时间：2023-05-29 17:34:02
[关键词]中国古代 职官 制度
[中图分类号]G42 [文献标识码]A [文章编号]1006-5962（2013）03（a）-0212-01
职官是指在国家机构中担任一定职务的官吏，包括职官的名称、职权范围和品级地位等几个方面的内容。职官的设置是随着国家的产生才出现的。原始社会的氏族和部落首领不能算作“官”。因此我国的职官是从第一个朝代夏代开始的。中央政府主要有以下职官。
1.国君
国君是一国之主，是国家的最高统治者。战国以前，夏、商、周的君主称“后”、“王”。“王”是代表天意在人间进行统治，所以又称“天子”、“天王”。春秋战国以后，随着分封制的瓦解，地方侯国的国君先后都称“王”，有的甚至称“皇”称“帝”。秦王赢政统一中国后，为了彰显自己的功绩，提高自己的地位和神话君主的权力，确定了“皇帝”作为新国君的称呼。从此直到辛亥革命清朝统治为止，皇帝作为封建最高统治者的称呼一直使用了二千多年。
2.宰相
宰相是国君之下，辅助国君处理政务的最高官职，是百官之首。宰相是从国君的家臣发展起来的，宰本是本是君主的总管家的称呼，相是辅助之意。宰相的称呼最早见于《韩非子？显学篇》：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”宰相的官职起源要更早，具体的职称历代名称很多。春秋战国时，楚国设置“令尹”，齐国、秦国设置“相”，宋国设置“大尹”，吴国设置“太宰”都是宰相。
秦统一后，宰相之职称为“丞相”，设太尉和御史大夫是副宰相。西汉时，丞相、太尉、御史大夫称为三公。汉武帝后，宰相的职权转到尚书台（尚书台原为皇帝私府中掌管收发文书的小机关），其长官叫尚书令（宦官担任称中书令）。尚书令是真正的宰相。
东汉丞相改称大司徒，太尉改称大司马，御史大夫改为大司空，以三公执掌宰相职务。东汉末年，权臣董卓、曹操等恢复了丞相的官职，而且自我任命担任此职。实权在皇帝之上，不能看成本来意义的宰相。
隋唐时期三省的长官，即尚书令、中书令、侍中，都是宰相。元朝时三省仅剩中书省一省，中书令是宰相
明代初期设左右丞相，后朱元章废除了延续了一千多年的宰相制度。以内阁大学士代替丞相，协助皇帝处理政务。清代用军机大臣代替事实上的宰相。
3.中央各部门长官
秦汉时的中央九个部门的行政长官是九卿，包括：①太常，掌宗庙礼仪兼选试博士。②郎中令，管宫廷侍卫。②卫尉，管宫门近卫等。④太仆，管皇帝车马。⑤廷尉，掌刑狱。@典客，管少数民族事务。⑦宗正，管皇族事务。③大司农，管租税赋役和国家财政收支。⑨少府，管宫廷总务，为皇帝私府。
隋唐时，设六部代替了九卿的职权。六部包括：①吏部，掌管官吏的考核、任免、升降、调动。②户部，掌管土地、户口、赋税、财政。③礼部，掌管礼仪、祭享、科举、学校。④兵部，掌管全国武官选用和兵籍、军械、军令之政。⑤刑部，掌管法律、刑狱。⑥工部，掌管工程、营造、屯田、水利、交通等。各部首长为尚书、副首长称侍郎。部下设司，各司之长称为郎中，副职称为员外郎。以上官职历代相承，中央行政机构的这六部制多年未变。
六部取代的秦汉九卿的大部分职权，九卿仍保存了下来，但内容有很大变化，除职责变化外，名称改称九寺，长官也改称某某寺卿。九寺到清代只剩下五个：即大理寺负责司法案件的复审，与刑部、都察院合称“三法司”，太常寺掌祭礼，光禄寺掌舆礼，太仆寺掌舆马，鸿胪寺掌外交。
隋唐开始设五监，各自职责是：①国子监主管国家的学校教育，长官称为国子祭酒；②少府监掌皇家钱财、皇室用品供应及各项宫廷服务事宜，长官称为少府监；③将作监掌宫室、宗庙、陵寝及其他土木营建，长官称为将作监；④军器监掌管国家的军器制造、保管、发放，长官称为军器监；⑤都水监掌国家的河渠、津梁、堤堰等事，长官设都水使者（二人）。
五监到清代只剩下国子监，而另四监都先后归并工部。在明清时新设钦天监，长官为监正，掌天文历法。
4.武官和文官性质的监官、谏官、学官，文学秘书官、宫廷事务官等
按照官员设置的职责可分成负责保卫国家的武官和负责管理国家的文官。历代武官如：西周时的太师，秦时的太尉，汉时的大司马，都属于国家最高军事官员。将军是太尉以下武官的最高称号。临时出征的统帅多授予将军称号，如：曹操封曹仁为征南将军、乐进为折冲将军等。
监官是代表君主监察各级官吏的官吏。谏官是对君主的过失直言规劝并使其改正的官吏。监官和谏官，古代并称台谏，也通称言官。历代监官如：秦朝的御史大夫，西汉时的大司空。明代的左右都御史。清代设左都御史、左副都御史等。历代谏官如：东汉的谏议大夫。唐代的侍中、补阙、拾遗等。宋代的司谏、正言等。
另外在中央政府还有：君主身边从事替皇帝草拟法令文字图书等工作的文学秘书官员，如：翰林学士；为君主及其家室服务的宫廷事务官，如：清朝的总管内务府大臣；国家主管教育的学官，如：国子监祭酒；协助长官处理各种具体事务的官员称为佐吏、属吏或胥吏等。
5.关于职官的品级和任免升降
太师指两种官职。其一，古代称太师、太傅、太保为“三公”，后多为大官加衔，表示恩宠而无实职，如宋代赵普、文彦博等曾被加太师衔。其二，古代又称太子太师、太子太傅、太子太保为“东宫三师”，都是太子的老师，太师是太子太师的简称，后来也逐渐成为虚衔。
（来源：文章屋网 http://www.wzu.com）
左使是六品官职，正六品是古代的一个官职品级。中国古代官员分九品十八级，正六品是第十一级。不同朝代的正六品官职不同，比如唐朝有太学博士，中州长史等，宋朝有诸朝议，奉直大夫等。
官职：指在国家机构中担任一定职务的官吏，这里面有职官的名称、职权范围和品级地位等方面的内容。科举是以考试为主要方式的一种选官制度，与官制、职官有着密切的联系。通过考试来选拔官吏，是我国古代国家制度中的一项重大发明。中国古代国家的产生，开始于夏代，而职官的设置是随着国家的产生才出现的，所以讲职官，也只能从夏代开始。我国古代的职官，历代建置不同，其间因袭变革、增加减少，情况十分复杂。
（来源：文章屋网 ）
中国古代官员任期经济责任审计制度是文官制度的重要组成部分，这一制度的产生是王权强化的必然结果，同时，高度集权的封建专制体制又使其最终走向衰亡，在当前我国初步建立公务员任期经济审计制度的新形势下，重新审视这一制度的发展历程，观其嬗变，评其利弊，对于推动我国公务员制度的发展和完善，具有历史的启示。
「关键词公务员制度；文官制度；任期经济责任；离任审计
国家机器的运转离不开公务员的操作，公务员的行为直接影响着行政机体的运行及其效率。著名史学家司马迁曾说过：“安危在出令，存之在所任”，建立一支廉洁奉公高效高素质的公务员队伍，对于促进国家和社会的健康发展至关重要。中国古代官员任期经济责任审计制度（以下简称“官员审计制度”）曾经推动了中国古代文官制度的发展。随着中国封建社会腐朽性的逐步加深，这一制度最终与文官制度一同走向了衰落。用历史的、辩证的眼光重新审视这一制度，观其嬗变，评其利弊，这对于今天公务员制度的发展和完善有着历史的借鉴意义。
一、中国古代官员审计制度的萌芽
中国古代官员审计制度起源于夏商西周时期。在公元前！#世纪，随着最早的奴隶制国家——夏朝的建立，国家有了初步的财政财务收支活动，因而便有了对各级官府及官员进行审计监督的必要，以保证国家机器的正常运转。《史记》中有关“会稽”的记载就是这种最原始的官员审计制度的反映。1到了西周时期，随着复杂的官僚机构的建立和各项开支的日益庞大，一套比较完整、严密、系统的审计监督体系已经被建立起来了。据《周礼》中记载，当时的审计监督职能已经与财物出纳，簿书登记等职能相分离，分工明确，各自设置独立的机构。这初步体现了审计监督的原则及其制约作用。这种审计监督体系被后世历代王朝奉为圭阜。
二、中国古代官员审计制度的形成——上计制
上计制是春秋战国秦汉至魏晋时期，国家对地方各级官员进行稽察考核的一种制度，其中就包括审计的内容。可以说，在这一时期，中国古代的官员审计制度得到了初步的发展。上计制在战国时期即已制度化，并严格按照规定的期限进行。在当时，中央重要官员和地方长官每年要把所属地区的户口、垦田和租税收入等预算数字写在木券上。到了年终，官吏必须进京，到国王那里如实申报这一年来的财政收支情况。国王则根据木券亲自考核。最后根据考核结果，决定官吏的升降、任免和赏罚。到了秦汉时期，随着统一的封建中央集权国家的建立，上计制全面系统化。汉代的《上计律》把上计作为一项专门的法律制度固定下来。同时，审计的三种基本方法———查帐法、查询法和比较分析法在上计制中也初步具备。
从整个封建社会的发展历程来看，上计制的实行是王权强化的必然结果。当时，随着封建经济的发展，经济工作越来越受到重视。封建统治者为了独揽大权，约束各级官吏，往往亲自主持上计，进而形成了一种延续近千年的考核制度。这不仅可以督促官吏廉洁自守，而且也有助于加强中央对地方财政的控制，对于中央集权制的巩固和发展发生了深远的影响。但是，上计制是通过对官吏的定期稽察考核，来兼职进行经济责任审计，同时也包含财政财务审计和财经法纪审计，集三者于一体，这说明官员审计制度还处于比较原始的阶段。同时，上计制在实施过程中也暴露了一些问题：一是弄虚作假，受贿渎职者不乏其人；二是经常流于形式，走过场。西汉时，丞相身为上计的主持者，辅国政，领计簿，有的却糊涂到连关于国家存亡的钱谷一年出入多少都不知道；2三是官吏进京上计，讲究排场，铺张浪费。到晋朝末期，封建割据更趋严重，朝廷衰微，绝大部分地方官员已不上计，史籍中有关上计的记载亦十分少见。后来，随着官吏考课制度的变化以及三省六部制的形成，上计制也逐渐衰亡。
三、审计职能的分离———专职审计制度的雏形
专职审计制度源于魏晋南北朝时期，这一时期也是我国古代官员审计制度的演变期。随着秦汉三公九聊制向隋唐三省六部制的转变，官员审计制度也发生了一系列变化：
首先，出现了比部，掌管法制、律令、勾检等事项，开我国外部专职审计制度之先河；
其次，出现了负责文官选拔考核的吏部，兼职进行官员审计；
再次，御史监察制也逐渐走向成熟。这一时期，作为兼司审计的机构，御史台已成为皇帝直接掌握的独立机构。
最后，作为审计依据的法律制度也有较大发展。从形式上讲，有关官员审计制度的法律条文解决了秦汉以来律令混杂、互相矛盾的问题，将律和令分开，3使有关官员审计制度的法律规定更多地体现在相对固定的法律之中。从内容上讲，法律加强了对负有审计职责的官员违法犯罪的处罚。如《晋律》中规定，如果监临官向别人索取钱物，那就要当作盗窃犯惩办。4《北史。张兖传》中亦记载：“诸监临官取所监羊一口，酒一斛者，罪至大辟；与者以从坐论。”这体现了分权与制衡的思想。
但是，从总体上说，比部作为专职审计机构地位低，权力小。特别是魏晋南北朝时期属门阀制度确立的鼎盛时期，门阀土族为保住自己的特权，经常对监察官的监督加以非难、报复和迫害。例如《晋书。刘毅传》中记载：“（刘毅）将弹河南尹，司隶不许，曰：‘攫兽之犬，鼷鼠蹈其背。’毅曰：‘既能攫兽，又能杀鼠，何损于犬！’”这说明监察官员好比朝廷攫兽之犬，却可能遇到背后鼷鼠的暗算。所以，即使是地位相对较高的御史，其审计职能和实施也受到限制。
四、中国古代官员审计制度走向成熟
在隋唐五代宋时期，中国古代的官员审计制度发展到最为成熟的阶段。在这一时期，除了独立的外部专职审计机构———比部外，还出现了内部的专职审计机构，如北宋时期三司属下的三部勾院、都磨勘司。在南宋时期还出现了第一个以“审计”命名的审计机构———审计司。
这一时期的封建立法总结了秦汉以来历朝法律的得失，在官员审计制度方面制订了简明扼要，系统周密的法律条文，规定有初审、再审、终审；除了有事后审计，对重大建筑工程支出还实行事前审计。在审计的三种基本方法中，查帐法已充分注意到帐帐、帐证、帐实相符；比较分析法开始应用十分率和定额的办法来对官吏的经济政绩进行比较准确的考核评估。在唐宋时期，与审计关系密切的立法则特别发达，如“勾帐式”、“磨勘法”和“三司帐法”等，而且，御史台已是独立完整的监督机构，它与专职审计机构密切配合。相互补充，在弹劾经济上违法乱纪的官员，查核经济大案等方面发挥了重要作用。
但是，这一时期的官员审计制度同样也暴露出了一些问题：
一是审计权过分集中于中央，使得审计机构的工作量大得难以承受。5二是从五代、宋开始，吏治开始渐趋腐败，这种风气也侵蚀到审计工作之中。6这使得官员审计制度非但不能成为反贪的有力措施，反而成为的工具。
五、中国古代官员审计制度的衰落
在元明清时期，封建专制的中央集权空前加强，专职审计机构被取消，由科道官兼职负责财政财务审计，会同吏部考核官吏，审计权被并入科道监察系统，这使得唐宋时期外部、内部相结合的专职审计体制没有得到充分发展而夭折，导致官员审计制度具有越来越浓厚的集权色彩，并逐渐走向反面。明中叶以后，皇帝昏庸，宦官专权，监察制度越来越不被重视，监察机构也名存实亡。在这样一个行政与监察相结合的审计监督体系中，因为缺乏权力制约机制。弊端丛生，进而在全国范围内形成了一个行贿网，人谓“三年清知府，十万雪花银。”正如《章氏遗书》卷！‘中记载：“州县有千金之通融，胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利。”
同时，封建专制主义的强化使封建立法亦遭到破坏。明清又沿袭了宋代的“引例破法”，并广泛应用“比照法”，这使得法律具有更大的随意性，破坏了审计的法律依据。造成这种情况的根本原因在于，从明朝开始，中国封建社会封闭的、自给自足的自然经济在世界上已经大大落后，资本主义制度无法建立，最终造成国家政权形式也逐渐落后于西方发达国家。总之，中国古代官员审计制度的变迁强化了皇权，高度的中央集权又最终扼杀了它的生命力，使之最终走向衰落。这不是制度本身的悲哀，而是封建政治机体腐败的必然结果。
六、中国古代官员审计制度给我们的启示
纵观中国古代官员审计制度的嬗变历史，我们可以得到如下启示：
第一，古代最高统治者为了维护自己的统治，历来高度重视治吏。“吏者，民之本，纲者也，故圣人治吏不治民”。7而治吏的主要手段就是加强对官吏的监察。正是因为如此，中国古代官员审计制度才能成为文官制度的重要组成部分。现阶段，我国是人民当家作主的社会主义国家，公务员是人民的公仆。但是，我们仍应重视公务员任期经济责任审计制度的完善。这是因为，公务员的廉洁奉公是全体人民的共同利益———公共利益得以有效维护、分配和发展的重要保障。
第二，两千多年来，中国古代官员审计制度的嬗变与国家政治、经济的发展历史是相一致的。从中国历史的坐标中我们可以看出，审计机构的置废分合受历朝政权体制的制约，随着秦汉三公九卿制、隋唐三省六部制、明清内阁六部制的演变而发生相应的变化。同时，各个历史时期的经济发展水平，也影响着官员审计制度的发展水平。在封建专制主义政治体制下，各种类型的审计机构所拥有的审计权是自上而下地由帝王授予，而不是自下而上地由人民授予。这样，国家审计机构便成为帝王专权的人，而不是纯粹的第三者。国家审计机构的这种人身份决定了其独立性只能是相对于被审对象而言。因此，中国古代官员审计的独立性是不完全的、不明显的，始终没有达到西方国家的那种超然独立的地位。只有到了近代，在西方民主思想和商品经济的冲击下，中国的官员审计制度才开始了划时代的变革。在现阶段，我们仍要坚持公务员任期经济责任审计的独立性原则，强化审计机构的独立地位。只有这样，才能给审计机关依法行政创造良好的外部环境。
第三，我国古代的官员审计制度基本上都是定期审计，以一年为期。到了唐宋时期，则发展成为定期审计与不定期审计相结合的制度。这是因为，只有实施经常化的审计监督，才可以防患于未然。任职期间内发生的问题，尽量解决在任职期内。因此，现阶段，对公务员的任期经济责任审计应从离任时的一次性审计评价逐步转向经常性的审计监督，也就是由从事后审计转向预防性、控制性和总结性的事前、事中和事后相结合的、全过程的审计监督。
论文关键词：宋代，官任，回避避亲属，避地区
官任回避制度自产生已有两千多年的历史，其对于规范中国古代的官场秩序发挥了重要作用，但至今尚未得到人们的足够重视。目前所能见的有关官任回避制度的书籍当推白钢主编的由人民出版社出版的《中国政治制度通史》。在“人事管理制度”章节中因朝代不同而有不同程度的介绍。其中有关宋代官任回避制度的内容相对比较详细，但记载重点在于制度内容的表述，较少涉及制度的评价及影响。此外，在其他学者有关古代官制的专著中，官任回避制度也零星可见，但都不够充分。至于学者对于宋代官任回避制度的研究论文也不尽如人意：从研究的目的来看，多着眼于借鉴古代官任回避制度的经验，因此研究的角度着重人事行政、司法方面，从历史角度探讨制度本身的较少。这也就决定了内容的记载简要、笼统，“没能给予充分的科学分析与论证，从而陷于静态地缕述和平面的图解”[①]。比如，关于官任回避制度内容的分类就存在界限模糊、混淆不清的情况。笔者希望通过对宋代官任回避制度的浅析使大家对于古代的官任回避制度有一定的了解。
第一、官任回避制度的性质、内容及宋代前期的发展状况
回避制度是中国古代政治中的重要人事管理制度，内容包括官任回避、司法回避与科举考试回避避地区，其中以官任回避最为重要。官任回避制度是中国古代政治生活中官员人事管理制度的一种补充和规范。其目的在于防止官员在职时因为受人际关系和利益关系的侵扰而扰乱了封建统治秩序。
纵观中国古代官任回避制度的全貌，根据其回避对象的不同，大致可以分为“避亲属”和“避地区”两类。避亲属是指：有亲属关系的官员之间如果在差遣方面有“统摄”即领导和被领导的上下级关系、“相干”即同级间职务上的密切关系或“相制”即职能相互制约或监督的关系，即应按条例加以回避；避地区是指：官员任职必须避开“本贯”即原籍和与其有利益关系的地区。但其中“亲属”和“地区”的指向即“亲属的远近范围”和“地区的规定”因各朝而有异。
官任回避制度自产生以来呈现出不断发展、完善的趋势。自秦汉至隋唐其内容逐步丰富、完善，但尚未形成完整的回避制度体系。到魏晋南北朝时期，由于门阀政治的盛行，官任回避制度逐渐消逝。宋代官任回避制度内容详备，呈现出新的发展特点，标志着中国古代官任回避制度的成熟。
第二、宋代官任回避制度的特点
（一）回避内容增添荐举回避和产业回避
在避亲属中，增添了荐举回避的内容。宋代的官员任职和升迁，举人参加贡举考试等，都需要有一定数量的官员出面推荐和担保。当时称这种推荐和担保为荐举。[②]当这种制度普遍推行，有亲属的关系的官人之间如果不加以限制就会出现“举人唯亲”的状况，由此可见荐举回避是适应宋代官员政治生活而设立的。
在避地区中，增加了产业回避的内容。宋代是中国封建租佃制大发展的时期，官僚、大地主兼并土地，形成庞大的地产。[③]因此，宋代针对这一现实情况制定出了回避产业的制度，防止官僚利用职位之便偷减地租，从而造成国家财政的损失。
（二）回避制度法令完备，对亲等、官职、嫌疑作出明确规定
宋代颁布一系列的制度和法令，对于官任回避制度需要回避的亲等、地方官职、嫌疑做出了明确化的规定。
从仁宗康定二年的“服纪亲疏在官回避条制”，到熙宁三年的'定内外官避亲法'，到哲宗元祐五年的“避亲法补充”，到徽宗政和间敕称“亲戚条”，再到宁宗时的《庆元条法事类·职制门》，宋代第一次用如此的制度条例对亲等进行详细的说明。同时，《庆元条法事类》中也对需要避亲属的地方官职、需要避嫌疑的“亲嫌类”等做了明确而详细的规定。
（三）回避执行措施分“对移”、调官出京和罢官，执行力度更加强劲
自官任回避制度产生以来，宋代首次对回避的办法做出明确规定、对回避的执行情况做出强有力的要求。
宋代规定，官员因避亲而另授差遣的办法有三种：一、“对移”或“两移”。二、调换出京。三、解罢官职。同时针对第一种措施制定了对移法内容十分详细。从史实来看避地区，这三种方法都在实践中得到了应用。
同时针对违背避亲法的情况惩治严苛。凡应避亲而不自申报而擅自到任者，一经发现，处以杖100的刑罚，任职时间还不算如任期。仁宗时，侍御史王素隐瞒其兄曾娶御史中丞孔道辅族女的事实，“及荐为台官，不以亲闻”。仁宗知道此事时，适逢孔道辅因执法失当被罢去台长而出之嬒州，便也将王素降为都官员外郎、知鄂州[④]。为了确保产业回避之的推行，宋代禁止官员在部内买田置业，违者重罚。仁宗时，淮南转运使魏兼在部内置买物业，后被追究罢职。[⑤]
从以上内容不难看出，宋代官任回避制度的这些特点都是有宋代的现实所决定的。同时，这也标志着宋代的官任回避制度已经进入成熟阶段。
第三、宋代官任回避制度的评价
宋代官任回避制度，内容之完善、细节之规范、执行之有利使得官任回避制度充分发挥了其积极地预防作用。从某种程度上削弱了官员徇私舞弊、结党营私的可能性，对于澄清吏治确实发挥了积极作用。但官任回避制度也执行过程中也存在一些问题。
（一）其实行取决于君主的意志
在封建人治社会环境下，统治者的意志是凌驾于任何法令制度之上的。回避制度只不过是统治阶级采取的一种预防人际关系弊端危害统治秩序的工具。因此，统治者的意志也就决定了回避制度是否实行。尽管宋代官任回避制度如此严密，但各朝皇帝常常在官员应该避亲时特批不许回避。仁宗时，宰相文彦博与参知政事程戡是“儿女正亲家”，“俱曾陈乞回避”，“但未蒙圣旨允许”[⑥]。又见哲宗时，监官范祖禹请求依例与执政韩忠彦避亲，哲宗也不予批准，说：“卿等公心，必不为亲戚不言，且为官家”[⑦]。
（二）实行过程中出现松动
尽管宋代官任回避制度标志着古代官任回避制度的成熟，但是这一制度仍然会在贯彻过程中出现偏差，这是以往各朝的共同点。恩荫制度是宋代铨选制度的重要内容，是指：官员按照职、阶高低而为其子弟或亲属获得官衔或差遣的制度。宋代每年都有一批中、高级官员的子弟通过恩荫而获得中、低级的官衔或差遣。大部分州县官、财务官、巡检史等职位避地区，被恩荫出身者占据。[⑧]从某种程度上来讲，官任回避制度于此有相矛盾之意。因此，官任回避制度作为一种辅佐性的规定，在执行过程中会有一定的现实阻力。
（三）回避制度中部分内容脱离实际，带来负面影响
官任回避制度的出发点在于限制和约束官吏徇情营私、整肃吏治、加强皇权从而维系封建统治，但有些规定在执行过程中则会产生负面的影响。第一、宋代“避亲法”的执行中，当“对移”和调官出京都不能实现时就要采取罢官的措施，这就直接影响到了官员的仕途，造成人才的流失，这当然不利于整个统治秩序的完善。第二、宋代地区回避中甚至规定了官员的任期限制，地方官员三年交流，任期太短，也影响了官员政治抱负的施展。正如宋代王夫之评价的那样：“如拙棋之置子，颠倒而屡迁……席不暇暖而复摇荡其且前且却之心，志未申，行未果，某未定，而位已离矣”[⑨]。第三、宋代避地区中，任所遥远诸多不便，方言悬殊，风土人情迥异，这会影响到官员的办事效率。[⑩]
【结语】
中国古代封建社会商品经济发展的极其缓慢和落后是官任回避制度产生和发展的社会经济基础，是自然经济条件下血缘关系占据主要地位的社会关系的一种政治反应。中国古代人事制度把“控制官吏，维护专制”作为其根本的指导思想。官任回避制度是为了避免官吏利用亲属、宗族和同乡关系扩张权势，结成私人集团从而在履行职务是出现营私舞弊的现象。但从本质上看，它只不过是统治阶级在封建人治社会环境下采取的一种预防人际关系弊端危害统治秩序的工具，因此其执行具有脆弱性。从官任回避制度产生以来，各个朝代都在不断的发展和完善，虽然其具有一定的局限性，但是对于维护皇权专制、控制官吏、减轻人民负担方面都起到了一定的积极作用。
宋代官任回避制度标志着中国古代官任制度的成熟，其对于宋代的政治统治起到了辅助作用。尽管现代社会的回避制度与古代社会有着本质的区别避地区，但其有意的经验仍然值得我们借鉴。
[①] 白钢：《中国政治制度史》，社会科学文献出版社2007年版，第18页
[②] 白钢：《中国古代政治制度通史 ·宋代》，人民出版社1996年版，第676页
[③] 陈振：《宋代社会政治论稿》，上海人民出版社2007年版，第204页
[④] 白钢：《中国古代政治制度通史 ·宋代》，人民出版社1996年版，第706页
[⑤] 《包拯集编年校补》卷1《请法外断魏兼》
[⑥] 白钢：《中国古代政治制度通史 ·宋代》，人民出版社1996年版，第707页
[⑦] 范祖禹：《范太史集》卷5《上殿乞避亲札子》
[⑧] 陈振：《宋代社会政治论稿》，上海人民出版社2007年版，第263页
[⑨] 马茜华：《回避制度古今谈》，《昌潍师专学报》，1998年第3期
[⑩] 马茜华：《回避制度古今谈》，《昌潍师专学报》，1998年第3期
封建制国家其权力基本是专制主义的，它能实行一定程度的吏治，但却永远消除不了因专制权力不受制约而产生的腐败。封建国家的吏治，比起真正的民主制来虽都有局限性，但是这二者毕竟也有对权力的制约与监督，是人类社会权力制约历史上的里程碑，它对于我们国家建立新型的权力制约制度，具有参考借鉴意义。
几千年来，封建刑律在惩治和预防职务犯罪上有丰富的经验，我们今天欲从立法及司法上加强对现行刑法中“渎职罪”的研究，使其进一步完善，古刑律中这方面值得总结和借鉴的地方颇多。
古代对官吏在司法审判上违法犯罪的监督比较全面，综合起来有惩治不依法判决的犯罪、惩治不依法审理的犯罪、惩治司法官吏不依法刑讯的犯罪、惩治司法官吏不依法执行判决书犯罪、惩治越权审断及违法受理诉讼的犯罪和惩治司法官吏监禁囚犯方面的犯罪。
一、我国古代司法审判中的职务犯罪概述
（一）中国古代惩治司法官员职务犯罪的特点和意义
司法官员的职务犯罪是刑法中的重要内容之一，古代是这样，近现代是这样，将来也仍会是这样。
职务犯罪所以重要，这与其犯罪主体是官吏这一点密不可分。官吏是国家的重要参与者及管理活动家主要实施者。官吏的职务活动是国家职能实施的主要杠杆。官吏依法履行职务是国家法制确立的重要基础。官吏守法对民众守法起着带头羊的作用，官吏的坏法是对民众违法犯罪的鼓励与唆使。对官吏违法犯罪姑息容忍最易激起人民群众对法律的逆返心理。官吏违法犯罪所形成的对民众的压迫以及他们造成的腐败的环境，是社会上违法犯罪的根源之一。
司法官吏违法犯罪的一个特点是可以利用职权。以利用职权为特征的职务犯罪，比一般犯罪有更大的危害性。一是职务犯罪侵犯的客体往往是属于国家法益的管理秩序；二是因为有职权可利用，其犯罪得逞率高，后果严重；三是因为凭借权力，这种犯罪对被侵犯对象的反抗与举报，客观上都存在抑止性；四是这种犯罪常常表现为国家机构内部的一种腐烂，富于隐蔽性，因而容易避过一般的监督。历史封建刑律都重视对职务犯罪的监督是有其深刻原因。
封建国家对司法官吏职务犯罪的监督与处置，根本目的是强化国家机器，提高封建国家的统治效能。但是封建刑律对官吏违法犯罪的抑制也有其相对的进步作用。在封建社会，人民与的矛盾集中地反映在官吏与民众的对立性上。封建统治者为了缓和与人民群众的矛盾，经常奉行的措施之一就是用刑法手段来监督官吏，使官吏对民众的欺压与剥夺限制在民众可以容忍的限度之内，从而来缓和封建国家与人民群众的矛盾，这便是封建刑律维护封建吏治的积极意义。
重视吏治是中国封建社会的传统思想，使用刑法来惩治官吏的职务犯罪的封建刑律的一个传统特点。封建刑律惩治官吏职务犯罪的特点是在立法上张起严密的法网，法律对职务犯罪不但从严监督富有威慑性，而且在立法和司法上具有一定的预防性及教育性。
（二）中国古代司法审判职务犯罪的渊源
司法审判活动是古代国家最重要不得国务活动之一，也是古代官吏职务犯罪中较主要的一个方面。
司法官吏在审判上的职务犯罪史书早有记载。《尚书•吕刑》曾指出西周法官有对犯人不能依法定罪判刑的“五过之疵”。其内容是“惟官、惟内、惟货及惟来”。孔安国《传》解这五个方面是“或尝同官位，或诈反囚词，或内亲用事，或行货枉法，或旧相往来”。《吕刑》中还记载说，司法官因犯为些罪过，而致出入人罪的则“其罪唯均”，即与犯人同罚。这段史料清楚地概括了当时司法官违法审判中的主要犯罪表现。
在中国，职务犯罪也是一项古老的犯罪。历史告诉我们，官吏的职务犯罪基本上同国家与法律的产生而同时产生。
古代中国关于官吏职守的专门立法，出现得也很早。我国商朝已经有了为预防和减少官吏（包括国君在内）违法犯罪而专门制订的法律《官刑》。《尚书•尹训》记载国相伊尹说制订《官刑》的目的是儆戒有权的人物：“制官刑，儆于有位”，达到“居上克明，为下克忠”的目的。商朝的《官刑》中，规定有“三风十愆”的罪名，从作风上、道德上、政治上来管束官吏和当权者。所谓“三风”是指“巫风”、“淫风”、“乱风”。其中“巫风”包括无节制地在宫室歌舞（“恒舞于宫，酣歌于室”）的“二愆”。“淫风”包括徇私于财货和女色，长期地游乐和打猎（“殉于货、色，恒于游、畋”）的“四愆”。“乱风”包括轻侮国君的命令，拒绝忠直之规劝，疏远上高德劭之人而亲近狂顽之徒（“侮圣言，逆忠直，远耆德，比顽童”）的“四愆”。训令还指出：“唯兹三风十愆，卿士有一于身，家必丧，邦君有一于身，国必亡。”作为臣下的人，如不匡正君主杜绝“三风十愆”，则要处刺脸的“墨”刑。惩罚官吏的职务犯罪是国家管理活动的需要。官吏职务犯罪的内容及制度，随着国家政务管理活动的发展变化而发展变化。我国西周有关国家管理活动的立法已有很多记载。
《周礼•秋官•大司寇》规定最高法官“大司寇”的职责之一是“以五刑纠万民”。其中“二曰军刑，上命纠守”，“四曰官刑，上能纠职”，意即使用于军中的“刑”法，是鼓励遵守命令的，举论有亏职守的；施行于官府的刑罚，是鼓励贤能，举论失职的。由此可见，在先秦众多的吏治立法中，包括有一系列惩治官吏职务犯罪的法律规范。
从立法的角度说，封建社会初期，官吏职务犯罪的法律条文都散布于刑律的各篇之中。战国魏国的《法经》六篇中属于职务犯罪的“金禁”与“博戏”被列在《杂律》之内，其他《囚》、《捕》二篇内当然也会包含职务犯罪的内容。从秦简的片断中可以判定，秦朝关于职务犯罪的法律条文也散列于“六律”之中。《置吏律》及《行书》中在规定官吏的某些职务犯罪时都说“以律论之”。所谓“以律论之”就是以《六律》中的规定办。汉朝的《九章》及汉律六十篇中，也无专门的职务犯罪的篇章，职务犯罪的条文散列于各篇的情况可以想见。
到了魏晋南北朝时期，职务犯罪在封建刑律中逐渐形成单独的篇章。在明清规戒律刑律中职务犯罪规定得齐全，监督得严密，在编纂上条分集中，安插科学，继续体现了封建刑律重视吏治的优良传统。
二、我国古代司法审判中职务犯罪的表现
古代对官吏在司法审判上违法犯罪的监督比较全面，综合起来有以下几方面：
（一）惩治不依法判决的犯罪。
通过审判给罪犯定罪判刑，古代较早就有在这方面监督的法律制度。凡不依法判决，其违法行为都根据不同的主观心态来定罪处置。
1．纵囚秦律中说：“当论而端弗论，及埸其狱端令不致，论出之，是谓‘纵囚’。”即应该处罪而故意不处罪，以及减轻罪行，故意使被告够不上处罚标准，从而判令无罪，就是“纵囚”。纵囚罪刑罚较重，一般要以被纵囚犯之罪罚来处罚纵囚之人。
2．不直秦代把仅限于一定幅度范围内的故意错判称为“不直”：“罪当重而端轻之，当轻而端重之，是谓‘不直’。”即罪应该重处面故意轻处，应该轻处而故意重处，是属于“不直”。
汉代“不直”的概念与秦代不完全一样，其表述是“出罪为故纵，入罪为故不直。”在“故意”的前提下，只有在“入罪”的情况下，汉代才称为“不直”。秦代的“不直”，汉代以“不实”对应。
3．失刑在秦代与属故意“不直”相对应的过失地在幅度上处刑不当的行为称为“失刑”。《睡虎地秦墓竹简》上记载一位审判官吏把“六百六十”的赃误订为“值百一十”。在定性时，上级答复询问说：“吏为失刑罪”，但是“或端为，为不直”。这里界限比较清楚：过失的错断为“失刑”，故意的错断就属“不直”。
4．出入人罪司法官吏不依法判决之犯罪，各依其犯罪主观心态区分罪名，在制度的比较严密的是唐代。按《唐律疏议•断狱》规定，唐律首先一般地把审判官定罪判刑上的违法行为统称为“出入人罪”。然后“入罪”与“出罪”又各分为“故意”与“过失”二种，共四种：故意入人罪，故意出人罪；过失入人罪，过失出人罪。在出入罪的幅度上又区分为出入“全罪”及出入轻重的不同情况。所谓出入“全罪”是指无罪判有罪，有罪判无罪，以及从笞杖入徒流，从徒流入死罪的各种情况。属于出入轻重的是指在刑等上从轻入重、从重出轻，以及笞杖之差及徒流之差的出入。在追究审判官的刑事责任上，法律规定，故意入全罪，以全罪论；从轻入重，以差额论；故意出罪的情况，也参照此原则办理。但是，过失地入罪的，比故意犯“减三等”；过失地出罪的，比故意犯“减五等”。
5．不具引律令格式正文唐代要求法官在定罪判刑时，要完整地抄引有关的法律、法令的正文为根据。这样规定是便于监督依法判决。《唐律疏议•断狱》：“断狱之法，须凭正文。若不具引，或致乖谬。违而不具引者，笞三十。”作为断罪根据的法律条文不但要引正文，而且要求完整地抄引。这种制度在晋朝已开始建立。
（二）惩治不依法审理的犯罪。
判决书是审理的结果，正确的判决要以依法审理为基础，唐律不但监督依法判决，而亦重视都督依法审理，在这方面的罪名有：
1．于本状之外别求他罪唐代要求法官都要依据所告本状审理，不能在本状之外，旁更推问，别求他罪。《唐律疏议•断狱》规定，法官如违犯这一条，要“以故入人罪论”。关键是不准法官无根据地于本状之外去查问别的犯罪行为，只有“若因其告状，或应掩捕搜检，因而检得别罪者”才“亦得推之”。
2．受囚财物，导令翻异，通传言语，有所增减这是审判官与罪犯共犯的妨碍正确审判的犯罪。通常是审判官接受囚犯行贿后，启发囚犯翻供另招，或者是给囚犯通风报信，而造成囚犯之情状有所增加或减轻的行为。《断狱律》规定，法官犯有此罪以监临官“受财而枉法”之罪论处，赃满十匹加役流，满十五匹处绞刑。
（三）惩治司法官吏不依法刑讯的犯罪。
在古代的审判中，刑讯是合法的手段，但刑讯必须依法进行才为合法。法律监督司法官吏依法刑讯的目的，也是为了正确地定罪判刑。法律为此规定了刑讯进行的条件。秦朝规定可以刑讯，但要以结果来检验。秦简上说，能根据口供进行追查不用拷打而得到犯人真情的是“上”等；通过拷打而得到真情的是“下”等；恐吓犯人以致不得真情的是“败”。《唐律疏议•断狱律》规定：“应讯疑似，犹不首实”的情况下才刑讯。而且要在“立案同判”的条件下进行。
1．拷囚过度唐代规定囚犯拷讯整个案子的全过程只能拷三次，而且，三次拷打的总数不得超过二百下：“拷囚不得过三度，杖数总不得过二百。”如犯人所犯是属于处笞杖刑的案子，则拷打不得超过本刑的笞杖数。《唐律疏议•断狱律》规定：“若过三度”，司法官要受“杖一百”之刑。若“杖数过（二百）”或过笞杖本罪的，司法官要反坐所剩，即以超出之数反拷法官。
2．有疮病不待差而拷唐代对于有疮或有病的犯人，法律规定要等疮病痊愈后才能拷打。《唐律疏议•断狱律》规定：“即有疮病，不待差而拷者，亦杖一百；若决杖笞者，笞五十；以故致死者，徒一年半。”
（四）惩治司法官吏不依法执行判决书犯罪。
判决是正确定罪判刑的自然结果，依法执行判决是体现法律作用的最重要的方面。唐代对司法官吏依法执行判决也予以周密的监督。
1．不待复奏报下而辄行决古代为了慎重对待死刑，从北魏开始实行处决前向皇帝进行复奏的制度，以便皇帝在复奏时对死刑判决作最后定夺。隋朝已实行“三复奏”，即向皇帝复奏报告三次无否决才下令行刑的制度。唐代自太宗起,京内还实行“五复奏”的制度，即决前二日一奏，决前一日一奏，当日三奏的制度。同时，执行单位接到处决命令要等三天才行刑，但不能过期。《唐律疏议•断狱律》规定：“若不待复奏报下而决者，流二千里。”“若限未满而行刑者，徒一年；即过限，违一日杖一百，二日加一等。”
2．孕妇未产而决在唐代，如有孕妇犯死罪应处决者“听产后一百日乃行刑。”如有孕妇犯罪应拷讯及应决要笞杖的，也要等产后一百日进行。“若未产而决（死刑）者，待二年；产迄，限（百日）未满而决者，徒一年。失者，各减二等。”法律又规定：“若未产而拷及决杖笞者，杖一百。”“若产后限未满而拷决者，于杖九十上减二等。”
3．领徒应役而不役唐代的徒流刑犯人，在刑期内都要令其身受苦役，即使犯人因病请假，病愈后也要补服苦役。掌管囚徒的人一定要照法律规定执行。《唐律疏议•断狱律》规定：“领徒应役而不役，及徒囚病愈不计日令陪身者，（有责任的司法吏员）过三日笞三十，三日加一等，过杖一百，十日加一等，罪止徒二年。”
（五）惩治越权审断及违法受理诉讼的犯罪。
在中国封建社会，一般县衙是受理诉讼的基层审级。县的上级是州（府），州（府）的上级是中央的刑部及大理寺。在审判权限上，唐代的《狱官令》规定，“杖罪以下，县决之。徒以上县断定后送州复审讫”，徒、流以决杖形式执行的，可就执行，但属于实处徒、流刑以上的判决，也必须报中央刑部。死刑案件由刑部移大理寺审复，报皇帝批准。大理寺自审的京都徒以上案件要经刑部审核。《唐六典》同时还记载巡复制度说：“凡天下诸州断罪，应申复者，每年正月于吏部择使，……仍过中书、门下定讫以闻，乃令分道巡复，刑部录囚徒所犯，以授使。使牒与州案同，然后复送刑部。”这些严格的分权制约制度，也是正确定罪判刑的基本保证之一。
1．断罪应言上而不言上,应待报而不报古代各级司法官吏审断案件必须遵守以权限规定的申报与批复制度。《唐律疏议•断狱律》规定：“凡断罪应言上而不言上，应待报而不待报，辄自决断者，各减故失三等”，即分别故意或过失的性质，照所断刑罚的轻重等级，减三等处罚。
2．受越诉及应合为受而推抑不受唐代为维护审判秩序而规定：“凡诸辞诉，皆从下始。从下至上，令有明文。”不能越方。所谓“越诉”，即是如“应经县而越向州、府、省之类”。《唐律疏议•断狱律》规定：“其越诉及官司受者，笞四十。”但是，如当事人对某级判决不服，向原衙门“语汇状上诉”，原衙门如发给“不理状”，即发给同意向上级申诉的证明文件，当事人持“不理状”向上级申诉，这不是越诉，各衙门不可不受理。而对于非越诉的“应合为受”的告诉，“推抑而不受者，笞五十”。
（六）惩治司法官吏监禁囚犯方面的犯罪。
古代法律规定监禁囚犯既不能放任纵容，也不能苛刻虐待。否则，都是犯罪，都要受到惩罚。
1．应禁而不禁囚犯于牢中使用的刑具，在唐代，按《狱官令》规定：“死罪枷、枢，妇人及流以下去构，其杖罪散禁“。狱吏对囚犯应关禁而不关禁，刑事具该用不用，不该用而用，及随便调换的，都是犯罪。《唐律疏议•断狱律》规定：“囚应禁而不禁，应枷、锁、枢而不枷、锁、枢及脱去者”，狱吏要参照囚犯的罪等给予处罚，如“杖罪笞三十，徒罪以上递加一等”。如属于“回易”调换刑具的，按上面的处罚办法减一等处罚。
2．应请给衣食医药而不请给古代也重视对狱中囚犯的必要的养护措施。如唐代按《狱官令》。规定：“囚去家悬远绝饷者，官给衣粮，家人至日，依数征纳。囚有疾病，主司陈牒，请给医药救疗。”还规定囚犯病重，听家人入视，及脱去枷、锁、枢等刑具。《唐律疏议•断狱律》规定：“囚应请给衣食医药而不请给及应听家人入视而不听，应脱去枷、锁、枢而不脱去者，杖六十。以故致死者，徒一年。”
参考文献
1.《唐律疏议•断狱律》
2.《唐律疏议•擅兴律》
3.皮纯协等编《中外监察制度简史》，中州古籍出版社
4.《唐六典•州刺史•诸县令》
关键词：元朝 官吏 休假
中图分类号：K247 文献标识码：A 文童编号：1000-8705（2014）02-18-22
受台湾学者廖伯源《汉官休假杂考》一文启发，汉朝官员有多种休假制，且不同的官员休假不同。笔者认为元朝官吏亦当有各种休假制度。元代官吏休假制度是我国古代休假制度的重要组成部分，限于目前学术界对于元代官吏休假制度研究甚少，相关性研究有黄修明的《中国古代仕宦官员“丁忧”制度考论》通论性的介绍了古代官员丁忧制对官场社会的重大政治影响。章太长《试论元代的丁忧制度》，主要从元代丁忧对象、丁忧请假制，违例不丁忧、丁忧期限、丁忧待遇等五个方面论述。另有硕士论文：唐犀《元代丁忧制度研究》主要从法学的角度揭示了元代丁忧制度的规定、特点以及立法意义和历史地位。本文从官吏各种休假制度入手，在现有学术成果以及史料的基础之上，对元代官吏休假制度的形成发展过程、具体休假内容进行概括分析，并得出其特点，以期能对元代休假制度进一步深入研究有所裨益。
一、元朝官员丧假制度
元朝是少数民族建立的统一王朝，在蒙古国时期官员没有丁忧制。建元初，朝廷也只是尊重汉俗默认汉朝官吏可以服丧丁忧，并无制度规定。汉官丁忧者可以向朝廷请假，给假后方可离开，并有严格的时间规定，违例不至要受到严厉惩处。如：
中统三年（1262年）省议：“职官在任病假及缘亲病假满百日，所在官司勘当申部作阙，仍就任所给据，期年后给由求叙，自愿休闲者听。”
至元二十七年（1290年），议：“祖父母、父母丧亡并迁葬者，许给假限。其限内俸钞，拟合支给，违例不至，停俸定罪。”
与汉族传统伦理道德观念关系密切的官员守制问题，在元世祖才有了定制。至元二十八年（1291年），才对丧假做了正式规定：“祖父母、父母丧假限三十日，迁葬祖父母、父母假限二十日”。随着汉文化的渗透与发展，成宗大德八年（1304年）又规定：“三年之丧，古今通制。今后除应当怯薛人员、征戍军官外，其余官吏父母丧亡丁忧，终制方许叙仕，夺情起复不拘此例，蒙古色目人各从本俗，愿依上例者听”。由此可以看出，世祖至元二十八年（1291年）规定遇父母与祖父母丧是给假30日，为父母、祖父母迁坟给假20日。元成宗在位时又规定丧假为三年通制，至此丁忧制在元代基本定型。仁宗初又特别强调至大四年（1311年）的钦奉诏书：“官吏丁忧已尝著令，今后并许终制实二十七月，以厚风俗。朝廷夺情起复并蒙古、色目管军官员，不拘此例”。汉族官员守丧二十七个月在这一时期成为定制，虽然后来又有不少规定，如“确定丁忧时问从官员闻丧之日起算，以13个月为小祥，25个月为大祥；军官中的迁转官员如知事等，亦允许服服丧丁忧，此则系正丧大祥，后六十日为禅制”，但基本的制度没有大的变化。另外关于上述著令有几点需要我们注意：
（一）元初，蒙古及色目官吏丁忧“各从本俗，愿依上例者听”，而且有些汉化较深的也愿意仿效汉制，在蒙古国时期和元朝前期一些迁入中原地区居住的蒙古人和唐兀人、畏兀儿人、回回人逐渐效仿汉人的行为准则办事，在丧葬上尤为突出，如畏兀儿人廉希宪在母亲去世后的表现就是受汉文化的影响，廉希宪“丁母忧，率亲族行古丧礼，勺饮不入口者三日，恸则呕血，不能起，寝卧草土，庐于墓傍。宰执以忧制未定，欲极力起之，相与诣庐，闻号痛声，竞不忍言”。为了保护本民族的文化习俗，有元一代对于蒙古、色目人仿效汉丧并不是放任自流的，到元中期时，则有了不能仿效汉族丁忧的规定：
“己亥，塔失帖木儿、倒刺沙请凡蒙古、色目人效汉法丁忧者，除其名，从之。”
“天历二年，诏官吏丁忧，各依本俗，蒙古、色目仿效汉人者不能用，蒙古、色目人愿丁父母忧者听。”
至正二年（1342年），监察御史乌古孙良桢，以国俗父母死无忧制，又父死则妻从母，兄弟死则收其妻，上言：“纲常皆出于天，而不可变。议法之吏乃言国人不拘此例，诸国人各从本俗。是汉人、南人当守纲常，国人、诸国人不必守纲常也。名日优之，实则陷之；外若尊之，内实侮之。推其本心，所以待国人者不若汉人、南人之厚也。请下礼官、有司及右科进士在朝者会议，自天子至于庶人，皆从礼制，以成列圣未遑之典，明万世不易之道”。奏上，不报。”
至正十五年（1355年）大斡耳朵儒学教授郑建言：“蒙古乃国家本族，宜教之以礼，而犹循本俗，不行三年之丧，又收继庶母、叔婶、兄嫂，恐贻笑后世，必宜改革，绳以礼法。”不报。
塔失帖木儿、倒刺沙皆泰定帝朝大臣，向朝廷申请行汉人丁忧之法，不报。由此可以推断，自泰定朝后对于仿效汉法丁忧则是禁止的，这一状态一直持续到元朝后期。
（二）鉴于官职的重要性，职务在身征戍军官及当值怯薛是没有丧假的，而且这一点在整个元代是没有变化的。但是对于出征或远戍的士兵，有时可以“放归存恤一年或数年”，对于体力消乏长久的士兵，也会采取轮休一定时问的办法，至大四年（1311年）下令侍卫汉军每牌子内各一名一年，迤南汉军每牌子内各二名二年“轮流存恤养力”。
（三）另外，内匠官、阴阳人、医人也是不允许丁忧的。大德九年（1305年）诏书称：“吏等但是勾当里行的人每殁了父母呵，勾当里出去三年者，么道。行了诏书圣旨来，如今但是勾当里行的人每里头得用人每丁忧出去了呵，勾当里有窒碍有於内匠官，阴阳人、医人等各投下勾当里行的人每也有似这般的人每不教丁忧。――奏了教行呵，频烦圣旨的一般有三年再得勾当呵，人每也生受有，为那上头两个丞相等俺众商量来，如今丁忧的听从。他每呵怎生奏呵，那般者，圣旨有呵”。为了避免影响本职工作，内匠官、阴阳人、医人不允许丁忧。
（四）所谓夺情起复指为国家夺去了孝亲之情，可不必去职，以素服办公，或守制未满期而应朝廷之召出而任职。但并不是所有官员都可夺情起复，延四年（1317年）冬十月己酉，监察御史言：“官吏丁忧起复，人情惊惑，请禁止以绝侥幸。惟朝廷耆旧特旨起复者，不在禁例。”制曰：“可”。延五年（1318年），又有监察御史许有壬言：“圣朝以孝治天下，考稽典礼，除蒙古、色目各从本俗，其余居官著为丁忧之制，将以美教化、厚人伦，为治之要道也。所谓夺情起复者，盖有道德可以范世，谋猷可以经国，天心简畀，人望素服，又边臣、宿将可任重寄，似此必用之人，谓之起复，谁日不然，其或碌碌凡庸如冯翼霄，才无过于常人，行每乖于清议，徒以谀佞检邪，亦复冒膺起父，实玷风教，宜明白奏闻。除上所知识必用之人，取自圣裁，其余人员，并遵旧制。”
由上看出，当时很多汉族官吏是期待可以被夺情起复的，甚至利用丁忧制度谋取政治前途，这和元朝汉人社会地位低于蒙古、色目人，在朝廷求得官职并不容易有很大关系。
虽说元朝是少数民族统治的王朝，但是元朝对于尊崇汉族文化尤其是孝道还是很重视的。成吉思汗建国时制定的条律中就有很多尊敬长者的内容，在蒙古人中对于不尊重长者的行为是不可饶恕的。因此，元廷向来强调忠孝为先，丁忧守制就是很好的体现。在元朝，“诸官吏私罪被逮，无问已招未招，罹父母大故者，听其奔赴丁忧，终制日追问公罪并矜恕之”，即元代官吏犯事以后，如遇父母之丧，可以丁忧终制后再追问，但是军官不丁忧者，犯罪照样追究责任。同时，对于远在边疆地区的官吏丁忧也是允许的，大德元年（1297年）议：“云南官员，如遇祖父母、父母丧葬，其家在中原者，并听解任奔赴”。并且所有官员在丁忧期间，只要在制度规定的期限内，俸禄照发，可见元朝对于汉法还是相当尊崇的。
此外，《元史》里记载了很多对于官吏不守丧的处罚条例，如：“诸职官亲死不奔丧，杖六十七，降先职二等，杂职叙。未终丧赴官，笞四十七，降一等，终制日叙。若有罪诈称亲丧，杖八十七，除名不叙。亲久没始称死，笞五十七，解见任，杂职叙；凡不丁父母忧者，罪不与不奔丧同”。对于官吏亲死不奔丧、诈称亲丧、不丁父母忧等有严厉的处罚，足见元朝对于汉人守丧的相关制度是比较完善的。
二、官吏休假
据廖先生《汉代官吏休假考》一文考证汉代除中官每“五日一洗沐”外，外官（外官是相对于中官而言，即在宫廷外办公的官员）亦有休假制，即“上班时间到官署执行公务，下班后可自由离开官署，而上班若干日有一日休假，或每年有若干日假期。”
在元朝作为朝廷命官，自然也要在公堂处理公务。元朝官员办理公务，称为“洽事”或“视事”，形式是“官吏聚会”、“圆坐署事”。所谓“圆坐”，就是在公厅摆定官员座次，官吏按级别对应入座。元朝对外官休假同样也有规定：“中统五年八月，钦奉圣旨条画内一款：京府州县官员，每日圆座参议词讼，理会公事。若遇天寿、冬至，各给假贰日；元正、寒食，各叁日；七月十五日、十月一日、立春、重午、立秋、重九、每旬，各给假壹日。公务急速，不在[此][一]限。其赴任职官或宣使人员在他所病患者，即告所在有司验治，病愈给据发还。钦此”。可见，忽必烈即位之初就对元朝官吏节日休假作了规定，各官吏除了节日放假以外，每旬亦有一日休假，这是承袭宋金时期的官员休假制度，即在每月初十、二十日、三十日放假休息一日。
后来元朝对于旬假放假日期做了调整，“至元十四年十二月二十九日，中书省客省使也速忽都答儿奏：在先初十日、二十日、三十日，每月叁次放假有来。如今那里官人每商量得，这叁个日头断人呵，也中。如今初一日、初八日、十五日、二十三日、乙亥日，这日数里，有性命的也不交宰杀有，人根底也不打断有。这日数里，放假呵，怎生？奏呵，奉圣旨：那般者。钦此。”[26 J。即由原来的每月初十、二十、三十放假，改为初一、初八、十五、二十三、乙亥日放假，并规定在这些日子里不准杀生。因此，可以推断官员的休假日期相应也做了调整。
三、请假制
元朝的请假制也有一套合理、规范的流程。按请假原由分，主要是病假、丁忧假和其它假故。《元史・刑法》记载“诸外任官员谒告，应有假故，具曹状报所属，仍置籍以记之，有托故者，风宪官纠而罪之。”
元朝对官员请假制作规定是在至元七年（1271年），据御史台奏：“中书省札付该殿中侍御史掌管随朝官告假事故，叁日以外各以曹状报殿中司，还职亦行具报。如有推称病故者，合行举罚”。在元朝，官吏请假三日以上者必须以“曹状”形式上报殿中司，审核通过后方可离开，假期结束还职时也应上报，推称病故请假的要受到惩罚。
由上条材料可知，掌管请假事务的是中书省御史台殿中司，各级官员必须严格按照请假流程，违例者受罚，至元八年（1272年）“都省与尚书省官、御史台官一同商议得：假告事故，官员不报曹状，罪犯壹次，罚俸捌两，再犯依上罚俸，叁犯近上官员闻奏，近下人员从各衙门就便的决。外据无故落后官员，验实日全克俸禄，再犯依前克除，叁犯依上的决”。元朝对于请假不利的官员犯一次罚俸八两，二次依初犯处罚，连续犯三次，中央官吏要上报朝廷，地方官员就各衙门自行处理。如有公职离开岗位，请假和还职时同样以“曹状”上报，如有公务在身“拟同事故一体报台，还职日亦行具报”杜绝官吏以公职为借口私自离职。
在地方，检察相对松弛，为了避免地方官吏因无人检举而假装请假或故意离职，外地府衙州县等官吏，也有相同的制度规定，各府衙设置专门的假故文簿，清楚登记官吏请假记录，见材料：
至元二十八年八月，中书省御史台备监察御史呈：随处诸衙门府州司县官，或因私隙，或事有畏忌，辄便托疾在家虚请俸给者有之，或推称事故，离职延待月日者有之。因无检举，冒请俸禄，多致败事。今后外路官吏，合依随朝百官一体，凡假故曹状报本属。仍诸衙门置立假故文簿明白附写，令首领官掌管结转，每日壹次，正官署押用印关防。行省文簿令监察御史照刷，其余官府文簿按察司照刷。如有推病故官吏，所请俸钱，钦依圣旨事意施行。都省准呈。
地方记录的请假文簿，每日由府衙首领官掌管结转，但最终都要交由监察部门审查，以防。另外，元朝官员请假期间俸钱和丧假等相同，照给。
四、节日放假
元代的节日庆祝基本上遵循汉地的传统习俗，北方地区虽在辽、金统治之下，但民问的节庆活动与江南地区相差不大，在元代的变化也不是很大。女真早期本无历法，不知纪年，以草青纪年，草青一次即一年，沿袭的汉地风俗，据《大金集礼》载：“元旦、上元、中和、立春、春分、上巳、寒食、清明、立夏、四月八日（佛诞日）、端午、三伏、立秋、七夕、中元、中秋、重阳、下元、立冬、冬至、除夕等，都是金朝法定的节日，各级官员有一日至三日的休假”。宋代规定“元日、冬至、寒食假各七日。天庆、先天、降圣节各五日。诞圣节、正七月望、夏至、腊各三日。天祺、天贶节、人日、中和、二社、上巳、端午、三伏、七夕、授衣、重九、四立、春秋分及每旬假各一日”。元朝节庆假日是在宋、金制基础上制定的，并作了调整，于至元元年（1264年）对官员的休假日作了规定：“若遇天寿、冬至，各给假二日；元正、寒食，各三日；七月十五日、十一月一日、立春、重午、立秋、重九、每旬各给假一日”。在元朝，天寿节和冬至是放假两日，天寿即皇帝的诞生日，全国要举行重大的庆典活动；冬至放假由来已久，在汉代就有了冬至放假的定制，西汉宣帝时已实行，前后放假五日。其余节日不再详细介绍，史卫民《元代社会生活》一书已论述的十分详细。
元朝虽是北方民族建立的中原王朝，建国后也建立了一套相对完整的官吏管理制度，元朝休假大多承袭以前的正统王朝，但也有自己的民族特色，恰恰体现了元朝的双重性格。
参考文献：
[1]廖伯源：《汉官休假杂考》，《秦汉史论丛》（增订本），中华书局，2008g，第256页
[2]黄修明：《中国古代仕宦官员“丁忧”制度考论》《四川师范大学学报》，2007年第34卷第3期，第118页
1.闲章：中国传统文人常自拟词句或撷取格言警句来镌刻成章，内容广泛，意趣盎然。（√）
2.“鲁”既可以指古国鲁国；也可作姓氏，如工匠祖师鲁班；在现代汉语中多指山东省的简称。(×)（鲁班的姓氏不是鲁，姬姓，公输氏，名班，人称公输盘、公输般、班输，尊称公输子。又称鲁盘或者鲁般，惯称“鲁班”）
3.在中国汉代、南北朝时南海称为涨海、沸海。清代以后逐渐习称南海。文中南海指佛教圣地普陀山。（√）
4.《四库全书》是在乾隆皇帝的主持下，由纪昀等多位高官、学者编撰。丛书分经、史、子、集四部，故名四库。基本上囊括了中国古代所有图书，故称“全书”。（√）
5.“六宗”一般指的是古所尊祀的六神，有时也指汉文帝（太宗）、汉武帝（世宗）、汉宣帝（中宗）、汉元帝（高宗）、汉明帝（肃宗）、汉章帝（显宗）。文中指的是尊祀的六神。(×)汉明帝谥号为显宗，汉章帝谥号为肃宗。
6.7.四邻各族（九夷、八狄、七戎、六蛮）的居住区称为“四海”，“五湖四海”也泛指全国各地、天下。（√）
7.“姬”姓，中华上古八大姓之一，得姓始祖为华夏民族的人文初祖——黄帝，黄帝因长居姬水，以姬为姓。（√）
8.阙是宫门两侧的高台，又可借指宫廷："诣阙’既可指赴朝廷，又可指赴京都。（√）
9.嗣位指继承君位，我囯封建王朝奉行长子继承制.君位只能由最年长的儿子继承。(×)
10.牙门与牙旗一样，源起都有古人借猛兽利牙的图案彰显荣耀和威武之意。（√）
11.乡、闾在古代各指一种行政区域名，合在一起还可以泛指家乡故里、父老乡亲。（√）
12.野史，是私家编撰的史书，“野史氏”在文中是作者自谓。（√）
13.“迁谪”谓官吏因罪降职并流放，其中“迁”指官员的调动，有升有降，但“左迁”必是升职。(×)
14.肃宗：皇帝的谥号，肃，恭敬、肃穆之意。(×)
15.日中，表时间，中午12点，又名日正、中午，是一天的太阳正中时。(×)（不是中午12点）中国古时把一天划分为十二个时辰，每个时辰相等於现在的两小时。日中是十二时之一，又名日正、中午等：（上午11时正至下午1时正）。
16.节是符节，古代使者所持以作凭证，如苏武“持节送匈奴使”。（√）
17.左骏指古代驾车三马中左边的马。后用四马，亦指四马中左边的马。（√）
18.魏明帝太和年间始置进士科目。唐亦设此科，凡应试者谓之举进士，中试者皆称进士。(×)
19.缘坐，是以家族本位、罪人以族的观念为基点，正犯本人和相关亲属连带受罚的原则。（√）
20.“六部”中吏部主管的事有官吏的任免、考核、升降及科举取士。(×)吏部（管理文职官员的任免、考选、升降、调动等事）兵部（负责军事，入军队编制、武官选授以及驻防、训练、检阅等政令）礼部（掌管典礼事务与学校、科举等）
21.九品中正制是我国魏晋南北朝时期实行的一种官吏选拔制度。（√）
22.“署”表示授予官职，“兼”、“领”均表示兼任官职，“行”、“守”均表示官职，“权”则表示暂代官职。(×)
23.“海盐民”“民”是对百姓的称谓，常见的百姓称谓还有：布衣、黔首、黎民、生民、庶民、黎庶、苍生、黎元、氓等。（√）
24.“蛮”，由于受时代的限制，古代学者对四方异族的了解十分有限，对他们的异同也没有深入调查，认真识别，往往用蛮、夷、戎、狄、胡、越等来泛指四方异族。《史记，吴太伯世家》索引说：“蛮者，闽也，南夷之名，蛮亦称越”。中原地区古人对南方各族通称“百越”或“越族”。（√）
25.《五经》指的是《诗》《书》《论语》《孟子》《春秋》五部儒家经典著作。(×)《五经》:《诗经》《尚书》《礼记》《周易》《春秋》的合称。
26.“甚得夷夏之心”中“夷夏”泛指少数民族和汉人。“夏”是古代汉民族的自称；在古代，以中原为中心，人们将处于东、西、南、北方的少数民族分别称为东夷、西戎、南蛮、北狄。（√）
27.冠族指的是当地最有势力，人口最多的豪门世族。(×)（冠族指的是当地显贵的豪门世族，有一定的名望和影响。）
28.辎重是指行军时由运输部队携带的军械、粮草、被服等物资。（√）
29.“振恤”，即赈济与抚恤，即面对灾荒来袭时，各级政府和民间做的相应的反应和对策。（√）
30.“诏”先秦时代上级给下级的命令文告称诏。秦汉以后，专指帝王的文书命令。（√）
31.“表”即“奏表”，是古代臣子呈给帝王的一种文书，常含表志陈情、诉说心曲之意，如《出师表》《陈情表》。（√）
32.《左传》是我国第一部叙事详细的编年史著作，与《春秋公羊传》《春秋谷梁传》合称为“春秋三传”。（√）
33.礼部，中国古代官署，掌管国家的典章制度、祭祀、贡举、户籍等事项。(×)
34.大理寺为掌管刑狱的官署，长官名为大理寺卿。北齐始设，后历代相沿。明清时与刑部、都察院为三法司，会同处理重大司法案件。（√）
35.诏狱，指九卿、郡守一级高官有罪，需皇帝下诏书能系狱的案子。也指皇帝直接掌管的监狱。（√）
36.明经，汉朝出现之选举官员的科目，始于汉武帝时期，至宋神宗时期废除。被推举者须明习经学，故以“明经”为名。（√）
37.行在，也称行在所。第一释义指天子所在的地方。第二释义专指天子巡行所到之地。此处是第二种释义。（√）
38.视事，视察、巡视政事。旧时指官吏被皇帝派往某地巡视政事，考核官员。(×)视事，旧时指官吏到职办公。治事，任职，多指政事言。
39.故事：旧日的制度;例行的事。如“奉行故事”“虚应故事”。《六国论》中“苟以天下之大,而从六国破亡之故事,是又在六国之下矣”中的“故事”即此意。(×)（《六国论》中的“故事”是“旧事,先例”的意思。）
40.中官：中官在古代含义较多。最初是古官名，后来还可指宫内、朝内之官。本文的“中官”指宦官，又称阉人，内官，内臣等。（√）
41.巡抚是中国明清时地方军政大员之一。又称抚台。巡视各地的军政、民政大臣。清代巡抚主管一省军政、民政。以“巡行天下，抚军按民”而名。（√）
42.禁中，即宫禁。是指皇帝、后妃等居住的地方。因宫中禁卫森严，臣下不得任意出入，故称宫禁。（√）
43.戍漕，是指陆路运输军需物资。古代军需物资运输以水路运输为主，水路不通处辅以陆路运输。(×)（戍漕，是指水路运输军需物资。）
44.曲笔，这里是指古代的史官有所顾忌或殉情避讳，而不直书其事的记载方式。(×)
45.楷隶”指的是“汉字七体”（汉字书写形体演变的七种体式）中的“楷书”和“隶书”。（√）
46.《宋史》和司马迁的《史记》、司马光的《资治通鉴》等二十四部正史，被清代乾隆皇帝钦定为“二十四史”。(×)《资治通鉴》是编年体史书，而钦定的二十四史都是以《史记》为范本的纪传体史书，因此，《资治通鉴》不在二十四史之列。至于《资治通鉴》算不算正史，说法不一。《汉语大词典》（电子版）【释义】正史：1.指《史记》﹑《汉书》等以帝王本纪为纲的纪传体史书。清乾隆年间诏定二十四史为正史，1921年北洋军阀政府又增《新元史》，合称二十五史。2.有以纪传﹑编年二体并称正史的。参见《明史．艺文志》。）
47.勤王，指君主制国家中君王有难，而臣下起兵救援，称为“勤王”是因为夏商周时只天子称王，其他是公侯伯子男等诸侯。（√）
48.御史是我国古代的一种官职名称，职责一直是掌管朝廷礼仪及档案文件等事宜。(×)
自秦朝开始，御史专门作为监察性质的官职，负责监察朝廷、诸侯官吏一直延续到清朝。
49.在古代中国，名多由长辈起取，并往往通过取名体现对子女的期望；字是男子20岁举行加冠礼时所取，女子受男尊女卑思想的影响，没有取字的权利。(×)“女子没有取字的权利”错。例如;蔡琰，字文姬，又字昭姬)
50.沙门，是出家的佛教徒的总称，也指佛门。佛教是世界三大宗教之一。佛，意思是“觉者”。佛教重视人类心灵和道德的进步和觉悟。（√）
51.“夷夏”泛指少数民族和汉人。“夏”是古代汉民族的自称；在古代，以中原为中心，人们将处于东、西、南、北方的少数民族分别称为东夷、西戎、南蛮、北狄。（√）
52.“城”原指护城河，“隍”原指没有水的护城壕。后来城隍成为汉族宗教文化中普遍崇祀的重要神祇之一，大多由有功于地方民众的名臣英雄充当，是汉族民间和儒家信奉的守护城池之神。(×)城隍是汉族民间和道教信奉守护城池之神。
53.古代君主面南而坐，臣子拜见君主则面北，因此“北面”有臣服于人之意。（√）
54.幸既可指古代皇帝对人宠爱，也可以指帝王的亲临垂顾，无论是哪种意义，都不能用在除帝王个体之外的任何人身上。(×)
55.符是中国古代传达命令、征调兵将以及用于各项事务的一种凭证，用金、铜、竹、木等不同原料制成。用时双方各执一半，合之以验真假。（√）
56.五行，即儒家所说的“五常”：仁、义、礼、智、信。又可指孝的五行，即庄、忠、敬、笃、勇。(×)
57.“至正”属于年号；年号是古代帝王死后，朝廷根据他们的生平行为给予的一种称号，用以褒贬善恶，如“崇祯”“康熙”皆是。(×)
58.巡按，巡按御史的简称．是监察御史赴各地的巡视者，负责考核吏治、审理大案等。（√）
59.盐引，指古代官府在商人缴纳盐价和税款后，发给商人用以支领和运销食盐的凭证。（√）
60.流民．是人类进入阶级社会后普遍存在的一种社会现象，指到处流浪、无所事事的人。(×)流民指因自然灾害或战乱而流亡在外,生活没有着落的人。
61.72、汉代的国家中枢机构由丞相、太尉、御史大夫组成，称“三公”。其中御史大夫总管行政。(×)丞相总管行政，御史大夫主管监察和秘书工作。
62.稷、契、周、召都是古代的有名的贤臣。其中稷，指后稷，周朝始祖，教民耕种，被认为是我国农耕业的始祖；周公则留下了“周公吐哺，天下归心”的佳话。（√）
内容提要: 会审是中国古代重大疑难刑事案件审理的主要方式，自西周时期即已产生，经过几千年的历史沿革和发展，逐步成熟和规范，到明朝实现制度化。它的形成是慎刑思想的典型体现及行政兼理司法的另类表现，同时，会审制度也是我国司法民主萌芽状态的重要表征。作为中国古代审判制度的重要组成部分，会审制度适应了当时的专制政治体制的需要，具有自己的特点。在特定的历史时期，会审制度有其特殊的价值，发挥了一定的积极作用。但是，会审制度的局限性也是非常明显的，对今天审判活动所产生的影响可谓根深蒂固。
如果说现代社会通过司法实现正义乃是公正理论体系中的一个基本命题的话，那么会审制度则是中国古代追求司法正义、实现社会公正的典型规范。中国古代的会审制度历史悠久，内涵丰富，它的形成有着深厚的思想背景和政治体制等方面的基础，该制度在特定的历史时期有其特殊的价值，对今天的司法制度构建具有一定的借鉴价值，当今中国的死刑复核权收归最高人民法院，实际上是对中国古代会审制度价值的传承。当然这种会审制度的局限性也是非常明显的。今天的司法审判之所以带有一定的行政色彩，不妨从会审制度中找到答案。因此，当下研究我国古代的会审制度仍具有重要的现实意义。
一、会审制度的历史渊源
会审，顾名思义，是“会同审理”的意思，它是中国古代多人共审重大疑难或特殊类型案件的组织形式。如学者所言，“所谓会审制度，是指在刑事案件的审理过程中，由于案件比较重大，案情较为复杂，主审的司法官员不能单独作出判决，必须邀请其他相关机构的人员参加审理。”[1]（P.234）但是，古代的典籍中并未出现“会审”一词。《辞海》、《辞源》等工具书当中也都没有对其作出任何解释，只是在《司法词典》及《北大法学百科全书》中找到“三司会审”词条，实指唐朝的“三司推事”，或者解释为中国古代的一种联合审判和复议制度。而且，中国历史上，不同时期对“会审”的称呼是不一样的。如汉朝的“杂治”、隋唐的“三司推事”与“三司使”、明清的“九卿圆审”、“朝审”与“热审”等等。“会审”一词，实际上是后人对中国古代刑事诉讼中若干官员及法官会同审理重大或特殊案件的通称。
会审制度源起何时，学界看法不一。有的学者认为：早在西周时期就已经有了法官会审的制度或者至少是雏形了；（注释1：持此观点的文章有巩富文：“中国古代法官会审制度”，《史学月刊》1992年第6期；敖惠、徐晓光：“中国古代会审制度及其现代思考”，《贵州民族学院学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。）另有学者认为：会审制度，是中国古代法律审判制度发展过程中的重要内容，溯其渊源，可究于汉代始行的“录囚制度”；（注释2：杜向前、曲晓春：“论中国明清时期的会审制度”， http： // law-lib. com /lw/lw_view. asp？ no=89452008-3-18。）而学界普遍地认为，会审制度始于唐朝。（注释3：学界多人持该观点，参见陈光中等：《中国古代司法制度》，群众出版社1984年版，第111页；薛梅卿等：《中国法制史稿》，高等教育出版社1990年版，第298页。）
其实，刑事诉讼会审的做法，在我国早已有之。西周时期，史书中有两处记载与“会审”相关的内容，其一是《周礼.秋官.小司寇》中“以三刺断庶民狱讼之中：一曰讯群臣，二曰讯群吏，三曰讯万民，听民之所刺宥，以施上服下服之刑。”意思是：通过三次讯问来使对平民诉讼的审断正确无误：一是讯问群臣，二是讯问群吏，三是讯问民众。听从他们的意见来决定诛杀或从宽，决定施用重刑或轻刑。也即“三刺断狱”，它充分反映一个史实：西周时期，当遇到重大疑难案件时，在判决之前，司法官必须征求有关官吏，包括百姓的意见。汇集众多官民的意见，来对重大疑难案件作出处理，一般都将其作为“会审的雏形”；其二是《礼记.王制》一书就记载：“成狱辞，史以狱成告于正，正听之；正以狱告于大司寇，大司寇听之棘木之下：大司寇以狱成告于王，王命三公参听之；三公以狱告于王，王三又（宥），然后制刑。”“王命三公参听之”，即周王命三公会审定案，然后交由皇帝处理。在此，三公共同进行审理表明西周时代已经初步建立会审制度了。
但是，会审制度并非中国独有，西方国家也早就存在会审。在著名的苏格拉底审判（注释4：古希腊哲学家苏格拉底因主张无神论和言论自由，而被诬陷引诱青年、亵渎神圣，最后被判处服毒自杀。审判苏格拉底案件的人员众多，他们是从雅典城邦中享有公民权的市民中随机抽选出来的，其中有贵族，有哲学家，但更多的是漂洗羊毛的、做鞋的、做买卖的、盖房的、打铁的、种田的……）中，共有500名古希腊市民参与，而最后是以280票对220票的结果判定苏格拉底死刑。在古希腊著名的城邦国家斯巴达，每当发生重大案件的时候，便由28人组成的长老会议来听取当事人和有关证人的陈述并作出裁决，这表明古希腊在审判实践中早已使用会审的方式。在罗马的《十二表法》（Lex duo decim tabula-rum）第九表《公法》部分第二条规定：“对剥夺一人的生命、自由和国籍的判决，是专属于军伍大会（注释5：军伍大会（comitia centuriata）是罗马第六代王塞尔维吾斯.图利乌斯改革后成立的。军伍是一种军事组织，它是按照财产组成的政治权利机关。在表决议案时，以军伍为单位，每个军伍一票，按照等级排列依次投票。）的权力。”这里的“军伍大会”亦称百人团大会，为罗马王政末叶与共和时代权力最大的会议，是贵族和平民有产者的组织，其成员须为达到从军军龄（17岁）的男子，因当时战士的武器和军装均由本人自备。表决时，以军伍为单位，其职权为通过法律，选举高级官吏和审理重大刑事上诉案件[2]（P.940）。就审理重大刑事上诉案件而言，军伍大会实际上就是会审组织。而在军伍大会之前的贵族大会也是一种会审组织，它由三个部落中达到从军年龄的男子（17岁~60岁）参加，它是一个政治和军事的机构，其在司法方面的职权是受理上诉的死刑案件以及确认收养、遗嘱等。依照规定，每一个宗联要出100个步兵和10个骑兵，组成一支3000步兵和300骑兵的军事队伍，开会时由王召集，以宗联为单位，每个宗联一个表决权。可以说，罗马法是西方会审制度最早的渊源。因此，会审并非我国独创。
由于我国古代独特的政治体制，会审制度经过两千年的发展不断完备。秦汉时期，由九卿之一的廷尉掌管狱讼大权，作为司法机关，汉朝对重大案件，常由廷尉会同丞相、御史中丞、司隶校尉等共同合议审理，称之为“杂治”。杂治，即会审。《说文通训定声》“杂”字云：“凡狱讼多言‘杂治’之，犹今言会审也。”汉代的刑侦与审判往往由同一机关负责，因而“会审”不单纯是指现代意义上的审判，它也包括刑侦、拷讯、取证等内容。依据其他史料，汉代的杂治有三种称谓：杂考、杂案和杂问[3]（P.610）。汉哀帝时，息夫躬、孙宠等上书告东平王云犯谋逆罪，《汉书.王嘉传》记载：“廷尉梁相与丞相长史、御史中丞及五二千石杂治东平王云狱。”即是杂治的实例之一。而对于特别重大的刑事案件，则由皇帝召集三公九卿等朝官共同审理，称为“廷议”。对于涉及重要权贵的犯罪案件，则由更多的公卿百官参加议刑。到了唐朝，会审制度又有所发展，逐步规范化。唐律确立了徒刑以上的“长官同断”制、“八议”者犯死罪的“都堂集议”制（注释6：即享有“八议”特权的人犯死罪时，要在国家最高行政长官的官署尚书省正中的大堂之上，集体讨论罪名和应予宽宥的情节，并提出供皇帝裁决的参考意见。“都堂集议”载于《唐律疏议.名例》中“八议者”条疏：八议人犯死罪者，皆条录所犯应死之坐，及录亲、故、贤、能、功、勤、宾、贵等应议之状，先奏请议。依令，都堂集议，议定奏裁。）和疑案“得为异议”制等。主要的会审形式有两种：一种是在京师遇到特大案件由大理寺、刑部和御史台的长官一起会同审理的“三司推事”；另一种是对较大的案件或各地发生的大案，又不便解送京师的，则派大理寺、刑部和御史台的下属官员大理寺评事、刑部员外郎和监察御史前去审理的“三司使”。宋代则形成了对于由大理寺、刑部复审的疑难案件由朝臣集议而判的“朝臣杂议”制。从机构上，有学者将唐朝的会审又分为外部会审与内部会审两种[4]，外部会审是指由不同的司法机关分别派有关人员所组成的联合审判组织所进行的审理，无论是三司推事，还是三司使都属于外部会审。内部会审是指由同一审判机关内部所有审判官吏所组成的联合审判组织所进行的审理，又称“同职连署制”。唐朝的同一审判机关的所有官员分为长官、通判、判官和主典四个等级，他们在审判活动中共同签署意见，共同负责。
受此影响，元代则形成了独特的会审制度——“约会”制度。关于元代的约会制度，有学者把它分成广义和狭义两个层次：广义的约会制是指当某件事的解决涉及到两个或两个以上互不相统属的部门时，在处理或解决时各部门的相关管理者应当会同到齐，提出各自部门的看法，从而达成整体解决的方案。这一层次上的约会制包含有行政、司法等方面的内容。狭义上看，约会制度是元代司法制度中一种特殊的诉讼制度，当诉讼双方当事人属于不同户籍时，就有不同的互不相统属的主管部门审理，并且诉讼双方当事人各自也有不同的权利和义务，在司法审理时就得把相关当事人的上司请到场处理，即所谓“约会”审理。需要说明的是，元代的“约会”制度并非针对重大疑难案件，而主要是从诉讼管辖的角度来设计的。因为根据元代有关文献，约会制在诉讼活动中不适用于严重的刑事犯罪[5]。并且，在实际执行过程中，“约会”制度只存在于轻微的民刑诉讼。依据这种制度，当遇到不同户籍、不同民族及僧侣之间发生诉讼时，政府则应出面将有关户籍的直属上司请来共同审理。例如，儒、释、道三教间互犯时，只要他们的“为头儿的”即他们的主管人员约会在一起，就可以“一同问者”[6]，进行裁决。
到了明代，太祖朱元璋要求：对于重大疑难案件需要再议时，集法司会同审问，即由中央三法司——刑部、大理寺和督察院会同审问。因此，明初有“会官审录”的做法，霜降后请旨在承天门外审录刑部狱在押的囚犯，参加的有三法司、五军都督府、九卿、科道、警衣卫等衙门，也是由众多官员与法官共同处理案件。到明英宗天顺三年，正式确立了被称为会审制度的典型代表——“朝审”制度：“天顺三年令每岁霜降后，三法司同公、侯、伯会审重囚，谓之‘朝审’，历朝遂遵行之。”[7]从此，朝审成为法定的每年必行的制度。《明会典》规定：“凡在外五年审录，……差刑部、大理寺官往南北直隶及十三布政司，会同巡按御史、三司官（指各省布政使、按察使、都指挥使）审录。死罪可矜、可疑、及事无证佐可结正者，具奏处置。徒流以下减等发落。”[8]也就是说，会审在明朝正式制度化，发展成为一整套会审制度，对会审案件的类型、会审人员、审判方式等均有制度规定，形成了九卿圆审、（注释7：由六部尚书、大理寺卿、左都御使、通政使等9位中央行政长官会同对全国死刑要案进行复审的制度。即“会九卿而鞫之，谓之圆审”。）热审、（注释8：始于1404年，在暑热季节到来前由朝廷官员会审在押未决囚犯的制度，规定每年小满节气后十余日，由司礼监传旨，刑部会同督察院、警衣卫、大理寺，各派出官员会同审理京城监狱在押囚犯。笞杖刑案件快审快结；徒流减等发落，押解前往服刑地点；事实不清的案件请示皇帝立即处理。并且，这些工作必须在6月底结束。）朝审、（注释9：始于1459年，由朝廷最高级官员会审已被判决秋后处决的死刑囚犯的制度。规定每年霜降节气后，由三法司奏请复审所有在押等候秋后处决的死刑囚犯，皇帝批准后，下旨召集在京公侯伯爵、驸马、内阁学士、六部尚书及寺郎、五军都督等高级官员，由刑部尚书主持，于承天门外举行会审。）大审（注释10：始于1481年，皇帝定期派出代表与朝廷高级官员会审在押罪囚的制度。每5年举行一次，由司礼监太监代表皇帝至大理寺，会同三法司长官审录京城在押的累诉冤枉或死罪可疑、可矜的待决犯。京城以外的省份则由刑部及大理寺派出官员至省会，会同各省布政使、按察使、都指挥使以及巡按御史审录囚犯。无论是京城或是省外，审理的结果都必须上奏皇帝批准。）等系列会审。由此，明朝会审制度是比较完备的，众多参加会审的均为朝廷的高官，针对的主要是疑难案件或大案，审理的结果由皇帝决断或者为皇帝的最后裁决提供意见。
清代在政治法律方面，继承了汉唐宋明等历代封建制度的主干部分，并有所发展，其典章规范、法律制度相当成熟和发达完备。在会审制度方面，也不例外，在明朝基础上，清朝进一步完善了重案会审制度，形成了秋审、朝审、热审等比较规范的会审制度，学界普遍认为清朝的会审制度发展到了顶峰，出现了三司会审、九卿会审、朝审和秋审等制度。即使清初的君主努尔哈赤也坚定地认为：“凡事不可一人独断，如一人独断，必至生乱。”[9]无疑，清朝的统治者更加重视会审制度，重新构建了会审制度体系：废除了明朝的大审制度，保留了热审制度，将朝审进一步发展为秋审（注释11：是指每年农历秋8月中下旬在天安门前金水桥西进行的、由军机大臣、内阁大学士、九卿、詹事、科道等中央各部院长官会同复审各省上报斩、绞监侯案件的审判制度。审理结果由刑部领衙具题奏报皇帝，由皇帝作出最后裁决。）和朝审两大会审制度。乾隆年间编修《秋审条款》，详细规定朝审、秋审的时间、会审机关、管辖范围及处理办法等内容，表明清朝会审制度的完备化。
但是， 1840年鸦片战争之后，随着西方列强的入侵，领事裁判权的确立，中国法制发展进入了另一种状态，司法主权遭到破坏，原来的会审制度被会审公廨制度所取代。也即英美列强在中国领土上设立了租界，他们强迫清政府在租界设立特殊的实际由外国人控制的司法审判机关，以负责所谓的华洋混合案件的审理。会审公廨的经费由中国政府拨付，名义上是中国的司法机关，但实际上完全被外国领事所把持，会审的主动权也几乎被外国领事所控制，中国官员大多是象征性的陪衬，这种会审也只是空有其名而已，失去了原有的意义。
二、会审制度的形成根源
中国历史上法律制度的每一次变迁转折、递演嬗变，在具体的法律制度、法律条文背后，有着极为复杂的物质生活条件和社会思想因素。会审制度也不例外，它的形成是慎刑思想的典型体现及行政兼理司法的另类表现，同时，会审制度也是我国司法民主萌芽状态的表征。
（一）慎刑思想的典型体现
正如学者巩富文所认为的那样：会审制度的产生还有其更为深刻的思想根源，这就是自殷商以来日渐成熟的“明德慎罚”思想，仍被周统治者奉为正统思想。实行会审制度，正是“明德慎罚”思想在诉讼制度上的必然要求和反映[4]。我国古代会审制度的形成，首先根源于慎刑思想，或者说会审制度是慎刑思想的典型体现。
中国古代法制既有“严刑峻法”的传统，也有“明德慎罚”和“恤刑”的美誉。根据历史记载，中国早在舜时就存在慎刑的思想萌芽。传说舜时被任为掌管刑法的官——皋陶认为：“宥过无大，刑故无小。罪疑惟轻，功疑惟重。与其杀不辜，宁失不经。好生之德洽于民心，兹用不犯于有司”[10]（P.859）。在皋陶提出的这些法律原则中，其基本含义是慎重用刑，现已构成世界上最早的无罪推定思想，本质上属于“慎罚”和“恤刑”思想的源泉。西周时期，在死刑的立法和司法制度中就体现了慎刑的思想。《尚书.立政》载，周公在对成王的诰词中说，“庶狱庶慎”、“兹式有慎，以列用中罚”。即周公忠告成王在执政过程中要慎重用刑，做到罪刑相当，不可畸轻畸重。“三刺断狱”及三公会审定案就是这种思想的具体体现，以致在西周的史书中留有相应的记载。
从此，“慎刑”成为我国古代历朝统治者刑事立法及司法的主流思想，即使在秦朝法家重刑主义占统治地位的时期也主张“慎用刑讯”，秦律允许司法官实施有条件的刑讯，而且一般不提倡司法官员动辄刑讯。“慎用刑讯”就是“慎刑”思想的体现。而且，秦律对司法官员的责任有专门规定，以“失刑”、“不直”及“纵囚”三种罪名（注释12：过失造成量刑不当构成“失刑”罪；故意重罪轻判或轻罪重判构成“不直”罪；故意有罪不判或减轻案情使罪犯逍遥法外则构成“纵囚”罪。）对司法官员徇私枉法或渎职失职行为进行处罚。这表明秦朝统治者旨在要求司法官办案应慎重行事，不要草率马虎，尤其不能枉法裁判。但是秦始皇作为第一个统一专制王朝的君主，将最高审判权及最终裁决权牢牢地控制在自己的手中，加上廷尉作为单一司法机关，审理皇帝交办及审核地方上报的案件，所以法官审判没有启用会审模式，秦统治者更没有建立相关的会审制度。
汉朝汲取秦朝后期用刑滥酷的教训，非常重视“恤民”和“慎刑”。“约法省刑”、“德主刑辅”先后成为汉朝立法与司法的指导方针，对重大案件合议审理的“杂治”就是司法“慎刑”的代表。有学者认为，汉代“杂治”是统治者为标榜“慎刑”而创造的一种审判组织[11]（P.184）。当时中央主管审判的机构是廷尉，而在发生重大疑难案件时，中央各部门高级官员会同审理，如作为中央最高行政长官丞相、协助丞相监察百官的御史大夫都参与司法审判；东汉时期尚书省属下的“三公曹”及“二千石曹”也有一定的参与审判权。并且皇帝还会同上级司法机关通过对在押犯人的复核审问，监督和检查下级司法机关的决狱情况，以平反冤狱及督办久系未决案件，这种对已决案件的会同复审被称为“录囚”的制度即产生于汉朝，是汉朝“恤民”和“慎刑”思想的集中体现。
唐朝初期的统治者明确提出了“慎重行刑”的思想。唐太宗要求司法官严格依法办案，防止滥刑，并把它作为慎重用刑的表现之一。为此，唐太宗强调司法官应做到“法不阿亲贵，以公平为规矩。”同时，他主张“枉法受财者，必无赦免。”而在程序上慎重审理重案更为重要，这便是会审的作用。因此，唐太宗又要求：凡“犯罪配流者，宜令所司具录奏闻”。（注释13：唐太宗作为历史明君之一，他的“慎刑”思想集中体现在法官素质、司法程序、执行环节等方面，分别记载于《贞观政要》的《择官》、《政体》、《忠义》三卷中。）对于死刑者，均须“由中书、门下四品以上及尚书、九卿议之”。也即是唐朝强调对于流刑以上的重案必须采用专门的会审程序加以审理，以体现“慎重行刑”的精神。
宋代之所以形成对于疑难案件由朝臣集议而判的“朝臣杂议”制，与“慎刑”思想密不可分。宋朝建国之后，在刑罚方面废除前朝的刻峻之法，以儒者为法吏，务存仁恕之制。在法制规定和官吏的任用方面，比前朝宽减了许多。宋太祖曾下诏：“禁民为非，乃设法令，临下以简，必务哀矜。”[12]以此作为刑罚的原则和方针，强调慎刑。宋代碑铭《劝慎刑文》中说：《易经》宣称：“有道德的君子应明察案情，审慎用刑，并且不留滞讼诉案件。”意思为：凡是审理刑事诉讼案件的官员们，都应当既明察案情又审慎用刑，并且不滞留案件。宋朝曾“令诸州十日一虑囚”，且诏“御史决狱必躬亲，毋得专任胥吏”[12]以表示对刑法的慎重。从中央司法机关来看，有大理寺、刑部、御史台及审刑院四个机关组成。大理寺是主要的审判机关；刑部是行政兼理司法的部门，享有比大理寺更高的审判权；御史台除了具有司法监督的任务以外，还有审判重大疑难案件的职能；审刑院作为审判复核机关，对于大理寺所判的经过刑部复核的案件，再次进行更为详细的复核。四大司法机关常常联合办案，对重大疑难案件实行“朝臣杂议”的会审，并且经过二级复核，其细致程度在一定意义上超过了唐朝。毫无疑问，这种“朝臣杂议”制是宋代“慎刑”思想的集中体现。元代的“约会”制源自蒙古统治者“尽收诸国，各依风俗”的治国策略。当蒙古帝国建立后，面对众多不同生活习惯下的各民族，完全实行单一的统治手段是行不通的。复杂的法律主体——不同民族民众之间发生法律纠纷，就得综合考虑不同的民俗习惯，所以得召集不同民族的管理人员“会审”，即用“约会”制度加以解决。因为不同民族的管理人员对本民族的民俗习惯是了解和精通的，这实质上是元朝慎重适用法律的表现。
明初宰相制度废除后，重新调整了刑部、大理寺及都察院三法司等中央司法机关的职权，即明朝“刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳正”[7]。这里，刑部变为中央主审机关，大理寺由唐宋时期的主审机关变为复核机关，都察院职掌纠察，构成了既有分工，又相互配合，向皇帝负责的中央司法机构体系。尽管在明朝中后期，厂卫干预司法，但对于死刑案件的管理更加严格，出现了会审的典型代表——每年一度的朝审制度，对于死刑案，在正常的大理寺复核之后，每年的秋冬季以三法司、九卿、大学士等高级官员组成审判庭，再次进行审录，并奏报皇帝。这在一定程度上体现了统治者对司法审判和监督机制的重视，对案狱审理及刑罚处置的慎重，这是明朝统治者“慎刑”思想的体现。此外，从《明史》、《明实录》以及《续文献通考》的大量记载来看，明代各种会审制度所依据的思想基础，不外是强调“人命至重”，不可草率定案；君主仁德爱民，慎刑恤狱等[13]（P.409）。
清朝进一步完善了会审制度，也与“慎刑”思想有关。对此，《大清会典事例》里有记载。雍正二年，在谈到会审制度的代表——秋审时，雍正说：“朕惟明刑所以弼教，君德期于好生，从来帝王于用刑之际，法虽一定，而以本宽仁”。“以本宽仁”就是“以宽仁之心去行严格之法”，在这种指导思想下，做到凡情有一线可原者即入缓决。乾隆帝对此也曾指示要施“法外之仁”、“以昭慎重”，并一再申明，秋审要“寓宽于严，执法才可平允”，并以此来向民众宣示皇帝的“好生之德”。（注释14：雍正与乾隆两位皇帝在位期间，清朝处于盛世时期，司法方面也显示清明和公正，强调慎用刑法。上述两位皇帝关于“慎刑”的论述分别记载于《大清会典事例》第八四六和第八四九卷。）雍正与乾隆两位明君的慎刑主张是清朝会审制度得以完善的思想基础。
可见，我国古代会审制度的形成与统治者所主张的“恤民”和“慎罚”等慎刑思想是紧密地联系在一起的，历朝历代的会审制度无不从一个侧面体现了统治者的“慎刑”精神。
（二）行政兼理司法的另类表现
从会审的参与人员的身份可知，古代会审制度是由君主政治体制决定的，是中央层面行政兼理司法的另类表现。因为中国古代君主及其统治往往要依赖一个专制政体和一套制度，其中一方面就是“重大政事及决策须经由重要官员参加的朝议议决，以期国家决策符合法定程序”[14]（P.12），也就是古代君主关于国家大政方针的议决要集中众多臣僚的意见。在这种政治体制之下，中国古代职官的设置，并无严格的权力划分。就司法而言，名义上三家分掌，似有分工，实际上联合办案，共同审判[15]（P.4）。但并非全是由法官审判，所以巩富文先生1992年发表在《史学月刊》上的文章《中国古代法官会审制度》的题目及它对“会审”的界定（注释15：巩富文认为：“会审，是指中国古代对某些重大、疑难或特殊类型的案件，采取由若干法官会同审理的一种审判组织制度。”见巩富文：“中国古代法官会审制度”，《史学月刊》1992年第6期。）中的“法官”都应作广义解释。
在我国，关于法官的概念，古今有所不同。传说最早的法官是尧舜时代的皋陶。而最早载有“法官”一词的文献是战国时期的《商君书.定分》，即“天子置三法官，殿中置一法官，御史置一法官及吏，丞相置一法官。诸侯郡县，皆各置一法官及吏”。法官掌管法令，“吏民知法令者，皆问法官”，以后就一直以法官作为司法官员的通称。但是，具体到各个朝代，对法官的称呼又有所不同，诸如商周的司寇、秦汉的廷尉、北齐的大理及后来的推事、判官、司理、司法等。然而，古代的法官与今天的法官相比，不是一个概念。古人将专职法司事务的官吏称为法官，他们虽然在审判中发挥着重要的作用，但最终的决定权却在行政长官。（注释16：参见马小红：“试析中国古代社会中的‘法官’”，转引自信春鹰：《公法》（第3卷），法律出版社2002年版，第120页。）有学者认为《商君书》中的法官“并非负责审判，而是代表官方掌握法令，并负有向百姓宣传、告知的义务”[16]（P.503）。显然，古代与今天的法官职责相去甚远。
对此，有学者做过专门的分析，认为，在传统中国，司法行为的运作是与整体的政治运作过程牢牢地结合在一起的，即使在中央一级的政治体制中，各个机构的分工在一些方面是比较明显的，但这种分工又不是绝对的[17]（P.13-23）。也即是在中国古代的政治体制中，行政与司法是紧密结合在一起的，这主要表现在司法主体与行政主体的身份合一等方面。那么，行政长官自然也是司法审判的主体。鉴于此，有学者认为，“除了专门的司法机构外，应该说，古代朝廷中主要职能部门的主管官员都可以称为司法官吏，都有参与司法审判的职权。”（注释17： 陈海光：《中国法官制度研究》，中国政法大学2002年博士论文，第18页。）由此可知，古代法官并非专业化。
的确，我国古代的“行政兼理司法”不仅体现在地方审判，也体现在中央司法机构的审判环节中。只不过是表现形式不同而已，即在地方由行政长官独立负责司法审判，而在中央由专门的司法官与行政官员共同审理疑难或重大案件。汉朝时期，廷尉不能判断的疑案，就由三公九卿等中央高级行政官员讨论定案；唐宋时期，中书、门下省作为行政部门往往是最高审级。明清时期，内阁首辅或首席军机大臣实际上对一切案件代行皇帝的终审权力。明朝“九卿圆审”和清朝“九卿会审”中，刑部以外的各部尚书及通政使也都共同参与审判。正如学者所言，中国古代法制的一大特点是司法机关与行政等机关合一，司法与行政等其他官吏同一。这样，一些非专职司法机关或官吏也要行使司法职能。从中央方面看，先秦时期的“司寇”、“士”等，既是军事官吏，又是司法官吏，他们要承担军事和司法双重职责。汉代的最高行政长官丞相也涉足司法。在会审制度中，大多亦有行政官吏等参加，“圆审”、“朝审”等无一不是如此[18]（P.108）。
从司法与行政两职能的关系上看，有学者指出：“我国古代有司法职能而无统一的司法体系。在行政机构中，司法职能只是行政职能的一部分。”[19]（P.50）史实如此，最高审判机关没有终审权，始终受到行政机关的控制。如，秦汉时期廷尉的判决得由皇帝最后决断；唐朝的大理寺对徒、流刑案件所作的判决，必须交刑部复核。刑部对死刑案件须会同中书、门下二省更议，最后奏请皇帝批准；清代的御史台负责监督大理寺和刑部的审判活动，对某些重大案件参与审判。显见，古代中国表面上的最高审级是中央司法机关，实质上的终审权由皇帝控制，具体事务由行政要员负责操办，受皇帝指派的行政官员参与审判是当时中央司法运行的常态。
在通常人们的观念当中，案件的审理者必须具有解决这类纠纷的知识与经验，那么，中国古代的行政官员何以能够胜任司法审判？！我们从知识结构层面来考证，不难发现，古代的行政官员也通晓法律，且在任官前必须熟知法律，这就为日后的参与司法审判奠定了知识基础。根据史料记载，中国古代官吏兼有宣传法律的职能，所以常常学习法律。早在秦朝时就已认定“凡良吏明法律令”，而“恶吏不明法律”[20]，把是否明法作为确定官吏良恶的标准。曹魏政权时期告诫官吏要“皆应知律”[21]。唐朝“置所要律令格式，其中要节，仍准旧例，录在官厅壁”[22]，以便于官吏学习。宋朝“士初试官，皆习律令”[12]，同样要求官吏知法。明朝朱元璋在位期间，非常重视官吏的“知法”工作，“每御西楼，召诸臣赐坐，从容讲论律义”[7]。清朝相沿，大清律例的《吏律》规定：“若有不能讲解，不晓律意者，官罚俸一月，吏笞四十。”显然，历朝历代的统治者都将行政官员知法和懂法作为任职及称职的基本条件。这些知法和懂法的行政官员，自然也就具备了参与司法审判的资格。
从传统司法行为的性质来看，中国古代的案件审判也非同今天，“古代社会的法官在司法运作过程中所采用的是综合理性判断。所谓综合理性判断是指将司法推理的过程不仅视为一个演绎推理和类比推理的过程，而且在司法运作中渗透了大量的经验性、直觉性，同时也包括对社会目标以及社会公平观念和理性等因素的考量。这些因素综合进了基本的司法判断过程中，对司法判决的最终形成产生了重要影响。”[17]（P.70）这种综合理性判断适应了会审模式的需要，也是会审制度得以生存的基础。它将不同行政职能部门的人员汇集起来处理案件，综合法律、行政、道德及其他社会生活领域的诸多措施，对于案件的解决从多方面进行综合治理，最后形成一个有说服力的判决。
显见，中国古代会审制度的设计与其政治体制的设置是相一致的。我国古代在专制制度的统治下，行政与立法和司法难以区分。当时“政府”的概念是与皇帝和各级行政官吏密不可分的，各地的行政官员不但法规命令，而且审理案件。会审制度正是这种行政官员兼理司法事务的另类表现。
注释:
[1]郭成伟：《中华法系精神》，中国政法大学出版社2001年版。
[2]周枏：《罗马法原论》，商务印书馆1996年版。
[3]徐世虹：《中国法制史》（第2卷），法律出版社1998年版。
[4]巩富文：“中国古代法官会审制度”，载《史学月刊》1992年第6期。
[5]杨德华、胡兴东：“元代‘约会’制度初探”，载《云南师范大学学报》1999年第5期。
[6]《元典章.约会》。
[7]《明史.刑法志》。
[8]《明会典》卷一七七。
[9]《大清太祖高皇帝圣训》卷一。
[10]邱浚：《大学衍义补》（中），京华出版社1999年版。
[11]张兆凯：《中国古代司法制度史》，岳麓书社2005年版。
[12]《宋史.刑法志》。
[13]李光灿，张国华：《中国法律思想通史》（三），山西人民出版社2001年版。
[14]林乾：《中国古代权力与法律》，中国政法大学出版社2004年版。
[15]方立新：《传统与超越——中国司法变革源流》，法律出版社2006年版。
[16]陈景良：“中国古代法官小考”，载陈鹏生：《走向二十一世纪的中国法文化》，上海社会科学院出版社2002年版。
[17]武建敏：《传统司法行为及其合理性》，中国传媒大学出版社2006年版。
[18]王立民：《法律思想与法律制度》，中国政法大学出版社2001年版。
[19]谢佑平：《刑事司法权力的配置与运行研究》，中国人民公安大学出版社2006年版。
[20]《睡虎地秦墓竹简》。
关键词：血缘行政立法任职回避受贿
中图分类号：DF08文献标识码：A文章编号：
夏商周分封诸王，血缘是行政组织的依托，宗族是行政系统的主干。随着生产力的发展，社会交往的拓展，血缘关系在组织国家政权和推动社会运转中的作用日益淡化。但是血缘关系在皇权制度、选官制度、行政制度、回避制度、反贪制度等行政立法方面，仍有着重要的地位。比较古代与现行的血缘行政立法，既能窥见古代法的辉煌，也能觉察到现行法的不足。
一、血缘与选官制度
1、中国古代选官制度的一个重大特色是孝悌为官。一个人对血缘亲属尊老爱幼，堪为楷模者，可以被选为官员。汉宣帝时“其令郡国举孝弟有行义闻于乡里者各一人。”[1]“唐以孝著，为郎中令。”[2]官员不举孝是重罪，被选举者不就职也是重罪。“不举孝，不奉诏，当以不敬论。”[3]西汉举孝廉约32000人，东汉约42000人。[4]孝悌为官制度一直延续到清末。
2、父祖为官，子孙亦可为官。行政官员血缘亲属有任职特权，在任官员的子孙依据血缘关系和父祖的品位，有免试担任行政职务的权利。唐代规定，皇亲国戚及五品以上官之子孙，可以凭父祖的官品取得做官的资格，五品可荫孙，三品以上可荫及曾孙，[5]李德裕与父祖三代荫叙为官即是证明。[6]
3、血缘与行政处罚有直接关系。有些行政处罚因血缘而起，有些因血缘而轻重，有些因血缘而免除。例如，所任官名与父祖名同字或谐音，则应辞职；如果老亲有疾病在身，又无人照顾，也必须辞职；在为父或母守丧期间也不能任公职。“诸府号、官称犯父祖名，而冒荣居之；祖父母、父母老疾无侍，委亲之官；在父母丧，生子及娶妻；兄弟别籍异财，冒哀求仕；……免居所官。”[7]“诸庙享，知有缌麻以上丧，遣充执事者，笞五十；陪从者，笞三十。主司不知，勿论。”[8]官员不得随意役使部属，如果与部属有亲属关系，则不受限制，“若有吉凶，借使报监临者，不得过二十人，人不得过五日。其于亲属，虽过限及受馈、乞贷，皆勿论。”[9]唐律按血缘构建了户赋制度，一个直系血缘近亲群体为一户，家长是责任人，承担交征税役的责任，“诸脱户者，家长徒三年；无课役者，减二等。女户，又减三等。”[10]
根据血缘选官、任官和行政处罚是中国古代自然经济时代的产物，现行行政法彻底抛弃了这一封建特权立法，是中华法制文明的重大进步。但是，现实中许多人没有认识到法律的这种时代精神，“裙带”意识严重，是人事领域腐败的重要根源。
二、血缘与行政任职回避
血缘任职回避是中国古代行政立法的重要内容。明洪武元年规定：在两京，其父兄伯叔担任行政主管者，其弟男子侄不得担任监察之官；内外主管衙门及所属衙门中有系父子、兄弟、叔侄关系者，要回避；回避的原则是依官阶以低就贵，[11]清代把任职回避的范围扩大到了祖孙关系、姐妹关系和姻亲关系，“京师中央各部、院尚书、侍郎以下，至翻译满语文的笔贴式以上，有嫡亲祖孙、父子、伯叔、兄弟之关系者，不得同时在同一衙署供职，令官阶低者回避。乾隆五十八年规定，母亲之父及兄弟，妻之父及兄弟，女婿、亲姐妹之子，都不得在同一衙门内为上下隶属之职。”"如有捏称宗族姻亲，择缺美恶者革职（私罪）。该上司自认姻族扶同捏报者，亦革职（私罪）。在外失于详查之出结官，降一级调用，在京查之出结官，降一级留用（俱公罪）。凡假借回避，有意择缺者，均照此例议处。"[12]
我国还未制定系统的任职回避行政立法，中共中央、国务院及人事部出台了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员暂行条例》和《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》：
"第二条国家公务员有下列亲属关系之一的，必须按规定实行任职回避和公务回避：（一）夫妻关系；（二）直系血亲关系，包括祖父母、父母、子女、孙子女、外孙子女；（三）三代以内旁系血亲关系，包括伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女；（四）近姻亲关系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以内旁系血亲的配偶。"
"第三条国家公务员凡有第二条所列亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财物等工作。"
"第四条（二）一般由职务较低一方回避；职务相同的，由任免机关根据工作需要和公务员的实际情况决定其中一方回避。"
"第八条国家公务员办理任职手续前，应当如实向主管部门报告应回避的亲属关系，对隐瞒不报的，予以批评教育并调整工作。应回避的国家公务员，无正当理由拒不服从组织安排的，应采取行政措施予以调整。"
"国家公务员从事公务活动时，应主动报告应回避的关系。对隐瞒不报的，予以批评教育，其中因未回避给公务造成损失或者造成恶劣影响的，应给予相应的处分。”[13]
新近颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“党委（党组）及组织（人事）部门，在讨论干部任免时，凡涉及与会人员本人及其亲属的，本人必须回避。干部考察组成员在干部考察工作中涉及其亲属的，本人必须回避。"此规定有利于抑制选拔环节中的“裙带”腐败。
比较古代与现行血缘任职回避立法，其基本一致的是：第一，现行行政法继承了古代法中任职回避的范围，三代以内的血亲都属回避的对象。第二，回避的办法是以低职回避高职。第三，对不遵守回避规定的行为，都给予处罚。但是二者也有很大的差异：第一，现行法规定了公务回避的要求，古代法则没有。第二，古代法对违背回避规定的处罚比现行法严厉，分革职查办和降级二种。现行法的制裁太轻，最重处分也只是开除，但现实中从未有一例因违背回避规定而被开除公职的案例，违规成本太低。而违规利益的丰厚，使敢于以身试法而高枕无忧者日多，这与今天的腐败现状有着直接的关系。第三，古代法中回避的职业范围包括一切公务，而现行法只涉及行政机关，排除了党务部门和司法机关，而前者是领导决策机关，后者是社会正义的最后防线，是社会的中枢，而血缘任职却无法律禁止。第四，古代法的法律渊源是较完备的行政法，现行法的法律渊源是国务院和部门的暂行条例，法律效力层次较低，不利于对人事腐败的打击。
三、行政官员血缘亲属受贿的立法
近年来，全国特别是湖南的血亲曲线受贿案直线上升，一些领导干部唆使、纵容自己的血亲大肆收受贿赂，或者由血亲开公司、办实体，自己隐居幕后操纵，利用手中权力牟取暴利，马某某受贿案就是典型。
法庭上检察机关指控马某某担任省交通厅副厅长期间，利用主管全省公路重点工程及担任厅招标领导小组成员的职务之便，伙同妹妹、女儿、女婿，帮助他人中标、分包工程和承担业务，为他人谋取利益，先后单独和共同收受个人和单位贿赂226.6万元。马某某本人虽然只单独受贿13万元，其它则均为共同受贿，所受贿赃款大部分留存在他妹妹、女儿和女婿手里。对此，马辩称他不知妹妹和女儿等人收受钱财数额，无受贿故意，故不构成犯罪。控方认为，马某某明知妹妹和女儿等人要利用其职务为请托单位谋取利益,任由他的亲属向请托单位收取钱财，因此马某某与妹妹和女儿等人形成了其同受贿故意。[14]
本案的特点是公务员与血亲精心策划，曲线受贿，数额巨大，并企图规避法律。马某某辩称，自己不知道妹妹和女儿等人等是否收了钱，收了多少钱，自己也没收到和保管钱物，因此就妹妹和女儿等人收受钱物的行为，与己无关，自己无受贿的故意，不构成。控方驳辩说，马某某明知妹妹和女儿利用自己的职务之便，收受请托单位和个人的贿赂，构成共同受贿的故意。笔者认为，虽然马某某对自己的行为心知肚明，在强大的政治攻势面前，不得不接受法律的制裁，但是从法律的严密性和法律的功能看，本案审理存在二个问题，首先是个直接问题：共同故意的指控不能成立。即使凭案情发展的一般规律，可以基本肯定马某某等人预谋曲线受贿，被告人后来也确实这样运作，但是控方如果没有举出被告等人如何策划、如何分工、如何联系的具体事实，包括时间、地点、主体、客观方面等，就不能认定曲线受贿。从法理考虑，认定一个行为是否故意，第一，要看行为人是否实施了行为，包括个人行为和共同行为；第二，要看行为人是否预见到自己行为的后果；第三，要看行为人是否积极追求或放任特定效果的发生；第四，如果是受贿的故意，还要看受贿人是否知道行贿人和行贿数额。从本案的法庭辩论看，如果控方不能提供其他证据，马某某可以作这样的辩护：就妹妹和女儿等收取财物的行为，我没有参与谋划，我不知道行贿人是谁，数额多少、请求事项，没有占有妹妹和女儿等人收受的财物，因此，我既没有受贿的故意，也没有受贿的赃物，因此不构成共同受贿。
其次是个间接问题：法律不能制裁马淇英等人的行为。如果马某某的辩护成功，妹妹和女儿等人收受请托人财物的行为，可能会作二种定性，其一是诈骗行为，其二是合法行为。在司法实践中，定为合法行为的居多，因为其行为可以理解为中介费、劳务费、无偿赠予等，如果碰上腐败的司法官，这正是徇私枉法的好机会。在现实生活中，许多类似的行为没有受到法律的制裁，被告无罪释放，贿赂公行而无可奈何。试举一个审结无罪的案例：
甲为一私营原料生产企业主，为争取某大型国企购买自己的原料，以老乡名义资助该企业领导人乙之子丙注册的公司10万元。资助之初，甲乙没有提及原料之事，半年之后，甲以产品积压太多为理由，请求乙帮忙，乙暗示自己的采购科长丁与甲协商，甲成功地以略高于市场的价格向该国企推销原料50吨，获取超额利润30万元。后由于原料积压变质，该国企损失近60万元。此事被侦查后，甲、乙和丁都否认有行贿受贿行为，声称甲之资助完全是朋友行为，原料购买是正常业务关系，较高价格和企业损失是市场变化引起的，是经营风险的体现。审理结果是罪名不成立，乙无罪释放，当然乙之子丙也无共同受贿的故意。
此案的作案手法比马案更为狡猾，从长计议，打球，但实质一样，是利用血亲曲线受贿。此类案件的犯罪嫌疑人，智商较高，谋划周密，熟悉相关法律，利用血亲关系的亲密和稳定性，钻法律的空子，达到行贿和受贿的目的。此类现象，路人皆知，但是依刑法第382条、385条、393条、394条，不能认定犯罪嫌疑人有罪。
为什么现行法律这样苍白无力？就是立法中有二个缺口，其一，立法要求控方承担血亲是否勾结的举证责任，事实上控方很难取证。其二，立法没有明确规定血亲取财是受贿，曲径通幽，犯罪分子暗渡陈仓。
血亲曲线受贿，自古有之，对比现行法律，我国古代立法更行之有效，以唐律为例：
“诸监临之官家人于所部有受财、乞物、借贷、役使、买卖有剩利之属，各减官人罪二等，官人知情与同罪，不知情者各减家人罪五等。"“非监临之官及家人有犯者，各减监临及家人罪一等”。[15]
凡州、县、镇、戍、折冲府等判官以上，都是监临之官，一般指有领导职务之人，非监临之官指办事员，这些官吏的家人如果收受部下的财物，或向部下借债，或无偿使用部下的劳动，或与所管理部门交易时假公济私，都属犯罪行为；该官吏如果事前不知道家人的上述行为，也默认有罪，如果事前知道，则按一般的处罚。唐明律基本一致，试举一个明代的案例：
“宣德四年七月庚午，宥刘观死罪，谪其子辐辽东充军，令观随辐闲住。观为都御史，贪赃狼籍，……其子辐尤无状，与皑等相为表里，各道御史悉听指使。浙江奸民伍辰、顾宗淳等皆犯死罪，辐受其白金数百两，皑与观皆播弄得免死。辐之所得，盖与观等。辐贪淫狼愎，靡所不至。上初有闻，犹以旧臣曲容观，及史劾奏其父子，备得实状，然后发之。”[16]
本案审理有它的法理基础：第一，血亲或家人收受部下财物，必有所应，必然告知官吏，受人之托，用人之财，必有所偏。事前不知，有失教之责，事前知道，有纵贪之恶，不能治家，怎能治国？不能正己，怎能正人？家人受财，官员的责任是不能推卸的。第二，如果要求控方承担事前是否知道的举证责任，则是缘木求鱼，因为家人之间的交流往往对外有一定的封闭性和隐密性，不易取证。第三，官员和家人是利益共同体，案发后，家人为了保护该官吏，会不惜一切把责任揽到自己头上，以规避法律制裁，以确保家庭的整体利益。第四，提高腐败的成本，依托血缘或亲缘立法，对症下药，制度反腐，从体制上进一步堵塞腐败的通道。
鉴于以上分析，可以肯定，血缘关系是一种普遍的社会关系，也是一种特殊的社会关系，在行政立法和刑事立法中要反映这种特殊性：首先，鉴于我国政治体制的特殊性，应把一切国家作人员视为公务员，制订一个规范全体公务员行为的规范性法律文件；其次，要坚决抑制人事任命和公务活动中的血缘因素的腐败，有针对性地制订预防血缘因素腐败的操作性条款；其三，在刑事法律中，应增加针对血缘因素行败行为的制裁条款，对公务活动中的裙带行为和亲属共同受贿行为进行刑事制裁，提高血缘因素行败的成本。
参考文献：
[1]《汉书.宣帝纪》[M]，《二十五史》[M]第一册，上海古籍出版社、上海书店1986年出版，第389页。
[2]《汉书.宣帝纪》[M]，《二十五史》[M]第一册，上海古籍出版社、上海书店1986年出版，第218页。
[3]《汉书.宣帝纪》[M]，《二十五史》[M]第一册，上海古籍出版社、上海书店1986年出版，第383页。
[4]黄留格著，《秦汉仕进制度》[M]，西北大学出版社1985年出版，第106页。
[5]《旧唐书.职官一》[M]卷42，中华书局1975年出版，第1804页。
[6]《旧唐书.李吉甫传》[M]卷148，中华书局1975年出版，第1975年出版，第3992页。
[7]长孙无忌等撰，刘俊文点校，《唐律疏义》[S]第20条，中华书局1983年出版，第57页。
[8]长孙无忌等撰，刘俊文点校，《唐律疏义》[S]第20条，中华书局1983年出版，第190页。
[9]长孙无忌等撰，刘俊文点校，《唐律疏义》[S]第20条，中华书局1983年出版，第225页。
[10]长孙无忌等撰，刘俊文点校，《唐律疏义》[S]第20条，中华书局1983年出版，第231页。
[11]徐溥等撰，《明会典.改调》[S]卷5，《四库全书》[M]第617册，上海古籍出版社1985年出版，第151页。
[12]《光绪会典事例》[S]卷47，转引自中国人民大学中国古代史教研室等编《中国历朝行政管理》[M]，中国人民大学出版社1998年出版，第835页。
[13]国家人事部（人发1996年第48号），《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》[S]（1996年5月27日）。怀化地区人事局编印，《人事政策法规新编》[S],第198页。
[14]刘政，《湖南日报》2001年9月14日B3版：“家族腐败”警示录[N]。
[15]长孙无忌等撰，刘俊文点校，《唐律疏义》[S]第20条，中华书局1983年出版，第237页。
[16]刘海年等著，《中国历代贪贿案件选注》[M]，法律出版社1998年出版，第49页。
Abstract:ConsanguinityisimportancegistinadministrationlawmakinginChina,comparewiththeconsanguinityandtheadministrationlawmakingbetweenancientandmodern,themodernlawgainagreatadvancementoneliminatingconsanguinityfranchiseofadministration,but,itisnotasgoodastheancientlawinblench,briberylawofconsanguinity,itbringonsomeholesoftheadministration.
【关键词】 审计史;审计内容;审计机构;审计职能
中国审计史的理论框架大致包含四个方面,即历史上审计的内容、机构和职能,审计的方法和方式,审计立法以及审计史的分期。本文仅就审计的内容、机构和职能做一简要分析,不当之处敬请批评指正。
一、历史上的审计内容
鸟瞰中国审计史,就审计的内容看,大致有三种不同类型的审计活动。
(一)对财政财务收支的审计监督
其主要内容是审核检查财政财务收支的真实、合法、合理性,以确保经手和保管财物的人员忠于职守。中国古代这一方面的审计,在审计执行者和审计的对象上都较复杂,变化较大。如果从有明确记载的《周礼》算起,书中拟构的周朝主要是通过宰夫对“百官府群都县鄙”等进行财政财务监督。春秋战国时期,国王或丞相通过上计来稽核地方财政财务收支的情况。秦汉时期,主要是丞相和御史大夫对治粟内史(汉改大司农、司农)、少府以及地方郡国进行财政财务监督。魏晋南北朝时期出现了比部。隋唐时期财政财务审计主要是通过比部以及中央各部门、地方州县内部的兼职勾检官进行逐级勾覆稽察。宋朝审计机构复杂多变,元丰改制前,财政财务审计主要由三司内部的三部勾院、都磨勘司负责;改制后,恢复了比部,比部和诸路监司共同负责从中央到地方的审计。元朝建立后,废除了比部审计,中书省和行省设检校所,中央各部门和地方各衙门内部设照磨官,负责财政财务审计,并由御史通过照刷文卷进行财政财务的终审。明清财政财务审计由都察院下的某道监察御史和六科(明不隶属于都察院)兼职负责。而在清代,督抚在地方财政财务的审计监督中,占有特别重要的地位。
近代中华民国时期,北京政府设审计院,国民政府中央设审计部,地方设审计处审查财政财务收支。会计师事务所承办民间审计、会计业务。民国会计师人员和组织先后归农商部、财政部、工商部、实业部管理。中国共产党领导的革命根据地情况错综复杂,财政财务审计因时因地而不相同,大致说来,一般均设有专职的审计机构负责这项工作。中华人民共和国时期,中央审计署和地方各级审计厅、审计局对本级人民政府各部门和下级人民政府,国家金融机构,全民所有制企业事业单位和基本建设单位,国家给予财政拨款或补贴的其他单位,有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业,国家法律法规规定应当进行审计监督的其他单位等进行财政财务审计;本单位本部门所设立的审计机构负责内部审计,社会审计组织——审计事务所主要进行财政财务的审计查证和咨询服务等事项。
(二)对官吏在经济上的违法乱纪行为(即古代所谓“赃罪”)进行审计纠弹
这在古代主要通过监察机构来兼职执行。商周国家机器具有较大的原始性,职官分工不清,职掌不固定,可能主要是通过师、公、司士和监等对中央和地方官吏实行监察。自战国开始,出现了御史监察的萌芽,以后这一制度在2 000多年的封建社会中不断发展完善,一直到封建社会的终结。中国古代的御史监察制是“临制百司,纠绳不法”,无所不纠,无所不察。政治上监察百官的奸邪逆恶,经济上监察百官的盗窃、贪污、受贿和财政财务收支的不如制,司法上会同司法部门明察大案。由此可见,御史是兼职的审计官。如西汉时期御史大夫负责按察“上计”的虚实真伪,唐宋时期御史审查弹劾官员的贪赃和财政财务收支的不如制等,元代御史、明清科道官纠劾奸贪者是其重要职责。
中华民国时期,国民政府审计机关在财经法纪上的审计主要是稽察财政上不法或不忠于职务的行为。中国共产党领导的革命根据地的审计机关在检举、检查贪污、舞弊及浪费方面发挥了巨大的作用。中华人民共和国时期,党和人民政府把财经法纪审计作为审计工作重点之一。
(三)对官吏经济政绩的审计考核(后来发展为经济效益的审计)
这在古代主要是通过中央对地方各级官吏的考课来兼职执行。封建国家对官吏的考课包含有多种内容,但其中最主要的一项是审核稽察地方官任职期间赋税收入、户口、垦田数的增减情况。传说中夏禹时代的“会稽”,乃后世上计制度之端倪。《周礼·天官冢宰》明确记载了定期考核官吏的制度。春秋、战国、秦汉时期则通过上计制度,审核稽察计簿,课其殿最,奏行赏罚。魏晋南北朝时出现了专掌官吏考核铨选的吏部,隋唐时期吏部通过对京师诸司和各地报送的考状的审核勾覆,决定中下级官吏的升黜任免。北宋前期曾设磨勘院、考课院负责其事,元丰改制后复归吏部,元明清三代相沿不改。
中华民国时期,北京政府审计院负有审查新旧官吏交接之责。国民政府中央实行五权分治,其中考试院负责对官吏的考核,审计机关则对政府官员离任进行审计。中国共产党领导的革命根据地的审计机关审查稽核企业收支、损益及经营情况,以求提高生产降低成本,增加经济收入。中华人民共和国审计事业初创阶段,出现了经济效益审计。各级审计机构主要考察被审单位的经济活动是否以最小的消耗取得最大的效果,衡量产出是否达到预期目标,以改善经营管理。
在中国审计史上,这三类审计往往是不能截然分开的。譬如在进行财政财务审计或经济政绩(经济效益)审计时,发现官吏严重的违法乱纪问题,需要立案,进行深入的审查,于是转入或同时开展财经法纪审计。明清科道官察核在京各部院各衙门支领户部钱物、奏销直省钱粮、察销建筑工程等属于财政财务审计,但如发现有浮冒舛错、侵贪作弊等,进行稽查题参,就已属于财经法纪审计了。国民政府时期,对县市财政财务进行抽查。抽查部分不符合时,应就其余部分再进行详细审核。如有不法或不忠于职务的行为,按其情节轻重,分别函请省政府或饬令该县政府,依法予以处分。汉代御史察计簿,对地方官吏进行考课,如发现可疑不实之处,就要进一步按治;明代天下诸司官吏,三年朝觐到京,奏缴须知文册到吏科,进行经济政绩考核,如查出钱粮等项目差错者,那就究治参奏,这两者都具有从经济政绩审计转入财经法纪审计的性质。又如在进行财经法纪审计或经济政绩(经济效益)审计时,往往先从财政财务审计入手,查明被审对象经济活动的真实性,然后再进行量刑、评价。宋代在考核地方官和监临物务官的经济政绩时,必须先经过财计部门复核其账簿,检验收支数额,比较岁课增亏,然后送主考部门详定升降。当代的专案审计,一般就是审计工作者根据群众的检举,对与违法乱纪有关的财务收支或某类经济活动一无遗漏地加以审查,以取得全部证据,确证案情大小,避免挂一漏万。
二、历史上的审计机构
中国古代统治者把很大部分的审计职能置于御史监察中。首先,财经法纪审计始终由御史主要负责。其次,御史对财政财务审计之权逐渐加强。秦汉时御史参与上计察计簿,具有一定的财政财务审计职能;唐宋时六察监临吏、户、礼、兵、刑、工六部,其中对户部的监察主要是对国家财政财务总收支总预算进行监督,也就是进行财政财务审计;元明清时御史(或科道官)兼职进行财政财务终审。再次,御史参与对官吏经济政绩的考核。秦汉时御史大夫是上计主持者之一;北宋时御史对守、令考课有复审之权,而且直接对诸路监司进行考核;南宋后期御史台逐渐成为负责地方官考课的最高机构;明清时科道官成为考核官吏的主要主持者。总之,御史监察机构地位高,权力大,存在的时间长,在古代审计中发挥了重要的作用。把审计置于监察机构的统辖之下,作为治吏的一个重要方面,这是中国古代审计的一大特色,以至一直到近代民国时期,审计部仍隶属于监察院。
中国古代把财政财务审计置于司法系统之下,渊源于《周礼》所载宰夫掌治法,这使财政财务审计从一有明确记载开始,就具有司法监督的性质。古代把财政财务审计归于司法系统,存在的时间不长,大致与比部相始终。魏晋时出现比部,唐代是比部勾覆最完善典型的时期。从宋代开始,比部勾覆职权为三部勾院、三司都磨勘司、审计院等侵夺,至元明清三代终于被御史监察所取代。比部审计体制与现代司法监督类国家审计体制相比,有不少相似之处。
中国古代审计起源于对官吏的考核,即关于夏禹会稽的传说和后来的上计。这与古希腊审计源于官吏离任时的经济责任审查同出一辙。春秋战国秦汉时期,对官吏经济政绩的审计由国君或最高一级大臣主持;自魏晋南北朝出现吏部后,对中下层官吏的经济政绩考核基本由吏部负责。总的说来,对官吏经济政绩审计的作用比较有限,常常流于形式。
从中华民国时期开始,北京政府在审计上仿效发达资本主义国家,设置近代新型专职的审计机构统揽审计工作,从此改变了古代把审计职能分散于各个政府部门执行的状况。这是中国古代审计转化到近代审计的重要标志。
历史上的审计如按执行审计的人员和受审对象的关系不同,可分为内部审计和外部审计。御史台(或都察院)、吏部和刑部之下的比部都独立于被审计对象之外,由它们进行的审计可算作外部审计;而唐朝中央和地方各衙门内部的兼职勾检官——主簿、丞、录事参军等,宋朝三司使下的三部勾院、都磨勘司、州通判县丞等,元朝各衙门内的照磨官,他们都在被审对象长官的领导下,对本部门的财经活动进行审计监督,属于内部审计,还有历代中央各部门、地方各级官府长官对其下属机构和属官在经济上的稽查考核,大致也可算为内部审计。近现代由中央审计院或审计部、审计署,地方审计处、审计局,以及社会审计组织进行的审计,属于外部审计;而由本单位、本部门内部审计机构进行的审计则属于内部审计。
中国古代审计的独立性是不完全的、不明显的,始终没有达到近现代西方超然独立的地位。因为国家审计机构是第二者——帝王行使财经监督权力的人,而不是纯粹的第三者。国家审计的这种人身份,决定了其中立的不偏不倚的立场十分有限,它必须服从于最高统治者或上司,其独立性只能相对于被审对象而言。一般说来,外部审计独立性较高,内部审计则缺乏独立性。如御史台(或都察院)对贪官污吏的纠弹是否有效,最后决定权在皇帝。史籍中所载御史对官吏贪赃弹劾无效,往往是由于皇帝“纵劾奏不行、不问、不穷其事、原之”等。另一方面,由于御史台作为独立的监察机构,直接受皇帝指挥,因此,监察御史、科道官等品秩虽低,但可以纠弹包括丞相、王侯在内的高官显贵,可以审核中央各个部门和地方各级衙门的财政财务收支,较少受被审对象的制约,这又是其在审计上独立性较强的表现。还有比部、考功分别是刑部、吏部之一司,它们必须受刑部、吏部长官的节制,但是它们作为全国财政财务审计和经济政绩审计最高的常务机构,对中央各部门和地方各级衙门的审计,也较少受被审对象的制约,其独立性较高,具有终审的权威性。相比之下,内部审计由于被审对象是本部门的长官、同僚或下属,在盘根错节的关系中,难免比外部审计受到较多的被审对象的制约,如碍于情面,或怕受到牵连,惧于承担责任,或受到压制、报复。因此,其独立性较低,往往只是初审或再审,最后必须经过外部审计的终审。即使像宋代三部勾院、都磨勘司是具有终审性质的机构,但由于隶属于最高理财机构三司,在对三司进行财经审计监督时,往往受到压制,甚至遭到打击报复,“官卑权轻,难举其职”(《续资治通鉴长编》卷89)。
中华民国时期,北京政府审计院隶属于大总统,对国会负责,从形式上看,超然独立的性质大大前进了一步。国民政府置审计部于监察院之下,这是中国历史上御史监察制度与西方超然独立的现代审计制度的结合。中华人民共和国时期,审计署在国务院总理领导下分管全国审计工作,省、自治区、直辖市、县、市、区分别在省长、自治区主席、市长、县长、市长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。中华人民共和国是人民当家做主的社会主义国家,其政体决定了审计为人民利益服务,审计受最高权力机关全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会的制约。
三、历史上的审计职能
中国历代的审计职能,大致有三个方面。一是监督职能。如上所述,中国历代都有某职官负责对财政财务收支进行审计监督,定期或不定期勾稽全国各级官署财政财务收支的合理性和合法性,以此确保国家财政财务收支的正常运转。监督职能还通过对官吏盗窃国家财物、贪污受贿、严重亏损浪费等犯法违纪行为的揭露检举,并依罪予以惩处,借此达到整饬吏治、保护国家利益、巩固政权的目的。二是评价促进职能。这一职能在古代主要是通过对各级官吏的考核,对比任职期间经济政绩的优劣,审核稽查其廉洁奉公的程度,再结合其他方面的考察,对官吏加批考词,做出评价,以定等级,作为升降任免的依据。这在一定程度上促进各级官吏勤于吏治,廉以自守,致力于发展生产,增加财政收入,以期得到晋升。现代经济效益审计主要是国家审计机关从国家的整体利益出发,客观地评价一个企业、一个部门或一个地区的经济效益,检查它们的经营方向、决策原则是否符合国家的财政方针政策,找出微观经济效益和宏观经济效益不一致的原因,经济盈亏的经验或教训,然后提出审计建议,从而达到促进经济发展的目的。三是经济鉴证职能。中国历代由具有权威性的机构,如御史台(都察院)、比部、审计署(审计院、审计部、审计局)等,通过审核检查,确定被审对象某一经济活动的真实性,并且做出证明。古代御史作为皇帝的耳目之官,其经济鉴证职能尤为突出。近代北京政府审计院对一些因意外事故而引起的经济损失予以审查证明;现代我国中外合资经营企业在设立时,需要由社会审计组织验资,并出具验资报告,检验资本和出具验资报告体现了审计鉴证职能。
在古代和中华民国时期,审计要真正充分发挥这些职能是不可能的,它受到多种因素的制约。这方面情况复杂,限于篇幅,不能一一论述,其中特别值得注意的是历史上国家审计受政治的干预很大。
审计对肃清吏治能起很大的作用,但不是灵丹妙药。相反,吏治的良窳决定着审计效果的好坏。如宋代财政财务审计水平超过唐代,但审计成效远不如唐代。中国古代从五代、宋开始,吏治渐趋腐败,政以贿成。这种风气照样也侵蚀到审计工作中,使宋代对账籍的勾覆点检非但不能成为防贪的有力措施,反而成为奸贪者以权谋利的工具。清代有关地方官员离任时钱粮交接制度是较严密的,清政府如能行之有效地按新旧官员交接的规定去做,对防范官吏贪污盗窃是大有作用的。但是,在无官不贪腐败之风的影响下,审计制度本身再好,也发挥不了应有的作用。如康熙晚年,各级地方官府经营的钱粮亏空严重,其中一个主要原因就是没有作好新旧官员交接。前任官吏亏空移交下任,下任再加侵贪,又移交下任,这样任任亏空,越亏越多,上下欺蒙,互为掩饰,积重难返。国民政府时期,贪官污吏多如牛毛,因此虽有一套较为全面严密的审计体制,但只能徒具形式,那些贪赃枉法之辈仍逍遥法外,无所忌惮。
在历史上的政治斗争中,统治阶级内部最重要的是权力之争,国家审计受政治的支配,必须服从这一斗争的需要。如明朝中后期党争激烈,各朋党争夺主持典察大权,利用考核官吏来排除异己。可想而知,在争权夺利中对官吏经济政绩的审计已名存实亡了。在政治斗争中,甚至审计本身也成为诬陷政敌的手段。如唐代裴延龄恶京兆尹李充有能政,专意陷害之。“奏充比者妄破用京兆府钱谷至多,请令比部勾覆,以比部郎中崔元翰陷充”(《旧唐书·奚陟传》)。此外,审计作用的发挥往往与当时的政治形势关系密切。如武则天为了镇压异己,任用酷吏为御史,单《旧唐书》武则天时期有传的酷吏11人,在御史台任过职的就有8人。这些御史希旨诬告,构成大狱,滥杀无辜。不言而喻,这时御史在财经上的审计职能是很难得到正常发挥的。北京政府时期,审计制度依法律的规定是很严格的,但地方军阀割据称雄,截留财政收入,审计职权在诸省难以得到实施。
统治者制定的一些政策、制度对审计也产生或多或少的影响。如宋代科敛无艺之弊影响了对官吏经济政绩的考核,朝廷立额只求增盈,不管减损,常常不切实际,徒具虚名。明代考满被久任法所代替后,“京官考满,河南道例书称职,外吏给由,抚、按官概与保留”(《明通鉴》卷68)。在这种情况下,对官吏经济政绩的考核也只能是虚应故事。
审计在国家政体的制约下,其本身体制的优劣对审计职能的发挥有着直接的影响。如清代地方行政与监察相结合的审计系统具有较大的弊端,地方督抚同藩、臬、州、县等官上下勾结,朋比为奸,扶同徇隐,侵吞公帑,贪污案往往牵涉面广,赃款数额巨大,屡惩不绝。概而言之,即管理财政者不能同时监督财政。由此可见清代地方审计作用之微弱。
【参考文献】
[1] 二十五史[m].中华书局点较本.
[2] 十通[m].商务印书馆万有文库本.
[3] 政府公报[z].台湾文海出版社影印本.
在公共管理领域，政府与社会的关系始终是一个大问题。近些年，学界一直在倡导“小政府，大社会”的治理模式，由此而引发了对古代政府的探究。中国古代的政府是小还是大，经常被人们拿来议论。有意思的是，我们可以看到两种自相冲突的言说，而且这两种言说的影响都比较大。一种言说强调中国古代的小政府传统，主要依据是历代政府的官员数量，无论是网络还是正规论文，都有人不断说历代王朝的官员数量如何少，以衬托出当今官员数量之多。另一种言说强调中国古代的大政府本质，反复指出古代国家的边界如何大，蚕食鲸吞了社会的地盘，政府庞大而社会弱小，阻断了社会自我治理的可能性。这两种说法在逻辑上是相悖的，更要命的是，两种说法有时还会出现在同一人之口，冰炭相容，倒也是一种奇葩。
当然，读者不难理解，所有这些言说，不过是以古人之陈酿，浇当今之块垒，大可不必较真。然而，这种不较真，又会在无意之中滋生出对历史的轻慢，把本该严肃古板的历史真的当作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辩历史上政府的大小，本来属于学者书斋中的小众营生，不得不拿到大众场合以正视听。正如孟老夫子所言：予岂好辩哉，予不得已也。
政府的大小，应该有而且必须有评判的尺度。大体上，这种尺度起码要包括两方面的指标：一是人数多少和规模大小，二是权力高低和职能边界。
古代政府的人数与规模
经常见到关于古代政府官员人数的说法，尤其是古代的官民比例，往往给人比较强烈的视觉刺激。例如，报刊和网络上有这样一组数字：中国官民比例汉代为1∶7948，唐代为1∶3927，明代为1∶2299，清代为1∶911，民国为1∶294，当今为1∶30。笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的，但是，当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时，就需要略加考证。
这组数字肯定是依据某种资料计算得出的，不能说完全没有根据。但是，有四点需要提请注意：
第一，凡是说古代官员数量之少者，必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏，如果考虑到任何政府结构都是金字塔型，上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座，赞许古代官少者就要反问自己，是不是站得太高了点，把金字塔的基座忽视了？
第二，这种数字往往来自史籍中的志书记载，而稍有点常识就知道，相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据，编制之外还有很大空间，时至今日，编外问题和临时工问题依然十分突出，我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。
第三，即便是编制数量，也有相当大的弹性。例如，正史《职官志》在叙述某个官职时，有不少官职下面写的是“无员”。不要以为无员就是没有人，其准确含义是不受编制限制，职数可多可少。
第四，有些人无论如何也不能算进官吏队伍，如明清的师爷、长随，他们虽无官身却从事官务，官场离不开他们，就人数而言，师爷和长随的数量，要远远大于官员数量。鉴于这几个因素，按照史籍编制人数核算的政府规模，只能作为参考。
以汉代为例，所谓汉代官民比例将近一比八千的说法，估计是从《汉书 ・ 百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”的记载中计算出来的。而这个数据的问题在于没有包括大量掾属（下级小吏，相当于今之科长科员），而汉代所有掾属都由行政长官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。据《续汉书 ・ 百官五》注引《汉官》的数据，东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为：“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石。诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮史部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛阳县“员吏七百九十六人。十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。一个郡有员吏近千，一个县有员吏近八百，恐怕规模不算小，但朝廷掌握的，不过寥寥十几人。考古出土的尹湾汉简，也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录，而史书所载乡官，不过三四个而已。更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据，还仅仅是编制数据，实际人数多有超编现象。
关于超编，这是历朝历代都无法根绝的顽症。秦汉时期的超编很难找到具体史料，而明清的超编则有大量记载。根据《光绪会典》，清朝全国地方各级衙门共有编制书吏（称为经制吏）共31276人，一个县衙不过十几人，但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。有研究者对光绪年间四川巴县的吏胥数量进行过详细统计，即便是给朝廷上报的经过裁汰的书吏数字，也在87-269人之间变化（李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》），而实际数量则可能超出许多。清朝衙役的数量，从道光以后基本上规定不能超出80人，但据周保明统计，吴江等七县一州衙门，大致每个县衙的经制衙役数量在141-224之间，而且还是裁汰后的上报数字。至于州县吏胥的实际数量，是一笔无法确认具体数字的糊涂账。有一个官员的奏疏中说：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”（游百川《请惩治贪残吏胥疏》）可见，编外人员和聘任临时工自古有之，不过当时的叫法是“贴写”、“帮差”、“白役”等等。最离谱的，莫过于道光年间曾任四川巴县知县的刘衡所言，他上任时，有衙役7000人，经他手遣散了6780人。有人怀疑刘衡有所夸张，但一县衙役动辄上千毫无可疑，有大量资料可以佐证。显然，计算古代官民比例，忽略这种超编现象，所得数据就失去意义。
至于编制本身就规定的“无员”，则无法以固定数据计入官民比例。如《汉书 ・ 百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列举属官有大夫、郎、谒者，而大夫有太中大夫、中大夫、谏大夫，“皆无员，多至数十人”；郎有议郎、中郎、侍郎、郎中，“皆无员，多至千人”；只有谒者编制明确，“员七十人”。汉代有大量关于“无员”之郎官数量巨大的描述，可资参考。计算官员数量，不能不考虑这种“无员”的伸缩性。
至于明确不是官吏也不计入官吏数据的，各朝都有，在王朝晚期尤为明显。明清时期，官员自行聘请的师爷，随身带来的长随，不可能列入官府的计算范围。他们的身份是私人，但他们的做为在官府。师爷是官员聘请的私人顾问，不能上大堂，不能进签押房（处理公文的办公室）；长随是老爷的私人跟班，同官府无关，只为老爷提供私人服务。然而，师爷和长随，其人虽在官府之外，其事却无论如何也不属于“社会”。师爷的正式称谓是幕友，“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也”（韩振《幕友论》）；“长随非在官之人，而所司皆在官之事”（徐栋辑《牧令书》）。算官民比例时，这些人是“民”；看所作所为时，这些人在“官”。论证官民比例，必须考虑这种现实。所以，不加考证，随意拿史书中的某个数字就来大谈古代官民比例，不但有失严谨，而且会适得其反。以靠不住的数据去批评某件事情的荒唐，反而会使这件事情更加荒唐。总体来看，中国古代在人员规模上是否存在“小政府”，大有可疑。
古代政府的权力与职能
关于政府的权力，实际涉及两个纬度，一是政治系统内部的权力配置，二是国家与社会之间的权力分割。各种史书，往往对前一种权力配置有较为详细的记载，而对后一种权力分割几乎没有说明。必须指出，国家与社会的对应关系，本是西方政治学形成的分析框架，放在中国不一定合适。也许正是中国传统中缺乏国家与社会的分野，所以才导致史籍不载二者之间的权力分割。在中国历史上，政治既是国家事务，也是社会事务，不过是古代不用“社会”这一词汇罢了。从国家的角度讲，政治架构为王朝，而从政治的使命讲，王朝的统治指向天下。所以，中国古代的政府，其本质是“全能政府”。所谓全能，不是说政府什么都能干，而是说政府权力无边界，即所谓“溥天之下，莫非王土”。从秦始皇到处刻石的记载来看，王朝体制是一种无所不管的体制，“皇帝明德，经理宇内，视听不怠”（芝罘刻石语），所谋求的统治效果是一种官方决定的社会秩序，“男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所”（碣石刻石语）。此后尽管秦朝很快灭亡，但历朝历代承继了秦朝建立的这种全能体制。
秦朝以后，中国历史上国家与社会的对立，不是权力分割造成的，而是一统天下造成的。相比而言，西方历史上国家和社会的对立，是权力两分造成的。中国的全能政府，只要有可能，其统治就如水银泻地，无孔不入。而西方的诸侯林立，城市自治，使王权的触角受到较多限制。中国的分权，是政治系统的内部分权，如宰相之间的制衡，衙门之间的掣肘，官吏群体之间的派系党争等等。西方的分权，是权力主体各行其是，如王室和诸侯、诸侯和自治城市等等。代表西方国家的王权，在其成长过程中未能把社会全部纳入自己的麾下，这与中国传统的王朝等于天下大不相同。
然而，秦始皇的理想并未实现，强大的国家机器榨干了有限的社会资源，王朝因之易主。因此，从汉代开始，各个朝代都在不断试错中调整国家的权力和职能，以防止对社会资源的过度汲取而导致王朝崩溃。但是，又未能像西方那样在国家与社会之间划出一条较为清晰的界线，所以，即便按照西方式的国家与社会关系叙事框架，也无法找出与西方类似的对应表现。比如，西方中世纪的自治城市，一旦获得自治权，无论是国王还是诸侯，都不能再任意干预城市事务。而中国的广大乡村，在国家无为而治时，可以形成豪族乡绅的自治状态，而国家一旦有强化控制的需要，就可以把自己的触角伸向社会的各个角落，乡绅无力阻挡。所以，即便中国古代有乡绅自治，那也是一种不同于欧洲的治理模式。
总体上看，中国古代的政府，不论是允许社会自治还是不允许社会自治，都会把政府权力扩张到极致。天子代天牧民，理论上无所不管，朝廷治理天下，垄断了一切权力。允许社会自治时，名义权力仍然属于朝廷，不过是朝廷认为由社会自行运作对王朝更有利而已。所以，即便是公认为社会自治比较发达的时期，“社会”也是不享有法定权力的。无为而治，与民休息，不是放权于民间，而是施恩于天下。在民与官之间，权力官家独占，民众只能服从。官方放水养鱼，并不等于分权，而是改善鱼的生存条件，以保证能够滋生出更多更大的鱼。明清时期，老百姓都知道一个俗语：“灭门的知府，破家的县令”。官方不找百姓的麻烦，是官方的明智，而不是说官方没有这种权力。
所以，中国不能形成“国王不能进”的私域，民众的财产乃至性命，都属于朝廷。朝廷一旦需要，可以随时索取和支配。例如，当朝廷觉得地方豪强有可能妨碍政权运行时，会毫不犹豫地打击削弱他们的力量。迁徙和移民，不仅是平抑社会资源的手段，更是制服豪强的利器。汉代就曾多次迁徙关东豪族于诸陵邑，明朝山西大槐树下的移民也有不少是被扫地出门的富户。据说，明初大富豪沈万三就是因为太过显摆，竟然要用自己的钱财替皇帝犒军，惹得朱元璋大怒，将其发配云南充军。有人考证沈万三之事不实，然而，类似的举措在历史上却屡见不鲜。可以说，从权力角度看，中国传统不是小政府，而是典型的全能政府。
全能政府存在极大的弊端。一旦政府开足马力，百姓就会疲于奔命。所以，汉代以后，不管信奉何种治国思想，总以不扰民、不生事作为从政的基本原则。顾炎武的《日知录》专有《省官》一文，称“省官之故，缘于少事”，并引用晋代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出发，逐渐形成官府的基本格局：在官僚系统的自身管理上，以控制而非激励为第一要务；在与社会打交道的“亲民官”（即州县长官）管理上，以消极而非怠工为首要准则。地方官府的基本运行规则是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有专家认为，与其说州县官是以行政兼理司法，还不如说是以司法兼理行政。行政与司法的一个重大差别就是行政积极，司法消极。行政需要主动行为，而司法一概不告不理。这样一来，即便政府的权力无边，却多半不会主动出击，甚至在制度上形成了惯例，凡是州县新长官到任，多数要颁发告示，禁止吏员衙役下乡，以防扰民；一到农忙季节，除非贼命要案，普通民间纠纷，均不受理，停止审案数月（一般是农历四到七月）；民间的田土婚财纠纷，不提倡诉讼解决，以无讼为最高境界；诸如此类，把州县的“全能”转变为“不能”，既拥有无所不管的权力，却采用什么都不管的方式来显示出权力的存在。有人认为中国古代政府小而不大，从职能角度看，正是由其裁判功能而非建设功能出发的。明清对地方官员的评价标准，很接近于近代所说的“管得最少的政府是最好的政府”这一思想。有赞扬好官的民谣为证：“门子不上堂，书手不进房，皂隶不下乡。”（蒋廷璧《璞山蒋公政训》）门子不上堂是指不以私人干涉公务，书手不进房是指处理公文要遵循严格的规范程序，皂隶不下乡是指尽可能防范扰民害民。一旦政府无为，叫做小政府就有其道理。
政府大小的尺度
之所以对古代政府大小产生不同认识，是因为衡量标尺不一样。用政府职能来衡量，以司法为首要职责，就是小政府无疑。当然，古代政府并不仅仅限于司法，教化民众，征收赋税，都是必不可少的，只要不是过份的横征暴敛，民众也不会抗拒。从行政角度看，古代对政府好坏的判断，以不与民争利为尺度。所谓不与民争利，就是政府不事产业。孟子称：“劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。”这句话从另一个角度解释，就是统治者不能从事经济活动，“国退民进”。
虽然孟子本意或许不是如此，然而，统治者如果经营产业，就会造成严重的社会问题，政府可以凭借手中的权力，侵占各种利源，把民众逼仄到难以维持生产的边缘。历史上，凡是这个边界把握较好的王朝，其统治也就较为稳定长久。视这种政府为小政府，当然未尝不可。在中国历史上，多数时期政府没有越过这一界线，或者虽然有所越界但不太严重。明显超越这一边界的如王莽新政、王安石变法等等，其负面作用极大。
换一个角度，如果从政府规模来衡量，中国古代的政府就大之又大。从政府人员的实际数量来看，中国古代并不是需要多少人就用多少人，而是能养多少人就有多少人。前面说过政府的超编问题，编制数量有严格控制，是因为编制内人员“吃财政”。要控制政府的开支，就得压缩编制数量。然而，古代政府的权力是没有边界的。对于当政者来说，从国库开支可能肉痛，不花国家钱财的事情则十分乐意。这也正是“民不加赋而国用足”之类的主张往往能够打动皇帝的原因之一。当政府无钱而不能支付时，权力就会蠢蠢欲动。编外人员之所以那么多，就是因为编外是“自筹经费”，不需要财政列支。
古代政府有一个经久不衰的法宝，没钱可以给政策，没政策可以默许，不默许可以视而不见，见到滥施权力可以开恩不罚。于是，权力在谋取官员自身利益上大打球，各种明的暗的收费捐纳花样百出，由此而把民力用到极限。这种极限以不激起强烈反抗为边界，用现在语言说就是“考虑到民众的承受能力”。所以，政府规模通常都会达到不能再大的地步。当然，在生产力低下的古代，这种规模之大也是有客观限制的，但绝不是小政府。在某种意义上，中国古代的政府不是做事的，而是养人的。掌握这一点，才可透视到政府大小的实质。
