时间：2023-01-02 01:46:58
一、基本情况
县民政局是××县实施农村居民最低生活保障补助资金管理使用业务的主管机构，负责对全县农村低保制度的建立和指导工作;负责本县行政区内农村低保的组织实施、编制全县农村居民最低生活保障资金的计划、对全县各乡(镇)报批享受农村最低生活保障补助进行抽查、审核及审批和审定农村最低生活保障金发放花名册等工作。自2007年开始实施农村居民最低生活保障制度以来，农村低保财务管理按《*市农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》和《××县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》进行会计核算。
××县人民政府根据市政府的要求，成立了以分管民政工作的副县长为组长的农村居民最低生活保障制度领导组，并根据《*市建立农村居民最低生活保障制度实施方案》和结合我县实际制定了《××县建立农村最低生活保障制度实施方案(试行)》，方案中明确规定：(一)保障范围和对象为凡持有本县常住农村户口簿的农村居民，共同生活的家庭成员年人均纯收入低于我县农村居民最低生活保障标准的，可申请农村最低生活保障补助，根据市政府下达我县2007年指标控制数为41238人，并根据县扶贫办2006提供统计核定的绝对贫困人口数、2003年县政府组织调查的特困人口情况等确定2007年农村最低生活保障对象。(二)保障标准和补助形式：1、补助标准：2007年××县农村居民最低生活保障标准定为年人均纯收入693元，对达不到农村低保标准的农村贫困居民实行差额分类补助，年人均补差不低于360元，由扶贫、统计部门向财政和民政部门提供，根据全县经济发展状况、物价指数变化及县财政承担能力等因素适时进行调整;2、补助形式：全县农村低保实行分类施保、差额补助，即对家庭人均纯收入低于693元以下的贫困家庭分为a、b、c三类，2007年补助标准为a类家庭实行月人均补助40元、b类家庭实行月人均补助30元、c类家庭实行月人均补助20元。分类施保人员严格按县下达指标控制数确定;2008年年初提高标准为a类家庭实行月人均补助50元、b类家庭实行月人均补助40元、c类家庭实行月人均补助30元;7月再次提高标准为a类家庭实行月人均补助60元、b类家庭实行月人均补助50元、c类家庭实行月人均补助40元。3、资金管理：县财政局在社会保障资金专户下设立“农村居民最低生活保障补助资金专帐”，用于办理资金的汇集、核拨、发放等业务，实行专帐管理、专款专用;县民政部门设立“农村居民最低生活保障补助资金专帐”，用于与财政、金融部门对帐。
2007年至2009年全县农村居民农村低保规模情况：
1、2007年全县16个乡镇享受农村居民最低生活保障补助15269户，41328人，发放低保金14845680元;2、2008年7月以前享受农村居民最低生活保障补助15269户，41238人;7月以后享受低保18602户，47339人，发放低保金24098820元;3、2009年享受农村居民最低生活保障补助18555户，47339人，1至2季度发放低保金14201700元。
二、2007年至2009年6月1日农村居民最低生活保障资金收支情况
1、2007年全县农村居民最低生活保障补助资金收支情况
2007年农村最低生活保障资金收入14845764元，其中上级财政补助资金1162920元，本级财政配套资金3216564元;2007年××县农村最低生活保障支出14845680元;收支相抵，结余84元。
2、2008年全县农村居民最低生活保障补助资金收支情况
2008年最低生活保障资金收入24104484元，其中上级拨入20644400元、县级财政配套资金3460000元、上年结余84元;农村最低生活保障支出24098820元;收支相抵，累计结余5664元。
3、2009年1至6月1日全县农村最低生活保障补助资金收支情况
2009年1至6月共有农村最低生活保障收入18365164元，其中上级财政拨入12625440元，上级拨入2008年春节一次性生活补助4204100元、县级财政配套1700000元，上年结余5664元;1至2季度农村最低生活保障支出18325500元(其中2008年春节一次性生活补助4123800元);收支相抵，累计结余39664元。
三、存在问题
1、农村信用社未按《××县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》规定的5个工作日内拨付农村居民最低生活保障补助金到低保户一折通存折。2007年至2009年1季度期间，信用社对财政拨入的农村居民低保资金大多在15日以上，有的长达2月才拨付到低保户一折通存折。也未按规定在10个工作日内将拨付情况向民政、财政部门反馈。
整改意见：根据《××县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》第七条“农村信用社根据县级财政部门提供的电子花名册，在收到低保资金后5个工作日内将资金划入低保对象的专用存折。”第八条“建立低保资金对账制度。财政、民政和农村信用社要定期进行对账工作。农村信用社应当在将资金划入低保对象存折后10个工作日内，将低保资金发放情况和资金余额及时向财政、民政部门反馈，防止出现低保资金沉淀现象”规定，信用社今后应及时按规定的时间将财政拨入的低保资金拨付到低保对象的专用存折、及时反馈兑现情况信息。
2、经抽查，民政局2008年、2009年的农村居民最低生活保障调查申请审批表均无负责人签字、盖章和审批日期，个别调查申请审批表无村、乡负责人签字审核盖章及审批日期。
整改意见：村委会、乡镇人民政府、民政局必须严格按《××县建立农村最低生活保障制度实施方案(试行)》要求，对低保申请人履行相关审批手续。
3、2008年上级财政补助的农村居民最低生活保障资金未及时到位，导致县财政不能按《××县农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》规定按月拨付农村居民最低生活保障补助资金。
4、其他问题：从抽查财政社保股的情况反映出：农村低保资金未反映利息收入，其原因是农村低保、城市低保等七项专项资金使用一个银行存款户，难予准确划分各项资金利息收入;县财政委托农村信用社发放低保资金无委托书。
四、审计评价及建议
××县自2007年实施农村居民最低生活保障制度以来，县委、政府高度重视，成立了××县农村居民最低生活保障领导小组，对低保资金的筹集、管理和发放建立了一系列管理和监督机制，到2009年全县低保对象达18602户，47339人，发放低保资金57270000元，从一定程度上改善了农村特困难人群生产生活条件。审计结果表明：低保资金切实做到了专款专用，专帐核算。但在低保机制实施过程中，仍存在着审批手续不完备、低保资金拨付不及时、管理环节相关依据不齐备等问题，针对审计发现问题，提出如下建议：
1、针对信用社不能按规定时间将低保资金拨付低保对象情况，建议民政局、财政局和信用社协商，适当延长信用社拨付低保金到低保对象专用存折时间;
自我局开展“四群”教育以来，按照上级部门的安排和部署，结合我局工作实际，明确了工作目标和工作责任，严格要求机关干部深入乡村，作民情调研。
一、乡情概况
乡辖5个村民委员会，61个村民小组。末，全乡总人口9924人，其中农业人口9713人。全乡总耕地面积有12496.4亩，其中旱地11601.73亩，水田894.67亩，全乡粮食总产量432.05吨，人均有粮441.2公斤，经济总收入1392万元，人均经济纯收入1414元。全乡农业生产值完成2145万元。
二、村基本情况
乡村地处乡政府东北边，距乡政府所在地5.2公里、县城23公里，从村委会到国道为土路，交通方便。总人口2869人，其中农业人口2783人，下辖21个村民小组。全村国土面积16.90平方公里，海拔1830米，年平均气温16.90摄氏度，年降水量1480.50毫米，适合种植玉米、桐油、漆树、核桃等农作物及经济林木。全村有耕地面积2640.20亩，人均耕地面积0.88亩，截止目前，该村已实现水、电、路、电视、电话“五通”。该村主要产业为种植业。该村设立党支部1个，现有党员40名，均为少数民族党员，其中男性-1-34名，女性6人。团支部1个，团员76人。目前在上海、广东、深圳等地区外出务工人员23人。近年来在国家“三农”政策的帮扶下，该村粮食增产、经济收入逐年增多，生活条件明显改善，社会更加和谐稳定。据调查，，单个农户家庭年总经济收入最高达10000元，最低仅有840元，两极分化严重。村民主要以种植玉米、核桃、漆树等为主要经济来源，由于受气候、自然条件和历史因素的影响，村85%的农户居住在山顶和半山腰一带，不适应种植水稻，养殖业方面也没有得到很好的发展。绝大多数村民仅仅依种植几分田地、几棵核桃树、漆树，养几头（只）猪鸡来维持生活。
三、农村低保工作开展情况
农村低保工作是一项关注民生、为民解困的重要工作，工作千头万绪，涉及千家万户，与人民群众联系最直接、最密切的工作。随着经济社会的不断发展，国家各项涉农惠农政策的制定和出台，全国各地贫民百姓得到了实惠，基本生活有所改善，全县贫困人口享受农村低保人数发展迅速。据调查了解，目前，乡村已享受农村低保人数达1563人，其中老年人219人，学生104人，残疾人296人，贫困老党员21人，其他人员944人。享受农村低保人数占该村总农业人口的56%。维护了人民群众的基本生活，促进的社会稳定。
（一）建立农村低保公示制度。在申请审批享受农村低保户过程中，村委会主要做到了几方面工作：一是严格农村低保申请审批制度。村委会及时成立由村支书、主任、副主任、村民小组组长组成的工作组，通过调查了解家庭人口基本情况及家庭经济收入情况，做好调查摸底、政策宣传、对象产生、低保金发放等各个环节工作。二是及时传达省、州、县农村低保有关政策，通报全村农村低保人数及相关工作情况，共同分析研究当前村内存在的困难和问题。三是严格按照《云南省农村低保实施办法》《农村居民最低生活保障实施方案》《农村最低生活保障工作实施细则》等相关办法和、细则，村委会加强对低保制度的落实，本着“本人申请、村务公开、民主评议、村组审定上报、张榜公示、政府审核、民政审批”的农村低保工作方式，认真做好该村农村低保工作，形成了农村低保工作责任制度。
（二）加强低保政策宣传，营造良好的氛围。自实施农村最低生活保障制度以来，村加强农村低保政策宣传，坚持舆论先行，营造浓厚的舆论氛围。村干部通过办宣传栏、贴标语、召开村民大会等方式，把实施农村低保工作的目的、内容、方法步骤、工作程序、资金发放和管理等讲明讲透，做到农村低保政策家喻户晓。据了解，村每年至少召开一次村民会议、村民代表会议，专项宣传农村低保相关政策，召开了2次会议，重点动员青年群众积极投身到经济建设中，参加会议人数达1593人次，印发宣传涉农惠农政策资料500余份。营造了良好的氛围。
（三）坚持原则，规范低保工作程序。按照县民政局及低保实施办法和工作细则，村坚持动态管理、区别对待、分类施保的原则，合理确定农村低保对象范围，以户为单位，深入调查了解家庭收入，认真核定家庭收入，严格审核审批程序。对符合享受的对象，在本村范围内进行为期7天的张榜公示，公示后无重大异议的，由村委会造册登记并报送乡镇人民政府审核，由
乡政府提出审核意见并张榜公示后报县民政局审批，县民政局审批同意后，经所在村委会再次向社会张榜公示。确认无重大异议的，发给由省民政厅统一印制的《云南省农村居民最低生活保障金领取证》后方可领取农村低保金。在低保金发放过程中，乡人民政府派出工作组到村委会进行集中发放，这样，确保低保金及时足额发放到保障对象手中，同时，方便了低保户。（四）按时足额发放低保资金。县级民政部门下拨那粗低保资金后，由乡民政办负责造册登记、逐户发放应享受保障资金，发放情况按月向县民政局汇报，并核销相关发生业务账务。
四、存在的困难和问题
一是由于该村村民居住在山腰半山腰，贫困人口多，贫困面广，贫困程度深，还有相当一部分尚未享受到农村低保待遇。二是全村生产资料少，林果地少，耕地面积少，现有人均旱地面积仅为0.88亩，没有可耕种的水田。加强发展种植业存在一定的困难，由于缺乏管理能力，全村的养殖业发展态势不明显。三是进村路面为土路，汛期开车进不了村，需要道路硬化，村容村貌有待加强整治；四是保障标准偏低，农民群众生活改善不明显。在实际工作中，最低生活保障标准一般是通过贫困线来确定的。我县农村低保保障标准为每人每年840元，即每人每月70元。从目前的物价上涨情况看，这点资金只能够买点粮食，买肉类和植物油等生活必需品就显得比较困难。农村群众在没有相对稳定的经济来源的情况下，这样低的保障标准是很难维持一个农村居民的基本生存需求。
五、几点建议
（一）、进一步加强农村低保政策宣传，按时足额发放低保资金；同时，县级民政部门正确引导农村低保工作，并督促指导好相关工作；
（二）、建议林业、农业部门帮助解决实际困难，加大核桃、漆树、草果、黄连等树苗的供应和扶持力度。
一、工作目标
（一）全面清查农村现有低保对象。以村为单位成立农村低保评议小组，乡联村干部任组长，对原已享受农村低保的家庭开展年度清查工作。清查中要逐户调查，填写《城乡低保复查表》，认真记载家庭成员变动请况、经济收入变动情况等，并根据调查情况组织村民代表评议，决定是否续保、取消、调增或调减。
根据全县统一安排，本次清点：一是偏离低保“保障困难群众基本生活”的功能定位，自行扩大政策范围，乱开政策口子，为化解社会矛盾，维护社会稳定，缓解突发性应急事件，放宽低保条件，将明显不符合保障条件的特殊对象纳入低保保障范围的行为；二是针对申报审批程序执行不到位问题，全面清查“人情保、关系保”。按照入户核查、收入核对、民主评议（听证）、公开公示等方法准确核定低保对象，防止入户调查方法简单，评议、公示等关键环节没有真正做到位，流于形式，缺乏监督。
（二）全面清查农村低保现有五保对象。对现有在册五保对象逐户进行调查登记，及时取消已经死亡的五保对象，坚决消除不符合五保条件的对象。在不变动保障总人数的情况下，按丧失劳动能力的程度，把符合条件的对象补充进来。对于符合五保条件而因指标不够不能纳入的对象在农村低保A类中保障。
（三）全面清查农村孤儿。严格按照规定，将不符合条件的孤儿取消保障。不受指标限制，把符合条件的孤儿纳入保障。
（四）农村低保扩面新增。根据村群众评议小组推荐，按照新增名额，根据贫困程度新增保障对象。评定低保对象原则上将一个家庭的全体成员纳入。
二、实施步骤
（一）准备阶段（3月下旬-4月上旬）。
由乡政府组织、民政办牵头，学习相关政策、明确工作要求，结合本地实际制定实施计划，落实工作专班，联村干部为农村低保清查扩面村级评议第一责任人。综合各村农业人口、经济发展水平等因素分解扩面指标。
（二）实施阶段（4月中旬-5月上旬）。
一、社会保障的概念
社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]
二、少数民族城市化
城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。
三、少数民族城市化对农村社会保障的需求
少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。
四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状
2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。
1.甘肃省农村社会保障制度现状
目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]
2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较
目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。
甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]
甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]
3.其它民族地区保障情况
全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。
平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；
大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。
海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。
通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。
五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障
社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。
1.建立少数民族农村最低生活保障
目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。
(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准
少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。
(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制
资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。
(4)加强最低生活保障制度的配套改革
一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。
2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度
(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度
农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。
(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险
我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度
目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。
(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助
在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。
参考文献：
[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．
[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．
[3] 许学强, 周一星, 宁越敏.城市地理学，高等教育出版社1997版，97．
[4]王思斌.《社会工作导论》北京:北京大学出版社1998版17页.
[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.
[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.
[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[8]《甘肃年鉴》.2004年.
[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.
[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.
[11]《马克思恩格斯全集》第三卷第326页， 北京：人民出版社1975版.
这次全区农业农村工作会议，是春节后区委、区政府召开的第一个全区综合性会议。主要任务是：认真贯彻落实中省市农村工作会议、区委全委会议和中央一号文件精神，总结去年工作，分析当前形势，全面安排部署今年全区农业农村工作。今天会上农口相关部门还要进行大会发言。最后，区委王书记还要作重要讲话，请大家认真贯彻落实。下面，我先讲几点意见：
一、认真总结，充分肯定2009年“三农”工作取得的成绩
2009年，是我区农业农村工作应对挑战，攻坚克难，砥砺奋进的一年。面对世界金融危机带来的复杂形势，在区委、区政府的正确领导下，全区上下紧紧围绕保增长、保民生、保稳定的总体要求，奋发进取，狠抓落实，农业农村各项工作成效显著，形势好于预期。
一是农村经济快速发展，有力地支撑了全区的保增长、保民生、保稳定大局。大力调整优化种植结构，推广高产栽培技术，粮油生产再获丰收。粮食总产达22.54万吨，增长5.9%；油料总产3.08万吨，增长11.7%，获得历史好收成。2009年，全区实现农业总产值25.13亿元，同比增长5.3%；农民人均纯收入达3364元，同比增长19.3%，净增543元，是多年来增幅最大的一年。
二是农业产业化进程加快，有力地促进了农民收入的大幅度增长。产业基地规模进一步扩张。畜牧业继续保持强劲发展势头。全区发展生猪5万头乡镇10个、万头村24个，养殖大户3131户（其中万头以上16户）；能繁母猪4.2万头；生猪饲养量达90.8万头，同比增长15.9%，其中出栏45.14万头，同比增长16.9%；肉类总产4.13万吨，同比增长16.2%。蚕桑产业，新栽桑1.5万亩，桑园面积达15.5万亩；受2008年秋茧价格下跌和养蚕比较效益下降的“双重”影响，全年发种9.2万张。魔芋种植5.3万亩，产量7.6万吨，实现产值1.3亿元，成为两山农民收入的重要来源。蔬菜种植19.22万亩，总产量5.06亿斤，组织实施设施蔬菜工程8900亩，新建高标准钢架大棚5000亩，成为去年农业发展的新亮点。茶叶新建园5050亩，总面积达4.16万亩，产茶135万斤。烤烟种植1.38万亩，收购烟叶3.32万担，结束了多年徘徊不前的发展局面。启动实施了油茶这一新兴产业建设，新发展油茶基地1万亩，已成为全国60个示范县区之一。渔业、果品、中药材等产业都持续稳定发展，有力地促进了农民增收。龙头企业实力进一步壮大。投资5800万元，阳晨良种猪繁育中心全面建成；投资3500万元，祖代原种猪场一期建成投入使用，从美国引进500头祖代原种猪已陆续产仔，即将投放市场；20万吨饲料厂项目进展顺利，完成投资4000万元。民荣公司成功与北京二商集团引资“联姻”，新组建的大红门民荣富硒食品公司建成投产，预计今年生产能力达到50万头，产值达1.5亿元；雨润集团落户工业园区，正在抓紧建设。巴山丝绢、巴山宝业、秦东公司、汉水韵茶叶公司、瀛湖绿色农业公司等一大批龙头企业都经受住了经济危机带来的冲击，保持稳定发展势头，有力地支持了全区农业产业的发展。专业经济组织进一步健全。全年围绕畜牧、蚕桑、魔芋、蔬菜、茶叶等主导产业，累计培育专业合作组织60个，为农民、龙头企业以及市场之间建立了联系纽带。一年来，全区投入主导产业建设资金达5.38亿元，其中政府支农资金2.22亿元，金融信贷扶持2亿多元，扶贫信贷贴息到户资金2000万元，龙头企业贴息贷款8100万元，小额扶贫贷款1500万元，为产业发展提供了资金保障。
三是基础设施不断加强，有力地增强了农村发展后劲。全年累计投资3.8万元，新建农村饮水工程112处，解决了饮水困难人口5.41万人；南水北调水保生态工程深入推进，治理水土流失面积143平方公里；许家河水库除险加固工程全面竣工；西坝防洪一期工程基本竣工；连续实施6年的黄石滩水库灌区渠系配套建设取得新成效，恢复灌溉面积2.5万亩，实现了人大议案办结目标。投资300多万元，建成区农产品质量检测中心，为确保农产品质量安全奠定了坚实基础。建成农村沼气池5018口，实现了沼气建设与畜牧产业发展有机结合。启动实施了城区周边“双创”改水改厕工作，改水任务基本完成，改厕1520户。汉江两岸和城区周边绿化治理工程顺利推进，全年共栽植各类苗木106万株，折合造林面积9307亩，完成年度任务的111.4%；天保、长防、退耕还林等林业生态治理工程效果显著。新修基本农田1.47万亩，改造中低产田1.1万亩。完成了33个特困村和45个扶贫重点村年度建设任务。80个新农村推进村建设取得阶段性成果。
四是民生问题持续改善，有力地推动了农村的和谐稳定。投入935万元，实施农民安居工程，建成房屋4814间。投资3894万元，实施贫困山区整村推进移民扶贫工程，完成5个移民扶贫示范村建设任务，搬迁303户、1281人。全年累计发放城镇低保金3000万元、农村低保金3900万元，使城乡低收入家庭基本生活有了保障；累计发放城乡医疗救助、城市医疗门诊、大病救助资金1050万元，解决了贫困人口看病难问题；投资2765万元，新建11个敬老院，安置五保老人1840人，三年间全区五保老人集中供养率达到65%以上；投资360万元，实施了35个农村社区服务中心建设；为613名90岁以上老人发放生活保健补贴资金40万元，使他们能安享晚年。优抚工作进一步加强。省级双拥模范区创建工作正式启动。乱埋乱葬治理工作取得了明显成效。与此同时，残疾人、关心下一代、老龄以及慈善事业都有了新的进步。
五是各项改革深入推进，有力地激发了农村的发展活力。农村综合改革进一步深化，大力推行惠农政策“一折通”，将1.97亿元的粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、退耕还林补助、能繁母猪补贴、农村合作医疗等资金发放到农户。集体林权制度改革全面展开，23个乡镇基本完成了改革任务，累计完成勘界确权252万亩，占集体林地面积的62%。农村金融改革稳步推进，新建1家小额贷款公司；建立农民互助资金协会12个，发放互助资金180万元。农村土地使用权流转步伐加快，全年流转土地6万亩，累计流转达11万亩，使农业产业逐步向集约化、规模化、工厂化方向发展。
2009年“三农”工作的巨大成就，是在艰难之年取得的不平凡成绩，这是区委、区政府坚强领导的结果，是各级各部门共同努力的结果，是广大干部群众艰苦奋斗的结果。在此，我代表区委、区政府，向区直各部门、各乡镇党委、政府，向常年奋战在农业和农村工作一线的广大干部和农民群众，表示诚挚的问候，并致以崇高的敬意！
二、分析形势，全面把握全区农业农村工作发展的总体要求和目标任务
在充分肯定2009年工作成绩的同时，必须清醒地看到，进一步做好“三农”工作，推动农业农村发展还面临许多困难和问题。一是对“三农”工作重视不够。一些乡镇和部门领导对“三农”工作不研究、不思考，缺乏系统谋划，满足于完成单项工作，缺乏统筹协调，工作思路不清、按部就班，缺乏亮点和创新，忽视和放松“三农”的倾向有所抬头。二是农业基础设施薄弱，保持农业稳定发展的后劲不足。三是农村经济规模小，农业主导产业发展层次低，产业化程度不高，制约着农村经济总量的提升。四是农民转移就业压力大，务农比较效益低，保持农民收入较快增长的难度加大。五是区级财力紧，农村金融发展水平低，农村公共事业和农业产业化投入需求的快速增长，仍是我们需要迫切解决的“瓶颈”难题。六是科技创新能力弱、农村社会化服务体系不健全，农业农村发展的动力不强。
分析和找准工作中的困难和问题，是为了更好的直面矛盾，迎接挑战，抓住机遇，促进发展。2010年，做好我区“三农”工作也有许多有利的形势和机遇。一是随着国内经济“回暖”后发展速度的加快，给我们营造了良好的发展大环境。二是中省进一步加大了对“三农”的投入和扶持，中央已连续7年出台了强农惠农的一号文件，今年的一号文件又进一步明确在财政投入方面要“三个优先”，在农业补贴方面要“三个扩大”，在金融支持方面出台了“三个措施”，在现代农业建设方面要确保“三个重点”，在农村基础设施建设方面要凸显“三个亮点”，在推动城镇化方面要实现“三个突破”，这在政策上给我们的工作指明了方向，为我们抢抓机遇争项目、强化基础壮后劲创造了大好机遇。三是在全区上下的共同努力下，农村经济总量有了较大增加，农村发展条件显著改善，农民收入有了较大的增长，这为农村加快发展蓄积了力量。
[关键词]农村社会保障；问题；分析；对策
中国社会科学院5月28日2007年《社会保障绿皮书》。绿皮书指出，尽管目前中国社会保障制度建设取得了很大进展，但是突出矛盾和问题依然存在。......特别是，广大的农村劳动者几乎都没有养老保险，1亿多丧失劳动能力的农村老人没有社会化的养老保障。......
一、我省农村社会保障体系现状
随着农村的改革，农村集体经济变弱，部分村被分光、吃光、卖光，农村集体组织软弱散涣，再加上国家福利政策偏重于城镇，对农村投入较少，原有的福利项目和福利设施难以为继；国家对福利企业的优惠政策越来越少，使得福利企业举步维艰，难以在激烈的竞争中生存。农村社会福利事业逐渐萎缩。农村医疗保障也有同样的遭遇。原有的合作医疗和赤脚医生制度在农村改革中，遭到了极大的破坏。农村中因病返贫、因病致贫的贫困户的比重较大。农民生病后是“小病扛，大病拖，听天由命”，有些家庭甚至因病而倾家荡产。由于这些原因，农村得到保障的人数所占比重相当低。
二、当前农村人口特点与农民的主要社会风险
(一)农村人口特点。1、农村人口比重下降。根据我国第五次人口普查数据，截止2000年11月，我国总人口12.95亿人。其中，农村人口为80739万人，占总人口的63.91%；同1990年第四次全国人口普查相比，农村人口占总人口的比重下降了9.86个百分点，说明中国农村人口下降速度约为1年1个百分点，城市化水平在不断提高。2、农村人口老龄化严重。据统计，1990年，中国农村60岁以上的老龄人口为7285万人，占农村人口总数的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增长。到2000年，我国农村60岁以上老人已近亿人，超过农村总人口的10.92%。由于大量农村青年迁移到城镇，人为造成农村人口老龄化的提前到来，大批农村年轻人外出打工，使农村实际的老龄化程度比统计数据反映的情况更加严重。进入21世纪，农村65岁及以上的老人比例大幅度上升，据预测，到2040年这一比例将达到22-26%，明显高于城镇人口老龄化水平。3、农村家庭规模日趋小型化。由于我国实行计划生育政策，农村家庭规模也日趋小型化和核心化，"4-2-1"、"4-2-2"家庭结构日趋增多。目前，我国农村计划生育(独生子女和双女户)的规模达4000多万户，而且每年还将增加450万户(约900万人)。农村独生子女和双女户的计划生育家庭占3/4以上。这不仅使现阶段中青年农民赡养老人的负担较重，而且未来的中青年农民负担将更加繁重。
(二)农民的主要社会风险。1、农民的家庭养老功能日趋枯竭，土地养老功能弱化，老年生活风险明显。一是人口控制导致家庭结构日渐小型化，很多地方出现了"4-2-1"结构，一对夫妻不仅要抚养小孩，从事农业生产，而且要供养四个老人，其精力和财力均难维持家庭养老正常运转；二是数量庞大的农村青壮年劳动力跨地区打工或转移到城镇，会淡化与老年父母的感情，日渐淡漠传统的"孝道"观念；三是随着工业化、城市化步伐加快，生产竞争加剧、社会分工更为细化，客观上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭养老效果；四是随着工业化、城市化的进程，相当多的农民部分或全部丧失了赖以为生的土地，即使还拥有土地，由于空巢家庭增多、老人体力不支，难以胜任繁重的农业劳动，老年生活面临困难的可能增大。加上农村经济增长缓慢，农民收入增幅小，因此，农民未来的老年生活风险客观存在。
三、加强和改善农村的社会保障体系
改革现有的社会保障体系，建立新的社会保障体系是农村改革深入的一个关键问题。
1. 建立农村社会保障体系应遵循的原则。以农村全体农民为保障对象；以家庭保障为基础，以集体和国家保障为主干，家庭自我保障与社会保障相结合；保障水平与农村经济和社会发展水平相适应，建立动态增长机制；保障资金由个人、集体、国家共同负担，三者比例可因不同地区而有所变化；物质保障、货币保障、服务保障三者相结合，保障生活与扶持生产相配套；坚持公平与效率相结合，坚持权利与义务相统一。
2.农村社会保障体系的具体内容。根据调查，农民对社会保障内容的前五项需求分别是：医疗保障、生活救济、教育费用减免、养老保险和帮助发展生产。这应成为新的农村社会保障体系的主要内容。
3.农村社会保障体系的框架。（1）社会救助。社会救助建立两套系统：一是生产保障系统，包括救灾救济、扶贫、帮助发展生产等，目的是抵御现代农业的风险。（2）社会保险。社会保险分为三部分。一是医疗保障。医疗保障是农村社会保障体系比较重要而又比较难解决的关键部分。缴费过高，农民负担不起；缴费过低，难以得到合理的保障。二是养老保险。养老保险的资金筹集以“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。建立个人帐户，储备积累，最后按积累确定发放标准。坚持把农村各类人员纳入同一体系，扩大覆盖面。三是失业保险。目前，在农村实行失业保险为时尚早，但是从长远发展看，农村失业问题必将日益突出，这个问题不能很好解决，不但会危及十多年来改革的成果，而且会对城镇就业造成很大压力。（3）社会福利。根据农村现有的发展水平，社会福利的主体还只能是特殊群体，如残疾人、老年人。办好福利工厂，安排残疾人就业，家庭生活困难的残疾人要优先照顾。
（一）实行农村最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。
1.实行科学的保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是：既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素是：①维持农民最基本生活的物质需要。②农村经济发展水平。③地方财政和村集体的承受能力。④物价上涨指数。
2.实行合理筹集保障资金。保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担，社会捐赠和社会互助等再补充一点。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。一般来说，乡村经济条件好的主要由乡镇与村集体负担；乡村经济条件差的主要由省及地、县、乡三级负担，其负担比例可为2∶4∶4；乡村经济条件一般的主要由县、乡、村三级负担，负担比例可各为1／3或3∶3∶4。各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。
3.实行正确方法界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据调查，保障被抚养对象一般占农村总人口的5～6％。要在全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。另外，还要建立最低生活保障对象的档案，以便及时掌握保障对象家庭经济状况的变化，一年调整一次。
4.实行正确选择资金管理与保障方式。一是将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专帐，按时下拨到乡镇统一发放；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相比而言，第二种方式更可行一些。
（二）实行农村社会养老保险制度
农村社会养老保险的具体形式很多，按投保人的情况不同可归纳为两类：一类是普遍保险，即由个人直接向农村社会养老保险机构投保而形成的保险，其保险费主要是由保险对象或其亲属缴纳；一类是职业保险，即与某种职业有关的保险，如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老保险、民办教师养老保险、蚕农养老保险等，其保险费有的是保险对象与有关单位按一定比例缴纳，有的则完全是由有关单位代保险对象缴纳。第二类养老保险形式应大力倡导。
针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范化与制度化管理。一要建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二是要严格监督和检查，及时向各方面公布有关情况，增加透明度；三要健全实务规程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人帐户管理系统，不断提高工作效率；四要加强对保险干部和一般工作人员的培训，争取在2-3年时间内将在岗人员轮训一遍，努力提高干部和一般工作人员的管理水平和业务素质。
（三）实行农村合作医疗保险制度
从目前我省农村合作医疗四种形式来看，都有其合理性、适宜性，在乡镇范围内开展"互助互济"会有更强的抗风险能力，能进行更有效的监督管理并可以逐步提高社会化程度。目前农村合作医疗主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式，这是可以并存发展的，而且应当以合医合药为主，更能满足农民群众的医疗需要。
一要建立健全各项管理规章制度，并严格执行。要管好用好合作医疗资金，实行专人管理，做到专户储存，专款专用。二要加强审计与监督。要成立由有关部门和农民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，要进行严格审计，并向农民张榜公布。各级合作医疗管理组织应定期向同级人民政府汇报工作并接受同级人民代表大会的监督。
尊敬的范副主席、各位领导：
正当全乡上下全面贯彻落实党的十七大精神、全力推进全乡农业农村工作之际，范副主席携各位领导莅临我乡检查指导工作，这是对我乡各族干部群众的关心和厚爱。在此，我代表乡党委政府及全乡1万2千多各族干部群众，向各位领导的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢!
××乡位于××县南部，距县城
17公里。北靠上帕镇，东临兰坪县，南接子里甲乡，西与缅甸毗邻。境内山高坡陡，平均坡度为30度以上。国土面积为274.3平方公里，边境线长8.25公里。共有6个村委会、48个自然村、86个村民小组。境内居住着傈僳族、怒族、白族等少数民族。2008年全乡年末总户数为3221户，总人口为12607人(其中农业户2842户、农业人口11941人);共有耕地面积12246.6亩(其中水田2135亩)，人均耕地面积1.03亩;实现农村经济总收入1141万元，农民人均纯收入1048元，粮食总产量达418.91万公斤，人均有粮350.82公斤;年内牲畜出栏2232头(只)。由于受地理环境、自然历史和群众思想文化素质总体较低等诸多因素制约，我乡社会经济发展缓慢，是典型的集边疆、贫困、山区、民族、宗教为一体的特困乡。
近年来，在州、县党委政府的正确领导下，我乡农村低保工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实十七大精神，努力实践科学发展观，以动态管理和提高标准为中心，不断加强调研，完善制度，规范操作，确保了全乡农村低保整体工作水平进一步提高。下面，我就全乡农村最低生活保障制度贯彻落实情况向各位领导作简要汇报：
一、实施农村低保工作的情况
(一)加强领导，统一部署
自开展农村低保工作以来，在县委、县政府的高度重视和县人大的监督及县主管部门的关心和指导下，我乡多次召开专题会，对农村低保工作进行研究。为加强对农村低保工作的领导，乡人民政府成立了由乡长为组长，民政助理为副组长，民政办、扶贫办和社会保障所等负责人为成员的农村居民最低生活保障工作领导小组，在乡民政办设立了低保办公室，专人负责低保工作，同时，各村委会也成立了相应的组织领导机构。由民政办负责具体业务指导及核实上报等工作，村委会负责低保户的申请、核实，初步形成了三级联动、上下贯通、层层落实的农村低保工作组织网络，保证了农村低保工作的正常开展和有序运行。
(二)结合实际，制定相应政策
为了规范农村低保工作的操作和管理，加大农村社会救助力度，我乡制定了《××乡人民政府农村最低生活保障实施方案》，建立了“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的社会救助体系，为农村低保工作的有序运行提供了制度保障。
二、开展农村低保工作的主要做法
(一)严把农村低保对象的申报、审核、审批程序关，分类施保、动态管理
随着全乡农村低保工作的不断推进，各项制度进一步健全，农村低保管理逐步规范，工作中，我们严格执行申报、审核、审批和发放程序。一是摸清底数，落实责任。对提出申请农村低保户的家庭情况、人口、人均收入、家庭主要劳动能力的身体状况等，进行入户调查，填写《农村低保入户调查表》，明确责任并坚持“谁入户，谁签字，谁负责”的调查责任制度，做到不重、不漏;二是坚持三榜公布制度。即村委会受理农村低保申请后，在7天内对申请人家庭成员的户籍、收入状况进行调查取证，集体讨论认为符合保障条件的，在村委会进行张榜公布，群众无异议后，将申请表签署意见等相关材料，按属地管理的原则，上报乡镇人民政府。乡人民政府对接到的申请表和相关证明材料进行审核无误后，将符合保障条件的申请表连同相关材料报送县民政局。县民政局对上报的申请表和相关材料进行审核，对符合保障条件的给予审批，并经乡镇人民政府通知村委会将发放金额张榜公布。张榜公布的内容包括户主姓名、共同生活家庭人口、补助金额。公布时间不得少于3天，让群众知情放心。对有异议的，重新审核，对不符合保障条件的，通知申请人，并做好解释工作。三是建档立卡，严格审批。建立了农村低保家庭备案制度，对农村低保户的家庭情况、收入状况、年龄等都做了详细登记，同时实行农村低保对象动态管理，按季走访，按季审批。四是农村低保金实行按季发放。每季上旬，民政办将全乡各村已保的对象分别统计报送县民政局，民政局将资金划拨到农村信用社，再由乡民政办领取负责发放。在开展农村低保工作中，始终遵循保障农村居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，进一步健全了制度，强化了管理，完善了程序，做到公开、公平、公正，切实将符合农村低保对象纳入保障范围。
(二)分类施保，扩大农村最低生活保障覆盖面
2008年全乡农村低保受益2862人，1—6月共发放农村低保金68.688万元(每人每月40元);7月起又提升到每人每月50元并新增农村低保对象指标1998人，7—12月农村低保受益达2862人，共发放农村低保金145.8万元。2009年全乡共保障农村低保对象1520户4860人，已发放1至3月份低保资金72.9万元。保障的主要对象是学生、因残、因病丧失主要劳动能力和因各种原因形成的群众公认的生活常年贫困家庭及
人均年收入在693元以下的特殊困难家庭成员。
三、存在的问题
农村低保工作是民生工程的重要内容，是构建社会主义和谐社会的有效保证。通过不断努力探索，我乡的农村低保工作已步入正轨，取得了一定的成绩，也让部分低收入群众得到实实在在的利益，同时，我们也认识到，全乡农村低保工作还存在一些难点问题，主要体现在以下几个方面：
一是面窄标准低。从目前纳入低保的人数来看，我乡仍有许多需要低保而未纳入低保范围内的居民。2009年我乡农业人口11941人，按照693元的温饱标准，目前只纳入4860人，全乡还有4590人的贫困人口需纳入农村低保，要实现“应保尽保”目标差距还很大。同时，农村低保标准偏低。目前我乡农村低保标准的月平均水平仅为50元,随着近年物价上涨因素的影响,低保资金更显不足。
社会保障是社会的安全和福利制度,是依据一定的法律法规,为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。农村社会保障制度对于社会和谐、社会安定有重要的意义。目前,由于农村发展落后,收入水平低等因素,除一些经济较发达的地区开始初步建立农村社会保障制度的试点外,绝大多数农村还没有建立社会保障制度。我国农村社会保障出现的问题主要有以下这些。
（一）农村居民收入水平低
农村居民收入水平低是我国大部分农村居民社会保障缺失的主要原因。在农村,较低的收入只能用以维持基本的生活, 对基本生活之外的社会保障问题难以承受。自古以来农民有养儿防老的传统思想, 往往辛勤将孩子抚养长大,为孩子上学花去了大部分的积蓄,接着为孩子的婚姻又花去大部分的积蓄, 甚至负债累累,这使得农村居民根本没有能力去负担基本的养老保障。同时, 由于农村剩余人口过多,大量青壮年劳动力外出务工, 留下年幼的儿童和年迈的父母承受繁重的体力劳动, 这同样使他们晚年生活无法保障。
（二）农村居民社会保障意识空乏
农村居民由于受教育程度普遍偏低,导致自身的文化素质普遍不高,缺乏基本的医疗保健和社会保障知识。大多依然习惯于以往的生活方式, 养儿防老自给自足等,整个农村居民的社会保障意识空乏。
（三）农村社会保障覆盖面较窄
长期以来,由于城乡收入差距日益扩大化,我国社会保障制度出现城乡二元结构格局,推行的是一国两策做法,即对城市居民是一套政策,对农村农民是另一套政策??。占全国总75%左右的农民的社会保障费用支出仅占全国社会保障费用总支出的13%,而占全国总人口25%左右的城镇居民的社会保障费用支出却占全国社会保障费用总支出的87%。从这里可以看出农村社会保障的覆盖面很窄,实际得到的实惠也很少。另外随着近年来农民工的日益增多,农民工在农村和城市间流离,使得这部分农民工的社会保障问题处于真空地带。
（四）农村社会保障程度低
我国处在社会主义初级阶段,生产力水平低,经济落后,城乡收入差距大。在农村,社会保障基金少,农村与城市的社会保障相比,实行社会保障的覆盖面较窄,保障制度建立的较晚,保障程度低。我国是农业大国, 农业人口占的比例较高, 但是农村生产力落后,农民收入水平低, 加入WTO 后市场竞争逐步加剧,使农村居民的就业和收入压力不断增大,没有足够的能力顾及基本生活以外的,以至于无法保证农村社会保障的顺利展开。同时, 由于农村各地区经济发展水平也不一致,社会保障项目发展不平衡,保障水平也存在很大差距。
（五）农村社会保障资金筹集不足, 渠道单一
资金来源问题是建立与完善农村社会保障制度的关键，民政部1992年印发的县级农村社会养老保险基本方案明文规定：“在保险基金的筹集上,坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”。长期以来，农村社会保障的资金来源是以农村居民个人、集体和单位以及国家财政三方共同筹资为主要的形式。集体和财政在这方面筹资的责任和力度小,渠道单一,资金来源也不稳定,主要还是靠农村居民个人微薄的收入。
（六）农村社会保障体系不完善
我国农村社会保障体系不完善,没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。由于相关部门所处的地位和利益不同,在农村社会保障的管理和决策上经常发生矛盾和冲突,造成部门协调困难,工作互相推委、效率低下。另外,社会保障体系不完善, 使农村社会保障工作无法顺利的进行,支出水平难以控制,基金收支缺口逐步加大, 社会保障基金的管理风险大,难以保值增值,影响着农村社会保障事业的健康发展。
二、形成目前我国农村社会保障问题的原因
（一）农村经济总体发展水平低下
我国处在社会主义初级阶段,生产力水平低,经济相对落后;同时还是一个农业大国,农村的经济发展水平更低。我国的农村社会保障是在经济发展水平较低的条件下建立的,由于没有先例可循,存在许多的问题。
（二）长期的城乡二元结构的结果
我国实行部分地区先富起来,使各地经济发展不平等,城乡经济发展水平差距过大。城乡经济发展不平等的二元经济结构是制约我国农村社会保障制度发展的根本原因。我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征: 在城市,建立了面向企业劳动者的社会保险制度;在农村,则实行家庭保障为主与集体救助为辅的保障制度。这是二元结构对农民极大的不公平,也是长期以来导致农村社会保障难以展开的主要原因。
（三）土地保障功能的弱化
我国实行的是土地国有,家庭联产承包责任制。农民世代在土地上耕种,似乎有分配土地的权利并终身享受土地保障。随着经济发展,人口增多,房地产开发商的不断开发,土地不断被政府征收,农民拥有的土地越来越少。
（四）家庭保障功能的局限性
为了了解掌握新时期社会主义新农村建设现状和存在的问题，根据福协办〔2009〕33号文件—《政协××县委员会关于我县社会主义拳农村建设情况研的函》要求，我乡于近日就当前社会主义新农村建设情况进行了专题调研。现将此次调研的情况报告如下：
一、基本情况和取得成效：
××乡位于××县南部，境内山高坡陡，平均坡度为30度以上。国土面积为274.3平方公里，边境线长8.25公里。共有6个村委会、48个自然村、86个村民小组。2008年全乡年末总户数为3221户，总人口为12607人(其中农业户2842户11941人)，共有耕地面积12246.6亩(其中水田2135亩)，人均耕地面积1.03亩。境内居住着傈僳族、怒族、白族等少数民族。由于受地理环境、自然历史和群众思想文化素质总体较低等诸多因素制约，我乡社会经济发展缓慢，是典型的集边疆、贫困、山区、民族、宗教为一体的特困乡。
改革开放以后，尤其是近年来，随着国家对于“三农”问题的日益重视和农业投入力度的不断加大，各项支农惠农政策的相继出台和贯彻落实，极大地调动了农民发展农业生产的积极性，农村经济稳步发展，农民生活水平显著提高，农民生产生活条件逐步改善，科技文化教育发展加快，农村经济与各项社会事业正在朝着全面协调可持续的方向发展。
(一)农村经济稳步发展，农民收入逐步提高。
上半年，全乡实现农村经济总收入593万元，同比增10%，其中出售产品收入128万元，占总收入的21%，农民人均纯收入449元，同比增7%。从农村经济收入比例情况看，第一产业总收入485万元，占总收入的77%，同比增8%。其中，农业收入180万元，同比增13%;畜牧业收入280万元，同比增6%;林业收入25万元，同比增25%。第二产业收入54万元，占总收入的9%，同比增8%。第三产业包括交通运输、商业、饮食服务业等收入84万元，占总收入的14%，同比增10%。外出劳务收入70万元，同比增9%。上半年全乡粮豆播种面积18435亩。
(二)“四个百万”工程健康发展，经济发展势头良好。
我乡认真贯彻落实县委、县政府关于“四个百万”基地建设的工作部署，以增加农民收入为核心，积极组织实施“四个百万”基础建设工作，引导农民调整优化农业结构，加快优势产业的培育和开发，着力培育林果、畜牧两大产业。至2009年上半年，全乡完成种植各类苗木37.1590万株，其中：种植核桃3520亩;种植漆树5192亩;种植草果11601.6亩(其中，2009年发放种植4100亩);种植庭院经济1706.2亩。呈现经济效益的草果有170亩，每亩经济收入约2700元。依托境内丰富的中药材资源，以百万亩中药材基地推动中药材产业开发，按照国家“多予、少娶放活”的方针，扶持农民规模发展中药材种植，2009年我乡规划种植重楼500亩，云黄连600亩，主要规划在江西三个村。坚持走“科技兴畜”的路子，结合实施边境乡镇项目建设，通过抓示范，群众的科学养殖能力和发展畜牧养殖的意识逐步提高。2009年上半年，全乡大中牲畜存栏21460头(只)，其中，牛存栏2798头，猪存栏12590头，羊存栏5903只;总出栏6201头(只)，其中，牛出栏221头，猪出栏4200头，羊出栏1780只，实现肉总产量299吨，实现经济总收入280万元。
(三)科技教育加快发展，农民素质不断提高。
随着农村经济的稳步发展和农民收入的不断提高，逐年加大了对教育和科技的投入，中小学校舍、教育设施建设发展较快。全乡现有中小学校30所，其中九年一贯制学校1所(含初中部和小学部)，寄宿制完小1所，教学点28个。全乡适龄儿童1190人，已入学1172人，小学入学率98.49%;残疾儿童22人，已入学14人，入学率63.6%;小学部在校生1353人，学年内辍学6人，年辍学率为0.44%;15周岁人口195人，授完小学教育193人，完成率为98.97%;适龄少年有592人，初中阶段在校556人，初中及以上毕业8人，初中阶段毛入学率95.27%;残疾少年16人，入学5人，入学率为31.3%;初中部在校学生462人，学年内辍学13人，初中年辍学率为2.81%。17周岁人口211人，授完初级中等教育171人，完成率为81.04%。目前，全乡青壮年人口非文盲率达99.76%。初中开设13个教学班，小学74个教学班。全乡有专任教师119人，其中初中42人，其中学历合格37人，合格率88.1%;小学77人，学历合格77人，学历合格率为100%。全年共新建和扩建校舍850平方米。2008年，“两基”工作顺利通过盛州、乡检查评估，实现“两基”攻坚目标。
不断加大对农民科技培训力度，组织实施了跨世纪青年农民培训、科技入户、阳光工程等科教工程，举办科技培训25期，参训人员6245人次，培养一大批农村科技能人。广大农民积极学用新型科技，农用新科技在农村得到广泛普及。
(四)民主法制不断健全，基层组织进一步加强
在国家加强民主法制建设的大环境下，广大干部群众法律意识法制观念普遍增强，以宪法为核心，农业法、村民委员会组织法为重点的与农民生产生活密切相关的法律法规广泛普及，依法建制、以制治村、民主管理、民主监督的工作格局逐步形成。
综上所述，可见我乡社会主义新农村建设取得了可喜成绩，大多数村与过去相比有了很大变化，但是与"社会主义新农村"的要求还有很大差距，制约农村经济繁荣、社会稳定发展的因素依然存在，社会主义新农村建设任重道远。
二、主要困难和突出问题：
(一)农业生产力水平低下。
我乡的农业总体上还是粗放生产，加工能力低，产业化经营尚处在初级发展阶段。在农作物种植和畜产品养殖过程中，更多地追求数量的增长，不注重质量的提高，盲目效仿和低水平发展，且多以零散种养为主，尚未形成规模效应和集约效应。与此同时，农产品加工大多停留在初级生产、加工上，精深加工很少，因而农产品科技含量低，附加值不高，竞争力较弱。
(二)农村投入严重不足。
免征农业税后，我乡农村的基础财力巨减，财政“缺口”大，加之各村历史上形成的债务都很大。农村基础设施和农业生产条件改善投入严重不足。调查显示，由于受农村基础设施投入不足瓶颈制约，部分行政村的农田水利建设和土地治理根本无法开展，导致农业抗风险能力薄弱。
(三)农村劳动力素质偏低
当前，绝大多数农民的素质不容乐观。突出表现在：农民思想还比较保守，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远。在思想素质方面，普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事创大业的开拓进取精神;同时缺乏诚信意识，在产业化经营中常有违约等不守诚信行为出现。在文化素质方面，农村居民受教育程度普遍偏低。由于农民科技知识低下，对新事物、新技术缺乏认识，从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力。在技能素养方面，具有一技之长的人还比较少，导致种地只能粗放经营不能集约经营，打工则只能卖苦力打粗放工，严重地制约了农民的增收。在道德素质方面，关心集体、热心公益等集体主义观念正在逐步淡化。
(四)农村社会事业建设滞后。
我乡农村总体上的医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业尽管近几年的投入不断加大，但其发展水平普遍较低。农村医疗条件差，医疗水平低，农民生一场大病往往意味返贫。同时农村医务人员水平低，医疗卫生状况令人担忧。科技文化投入不足，底子雹基础差、人才缺、资金少、设施差的状况未从根本上改变。绝大多数的村已没有文化活动室和相应图书，缺乏多种形式的文化活动和体育活动。
(五)基层组织建设仍然薄弱。
随着农村改革的不断深入，农村基层广大党员、干部难以适应新时期农业和农村经济发展的新形势、新要求，主要表现在以下几个方面：一是创新意识不强。多数农村党员、干部沿袭于传统工作思路，习惯于行政命令式的工作方法，思想僵化、工作被动、疲于应付。二是工作作风不扎实。服务意识不强，缺乏对农村工作的热情和对农民群众的感情，做“撞钟和尚”、做“太平官”。三是由于包产到户后以家庭为单位的农村经济发展，也致使了无人关心集体事业的现象的产生，村委会虽实行村民自治，但一些政策、规划在本村因无力参与支持而无法实施。四是农村村民自治工作发展不平衡。村务公开不及时，财务公开内容不全面，无明细帐，当地群众有意见。六是农民的法治意识淡保农村法制建设相对滞后，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益过程中，未能发挥应有的作用，农村社会法治文化的程度不高，在一定程度上影响了经济和各项社会事业的发展。
三、发展思路和几点建议
党的十六届五中全会明确提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”就××乡实际情况而言，建设社会主义新农村的当前思路可理解为：农民知识化、村乡文明化、保障社会化和管理民主化。
农民知识化：大力发展农村义务教育，加大对农民科技文化知识教育和免费的实用技术培训，让他们能掌握一项致富的技术，加大对外出务工农民的职业技能培训，开发和充分利用农村劳动力资源的潜力，加强对农民应该掌握的经营管理知识的教育，培养出“有文化、懂技术、会经营”的高素质的新型农民。
村乡文明化：积极推进农村的“四改”(改环境、改容貌、改卫生、改观念)，加大对农村公路、农电网、等基础设施建设投资，改善乡村环境;编修村乡规划，推进现代化村乡建设，改变农村面貌。采取推行农村饮水改造、发展户用沼气、实行人畜分离和垃圾集中处理等措施，改善农村卫生状况;改变传统观念，提高农民发展循环经济和生态保护的意识，树立良好的文明乡风，建设资源节约型、环境和谐型的社会主义新农村。
保障社会化：全面加大推行新型农村医疗保险，建立农民最低生活保障制度建立和完善农村社会救济制度，探索建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度。
管理民主化：引导农民积极参加民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动。全面实行村干部“直驯和村支部“两推一驯制度，完善“一事一议”、村务公开、民主监督等制度，保障农民依法行使民利。
面对当前农村社会经济发展的新形势、新特点和新要求，针对我乡的实际，现对建设社会主义新农村工作提出几点建议：
(一)、加快城乡统筹，促进和谐发展
统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的一项战略任务。面对当前城乡发展的差距和矛盾，要始终把发展农村生产力、建立现代农业、增加农民收入放在第一位，全面提升农村经济发展。统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。要抓好统筹规划、城乡市场的统筹发展、城乡基础设施的统筹建设、城乡教育、卫生、社会事业的统筹发展和城乡社保制度的统筹，让农村和农民真正分享城市化、工业化的建设成果。
(二)、加大农村投入力度，强化政府服务功能
统筹各方力量，形成工作合力，大力推动社会公众资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。积极调整财政支出结构，不断加大对农村教育、卫生、交通、电力、通讯、农田水利等基础设施和生态环境建设的投入力度，不断改善农民的生产生活条件，提高城乡基础设施的共享度，解决农村生产生活基础设施严重滞后的瓶颈制约。通过加大农村公共产品的支持力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民，弥合各项公共事业方面的城乡差距。
(三)、加快推进农业产业化，建立农民收入持续增长机制
实践证明，农业产业化是促进农民增收的根本途径。因此在积极抓好粮食生产，确保粮食安全的同时，继续推进农业和农村经济结构的战略性调整，大力发展特色农业、绿色农业和生态农业，加快推进农业产业化经营。紧紧抓住国家加大农业产业化投入的机遇，集中力量大力扶持发展成长性好、竞争力强的农业项目，提高农业经济效益。加此外，要积极组织实施好“阳光工程”，加强对外出务工农民的实用技术培训，提高农民就业能力和就业率。同时积极推进户籍制度改革，加快城乡住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境。
(四)、抓新农村建设规划，加快推进新乡村建设
对建设社会主义新农村的工作各级要有总体的规划，对全乡来讲，按照“分类指导，重点推进，逐步发展”原则进行规划，先选择条件好、有特色的村进行试点。根据其现有特点，对各村按照“因地制宜、合理布局”的原则，搞好村乡规划建设，条件好的要高起点规划建设，其它地方的规划也要适度超前。规划设计以现代建筑方式，力求形式多样，可以是农村社区式，也可以是可分散村落式，严格规划管理，建新拆旧，逐步推进，实现村屯城乡化建设目标。
(五)、继承与发扬并重，促进乡风文明建设
乡风文明建设，通过定标准、树典型，加强监督，奖惩分明等方法，建立健全乡风文明的评比奖励机制;文化活动要充分调动农民群众参与的积极性、主动性和创造性;建立农民自办文化扶持基金，引导农民发展民俗文化表演和地域风情旅游;加强文化基础设施建设，利用广播、电视、报纸、宣传队等各种形式送文艺下村，加强先进文化在农村的传播速度和覆盖范围，让中国特色社会主义先进文化占领农村阵地;要继承并发扬农村自身所拥有的文明传统，提倡尊老爱幼、妯娌和睦、邻里团结、不打架不骂人、爱护公物、遵纪守法、遵守社会公德等良好乡风民俗。
一、*村农村低保工作基本情况全村4个村民组,534户人,1450人，有耕地面积1*5人,农业人口1288人，占绝大多数。200景区农村低保对象85户，138人，其中一类对象5户、5人;二类对象29户、45人;三类对象19户、32人;四类对象16户、26人;五类对象16户、30人。低保户占全村总户数的15.9%,参保人数占全村总人数的9.5%。按目前的发放标准计算，全年可发放低保金74780元，平均每人的年保障标准为541元。
二、存在的主要问题1、认识上存在误区。一是存在福利工程论。有近一半受访干部对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和政府的一项福利工程，可有可无，可多可少，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。二是存在城市优先于农村论。部分乡村干部认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料—土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。
三是存在金钱决定论。
1、部分乡村干部对如何充分利用现有条件最大限度地发挥低保制度的社会效益考虑不多，更多是考虑本乡如何争取更多的低保资金。部分乡村干部一谈困难总是单纯说“就是钱少了！”，他们认为钱多了就可以解决所有的困难。
2、实际保障范围与保障政策不一致。就风景区开展低保工作情况来看，主要保障对象是农村绝对贫困的人口，低保的覆盖面不够广，20*年9月扩面提标后，*村的低保人数为138人,但还是没有做到应保尽保，全面摸底年均收入低于820元低保线的有200多人，有近百人在低保线以下未能参保。但“僧多粥少”，低保资金和低保指标有限，只能有多少钱办多少事，先解决最特困类弱势群体。
3、保障标准不能满足现行基本生活的需要。多数基层干部认为，现在农村基本生活资料涨价不少，最低保障线相对较低；救助对象得到的补差也不高，*村最高也只能领到235元/季度，低的才95元/季度，人季度平均只有135.47元，难以有效保障低保对象的基本生活需要。我们以一类对象为例:大多数都是五保户和孤儿孤幼,无任何其它收入,按政策理论,假如他们的年收入为200元,其月收入约为17元,再加上每月应得的低保金78.3元,总计月收入为95.3元,按目前的物价只能买30斤大米和3.4斤猪肉,就连买盐巴的钱都没有了。
4、农村低保对象界定存在困难。界定标准的困难说到底是收入难以确定。和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，老年人口赡养费收入无法确定。家庭赡养费问题极为复杂。如何计算赡养费，如何确认是否给付，给付多少?没有标准，也就无法统计。第四，农村家庭收入具体计算办法不科学。比如，农村家庭种、养殖业设定的收入是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，一个弱劳动能力者通常难以达到。一亩地定纯收入400元，实际上很难达到这个水平，养一头猪定纯收入200元，不是专业户，家养的最多其实也就是100元左右。
5、工作不够规范。风景区虽明确了农村低保标准，但在实际操作过程中，各乡、村委对农户的收入、生活等基本情况的统计工作相对滞后，基本没有全面、准确、完整的数据，存在根据上级的保障指导数确定保障类别，再倒算其收入的“先果后因”现象。还存在依据低保资金的多少来分配低保对象指标，把原有的特困群众对象转为低保对象，存在按人口平均分配低保人数的现象，应保难保、能保漏保的情况不少。在保障人数有限的情况下，存在不同程度的“人情保、关系保”的情况。另外，由于乡村工作事务杂，时间紧，低保对象的“三公榜”有流于形式现象，不能够充分保证村民的知情权，监督权，无法真正做到公平、公正、公开。7、低保工作缺乏基本条件。突出表现在：一是缺少工作人员。村、乡两级普遍反映，人手比较紧张，工作难以落实。二是缺少办公设备。据了解，四乡级民政部门没有专用的计算机、打印机等工作设备，大量的家庭收入核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和管理等，都要靠手工来完成。
三、进一步做好农村低保工作的几点建议
1、提高思想认识,增强农村低保工作的责任感和紧迫感。低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线，作为一个农业大国，农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会、构建和谐社会的重要问题。只要还存在低保的阳光尚未普照到的绝对贫困人口，就谈不上起码的社会公平。低保是政府对其公民应尽的义务，是社会救济而不是福利，更不是施舍。农村低保既是社会主义公共财政的重要内容，也是政府行使的基本社会职责。基层一线工作人员应该加强这方面的思想认识。
2、提高保障标准，扩大低保覆盖面。在对*村农低保工作的调查中，全村在低保线820元以下的贫困人口有256人，目前参保的只有138人，尚有118人未能参保。低保对象的收偏低，如一类对象月收入只有95元，不能满足现行基本生活的需要。
3、完善低保资金筹集机制。要实现“应保尽保”，财政负担相当大，所以，除省地县各级财政加大投入低保资金外，还应借助社会力量，发挥民间资本的重要作用，“劝富济贫”，重视各地的慈善机构建设，引导社会资金积极投身慈善事业，争取慈善基金对农村低保的支持。4、准确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象应包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。
5、创新工作机制，实行“阳光低保”。一是进一步建立健全公示制度。在乡、村两级建立永久性公示栏，并将动态变化情况及时进行公开，做到一季度一公开，及时接受群众的监督，做到公正、公平、公开，实现真正的阳光低保。二是建立月报、季报制度。乡村两级按月将低保对象的动态情况进行一次调查摸底统计上报，以便及时掌握对象的动态情况，把好进出口关，更好地促进动态管理的准确性、及时性、科学性。三是建立相关部门责任追究制度。上级部门对低保实施的相关部门明确其相应的责任及追究制度，各相关部门切实履行其职责。四是实行挂牌管理,增加透明度,接受群众的监督。
6、加强基层低保工作网络建设。基层低保工作编制、机构不完善，工作力量薄弱，是影响低保工作顺利开展的突出问题。建议在乡、村两级设置专职的民政低保信息员，乡镇做到有机构、有专职低保人员。村级确定低保信息员，根据工作量的大小，由风景区财政部门每年给予一定的劳动报酬。加强对农村低保工作人员的业务培训力度，提高低保工作人员业务素质和工作水平，加强农村低保网络建设，实现信息共享。
一、xx村农村低保工作基本情况全村4个村民组,534户人,1450人，有耕地面积1085人,农业人口1288人，占绝大多数。200景区农村低保对象85户，138人，其中一类对象5户、5人;二类对象29户、45人;三类对象19户、32人;四类对象16户、26人;五类对象16户、30人。低保户占全村总户数的15.9%,参保人数占全村总人数的9.5%。按目前的发放标准计算，全年可发放低保金74780元，平均每人的年保障标准为541元。
二、存在的主要问题1、认识上存在误区。一是存在福利工程论。有近一半受访干部对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和政府的一项福利工程，可有可无，可多可少，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。二是存在城市优先于农村论。部分乡村干部认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料—土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。
三是存在金钱决定论。
1、部分乡村干部对如何充分利用现有条件最大限度地发挥低保制度的社会效益考虑不多，更多是考虑本乡如何争取更多的低保资金。部分乡村干部一谈困难总是单纯说“就是钱少了！”，他们认为钱多了就可以解决所有的困难。
2、实际保障范围与保障政策不一致。就风景区开展低保工作情况来看，主要保障对象是农村绝对贫困的人口，低保的覆盖面不够广，2008年9月扩面提标后，xx村的低保人数为138人,但还是没有做到应保尽保，全面摸底年均收入低于820元低保线的有200多人，有近百人在低保线以下未能参保。但“僧多粥少”，低保资金和低保指标有限，只能有多少钱办多少事，先解决最特困类弱势群体。
3、保障标准不能满足现行基本生活的需要。多数基层干部认为，现在农村基本生活资料涨价不少，最低保障线相对较低；救助对象得到的补差也不高，xx村最高也只能领到235元/季度，低的才95元/季度，人季度平均只有135.47元，难以有效保障低保对象的基本生活需要。我们以一类对象为例:大多数都是五保户和孤儿孤幼,无任何其它收入,按政策理论,假如他们的年收入为200元,其月收入约为17元,再加上每月应得的低保金78.3元,总计月收入为95.3元,按目前的物价只能买30斤大米和3.4斤猪肉,就连买盐巴的钱都没有了。
4、农村低保对象界定存在困难。界定标准的困难说到底是收入难以确定。和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，老年人口赡养费收入无法确定。家庭赡养费问题极为复杂。如何计算赡养费，如何确认是否给付，给付多少?没有标准，也就无法统计。第四，农村家庭收入具体计算办法不科学。比如，农村家庭种、养殖业设定的收入是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，一个弱劳动能力者通常难以达到。一亩地定纯收入400元，实际上很难达到这个水平，养一头猪定纯收入200元，不是专业户，家养的最多其实也就是100元左右。
5、工作不够规范。风景区虽明确了农村低保标准，但在实际操作过程中，各乡、村委对农户的收入、生活等基本情况的统计工作相对滞后，基本没有全面、准确、完整的数据，存在根据上级的保障指导数确定保障类别，再倒算其收入的“先果后因”现象。还存在依据低保资金的多少来分配低保对象指标，把原有的特困群众对象转为低保对象，存在按人口平均分配低保人数的现象，应保难保、能保漏保的情况不少。在保障人数有限的情况下，存在不同程度的“人情保、关系保”的情况。另外，由于乡村工作事务杂，时间紧，低保对象的“三公榜”有流于形式现象，不能够充分保证村民的知情权，监督权，无法真正做到公平、公正、公开。7、低保工作缺乏基本条件。突出表现在：一是缺少工作人员。村、乡两级普遍反映，人手比较紧张，工作难以落实。二是缺少办公设备。据了解，四乡级民政部门没有专用的计算机、打印机等工作设备，大量的家庭收入核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和管理等，都要靠手工来完成。
三、进一步做好农村低保工作的几点建议
1、提高思想认识,增强农村低保工作的责任感和紧迫感。低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线，作为一个农业大国，农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会、构建和谐社会的重要问题。只要还存在低保的阳光尚未普照到的绝对贫困人口，就谈不上起码的社会公平。低保是政府对其公民应尽的义务，是社会救济而不是福利，更不是施舍。农村低保既是社会主义公共财政的重要内容，也是政府行使的基本社会职责。基层一线工作人员应该加强这方面的思想认识。
2、提高保障标准，扩大低保覆盖面。在对xx村农低保工作的调查中，全村在低保线820元以下的贫困人口有256人，目前参保的只有138人，尚有118人未能参保。低保对象的收偏低，如一类对象月收入只有95元，不能满足现行基本生活的需要。
3、完善低保资金筹集机制。要实现“应保尽保”，财政负担相当大，所以，除省地县各级财政加大投入低保资金外，还应借助社会力量，发挥民间资本的重要作用，“劝富济贫”，重视各地的慈善机构建设，引导社会资金积极投身慈善事业，争取慈善基金对农村低保的支持。4、准确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象应包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。
5、创新工作机制，实行“阳光低保”。一是进一步建立健全公示制度。在乡、村两级建立永久性公示栏，并将动态变化情况及时进行公开，做到一季度一公开，及时接受群众的监督，做到公正、公平、公开，实现真正的阳光低保。二是建立月报、季报制度。乡村两级按月将低保对象的动态情况进行一次调查摸底统计上报，以便及时掌握对象的动态情况，把好进出口关，更好地促进动态管理的准确性、及时性、科学性。三是建立相关部门责任追究制度。上级部门对低保实施的相关部门明确其相应的责任及追究制度，各相关部门切实履行其职责。四是实行挂牌管理,增加透明度,接受群众的监督。
6、加强基层低保工作网络建设。基层低保工作编制、机构不完善，工作力量薄弱，是影响低保工作顺利开展的突出问题。建议在乡、村两级设置专职的民政低保信息员，乡镇做到有机构、有专职低保人员。村级确定低保信息员，根据工作量的大小，由风景区财政部门每年给予一定的劳动报酬。加强对农村低保工作人员的业务培训力度，提高低保工作人员业务素质和工作水平，加强农村低保网络建设，实现信息共享。
一、高度重视农业和农村工作在我国经济工作总格局中的地位和作用
发达国家农业人口只占总人口的2％―5％左右，农业总产值所占GDP的比重也相当小，但农业在发达国家的基础地位并未因此受到忽视。相反，国家对农业给予了相当大的政府补贴和政策支持，使其为国家提供基本的衣食来源和重要的工业原料。我国是一个城市化率仅为37％的农业大国，没有农业的发展和稳定，就没有全社会的稳定与进步；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化；没有农民的小康，就谈不上全面实现小康社会。因此，农业、农村、农民问题是关系全面建设小康社会，具有全局性、战略性的重大问题。十六大后，中共中央及时召开了中央农村工作会议，强调了做好农业和农村工作的重要性，明确“全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置， 努力开创农业和农村工作的新局面。”为此，各级政府、各有关部门，应从战略和全局的高度，认识和重视农业、农村、农民问题的地位和作用，加大关注和支持力度，加快农业和农村经济的发展。
二、清醒认识实现农村小康的难度
农业和农村的发展， 为我国胜利实现现代化建设前两步战略目标，总体达到小康，打下了坚实的基础，作出了巨大的贡献。然而，现在的小康还是低水平、不全面和不平衡的小康。城乡居民收入悬殊，农村人口基数大，在广大农民群众中，还有相当数量的人没有达到小康水平，包括3000万贫困人口和3100万刚刚解决温饱的人口。占全国人口总数2／3的农民人均收入增长缓慢，1965―2001年期间，年均增幅为4％，仅是城市居民收入增幅的1／3，加之城乡社会福利和补贴上的差距，实际上城乡差距应为5倍左右。农民收入的绝对值很低，在人均2476元收入中非货币收入占40％以上，可用于再生产的比重很小。农村科教文卫及社会福利事业与城市存在着巨大的差距。要实现20年再翻两翻的目标，农民收入需达到6％左右的年增幅，比近16年平均增幅要高出2个百分点。农民文化素质、科学素质低；生活条件、物质基础差；购买力低下，消费水平受到严重制约；农村生态环境恶化，社会保障差等问题需要加以改变。而这些方面的改变绝非短时间内轻而易举所能完成的。中共中央关于“全面建设小康社会，差距主要在农村，重点、难点在农村”的论断深刻而准确。因此，应充分认识农村实现小康任务之重，难度之大，看到这是一个宏伟而复杂的系统工程和艰巨的历史过程，务必保持清醒的头脑。要有足够的思想准备、周密的规划和行之有效的措施，精心组织，艰苦努力，子方百计保证宏伟目标的实现
三、充分注意农业农村发展的趋势
农民比重过大、农业和农村经济落后是我国的基本国情。随着国民经济发展和经济结构的调整，随着农村工业化和城镇化进程的加快，情况在发生着重大的变化。一是农业的GDP占全国总量的比重降低，已下降到15％，农民对GDP的人均贡献率越来越小；二是农村人口比重下降，每年约有1400万农村富余劳动力向城镇流动。然而，尽管目前已有9400万农民进城务工，城乡二元结构及其带来的城乡差别仍将长期存在；三是农业由分散的、传统的、粗放型向规模性、现代化、集约型转化，由普通农业向生态农业、循环经济和可持续发展方向发展；四是加入WTO后的国际农产品市场对我国农业和农经济的影响日趋加大，我国农业不可避免的要面对和参与国内和国际两个市场的激烈竞争；五是农业的科技含量不断加大，农业产业化经营和农产品的深加工将会加速发展。多种所有制乡镇企业的发展，小城镇建设的稳步推进，对解决农业、农村和农民问题、对工农协作和城乡统筹发展将会产生一个较大的影口向；六是地区之间、群体之间、个人之间收入多少、富裕程度的差异有扩大的趋势，先富、后富与共同富裕的关系处理上还存在着这样、那样的问题。面对这种现状和趋势，应科学地规划设计解决农业问题、进行农村小康建设的阶段性目标和实施步骤，制定实现目标的有效措施，防止出现“左”的和“右”的倾向。
四、切实加大对农业的支持和保护力度
发达国家为了农业的稳定和效率，一般都相当重视对农业的支持和保护，重视对农业和农民的补贴，重视保护农业资源与农业环境，重视科技投入和结构调整。20世纪80年代末英国对农业补贴4．9亿英镑，2002年补贴53亿英镑，增加了近10倍。美国自20世纪30年代以来，政府一直对农业进行巨额补贴，并于2002年颁布了《新农业法》，提高了70％左右的补贴水平，2002―2007年补贴1185亿元，今后10年补贴1900亿美元。意大利2002年来自欧盟的补贴为52亿欧元，中央政府支出6．6亿欧元，地方政府支出19．5亿欧元。欧盟对农业的支持和保护，一是实行干预和保护价格的“黄箱政策”；二是利用“绿箱”和“蓝箱”政策直接补贴农业收入；三是对农业的信贷、税收和公共服务方面的支持； 四是实施农业保险， 降低和化解农业和农民的风险。美国政府为参加保险的作物提供30％的保险费， 日本补贴 5％，意大利为农场主支付30― 40％的保险金。
改革开放以来，我国陆续出台了相关政策，在加大对农业的支持，增加农业投入，推动农村经济发展，提高农民收入等方面做出了努力。但总体来看，国家财政支持一直过多偏向城市尤其是大中城市，对农业的相对和绝对支持水平还是相当低的，补贴方式也存在着一些问题。1980年、1990年、2000年我国财政对农业的支出比重分别为12％、10％和8％。20世纪末农业支持总量(其中包括支持贫困地区发展的资金)不足当年农业总产值的10％，而且用于流通环节的补贴和扶贫支出占了很大的一部分。与发达国家的支持水平(一般在30％―50％)及印度、巴西等一些发展中国家的支持水平(10％―20％)差距较大。为了我国农业和农村经济的发展， 为了农民的增收， 为了粮食安全和社会的稳定，我们应切实加大对农业的支持和保护力度，增加国家财政对农业的支持比重，应由去年的8％增加到15％左右。使今后对农业支出的增幅高于国家财政收入的增幅。与此同时，应重视和发展社会力量对农业的多元化投资，加大对农业的支持力度。支持的重点：一是结合农业结构调整，建立优势农业、生态农业、效益农业，实现农业提升。加大现代化农业的基本设施和条件的建设力度，尤其要增加农田水利与电力、乡村交通与信息、农村生态环境建设等工程的投入，为农业稳定而快速地发展创造良好的外部条件；二是加大对农村科技教育和服务体系的投入。实施科教兴农战略，提高农业的科技含量和市场竞争力，增强科技对农业增
效、农民增收的支撑力。改变我国农业科技投资强度(即国家对农业科技投资占农业产值的比重)不足美、英、日、德等16今发达国家平均投资强度十分之一的落后局面。加强对农村教育的投入，扭转农村文盲、半文盲占人口占 13．3％，加上小学文化程度者高达 42％的状况，逐步使农村70％以上的劳动力达到中等文化水平；三是逐步建立农业保险机制和农村社会保障体系。农业产业是高风险弱质产业， 它不仅面临着自然灾害风险，还面临着由技术和市场产生的种植风险。通过对农业保险业及其经营主体税赋的减免、建立农业保险补贴机制、设立农业保险基金等方式，加大对农业保险的支持力度，防范和化解农业的灾害和种植风险。通过农村医疗改革和最低生活保障制度的建立，提高农民的生活水平和保障程度； 四是有效扼制城乡居民收入差距拉大的趋势，千方百计解决农民的增收问题。通过产业结构和经济结构调整及产业化经营，提高农产品深加工、精加工能力，提高农产品的质量、档次和市场竞争力，提高农业效益和农民收入；五是加强农村流通体制改革，尤其是粮食流通体制改革，在保证国家粮食安全的基础上，加快开放粮食市场，推进粮食流通的市场化进程。逐步减少国家对流通环节的补贴，加大对农民粮食生产的直接补贴，有效促进农民收入的增加；六是支持农村小城镇基础设施的建设，着力完善小城镇的功能。鼓励多渠道、多形式投资兴办公用事业和第三产业，加快农村劳动力的转移，发展城镇经济，推动农村的城镇化进程；七是加快农村金融体制改革，加大对农村信用社的政策扶持。建立多种所有制形式的农村金融机构，形成多元化、多渠道的投融资体系，贯彻为农业、农村、农民服务的宗旨，加大信贷支农和信贷扶贫力度。适当降低小额贷款利率，支持小额农贷，扩大支农贷款面， 增加农户贷款，满足农户生产生活方面的合理资金需求；八是推进农村税费改革，减轻农民负担，调动农民的积极性。利用中央财政转移支付的方式，减少农民的税费负担，坚持“多子、少取、放活”的方针，拓宽农民的增收门路，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展。
