度重视和支持下逐步发展壮大。醴陵市2006晋升为省一级城建档案馆,攸县设立专门的城建档案馆,株洲县、茶陵县、炎陵县等建设局设立了专门的档案室。无论是人员配置、库房建设都相应的增加和扩大,整个县(市)馆藏由原来的几千卷上升到3万余卷。
我国已进入全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新阶段,各地各部门正全面落实科学发展观,统筹城乡发展,开展社会主义新农村建设,推进城镇化进程,在这种形势下,城市建设事业将获得前所未有的发展,对城建档案工作提出了更高的要求。城建档案工作面临新挑战,出现了新的问题和不足:城建档案的服务效能有待提高;地下管线工程档案管理滞后;信息化、数字化建设步子不大,建设档案工作仍然停留在“收集保管型”,没有实现向“信息服务型”的根本转变。
3创新工作机制,积极为城市建设和经济发展服务
挑战意味着机遇,问题就是机会。我们必须抓住机遇,解放思想,与时俱进,创造性地开展工作,建立城建档案信息资源主动服务工作机制,把城建档案工作推向新境界,使之在社会主义和谐社会建设中取得突破性进展。立足构建社会主义和谐社会对城建档案工作的要求和当前形势,努力创新城建档案工作机制,积极为城市建设和经济发展服务,我认为应做好以下几点:
3.1 抓好重大建设项目档案工作,加强对重要数据的收集,将城建档案馆(室)建设成为城市建设重要数据的备份中心。
积极实施重大建设项目档案工作全过程管理,即以项目法人为管理核心,以纳入合同为管理依据,以监理控制为重要手段,在档案行政管理部门、专业主管部门、城建档案部门及项目建设、设计、施工、监理单位全方位参与下,实施事前介入、事中控制、事后稽查、验收把关的全过程控制的新的重大建设项目管理模式。国家对城市防灾抗灾,应对突发事件和反恐怖等工作十分重视,各城建档案馆(室)应紧密配合有关部门预防和应对城乡突发事件,一是做好重要工程包括重要建设、地下管线、人防工程、防洪工程等档案的收集管理;二是加强与政府公共安全和应对突发事件机构的合作,做好重点档案的备份和安全保管,建立紧急情况下重要工程档案的利用机制和受损恢复机制;三是加强对重要工程档案的研究分析,为制定应急预案和抢救方案提供及时准确的服务。
株洲市城建档案馆在抓好重大项目档案工作方面取得了一定的成效。通过加大业务指导工作力度,工作人员经常性地深入施工现场,跟踪服务,及时介入,多方协调,进行业务指导,确保了资料收集的完整性和及时性。2001年至2006年,全市共办理竣工验收备案项目1591项,重点工程210项左右,仅2005、2006年共收集重点工程档案约4000 卷。6年来新增入库档案约38000卷,为全市城市建设发展做出了一定的贡献。
3.2 加强地下管线工程档案的收集管理,将城建档案馆(室)建设成为本地区地下管线工程档案信息中心。
地下管线是城市的生命线。2005年建设部136号令颁布了《城市地下管线工程档案管理办法》。各级建设部门要建立配套政策措施,纳入行政审批环节,把《办法》所规定的查询制度、告知制度、竣工测量制度、档案移交制度、预验收制度、档案动态管理制度、责任制度等,纳入规划管理、施工管理、备案管理相关环节,建立起各部门、各行业加强协调、分工合作、密切配合、资源共享的地下管线档案信息管理体制和运行机制,保证各类地下管线档案信息及时移交,借助计算机、网络技术等现代化管理手段,建立城市地下管线信息管理系统,为城市建设提供高效优质服务。
2004年,长沙市城建档案馆通过省、市人大出台了《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》,通过行政执法和地下管线工程档案业务指导以及检查督促,推动了地下管线工程档案工作全面发展。目前,全市包括引水、供水、排水、燃气、通信、电力等专业管线工程档案都做到了业务指导到位、档案编制规范、收集工作有力、报送移交及时;2005年至2008年共接收各类管线工程档案4000多卷;并根据城市隧道工程、轻轨工程的发展,适时跟进,出台了一系列规范文件,主动提供优质服务。特别是在地下管线档案信息中心建设方面,长沙馆自2006年以来,通过市财政投入3370多万元,完成了“长沙市地下管线信息化工程(一期)”,实现了地下管线信息的动态管理,把长沙市城建档案馆打造成了城市规划、建设和管理以及长沙市经济社会数字化发展的基础工作平台,充分展示了城建档案工作在城市建设和经济发展的作用。
3.3 推进城建档案工作信息化,实现由“收集保管型”向“信息服务型”的转变。
当前我国信息化建设正在进行战略转型,即从信息技术阶段转向信息资源阶段,从基础设施建设阶段转向深入应用阶段,从数量建设阶段转向质量建设阶段,从粗放配置阶段转向集约经营阶段。档案是国家的基础性原生性信息资源,档案部门是信息资源大户,档案工作从本质上来说就是信息化工作,面对国家信息工作战略转型,档案工作特别是档案信息化工作必须转变工作思路,把重点转移到加快档案信息化资源建设,发挥档案信息资源的重要作用上来。
当前多数城市采用计算机管理系统对城建档案进行管理,不少城市开设了局域网,有的开始建设数字化城建档案馆,但各地发展极不均衡,距离社会主义和谐社会对“信息化服务”的要求甚远。各城建档案部门一定要认清形势,居安思危,积极应对,国家档案局、国务院信息化工作办公室于2006年9月联合启动了档案信息资源开发利用试点工作。试点确定了6个方面主题和16个试点单位,其中沈阳市房地产档案馆与另外两家单位联合承担“档案信息资源社会化服务”的试点任务,要求对利用信息化手段、采取不同运行机制、运用多种形式对档案信息资源进行深度开发、提供社会化服务等方面工作进行探索实践、总结归纳。各城建档案部门应主动融入对接全国档案信息化工作,努力把城建档案馆(室)建设成为本地区建设信息资料中心。“十五”期间,株洲市城建档案馆先后投资60余万元,用于声像设备和计算机信息化建设。安装了局域网,开发了“城建档案信息系统”,建立了株洲市城建档案信息网站,逐步实现了城建档案收集、管理、利用、统计的现代化,结束了手工操作和人工查阅的历史。建馆以来,共接待查阅利用者36980人(次)、查阅档案35019卷,复制资料50000余份,为城市建设、重点工程建设提供了大量的基础资料,也为全市各行各业及人民群众改扩工程、解决纠纷、补办手续、史志修编、新闻宣传等提供了大量服务,创造了可观的经济效益和社会效益。
3.4 抓好村镇建设档案工作,为社会主义新农村建设服务。
总理在今年的《政府工作报告》中提出,要切实把国家基础实施建设和社会事业发展的重点转向农村,大力加强农村基础设施建设,加快农村水利、道路、电网、通信、安全饮水、沼气等设施建设,集中力量用两到三年时间基本完成全国大中型和重点小型病险水库改造。各地建设规划部门必须加强与档案、民政、农业等部门的合作,将村镇建设工程档案管理纳入三农工作、村镇建档工作,进一步纳入村镇建设工程规划管理、施工管理、备案管理程序,保证村镇建设档案的收集、保管和开发利用。
对株洲市各县(市)村镇建设档案工作来说,一是要进一步建立健全工作机构,提高工作人员素质。特别是在镇一级,一定要指定专人负责,目前镇域规划建设发展很快,建设档案工作要跟上新农村建设步伐,不能留下空白。二是要进一步加大投入,提高硬件配置,落实工作场地和档案保管库房,配备必要的工作设备设施,改善技术工作条件。三是要进一步争取领导重视,努力用好地方政策,以有为争有位,不断打开工作局面。四是要进一步营造城建档案工作一盘棋的工作氛围,加强市、区县(市)、镇建设档案工作联动,建立信息员队伍和工作网络,开展业务培训,加强横向交流,增强建设档案工作为社会主义新农村建设服务的整体实力和成效。
做好城建档案工作,服务和谐社会,是我们每个档案人应尽的职责。认认真真工作,踏踏实实做人,敢于创新,城建档案事业正如这五月石榴花一样,将会绽放出艳丽夺目之彩!
第二条本办法适用于城市规划区内地下管线工程档案的管理。
本办法所称城市地下管线工程，是指城市新建、扩建、改建的各类地下管线（含城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等的地下管线）及相关的人防、地铁等工程。
第三条国务院建设主管部门对全国城市地下管线工程档案管理工作实施指导、监督。
省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市地下管线工程档案的管理工作，并接受国务院建设主管部门的指导、监督。
县级以上城市人民政府建设主管部门或者规划主管部门负责本行政区域内城市地下管线工程档案的管理工作，并接受上一级建设主管部门的指导、监督。
城市地下管线工程档案的收集、保管、利用等具体工作，由城建档案馆或者城建档案室（以下简称城建档案管理机构）负责。
各级城建档案管理机构同时接受同级档案行政管理部门的业务指导、监督。
第四条建设单位在申请领取建设工程规划许可证前，应当到城建档案管理机构查询施工地段的地下管线工程档案，取得该施工地段地下管线现状资料。
第五条建设单位在申请领取建设工程规划许可证时，应当向规划主管部门报送地下管线现状资料。
第六条在建设单位办理地下管线工程施工许可手续时，城建档案管理机构应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。
第七条施工单位在地下管线工程施工前应当取得施工地段地下管线现状资料；施工中发现未建档的管线，应当及时通过建设单位向当地县级以上人民政府建设主管部门或者规划主管部门报告。
建设主管部门、规划主管部门接到报告后，应当查明未建档的管线性质、权属，责令地下管线产权单位测定其坐标、标高及走向，地下管线产权单位应当及时将测量的材料向城建档案管理机构报送。
第八条地下管线工程覆土前，建设单位应当委托具有相应资质的工程测量单位，按照《城市地下管线探测技术规程》（CJJ61）进行竣工测量，形成准确的竣工测量数据文件和管线工程测量图。
第九条地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。
第十条建设单位在地下管线工程竣工验收备案前，应当向城建档案管理机构移交下列档案资料：
（一）地下管线工程项目准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件和竣工图；
（二）地下管线竣工测量成果；
（三）其他应当归档的文件资料（电子文件、工程照片、录像等）。
城市供水、排水、燃气、热力、电力、电讯等地下管线专业管理单位（以下简称地下管线专业管理单位）应当及时向城建档案管理机构移交地下专业管线图。
第十一条建设单位向城建档案管理机构移交的档案资料应当符合《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328）的要求。
第十二条地下管线专业管理单位应当将更改、报废、漏测部分的地下管线工程档案，及时修改补充到本单位的地下管线专业图上，并将修改补充的地下管线专业图及有关资料向城建档案管理机构移交。
第十三条工程测量单位应当及时向城建档案管理机构移交有关地下管线工程的1：500城市地形图和控制成果。
对于工程测量单位移交的城市地形图和控制成果，城建档案管理机构不得出售、转让。
第十四条城建档案管理机构应当绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管线成果。城建档案管理机构应当依据地下管线专业图等有关的地下管线工程档案资料和工程测量单位移交的城市地形图和控制成果，及时修改城市地下管线综合图，并输入城市地下管线信息系统。
第十五条城建档案管理机构应当建立、健全科学的管理制度，依法做好地下管线工程档案的接收、整理、鉴定、统计、保管、利用和保密工作。
第十六条城建档案管理机构应当建立地下管线工程档案资料的使用制度，积极开发地下管线工程档案资源，为城市规划、建设和管理提供服务。
第十七条建设单位违反本办法规定，未移交地下管线工程档案的，由建设主管部门责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处单位罚款数额5％以上10％以下的罚款；因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位依法承担相应的责任。
第十八条地下管线专业管理单位违反本办法规定，未移交地下管线工程档案的，由建设主管部门责令改正，处1万元以下的罚款；因地下管线专业管理单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，地下管线专业管理单位依法承担相应的责任。
第十九条建设单位和施工单位未按照规定查询和取得施工地段的地下管线资料而擅自组织施工，损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
*年，全市档案工作的指导思想和主要任务是：在市委、市政府的领导和上级业务主管部门的监督指导下，认真贯彻党的*届六中全会和*大精神，牢固树立科学发展观，不断加强档案干部队伍建设和档案法制建设，继续推进档案工作规范化管理，抓好档案基础业务建设和档案信息化建设，全面提高档案馆工作水平，使我市档案工作继续保持持续、健康、协调发展，为促进和谐社会建设和绵阳跨越式发展做出新的贡献。
一、加强档案法制建设，依法管理档案事业
要继续贯彻依法治档方略，认真搞好档案法制宣传教育，加大执法监督检查力度，进一步规范执法程序，提高依法治档水平。一是抓好档案法制宣传教育。要以《中华人民共和国档案法》颁布20周年和《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》修订并重新公布实施为契机，积极开展形式多样、内容丰富的档案法律法规知识宣传教育活动，提高全市档案工作人员的法制观念及依法行政的能力和水平，同时，要认真开展“*”普法档案法制宣传教育活动，加强对各级领导和广大人民群众的宣传，使社会各界听到档案的声音，看到档案的作用，增强社会的档案法制意识。二是开展执法培训，进一步规范行政执法和行政许可行为。按照合法管理，程序正当、诚实守信、权责一致的要求，正确行使权力，强化责任意识，提高办事效能。三是进一步加大执法监督检查力度。切实履行《档案法》和《档案法实施办法》赋予的职责，认真开展学习贯彻《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》、现行文件报送、档案工作规范化管理等专项执法检查，依法查处和纠正违反档案法律法规行为，依法管理档案事业。
二、大力推进机关档案工作规范化管理，认真开展档案工作
等级评审和复查认定工作要在认真总结*年工作经验的基础上，继续推进档案工作规范化管理。一是大力推进机关档案工作规范化管理。继续抓好四川省人民政府办公厅转发省档案局《四川省档案工作规范化管理办法》（试行）的通知（川办函〔*〕103号）和四川省档案局《关于实施〈四川省档案工作规范化管理办法〉（试行）有关问题的实施意见》（川档发〔*〕22号）的学习宣传贯彻，提高对开展档案工作规范化管理的认识，主动争取党委、政府的支持，把档案工作规范化管理纳入政府和有关部门目标管理，充分发挥领导机关、行业主管部门在档案工作规范化管理工作中的领导和带头作用，提升系统、行业档案工作规范化管理水平，确保机关档案工作规范化管理按计划分步骤进行。全面完成*年5月日前已达标升级单位档案工作等级复查认定；未升级的乡镇以上机关档案室要有40％以上达到三级以上规范化管理标准。二是认真贯彻落实国家档案局第8号令。年内，市、县市区档案局要审定本级50％以上机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表。
三、加大档案信息化建设步伐，提高档案信息化工作水平
要按照“统一规划、分步实施、利用优先、资源共享、安全保密”的原则，加大我市档案信息化建设步伐。一是要将档案信息化建设纳入本地电子政务建设总体规划，争取解决档案信息化
建设所需资金、设备、技术、人才等问题；二是要认真贯彻执行《四川省电子公文归档管理暂行办法》，继续加大《四川省电子文档管理系统》软件的推广使用力度，规范电子文件归档、管理与接收工作；三是要以《四川省电子文档管理系统》档案馆版推广使用为契机，加大数据库建设力度，开展全文数据挂接，做好档案信息的录入和现行电子公文的收集、整理和利用工作；四是要依托四川省电子政务内、外网，积极开展“三网一库”建设，已建成的要进一步完善功能，加大信息储量，方便查阅利用。未建成的要加大建设力度，尽快建成建好；五是要加强网站管理，提高信息化条件下档案安全意识，要建立健全网络安全和档案数据安全等各项制度，档案信息不在网上开展查阅利用服务。
四、进一步加强和改进档案馆工作，努力提高服务水平
1、顺利完成市档案馆搬迁，并积极争取经费改善馆舍基础设施。市档案馆的安全搬迁任务艰巨，要提前准备，精心组织。要认真做好档案消毒杀虫、打捆、装箱、安全押运、整理上架等项工作。同时，要积极向政府争取馆舍建设经费，配置必需的设施设备，确保馆藏档案资料安全和工作正常开展，并为市档案馆顺利通过省一级档案馆复查验收创造条件。*县档案馆亦应做好搬迁的各项准备工作。所有国家综合档案馆要进一步完善功能，努力提高服务水平。
2、抓好重点档案抢救和档案安全工作。要认真调查馆藏档案纸张老化破损和字迹褪变情况，主动向党委、政府汇报馆藏档案保管保护存在的问题，按照川财教〔*〕124号文件精神，及早
安排清代档案、民国档案、革命历史档案资料等国家重点档案和建国初期档案的抢救工作。要积极争取中央和省财政补助经费，落实地方配套资金，解决好资金和设备问题。同时，要把档案安全工作放在各项工作之首抓紧抓好。要实行一把手负责制和档案
安全一票否决制，确保档案资料的绝对安全。
3、依法加大档案接收力度，面向社会搞好利用服务。要按照《绵阳市人民政府办公室转发市档案局关于在机构改革中做好档案管理的意见的通知》（绵府办函〔*〕101号）精神，继续做
好机构改革中撤销、合并单位档案资料的移交、代管工作。除开展正常的移交接收工作外，还要在优化馆藏档案结构、突出特色上下功夫，特别要做好本地区重大活动、重要会议、重点工程,尤其是声像档案和名人、名产、名胜等特色档案资料的接收征集工作。要进一步争取党委政府的支持，增设已公开现行文件利用服务机构，加大已公开现行文件的收集和向社会提供公益信息服务的力度，全面开展已公开现行文件利用服务工作，把档案馆现行文件利用服务中心真正建成当地党委政府信息公开的场所。要不断完善服务方式和手段，为构建社会主义和谐社会提供更多更好的档案，充分发挥好窗口作用。
4、认真开展档案馆工作规范化管理和等级复查工作。*年，安县、*区档案馆在年底前要按照《四川省各级综合档案馆工作规范化管理标准》，分别晋升为省二级、三级规范化档案馆。
*、*、*、*县档案馆亦应按照《四川省各级综合档案馆工作规范化管理标准》，做好晋升省二级、一级规范化档案馆的准备工作。三台、涪城、江油市档案馆要在巩固省一级规范化档案馆的基础上进一步加强档案馆功能建设，努力提升档案馆现代化管理水平。
五、加强经济、科技档案工作，为构建和谐社会服务要继续抓好经济、科技档案工作和社会基层组织档案工作，科技城建设、县域经济发展、构建和谐绵阳服务。
1、加大企业档案管理力度。要认真贯彻执行《企业档案管理规定》、《国有企业文件材料归档办法》，坚持“政策引导、典型示范、有效服务”的企业档案工作方针，突出重点，分类指导，主动与国有资产管理部门和经济主管部门加强联系，积极探索社会主义市场经济条件下企业档案和企业职工档案管理工作，有针对性地提出改进和完善企业档案管理的措施和办法。坚持依法监管和有效服务相结合，协助企业建立正常的档案工作秩序，稳步推进企业档案信息化建设。要认真贯彻川办函〔*〕103号文件精神，在国有大中型企业中开展档案工作规范化管理等级复查和评审工作，对未达到规范化管理的国有企业，年内要完成50％以上的考评工作，继续开展对过去已达标国有企业的等级复查认定工作。要按照国家规定，积极参与企业资产与产权变动档案处置工作，确保国有档案资源不散失。在继续抓好国有企业档案工作的同时，积极做好民营企业档案工作的指导和服务。
2、认真抓好园区和科研院所、高等院校档案工作。按照“起点要高、标准要严、管理要规范、使用要方便”的原则，指导和协助各园区重点做好园区建设与管理、招商引资、撤迁安置、村改居档案和高等院校、科研院所中的科研档案工作。年内，对未达到规范化管理的科技事业单位，要完成50％以上的考评工作，继续开展对过去已达标科技事业单位的等级复查认定工作。
3、切实加强重点工程、重要技改项目档案工作。要按照《国家重点项目档案管理登记办法》、《国家重大建设项目文件归档与整理规范》、《重大建设项目档案验收办法》、《四川省基建项目竣
工验收办法》等规定，积极采取措施，加大监管力度，规范建设项目档案管理。主动与计划、建设、交通以及重点办等主管部门加强联系，追踪重点建设工程、重要技改项目立项、开工建设进展情况，搞好重点建设工程、重要技改项目档案的指导监督检查，及时做好档案资料登记上报，参与竣工档案资料验收工作，确保国家重点档案资源齐全完整。重点抓好武引二期、江电二期、*水电梯级开发、*漩坪电站等在建项目和绵遂高速公路、长虹PDP、攀长钢50万吨棒材生产线等项目以及有关企业事业单位重要技改项目规范建档的指导监督检查和档案资料的登记上报工作。
4、加强城市建设档案工作。市、县市区档案局要高度重视和大力支持城建档案工作，协调城建档案部门与电力、电信、有线电视、天燃气、自来水等部门的关系，实现城市建设档案资源的集中管理与资源共享。各级城建档案部门要进一步创新工作机制和服务机制，进一步改善档案保管条件，加强基础业务工作，加快信息化建设步伐，提高现代化管理水平，发挥好城建档案在城市规划、建设、管理中的基础性作用。
5、加强社会主义新农村建设和社区档案工作。各级档案部门要主动争取党委、政府和有关部门的支持，做好社会主义新农村建设中档案资料的收集整理和管理工作，充分发挥档案工作为建设社会主义新农村服务的作用。要认真做好乡镇综合改革中撤销乡镇档案资料的移交接收工作，研究乡镇综合改革后加强农业农村档案工作的措施和办法。要以健全和完善村务公开、民主管理为契机，切实做好村务公开、民主管理档案资料的收集保管利用工作。要积极参与扶贫攻坚、农业增效、农民增收、农业产业化龙头企业、农村专业经济合作组织和农村合作医疗、养老保险等领域档案的指导调研工作。要在全面完成社区建档任务的基础上，进一步提升社区档案的规范化管理水平。
