时间：2023-01-09 10:31:34
卖方：（甲方），身份证号：_____________
买房：（乙方），身份证号：_____________
甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方向甲方购买私有住房，达成如下协议：
第一条 甲方自愿将其房屋出售给乙方，乙方也已充分了解该房屋具体状况，并自愿买受该房屋。该房屋具体状况如下： 甲方所售房屋位于**，房屋占地面积约为**平方米，院子占地面积约为**平方米，房屋为*楼，一楼为*个门面，2、3楼为套房，中间有楼梯间，房屋总面积约为**平方米，一楼门面为框架结构，二、三楼住房为砖混凝结构，二、三楼房屋平面图见本合同附件；
第二条 房屋价格及其他费用： 甲、乙双方协商一致，甲方所售房屋总金额为人民币**万元整（￥**）；
第三条 付款方式： 签订合同之日一次性付清；
第四条 特别约定：1、因乙方所购房屋为农村集体土地上建筑。该房屋买卖过程中所发生的交易或过户需要本村村民委员会同意或有关部门审批的手续问题，甲方应当积极全力配合乙方一起解决妥善。若因此引发相应纠纷的，由甲方负责处理。2、如乙方所购房屋以后可以办理房产证时，甲方应予以积极配合，但相关费用由乙方自行负担。
第五条 该房屋毁损、灭失的风险自房屋正式交付之日起转移给乙方。
第六条 今后如房屋重建，甲方应承认乙方的住房面积。如国家征地，土地赔偿及住房面积赔偿均归乙方所有，甲方负责积极配合；
第七条 本合同签订之后，房价涨落，买卖双方不得反悔；
第八条 本合同未尽事宜，由甲、乙双方另行议定，并签订补充协议，补充协议与本合同具同等法律效力；
第九条 本合同自甲、乙双方签字之日起生效；
第十条 本合同附二、三楼平面图；
第十一条 本合同一式三份，甲方执一份、乙方执二份；
甲方（签印）_______ 住 址：_____ 联 系 电 话：_____
乙 方（签印）__________ 联 系 电 话：_____
签订日期：___年___月___日
当前，我国的法院在对农村房屋买卖合同案件进行处理的过程中，对效力的认定主要有三个观点。[1]首先合同必须是具有法律效力的，我国的《合同法》规定，但凡合同中有违反法律法规的强制性规定，其合同一律视为无效。而且确认合同是否有效的时候，不能将地方的规定作为依据，要将我国制定的法律、法规作为依据。但对于农村的房屋买卖，我国至今还未制定相应的法律法规。[2]合同无效，但是不返还。其原因是贩卖房屋的一方的行为可以看做是对房屋使用权的放弃，法律允许这种放弃的行为。此外，我国的《合同法》中有这样的规定：“如果不能返还或者没有必须返还，那么需要折价补偿。”这里所说的不能返还，指的是原则上和事实上的不能返还，而“没有必要返还”则指的是根据实际情况，但使用扩张解释来理解所谓的没有必要返还。这样可以更好地传播诚信的原则，使房屋买卖更加放心。[3]合同无效，买房和卖方相互返还，但是，反悔的一方必须要对另外一方进行补偿，这样才符合要求。
二、关于农村房屋买卖的法律法规演变
（一）20世纪80年代
早在20世纪80年代初期，我国就制定了《村镇建房用地管理条例》，在这部法律当中，严格的规定了不能对建房用地进行买卖、出租以及转让。此外，其还规定了农村社员和回乡落户的离退休人员，如果需要宅基地来建房，必须向生产队进行申报，批准后才能建房。如果实在需要耕地，那么需要由县级政府批准，然后才能够使用宅基地。不仅如此，这部法律还规定了出卖、出租房屋的，不能够再申请宅基地。社员如果迁出当地，所拆除的房屋所腾出来的宅基地，必须由生产队收回，进行合理的安排。从上面的规定来看，在20世纪80年代，我国禁止建房用地的直接买卖，但是没有禁止房屋的买卖。而且还规定房屋的买卖必须经过相关部门的审核、批准。但是在20世纪80年代末期，这条法律被废除掉了。
在20世纪80年代末期，我国所制定的土地管理法是这样规定的，农村居民建住宅，必须使用过去的宅基地和空闲的地。如果使用耕地，那么就需要通过乡级民政府审核，再上报人民政府批准，使用原来的宅基地，以及村内空闲的土地，必须由村级人民政府批准。但如果是对住房进行了出租和贩卖，那么就不能够再申请宅基地了。
（二）20世纪90年代以后
到了20世纪90年代，我国对土地管理法进行了第二次修正，规定农村的居民们只能拥有一处宅基地。农村村民在贩卖和出租住房之后，不能够再申请宅基地。此外，还规定了农民集体所有的土地使用权不能够出租、转让，更不能用于非农业的建设。
有关的规范性文件是这样解释的，关于社员的宅基地，以及有建筑物和没有建筑物的空白宅基地必须归生产队所有，不能进行出租和买卖，但是可以归各户长期使用。在宅基地当中的一些附着物，比如树木、厕所、猪圈等等，则归社员使用，社员可以对其进行买卖和租赁。如果卖掉了房屋，那么宅基地的使用权便可以转移给新的房主，但是宅基地的所有权则必须归生产队拥有。1991年，我国人大法工委认为，不能够按照《土地管理法》中的规定，对农村房屋的买卖行为和转让行为进行处罚。
到了1999年，我国又了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，这其中有这样的规定：城市中的居民不能购买农村的住宅。
2004年，国务院制定了《关于深化改革严格土地管理的决定》，这其中有这样的规定：加强农村宅基地的管理，避免城市居民在农村购置宅基地。
但是一些法律人士认为，买卖农村的房屋属于自愿的行为，买卖双方自愿进行交易，并且立有契约。这不算违法，最多只能算手续不完整，因此需要确定买卖关系有效，并且补办相关的手续。
综上所述，我国的法律仅仅只是禁止了农村土地使用权的转卖或者出租，但是却没有明确禁止农村房屋的买卖和租赁。此外，农村居民卖掉房屋所导致的结果是不能够再获得宅基地，一直到20世纪90年代的时候，才有相应的规章制度来废除此项法规。但是上面所说的这些法规并不是《合同法》当中规定的法律和法规。
三、农村房屋买卖合同的效力以及处理
根据上面的观点，如果要合理的认定农村房屋买卖的合同，应该将有效认定作为原则，无效认定则作为例外。在1999年之前，我国农村房屋买卖合同都是作为有效的认定。
（一）从法律原理的方面来实施探讨
在我国的《合同法》当中，有这样的规定，如果存在这几种情况，那么合同便是无效的。第一，合同的一方用欺骗或者威胁的方式来使另外一方签订合同，损失对方的利益。第二，恶意串通，损坏国家、集体或者其他人的利益。第三，采用合同来掩盖合法的目的。第四，损坏社会的利益。第五，合同中存在违反法律法规的条例。
合同符合以上任何一个情况，都可以视为无效。此外，应该将国家制定的法律法规作为依据，不能将地方的规章制度作为依据，否则合同也是无效的。同时也不能对国家、社会以及个人造成利益损坏，如果违背了这一点，将对交易秩序造成破坏，因此这样的合同也是无效的。
另外，我国的《物权法》中，将宅基地的使用权纳入了益物权当中，益物权的完整性是“占有”、“使用”等等。但是在这里，仅仅只规定了对宅基地的“使用”以及“占用”，却并没有规定“收益”，然而也没有实施禁令，没有认定“收益”并不是禁止其“收益”。而要取得收益，就需要产生流转。所以，在《物权法》里面，对宅基地的使用留了非常大的空间，因此也非常的灵活。
不仅如此，我国的《宪法》也对集体土地所有权进行了规定，这条规定和我国的户籍制度进行了紧密的连接。在我国，土地所有制被分为两种不同的情况，土地属于国家或者生产队，用来修建房屋。由于所有权的不同可以将其分为宅基地和建设用地，建设用地一般属于国家，而宅基地则属于个人或者生产队。需要注意的是，集体土地使用权的流转不能够改变集体土地所有权属于集体经济组织这一事实。
最后，再对相关的法条进行解读，可以得知《土地管理法》当中没有限制宅基地拥有者处分放弃宅基地，关于拥有者的弃权，法律没有禁止。在《物权法》里面，规定了宅基地的获得、转让等，必须和土地管理法相适应。但是对宅基地使用权进行规范，只有法律，部门的规章制度还不够。在我国的众多法律法规当中，没有要求集体土地使用权和房屋所有权的主体一致。而且在笔者看来，农村房屋如果能够和城市房屋的“地随房走”相适应，那么就更加合理了。
（二）科学的分析立法的本意
在我国的《土地管理法》当中，对土地用途进行了严格的要求，避免农村土地变成建设用地，因为这样可以在一定程度上保护农村用地。但是宅基地实际上就是建设用地，它的使用权主体如果产生了变化，不会对农村用地产生负面影响，同时也不可能对宅基地的性质产生改变。所以，不能够对宅基地使用权流转问题进行调整。为了保障农民的基本权益，避免农民卖掉房子以后没有居住地，《土地管理法》中禁止人们在农业土地上实施非农业非项目，并且限制了农村房屋的买卖。但是，如今很多的农村劳动力都已经涌向城市，所以农村的房屋买卖也不会对农民生活造成太大的负面影响。
（三）科学分析立法的趋势
发生农村房屋买卖合同纠纷，一般都是因为在城市化进程当中，农村的房屋面临拆迁，随着房价的高涨以及高利润的拆迁利益，原来的出卖方开始反悔。如果立法模糊，那么就没有明确的立场来进行干预和调整，使得合同纠纷加深，甚至影响到农村的安定生活。
可以对我国将来的立法取向进行分析。在《民法典草案》当中，规定了农民可以通过集体经济组织来获得宅基地，每一户只能有一座宅基地。而且还规定了宅基地不能够随便进行转让，如果该宅基地上的住房需要转让，那么宅基地的使用权也会被转让。如果宅基地拥有者放弃了宅基地的使用权，那么也就再也得不到宅基地。法学家王利明起草的《物权法草案》中有这样的规定，宅基地使用权不能转让，如果房屋所有权进行了转让，那么宅基地的使用权也必须转让。因此，这也说明了我国未来的立法方向并没有故意偏向“非集体组织成员不能购买农户房屋”这一规定。
从宏观的角度来看，农村必然会往城市化的方向发展，而且城市化的进程会不断的加快。农村土地使用权的物权化，比如承包经营权已经被法律所认可。那么宅基地作为私有的财产在市场上进行交易，则对所有权拥有者非常有益。如果不能够在市场上进行交易，则可能会对农村的经济发展造成一定的限制，甚至影响城市化的进程。
将农村的房屋和城市的房屋进行比较，发现土地权属有所不同，这是它们最大的区别。城市的房屋可以随意出租、转卖、抵押等等，但是对土地性质进行分析，宅基地和国有土地使用权有非常大的差别，宅基地是集体经济组织分配给农村居民的，所以是无偿的。综上所述，农村房屋和城市房屋的本质区别很小，如果买卖合同没有其他无效事由，那么则可以认定为有效。
通过上面的分析，可以得出下面的处理原则，将有效认定为原则，无效则认定为例外。在1999年之前，我国农村的房屋买卖合同一般都是作为有效的认定。这样的原则非常符合我国法律的规定，而且遵循了立法本意，顺应了将来的立法趋势。此外，还综合考虑了相关政策的特殊性以及合同矛盾发生的原因。
（四）认定合同有效的条件
第一，在买卖房屋的时候，买房的家庭当中有一名以上属于农村集体经济组织的成员。第二，在1999年我国的《土地法》进行修订之前所发生的农村房屋买卖。第三，贩卖方目前已经不再和农村集体经济有关系。第四，买房的一方在购买的时候，符合国家规定的农村宅基地使用的条件，或者已经获得审批，可以对宅基地进行使用。第五，转让行为的审批已经被通过，也或者该地方的农村集体经济组织对其非常认可。第六，宅基地的性质已经国有化。第七，一座房屋通过了多次买卖，也或者相关的房屋已经开始进行合法的扩建、改建，不能够和原有房屋进行区分。第八，相关的房屋已经被纳入拆迁的范围内，或者已经被拆迁。
在笔者看来，只需要符合以上任何一条，而且没有损坏国家或者他人的利益，合同就是有效的。如果不是，那么只会纵容不守信用的恶意，并且对已经形成的市场交易秩序产生破坏，严重的甚至影响农村现有的安定环境。
此外，如果交易宅基地的目的不是为了居住，在这样的情况下所发生的农村房屋买卖也是无效的。
有关农村房屋买卖的合同
立合同人 以下简称
卖 方: 甲 方
买 方: 乙 方
经充分协商，甲乙双方现就房屋买卖事宜订条约如下：
甲方自愿将下列房屋卖给乙方所有，并已收取乙方购房定金人民币(大写)_____________。
1、房屋状况(请按《房屋所有权证》填写)
房屋座落：
幢 号室 号建筑结构总层数建筑面积(平方)用 途
>
2、该房屋的所有权证号为：_____________;国有土地使用权证号为：_____________。
3、该房屋的土地使用权取得方式“√”：出让( )、划拨( )本合同一经签订，该房屋占用范围内的土地使用权同时转让。
二、甲乙双方商定成交价格为人民币( ￥ )元， 大写： 佰 拾 万 仟 佰 拾 元整，乙方在
年 月 日前分 次付清，付款方式：_____________。
乙方支付房款具体约定为：
1、于_____________前，支付甲方房款_____________;
2、于_____________前，支付甲方房款_____________;
3、_____________。
三、甲方于 年 月 日前将房屋及附属物正式交付给乙方使用。甲方在房屋正式交付乙方时，应将该房屋腾空，清结该房屋已发生的水、电、煤气、电话、有线电视、物业管理等各项费用，并将付讫凭证及该房屋的钥匙交于乙方验收。
四、甲方应就该房屋的所处环境、用途、内部结构、状态、设施、质量等现状、情况如实告知乙方，并无任何隐瞒。乙方对该房屋的所处环境、用途、内部结构、状态、设施、质量等现状、情况均已知悉，并无任何异议。
五、甲方将户口于_____________年_____________月_____________日前从该房屋迁出。
六、甲方保证上述房地产权属清楚，若发生与甲方有关的产权纠纷或债权债务，概由甲方负责清理，并承担民事诉讼责任，因此给乙方造成的经济损失，甲方负责赔偿。
七、乙方中途违约，乙方无权要求甲方返还定金。甲方中途违约，甲方应在违约之日起_____________日内双倍返还定金给乙方。乙方不能按期向甲方付清购房款，或甲方不能按期向乙方交付房产，每逾期一日，由违约一方向对方给付房地产价款千分之_____________的违约金。
八、上述房地产办理过户手续所需缴纳的契税由_____________方承担，营业税由_____________方承担，印花税由_____________方承担，个人所得税由_____________方承担，向房产交易部门交纳的手续费由_____________方承担。其它税费约定情况：_____________。
九、本合同在履行中若发生争议，双方应采取协商办法解决。协商不成，任何一方均可向有管辖权的人民法院起诉。
十、本合同经双方签章即生效，须共同遵守。本合同未尽事项，可另行议定，其补充协议经双方签章后与本契约具有同等效力。
十一、本合同一式叁份，甲、乙双方各执一份，市房地产交易管理部门一份。
十二、甲乙双方约定随之转让的附属装修设施为 _________________________________________________________________。
十三、其它约定事项 _______________________________________。
甲方(签章)： 乙方(签章)：
共有权人： 地址：
地址： 联系电话：
联系电话：
年 月 日
农村房屋买卖协议书
甲方(卖方)： 身份证号：
乙方(买方)： 身份证号：
一、甲方自愿将坐落在 市 镇 村 号(自建住宅)的房屋，东至 南至 西至 北至 建筑面积 平方米，出售给乙方。
二、甲、乙双方议定的上述房屋成交价格为人民币(大写)共 万 仟 佰 元(小写 元)，乙方在 年 月 日 前，一次付给甲方。
三、双方同意于 年 月 日由甲方将上述房屋交付给乙方所有。
四、甲方保证上述房屋产权清楚，若发生与甲方有关的产权纠纷，由甲方责任。甲方应协助乙方办好过户手续。
五、办理房屋过户手续所缴纳的税费，由 方负担。
六、本协议经双方盖章后，经房地产交易主管机关审核后，上述房屋产权归乙方所有。
七、甲、乙双方同意上述协议，各无异议，不得反悔。
八、本协议一式三份，甲、乙、中证人各执一份。
甲方(签字)： 章
乙方(签字)： 章
中证人(签字)： 章
年 月 日
农村房屋买卖协议参考
甲方(卖方)：
乙方(买方)：
甲、乙双方就房屋买卖事项，经协商一致，并经土地所有权人 同意，达成以下合同条款：
一、甲方自愿将坐落在 房屋院落(包括：正房 间、厢房 间)出卖给乙方，并将与所出卖房屋相关的土地使用权同时转让给乙方，。该院落具体位置为：
东邻： 西邻：
南邻： 北邻：
登记长度为： 米、宽度为 米，面积共 平米。
二、该院落相关的附属物同时全部转让，附属物包括：
三、、双方议定上述房地产及附属建筑物总价款为人民币大写 ;即人民币小写 元。乙方在合同生效时一次性付清。
四、甲方应在 前将该房屋交付乙方;届时该房产应无任何担保、抵押、房产瑕疵，无人租住、使用;无欠账，如电话费、水电费、物业管理费、取暖费、入网费、有线电视费等，
五、本合同生效后，一方如不能按规定交付房产或按规定支付房款，每逾期一日，应向对方支付五十元违约金。
六、甲方保证该房产合法、权属清楚、有合法的土地使用权。并已经取得全部共有人的一致同意。若因产权、使用权或其他产权原因而导致乙方无法正常使用，甲愿意赔付乙方全部转让款、房屋的改造、建造、装修等费用及土地增值部分。
七、合同生效后甲方有配合乙方办理相关产权证照转移义务，如因政府原因确实无法办理产权转移手续，甲方须把相关证件交乙方保存。如遇政府征地拆迁，该院落的拆迁利益(包括拆迁补偿款、回迁房等)全部归乙方所有。
八、 其它：
1. 本协议未尽事宜须经双方协商解决，并签订相应的补充协议。
2. 本协议经甲乙双方签字、盖章，村委会签字盖章后生效。
3. 本协议电脑打印一式三份，各方各执一份。
甲方(卖方)： (印) 身份证号：
住址： 电话：
年 月 日
乙方(买方)： (印)身份证号：
住址： 电话：
年 月 日
卖方(以下简称甲方)：____(本人)(法定代表人)姓名：__国籍：____(身份证)(护照)(营业执照号码)：______地址：______邮政编码：______联系电话：______委托人：______国籍：____电话：____地址：____邮政编码：______
买方(以下简称乙方)：____(本人)(法定代表人)姓名：__国籍：____(身份证)(护照)(营业执照号码)：______地址：______邮政编码：______联系电话：______委托人：______国籍：____电话：____地址：____邮政编码：______
第一条 房屋的基本情况。
甲方房屋(以下简称该房屋)坐落于____;位于第______层，共______(套)(间)，房屋结构为____，建筑面积__________平方米(其中实际建筑面积______平方米，公共部位与公用房屋分摊建筑面积______平方米)，房屋用途为______;该房屋平面图见本合同附件一，该房屋内部附着设施见附件二;(房屋所有权证号、土地使用权证号)(房地产权证号)为____。
第二条 房屋面积的特殊约定。
本合同第一条所约定的面积为(甲方暂测)(原产权证上标明)(房地产产权登记机关实际测定)面积。如暂测面积或原产权证上标明的面积(以下简称暂测面积)与房地产产权登记机关实际测定的面积有差异的，以房地产产权登记机关实际测定面积(以下简称实际面积)为准。
该房屋交付时，房屋实际面积与暂测面积的差别不超过暂测面积的±____%(不包括±______%)时，房价款保持不变。
实际面积与暂测面积差别超过暂测面积的±____%(包括±____%)时，甲乙双方同意按下述第______种方式处理：
1.乙方有权提出退房，甲方须在乙方提出退房要求之日起______天内将乙方已付款退还给乙方，并按____利率付给利息。
2.每平方米价格保持不变，房价款总金额按实际面积调整。
3.______________________________________________________________。
第三条 土地使用权性质。
该房屋相应的土地使用权取得方式为__________;土地使用权年限自______年______月______日至______年______月______日止。以划拨方式取得土地使用权的房地产转让批准文件号为__________;该房屋买卖后，按照有关规定，乙方(必须)(无须)补办土地使用权出让手续。
第四条 价格。
按(总建筑面积)(实际建筑面积)计算，该房屋售价为(币)每平方米__________元，总金额为(币)______亿______千______百______拾______万______千______百______拾______元整。
第五条 付款方式。
乙方应于本合同生效之日向甲方支付定金(币)______亿______千______百______拾______万______千______百______拾______元整，并应于本合同生效之日起__________日内将该房屋全部价款付给甲方。具体付款方式可由双方另行约定。
第六条 交付期限。
甲方应于本合同生效之日起三十日内，将该房屋的产权证书交给乙方，并应收到该房屋全部价款之日起__________日内，将该房屋付给乙方。
第七条 乙方逾期付款的违约责任。
乙方如未按本合同第四条规定的时间付款，甲方对乙方的逾期应付款有权追究违约利息。自本合同规定的应付款限期之第二天起至实际付款之日止，月利息按__________计算。逾期超过________天后，即视为乙方不履行本合同。届时，甲方有权按下述第________种约定，追究乙方的违约责任。
1.终止合同，乙方按累计应付款的__________%向甲方支付违约金。甲方实际经济损失超过乙方支付的违约金时，实际经济损失与违约金的差额部分由乙方据实赔偿。
2.乙方按累计应付款的__________%向甲方支付违约金，合同继续履行。
3.______________________________________________________________。
第八条 甲方逾期交付房屋的违约责任。
除人力不可抗拒的自然灾害等特殊情况外，甲方如未按本合同第五条规定的期限将该房屋交给乙方使用，乙方有权按已交付的房价款向甲方追究违约利息。按本合同第十一条规定的最后交付期限的第二天起至实际交付之日止，月利息在__________个月内按__________利率计算;自第__________个月起，月利息则按__________利率计算。逾期超过__________个月，则视为甲方不履行本合同，乙方有权按下列第__________种约定，追究甲方的违约责任。
1.终止合同，甲方按乙方累计已付款的__________%向乙方支付违约金。乙方实际经济损失超过甲方支付的违约金时，实际经济损失与违约金的差额部分由甲方据实赔偿。
2.甲方按乙方累计已付款的__________%向乙方支付违约金，合同继续履行。
3.______________________________________________________________。
第九条 关于产权登记的约定。
在乙方实际接收该房屋之日起，甲方协助乙方在房地产产权登记机关规定的期限内向房地产产权登记机关办理权属登记手续。如因甲方的过失造成乙方不能在双方实际交接之日起__________天内取得房地产权属证书，乙方有权提出退房，甲方须在乙方提出退房要求之日起__________天内将乙方已付款退还给乙方，并按已付款的__________%赔偿乙方损失。
第十条 甲方保证在交易时该房屋没有产权纠纷，有关按揭、抵押债务、税项及租金等，甲方均在交易前办妥。交易后如有上述未清事项，由甲方承担全部责任。
第十一条 因本房屋所有权转移所发生的土地增值税由甲方向国家交纳，契税由乙方向国家
交纳;其他房屋交易所发生的税费除另有约定的外，均按政府的规定由甲乙双方分别交纳。
第十二条 本合同未尽事项，由甲、乙双方另行议定，并签订补充协议。
第十三条 本合同之附件均为本合同不可分割之一部分。本合同及其附件内，空格部分填写的文字与印刷文字具有同等效力。
本合同及其附件和补充协议中未规定的事项，均遵照中华人民共和国有关法律、法规和政策执行。
第十四条 甲、乙一方或双方为境外组织或个人的，本合同应经该房屋所在地公证机关公证。
第十五条 本合同在履行中发生争议，由甲、乙双方协商解决。协商不成时，甲、乙双方同意由__________仲裁委员会仲裁。(甲、乙双方不在本合同中约定仲裁机构，事后又没有达成书面仲裁协议的，可向人民法院起诉。)
第十六条 本合同(经甲、乙双方签字)(经__________公证(指涉外房屋买卖))之日起生效。
第十七条 本合同连同附表共__________页，一式__________份，甲、乙双方各执一份，__________各执一份，均具有同等效力。
甲方(签章)： 乙方(签章)：
甲方人(签章)： 乙方人(签章)：
课题组认为中国未来农村住房制度的核心指导思想是：明确基本产权制度，完善农村基本住房保障制度，确保宅基地及其住宅的财产收益权能。
同一案件的不同裁判
农村房屋牵涉到农村宅基地，这历来是一道“红线”。除本集体经济组织成员外，其买卖行为被国家所禁止。但实践中，超范围的农村房屋买卖普遍存在。据国土资源部统计，在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场，流转的宅基地占比在10%至40%之间。
北京市怀柔区人民法院副院长王辉在《农村宅基地转让的相关司法实践和问题分析》一文中指出，随着农村房地产市场的活跃，农民将宅基地上所建房屋出售给本村或外村村民以及城镇非农业户口居民的现象越来越多，相应地产生的纠纷也在增多，以北京市怀柔区法院为例， 2005年该院共受理该类案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到29件，2008年上半年受理的该类案件虽然只有12件，但同比仍呈上升趋势。
从怀柔法院该类进入诉讼的纠纷来看，75%发生在村民与城镇居民之间。大量的农村房屋买卖合同纠纷进入司法程序之后，由于认识上的不统一，法院无法简单地认定合同有效还是无效。
曾经轰动一时的北京宋庄“画家村”一案便是农村房屋买卖纠纷的典型案例。2002年，北京通州宋庄镇辛店村农民马某以45000元的低价将房屋及院落卖给画家李某。随着房价不断上涨，2006年，马某以“城里人不得买卖农村集体经济组织成员的住房”为由，认为房屋买卖协议无效，该案引起了社会的广泛关注。
由于没有明确的法律规定，司法实践中的裁判标准和结果均不统一。比如，上海市高级人民法院坚持以“有效为原则，无效为例外”，本着尊重现状、维护稳定的原则，承认房屋交易以及购房人继续占有、居住、使用该房屋的权利；北京和青岛则以认定无效为原则，以认定有效为例外，即在集体经济组织内部转让等情况下应当有效，在城镇居民购买、非同一集体经济组织成员之间买卖等情况下无效。据此，通州“画家村”一案将在北京和上海得到不同的审理结果。
利益分配中的三组矛盾
针对通州“画家村”一案，北京市社科院法学所副所长张真理分析认为，买受人在购买房屋后一般会对房屋进行修缮、装修，甚至翻建、扩建，诉争房屋的价值往往高于当初的房屋价值。加上货币贬值和物价上涨等因素，补偿价格仍然和目前商品房市场的价格相去甚远。同时，房屋买卖是在双方自愿基础上达成的，如今，出卖方却利用最权威的司法途径确认这种行为的无效，直接后果就是违反诚信之人获得了收益，而恪守诚信者却蒙受损失。这使得司法审判陷入两难处境，既要考虑司法导向与国家政策、法规相吻合，又要兼顾诚实信用的法律原则，保护社会的公序良俗。
事实上，农村房屋产权流转有实践先例。安徽宣城1997年开始在全国率先实施了农村房屋产权登记制度试点，这项改革被当地群众称作是农村的又一次“”。而北京市在农村宅基地的转让上也开始了探索。20世纪90年代初，为了改善居民的生活条件，怀柔区政府曾鼓励山上的村民下山。这些下山的村民中，很多人卖了自己在山上的房屋，到区内其他的村子购买了新房。如果卖房人在若干年后因房屋涨价等因素而主张合同无效，法院在处理时就必须要考虑买受人的实际情况。调研情况表明，北京市怀柔区人民法院在司法实践中“宜维护买受方利益，不宜简单认定买卖无效”的做法受到了社会的认可。即使农村房屋买卖纠纷的确存在硬伤，必须要判处合同无效的案件，法院从维护社会稳定和保障当事人权益出发，也应充分保护买受人的利益，将区位补偿价款的60%-70%判给买受人。
参照宣城经验，王辉认为，只要规范了流转的条件、认证、有关程序等，应该允许农村房屋也进行流转。对农民来说，是将“死物”换成了现钱，提高了农民的融资能力，农民的资产因此流动起来；对买受人来说，满足了他们的需要，而且城镇居民到农村来，带来了先进的理念和大量的资金，带动了当地旅游经济的发展，同时也提高了当地居民文化水平，有利于实现城乡交融。
王辉指出，以农村房屋买卖为代表的宅基地纠纷问题，主要反映了牵涉农村和农民利益分配的三个矛盾：一是房、地分离问题，《宪法》明确规定宅基地属于集体所有，宅基地上的房屋属于个人所有，但正是房与地分离性使得农民对房屋的处置和收益权无法实现；二是行政管理与村民自治的矛盾，目前行政管理对村民社会的渗透力减弱，乡镇政府对村委会和村民行为的控制力大不如前；三是集体利益和个人利益的矛盾，宅基地的所有权属于集体，个人只拥有用益物权，村民一旦将房屋出卖，宅基地的用益物权也随之转移，因宅基地增值而引发的房屋增值部分的收益应当归于集体，从目前司法判决的后果来看，宅基地增值的利益还是归属于原宅基地的使用者。
有条件流转
2011年，北京市法学会农村法治研究会便接受该市人大常委会委托，开展了“北京市农村宅基地及农民住宅条例”的法规预案研究工作。今年11月1日的《北京法治发展报告（2011）》首发式暨首都法治建设研讨会上，课题组提出建立六项相关制度：农村基本住房保障制度、农民建房动态管理制度、农民住房安全管理制度、农民住房确权登记制度、农村宅基地及其住宅的有条件流转制度和合理征收补偿制度，同时希望北京市先行制定地方性法规，进而推动全国性立法工作——修改现有物权法、土地管理法等相关法律条文，或者出台新的专项法律条文。
在六项具体制度中，“农村基本住房保障制度”提出，除了传统的“一户一宅”的方式供应宅基地之外，宅基地紧张之地可由村集体集中建房，并且放宽对农村房屋层高限制，允许其加盖三层以下房屋。农村房屋和宅基地所有权分属农民个人和集体所有，建议参照现有城市房屋确权管理登记制度，对集体土地使用权和房屋所有权同步确权、分别登记，建立农村宅基地动态信息系统。
【关键词】小产权房； 房屋买卖； 宅基地住房。
城镇房价近几年迅速上窜，城市居民在农村购房，可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题，村民都能够在得到可观的收益，由此产生了大量小产权房的出现和农村房屋买卖纠纷。‘一、宅基地房与小产权房的定义。
所谓“宅基地房”是指修建于宅基地上的房屋。宅基地是农民基于集体成员身份而享有的福利保障，如果说土地承包经营权满足了农民“耕者有其田”的愿望，那么宅基地使用权则是实现了农民“居者有其屋”的梦想（ 1） 。所谓小产权房，其通常都是在农村集体土地上，由享有该集体土地所有权的乡（ 镇） 府、村委会或是联合房地产开发商或是村民在自己的宅基地建设，然后对村集体以外的人销售的房屋。
二、宅基地房与小产权房的区别。
（ 一） 宅基地房是村民在自家的宅基地上建造的房屋，就其建造的土地权属上看，宅基地是法定的用于农村集体居民个人建造房屋的土地，用于合法的土地使用权。而小产权房可能是建造在宅基地上，也有建造在集体建设用地上，有的甚至建造在农用土地上。对于后两种土地，小产权房明显改变了土地用途，其超过了法定的土地使用权限。
（ 二） 宅基地修建的目的大多是为了自住，而且在农村，普遍的观念是宅基地作为祖产，一般是不会出卖的。通常在经济发达地区的城乡结合部，农民才会把多余空置的房屋用于销售。而后者是一种开发性建设，修建的目的就是为了对外销售，赚取利润。
（ 三） 基于第二条两者的区别，从国家保护耕地和保障农村居民基本生活的出发点看，由于村民出卖自身的宅基地房，一般是基于家里搬迁等原因要将闲置的宅基地房卖给他人，这对于国家保护耕地和保障农村居民住房条件并不冲突。而小产权房则不同，其一般都是以大批量的商品房形式买卖，这对于国家对农村土地的管理及其不利。
（ 四） 对于小产权房和宅基地房，二者在各自的缺陷上和承担风险上也有很大的区别。由于小产权房的违法性，注定其房屋买卖合同也不受法律保护。由此产生了一系列的购房纠纷和各种后续问题。其中的几个主要问题大多都集中在购房人的权益保护上，例如以下几个可能产生的问题：
1. 购房人在够买小产权房后，不能得到国家建设主管部门的批准，无法办理合法的产权手续。因而在使用房屋的过程中，遇到房屋质量、售后保修、公共设施，入住后的物业管理问题，都难以解决。
2. 由于小产权房没有国家认可的产权，购房后，不能转让过户，对房屋升值保值影响很大，如果遇到国家征地拆迁，购房人不是合法的产权人，很可能就无法得到拆迁补偿。
3. 购买小产权房，如果发生纠纷，即使是开发商违约，诉至法院，法院也不会按照正规房屋买卖纠纷处理，只能按普通合同无效处理。购房人其中的权益又将无法得到保障。但总体来说，购买村民自身的宅基地房的风险远远小于小产权房，因为小产权房在某种意义上可以说是一种不规范甚至不合法的房地产开发，购房人在购买小产权房时就要承担开发时、开发后等各个阶段的风险。而宅基地房在这些方面就好很多。
三、区别对待宅基地房和小产权房。
正是由于小产权房的诸多缺陷，尤其是其在以下两个方面严重背离了国家的愿望和损害了政府的利益： 损害耕地以及农村居民的住房。
政府反对小产权是无可厚非的，但是政府应当区别对待宅基地房与小产权房。原因主要有三：
第一，对于上诉小产权房的两个主要缺陷，村民自身的宅基地房出卖则几乎不会出现上诉问题。
第二，随着城市化进程的加快，农村居民涌入城市的人口数量大大增加，由此在农村的闲置的宅基地房则大大增加。对于这些宅基地房，一方面房屋主人很多都举家在外地，房屋长期闲置； 另一方面，由于房屋主人通常未取得外地户口，而且也不会想要抛弃房屋，因此村集体也无权利收回宅基地，由此就造成房屋的长期闲置，浪费房屋资源。
第三，城镇的住房压力在现今极大，对于那些想在城市生存，但对于住房实在负担不起的，这些郊区闲置的房屋则是最好的去处。因此，适当的宅基地房屋买卖对农村居民和购房者双方都是有利的，并且也无损国家和政府的利益。
四、解决宅基地房屋买卖纠纷的几点建议。
（ 一） 可以该宅基地房屋买卖合同作为一个长期租赁合同，并且双方在合同中约定房屋购买人可以对房屋转租等，充分赋予房屋购买人对房屋行使的各项权利，使之与所有权相近。
（ 二） 就是与深圳的做法一样，允许房屋“转正”，由宅基地使用权人到有关部门补办手续，补交各种费用的情况下，补发产权证，使之合法化，然后双方再办理产权过户。而其中各种费用，可由双方的购房合同中约定。
（ 三） 除上面两种办法外，我设想过一种于第一中办法类似的方法。
就是房屋的拥有者可以就该房屋为购房人设立一个长期居住权，就居住权的各种权限去对抗购房人在今后可能遇到的各种侵害。
五、结束语。
总之，在现今房价趋势下，将很难根除城镇居民将购房眼光投向于农村，国家在禁止小产权房买卖的同时，应该适当想办法缓和这其中的矛盾，适当允许城镇居民在农村购房，促进农村宅基地房屋的流转。
2006年7月4日，原告王某某与被告嵇某某签订房产转让协议一份，双方约定：王某某将位于淮阴区王兴中学门前的三问平房、两间厨房、十四间猪舍、一台饲料机等墙院内所有建筑设施以及院外零星土地转让给嵇某某，嵇某某于2006年7月20日一次性付给王某某转让费55000元，王某某协助嵇某某办理过户手续，过户费由嵇某某负担等。时任村委会党支部书记的李某某及村委会副主任(无正主任)张某某作为见证人在协议上签字。协议签订后，嵇某某按约支付了转让费55000元，王某某亦向嵇某某交付上述标的物。后嵇某某又对上述房屋进行了维修和装潢，并增添了院墙门等。2008年11月4日，王某某以双方签订的协议违反农村宅基地相关法律规定应归于无效为由向一审法院，要求确认双方签订的房产转让协议无效，并要求嵇某某返还上述房屋及宅基地使用权和饲料机等。
诉争房屋除上述三问平房及两间厨房有集体土地建设用地使用证外，其他无任何手续。嵇某某一直未获得政府主管部门对宅基地转让的行政许可。淮安市淮阴区王兴镇王兴社区居民委员会出具的证明显示：嵇某某在王兴社区居民委员会1组已有宅基地一处。
原告王某某诉称，2006年7月4日，原、被告签订了一份房产转让协议，原告以55000元的价格将位于淮阴区王兴中学门前的三问平房、两间厨房、十四间猪舍、一台饲料机等墙院内所有建筑设施转让给被告等。协议签订后，原告按约履行了合同义务，但原告因此丧失了宅基地使用权，多次向主管部门申请新的宅基地均未获批准。现原告一家五口人只能寄居于他人房屋。因双方签订的协议违反了农村宅基地相关法律规定，应归于无效，故要求确认双方签订的房产转让协议无效，并要求被告返还上述房屋及宅基地使用权和饲料机。
原审被告嵇某某辩称，双方签订的房产转让协议合法有效，不应返还，且原告的超过两年的诉讼时效。
审理结果
淮安市淮阴区人民法院审理认为：1.原、被告双方签订的房产转让协议中有关饲料机部分，系双方真实意思表示，不违反法律规定，应属有效，原告王某某要求返还，无法律依据，依法不予支持。2.关于原、被告签订的房产转让协议中有关房屋部分是否有效及是否返还的问题。因宅基地转让必须报经政府主管部门审批准予，本案房屋买卖涉及宅基地的转让，而原、被告对于宅基地转让至今未获政府主管部门批准，且被告嵇某某在买受原告王某某房屋时尚有一处宅基地，故原、被告签订的房产转让协议中关于房屋部分，违反法律强制性规定，应属无效，被告嵇某某辩称房屋买卖有效的主张，无法律依据，依法不予采纳。3.对于原告王某某要求返还房屋及宅基地使用权的请求，原告王某某作为原宅基地的合法使用权人，相对于村委会及政府主管部门而言，其卖房行为中隐含了放弃宅基地使用权的处分意思，法律法规并无农村宅基地使用权弃权的禁止、限制性规定，且随着房屋的交付，可视为此弃权意思已经实际履行。弃权作为单方法律行为，无需经他人许可即生效。既然宅基地失权，那么地上房屋的作价让与也不得回转。原告王某某要求返还房屋及宅基地使用权的请求不予支持。一审判决：1.原告王某某与被告嵇某某签订的房产转让协议中关于房屋部分无效；2.驳回原告王某某其他诉讼请求。
一审判决后，王某某不服，以一审判决确认双方所签订的协议无效是正确的，但在确认合同无效后却又判决不予返还房屋的错误为由，提起上诉。淮安市中级人民法院经审理认为：第一，双方所签订的房屋买卖合同是双方真实意思表示，上诉人享有讼争房屋的所有权，依法属于有权处分，上诉人也已实际向被上诉人交付了该房屋，被上诉人也履行了给付购房款的义务，合同已实际履行完毕；第二，上诉人与被上诉人系同一集体经济组织成员，双方的房屋买卖及宅基地使用权的转让虽然没有经过该集体经济组织的批准，但时任村书记和村副主任(无正主任)均作为该协议的见证人在协议上签名，应视为该集体经济组织的一种认可，尽管此种认可形式与法律意义上的批准有所区别；第三，被上诉人占有了该房屋后，已实际对该房屋及附属设施进行了一定程度的添附，添附的部分与原物已无法区分，返还原物将给被上诉人造成一定的损失；第四，上诉人在将诉争房屋出卖给被上诉人后，即另觅一块宅基地建设房屋，后因未履行审批手续而被以违章建筑予以拆除，又因其将自己所有的房屋出卖，无法再申请到宅基地，因此，上诉人即以原买卖协议违反法律、行政法规为由主张该协议无效并要求返还房屋，该行为违反诚实信用原则，属于恶意抗辩。二审判决：驳回上诉，维持原判。
案例评论
本案争议焦点为：1.原、被告双方签订的房产转让协议的效力；2.如果协议无效，财产是否应予返还。在讨论此两点之前，首先需了解一下目前集体土地房屋买卖纠纷涉诉的现状。
一、集体土地房屋买卖纠纷涉诉现状
目前，此类纠纷主要有以下情况：从诉讼双方和案由来看，主要为房屋出卖人诉买受人，要求确认合同无效并收回房屋；从买卖双方身份来看，出卖人为农村村民，买受人主要是城市居民或外村村民，也有出卖给同村村民的情况；从交易发生的时间看，多发生在前两年以上，有的甚至在10年以上；从合同履行来看，大多依约履行了合同义务，出卖人交付了房屋，买受人入住并给付了房款，但多未办理房屋登记变更或宅基地使用权变更登记手续；从诉讼的起因来看，多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而；从标的物现状来看，有的房屋已经过装修、翻建、改建等添附行为，与原标的完全一致的几乎没有。
二、关于协议效力
从本案来看，协议中约定的标的物包含两个方面，一方面是饲料机等动产部分，由于该动产买卖并不违反法律规定，是双方真实意思表示，应属有效，且已履行完毕，自然不存在返还的问题；另一方面是涉及房屋等不动产部分，由于是集体土地上的房屋买卖，无论是理论界还是实务界，其效力争议较大。司法实践中关于集体土地上房屋买卖合同效力主要有以下几种观点。
1 合同有效说
根据我国《合同法》的规定，一项有效的买卖合同应具备如下要件：一是合同内容是买卖双方的真实意思表示；二是买卖双方具有相应的民事行为能力；三是卖方对买卖标的物具有处分权；四是合同内容不违反有关法律、法规的强制性规定。在农村私房买卖过程中，一、二项要件极少发生不满足的情形，争议的焦点往往集中于三、四项。该说根据财产所有权是所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利这一定义，认为农村集体组织成员对于宅基地上的房屋具有出卖的处分权是不言而喻的。如果该农村集体组织成员已经全部转化为非农业户口，则集体土地所有
权依法归于消灭，国家取得土地所有权，相应地原有的宅基地使用权也转化为国有土地使用权，而国有土地使用权可以随房屋自由转让，因此，限制集体土地使用权转让的法律规定即无适用余地，买卖合同有效的第四项要件也得以满足。由是买卖合同四项要件成立，合同合法有效。在出卖人将房屋转移给买受人占有、使用，并交付了权利凭证(集体土地建设使用证或宅基地使用权tiE)后，出卖人以买卖合同约定的标的物――农民集体成员宅基地使用权出让违反了法律的强制规定而无效，进而主张返还宅基地使用权及其上房屋的主张不能成立，出卖人并应协助买受人办理登记过户手续，彻底完成房屋的交付。
2 合同无效说
根据上述讨论的买卖合同成立要件，“合同无效说”认为在签订买卖合同时农村集体组织成员尚未转为非农业户口，农村私房之下的土地依然为农民集体所有。依照最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》(以下简称《意见》)第7部分第64条、《土地管理法》第63条、《担保法》第37条以及1999年国务院的[1999]39号文《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款，农村集体组织成员的宅基地禁止出卖给该集体以外的主体。由于农村私房买卖合同处分了宅基地使用权，因此合同违反了法律的强制性规定，损害了集体的利益，应当归于无效。
3 部分有效说
该说认为，根据《民法通则》第71条，出卖人有权处分(出卖)自己的房屋，买受人取得房屋的所有权，但由于宅基地使用权不得向本集体组织以外的成员或者无资格再行取得宅基地使用权的人员出让，因此买受人并未取得宅基地使用权。当发生国家征收集体土地时，可以根据不动产评估机构对于房屋的评估价值对买受人予以补偿，而宅基地使用权的补偿物依旧归出卖人及其所在集体所有。
4 效力待定说
在买卖合同成立后，对于移转房屋所有权的合同，已经转移占有并伴有交付等行为，应认定其履行完毕。对于移转宅基地使用权的合同，应当参照《合同法》第51条，以集体成员无权处分为基础，认定其为效力待定合同。
合议庭讨论后，最终采纳了第二种观点，即双方房屋买卖合同因违反法律强制性规定而无效。当然，本案中，因为合同当中约定的标的物还有饲料机等动产，从整个合同来讲，应当是部分无效，即房屋等不动产部分无效，但这里的部分无效与上文的“部分有效说”，显然不是同一个概念。
之所以采纳无效的观点，概括起来主要有以下几个理由：第一，农村房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。第二，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。第三，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。第四，目前有关法律规定在土地使用权转让的效力方面有所限制。一方面，从处分权的角度来讲，《物权法》第152条规定：“宅基地使用权依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施”。第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。从这些规定来看，可以知道宅基地使用权具有有限性。宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，而不能将其出卖或转让。也就是说一般情况下不具有处分权。
事实上，最高法院物权法研究小组在《条文理解与适用》一书中就明确指出，处理宅基地使用权转让纠纷，应当把握以下原则。1.宅基地使用权不得单独转让。在下列情况下，转让农村住房和宅基地使用权的，应当认定为无效：(1)城镇居民购买农村住房和宅基地的，因违反国家有关规定，应认定无效；(2)法人或其他组织购买农村住房和宅基地的，因不具备宅基地使用权人主体资格，应认定无效；(3)《土地管理法》规定，取得宅基地使用权应先经过集体经济组织批准，擅自转让农村住房和宅基地，未征得本集体经济组织同意的，应认定无效；(4)向本集体经济组织以外的农村村民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效；(5)受让人已经有住房，不符合宅基地分配条件的，应认定无效。2.转让宅基地使用权，必须同时具备以下条件：(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地)；(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；(3)受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；(4)转让行为须征得本集体经济组织同意；(5)宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。
另一方面，从不动产登记要件来看，《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。第246条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定”。从这些规定来看，国家既强调了不动产要采取统一登记制度，同时也考虑到我国目前现实的国情。即当前大多数地方仍然实行的是房屋与宅基地分别登记的制度，并且我国农村目前尚有很多根本没有登记的宅基地使用权，对此，法律还显得很苍白。因此，对照本案，显然以认定无效为宜。
三、合同无效后的处理
《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。因此，合同被认定无效以后，双方各自返还财产应属于常态的一种处理方式。无效以后主要审查的重点在于是否存在不能返还或者没有必要返还的情形。虽然在认定合同无效过程中，更多的是考虑宅基地使用权的法律适用问题，但在判断能否返还或有无必要返还时，则应更多地考虑地上房屋的现状与合同履行的时间长短。
2007年4月9日，全国民事审判工作座谈会要求，对于以自己不履行合同约定的义务，违背诚实信用原则，反而主张合同无效的，人民法院裁判的结果要注意不能让失信者、见利忘义者、毁约者在经济上占任何便宜。江苏省高级人民法院于1995年通过的《关于当前经济审判工作中若干问题的讨论纪要》第65条也列举了一些合同无效后不宜适用返还原则的事项。实践中，集体土地房屋买卖合同履行的时间长短很好判别，而房屋的现状通常存在以下几种情况：其一，与原买卖标的一致；其二，购房人已对房屋实施了部分翻建或者添附且不可区分；其三，该房屋已被完全翻建；其四，该房屋已自然灭失；其五，该房屋因征用、拆迁而灭失，但购房人获得了
拆迁补偿款；等等。
针对上述情况，法院一般采取的原则是：第一，尊重历史，照顾现实，妥善解决相关的利益冲突和矛盾。第二，注重判决的法律效果和社会效果，判决以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果。第三，综合权衡买卖双方的利益。首先，要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；再次，判决返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。第四，除了上述情况予以适当返还之外，如果纯粹由于出卖方违背诚实信用，进行恶意抗辩，一般原则是以认定不返还为主，尤其是当前征用、拆迁行为日益增多而导致的合同纠纷，不能因当事人违反诚信却因司法裁判而使其获得不当利益。因为诚实信用原则的立法目的，就在于反对一切非道德的、不正当的行为，维护商品经济和市民社会生活的正常秩序和安全。因此，从这个角度讲，完全可以把诚实信用原则表述为反不正当行为的原则。
四、对案例的具体分析
《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。因此，在农村集体土地房屋买卖问题上，《物权法》立足于保护农民的基本生存权，再次确认了我国现行的土地管理制度，禁止城镇居民在农村购置宅基地，农村村民一户只能拥有一处宅基地。本案中，由于双方签订的关于房屋等不动产的买卖协议，违反了《物权法》第153条、《土地管理法》第62条、第63条的规定，属于《合同法》第52条第5项“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形，因此，该房屋买卖协议被确认无效。同时，双方合同履行时间较长，买受人也已对该房屋进行了维修和装潢，并增添了院墙门等，如果返还将给买受人造成更大的损失，所以，此种情况属于《合同法》规定的没有必要返还的情形；又因在买卖合同签订后，买受人也已经支付了一定的对价，亦不存在折价补偿的问题。
参考文献：
内容提要: 现行 法律 和政策对“小产权”房基本持否定态度。“小产权”房买卖过程中，涉及城镇居民、村民、集体组织、国家等利益主体，通过利益分析可知“小产权”房买卖对于利益主体各方是利大于弊的，故对“小产权”房买卖合同不宜一概认定无效，而是应当将“小产权”房进行分类，并结合当前我国实际情况和国家关于“小产权”房的最新政策来讨论买卖合同的效力。在一定期限前没有获得相关补正手续，或者不能满足可以认定合同有效情形的，“小产权”房买卖合同无效。通过建立法定租赁权制度，可解决“小产权”房买卖不能办理物权登记的障碍。从根本上解决“小产权”房买卖问题，需要建立完备的 农村 土地流转机制。
随着近年来城镇住房房价高涨，“小产权”房由于价格低廉，备受市场青睐。然而，政府部门却“叫停”“小产权”房屋；法院也统一司法标尺，在审理此类买卖纠纷中一般确认合同无效。甚至在某些地区，“小产权”房屋被强制拆除。“小产权”房及其买卖问题一时成为社会焦点。法律应如何看待，值得深入探讨。
一、“小产权”房的法律框定与划分
“小产权”房，并不是一个法律概念，其内涵与外延也不十分清晰。笼统谈及“小产权”房，实际上是相对于在城镇开发的、权属清晰、能办理权属登记并能给购房者颁发物权证书的住宅房屋而言的。它是指在农村宅基地、集体建设用地，（集体建设用地有广义和狭义之分。广义的集体建设用地包含宅基地，而狭义的集体建设用地则是指不包括宅基地在内的其他集体所有的用于非农建设的土地。本文使用狭义的集体建设用地概念。）甚至农业用地上开发建造的用于居住的房屋。现行政策所指的“小产权”房包括两大类。
(一)建房行为不合法的“小产权”房
这类“小产权”房是因违反土地管理法规，不符合土地和建设规划，未履行合法审批程序，在集体土地上建造的用于居住的房屋。其特点是：第一，建造行为不合法，没有获得建房用地规划、审批等手续，房屋本身系违法建筑；第二，建造者不能因建造行为而原始取得房屋所有权；第三，不能办理物权登记，取得房屋所有权证书。实践中，通常由乡镇或村委会颁发“权属证明”，以表彰购房者所谓的房屋所有权；第四，绝大部分是为对外销售而建造，尤其是在集体建设用地和农地上建造的成片住宅房屋更以对外销售为主。
(二)建房行为合法，房屋买卖主体受限制的“小产权”房
这类“小产权”房的建造符合土地和建设规划，办理了合法审批手续。其特点是：第一，建造人可原始取得房屋所有权，（参见《物权法》第30条。）其所有权属于事实所有权，不以登记为要件；第二，房屋原始取得者的主体范围受限制，仅限于本集体组织成员；第三，该类房屋因申请办理初始登记可获得房屋所有权证书，这种登记属于“宣示登记”，而非创设物权效力的登记；第四，该类房屋的买卖受限制，仅限于本集体组织成员之间买卖，但实践中超出限制买卖主体范围的情形很多；（例如，从2005年开始，从进入诉讼的纠纷来看， 75%发生在村民与城镇居民之间。参见《北京法院调研报告大胆允许农村房屋产权流转》，载《法制日报》， 2008年12月7日，第8版。）第五，该类房屋在一定程度上具有社会保障功能。
就房屋建造行为是否合法而言，我们将前者称做“违法‘小产权’房”，将后者叫做“合法‘小产权’房”。所以，不能笼统认为“小产权”房本身都是违法的。前者在土地使用、房屋建造、买卖交易等环节均存在不合法状态；后者的建造行为合法，只是在买卖等流转环节上不合乎规定。因此，对“小产权”房应区别不同类型，对其买卖效力也应甄别不同情况进行判定。
此外，“小产权”房还可作如下分类：第一，宅基地“小产权”房与集体建设用地“小产权”房。基于宅基地、集体建设用地的法权类型不同、用途不同，在其上建造的“小产权”房的特点也不尽相同，应当分别讨论。如果农地未经合法转用而在其上建造住宅房屋，则从根本上违法，此种违法“小产权”房应予拆除，其买卖行为应认定无效；第二，自住型“小产权”房与销售型“小产权”房。依所建房屋是否用于居住，可作如此划分。因为，建造目的不同可能会导致法律对其所持态度不同；第三，按照房屋价值和使用目的可分为奢侈享受型“小产权”房(主要是别墅)和普通消费型“小产权”房。严格来讲，这种分类下的“小产权”房不具有独立的法律地位，它可以根据上述不同分类标准，分别纳入其中。
二、“小产权”房及其买卖的法律态度与评价
从法学视角研究社会现象，有必要将该社会现象置于当下的法律环境中进行判明，以此明确
法律对其所持态度，并作为进一步讨论这类规定得失的基础。“小产权”房及其买卖也不例外。
(一)从禁止到有限保护
目前，我国规范“小产权”房的法律规定主要是《物权法》第152、153条；《土地管理法》第43条第1款、第59、61、62、63条。政策性规定主要有： 1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第2条，“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“加强农村宅基地管理，严禁城镇居民在农村购买宅基地。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“……农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”从上述规定看， 2008年之前国家对“小产权”房的开发建造及其交易基本上持禁止或限制态度。
随着社会对“小产权”房及其买卖行为的关注升温，政策渐趋放松。2008年10月22日中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻会上表示，“小产权”房绝对不允许再建，但对于已经在农村购买了‘小产权’房的消费者，政府要保护其合法权益(下称“08政策”)。（陈锡文表示，““小产权”房违法，绝对不允许再建设。对于那些已经在农村购买了“小产权”房的消费者，国家相关部门正在研究制定具体的解决措施。很多消费者购买的时候，他不可能对国家的法律有这么多的了解，因此糊里糊涂就买了，觉得便宜就买了，对这些人的合法利益，政府是要给予保护的。”）“08政策”首次提出要保护“小产权”房购买消费者的合法权益。最高人民法院也于2008年12月4日颁布《关于为推进农村改革 发展 提供司法保障和法律服务的若干意见》(下称“12·4意见”)，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。“12·4意见”统一了司法标尺，对于涉及改变土地用途的“小产权”房买卖行为，法院依法确认无效。
(二)对“08政策”和“12·4意见”的分析
1.对“08政策”的分析。“08政策”反映出一个非常重要的信号，即国家对“小产权”房及其买卖态度出现了有条件的松动。一方面，延续了以往禁止建造“小产权”房的做法；另一方面，对因不清楚政策而购买“小产权”房的消费者的合法权益予以保护。由于该政策较为原则，尚无具体实施规范，故有必要进一步探究该政策可能导致的规范形态和后果。
首先，禁止建造的“小产权”房具体所指哪类房屋？我们认为，应当是针对违法“小产权”房，合法“小产权”房不属于禁止范畴。
其次，如何处理违法建造的“小产权”房？既然此类“小产权”房系违法建筑，就应当成为法律
制裁的对象。但此类房屋是拆除，还是办理其他补正手续使其合法，则应当根据法律、政策以及 经济 形势具体办理。
再次，如何理解“已经购买“小产权”房的消费者的合法权益予以保护”？第一，政策不能代替法律为合同效力问题做出安排，故政策不应成为认定“小产权”房买卖合同效力的根据；第二，这里所说的“保护”不能从合同效力角度理解，应属于公法意义中的不予行政处罚之意，即不予拆除和罚款等；第三，这种“保护”的含义还包括根据《物权法》关于占有的规定，对购买“小产权”房的消费者给予占有保护；第四，所谓“购买‘小产权’房的消费者”，既然没有对“消费者”的主体范围进行限定，应理解为包括城镇居民中购买“小产权”房的购房消费者在内的全部集体组织外的人员。
2.对“12·4意见”的分析。“12·4意见”所指“改变土地用途……的流转行为，要依法确认无效”，显然包含了法院对于“小产权”房买卖问题的态度。需要考虑的是，农民依法建造住宅房屋后转卖给城镇居民或其他集体组织外的成员居住，这种行为是否属于“12·4意见”所说的改变土地用途的流转行为？答案是否定的。因为，土地是居住用地，房屋是住宅房屋。就用途而言，不会因居住主体的身份差异而“改变土地用途”。从“12·4意见”似乎可以得到某种法律信息，即无论将房屋卖给本集体组织成员，还是之外成员，乃至城镇居民，只要不属于“改变土地用途的流转行为”，其效力皆应得到认可。
3.综合分析。通过上述分析，虽然不能明确得出城镇居民购买“小产权”房有效的结论，但政策的确有所松动。政策制定者正徘徊于“守成”与“革新”之间，试图进行政策选择上的全面考量。如此，“12·4意见”与“08政策”如何对接成为关键。对此，第一，法院应当谨慎判断“小产权”房买卖合同的效力，综合考虑交易主体身份的现状以及转化的可能性，交易客体的性质及用途，订立合同时当事人的真实意思和当时的法律及政策，以及“强制性规定”的具体含义和分类等，不宜轻率认定合同无效；第二，要依法保护购买“小产权”房的消费者对房屋的占有。占有对于消费者来讲具有切实的经济和居住利益。而且，“小产权”房在将来也有通过合法途径“转正”的可能性。一旦涉及“转正”，对房屋的占有就成为取得权利的关键性因素。所以，法院对于占有应依法给予充分保护，《物权法》也对此提供了法律依据；第三，即使认定合同无效，发生返还的法律效果，也要充分考虑房屋价值的变化以及重新分配升值部分的平衡；第四，对于某些依具体规定认定合同无效应当依法返还的案件，如果购买“小产权”房的消费者不具备腾房返还条件，强制腾房返还不经济或违反公平正义原则，容易引发不稳定因素的，应当求诸民法的公平正义原则，对合同效力不作无效认定；第五，政府部门有权对违法“小产权”房交易进行处罚，但无权认定其买卖合同效力。处罚应当依法进行，并保留当事人不服行政处罚而请求司法救济的途径。
(三)法律态度之评价
“小产权”房买卖正游走于法律制度的边缘，处于合法与非法的博弈之中。在此过程中，不同职能部门的态度至关重要。他们的职能如何发挥，将直接决定“小产权”房及其买卖的未来。在立法机关比较谨慎的情况下，短期内试图通过法律的“立、改、废”给“小产权”房及其买卖交易一个明确“说法”似乎不太现实。于是，行政机关和司法机关显示出的态度更令人关注。
行政机关肩负保障社会成员安居的 政治 责任，但由于各种因素的制约，这方面做的并不到位。“小产权”房恰恰成为民间自发的可以弥补这个漏洞的方法之一。所以，只要“小产权”房的建造不违反规划、并经过审批，政府原则上不宜对其进行处罚。甚至在集体建设用地上，基于某种正当原因（例如，随着城市规模的扩大，很多城乡结合部的农村基本没有土地，但农村人口仍在增长，村民结婚盖房对于宅基地的刚性需求依然存在。为了解决这个难题，很多村就在有限的集体建设用地上集中建造多层住宅。每户农民在分得一套必要的住宅的同时，往往会多分到一些住房进行经营，用于缺乏土地耕种后生活的维系。对于这部分多出来的住房，农民既可以自住、出租，也可以出售，从中获取利益作为生活依靠。这种需求无可厚非，合情合理。）而违反土地用途建造住宅并出售的行为，政府也应充分考虑其中的正当原因而尽量不予介入。当“小产权”房买卖、使用发生纠纷时， 政府最好以调停人的身份从中协调，化解矛盾。只有当“小产权”房的建造占用耕地，严重违反土地法律政策之时，政府才应运用行政手段予以制裁。
与行政机关相比，法院是消极的。只有当事人因“小产权”房买卖发生纠纷并诉至法院，法院才对之进行审查。而法院一般只针对“小产权”房是否属于违法建筑、买卖合同是否有效、物权变动是否合法等问题进行认定。法院裁断案件只能依法进行，不能制造模糊地带，这从轰动一时的北京宋庄画家村案的判决结果就可得知。（2002年，画家李玉兰以4. 5万元的价格购买了北京宋庄镇辛店村村民马海涛的一套院落，后花费十几万元进行整修。但是，宅基地使用证无法“过户”，只在变更栏注明“房屋出售给李玉兰使用”。2006年底，马海涛要求原价收回住房遭到拒绝后，向法院提起诉讼，要求撤销合同、收回房屋。通州法院宋庄法庭一审判决房屋买卖协议无效，判令马海涛向李玉兰支付93808元房屋补偿，限李玉兰90天内“退房”。李玉兰不服提出上诉，二审法院维持原判。）虽然当事人和社会都对法院寄予厚望，希望通过司法程序破除“小产权”房买卖限制的坚冰。但是，我国法院功能有限，想通过司法途径给“小产权”房交易一个合法“名分”是困难的。但在现实压力下，法院的消极态度也已逐渐改变。例如，北京市高级人民法院会议纪要认为，对城镇居民购买农村房屋合同应以认定无效为主，以有效为例外。判决合同无效虽然可以发挥司法应有的导向作用，制约潜在的房屋买受人，且与国家政策相统一，但社会效果并不理想，也易引发不稳定因素。而且，出卖方因利益驱使，利用司法途径确认买卖无效，严重损害了公序良俗和诚实信用的社会根基。[1]显然，在现实与理性之间，司法审判陷入两难：既要考虑司法导向与国家法律、政策相吻合，又要兼顾诚实信用的民法原则，维护社会的公序良俗。在非此即彼的怪圈下，法院要想兼顾法律效果和社会效果的统一是很艰难的。
总之，上述情形说明“小产权”房的出现和交易一方面满足了某些社会正当需要，又在一定程度上危害了某种秩序而为法律和政策所否定，而这种秩序是否正当、是否足以构成禁止或限制“小产权”房交易的理由却一直为包括相关国家机关在内的社会各方面所怀疑。（事实上，国家关于宅基地使用权、集体建设用地使用权进入土地一级市场的试点很早就已经展开了。）正是因为目前的做法不甚合理，所以国家才出现对“小产权”房及其买卖的潜规则和显规则并存，看似矛盾、实则合理的态度。也正因如此，才更有必要从深层次破解这个难题。
三、利益分析基础上破解“小产权”房买卖合同效力困境的思考
(一)“小产权”房买卖中的利益分析
从法律视角研究社会问题，应当把利益分析作为基础。通过分析利益群体构成、利益冲突来最终决定利益取舍以及相关法律的制定。
在“小产权”房交易过程中，涉及的利益主体主要有：（参见“名家剖析“小产权”房现象———
(二)目标与效力认定
解决“小产权”房及其买卖问题，说到底是如何推进我国城乡一体化、如何构建一个合理的让 农村 土地进入市场的制度问题，也是构建和谐社会需要解决的问题。这个目标是需要经过长期努力和探索才能达到的，但不能等到一切条件都具备了，再来解决当前的问题。所以，在处理“小产权”房及其买卖问题上，一方面要朝着城乡一体化的方向努力，另一方面也要兼顾城乡二元体制的现实，在现有的 法律 框架内进行适度探索与创新。
1.认定买卖行为有效的“小产权”房
(1)宅基地上建造的合法“小产权”房。如果房屋建造行为合法，且买卖主体属于同一集体组织成员，认定合同有效已是通行做法，并无争议。对于将房屋卖给本集体组织之外的成员，尤其是城镇居民的，无论建房行为是否合法，法院通常以买卖合同违反国家政策的禁止性规定而认定其无效。（最高人民法院负责人在全国民事审判座谈会上曾谈到，我国现有的法律包括物权法都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确的规定，因此就得适用国家的政策。根据国家政策，人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。对此，人民法院对由此产生的房屋和宅基地买卖合同纠纷一般是认定无效的。）我们认为，对于此类房屋买卖，因标的物合法，又系当事人真实意思表示，而依国家政策作为认定合同无效的依据从法律上又值得商榷，故此类合同应认定有效。主要理由如下：
第一，根据《合同法》第52条的规定，只有合同违反法律、行政法规的强制性规定，才能被认定为无效。但是，现行法律、行政法规并无宅基地“小产权”房出卖给城镇居民的合同无效之明确规定。就法理而言，强制性规定可分为效力规定与取缔规定，取缔规定的作用在于对违法者加以制裁，以禁遏其行为，并不否认其行为在私法上的效力；效力规定着重违反行为之法律行为价值，故应否认其法律效力。[2]依此法理，很难得出城镇居民购买此类房屋无效的结论。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条规定：“合同法第52条第(5)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”由此可见，从法理、法律规定以及司法解释来看，都不能得出城镇居民购买宅基地“小产权”房无效的结论。
第二，根据《民法通则》第6条规定，法律对民事活动无明确规定的，应当遵守国家政策。目前关于“小产权”房买卖的国家政策只明确了禁止城镇居民购买“小产权”房，并未涉及买卖合同的效力。况且，决定合同效力属于法律的价值判断问题，只能由法律、行政法规作出安排，国家政策既不是强制性规定，也不是法律上的裁判规范，不应成为认定合同效力的依据。
第三，退一步讲，即便认定合同因违反国家政策而无效，也存在诸如购房者由城镇居民转为农村村民的情形，这样就会涉及合同效力补正问题。对此，可以考虑借鉴最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的做法，对买卖合同的效力进行补正，使之转化为有效合同，例如，买房人在诉讼前将户籍迁入本集体组织的；出卖人在诉讼前迁出本集体组织，成为城镇居民或者其他集体组织成员，且有居住条件的，这些情形就应当认定买卖合同有效。运用合同效力补正理论解决包括城镇居民在内的本集体组织之外成员购买“小产权”房的效力问题，既可以鼓励交易，保护当事人的合法权益，维护集体组织和农民的土地利益、社会保障利益，也是对诚信原则和社会秩序的维系。
总之，认定这类买卖合同的效力既要遵循法理，又要切实考虑当事人的生活现状，对一些实践中容易出现的影响合同效力的“变量”因素要特别注意。
(2)集体建设用地上建造的自住型“小产权”房。该类土地上存在自住型和销售型“小产权”房，其买卖合同效力应区别认定。对于自住型“小产权”房的买卖合同，原则上应认定为有效。例如，近几年有些地区，如天津推行的“宅基地换房”就是为满足集体建设用地的集约化需要，建造成片住宅楼用于本集体组织成员居住。这种房屋首先满足了村民集中居住、改善居住条件的需要，剩余部分再由村集体对外销售；或者，村民分得或者购得的房屋超过了自住需要，则对超过部分对外出售。对此，只要建房行为合法，对于出售自住之外的剩余房屋，无论买受人是否为本集体组织成员，买卖合同都不宜认定无效。当然，在规范制定和程序完善上，还需通过建立集体建设用地出让市场，在符合土地和建设规划的基础上，使本集体成员取得集体建设用地使用权这种用益物权，并原始取得其上房屋的事实所有权。此时，如果村民将房屋出卖给本集体组织之外的成员，在认定合同有效的前提下，买受人能否取得物权应依照《物权法》第31条的规定办理。
2.认定买卖行为无效的“小产权”房
(1)违法“小产权”房。买卖违法“小产权”房的合同由于标的物违法，合同应自始无效，房屋本身也应被行政机关强制拆除而不能得到补偿。只有在特殊情况下，这种“小产权”房才可能转为合法，即土地利用规划发生变更，原先违反土地利用规划的土地使用行为被变更后的土地规划纳入规划范围之内，并且符合建设规划。除此，还应具备如下要件：第一，房屋依然存在；第二，根据新的土地和建设规划补办各种手续，补缴各类税费；第三，对以往的违法用地行为承担相应的法律责任，例如缴纳罚款等。当这些要件都满足之后，违法“小产权”房才可转为合法，在此基础上实施的买卖行为可根据新的土地利用状况、土地性质、合同内容、法律规定等进行具体认定。
(2)集体建设用地上建造的销售型“小产权”房。这种“小产权”房是集体组织为了牟利而开发建造的，主要目的是对外销售，此类合同应当认定为无效。因为，对于集体建设用地的使用首先应当满足集体组织成员的住宅需求、公益事业需求和乡村集体 工业 需要。如果认定这种合同有效，不啻为变相鼓励集体组织卖地。在目前农村基层民主发育不健全、村委会普遍注重短期利益的状况下，这有可能使集体土地在短时期内遭到极大损害，危及农民根本利益。而且，各地近几年颁行的允许集体建设用地流转的地方法规也大多禁止此种行为，如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第5条规定，“通过出让、转让和出租等方式取得的集体建设用地使用权不得用于商品房开发建设和住宅建设。”
时下有种观点认为，奢侈享受型“小产权”房应当与普通消费型“小产权”房区别对待，前者的买卖合同应当认定无效，而对后者则给予更多同情。这种认识偏离了法律判断标准，在不区分房屋具体性质与法律状态、买卖关系内容以及法律具体规定的情况下，单纯以房屋面积、价值和使用者身份来决定法律态度是违背法治精神和法律原意的。所以，无论是买卖奢侈享受型“小产权”房，还是普通消费型“小产权”房，其买卖合同是否有效均应按照上述规则处理。
四、“小产权”房登记问题的解决
根据《物权法》关于合同效力与物权变动效力相分离的规定，“小产权”房买卖合同有效并不意味着房屋物权发生变动。我国的登记机构属于行政机关，必须执行国务院的决定，而国务院对“小产权”房的建设持禁止态度，对“小产权”房的买卖又限制较严，故登记机构可完全以遵循政府规定为由拒绝为“小产权”房办理物权变更登记。于是，有可能出现买房人持有效的买卖合同，但无法办理房屋所有权变更登记而不能取得房屋物权的情况。
破解这个问题的前提是明晰“小产权”房买卖合同有效产生的实际作用或法律效果。我们认为，其法律效果在于：第一，“小产权”房在民法范畴内属于可流通财产，不存在客体违法问题；第二，买方占有使用房屋是合法的，属于有权占有；第三，如果已经交付，卖方再以所有权未变更为由要求返还房屋，则因其不符合关于物权请求权的规定，其主张无法得到支持。
在此基础上，如果确实不能办理房屋所有权变更登记，可寻求债权法上的解决方案，即在宅基地(或集体建设用地)所有权之上成立法定租赁权。租赁权既可基于合同发生(意定租赁)，还可基于法律规定发生(法定租赁)。所谓“法定”，是非出于买卖双方的自由意思，而基于法律的直接规定当然发生的结果。例如，日本《假登记担保契约法》第10条(法定借地权)规定：“土地及其上建筑物属于同一人所有场合，就其土地为担保假登记时，于基于该暂登记为本登记场合，视为以其建筑物所有为目的而为土地的租赁。于此场合，其存续期间及租金，因当事人的请求，由法院定之。”我国 台湾 地区“民法”债编1999年修订后，增订的第425条也有类似规定。上述规定，即所谓土地及其上房屋所有人非同一人时成立的法定租赁权。众所周知，物权法并不能解决所有财富的拥有问题。房屋虽被买走，但宅基地(或集体建设用地)使用权却不能随房走，这样就不能适用《物权法》解决城镇居民购买“小产权”房的物权登记问题。此时，买受人不必非依赖物权登记保障自己的房屋权利，还可依靠债权法中的“法定租赁权”来解决其合法占有房屋的法权状态。这样，在同一块土地上成立三种权利：宅基地(或集体建设用地)所有权、宅基地(或集体建设用地)使用权、宅基地(或集体建设用地)法定租赁权。前两种法权为物权，第三种为债权。买受人能办理物权登记之场合，通过登记取得房屋所有权和宅基地(或集体建设用地)使用权；不能办理登记之场合，与土地所有人(即集体组织)之间成立宅基地(或集体建设用地)租赁关系，由买受人定期支付租金，且租赁期限可由法律明确规定，不受最长20年租期限制。这样，既实现了买房人合法占有使用宅基地(或集体建设用地)及合法拥有房屋的状态，也最大限度地维系了现存社会秩序的安宁与稳定，更是对诚信原则的遵守。
结语
解决“小产权”房的方案很多，不必非在标的物是否合法、买卖合同是否有效、能否办理物权登记等纯法律问题上绕圈子，还可以考虑对“小产权”房的其他变通处理方案。例如，将这些房屋变成 经济 适用住房或者廉租房，用于当地社会保障，也省去了补交相关税费的麻烦；或者将这些房屋用作政策性租赁房由政府定价，交给农民组织管理。（例如，《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行规定》第20条规定：“集体建设用地可以用于工业、商业、 旅游 业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋。”）这样可以合理降低土地补偿费用，用租金作为农民稳定的长期收益，以解决土地被占用之后的农民就业与长期收入保障问题。
城乡一体化是我国经济社会 发展 的必然趋势，农村土地进入市场流通是其土地财产属性的 自然 回归。我们应当顺应这个趋势，在逐步放开“小产权”房流转的同时，积极制定配套措施来预防由此可能带来的一系列问题。
注释:
内容摘要：《合同法》第230条规定了房屋承租人的优先购买权，从表面上看，对房屋承租人的优先购买权没有限制，但是，笔者发现在实际生活中，房屋承租人的优先购买权受到诸多限制。这种限制基于《合同法》的规定，或者基于其他法律及政策的特殊规定，主要表现在三方面：出租人出卖用于租赁的房屋类型、房屋租赁法律关系定法律事实的存在和《合同法》第230条本身的规定。
关键词：房屋 租赁合同 优先购买权
房屋承租人优先购买权，是指承租人依照法律规定享有的在出卖人出卖用于租赁的房屋时，在同等条件下优先于他人而购买房屋的权利。目前，规范承租人优先购买权的法律主要是《合同法》第230条和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第118条。但是任何权利都不是绝对的，房屋承租人的优先购买权也是如此，通过考察其他相关法律，笔者发现承租人的优先购买权主要受到以下几方面的限制。
出租人出卖用于租赁的房屋类型会限制承租人的优先购买权
据笔者考察，目前，我国房屋的类型主要有建设在宅基地使用权基础上的农村房屋、建设在国有划拨土地使用权基础上的经济适用房、建设在国有出让土地使用权基础上的房屋以及既可能建设在划拨也可能建设在出让土地基础上的单位集资房。一般而言，房屋类型不同，房屋所有权人处分房屋的权利不同，房屋转让时的限制也不同，因此当房屋所有权人作为出租人出卖房屋时，并不是所有的承租人都具有购买资格。
（一）城镇居民租赁农民房屋不能享有承租人优先购买权
虽然《合同法》第230条对享有优先购买权的承租人没有任何身份限制，但其他法律或者国家政策对其有一定限制。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）从抑制宅基地需求的角度，强调了禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号）则把抑制宅基地及农民住宅的供求两个方面结合起来，强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。由于物权法、合同法、民法通则等法律都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确规定，因此农村房屋的买卖行为需要遵守国家政策。根据以上国家政策，城镇居民购买农村房屋合同是无效的，但这并不能说明城镇居民不能租赁农村房屋。因此，虽然城镇居民可以租赁农村房屋，但是当农民出卖用于租赁的房屋时，由于农村房屋只能转让给同集体经济组织的成员，于是城镇居民作为农村房屋的承租人所享有的优先购买权就受到了限制。
（二）承租人租赁单位集资房时优先购买权受到一定限制
近年来，我国商品房市场发展迅速，房价的涨幅远远超过了居民收入的涨幅。于是，有些单位在政策允许的范围内，为解决本单位职工的住房需求，通过向职工集资然后以一定的优惠价格卖给职工。这些房屋大部分建设在国有划拨土地使用权上面，也有少部分建设在国有出让土地使用权基础上。职工购买单位集资房后，由于工作变动不在原单位上班了，该职工将房屋出租，房屋承租人是否享有优先购买权？笔者认为，应该区别情况对待，首先看当年购买单位集资房的合同书是否有对职工转让该房的限制性约定以及单位是否享有更优先购买的权利，如果有约定，只要此约定不违反法律的强制性规定都应承认其效力，尊重当事人的意思自治；如果没有相关约定，划拨土地的房屋承租人只有转变成单位职工才享有优先购买权，而出让土地的房屋承租人应该享有充分的、不受限制的优先购买权。
考察这类房屋承租人优先购买权受限制的原因，笔者发现不管是农村房屋、单位集资房还是经济适用房都具有以下三个特点：其一，福利性。这类房屋或者享受到了国家税收的减免优惠，或者房屋购买人由于特殊身份享受到了一定的价格优惠。其二，具有较强的人身依附性。这类房屋的购买人需要具备一定的组织成员身份或者具备由国家认定的中低收入家庭身份，并且这种身份具有不可转让性。其三，具有较强的政策性。这类房屋的存在反映了特定时期国家为了解决城乡人民住房问题而作出的暂时性政策安排。
房屋租赁法律关系定法律事实存在限制承租人优先购买权
存在合法转租的情况下，原承租人和次承租人的优先购买权受到相互制约。一般而言，承租人作为优先购买权的主体并无争议，但是现实中经常发生承租人经出租人同意后又将房屋转租给次承租人的行为。于是，当房屋出租人出卖租赁的房屋时，可能会发生原承租人和次承租人之间的优先购买权冲突。笔者认为解决冲突的原则是：首先，由双方协商解决由谁行使优先购买权，以充分尊重双方的意愿；其次，在双方协商不成时，应考察谁向租赁的房屋中安装了更多的不可移动或移动可能损害房屋价值的固定资产，此添附行为增添了房屋价值或者增加了房屋的舒适度；再次，以上两个原则仍不能解决优先购买权的冲突，应尊重出租人对交易对象的选择；最后，当出租人不愿表达意愿而得罪双方，可以考虑由原承租人和次承租人采取抓阄的办法。
存在多个承租人分别对房屋进行局部租赁而出租人将房屋整体出卖时，各个承租人对房屋整体都没有优先购买权。出租人是自己利益的最佳判断者，当出租人认为房屋整体出卖更能增加其利益时，片面强调局部承租人对其承租部位享有优先购买权，就可能损害出租人的利益。其一，局部承租人不享有整体房屋的优先购买权，因为法律规定出租人单独出卖承租人的承租部分时承租人对此享有优先购买权，而对其他部分没有优先购买权，承租人行使优先购买权不能超出权利范围。设立承租人优先购买权的立法目的是减少买卖纠纷，减少交易风险和交易成本，便于不动产的占有、管理和使用，发挥其最大的使用价值。如果允许局部承租人享有不动产整体的优先购买权，若众多承租人同时主张权利必然会出现诸多矛盾。其二，当房屋整体出卖时，局部承租人也不享有其承租部分的优先购买权。在出租人整体出卖房屋的情形下，该房屋整体应视为交易的对象，承租人若主张其承租部分的优先购买权，无异于将一物分割出卖，“把不适于分割房子零碎的卖给各租户，甚至超越了各人所租的范围，既损于房东的利益，又形成了新的多数房东将来无法避免的纠纷，所以法院就不能片面的去看房户一面的利益，去保护房户优先购买权”。况且“城市房屋，即使是私人的资金所建筑，也属于社会财产的一部分。允许房户有优先承租、承典、承买的权利，就是说房主行使产权，也须服从社会利益，如房屋不宜分割出售，承买人虽不是房户之一，但买下全幢房屋确有利于工商业的发展，同时又能适当照顾原房户的居住或迁让等困难问题，这样处理是适当的。否则，仅着眼于房户行使优先购买权而忽视了对社会的利益，就违背了城市房屋管理暂行条例的基本精神。”最高人民法院在1952年所做的批复，在今天看来仍然具有指导意义。
房屋租赁合同是否备案可能会限制房屋承租人优先购买权的行使。《城市房地产管理法》第53条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”登记备案的要求主要是出于行政管理、治安管理以及税收等方面的考虑，并不是房屋租赁合同的生效要件，而只能理解为对抗要件。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第9条第1款的规定，登记备案后的房屋租赁合同就具有对抗第三人的效力，在这种情况下，承租人优先购买权所具有的对抗效力，主要体现在出租人与第三人之间的交易行为不得侵害承租人的优先购买权以及合法转租关系中租赁合同备案的承租人优于租赁合同没有备案的承租人行使优先购买权。
《合同法》既赋予房屋承租人优先购买权也限制该权利行使
（一）只能在出租人“出卖”租赁的房屋时的合理期限内享有
1.房屋承租人行使优先购买权以存在合法的租赁关系为前提。房屋承租人行使优先购买权以存在合法的租赁关系为前提，合法租赁关系又以出租人对房屋有权处分为前提，而出租人是否有处分权以法律或者合同为依据。目前我国房地产市场的结构比较复杂，房屋的所有权人基本可以分为完全产权人和有限产权人。完全产权人对房屋的权能最全面，当然可以出租，因为出租是所有人行使处分权的一种表现。《经济适用住房管理办法》第33条规定：“个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。”由此可见，经济适用房购房人是典型的有限产权人。如果经济适用房的所有权人在没有取得完全产权的情况下把房屋出租给他人，这种租赁合同是无效的，承租人不仅不能基于此行使优先购买权，而且经济适用房购房人的出租行为还是一种违法行为，可能受到相关行政机关的处罚。但是，当经济适用房的购房人具备一定条件时，可以把有限产权转为完全产权，此后所有权人就可以转让出租等任意处分该房屋。根据《经济适用住房管理办法》的规定，有限产权转为完全产权的条件是：购买经济适用房满5年，并向政府交纳一定比例的土地收益等相关价款。
2.如何理解“出卖”。笔者认为应联系买卖合同的“出卖”一词来理解租赁合同的“出卖”，不能随意对出卖做扩大解释。《合同法》130条规定：“买卖合同是出卖人转移标的物所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”出卖租赁的房屋就是出卖人（出租人）将租赁给承租人的房屋出卖，以获取相应的价款为目的，价款常常表现为货币。因此，出租人以房屋所有权作为出资份额转移到合伙企业、有限责任公司或者股份有限公司名下的，由于其目的并非通过出让房屋所有权取得货币，故不应视为出卖房屋，承租人此时不应行使优先购买权。
3.如何理解合理期限。把合理期限界定为三个月，最早见于1983年颁布的、现已失效的《城市私有房屋管理条例》第11条的规定。随后该期限又被《意见》第118条所采用。但是时过境迁，1999年与1983年和1988年的房地产一级市场和二级市场及其房屋租赁市场相比都有了很大的改观，于是1999年实施的《合同法》并没有沿用原来的“三个月”期限，而是改用更科学、更合理的“出卖之前的合理期限内通知”。笔者认为，该合理期限最长为三个月，具体何谓合理期限应该根据特定案件而由人民法院确定，但应考虑以下几个因素：其一，出租人出卖房屋的急迫性及需要货币的急迫性；其二，承租人另外寻觅房屋居住的机会；其三，出租人和承租人之间沟通联系的机会；最后，房屋所在地的房屋租赁市场及其房地产市场状况。
（二）仅仅相对于其他潜在购买人在同等条件下才享有
“同等条件”的基本内容是指购买人给定的关于购买房屋的条件，主要包括三个方面：一是价格条件，二是价款支付条件，三是其他条件。
购买人对房屋的报价关系到出卖人的核心利益，一般情况下，出卖人会选择报价较高者与之交易。因此，在相同报价下房屋承租人的优先购买权应受到尊重。
但是，理性的出卖人除考虑价格外，还会考虑获得较大利益时的风险因素。因此，出卖人还会关注购买人的价款支付方式和支付条件，例如购买人是否为支付价款设定了种种对出卖人不利的限定条件或者购买人是否为此项付款设定了担保，又如购买人是一次性付款还是分期付款，如果分期付款，购买人的后续支付能力是否有保证等。很明显，如果其他条件相同，一次性付款的其他购买人会优于分期付款的房屋承租人，此时，房屋承租人就无法行使优先购买权。
当然，出卖人也是一个普通人，不可避免在交易过程中掺杂主观评价因素，这就是笔者所说的其他条件。换句话说，如果在租赁期间，承租人给出租人以不良评价，即使房屋承租人报出同等价格，但低于其他购买人的信誉，仍然可能无法行使优先购买权，因为法律无法强制出卖人将房屋必须出卖给特定人。
参考文献：
关键词：宅基地；宅基地使用权；典权
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）30-0142-03
一、农村宅基地使用权概述
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。宅基地使用权可以分为两种：即农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。农村宅基地使用权的权利主体包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民。新修订的《土地管理法》和《物权法》没有确认城镇非农业户口居民在农村建房、对集体土地享有宅基地使用权。城镇宅基地使用权的主体是解放以后因历史的原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。
宅基地使用权具有以下的法律特征：
第一，权利主体特定。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。这意味着土地管理法将宅基地的使用权人限定为农村村民，即宅基地使用权是农村居民因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利。而《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该规定对宅基地使用权人的身份并未加以限定。但《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这说明《物权法》将对农村宅基地使用权的规制留给了《土地管理法》和其他相关立法。
第二，权利客体仅限于集体土地。这一点《土地管理法》和《物权法》都有明确的规定。首先，宅基地使用权的客体仅限于集体所有的土地上，在国有的土地上不得设定宅基地使用权。其次，宅基地使用权的客体仅以土地为限，但在解释时应不限于“地面”，宅基地使用权人在地面之上或者地下也得进行建设附属设施并保有所有权。
第三，“一户一宅”。集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。《土地管理法》第62条明确规定一户只能拥有一处宅基地。
第四，目的特定。宅基地使用权的土地使用用途，根据现行法律规定只能用作农村村民住宅的建设。《物权法》第152条也明确规定只得在该土地上建造住宅及其附属设施。解释上，这里的住宅是指农村村民所建住房及与住房和居住生活有关的其他建筑物和设施，例如住房、车库、厕所、沼气池、牛棚等。
第五，权利的取得具有无偿性。我国现行法律中，宅基地使用权的原始取得是无偿的。按照现行《土地管理法》的规定，宅基地使用权是农村集体经济组织为了保障其成员的正常生活，无偿将土地作为一种福利向本集体成员提供失。
第六，权利无期限。我国现行法律没有对宅基地使用权的期限进行限制性规定，宅基地使用权不因期限届满而消失。
二、农村宅基地使用权的流转方式分析
宅基地是农村居民的基本生活资料，我国相关法律限制宅基地使用权的自由流转，权利人不得就其宅基地使用权单独转让、出租或者设定抵押。如：
《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
《担保法》第37条和《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押。
另外，国家土地管理局关于《确定土地所有权与使用权的若干规定》的第169条规定：“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让。”国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。
从以上法律规定可以看出：第一，宅基地使用权人只能是农村村民。那么，农村村民的身份是根据什么标准确定的？是按照从业标准还是户籍标准，或是按照实际常住标准？对这一问题，我国立法没有正式的规定，个别部门规章有按从业标准的，如1989年1月16日国家工商行政管理局《私营企业暂行管理办法》第3条规定：“农村村民，指农民个人，不含农村中的非农业居民。”也有地方法规按户籍标准的，如2007年7月1日起施行的《上海市农村村民住房建设管理办法》第3条规定：“农村村民，是指具有本市常住户口的本市农村集体经济组织成员。”所以，要从立法上规范宅基地使用权制度，就有必要从立法上对农村村民的身份进行科学合理的界定，统一农村村民身份的界定标准。
第二，宅基地使用权不得单独转让、抵押，但宅基地使用权可以随房屋所有权转让、抵押。实践中，这种转让也存有限制：即受让人只能是本集体经济组织成员，而且还必须是农村村民，因为前文已述及宅基地使用权人仅限于农村村民。如果要转让给本集体组织外人员，该人员必须首先在本集体组织中落户并符合申请宅基地的条件。这种限制，违反了物权法平等保护原则，使农村的不动产难以进入市场进行交易，在一定程度上限制农民的融资手段，继而阻碍农村经济的发展；另一方面，这种限制会让农村宅基地使用权的转让出现两难境况而使得这种允许随房转让的法律规定形同虚设：目前在大量农村人口向城镇流动的情况下，许多农民已经进城打工，有的在城里已经购置了房产，在经济欠发达地区，“空心村”和宅基地闲置情况十分突出，而农村村民几乎每户都有自己的宅基地，所以，这些空置的宅基地在农村本集体经济组织内进行转让几乎没有市场可言，而对农村房屋有需求的城镇居民却无法在农村购房。在城里购置了房产的农民无法转让闲置的空房，将会造成农民房屋的长期空闲，不符合“物尽其用”的原则。
同样道理，如果农村村民通过抵押自己的房屋融资，在农村村民无法偿还借贷款物时，抵押权人的抵押权就有可能无法实现，因为该抵押的房屋无论是折价还是拍卖，继受取得房屋所有权的人也必须是农村村民，前文述及，大多数农村村民对宅基地没有购买需求。所以，这在实际上限定了农民通过自己的房屋融资的可能。而同样都是房屋，法律对城镇居民的房屋所有权几乎没有限制，对农民房屋所有权的这种限制，显然是一种歧视。近年我国农村进行产业结构调整，实行农业现代化，在这种情况下，农民需要资金发展生产，但可以取得融资的只有房屋和宅基地。所以，对宅基地使用权制度的改革势在必行。
对宅基地使用权，法律作出农民可以无偿使用不得转让的限制，主要基于以下考虑：一是为了使农民“居者有其屋”，保证农民不要成为流入城市的无业游民，造成两极分化；宅基地和住房是农民最后的生存基础，尽管在市场经济形势下，农民的生产和生活方式发生了很大变化，但农民对住房和宅基地依然有着极大的依赖性。农民的生活在很大程度上离不开房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押转让后，一旦生活和生产发生变化，农民将无依无靠，沦为无居无业的失地农民。二是因为宅基地使用权具有一定的福利性，按照现行《土地管理法》，宅基地使用权与农村村民的身份相联系。集体组织为了保障其成员正常生活，将宅基地使用权作为一种福利向集体成员无偿提供。在目前房地一体的格局下，如果允许农村村民将宅基地上的房屋转让给非本集体经济组织的成员，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益。
一般而言，无论是城镇居民还是农村村民，大多都是在急需资金而又无其他融资渠道时才会变卖房屋或抵押房屋融资，或者是房屋长期闲置而房主自己没有居住需要也不愿出租。在因为融资出卖房屋或抵押房屋后，城镇居民出现无居无业情况时，往往可以靠低保生活，但农村村民却没有低保制度的保障。笔者认为，国家应尽快建立健全农村的社会保障制度，不能因为农村社会保障制度的缺失而又通过立法限制农民对自有房屋的处分权，这种限制，是不平等的，也是一种歧视，不利于保障农民的合法权益。
三、农村宅基地使用权可否设定典权的分析
允许农村宅基地使用权随房屋转让而转让，需要制修订一系列的法律，也需要一定的时间，在立法部门没有将相关法律纳入制修订进程之前，本人认为，可以通过司法解释的方式，允许农村村民通过对自有房屋设定典权，不限定典权人身份的方式融资，①对农村村民的私房设定典权，即为宅基地使用权设定典权。这一方面可以满足城镇居民对农村住房的需求，另一方面让农民在融通到资金的同时又保有房屋的所有权，在典期届满后，农民可根据自身的需要，决定是否需要回赎或找贴房屋。
典权，是指支付典价，占有他人不动产而为使用收益的权利[1]。这里的不动产，仅指建筑物及其所占用基地的基地使用权[1]。其中，支付典价者为典权人，而以自己的不动产供典权人占有、使用、收益者为出典人，作为典权标的物的不动产为典物。
典权在我国具有悠久的历史，是中国传统思维和习惯在法律上的反映。如学者言：“典权系物权编所定物权中，唯一纯出于固有法制者，其所以兴起之缘由，乃因众人认为变卖祖产尤其是不动产，筹款周转以应付急需，乃是败家之举，足使祖宗蒙羞，故绝不轻易从事，然又不能不有解决之计，于是有折衷办法之出现，即将财产出典于人，以获得相当于卖价之金额，在日后可以原价将之赎回，如此不仅有足够之金钱，以应通融之需，复不落得变卖祖产之讥。而典权人则得以支付低于卖价之典价后，即取得典物之使用收益权，且日后尚有因此取得典物所有权之可能，是以出典人与典权人两全其美，实为最适宜之安排。”[2]
因为对宅基地使用权人的身份限定，农民出典房屋同样受到诸多限制。笔者认为，允许农村村民通过对自有房屋及宅基地使用权设定典权，而不限定典权人身份的方式融资，主要理由如下：
首先，从上文对典权的简短分析看出，典权的设定主要是为满足融资的需要，而农村村民对自有房屋设定典权，也多是基于融资需要，出典房屋可使其获得经营活动急需的流动资金，以解一时之需；同时也满足了典权人对他人不动产的占有、使用并获取收益的需要，而且，在出典人不回赎的情况下，典权人有可能取得典物的所有权。而不限定典权人的身份，一方面可以让农村村民通过出典房屋很快融通到所需资金，另一方面，即使出典人不是为了融资需要而出典房屋，也可避免该房屋长期闲置，这对于物尽其用有积极的意义。
其次，限制宅基地使用权转让主要是担心农民将房屋和宅基地抵押转让后，一旦生活和生产发生变化，农民将无依无靠，沦为无居无业的失地农民。因为《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但农村村民将自有房屋设定典权后，仍对房屋保有所有权，在将来可以通过回赎的方法重新占有和使用自己的房屋，在将来不会沦为无居无业的失地农民。同时也避免了损害到本集体经济组织的对宅基地的所有权及其相关利益。
再次，有利于避免不必要的诉讼纠纷。实践中农村私有房屋买卖纠纷案件比较多，①这类纠纷被界定为是名义上买卖房屋，实际上是买卖宅基地使用权，因为我国法律禁止宅基地使用权的自由流转，所以，农村私房买卖当事人如果都为农村村民，则买卖合同被认定为有效；而纠纷的诉讼双方当事人如果出卖人为农村村民，买受人为城市居民的，则买卖合同被认定为无效。②被认定为无效的这些买卖合同，交易发生的时间多在前两年以上，有的甚至在10年以上；出卖人交付了房屋，买受人入住并给付了房款，但多未办理房屋登记变更或宅基地使用权变更登记手续；大多数诉讼是缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而；很多买受人对房屋进行过装修、翻建、改建等添附行为。房屋买卖合同被认定为无效，买受人的利益损失往往比较大，如北京宋庄画家李玉兰与宋庄某村民买卖宅基地使用权纠纷一案。同时也纵容了出卖人不依诚信履约。如果法律允许农村私有住房出典而不限定典权人的身份，则会避免这些不必要的纠纷。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆迁等使得房屋现值或拆迁补偿较高，都不会影响到典权关系的双方当事人为此而提讼。如果出典人在典期届满后不愿回赎房屋，可依照当时的市价找贴房屋给典权人。
这里还有个问题需要说明一下。农村私有房屋设定典权后，典权人有留买权，即出典人转让典物时，典权人在同等条件下有优先购买权；还有典物取得权，即典期届满，出典人不回赎的，典权人取得典物的所有权。这样，典权人最终也取得农村村民房屋的所有权，同时也取得农村宅基地使用权。有人会认为这也是名义上卖房实际是买卖宅基地使用权，应该无效。笔者认为，首先，典权设定后，典期一般都较长，大都在10年到30年之间，出典人对自有房屋是否有居住需要，在典期届满时是否有必要将房屋赎回，有足够的考虑时间。出典人转让典物或在典期届满不回赎典物的，都说明出典人对自有房屋没有居住的需要。法律限制农村私房自由转让的第一个原因，即担心农村村民转让房屋后沦为无居无业的失地农民便不存在，而且农村村民的私房属于农村村民的私产，他们有权处理，法律不应过分干涉。其次，无论是留买还是绝卖，出典人和典权人处分的都是农村私有房屋所有权和宅基地使用权，而不是宅基地所有权，即并没有侵犯到集体的宅基地所有权。典权人作为典物的使用人，长期在农村居住生活，只是没有农村户口，是否可以将其看作是农村村民？而对于农村村民的认定标准，法律并没有统一的规定。
综上，笔者认为，法律应该允许农村村民对自有房屋设定典权而不限制典权人的身份，适当放宽对农村村民私房及宅基地使用权流转的限制，以保障农村村民的合法权益。
参考文献：
2006年11月22日，方某和班某达成买卖房屋协议，当日方某交付了购房款，并于2007年5月21日办理了房屋产权过户手续。由于当时没有让方某腾房，该房一直由孟某占用，后袁某占用该房。方某要求袁某腾房，袁某拒不腾房。2007年8月7日方某诉至县法院，要求其腾房。2007年10月8日袁某提讼，要求法院判令方某于班某之间的房屋买卖协议无效，并支持其具有优先购买权。
2007年8月7日方某诉至县法院，要求其腾房，2007年10月8日袁某提讼，要求法院判令方某于班某之间的房屋买卖协议无效，并支持其具有优先购买权。方某感到本案件法律关系复杂，遂找律师该案件。通过查阅案卷，律师认为假使袁某租用了该房，那么依据法律规定就具有优先购买权，袁某的主张就会得到法院的支持，对方某就会不利。可是律师在查看袁某的诉状时发现，袁某的常住户口是在张家口市区。通过进一步调查，发现袁某的常住地不但是张家口市区，而且其户籍的性质是城镇居民户口。按照国家的相关规定，袁某这种身份是不能再农村购买住宅的，其请求没有法律依据，通过开庭，袁某撤回了其诉讼，并给方某腾了房屋。
法律分析以及建议：优先购买权是指民事主体在特定买卖的同等条件下，依法享有优先于他人购买财产的权利。承租人的优先购买权则是指承租人在出租人出卖租赁物时，在同等条件下优先购买该租赁物的权利。根据本条规定，承租人对租赁物的优先购买权仅限于房屋。
优先购买权的实现需要具备下列条件：
1.在租赁合同的存续期间。
2.在同等的条件下购买。在非同等条件下，承租人不能享有优先购买权。同等条件是指承租人与其他购买人在买卖条件上等同，包括买卖的价格、付款的期限和方式等等。
3.必须在一定期限内行使。如果出租人通知承租人将要出卖租赁的房屋，并提出了一定的期限，而承租人在合理期限内没有购买的意思表示，优先购买权丧失。这说明承租人并不想购买该房屋，也就没有保护的必要了。承租人享有优先购买权就要求出租人在出卖租赁房屋时应当在出卖之前的合理期限内通知承租人。给承租人考虑是否购买该房屋的时间。只要承租人未作出放弃优先购买权的表示，出租人不得在这个期限内将该房屋卖给他人。如果出租人违反了该项规定，承租人可以请求人民法院确认该买卖合同不能生效。
袁某如果是农村居民，依照以上规定是具有优先购买权。可是在本案当中袁某恰恰是城镇居民，依据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）中：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”的规定，袁某不具备购买农民住宅的主体资格，其主张也不会得到法院的支持。
摘自《农村法治网》
一、农村宅基地制度的变迁与评价
(一)宅基地制度的演变
第一阶段:我国农村的宅基地与房产制度一直是“房地合一”,均属农民私有,一直延续到合作化和初期。
1956年农村实现了高级农业合作化,土地等主要生产资料变成合作社集体所有。当年以全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》,仍然规定农民房屋的宅基地“不必入社”,同时提出“社员新修房屋需要的地基,……由合作社统筹解决。”
第二阶段:1962年中共八届十中全会通过的《工作条例修正草案》(即“六十条”),第一次宣布宅基地“归生产队所有”,“不准出租和买卖”;同时规定“社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利”。
宅基地由农民私有变成集体所有是一个重大变革,农民没有精神准备。当时一些地方曾经发生砍树、卖房等混乱现象。为此中共中央于1963年3月20日专门发通知,要求各地对宅基地问题做一些补充规定,宣布了四条政策:(1)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍旧归各户长期使用,长期不变。生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。(2)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决。……社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价。(4)社员不能借口修建房屋,随便扩大院墙,扩大宅基地,来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。这就形成了现行宅基地制度“一宅两制、房地分离;无偿取得,长期使用”的基本框架。
第三阶段:1978年十一届三中全会以后,农村率先改革,农民迅速解决了温饱,20世纪80年代出现了建房高潮。但是,包干到户以后有些地方基层组织瓦解,出现了乱占滥用耕地、在承包地上盖房等问题。于是中央、国务院和全国人大从1981年起不断发文件、颁法律,强化宅基地的管理制度。内容包括:宅基地面积要有限额;一户只能有一处宅基地;申请宅基地要具备条件,符合规划,履行审批手续;出租出卖房屋的不能再申请宅基地;等等。这些规定,对于治乱是必要的,起到了规范管理、保护耕地的作用。
在此阶段,法律法规允许某些非农业人口无偿或有偿使用农村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第四十一条仍规定:城镇非农业户口的居民经过批准可以使用集体土地建住宅,但需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。
第四阶段:20世纪90年代末市场经济大发展,城乡人口加速流动,某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”,农宅流转政策出现了逆向调整。
1998年8月29日《土地管理法》修订时删除了上述第四十一条的规定。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》([1999]39号)则宣布:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》 提出“两个严禁”:严禁城镇居民在农村购置宅基地;严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明“三个不得”:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”
(二)农村宅基地制度的基本评价
第一,总的看,农村宅基地制度及其配套政策,在计划体制下和社会转型期,使农民获得了大体公平的住宅用地保障,实现了农民居者有其屋;形成严格的申请审批程序,制止了农地的乱占滥用;使管理大体有序有效,维护了农村稳定。这是应该肯定的。
同时必须指出,这个制度自身存在矛盾和漏洞,又同市场化、工业化、城乡一体化的现实发展不相适应,政策调整明显滞后,导致一批老问题和新矛盾的不断积累。
第二,现行制度本身的主要特征是:一宅两制,房地分离;无偿取得,长期使用。宅基地属集体所有,不能出租买卖,但可无偿使用,长期不变;房屋属个人私有,可以出租买卖。这种制度一方面助长农民“不要白不要”心理,多占、侵占宅基地的问题难以制止;闲置宅基地也难以收回;造成资源浪费,加大管理难度。另一方面,以宅基地“集体所有”为由限制农房在本集体成员以外的流转,使农户多年积累的房屋财产不能顺利变现,使农民遭受种种损失。
第三,现行宅基地制度的另一特征是:政府管制,不准流通;强调福利,漠视产权。随着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的发展,城乡人口的流动和迁徙不可避免,城乡住宅的商品化也就变得不可阻挡。城市居民住房也是“一房两制”,但已经商品化,可以自由上市流通,其房基地使用权可以随房屋买卖转移给新房主。农村宅基地却以“福利保障”为由禁止流转,其房屋也不准进入市场。城乡住宅再次出现新的二元制。2007年3月通过的《物权法》虽然把宅基地列入用益物权,但只赋予农户占有和使用两项权利,把一般用益物权具有的收益权抹掉了。在《物权法释义》中只强调“宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障”,不承认其财产权利。这不仅显失公平,而且对推进城乡一体化,增加农民的财产收入,改善城乡居住环境,节约土地资源,都是不利的。
二、宅基地制度在北京郊区遭遇的现实挑战
2004年以来,我们对北京郊区宅基地使用状况进行过两次系统的实地调查。总的情况是:一方面,改革开放以来农村居民点占地有小幅扩大,宅基地管理有序有效,农户宅基地面积平均4.22分,人均住房面积40平米,农民居住条件有了很大改善。另一方面,随着市场化、工业化、城市化、生态化的发展,使用宅基地的人群发生重大变化,宅基地的功能显著改变,矛盾和纠纷大量出现,许多政策规定难以执行,对现行宅基地制度形成了严重挑战。
(一)宅基地使用人群的变化
第一,城市化和农村非农化,使农民大量减少,人口和劳动力转移、流动加快,改变了本市农民自身的居住状况。本市农业户籍人口高峰值为1990年的392万人,2006年已降至292万。这些变动带来的结果是:农宅闲置率增加(据我们调查,密云县牛河一条沟9个村农房闲置率达17.2%);农宅与户籍地分离、农宅与房主居住地分离,在农村已不是个别现象。
第二,外来人口大量进入农村居住。有调查数据显示,在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万增长到2006年的383.4万,9年间增加了237万。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。就是说1/3以上的流动人口“不流动”了,已经成为事实上的“新移民”。其中,农民工多数在郊区居住,务工经商户许多也以农村为生产场地。北漂族也基本住在农村。结果,本市农民的减少并没有使村庄常住人口减少,反而不断增加。近郊区村庄的外来人口已超过本地人。京郊农村成为农民和居民、本地人和外地人共同居住和利用的社区。
农村常住人口结构多元化及总量的变化,是对传统观念的颠覆。其一,农村宅基地不再为本村农民专用,“农村宅基地使用人”应予以新的概念;其二,城市化不意味着乡村的消失,在一定的时期,还表现乡村人口的增长。因此,按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划,应该予以调整修正。
第三,城市的现代化发展,使改善生态环境的要求日益迫切,都市农业特别是休闲观光农业迅速普及,使农业、农村更加广泛地为城市居民所利用。民俗接待户大量涌现。2006年到农村农户旅游休闲的市民达到2193万人次。
第四,城市的发展扩大,又将农村吞没,让农民离开他世代居住繁衍的宅院,成为拆迁安置的对象。处理不好,农民丧失这块属于他们的最后财产,将会变成“失地失业失房”的城市贫民。
(二)农宅功能的改变
宅基地利用人群的变动引起农村宅院功能的变化,在保留居住功能的同时,生产资料的功能、环境功能和财产突出出来。
主要表现为四个方面:
一是房屋出租。近郊和平原最突出,成为农民财产性收入的主要来源。
二是住宅出卖。上世纪80―90年代城镇居民和外来人口在农村买房或申请宅基地建房逐渐增多。1999年国务院办公厅通知禁止城市居民购买农民住房,农宅买卖变成私下交易,“以租代买”,依然禁而不止。调查显示,北京农户卖房的比例在4%以上,就是说,购买农宅的至少有几万户,几十万人。
三是经营“农家乐”,发展观光休闲农业。利用宅院进行民俗接待或经营商业、服务业、手工业,成为许多农民收入的主要来源。
四是在拆迁时获取高额补偿。市政府2003年124号令确认了农宅拆迁补偿包括宅基地区位补偿价和房屋重置成新价两项,等于承认了宅基地使用权是农民的财产权利,有权获得土地的级差收益。
上述种种农宅功能的改变,使农民对于宅基地十分珍惜,“家家算账,寸土必争”。
(三)宅基地政策法规调整滞后,积累的矛盾和纠纷增多
1、法规与现实背离,使法规难以执行
法律规定,一户一宅,实际上农村存在“一户多宅”,并在发展。据农业普查数据,2006年末,拥有两处住宅的11.81万户,占8.22%;拥有三处以上住宅的0.78万户,占0.55%。一户多宅的成因,一是接受继承和赠予而必然发生;二是购买农宅或建新不拆旧、为子女预先建造而没有使用;三是搬迁、迁徙以后在新驻地建了住宅,原驻地宅院依然保留,等等。尽管有关法规一再重申坚持“一户一宅”制,明确“一户多宅”不合法,而在确权时即使不确定其使用权,也难以依法收回。
法律规定,农户宅基地面积不得超过省、市、自治区规定的面积限额。北京市规定,近郊和人多地少地区,户均2.5分,远郊3分,1982年以前的按4分地从宽认定。据抽样调查,宅基地实际面积超过4分地的占现有宅院的39.37% 。而形成原因复杂,大部分是合作化以前的祖产老院(当时并没有什么“面积标准”),或者属于社队批准同意造成的,属于私自占用的极少。死扣法规确定的“面积标准”,事实上难以执行。
北京市政府1989年39号令规定,村民全家迁出或转为非农户后另有住房的,原宅基地由集体经济组织收回。有的县曾做出限其在一年内将房屋拆除,把宅基地归还集体的硬性规定。实际办不到。只好不了了之。
上述政策问题,都成为准备开展的宅基地确权发证工作的难题。
2、限制农宅买卖的政策,引起的纠纷和官司增加
例如,通州区宋庄镇,从1994年起至今聚集了1500多名艺术家,包括来自海外和港台的近百人。买农宅定居的有200多户。宋庄画家村成了国际知名品牌,市委市政府确定宋庄为“文化创意产业聚集区”,并纳入通州新城建设规划。于是农宅价格大涨。拆迁补偿时仅宅基地区位补偿价一户就可得二三十万,少数原来两三万元卖了农宅的户后悔了。有13户卖房者以“买卖农房违反国家政策,属无效合同”为由到法院提讼。2007年7月区法院判决被告画家李玉珠败诉。李玉珠上诉,一中院判决维持原判,但指出原告在此非法交易中负有更大责任,被告可以另行,要求赔偿。李玉珠提出赔偿48万元的诉讼请求,至今仍在调解中。宋庄画家村房产诉讼,为国内外所瞩目。现在已经看到负面效果累累:农民和画家以及镇村集体都受到了伤害,没有一个赢家。当地315名艺术家最高法院和市区领导,紧急呼吁就维护农民私房处分权和诚实守信规则出台相关政策。
双方本无任何争议,就是因为面临拆迁可能得到高额补偿的诱惑,卖房人毁约翻案,而法院以“新规”判“旧案”,竟然予以支持,宣布原合同作废。而引起的合同纠纷案件,近年来呈明显上升趋势。
由此可见,现行限制农宅流转的政策,与市场化、城乡一体化的现实严重背离,引发的矛盾冲突十分尖锐,再不改革创新,调整政策,已经难以为继。
三、改革创新农村宅基地制度的基本思路
农村宅基地改革有两种大思路,一是房地统一都归农民所有;二是宅基地所有权仍属集体,但将使用权作为完整的用益物权给农民。我们主张后者。初步设想是:
(一)在继续实行宅基地集体所有的同时,赋予集体成员比较完整的用益物权,使宅基地使用权真正成为农民的一种财产权利
(二)坚持社会主义市场经济的方向,实现公平与效率的统一
继续实行“一户一宅”,有面积限额,体现公平,合理保障农民住房用地;同时实行有偿使用制度,允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。宅基地有偿使用的政策,要体现本集体成员与非成员的差别,面积限额以内和以外的差别,新老宅基地的差别,内部价与市场价的差别,对非本集体成员使用宅基地不仅要收取更高费用,而且要规定使用期限,用经济手段促进土地的节约集约利用。
(三)尊重所有者的权益,实现所有权与使用权的有机统一
在宅基地使用权流转实现的收入,由集体与农户分成;建立宅基地公共基金,用于村庄公共设施建设和对纯农户的宅基地有偿使用补贴。依照《物权法》第59条和第60条的有关规定,坚持宅基地“属于本集体成员集体所有”,宅基地使用、流转等重大事项“依据法定程序经本集体成员决定”,并由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。明晰本集体成员身份,健全集体经济组织及其运行规则,保证宅基地所有权和使用权权利的正确行使。
(四)面向未来,区别对待,使改革的设计具有可行性和可持续性
要研究农村居民点的演变趋势和宅基地消亡的条件与途径,实行分类指导。现在可以看出,北京郊区农村居民点的发展趋向在城镇化地区,乡村化地区和生态涵养地区各有不同,产业结构、人口构成、居住方式会有明显差别,因而在宅基地利用的政策上需要区别对待。
(五)承认差别,鼓励试验,允许创新
