时间：2022-01-29 22:37:53
一、借助议会的力量，成功寻求立法支持
澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。
1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府管理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员政治背景的差异已使得政府各部门的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的管理领域都没有很好地向议会尽职。希望能通过绩效审计这一制度安排来检查公共管理部门负责人的业绩与表现。
强化政府公共管理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性问题，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。
尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策问题很难与管理事务相区分，而且对部长进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁高官都认为有必要对公共管理过程与行为进行“规范”的审查与监督。Coombs的委员会最终向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的法律授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的合理性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议并协助政策的履行。
1979年，有关绩效审计的授权最终写入修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共管理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共会计联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。
有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景人员组成的绩效审计小组，其中超过一半的人员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计方法主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开归档、封面单列，以区别于财务审计报告。
但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部门甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并充满希望的。
联邦审计署希望能主动为议会提供更优质的、有关政府公共管理“绩效”的信息。对公共管理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜在压力。议会也对绩效审计寄予了厚望，希望绩效审计报告能针对公共行政管理进行深入广泛的评价。
二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始
在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，最终他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了社会的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。
（一）从“短、频、快”的项目做起
关于公共资金的管理出现或存在绩效方面的问题是难免的，但许多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计人员的到来抱有偏见或敌意。虽然当时的联邦审计长Craik坚持认为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业人员的合理任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。
如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的管理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不最终放弃。这次失败很大程度上是因为联邦审计署不能准确界定审计范围、合理实施项目管理并选取恰当的审计技术，审计小组人员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计人员没有气馁。
Craik的继任是KeithBrigden，虽然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕获绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些人员重新归入原先部门。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性研究，其次是绩效审计的重点、范围、时间、人员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的管理说明书。被审计单位的反馈意见作为最终审计报告的参考。正式审计报告还应征求被审单位管理层的意见。Brigden特别关注那些界限清晰、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。
Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政长官，对于税务总署的内部工作了如指掌的优势，并出于个人兴趣与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。许多联邦审计人员都认为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部门（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人认为这是打破中央集权关系的一个开始。公共会计联合委员会注意到这些报告能改进管理、增加政府资源并使之得以有效使用。
（二）不断积累新经验
1985年JohnMonaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在许多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共管理、节约审计成本、增加政府支出与克服管理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计人员提供了相关的培训。
总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经不多见。
到约翰。泰勒（JohnTraylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大发展。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理各种绩效审计方法并归档；改进审计成本核算，以总成本核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接成本），总成本核算法包括了含直接成本在内的所有成本。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制成本预算，事后报告绩效审计的成本差异。不足之处主要有：虽然报告了审计成本，但审计收益并未量化。
尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。
三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位
1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与影响得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。
（一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。
1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也认为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不合理状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投入，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告认为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部门”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业人员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还认为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。
1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计人员开展了对审计长办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加详细的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的人员组成审计小组以提高绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为不断改进绩效审计的依据。
尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投入。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的提高，联邦审计署拥有更多资源投入绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%
（二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的问题。
与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个问题，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和社会公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计人员审计国家公共部门，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计人员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的人员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真总结，对有价值的审计方法与经验认真总结并归档，作为日后绩效审计指导。虽然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果最终还是显露了出来。
随着绩效审计的深入开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列入绩效审计计划的被审单位都要进行民意测验，并委托独立的分析人员来完成。这些民意测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛认为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个发展成两个，即议会与现在的被审计单位。
目前，尽管是否进行审计的最终决定权仍在于联邦审计长，但许多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长旅游权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的法律授权以及联邦审计署掌握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。
（三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计成本，而是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，即更好地计划，更经济、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努力量化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的成本；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计成本外，也开始报告审计的（潜在）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益计算方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数量，其二是绩效审计带来的成本节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投入产出比”，即“项目的审计成本与绩效审计的收益的比率”。
一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们注意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。
目前，关于绩效审计，虽然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投入甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一系列绩效审计报告已经使部长认识到国防部管理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深入，已经成功促使公众认识到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。
总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最显著时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。
为了提高面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议详细予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关人员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行民意调查时，情况发生了根本的变化，虽然认为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被认为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共管理的积极变化发挥了重要作用。
到20世纪末，关于绩效审计早期遇到的问题与困难逐步得到了解决，绩效审计最终被证明有助于改进澳大利亚政府的公共管理。事实证明，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了时展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚政治、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。
[参考文献]
[1]JohnWanna，Christine＆ChewNg.FromAccountingt0Account-ability：aCentenaryHistoryoftheAustralianNationalAuditOffice[M].2001.
一、中国绩效审计发展状况
资料显示，中国的审计机关“尚未开展过的效益审计”主要是指“独立类型”或审计署领导认为的“国外的那种正规的绩效审计”，而中国审计机关搞过的绩效审计则是指那种“非独立类型”的绩效审计，也就是审计署所认为的财务审计与效益审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这两类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计，不能照抄照般国外”。
何为“独立类型”或“国外的那种正规的绩效审计”？在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。《总声明》确立的绩效审计目标包括：为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；确定更适当的经济责任。从上述绩效审计的定义和目标可看出，绩效审计强调的是被审机构是否经济有效地管理和利用其资源（诸如人力、财产和场地等）；由权力机关确立的项目或资金使用的预期结果或效益是否达到；是否考虑了可能以较低成本达到预期效果的其他可供选择的办法。可见，中心在于评价和提高资源利用或管理上的有效性。显然绩效审计就与“被审机构提供的财务报表是否根据公认会计原则公正地说明了财务状况和经营成果、是否遵守了可能会对财务报表产生实质性影响的有关法律法规和规章制度的规定”为目标和内容的真实性和合规性审计（财务审计）有很大区别①，而且一般不用或很少再用财务审计做铺垫。英美等多数发达国家审计机关中开展的绩效审计多是如此。
那么现实中，中国审计机关是否开展过符合上述国际绩效审计概念的绩效审计？应该说是开展过一些。如2002年深圳市审计局对深圳市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使用管理情况进行了审计、2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计②、2001年组织的农村电网审计以及2002年组织的重点机场审计③，尽管也包含了一些财务审计的内容，但主要还是解决资金使用效果和政策、决策的合理性有效性问题，即从资金支出效果或预期目标的实现程度来评价资金绩效。严格讲，这几项绩效审计工作因为包含有一定的真实性和合法性审计内容与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，基本还是符合国际绩效审计概念的。
但中国的绩效审计与国外的不同点在于：一是这类绩效审计具有与财务审计不同的审计方法、评价标准和工作体系，而这些内容目前在中国的确尚处在探索和初建阶段；二是这类绩效审计需要审计人员具有较高的专业素质和技能，目前从整体上看中国审计人员还不具备；三是当前财经领域违法乱纪问题还相当严重，真实性和合法性审计任务还很重；四是中国审计人员具有比较丰富的财务审计经验和技能。毫无疑问，这类中国特色的绩效审计不是国外的那种正规的绩效审计，但是不是中国审计工作的新发展或者是“积极探索的绩效审计的新路子”？我们认为，目前的那种在专项资金审计中通过以揭露和查处损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格说仍然属于真实性和合法性审计性质，仍是财务审计致力要解决的问题。如，在财务审计中通过对长期挂账的或不正常的或有其他疑点的往来账项或长期投资等相关账户进行核实和进一步的检查和分析，就可以揭露出被审机构是否存在违规担保、投资和借款以及是否导致国有资产流失的情况。这就是说运用财务审计的程序、方法和标准，依然可以实现这样的审计目的，而这类审计工作也是当前中国审计人员都可以胜任的。辽宁省审计学会早在1992年就认为“不能把所谓‘延伸审计’或‘审计延伸’理解为理论上的概念，经济效益审计与财务收支审计有明显的区别”。所以严格讲，所谓中国特色的绩效审计应该被称之为“开创了财务审计新路子”。
实际上，一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的认识和发展之路存在不同的看法。如，有学者在评论审计署《规划》时说到，中国目前开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准，国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。显然，这是以所持有的国际绩效审计概念来评价《规划》中的绩效审计问题。如此看来，如果用国际绩效审计概念来衡量，当前绩效审计的开展在中国审计机关中只是个例而不是普遍情况。
二、现行审计体制下的绩效审计发展问题
我们认为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”④，而这对审计机关发展绩效审计是不利的。对此可从以下几个方面加以剖析。
1.现行审计体制下，审计监督在政府层次上留有空白。从法律上讲，政府层次（包括政府首长）应该受到审计监督。一方面，审计机关要审计本级财政预算；另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中且缺乏透明度。但“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门以及下级政府，不包括政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。
2.现行审计体制下，审计监督受政府首长个人意志左右。在此我们同意一些被采访者在这个问题上的看法：这种现象是行政型体制下必然出现的一种情形，是有其制度上和法律上的依据，也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。这样审计工作的任何安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。
3.现行审计体制下，审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督。许多被采访者持这样的认识：中国在20世纪80年代初建立审计制度之时，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上。这样中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。当前在中国经济改革和财经领域中所存在间题及其成因，一个重要方面恰恰是政府公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国历来所重视的。
但法律和体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权，目前的绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌，再加当前在公共权力约束机制不健全的情况下，政府在公共投资决策或公共资金管理上仍然拥有绝对的控制权。因此，我们有理由怀疑现行体制下绩效审计的深化及其实效。
三、从国外绩效审计的产生看中国发展绩效审计的条件
国外国家审计发展表明，审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种政治力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关的推动作用有关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。
美国首创绩效审计之先河，而促使美国审计总署改变职能（从财务审计转向绩效审计）的一个重要动力来自国会。国会为了确保制定和执行政策所需信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。1967年美国国会发出了第一个要求审计总署对项目进行评估的指令。许多国会议员长期以来一贯认为，如果审计总署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义。1972年美国审计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》比较全面地提出了绩效审计的要求。这在世界审计史上是第一次。该标准对绩效审计的基本目标表述为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效和责任。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“三E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必要保障条件。
同样，中国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出，提高政府所管理的公共资源的“三E”更为迫切。此外，中国的政治制度为绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从理论和中国宪法实质看，全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求，也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托”双方的共同利益。这也是中国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因①。其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关，国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国发展的普遍规律。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。
四、中国发展绩效审计必须要解决的问题
我们认为，中国发展绩效审计必须要解决的根本问题是进行政治体制改革。绩效审计与政治体制关系紧密，因为公共财政制度的建立就意味着政府及财政资金成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。而立法监督中最重要的环节之一就是财政预算监督，立法机关的权力被形象地称为是“管钱袋子的权力”。通过政治体制改革来推进政治民主化和法治化，这样一方面可使政府公共权力受到削弱并走向透明化；另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。
此外，还应及时解决好两个问题：（1）人大预算监督的深化应结合绩效预算制度的建立。建立绩效预算制度意义重大，它既能在很大程度上提高人大预算审批和监督的深度，又能提高人们对绩效审计重要意义的认识。其出发点在于要以“产出”或“绩效”评价问题，并以此影响预算安排。这就有利于人大行使对政府预算的审批权和监督权。现行的基数法预算下，预算单位所获得拨款与其业绩不挂钩，且预算不够细化，人大代表对此很难发表意见。绩效预算下，人大对预算的审点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性和效益性，这样就深化了人大的预算监督。绩效预算制度的建立和实施需要公共财政制度和绩效审计制度的配合。绩效审计运用比较全面、具体的方法和指标来衡量资金支出或投资完成后取得的成绩和完成工作的情况，按绩效项目来核算和考察其支出，从而为人大绩效预算审批和监督提供技术和专业化支持。（2）应加大审计体制改革力度。广东省人大和深圳市人大之所以通过政府所属的审计机关进行绩效审计，也是不得已而为之。因为人大毕竟没有属于自己的专职审计监督组织。改革是大势所趋。问卷调查结果显示，有78％的答卷者赞同或基本赞同国家审计的立法型体制改革。
随着的需要，绩效审计成为传统审计发展的必然趋势与最高阶段，但国内外对于该的却刚刚开始。本文针对绩效审计在微观领域的两个重要分支：环境绩效审计和财务绩效审计进行了探讨研究，着重对二者的性质关系、审计程序和评价指标进行比较，最后提出当前存在的环境绩效评价需解决的难点问题。
关键词 环境绩效审计 财务绩效审计 绩效审计
Study on Environmental performance and
Financial performance auditing
Abstract：
With the development of economics， performance auditing is becoming the inevitable trend and highest stage of traditional auditing. ， the development of this area is still in its initial stage. In this paper， two of the most important branches of microscopic performance auditing， environmental performance auditing and financial performance auditing are investigated. properties， auditing procedures and evaluation indicators of the two type auditing are compared. Finally， the difficulties of environmental performance auditing need to be solved currently are proposed.
Keywords： Environmental performance auditing，Financial performance auditing，Performance auditing
一、绩效审计是审计发展的必然趋势与最高阶段
绩效审计首见于美国二十世纪四十年代提出的“经营审计”概念。各国对于绩效审计名称不尽相同，但实质一样。如，英国、加拿大为“现金价值审计或价值为本审计”，澳大利亚为“效率审计”，瑞典为“效果审计”，也有“全面审计”、“综合审计”，香港为“衡工量值审计”，大陆在《审计法》中称为“效益审计”，而实践中称为“绩效审计”。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”（Performance Auditing）统一名称[1]，并提出绩效审计即“3E”审计，对经济性、效率性和效果性的评价的审计。
绩效审计对于“3E”的重视充分体现了未来的审计虽然是以传统的财务审计为基础，但是已经不单单局限于对经济单位财务资料的真实性、合法性和合规性发表审核意见，而是对资源耗用的经济效率进行评价，从而更全面、更有效地满足各方审计委托人多层次的需要。，各国经济发展阶段不同，财务审计与绩效审计的比重也不一样，经济越发达，绩效审计呈现出的比重越高，如美国财务审计仅占审计总数的一成多，而绩效审计超过85％；英国、加拿大的绩效审计占40％左右，并且它们和西欧一些国家审计机关还实施绩效审计机构、资金、计划单列。进入21世纪这种发展趋势越来越显著。因此，绩效审计是财务审计的深化和发展，绩效审计是审计发展的必然趋势与最高阶段。
我国开展绩效审计的时间不长。2003年国家审计署颁布的《2003年至2007年审计工作发展规划》，提出“要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。这一战略决策表明我国的审计发展方向与国际上是一致的。
二、财务绩效审计与环境绩效审计是绩效审计的重要分支
绩效审计首先是从财务绩效审计开始的，随着经济的发展，环境问题被提到意识日程，环境绩效审计又成为一个重要的新分支。
（一）财务绩效审计是绩效审计发展的最初表现形式
当人们认识到传统财务审计查错防弊，保证被审计单位资料和财务活动的真实性、合法性的作用不能全面、有效地监督和评价经济活动时，对资金使用情况进行绩效审计成为了财务绩效审计最初的形态，也是目前绩效审计的重点。 财务绩效审计是在被审计单位提供的会计资料真实、合法的基础上，重点围绕单位或项目的资金节约情况、财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况、企业发展潜力等经营效果方面考评被审计事项。当前财务绩效审计存在的形式有政府绩效审计、投资绩效审计等。
（二）环境绩效审计在财务绩效审计基础上进一步延伸
随着环境问题的日益凸显，可持续发展战略要求人类在经济建设的同时注重环境保护的协调发展。因此，单纯的财务绩效审计所涉及的范围和对象就很有限：既不能对政府的资金投入及企业生产经营、工程建设、设备技术改造等经济行为对环境的造成的进行评价；也不能对环保项目的经济性、效率性和效果性进行评价，而环境绩效审计恰好可以弥补这一点。
环境绩效审计是由独立的审计机构或审计人员，联合相关专业人士对被审计单位或项目的经济活动进行综合的、系统的审查、分析，是在财务绩效审计基础上，更注重按照一定的标准评定环境管理活动的现状和潜力，对提高环境管理绩效提出建议，促进其改善环境管理、提高环境管理绩效的一种审计活动。目前，我国环境绩效审计是以环保资金审计为起点和突破口的，这实际上也是财务绩效审计的一部分，但环境绩效审计拓展了财务绩效审计的范围，将与环境管理体系相关的考评纳入其中，即在3E基础上增加了对环境性（Environment）这个非经济因素的审计。因此，它是财务绩效审计的延伸。
（三）财务绩效审计与环境绩效审计在环境工程项目上的重叠
2001年初，最高审计机关国际组织所属的环境审计工作小组向各成员印发了《从环境视角进行审计活动的指南》[2]，《指南》的第二部分重点阐述了环境绩效审计的可包含的五项内容，虽然《指南》仅是对各国最高审计机关一个方向的指引和参照，但其中的第二项“对政府环境项目的经济效益进行的审计”是环境绩效审计的主要内容之一已经基本得到公认，而该领域正是财务绩效审计与环境绩效审计的交叉重合点。
以我国城市污水处理厂为例，全国环境监察系统2004年对全国的城市污水处理厂运行情况开展了一次专项检查，已建成的532座污水处理厂中，51.7％非正常运行；20.9％出水水质超标； 36.1%的污水处理厂因收集管网不配套难以正常运行；实际污水处理量仅为设计处理能力的65.9%。2003年深圳率先实行绩效审计，在对该市污水处理厂的审计中发现：（1）该项目闲置浪费严重，设备利用率不足六成，污水处理量不足，不能充分发挥政府投资项目的规模效益。（2）项目建设资金搭车超额建设职工宿舍，办公楼、食堂等非生产性设施配置高造成闲置浪费。另外还存在比较严重的重建轻管、项目营运管理不力等其它问题，使效益难于充分发挥。然而深圳仅是一个代表，不少城市均存在此现象，却并未进行绩效审计监督。
三、两者的审计程序比较
在对英、法、德、美、澳等绩效审相对较早的国家比较中可以发现，尽管各审计步骤的名称或表述有所差别，但绩效审计程序上有相通之处：基本都包括传统审计阶段（准备、实施、报告阶段）和后续审计阶段，图1是绩效审计程序图。但略有不同的是，各国对绩效审计报告的使用方式各异。例如法国，对于审计中发现的违法审计法院检察长可以通过司法部长通知上诉法院检察长提起公诉，以追究当事人的刑事责任，强调利用审计报告的鉴证作用对违法行为进行处罚；而瑞士则将审计报告予以公开，使得被审计单位迫于舆论的压力对报告反映的问题和提出的建议做出积极的回应[3]，他们看重的是报告所提审计建议的采纳情况。显然，无论是财务审计还是环境审计，都不仅只着眼于对被审计单位或审计项目现时的评价，更注重未来资源利用状况的改善，内部管理系统的改进以及相关措施的实施到位情况。
图1 绩效审计程序图
财务绩效与环境绩效审计程序的不同之处在于回访（跟踪）审计的效果。跟踪审计的根本目的不是简单的检查，而是把上一次审计的后提出的审计建议作为新的衡量标准，对被审计事项再作一次严格的绩效审计。较财务绩效审计而言，环境绩效审计的“事前”控制或者“事中”控制性更强一些。表1是财务绩效审计主要指标，它通常用于在组织的一个经营周期结束时或经济项目告一段落时对经营效果进行考评，而针对发现的问题提出的改进建议也只有在下一个经营周期或者新项目中实施或者弥补。对资金的绩效审计更是如此，资金已经被耗费了，所发现的问题也只能在以后类似的经济情况中防微杜渐。而环境管理和环境建设、改造项目等的周期一般都比较长，并且环境问题具有持续性，环境绩效审计的部分可以在项目进行过程中实时地进行评价，例如环境法规的执行情况，包括 “三同时”制度等；项目实施过程中生态环境保护情况，如污染源治理情况、污染物回收利用情况等等。由此在环境绩效审计过程中发现的问题可以在后期的项目建设或改造过程中改进，使得环境绩效审计的“事前、事中”控制和“持续性”控制的效果更加明显。
四、两者的审计评价指标比较
（一）财务绩效审计评价指标以考核财务管理效果为基础
财务绩效审计的评价指标多种多样，根据不同的类型也会略有不同，基本包括定性指标和定量指标两大类。定性的指标反映一定时期管理和生产力等非计量因素对企业绩效的。它也会因企业性质而变，大致包括产品市场占有能力、技术设备更新能力、企业未来发展战略、长期发展能力的预测等。定量的指标更加有利于进行直观的绩效评价，如表1所示。这些评价指标实际上是财务管理中对企业经营业绩进行考核时常用的，可以说财务绩效审计是对企业财务管理状况进行评价和鉴证的工具，因此，其评价指标亦是以考核财务管理效果为基础的。
(二)环境绩效审计的双变量指标评价法
，环境绩效审计还没有一个统一的评价体系与标准，参照财务绩效审计，环境绩效审计同样分为定性指标和定量指标两大类。定性指标主要针对环境绩效审计中的合规性、合法性展开的，包括评价政府制定的环境政策执行效果；审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染；调查环保专项资金的投入使用情况是否达到了预期的效果和目标；审查企业对环保方针、政策的执行情况，并评价企业的环境内部控制系统以及企业在治理环境中所产生的效益和经济效益等等 [4]。
定量的环境绩效评价指标又可分为单变量指标和双变量指标。其中双变量指标通常以比率的形式表示，例如，单位产出的废气排放量、环保资金耗费率等，因为有了共同的比较基础，使企业环境绩效业绩的比较相对化了。标准化的环境业绩评价指标使将环境变量和财务变量相结合；便于企业进行纵向的和横向的比较；也可以利用指标预测环境问题对未来财务业绩的影响。联合国贸易与发展会议，在联合国国际和报告标准中提出生态效率指标可以较好地解决问题其标准化公式为：
生态效率= 环境业绩指标/财务业绩指标[5]
其中环境业绩指标可根据审计的企业的不同来选取，如，水资源消耗量（吨）、固体废弃物排放量（吨）、能源购买数量（千焦或千瓦时）等。财务业绩指标的选择以往通常选用“年销售收入”，但其科学性欠佳。该报告标准认为因为销售收入中既包含了企业购买商品和劳务的成本，又有商品经过企业的生产加工而附加的价值。以“增加值（销售收入与购入商品的和劳务成本的差额）”作为财务业绩指标更精确。
审计过程中使用这一指标时也应该注意到，企业是否为了有意提高生态效率指标，将对环境污染较为严重、能源消耗较多并且产生的附加值又不高的某些生产环节外包，使高污染行为外部化，转嫁风险。这需要审计过程中注意披露更多的信息。
另外，对于环境绩效的审核评价，当前环保部门常用的各种双变量指标如：废水处理率、废品消耗率等等，因其比较的基础不同，使得与环境相关联的耗费与收益之间缺乏联系；并且当前还有众多单变量指标计量和反映环境业绩的指标也同样存在单位量纲不同、种类多不便于横向企业间及行业、区域间比较，是在环境绩效评价审核中需要改善的。 总之，随着经济的发展以及国际上对环境问题的关注，绩效审计被提到议事日程上来，作为绩效审计的两个主要分支：财务绩效和环境绩效审计，两者虽有不同，却也密切联系，希望对于该问题的探讨能够为推进财务绩效和环境绩效审计在我国的发展添砖加瓦。
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[1] 邢俊芳.绩效审计模式探索.中国财政经济出版社，2005.1
[2] 陈思维，王晨雁.《从环境视角进行审计活动的指南》的启示.审计与经济研究，2003，7：28～31
[3] 审计署外事司.国外绩效审计简介.中国经济出版社，2003.9
内容摘要:绩效审计是对政府投资的公共工程项目的经济性、效率性、效果性进行的审计,论文通过公共工程项目跟踪审计与竣工决算审计对比,从公共工程跟踪审计的全过程,对跟踪审计的审计目标、实施审计程序、审计内容等方面论述了公共工程跟踪审计所具有的绩效审计特征。 中图分类号:F810 文献标识码:A
公共工程跟踪审计是将公共工程全过程划分为若干阶段,由审计人员跟随工程项目的进程不断地对工程的经济活动进行审计,及时反馈审计情况,促进改进工作。公共工程跟踪审计是一种具有绩效审计特征的审计模式。
公共工程跟踪审计的审计目的、效果及方法
审计目的。公共工程跟踪审计是以绩效为目的的审计,与公共工程事后竣工决算审计相比有明显的效率性特征。公共工程事后竣工决算审计只能对公共工程的效益性作出评价、鉴定,起点亡羊补牢的作用,而不能真正实现促进提高经济效益的目标。只有在跟踪审计模式下,才能及时发现项目建设中存在的问题(有的只是苗头性问题),及时加以纠正。
审计效果。公共工程事后竣工决算审计的主要成果是“核减额”,使用的审计依据主要是有关规范性条文。公共工程跟踪审计的除了“核减额”外,还有许多增加效益的成果,审计建议主要是涉及改进工程设计、施工、管理等方面的,属于财务方面的很少。建议的内容主要是如何健全管理、堵塞支出漏洞、提高效益方面的,而不是财务收支合规合法性方面的。与此相适应,其使用的审计依据除了有关规范性条文外,还有许多与评价经济效益相关的标准,包括根据项目特点临时确定的标准。例如:百分比,定额、预算、计划,经济指标(包括行业平均指标,全国、各行业、本企业先进指标),盈亏平衡点,平均利息率,市场公允价格等。这些与评价经济效益相关的标准,大多缺乏强制性,有的还要与被审计单位或有关部门共同协商确定,与规范性条文有很大的区别,体现了鲜明的绩效审计效果性特征。
审计方法。开展公共工程跟踪审计,在运用审计方法时有着不同于合法性审计的特点。在运用常规审计方法时,除了要使用检查、盘点、查询等方法外,还要经常使用分析性复核、观察、利用其他人工作等方法。尤其是观察法得到了有效的利用,而这在合法性审计中一般是用不上的。除此之外,还要运用与审计内容、目标相关的其他审计方法,包括:
价格确定方法,主要用于对建筑项目的材料、设备采购价格合理性、有效性的审计。具体有询问、提供证据、限价、测算等方法。项目评估方法,包括财务评价法和国民经济评价法。财务评价法又包括年财务净收入、单位工程年支出、净现值和内含报酬率等。经济预测方法,用于对公共工程预测数据复算、验证等,这些体现了绩效审计常用的方法,以及绩效评价的内容。
公共工程跟踪审计实施的审计程序具有明显的绩效特征
公共工程跟踪审计实施主要审计程序,体现了事前、事中审计和现场审计的特点,体现了审计的建设性职能,与公共工程事后竣工决算审计相比,具有明显的绩效审计特征:
确定项目计划。开展公共工程跟踪审计,确定项目计划依据的公共工程年度投资计划。在公共工程立项时就将其纳入审计视野。上年度已列入计划,建设期及跟踪审计期跨年度的项目,作为“续审”项目,一并列入当年跟踪审计项目计划,而不是根据即将竣工的公共工程来确定审计计划。在审计计划确定上具有明显的超前性,是为了充分发挥审计建设性职能作用的合理安排。
编制审计方案。在公共工程跟踪审计模式下,审计实施方案是依据对公共工程开工前情况及资料掌握情况制订的。这些资料包括:公共工程的基本情况、可行性报告、概(预)算文件、年度预算安排情况、建设资金筹措计划、有关工程核算管理制度等;审计方案的内容主要在于如何发现工程运行中的增收节支途径。与根据公共工程竣工结算资料、以查问题为主的审计实施方案有明显的差别,充分体现绩效审计的效率性特征。
实施审计。在跟踪审计模式下,审计组的操作方式如下:审计组在项目施工现场设立办公室,定期参加被审计单位组织的工程例会以及与项目有关的方案认证、设计变更等会议;审计组成员不定期深入到施工现场,掌握工程的进程、变化情况;对设计施工方案的合理性进行评价;对隐蔽工程进行必要的抽查(随时做到心中有数);对变更工程、额外工程以及有关材料设备采购进行审核把关;对涉及付款的已完工工程量及拆迁工作等进行定期审计,把可以提前审计的事项尽可能地安排在平时审完。与此同时审计人员跟随着工程进度,随时收集测量、变更、签证等资料,及时对工程的量、价、费进行审核取证。做到项目竣工,审计基本结束,归档基本到位。
审计处理。在跟踪审计模式下,审计处理是按照“跟踪审计、分期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则进行的。即针对发现的问题,及时(定期或不定期)提出意见和建议,出具书面的分期报告和终结报告,促进问题的及时纠正,具有明显绩效审计特点。
对分期进行的工程项目造价审计,在每次审计结束后还需及时出具《工程项目造价审定书》,告知核减(增)金额及审定金额。在最后一次审计结束后出具《公共工程审计结果汇总表》,告知总共核减(增)金额及审定金额,交被审计单位,据以调整工程结算,并与建设单位结算资金往来。
公共工程跟踪审计的审计内容
(一)涉及经济性相关公共工程跟踪审计内容
公共工程的经济性审计包括节约(减少)工程成本和控制工程质量两个方面,其中主要是节约工程成本。跟踪审计中的绝大多数审计内容都与减少工程成本和提高工程质量有关。
公共工程审批程序审计,促进减少损失浪费和工程成本,有助于控制决策过程中的问题,提高工程质量。项目可行性研究报告审计,直接关系到工程项目的成本效益,有助于促进提高公共工程的技术可行性。设计概算审计,直接关系到工程造价、总投资的控制,有助于促进合理选用材料、设备,提高项目质量。初步设计、施工图设计审计,关系到建筑物的经济合理性,影响到清单计价和 工程成本的确定,有助于促进在设计环节把好质量关。
工程招标投标审计,该项审计直接影响工程造价的确定,有助于通过选择条件优越的竞争者承建工程,达到提高质量的目的。工程量清单编制审计,关系到工程量清单确定的准确性,影响工程造价的确定,有助于防止工程量清单出现错项、漏项以至影响到工程质量。内部控制制度审计,有利于促进设计、建设、施工、监理等单位通过加强内部控制来控制成本、防止损失浪费,提高工程质量。工程量清单执行情况审计,有助于严格执行工程量清单的规定,促进控制工程成本,并且该项审计还包括了对工程质量的审计内容,也有利于促进提高工程质量。
工程物资采购审计,该项审计有利于直接控制物资采购成本,防止购入低质、劣质材料及设备以至影响到工程质量。物资核算、管理审计,该项审计有助于控制物资成本,防止物资“跑冒滴漏”。待摊投资审计,该项审计有助于直接控制投资成本。基建收入审计,该项审计有助于防止公共工程收益流失。监理履职情况审计,该项审计有助于通过监督监理职责的行使来控制工程成本,控制工程质量。公共工程(分期)投资支出审计,可以直接控制投资支出。
概算执行情况审计,可以直接控制投资支出,该项审计包括了对设计变更、调整合理性的审计,也有助于防止因设计变更、调整的盲目性而影响工程质量。工程量清单决算审计,有助于控制总造价。结余资金、尾工工程和交付资产审计,该项审计有助于控制造价,防止资产流失,也有助于控制交付资产的质量。公共工程总投资审计,通过实施该项审计有助于控制公共工程总投资。
(二)涉及效率性相关的公共工程跟踪审计内容
上述与减少工程成本有关的审计内容中,有许多项目也与提高效率性相关,包括:公共工程审批程序审计,有助于减少决策过程中的失误,促进提高效率。项目可行性研究报告审计,有助于促进提高项目经济上的合理性。设计概算审计,有助于促进合理选用材料、设备,提高资金使用效率。初步设计和施工图设计审计,有助于促进在设计环节将建筑设计技术与控制投资有效结合,提高效率。工程招标投标审计,旨在通过选择条件优越的竞争者承建工程,来促进提高效率。工程量清单编制审计,可以防止清单出现错项、漏项,避免工程争议、减少索赔损失。内部控制制度审计,有利于促进设计、建设、施工、监理等单位通过加强内部控制来控制成本、质量,提高效率。工程量清单执行情况审计,有助于通过对工程量清单内、外工程结算、措施费、索赔事项的审计,促进提高工程效率。工程物资采购审计,可以促进采购到质优价廉的材料、设备,从而提高采购效率。监理履职情况审计,旨在通过监理职责的行使来控制投资支出。
(三)涉及效果性相关的公共工程跟踪审计内容
上述与减少工程成本相关的审计内容,有些项目同样与效果性相关,包括:公共工程审批程序审计,有利于公共工程决策、立项的科学、有效,从根本上防止项目失败。项目可行性研究报告审计,有利于促进公共工程的经济合理性和技术可行性,防止立项失误。设计概算审计,包括概算编制审计和概算执行审计,涉及到公共工程效果依据的确定和考核评价。初步设计和施工图设计审计,有利于促进将工程质量、建设周期、投资控制和经济效果有机结合,防止立项失误。工程招标投标审计,旨在通过选择条件优越的竞争者来承建工程,从根本上防止出现:“豆腐渣”以及其他失败工程的情况。内部控制制度审计,有利于促进设计、建设、施工、监理等单位从制度上加强质量控制,防止出现“豆腐渣”工程。工程量清单执行情况审计,包括对工程质量的审计,有利于防止“豆腐渣”工程。工程物资采购审计,能够避免购入低质、劣质材料、设备,防止“豆腐渣”工程。监理履职情况审计,旨在通过监理职责的行使来控制质量,防止“豆腐渣”工程。
另外,公共工程跟踪审计中的环境审计、宏观事项审计,均直接关系到公共工程的效果问题。项目搞好了但破坏了环境或者项目本身不错但影响了宏观效益都是影响项目效果的问题。公共工程跟踪审计中的公共工程投资效果审计,则是直接对公共工程效果进行的考核和评价,自然与效果性更加密切相关。
综上所述,公共工程跟踪审计的大部分内容与绩效审计三个重要方面即经济性、效率性、效果性有对应的关系,因此公共工程跟踪审计的各项内容具有绩效审计的特征,对公共工程项目审计的影响是全方位的、综合性的。
公共工程需要大量的政府资金投资,为了对资金运行监督,具有绩效审计特征的跟踪审计很有必要性,跟踪审计在整个投资领域尤其政府投资项目的全面推行不需很长时间,而且是大的趋势。
参考文献:
1.曹慧明.建设项目跟踪审计若干问题研究[J].审计研究,2009(5)
2.黄亚明.浅议对施工单位跟踪审计[J]. 水利经济,2009(2)
（一）、基础理论研究不够，缺乏系统理论指导
对于绩效审计，国外研究发展时间相对较长，取得了一定的研究成果，但在很多方面未能取得广泛一致，我们自然不能照搬照套。国内学者和研究人员对中国特色绩效审计也进行了一些研究探讨，但都十分零散，没有形成比较统一的主流观点，无以深刻影响我国绩效审计理论、观念和实践的格局。因此，在缺乏比较系统的理论指导前提下，要全面开展绩效审计实践活动是比较困难的。
（二）、面向社会宣传不够，缺乏一定审计环境
由于中国特色绩效审计理论研究成果相对缺乏，有的地方绩效审计实践近乎空白，审计机关也没有将绩效审计纳入审计宣传的范围等诸因素的影响，政府领导和相关部门知之甚少，广大民众也对缺乏了解，社会关注度极低。致使中国特色绩效审计远在绝大多数人的视线之外。因此，开展绩效审计缺乏一定的审计环境。
（三）、法律法规依据不够，缺乏具体指导细则
修订后的《审计法》规定，审计机关对被审计单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。“效益”二字，很宏观很笼统，不足以支撑中国特色绩效审计的开展。除此之外，目前尚无其它法律法规规定。同时，指导绩效审计的具体实施细则也未出台。因而，有的地方试行绩效审计，只能在不规范、低水平的状态下进行。绩效审计的法律依据不充实，成为制约绩效审计发展的关键因素。
（四）、专业审计力量不够，缺乏相关从审经验
绩效审计范围的广泛性，审计目标的全面性、审计对象的复杂性及审计评价标准艰难性等多因素的组合，要求从审人员具备多学科专业知识和技能。尽管我国审计已有二十余年的发展，这类专业审计人员仍十分缺乏。加之绩效审计实践活动很少，绝大部分审计人员无绩效审计从审经历和从审经验，这势必影响广大审计人员开展绩效审计工作的信心。
（五）、评价指标体系不够，缺乏统一衡量标准
各项资金的绩效实现过程和表现形式各不相同，因此绩效审计的对象会千差万别，从而衡量和评价被审计事项经济性、效率性和效果性等方面的指标、标准有所不同，也难以统一。有时不同地域同类事项的评价指标、标准也不能一概而论。甚至同一审计项目采用不同的评价指标和标准，所得出的结论都会有所不同。没有切实可行的绩效审计评价指标体系和衡量标准，审计质量和审计风险无法控制，影响绩效审计开展。
（六）、相关制度完善不够，缺乏审计结果运用
绩效审计成果能否得到充分有效运用，是体现绩效审计的作用和价值的重要方面。目前，由于审计结果公告、责任追究制度等可以有效促进审计结论执行和审计成果得到运用的相关制度尚不完善，或者说无法全面执行，在很多地方就连财政财务收支方面的审计结论还难以得到全面的执行落实，相关制度规定还未十分明确的绩效审计结果运用会更难得到保证。
二、解困途径和对策
一、组织力量，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点，对中国特色绩效审计的基础理论展开较系统的研究
中国特色的绩效审计是我国现有审计理论体系的新支，目前尚研究不够，有关理论的研究应该全面深入展开。可由审计署牵头，各地方审计机关参与，组织审计实务工作者和大专院校、科研院所审计理论研究人员，通力合作，理论联系实际，借鉴国内外有关绩效审计的研究成果和实践经验，结合我国审计特点进行研究。明确中国特色绩效审计的基本含义、特点、审计目标、审计内容、评价指标体系、标准、审计技术方法、审计质量控制和审计结果运用等问题相关问题。确立一个相对主流的观点用以统一绩效审计相关人员的认识，然后再在不断实践和研究的基础上进行进一步丰富和完善。
二、广泛开展宣传，让社会更多的了解中国特色的绩效审计，营造良好的绩效审计环境
审计宣传是审计机关的一项基本工作。多年来，审计宣传取得了较好的社会影响，为推动审计工作的深入开展发挥了积极作用，也积累了比较丰富的审计宣传经验。今后，我们应该加大对中国特色的绩效审计的宣传力度。通过报纸、电台举办绩效审计的宣传专栏，相关会议宣讲绩效审计，印发有关绩效审计的专题宣传资料，电视台做有关绩效审计的访谈节目，重大绩效审计案例实行公告等多种手段和方法，多场合、全方位宣传中国特色绩效审计。通过不懈的努力，让领导了解、民众知晓。与此同时，各级审计机关还应积极向市委、人大、政府等相关领导争取对全面开展绩效审计工作重视和支持。为全面开展绩效审计营造良好的审计环境。
三、进一步加强审计队伍建设，充实专业审计力量，创新队伍管理体制和方法，加强培训，为开展中国特色绩效审计提供人力资源
全面开展中国特色的绩效审计，要不断优化人才结构，通过公务员招考、调入、聘请等方式逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例。借鉴国外发达国家的先进经验，在各级审计机关建立绩效审计领导和业务咨询指导小组，由主要领导、审计业务骨干、法律、经济学、统计、建筑、工程技术、环境保护和计算机等方面的专业人员组成。相关专业技术人员缺乏的可进行专家外聘。所建立的业务领导小组统筹全局的绩效审计专业技术工作，进行有关绩效审计的专业协调、专业咨询、业务指导、质量控制以及绩效审计结果报告的把关等工作。同时，还应加强现有在职人员绩效审计专业知识和技能的教育培训，大规模培训绩效审计专业人员。改进培训方式，由国家审计署和省级审计机关，利用金审工程所建立的网络平台和其他方式，用全员培训与培训绩效审计业务骨干相结合、全面培训学习绩效审计知识与以绩效审计重点案例剖析学习相结合、上级审计机关派员深入基层指导绩效审计实践与下级派员参加上级审计机关的绩效审计工作进行现场练兵相结合等多种方式，着力提升广大审计人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规和经济犯罪线索的能力、财务信息分析的能力和实事求是作出审计判断的能力，提升广大审计人员有效开展绩效审计的其他各种专业胜任技能。
四、积极推动相关法律、法规和规章的制订和完善，进一步充实绩效审计法律法规规定
积极推动有关绩效审计相关法律、法规和规章的制订和完善，努力做到用专门的法律法规条款规范绩效审计。在做好审计法实施条例的修订和经济责任审计条例的制定工作中，注重涉及完善有关绩效审计的内容。在开展绩效审计工作的起步阶段，国家审计署至少先应依据审计法和其他方面的一些相关规定，以部门规章来明确绩效审计的相关事项，让绩效审计工作逐步开展起来。之后，要立足我国审计实践，借鉴国内外先进经验，在较短的时间内出台绩效审计准则和指南。五、积极探索，制订一系列切实可行的具有中国特色的绩效审计评价标准，构建起绩效审计评价标准体系
构建绩效审计评价标准体系应遵循全面性原则、可操作性原则、定性与定量结合原则、长期和短期结合原则和成本效益原则。从这些原则立场出发，探索制订绩效审计评价标准体系可从三个层次进行。一是指导性标准，就是对绩效审计评价标准和一些具体做法作出的原则性规定，主要来源于相关的法律、法规和规章，这些是绩效审计评价的基础；二是技术性标准，包括已被广泛接受的专业标准、国家标准、行业组织建议的标准以及被审计单位、项目的业务目标、用于衡量评价绩效的其他明确标准；三是替代标准，当上述两个层次的标准均不存在或者无法满足绩效审计评价时，可以考虑先用替代标准，包括同类先进组织的最佳实务以及被审计单位以前年度的最佳绩效等。此外，如果以上标准还无法满足绩效审计评价，审计人员就需要与被审计单位共同探讨制定共认的评价标准，创造性的开展相关工作。
六、广泛借鉴，摸索总结，大胆创新，积极运用先进的审计技术方法
绩效审计方法，是在审计工作中为了实现绩效审计目标而采用的工作模式、程序、措施和手段等，它包括绩效审计工作组织实施的方法、审计取证方法和审计工作质量与成果的考核方法等。但是对于广大的绩效审计工作者来说，更关注、更多的是运用绩效审计的一些具体方法。一般来说，常用的审计证据收集方法和分析方法，如审阅法、观察法、访谈法、抽样和案例研究法、统计分析法和比较分析法等都适用于中国特色的绩效审计工作。专项审计调查方法，能更高效率的涉及被审计单位和被审计事项的多个层面，是适用绩效审计的一个较好办法。应在开展绩效审计的过程进行进一步完善和有效运用。
七、建立并不断完善被审计单位资料库，及时补充相关信息资料
被审计单位资料库，是一种以电子文件形式表达的被审计单位的基本情况、经济运行、管理情况和审计情况等其他与审计相关情况的资料信息集合。被审计单位资料库通过收集和整理被审计单位的基本信息、业务信息、历年的财务信息和相关的审计信息，全面掌握被审计单位的情况，为充分行使审计监督提供必要的支持。资料库的来源，可以要求被审计单位提供，也可以是审计人员自己收集整理，还可以从有关部门单位取得。按照信息化工作要求，采集的被审计单位的信息数据至少应该包括以下十个方面：被审计单位决算报表数据；被审计单位内部的机构设置及各部门的职责、人员分工等；重大会计政策选用及变动情况；企业、法人营业执照复印件、行政事业单位法人代码证书复印件；审计管辖单位的财务会计报表；与审计目标相关的电子业务数据、会计核算数据等。被审计单位所使用的核算软件；被审计单位内部控制制度的制定情况及制度材料；根据被审计单位接受社会审计机构的审计情况和审计档案资料；审计管辖单位内部审计机构的审计情况和审计档案资料；其他有利于审计工作了解情况的相关资料等。与此同时，不断完善被审计单位资料库，及时补充相关信息资料，能及时掌握了解被审计单位发展历程，能跟踪被审计单位的情况变化，尤其适合绩效审计的工作需要。较好的被审计单位资料库对于绩效审计工作必将起到事半功倍的效果。
八、进一步完善和推行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度，确保绩效审计结果得到运用
审计作用的发挥，突出体现在审计结论是否得到执行、审计结果是否得到运用。已经试行的审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度，充分调动了社会舆论监督和问责制的力量，在促进审计结论执行，审计结果运用方面发挥了一定的作用。为确保绩效审计结果得到运用，审计机关不断提高绩效审计质量的同时，应进一步完善并执行审计结果公告制度和责任追究制度等相关制度。通过进一步完善我国法律赋予人大等相关部门的质询、罢免和撤职等监督手段，强化政府责任追究制度对决策失误、效率低下及造成重大损失浪费等行为的有关责任人问责，以确保绩效审计成果有效落实，减少和杜绝屡审屡犯现象和审计人力资源的浪费。
摘要：本文从中国特色绩效审计基础理论研究不够、缺乏系统理论指导；面向社会宣传不够、缺乏一定审计环境；法律法规依据不够、缺乏具体指导细则；专业审计力量不够、缺乏相关从审经验；评价指标体系不够、缺乏统一衡量标准；相关制度完善不够、缺乏审计结果运用等六个方面剖析了开展中国特色绩效审计工作面临的困难，并相应地提出了解决上述困难的对策。可资同仁借鉴参考。
关键词：全面开展绩效审计困难对策
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关键词：绩效审计经验借鉴
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。世界上各个国家对绩效审计的称谓不尽相同，在1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织建议以“绩效审计”（PerformanceAuditing）统一名称。在这届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》一文中，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”
20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署的诞生，绩效审计开始走入中国。上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。2003年7月1日，审计署颁布实施《2003至2007年审计工作发展规划》，对今后五年的审计工作进行了部署，提出了今后五年在审计内容和审计方式上坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重。这一目标符合国际审计发展潮流和趋势，符合我国审计事业的发展实际。
近年来经济、政治和社会的发展已经推动了绩效审计的发展，然而在自身发展的同时我国绩效审计还必须借鉴其他国家的成功经验，结合我国国情研究并制定规范。众所周知，澳大利亚是世界上开展现代审计的主流国家之一，因此学习借鉴澳大利亚绩效审计的主要做法和经验，对于加强我国绩效审计理论研究和实践具有重要的现实意义。
一、澳大利亚绩效审计的特点
1.法律定位明确
澳大利亚在1997年颁布实施的《审计长法1997》对澳大利亚审计署开展的财务报表审计和绩效审计做出了明确规定。它将绩效审计定义为对一个单位或个人管理活动的任何方面进行的检查活动；审计长可以在任何时间组织对联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位进行绩效审计，根据有关部长、财政部长和议会公共会计与审计联合委员会的要求可对政府企业及其下属单位进行绩效审计；审计长可在任何时间组织对所有或部分联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位的内部管理的特定方面进行绩效审计，而不仅仅局限于一个部门、单位。这些条款中同时还规定绩效审计报告在审计完成后需及时提交议会。澳大利亚审计长法将审计划分为财务报表审计和绩效审计两种类型，并对绩效审计做出了明确规定，这些都有力地促进了澳大利亚审计署全面履行财务报表审计和绩效审计职责，促进了澳大利亚绩效审计的发展，也使绩效审计在澳大利亚的公共管理过程中发挥了积极的作用。
2.内涵明确
根据《审计长法1997》和公认审计实务准则，澳大利亚审计署将绩效审计定义为：“独立、公正、系统地对一个单位管理运行情况的检查，以评价管理活动是否做到经济、效率、效果，内部管理程序是否有利于促进提高经济、效率和效果，并提出管理建议”。经济性、效率性和效果性构成了绩效审计的三个要素（3E），这就是绩效审计的核心内涵。
根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指南》，所谓经济性是指，“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”，它主要关注的是投入和整个过程中的成本。效率性是指，“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。就是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。值得注意的是在澳大利亚政府绩效审计的内涵中，经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人。效果性是指，“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。所以，绩效审计中“三E”的关系是辩证的，可以有所侧重，但不应机械地割裂。
3.审计项目涉及范围广泛
选择合适的审计项目是使绩效审计充分发挥促进和提高公共部门管理水平作用的前提。澳大利亚审计署年度工作计划是在征求议会公共会议、审计联合委员会、议会其他专门委员会意见和其他政府部门意见以后确定的。在实际的绩效审计工作中，澳大利亚政府根据不同年度的社会经济发展重点和政府管理的情况，确定了不同的年度绩效审计项目。从审计内容的侧重来看，或关于一个政府部门或单位管理活动的某个方面，或对多个政府部门的同一或相似的管理活动进行审计，即一般绩效审计和综合绩效审计。
4.完备的审计信息公布制度
根据相关法律的要求，澳大利亚审计署和澳大利亚其他政府部门、单位一样，在每一个财政年度结束后，要按统一格式要求编制年度报告，报告的内容包括审计长意见、审计长及审计署的职责、作用、组织机构、工作任务、年度任务完成情况、内部管理情况和财务收支情况等，并于每年10月末之前提交议会审议并向社会公布（其中涉及国家秘密的内容除外）。充分利用审计署网站的作用，向社会公众审计信息——各项审计报告，审计发展规划，年度审计计划、审计准则等内部管理文件和审计长讲话等，因此社会公众可在网站上找到十分丰富的审计信息。
二、对我国开展绩效审计的建议
1.从立法角度看，我国审计法中仅在第二条规定了审计机关依法对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但是并没有把审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计，对具体如何实施绩效审计，绩效审计的具体对象、范围等也没有作明确的规定。这种绩效审计法律定位不清、进展缓慢、成效不明显等状况与我国现时的经济发展水平和需求不相适应。因此，借鉴澳大利亚等国家在审计法律中对财务报表审计和绩效审计明确定位的经验，我国应从立法的高度，将我国国家审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计两类，并明确规定财务报表审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为绩效审计提供真实、合法的条件，从而为我国国家审计机关开展绩效审计提供明确的法律依据，同时应明确规定绩效审计目标、内容、范围、标准、方法。
2.在我国的实际审计工作中，许多审计人员从绩效审计的字面理解，片面地认为绩效审计就是对被审计单位的经济效益进行的检查评价活动，没有能认识到绩效审计还包括对效率和效果的评价，因此在绩效审计实践中，审计人员一般着重于对经济效益的评价，而没有能从“三E”的角度全面地开展绩效审计。我们可以借鉴澳大利亚等国家开展绩效审计的经验，在诸如审计法等审计法律法规中对绩效审计的内涵做出明确规定，从而明确绩效审计应包括经济性、效率性、效果性三个要素，这是全面进行绩效审计探索和实践的基础。
3.在实践中，许多审计人员在绩效审计的内容方面存在两种模糊的认识，一是认为绩效审计就是评价一个单位的经济效益，进而带来没有统一的评价指标等问题；二是认为绩效审计需对政府的绩效情况进行全面评价，进而带来全面绩效评价很难进行等问题。实际上，从澳大利亚等国家绩效审计的内容来看，绩效审计的内容是十分丰富的，并不仅仅局限于一个单位的经济效益的评价，而是对一个部门或单位某一方面职责的履行情况进行评价或对多个部门或单位的相同或相似职责的履行情况的评价。我们应该在绩效审计实践中开阔思路，增强信心，选好项目，然后根据工作重点和物质、人力资源，确定目标、范围、方法，有条不紊地进行效益审计工作。
4.以我国审计工作发展现状结合国外审计经验，我国应加快落实“五年规划”提出的审计结果公告制度，将所有审计结果，除内容和不宜对外披露内容外全部对社会公告。例如：可采取在报刊上公布内容摘要、在网站公布全文等方式，大力加强审计部门网站建设，将其建成审计信息资源库，成为审计部门联系其他相关单位和社会公众的桥梁，在这方面，我国深圳市审计局的工作已经初见成效。
当今，绩效审计已成为各国审计的主流，也是我国国家审计今后的工作重点。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》是我国审计事业发展的指南，它以我国审计现状为基础，借鉴了国际审计经验，为中国审计逐步与世界审计接轨奠定了坚实的基础。规划提出了许多有效、可行的计划和措施，如：开展绩效审计、建立审计质量控制体系、推行审计结果公告制度等。我们目前最关键的是要学习与实践，借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范，加强绩效审计理论方面的研究，培训审计人员，积极探索,大胆实践,努力创造中国特色的绩效审计模式。
参考文献
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「关键词政府绩效审计问题
政府绩效审计是最近几十年世界各国政府审计发展的一个新趋势。最早将绩效审计引入到政府审计的是美国。二十世纪七十年代，随着社会的发展，民主意识的增长，人民不仅要求一切取之于民的，必须用之于民，而且要求必须经济有效地用之于民，否则政府仍要负责。同时为了促成世界经济自由化和一体化，解决各种经济问题和社会问题，国家公共开支成倍增加、公营部门大批涌现，促使人们要求提高公营部门支出的效益和明确支出的经济责任。随后加拿大、澳大利亚、英国等许多国家都开展了旨在监督政府公共资源使用绩效的审计。1986年最高审计机关国际组织在第十二届国际会议上将其统一称为“绩效审计”。
一、绩效审计的基本涵义和相关问题
世界审计组织的审计准则将绩效审计定义为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性的审计”。绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效地利用各种资源发表审计意见的过程。它关注的是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下三个内容：一是根据健全的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；二是对使用人力、财力和其他资源的效率进行审计，包括对信息系统、效益衡量指标和监测安排以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序的检查；三是联系被审计单位目标的实现情况对被审计单位业绩的有效性进行审计，联系期望效果对被审计单位活动的实际影响进行审计。
（一）绩效审计的特点
与财务审计比较起来，绩效审计具有灵活性、主观性、多样性和复杂性等特点。绩效审计基本上不受制于具体的要求和期望，在审计选题、审计目标、审计方法和审计意见等方面都相对比较灵活。绩效审计范围比较广泛，允许并非常欢迎审计师做出判断和解释。绩效审计的报告类别较多，这些报告一般包括更多的讨论、分析和合理的论证，由此又决定了绩效审计必须有广泛的调查和评价方法可供选择应用。在法定权限中，绩效审计有权检查所有政府活动，并对经济性、效率性和效果性进行披露，但是绩效审计并不拥有已经在社会审计部门通用的公认的审计形式，它既不是发表正式审计意见的常规审计，也不是对责任问题的检查，它是由于不同需要、出于不同目的而产生的审计，它的根源在于公众要求对政府事业单位和项目的经济性、效率性和效果性进行独立分析。当然，我们不能否认绩效审计与财务审计之间的联系，有时绩效审计可能会包含传统财务审计、合规性审计和正当性审计的概念。
（二）绩效审计的权限和目标
在一个国家中，审计的权限一般由法律规定。审计权限确定了最高审计机关审计公共部门项目和机构的程度。绩效审计的权限一般具体说明最低的审计和报告要求，具体说明对审计师的要求，并为审计师提供开展审计工作和报告审计发现所需要的权力，相应地，审计师在开展审计时以审计权限为指导。目前世界上许多国家都把绩效审计的权限写入宪法或其他法律中。但各国的绩效审计的权限又有着很大的差别，有些国家绩效审计权限很大，审计机关可以检查非常复杂的政府事业的效率性和效果性；有些国家绩效审计的权限尚未涉及对政府项目政策依据的审查，因此在这些国家中绩效审计并不质询政策目标的优点，而是检查这些政策的设计、执行或效果。但有一点已经被证实了，就是在宪法和法律中没有规定审计机关开展绩效审计的国家，目前也具有将绩效审计作为财务审计或合规审计一部分的倾向。
由于世界各国的法律不同，因此绩效审计的目标也有很大的区别。但是目前得到世界各国认可的绩效审计目标大体有如下几个：一是为立法机构提供对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立检查服务；二是确定并分析政府项目在经济性、效率性和效果性方面存在的问题，以便帮助被审计单位或者政府部门整体改善经济性、效率性和效果性；三是对项目有意的、无意的、直接的、间接的影响进行报告，并对既定目标的实现程度、没有实现的原因进行报告。另外，绩效审计也为立法机构提供对行政部门所公布的业绩指数或自我评价的有效性和可靠性进行独立分析的服务。
关键词:绩效审计 创新 意义 现状 策略
为适应知识经济时代的发展，审计作为一种独立的经济监督活动，它在各方面也要有所创新，由传统的效益审计转向绩效审计，否则很有可能不但不能起到服务社会的作用，反而制约了社会经济的发展。那什么又是绩效审计呢？绩效审计强调的是经济性、效率和效益，它是现金价值审计、经营审计、管理审计的同义词，审计机构或人员依规运用审计程序和方法监督被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性的活动。
一、绩效审计的重要意义
首先，现今政府各部门都以经济工作为中心，开展绩效审计，定期审计监督各部门工作中的经济性、效率性、效果性，不但能够预防和腐败现象，而且能够更加合理有效地使用有限的资金；其次，经济的发展以及我国人口的快速增长扩展了政府承担的经济责任的范围，经济资源越来越紧张，而开展绩效审计，则能够有利于最大程度地有效利用有限的经济资源；最后，全面推进绩效审计，能促进加快转变经济发展方式，而其使政府以最经济、最有效地方法使用管理资源的功能则正是政府须以人民利益为重的要求的体现。
二、绩效审计的现状
(一)目前的审计监督体制与绩效审计工作不匹配
行政监督模式的特点是各级审计机关实行双重领导体制，它是目前我国采用的审计监督体制。但是地方政府很大程度上掌握了审计机关的“实权”，只有审计报告在提交政府审查取得同意之后，审计机关再以政府名义向人大汇报，然后才能公布审计报告，这样不但缩短了审计报告的时效性，而且通过层层审查后，很多问题可能会被隐瞒，这些都不利于绩效审计的发展。
(二)审计结果的建议性不强
上述的绩效审计体制决定审计机关和审计人员在实际的审计工作中，不可避免的受各种因素的干扰与影响，使得我国审计的独立性有所削弱，这就造成在一定程度上影响了审计报告的公正性，也导致审计结果某种程度的失真，难以提出针对性的建议，也为实现绩效审计促进政府最有效利用资源的目标增加了难度。
(三)缺乏明确的审计准则和评价标准体系
开展绩效审计须解决的首要问题是审计准则和评价标准。我国的审计规范尚未建立真正适用于绩效审计的审计准则，虽然其赋予了审计机关监督职能，但主要是针对真实性和合法性审计。同时，我国尚未有一套完整的通用性的指标体系及审计评价标准，审计工作没有一个统一的方法和技术。虽然审计方法和技术不统一加大了审计人员在工作时的自由度，但也增大了审计的风险性，有时候即使审计机关和人员做了大量的审计工作却得不到应有的回报，不但忽视了审计人员的辛苦成果，甚至可能导致审计结果的歪曲。
(四)缺乏一批高素质的专业性人才
长期以来，审计部门中的人员总体上知识结构比较单一，大多数审计人员仅是掌握财政财务审计知识与技能，缺乏工程、信息、法律等方面的知识，甚至完全不了解，但绩效审计和审计对象的多样性要求审计人员不但具备丰富的审计理论知识和实践经验，而且要掌握与审计对象相关的专业知识。而上述两种情况的落差使得审计人员难以适应绩效审计的要求，从而加大了绩效审计工作开展的难度。
(五)审计取证手段和技术方法落后
在进行绩效审计时，不但缺乏证据收集的标准和方法，而且审计证据的收集带有一定的盲目性和随意性，审计手段与技术方法比较落后，目前主要是采用传统的统计分析法、因素分析法和分析法复核等，在审计手段上有的地方、单位还主要是依靠手工操作，计算机也只是运用在草拟相关文稿及归集数据，很少应用于审计软件包等信息化手段。
三、绩效审计创新发展的策略
(一)拓展绩效审计目标，加强绩效审计理论研究
广义的绩效审计的目标是责任中的效率责任、效果责任和管理控制责任等，还有报告责任中的经营活动报告与经营目标报告。然而，随着经济的快速发展，为适应时展潮流，绩效审计应拓展创新其目标，以促进科学配置、使用、利用资金和资源，提高其经济性、效率性、和效果性，推动建立完善的绩效管理制度。政府应鼓励各界学者和相关专业人士加强对绩效审计理论的研究，如可以定期组织相关的主题研讨会，并把结果公布出来，以便审计人员在实践工作过程中有科学、可靠的理论做支撑。
(二)构建科学的绩效评价标准
绩效的内容应以“5E”作为核心，而绩效计量标准应以全面、协调、可持续为一般原则。绩效的计量应针对绩效的基本内容进行恰当的界定。随着绩效审计的发展，绩效的计量方法从最初的单一的财务方法到现今的层次分析法和模糊综合评价法相结合的统计方法等。这样可以在进行审计工作时将多种方法综合使用，或者可以根据细分后的绩效内容的特点选择最适宜的计量方法。在评价绩效审计的经济性、效率性、效果性时要遵循客观公正原则，要逐步完善评价的标准和指标体系。
(三)创新绩效审计工作方式方法
将事前审计与跟踪审计相结合。审计人员可以在事前或这者事中就介入被审事项，进行审计；跟踪审计是一种新型审计方式，它全面有效地事前监控、事中监控与事后监控。绩效审计应保证事前、事中与事后都有审计工作的介入，这样既可以降低出现问题的风险，而且在出现问题后，也能够更快地查出症结所在，从而可以及时解决问题。
在进行审计工作时，不但要合理使用传统的审计方法，更要有所创新，加入一些合适的辅助方法，边开展账面审计工作边进行调查，尤其注意对那些非会计资料的审计。
(四)建立健全绩效审计报告与绩效审计结果公告制度
绩效审计报告的重要性不言而喻，它体现了绩效审计的成果。绩效审计报告一定要实事求是，用词要精确，对被审计单位存在的问题应该要明确表明，并深入分析其出现的原因，提出实质且有效的建议。公众有知情权，应该建立审计结果公告制度，将所做的绩效审计报告和绩效审计结果以适当的方式，这样可以提高绩效审计的透明度，保证公众知情权，促进建设文明民主社会。
(五)提高绩效审计人员的素质，改善人员结构
绩效审计对审计师的素质提出了更高的要求，因为其在某种程度上依赖于审计师的职业判断。更加的专门化和精细化是现代审计职业发展的一种明确的趋势。建立绩效审计职业制度有利于全面推进绩效审计，与绩效审计职业制度的建立密切相关的问题有：怎样建立注册绩效审计师制度，注册绩效审计师的业务范围、能力框架管理和考核，职业素养以及深造等。还可在招纳审计人才时，多考虑有复合背景的人才，或者直接招其他专业的人才再进行专业的审计培训，也可以探索建立利用外部专家制度。
(六)加强绩效审计风险评估与控制的研究
由于目前开展绩效审计内外部都存在问题，外部环境还不完全具备，内部条件也不成熟，因而在审计过程中存在较大的风险，有很多的不确定性，而且在审计时对绩效审计的风险还不够重视。为了绩效审计的顺利展开及其审计效果，应该加强绩效审计风险评估与控制的研究，可以建立相关的风险评估与控制体制，并向审计机关和审计人员能降低绩效审计风险的注意事项。
(七)建立完善法规
要想开展绩效审计，法律法规是关键性的问题。完善的绩效审计准则和相关规范不但可以为审计机关和审计人员在工作时提供依据，更重要的是可以避免利用法律漏洞牟取不法利益的行为。政府近年来颁布了很多相关文件，也确实完善了绩效审计体制，但其主要还是针对真实性和合规性审计。为创新绩效审计，首先，应制定绩效审计准则与指南，明确并详细规定绩效审计的各个方面；其次，应成立全面推进绩效审计的协调领导机构，可设立绩效审计发展委员会或绩效审计准则委员会，同时可吸纳各方面代表组成咨询委员会。
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【关键词】高校 教育经费 绩效审计
1986年，最高审计机关国际组织第12届国际会议（澳大利亚）《总声明》指出，“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”（王学龙等，2007；孙平，2010）。绩效审计又称“三E”审计。高校绩效审计是对高校教育资源配置的经济性、效率性和效果性的审查和评价（秦宇等，2008），重点关注在实现高校发展目标过程中所使用的各类教育资源成本的经济性，即高等教育支出是否节约，有无损失浪费；高校在履行人才培养、科学研究和服务社会等职能过程中教育资源投入与产出的关系，即为取得同样的教育成果，高等教育资源占用和消耗的程度，以及教育资源投入是否达到预定的目标和效果。
一、我国高校开展绩效审计的必要性
1.高校绩效审计是现代审计发展的必然方向。
从国际审计发展来看，绩效审计与现代审计的产生和形成过程同步，它发端于20世纪40年代中期，发展于20世纪70―80年代，到90年代基本实现了由传统财务审计向绩效审计为中心的转变（张雅，2007；谢家启，2007）。目前，绩效审计已在世界各国广泛开展，并在许多国家政府审计工作中占有相当大的比重，例如，美国绩效审计占政府审计工作量的比例达90%以上。其次，绩效审计职能范围日益扩大，不断向政治、经济、军事、文化、教育、社会、生态环境等领域延伸。第三，绩效审计已取得显著的成果，一是节约了大量社会资源，如英国国家审计署开展的绩效审计，平均每1英镑的审计成本能给社会带来8英镑的资源节约；二是促进了政府部门管理水平的提高和服务质量的改善（张健，2006）。为适应现代审计发展潮流，提高审计的层次与水平，高校开展绩效审计是必然的发展方向。
2.高校绩效审计是加强公共财政支出监管的必然要求。
西方绩效审计发展的一个重要原因是新公共管理运动的兴起，这场声势浩大的行革，使政府等公共部门绩效管理和绩效评估得到了更为广泛的认可。在我国，随着市场经济的发展和政治生活日益民主化，公民的主体意识不断增强，对公共财政支出绩效监管提出了更高的要求。高等教育属于准公共产品的范畴，高等教育经费中财政性教育经费占绝对比例，且近年来政府投入不断增加，据中国教育经费统计年鉴的数据，2006―2010年近五年间，我国高等学校（包括高等本科学校、高职高专学校和成人高等学校）的教育经费收入总量从3 057.86亿元增长到5 629.08亿元，年均增长率16.48%，其中财政性教育经费总量从1 302.52亿元增长到2 965.32亿元，年均增长率22.83%；财政性教育经费占教育经费总收入的比例由42.6%增长到52.68%（详下表）。高等教育财政性支出作为公共财政支出的重要组成部分，需要通过开展高校绩效审计，提高教育资金使用效益，确保纳税人的钱真正用在刀刃上，推进公共受托责任有效履行。
3.绩效审计是提高高校治理水平的重要手段。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确提出，高等教育的发展任务是全面提高高等教育质量，提高人才培养质量，提高科学研究水平，增强社会服务能力，优化结构办出特色。当前，随着我国高校规模扩张的逐步完成，高等教育已从“精英教育”转变到“大众教育”阶段，教育投入从硬件建设投入为主转变到软件建设投入为主，从外延发展转变到内涵发展，正努力建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，加快建设世界一流大学和一流学科。但与此目标以及公众期望相矛盾的是，我国高校长期以来存在资源配置不合理、经费使用效率低下等制约可持续发展的状况，例如，2009年中央教育科学研究所高等教育研究中心采用国际通行的惯例，对教育部直属高校中的69所进行投入与产出的绩效评价，结果显示：近半数高校在2006―2008年的3年间呈现出“高投入低产出”的特点。因此，迫切需要通过绩效审计，加强高校内部管理，降低办学成本，提高高校治理水平，从而推进完善中国特色现代大学制度建设。
二、我国高校绩效审计开展现状及原因分析
目前，我国高校的审计工作大都仍以财务收支审计为主，根据中国内部审计协会的调查，高校审计项目中财务收支审计占到了43%，对工程项目的审计占到14%，效益的审计只占到8.5%，绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计还没有开展（张健，2006；张学平，2009），这与现代审计的发展要求相差甚远。
1.高校缺乏开展绩效审计的理念。
长期以来，我国高等教育存在资金短缺与资源使用效率不高并存的结构性矛盾，特别是前几年高校规模扩张引发的“圈地贷款”热潮，给高校造成巨大的债务负担和金融风险，2006年中国社科院的社会蓝皮书显示，中国公办高校银行贷款超过1 500亿元，有的高校贷款已高达10亿元至20亿元。在此背景下，这些高校更多地关注政府财政支持力度和多渠道筹集资金，以争取更多的教育经费来缓解高校财务运行压力。近几年，政府也逐步意识到高校作为非盈利机构大规模举债所带来的负面效应，不断加大公共财政高等教育投入，教育部和各省（市）教育行政部门也积极采取各项措施，推进高校债务化解工作。但是由于长期的惯性思维，始终将教育资金管理的重心放在争取经费上，对高校整体工作缺乏统一规划，特别是专项教育经费和科研经费的申请往往带有一定的随意性，造成预决算“两张皮”的现象。这种“重申请，轻管理”的思想和理念必然造成对绩效审计需求不足，对教育资金绩效情况关注不够。
2.高校绩效审计法律法规和准则体系尚不健全。
西方国家绩效审计开展较好，其中一个重要原因是构建了较为完善的绩效审计法律法规体系。美国作为最早将绩效审计引入政府审计的国家，早在1972年，GAO（2004年前称美国审计总署，后称政府问责办公室）就制定了《政府的机制、计划项目、活动和职责的审计标准》（Standards for Audit of Governmental Organizations， Programs， Activities and Functions，后称GAS），这是世界范围内第一部政府绩效审计准则。GAS经过多次修订，一直延用至今。英国于1983年通过了《国家审计法》，从法律上授权英国国家审计部门实施绩效审计，2003年英国国家审计署（NAO）又修改并制定了新的《绩效审计手册》。NAO还先后颁布了一系列绩效审计指南，包括绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南等。
与西方国家绩效审计规范化建设相比，目前，我国绩效审计的法律地位尚未明确，缺少绩效审计准则及其实务指南。企业对开展绩效审计，目前通常参照《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》《企业效绩评价操作细则》等绩效评价的文件。2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，这对推进政府绩效审计起到了积极的作用。但是，高校绩效审计目前尚无可直接参照的规范性文件或制度，造成我国绩效审计滞后于西方发达国家，而我国高校绩效审计又滞后于我国企业及其他有关部门的绩效审计。
3.高校绩效审计评价指标体系建立有难度。
绩效审计评价指标体系是审计人员衡量、考核、评价审计对象绩效的标准和尺度，是提出审计意见、作出审计结论的依据，是与审计判断直接相关的（张雅，2007）。高等教育是培养特定人才、传播和创造优秀文化和先进生产力的社会文化活动，其任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。因此，与营利组织不同，高校更多的是对社会效益的关注，它在教学、科研、人才培养方面所显示出的效益很难从数量上进行全面概括，例如要求学生“德、智、体”全面发展，对学生在“德”的方面进行衡量，即对学生的思想、道德、精神境界作出数量上绩效评价是有困难的，只能根据客观情况从主观上推断出一个大致的评价，因而其结果具有一定的不确定性、模糊性（张健，2006；仉素琴，2006）。其次，教学和科研工作以及培养专门人才不是一蹴而就的活动，它在促进科学文化水平的提高、丰富人们精神生活等方面的成效往往要过一段时间才能表现出来（张雅，2007），且其产生的影响将持续较长时间。再次，高等学校所提供的劳动成果是为全社会服务的，产生的效益将在很大范围内发生作用，有相当一部分效益并不能在高校范围内直接反映出来，而是以潜在的、转换的形式间接地表现出来。高校绩效审计对象的这种模糊性、长远性、宏观性和间接性的特点（张健，2006），给绩效评价指标体系的建立带来一定难度，这也是高校绩效审计较难全面开展的主要原因。
4.高校审计人员整体素质不高。
绩效审计是审计发展到较高形态的审计类型，其专业性和综合性较强，审计过程中需要运用统计抽样、系统论、行为科学、运筹学、质量分析、决策模型研究等现代科学方法，审计手段上广泛使用计算机等信息技术，这对审计人员提出了更高的要求。从实践来看，多元化的审计人员结构是绩效审计顺利开展的基本前提，其中最为典型的就是美国，美国审计总署有工作人员5 200人左右，其中约有2 500名会计师，约1 500名如经济、法律、工程、数学、电子计算机等方面的专家（张雅，2007）。
而我国高校的审计人员多数为财会人员出身，知识结构单一，缺乏工程技术、计算机、教育及经营管理方面的专业人才。其次，高校审计人员的年龄与职称结构不合理，据中国内部审计协会的调查，我国高校内部审计人员中35岁以下的占37%，35～55岁占27%，55岁以上占36%；初级职称占46%，中级职称占34%，高级职称仅占2.7%，其他占17.3%。此外，高校内部审计目前的独立性不强，审计人员受重视程度不够，对其激励措施较少，从而造成高校审计工作只能停留在较低层次上，影响了审计工作的质量和效率，已成为制约高校绩效审计开展的因素之一。
三、推进我国高校绩效审计开展的措施与建议
1.树立科学的绩效审计理念。
《审计署2008年―2012年审计工作发展规划》指出，全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。这一战略决策为国家审计指明了未来发展的方向，同时对高校审计也具有重要的指导意义。在教育经费大幅增长、社会各界对教育空前关注的背景下，必须加快高校审计转型，逐步实现从以真实性、合规性为导向的财务收支审计为主向以内部控制和风险管理为导向的绩效审计为主的转变，以揭露管理不善、决策失误造成的高等教育经费损失浪费和教育国有资产流失为重点，以促进高等教育资金管理水平和使用效益、优化高等教育资源配置为目标的绩效审计理念，采取开展绩效审计以及绩效审计与财务收支审计、经济责任审计等审计类型相结合的方式，深入剖析高等教育经费在分配、使用、管理和监督等各环节存在的问题以及问题产生的深层次原因，客观评价高等教育资金使用绩效情况，并提出有针对性、可操作的审计意见，促进高校正确决策、科学理财。
2.逐步建立健全高校绩效审计法律法规和准则体系。
绩效审计作为西方发达国家主流审计方式，在我国受到了越来越多的重视和应用。目前，我国绩效审计法律法规、制度建设的相对滞后已成为制约绩效审计理论和实践发展的重要因素，绩效审计法制化、规范化建设已迫在眉睫（李星吾、黄江海，2010）。首先，要确立绩效审计法律主体地位，2006年新修订的《审计法》仅在第一章第一条和第二条中提到与效益有关的内容，分别为：“为了加强国家的审计监督……提高财政资金使用效益，……根据宪法，制定本法”、“审计机关对……财政收支或财务收支的真实、合法和效益进行审计监督”。《审计法》尚无明确的法律条文对绩效审计的法律地位进行清晰的阐述，造成绩效审计法律依据不足，因此，绩效审计法制化的首要任务是要明确其法律主体地位。其次，要逐步完善绩效审计准则和指南体系建设，绩效审计具有综合性、宏观性和增值性等特点，涉及领域广泛，近年来扩展到政策落实情况的审查评估、决策实施的审查、国家经济社会运行安全的评价等，审计证据获取、审计具体实施等都不同于财务收支等传统审计，为规范绩效审计行为、提高审计质量、降低审计风险，需要建立一套完整、科学的绩效审计准则和操作指南，为审计人员开展绩效审计实务提供具体的参考与指导。再次，要细化高校绩效审计具体规定，高等教育准公共产品的性质以及教育行业投入产出的特点与其他行业有较大差别，需要结合实际，对高校绩效审计的基本原则、审计参与主体的权利与义务、审计范围、审计内容、审计程序、审计方法、审计评价、审计报告、审计结果运用、外部审计力量利用以及法律责任等作出具体的规定，体现行业特色（白鹭，2008；夏丹等，2012）。
3.构建科学的高校绩效审计评价指标体系。
绩效评价指标体系是高校绩效审计的核心，制定时可参照：（1）法律法规和政策制度；（2）权威专业机构制定的标准或公认的实务标准；（3）行业平均水平；（4）被审计单位自己制定的标准；（5）专家、中介机构提供的标准；（6）相似审计业务所用的衡量标准或以前年度审计使用的标准。同时，评价指标应遵循客观性、可操作性、可比性、科学性、灵活性以及成本效益等原则，综合考虑特定条件下绩效的所有重要事项和方面，注意眼前利益和长远利益相结合，国家利益、集体利益和个人利益相结合，经济效益和社会效益相结合，预算和实际业绩相结合，全面、辩证地分析问题（付代红、朱敏文，2010）。
此外，高校应结合自身特点，围绕高等教育资源投入与产出，深入分析影响绩效的因素与环节，因地制宜制定相应的评价指标。例如，在教育资源投入方面，可分别考虑人、财、物的配置情况。具体来讲，高校人力资源配置主要关注师生比，专任教师占全校职工的比重，具有博士学位人员占专职教师及研究人员比例等。高校财力资源配置主要关注经费收入增长率，生均财政经费拨款数，自筹经费收入占总经费收入的比率，人员经费和公用经费分别占经费总支出的比率，教学业务费和设备购置费占公用经费的比率以及财务实际管理状况等。高校物力资源配置主要关注生均占用房屋建筑面积，教学仪器设备使用效率，生均图书资料册数等资产设备的投入建设使用等情况。
在教育资源产出方面，综合考虑教育成果、教学效果、科研成果、教材建设成果、学科建设成果等。教育成果主要包括万元教育投入培养学生数，万元财政投入培养学生数，学生毕业率，毕业生就业率等。教学成果包括在校生基本理论和基本技能实际掌握情况，获国家优秀教学成果奖数，获全国优秀博士学位论文及提名论文数，教育质量社会满意度等。科研成果主要包括教师人均数以及人均SCI、SSCI、AHCI、EI及MEDLINE收录论文数等，教师人均科研项目获得数和人均科研经费等，获发明专利数等科研获奖情况等。教材建设成果主要包括教师人均出版教材的数量，获国家和省部级优秀教材的数量等。学科建设成果包括国家和省部级重点学科、重点实验室、人文社科基地数等，中国科学院、工程院院士数，长江学者、国家杰出青年基金获得者数等。
需要强调的是，对于不同类型的高校和项目，绩效评价指标体系的内容、侧重点等也是不同的，指标体系构建要求共性与个性相结合、定性与定量相结合，并运用计量经济学、数理统计学等方法确定各项指标的具体权重，使绩效评价指标体系在全面性、特殊性、规范性和灵活性等方面取得较好的平衡。
4.加强高校审计人才队伍建设。
绩效审计层次较高，所涉及的领域和范围较广，要求高校不仅要配备传统审计需要的会计、财经、法律等方面的人才，还要引进具备公共管理学、统计学、运筹学、工程技术、信息技术等其他学科的专业人员，促进审计人才队伍专业构成多元化。要通过培训等方式，扩展审计人员知识范围，提高审计人员专业胜任能力、计算机审计能力、协调沟通能力及宏观思维能力，改善审计人员整体素质。要优化审计人员配置，有效利用第三方审计以及外聘专家的力量，提高绩效审计的效率和质量。
综上所述，高校绩效审计尚处于探索阶段，相关法律法规、准则指南、评价体系、人才队伍等方面都需要逐步完善。绩效审计的发展方向不可改变，高校应创新思路、大胆尝试，在改革发展中占得先机。
（作者为硕士、CPA、审计师）
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审计人员的审计判断最终要表现为一定的成果。这一成果的具体形式就是审计判断绩效。良好的审计判断绩效不仅是高质量审计工作的基础和源泉，还是审计人员和会计师事务所积极追求的目标。同时，审计判断绩效也是衡量审计判断质量和审计工作效率、确定审计人员责任的基础。因此，研究审计判断绩效的影响因素以及审计判断绩效的评价问题就显得十分必要了。
一、审计判断绩效及绩效函数
(一)审计判断绩效的涵义
什么是审计判断绩效(AuditJudgmentPerformance)?最为典型的当属Libby(1995)对审计判断绩效的定义，他认为：审计判断绩效是审计判断与一定的判断标准相符。显然，此定义是对一个好的判断绩效的定义，并不是对审计判断绩效的一般定义，因为审计判断绩效可能好，也可能差。笔者认为，审计判断绩效是审计判断结果与一定的标准的相符程度。这里所说的标准包括效果性和效率性两个方面，一个绩效好的审计判断要同时满足审计效果和审计效率两方面的要求，既要有质量上的保证成本，又不能过高。修正后的审计判断绩效的定义是符合一般的业绩定义的精神的，是以审计判断的效果性或效率性作为指标或标准来界定审计判断绩效的。然而，在审计实践中，审计判断的效果性和效率性是比较难于确定的，从而也就导致了审计判断绩效的计量是比较困难的。
(二)审计判断绩效函数
在以往的研究中，涉及最多的是审计判断绩效的影响因素问题。比较有代表性的是Einhorn和Hogarth(1981a)以及Libby(1983)提出的等式(1)表示的审计判断绩效及其影响因素函数：
绩效=f(能力，知识，激励，环境)(1)
从等式(1)可以看出，他们认为审计判断绩效受审计人员的能力、知识、激励和环境因素的影响。此后，一些学者进一步研究了知识与绩效及其它影响因素的关系。Bonner(1990)研究了经验和审计判断绩效之间的关系，Frederick(1991)研究了经验和知识之间的关系，Bonner和Lewis(1990)研究了知识和能力与绩效之间的关系。Libby(1995)指出，由于知识被其他三个因素及经验决定，因而绩效与四个影响要素之间的关系是复杂的。知识与其他影响因素的关系可以用以下公式表示：
知识=g(能力，经验，激励，环境)(2)
以此公式为基础，Libby(1995)构建了知识与绩效及其它影响因素的模型，具体模型如图1所示。这一模型被认为是比较完善的模型。大量的研究都是以此模型和审计判断绩效函数为基础的。在上述两个公式中的环境因素都包括了任务的因素。
笔者认为，等式(1)和知识的前因和后果模型基本上勾勒出了审计判断绩效及其影响因素的框架，也与Campbell(1990，1993，1996)提出的绩效行为理论基本上是一致的。但我们也认为Einhorn和Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数存在着一些缺陷，主要表现在以下三个方面：一是绩效的影响因素缺乏系统性和脉络，比较零散；二是有些绩效影响因素不恰当；三是对环境因素理解得太窄。从已有的研究来看，大部分集中在第一个因素，对后三个因素，尤其是环境因素研究比较少。
二、审计判断绩效的主体因素
根据认知心理学的观点，审计判断过程可以看作是一个心理过程，因此，审计人员是影响审计判断绩效最为直接的因素。任何一个审计判断的都是针对一定的任务(客体)的判断，因此，审计判断任务就构成了影响审计判断绩效的又一个因素。根据系统论的观点，我们可以把审计人员判断看作一个由审计人员和审计判断任务系统构成的系统。由于系统与其环境之间存在着相互作用的关系，因此，审计判断环境同样会影响审计判断绩效。根据以上论述可以看出，审计判断绩效是审计人员、审计任务和审计环境的函数。审计人员因素也称为审计主体因素，是指由审计人员拥有的并带到工作中去的因素；审计任务因素是指需要审计人员作出审计判断的项目；审计环境因素也称系统因素，是指与审计判断绩效有关的所有的审计判断主体、审计判断项目之外的因素，它们不受审计判断主体的影响。据此，审计判断绩效函数可以表示如图。(图见11期杂志)
根据以上我们对主体因素的界定，影响审计判断的因素是多方面的。Einhorn与Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数中的前两个因素知识和能力属于主体因素。但用这两个因素概括影响审计判断绩效的主体因素是不全面的，需要进一步研究。我们认为，审计判断主体因素应包括：性格、陈述性知识、智力技能或经验、努力程度。
(一)性格
性格是个人在现实态度和行为方式中表现出来的稳定的心理特征，是具有核心意义的人格心理特征，是在现实社会生活中，由于客观事物对人的影响以及人对影响的反应而形成的一定的态度体系和与之相应的行为方式。性格最能表征一个人的个性差异。因此，它同样能够表征个体判断绩效方面的差异。许多心理学家从不同的角度对性格进行了分类。如A·培因和T·查理按照理智、意志和情绪哪一种在性格结构中占优势来把性格分为理智型、意志型和情绪型三种。H·A·威特金按照两种对立的信息加工方式把人分为依从型和独立型。
在经济学中，根据人们对风险的态度把人分为风险偏好型、风险中立型和风险厌恶型三种。审计人员在做出审计判断的过程中，不可避免地要承担判断错误的风险，但承担的风险的大小在相当程度上取决于审计人员对待风险的态度。如果一个风险偏好者进行审计判断，其判断结果往往具有很高的风险性，从而进一步把其本身、会计师事务所以及会计信息的使用者置于高风险的境地。风险厌恶者在进行审计判断过程中往往会设法使审计风险降到最低，从而导致审计成本上升、效率下降。应该说以上两者的审计判断绩效都不好，但就两者比较而言，后者的审计判断绩效强于前者。因此，我们认为风险中立者，或者考虑审计效率的风险厌恶者，具有取得良好审计判断绩效的基本素质。
(二)知识、技能、经验、记忆
一般来说，知识是人们在改造世界的实践中所获得的认识和经验的总和。但对个体来说，知识是指储存在记忆中的信息。显然，这里所说的知识是指个体已经获得的知识。认知心理学家安德森认为，人类的知识有两种：一种是陈述性知识；另一种是程序性知识。陈述性知识是由人们所知道的事实组成，这些知识一般可以用语言进行交流，它可以采取抽象和意象的形式；程序性知识是指人们所知道的如何去作的技能，此类知识
很难用语言表达。比如，许多人都会骑自行车，但却讲不清这种知识；许多人能流利地说本族的语言，但却说不清语法规则。在审计判断过程也是如此，有经验的审计人员虽然做出了正确的判断，但却说不清审计判断是如何做出的。因此，程序性知识也就是智力技能，即完成各种智力程序的能力。显然，程序性知识是长期实践逐步积累形成的。审计人员进行审计判断，这两方面的知识都是不可或缺的，审计判断是一项专业性比较强的工作，审计人员从事此项工作必须具备一定的专业知识，无论在哪个国家，要成为胜任的审计人员，就必须首先通过注册会计师资格考试，因此，注册会计师资格考试既是对要成为从事审计业务的人员的基本要求，也是对是否具备从事此项业务的基本知识的检验。同时，审计人员做出正确的审计判断还需要具有程序性知识，也正是这些程序性知识很大程度上导致了审计人员的个体的判断绩效的差异。因此，陈述性知识和程序性知识都影响审计判断绩效，但后者影响更大。
在Einhorn与Hogarth以及Libby绩效函数中，把能力(Ability)作为审计判断绩效的变量。这里所说的能力不是指普通心理学中所说的能力，而是指完成信息编码、检索和分析任务的能力。这一定义是从信息加上角度出发的。从普通心理学的角度看，我们认为，这里所说的能力相当于技能。技能是人在活动中运用有关的知识经验，通过练习而形成稳定的、复杂的动作方式系统，这里的动作是广义的既包括外显的实际操作，也包括了内隐的智力动作。技能按其性质和特点可以分为动作技能和智力技能两类，智力技能是借助于内部语言在头脑中进行动作的方式或智力活动方式，包括感知、记忆、想象、思维，但以抽象思维为其主要成分。因此，Einhorn，Hogarth和Libby绩效函数中的能力应属于智力技能范畴，而智力技能就是程序性知识。
一些研究审计判断的西方学者(比如，Libby，1995等)把经验作了更加广泛的定义，认为经验是包括第一手和第二手与任务相关的能够提供在审计环境中学习的机会的广泛的境况。根据此定义，经验不仅包括亲自参与完成实际审计的境况，也包括复核其他人的工作、收到上级人员的复核评论、收到结果的反馈、与同事讨论其他审计、阅读审计指南和培训。此定义存在以下两个不足之处：一是把经验界定为可提供学习机会的境况是不恰当的，各种提供学习机会的境况只能是为增加经验提供了条件，或者说是积累经验的过程，但不等于是经验本身，经验应该是这一过程形成的结果；二是过于宽泛，包括了学习间接知识和获取直接经验的境况，很难划清知识和经验的界限，也不能体现经验的实践性的特征。因此，我们认为审计人员的经验应界定为：直接通过实践形成的技能，或者说是技能经验的具体表现形式。它通过技能的形式影响审计判断绩效。Marchant(1990)也指出，间接经验形成一般知识，直接经验形成具体知识。依此就可以比较好的解释为什么经验丰富的审计人员能够作出正确的审计判断，因为它们具有比较高的技能，而这些知识又需要长期的审计实践的积累。
被认为与审计判断绩效有关的另一个因素就是记忆。记忆是过去经历事物的反映。记忆与审计判断绩效之间是什么样的关系呢?心理学家Hogarth(1985)指出，一个好的记忆可以被认为是一个好的判断的必要条件但不是充分条件。一些研究人员(Pumlee,1985;Moeckel和Plumlee,1989;Frederick,1991)研究了记忆与审计判断绩效的关系并指出：在完成一个具体任务期间，在收集审计证据的过程中，记忆对决策绩效有着重要的影响。那么，记忆与经验、技能等要素是什么关系?从已有的研究来看，它们是把记忆作为导致不同经验差别的原因来看待的。大量有关记忆的研究是在有经验的审计人员和新手之间进行对比。有的研究(Frederick,1991)表明，经验的审计人员存在着一个图表式的记忆结构，对内部控制优先回应，而新手只能根据线索回应；也有的研究(Choo和Trotman，1991)表明，有经验的审计人员能回忆起更多的与持续经营假设不一致的信息。我们认为，记忆既是形成经验的手段，也是经验的内在形式。
综上所述，可以得出以下结论：审计人员的陈述性知识、智力技能或程序性知识是影响审计判断绩效的直接因素；智力技能是经验的具体表现形式；记忆既是经验的形成手段也是经验的内容。当然，陈述性知识和智力技能也还受其他因素的影响，雇员拥有的知识和技能是个体内部因素(能力和性格等)、个体的外部因素(所受的教育、培训、经历等)的函数。上述各要素之间的关系及其与判断绩效之间的关系如图。(图见11期杂志)
(三)动机和努力程度
动机是激发个体和维持个体进行活动，并导致该活动朝向某一目标的心理倾向或动力。因此，审计人员的判断绩效不可避免地要受其动机的影响。正因如此，一些绩效评价的研究者(Campbelletal,1993)把动机作为影响绩效的直接原因。我们并不否认动机在绩效中的作用，但把它作为影响绩效的直接因素是值得商榷的。
在影响审计判断的绩效的诸多主观因素之外，还有一个因素，那就是审计人员的主观努力程度，努力程度是一个主观性最强的因素。在一项审计判断中，审计人员努力和不努力、努力程度大小都会导致审计判断绩效的不同。努力应该是审计判断绩效的直接影响因素。而审计人员的努力程度来自于审计人员的动机，动机越强努力程度也就越高。一个特别重视个人声誉的审计人员比一个不太重视个人声誉的审计人员的审计判断绩效要好。由此，可以得出以下结论：努力程度是影响审计判断绩效的直接因素，动机通过影响努力程度来影响审计判断绩效。审计人员的动机受需要和激励两个因素的影响。努力程度除直接影响审计判断绩效以外，还影响陈述性知识和智力技能，审计人员的努力程度与其陈述性知识和技能的获得成正向关系。努力程度、动机、需要与审计判断绩效的关系如图。(图见11期杂志)
三、审计判断绩效的任务因素和环境因素
(一)任务因素
我们认为，任务是影响审计判断绩效的主要因素之一。任务的特点不同，对审计判断绩效影响是不一样的。Hogarth(1985)指出，审计判断的正确性是个体特点和任务环境结构的函数。任务对审计判断绩效的影响主要表现在：任务的复杂性、任务的重复性、任务的规范化程度、任务的类型和任务质量等，其中前两项受到了广泛关注。任务的复杂程度对审计判断绩效的影响如表。(表见11期杂志)
从上表可以看出，任务越复杂，其不确定性程度越高，需要的审计人员的判断能力也就越强。因此，比较而言，复杂程度越低，或者说任务的结构化程度越高，越容易取得好的判断绩效。审计人员不断重复的参与同类审计项目有利于积累丰富的审计经验。
(二)环境因素
Libby和Lufut(1993)指出，审计判断的环境因素包括：判断指南和技术辅助工具、多层组织的背景、责任关系、连续的多期的判断任务以及为了得到一个好的绩效的相当程度的货币激励、时间压力等。无疑上述环境因素都
会对审计判断绩效产生影响，但这些因素基本上局限于会计师事务所的内部，范围比较窄。事实上，审计人员做出审计判断不仅要受会计师事务所内部的环境因素的影响，而且还受事务所外部环境的影响，比如行业状况和社会环境等。因此，我们认为，环境因素应包括影响审计判断主体和客体的各种环境因素，既包括会计师事务所的内部环境因素，也包括会计师事务所之外的环境因素。内部环境因素包括多层组织背景、责任关系、激励和时间压力、组织文化等；外部环境因素一般包括被审计单位环境因素、社会环境因素等。由于有关环境因素的研究相对较多，这里不再具体展开分析。
1.1美国政府绩效审计的发展历程20世纪40年代中期，美国经济发展低迷，政府所拥有的资源越来越少，承担的经济、社会责任却不断扩大，财政支出不断增加。在此背景下，社会公众对政府支出的效率、效果的要求越来越高。1945年，《联邦公司控制法案》出台，该法案指出审计总署应每年对公营企业的年度经营预算进行审计。审计总署需要对公营企业的合法性以及管理、内控系统的效率进行评价。20世纪60年代，政府公共支出及服务在数量及规模上都有所增长，社会公众对政府支出效率的要求进一步提高，美国已开始将审计的重点转至审计项目的经济性、效率性、效果性。美国审计总署于1972年的《政府组织、计划项目、活动与职责的审计评价标准》首次明确将绩效审计作为政府审计的一项重要内容，指出政府审计应审查政府的各项活动是否达到预期目的，其活动组织是否经济、有效。在此期间，美国各州大多陆续制定了相关法律，明确了绩效审计的地位，规定各州应执行绩效审计并对绩效审计的范围做出了详尽规定。20世纪80年代，新公共管理运动在欧美等国兴起，各国开始进行广泛的政府改革，在公共管理领域开始引入市场竞争机制，注重商业技术的应用，强调公共服务、公共产品的效率与质量。新公共管理运动为绩效审计的进一步发展提供了理论指导，对美国绩效审计在此后的发展发挥了巨大的推动作用。进入20世纪90年代，美国已经开展了大量的绩效审计工作，积累了丰富的经验，审计范围扩展至国防安全、军费开支、公共政策、环境保护等众多领域。美国审计总署每年向社会公布上千份审计报告,为决策者提供了大量的决策信息，帮助决策层更好地制定国家经济政策，同时也为社会公众实现对政府的监督提供了良好的渠道。此时美国的绩效审计目标，定位宽广，审计方法多样，不论是理论研究还是实践探索都已处于成熟阶段。
1.2美国政府绩效审计的特点美国作为世界上实行政府绩效审计最早的国家之一，特点鲜明，其主要特征可以归纳为以下几点：
（1）立法模式的绩效审计制度。美国实行三权分立制度，立法、司法、行政相互独立，相互制衡。美国的审计机关独立于政府行政部门，直接对国会负责，向国会报告其工作。美国的这种审计体制保证了审计机关经费及人员的独立性。这种独立性使审计机关在对政府投资进行绩效审计时，能够独立开展工作，保证审计人员客观公正地作出审计评价，出具审计结果。此外，在美国的立法模式绩效审计制度下，美国审计总署针对被审计单位提出的审计建议虽然不具有直接法律效力，但是由于被审计单位如若不接受审计总署提出的审计建议便不能够得到由国会拨款委员会所向其下拨的款项，从而导致被审计单位最终不得不接受审计建议，审计建议的执行力度较高，使审计机关与政府投资部门之间的权力制衡关系得到进一步加强。
（2）完善的法律法规体系。美国自开始对政府财政支出实施审计以来便注重建设与之配套的法律。美国国会、各州议会通过了一系列关于政府绩效审计的法律法规，如1993年美国公布的《政府绩效与成果法》、2005年华盛顿州通过的《政府部门绩效审计》，这些法律法规有力地推动了政府绩效审计在美国各个时期的发展。相关法律明确了绩效审计在政府审计中的地位，绩效审计工作由审计总署负责主导，审计机关在绩效审计中的职责也被加以明确。美国是最早制定相关绩效审计准则的国家之一。其在1972年便制定了准则性指导性文件———《政府组织、计划项目、活动与职责的审计评价标准》，该准则明确了绩效审计的定义，对如何确定绩效审计范围、如何进行政府投资现场绩效审计工作以及绩效审计报告的出具均作出了较为详细的规定，有效地规范并指导了审计人员具体绩效审计工作。其后历经数次修订、完善，沿用至今，为美国审计理论界和审计机关所公认，为美国的政府投资绩效审计的开展作出了巨大贡献。
（3）审计人员的素质较高，结构合理。绩效审计所涉及的领域比传统财务审计更加宽广，对审计人员的知识背景提出了更高的要求，审计人员要胜任政府投资绩效审计工作，必须优化审计人员结构，提升审计人员素质。美国审计总署下设14个团队，包括收购及采购管理、应用研究与方法、防御能力和管理、教育、劳动力和收入保障、财务管理和保险、金融市场和社会投资、国际事务与贸易、信息技术、战略事务、自然环境与资源、国土安全与司法等。在执行较为特殊的绩效审计业务时，为保证审计质量，美国审计总署还会聘请外部相关领域的权威人士参与审计工作。美国审计总署每年向国会提交上千份审计报告，深入剖析其审计过程中发现的各项问题，利用其专业知识提出富有建设性的审计建议，为推动美国经济持续健康发展作出了不可磨灭的贡献。
（4）具有明确的战略规划。美国审计总署的战略规划服务于国会，并有助于塑造他们的工作。美国审计总署为支持其战略承诺，每三年会对其战略规划进行更新。当美国经历一段充满未知变化、严峻挑战及良好机遇的时期时，美国审计总署提出的战略目标和战略计划能够为国会和国家提供有力支持。美国审计总署公布的2010—2015年战略规划提出了应对时代趋势及可能影响美国未来的其他发展变化的深度应对措施。该战略规划包含四个战略目标：①帮助国会解决当前和新出现的挑战，应对金融安全，切实提高美国民众福祉；②帮助国会应对不断变化的安全威胁和对全球相互依存关系的挑战；③帮助变革联邦政府职能以应对国家挑战；④通过向国会提供优质、及时的服务，保证实践工作的前瞻性，以实现审计总署的价值最大化。宏观战略思维的确立，拓宽了审计人员的视野，有效地维护了国家、民众的相关利益。
2美国政府绩效审计对我国的启示
2.1公众的参与能够推动绩效审计的发展从美国的绩效审计发展历程可以发现，美国政府绩效审计产生和发展的原动力来自于外界及自身的双重压力。尤其是在美国经济持续萧条及新公共管理运动的浪潮下，立法机构、美国民众对提高政府投资效率、效果的期望达到一个新的高度，由此所形成的压力极大地推动了绩效审计的产生与发展。而我国政府绩效审计推动主要依靠的是自上而下的自主调整，审计署、审计署署长积极推动是主因，社会需求所产生的动力并不足。我国社会公众的主人翁意识普遍薄弱，缺乏公民意识，对社会公共管理的参与程度较低，对政府的监督不力。为改善绩效审计环境，首先需要强化国民的公民意识、民主监督意识，将公民意识的培育纳入意识形态构建工程。公众的公民意识加强，理清社会公众与政府之间的公共受托关系，公众对政府的监督力度将会加强，政府迫于公众的压力将会对社会公众的需求予以足够的重视以及快速反应，促成我国政府的职能转型，提高政府投资的经济、效率、效果性，最终营造出良好的审计环境。
2.2完善的法规制度为审计工作开展提供依据美国的立法机关非常重视法律法规建设，建立一套完备的法律体系，确立了绩效审计的地位、明确了审计总署的职责，为审计机关有效开展绩效审计工作创造了前提条件，提供了强有力的保障。而我国仅在审计法中规定审计机关需对财政收支的效益性进行审计，并未明确绩效审计的地位及审计机关的职责，法律依据不强，审计机关执行投资绩效审计业务时面临重重困难。有了完善的法律支撑，美国还制定了政府绩效准则及指南，美国审计总署制定的《政府审计准则》对如何进行现场绩效审计工作进行了详尽指导。而我国目前尚未制定出统一的绩效审计准则指导性文件，加之我国审计人员执行绩效审计的经验不足、素质较差，影响了政府资绩效审计的质量。我国应尽快完善相关法律，强化法律依据，同时加紧制定符合我国现阶段审计工作段特点的绩效审计准则，用于指导审计人员高质量地开展政府绩效审计。
2.3审计机构的独立性及公开性可强化其监督职能美国的审计总署隶属于国会，直接向国会负责，独立于政府部门。这种超然的独立性，增强了审计机关对政府的权力制衡，实现了对政府部门的强有力监督。同时政府部门惧怕因不接受审计机关提出审计建议便不能得到国会的拨款，会选择执行审计建议，进一步强化了审计结果执行力度。在我国，审计机关接受同级政府与上级审计机关的双重领导，人员组织、经费受制于同级政府，与发改委、财政部门等其他部门属于同级的平行关系，在执行审计工作时容易受到来自政府的重重压力，影响审计人员的客观公正性，最终影响审计结果的权威性。我国可以借鉴美国的做法，变行政型审计体制为立法型审计体制，审计机关直接向人大负责，由人大机关直接领导，直接向人大提交其审计报告，并适时向社会公布，增强审计机关的独立性及公开性，强化其监督职能。
2.4审计人员素质和结构直接影响审计的质量美国审计总署的审计人员拥有法律、金融、工程、环境、医疗等多个专业背景，广泛地利用各种分析技术方法，深入剖析审计发现的各种问题，保证了其提出的审计建议的深度及前瞻性。我国审计人员构成略显单一，主要由财务审计人员构成，审计人员素质也不能较好地适应投资绩效审计的要求，而且我国政府绩效审计开展时间较短，无论是审计理论亦或是实践经验都有所欠缺。我国应尽快提升审计人员的能力，建立高素质的审计队伍，灵活运用各种审计技术方法，以适应政府绩效审计越来越高的要求。对现有政府绩效审计人员加强工程、环境、社会学等方面的知识更新，并同时注意招录多学科的复合型人才。
审计人员的审计判断最终要表现为一定的成果。这一成果的具体形式就是审计判断绩效。良好的审计判断绩效不仅是高质量审计工作的基础和源泉，还是审计人员和会计师事务所积极追求的目标。同时，审计判断绩效也是衡量审计判断质量和审计工作效率、确定审计人员责任的基础。因此，研究审计判断绩效的影响因素以及审计判断绩效的评价问题就显得十分必要了。
一、审计判断绩效及绩效函数
(一)审计判断绩效的涵义
什么是审计判断绩效(AuditJudgmentPerformance)?最为典型的当属Libby(1995)对审计判断绩效的定义，他认为：审计判断绩效是审计判断与一定的判断标准相符。显然，此定义是对一个好的判断绩效的定义，并不是对审计判断绩效的一般定义，因为审计判断绩效可能好，也可能差。笔者认为，审计判断绩效是审计判断结果与一定的标准的相符程度。
这里所说的标准包括效果性和效率性两个方面，一个绩效好的审计判断要同时满足审计效果和审计效率两方面的要求，既要有质量上的保证成本，又不能过高。修正后的审计判断绩效的定义是符合一般的业绩定义的精神的，是以审计判断的效果性或效率性作为指标或标准来界定审计判断绩效的。然而，在审计实践中，审计判断的效果性和效率性是比较难于确定的，从而也就导致了审计判断绩效的计量是比较困难的。
(二)审计判断绩效函数
在以往的研究中，涉及最多的是审计判断绩效的影响因素问题。比较有代表性的是Einhorn和Hogarth(1981a)以及Libby(1983)提出的等式(1)表示的审计判断绩效及其影响因素函数：
绩效=f(能力，知识，激励，环境)(1)
从等式(1)可以看出，他们认为审计判断绩效受审计人员的能力、知识、激励和环境因素的影响。此后，一些学者进一步研究了知识与绩效及其它影响因素的关系。Bonner(1990)研究了经验和审计判断绩效之间的关系，Frederick(1991)研究了经验和知识之间的关系，Bonner和Lewis(1990)研究了知识和能力与绩效之间的关系。Libby(1995)指出，由于知识被其他三个因素及经验决定，因而绩效与四个影响要素之间的关系是复杂的。知识与其他影响因素的关系可以用以下公式表示：
知识=g(能力，经验，激励，环境)(2)
以此公式为基础，Libby(1995)构建了知识与绩效及其它影响因素的模型，具体模型如图1所示。这一模型被认为是比较完善的模型。大量的研究都是以此模型和审计判断绩效函数为基础的。在上述两个公式中的环境因素都包括了任务的因素。
笔者认为，等式(1)和知识的前因和后果模型基本上勾勒出了审计判断绩效及其影响因素的框架，也与Campbell(1990，1993，1996)提出的绩效行为理论基本上是一致的。但我们也认为Einhorn和Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数存在着一些缺陷，主要表现在以下三个方面：一是绩效的影响因素缺乏系统性和脉络，比较零散；二是有些绩效影响因素不恰当；三是对环境因素理解得太窄。从已有的研究来看，大部分集中在第一个因素，对后三个因素，尤其是环境因素研究比较少。
二、审计判断绩效的主体因素
根据认知心理学的观点，审计判断过程可以看作是一个心理过程，因此，审计人员是影响审计判断绩效最为直接的因素。任何一个审计判断的都是针对一定的任务(客体)的判断，因此，审计判断任务就构成了影响审计判断绩效的又一个因素。根据系统论的观点，我们可以把审计人员判断看作一个由审计人员和审计判断任务系统构成的系统。由于系统与其环境之间存在着相互作用的关系，因此，审计判断环境同样会影响审计判断绩效。根据以上论述可以看出，审计判断绩效是审计人员、审计任务和审计环境的函数。审计人员因素也称为审计主体因素，是指由审计人员拥有的并带到工作中去的因素；审计任务因素是指需要审计人员作出审计判断的项目；审计环境因素也称系统因素，是指与审计判断绩效有关的所有的审计判断主体、审计判断项目之外的因素，它们不受审计判断主体的影响。据此，审计判断绩效函数可以表示如图。(图见11期杂志)
根据以上我们对主体因素的界定，影响审计判断的因素是多方面的。Einhorn与Hogarth(1981)、Libby(1983)的绩效函数中的前两个因素知识和能力属于主体因素。但用这两个因素概括影响审计判断绩效的主体因素是不全面的，需要进一步研究。我们认为，审计判断主体因素应包括：性格、陈述性知识、智力技能或经验、努力程度。
(一)性格
性格是个人在现实态度和行为方式中表现出来的稳定的心理特征，是具有核心意义的人格心理特征，是在现实社会生活中，由于客观事物对人的影响以及人对影响的反应而形成的一定的态度体系和与之相应的行为方式。性格最能表征一个人的个性差异。因此，它同样能够表征个体判断绩效方面的差异。许多心理学家从不同的角度对性格进行了分类。如A·培因和T·查理按照理智、意志和情绪哪一种在性格结构中占优势来把性格分为理智型、意志型和情绪型三种。H·A·威特金按照两种对立的信息加工方式把人分为依从型和独立型。
在经济学中，根据人们对风险的态度把人分为风险偏好型、风险中立型和风险厌恶型三种。审计人员在做出审计判断的过程中，不可避免地要承担判断错误的风险，但承担的风险的大小在相当程度上取决于审计人员对待风险的态度。如果一个风险偏好者进行审计判断，其判断结果往往具有很高的风险性，从而进一步把其本身、会计师事务所以及会计信息的使用者置于高风险的境地。风险厌恶者在进行审计判断过程中往往会设法使审计风险降到最低，从而导致审计成本上升、效率下降。应该说以上两者的审计判断绩效都不好，但就两者比较而言，后者的审计判断绩效强于前者。因此，我们认为风险中立者，或者考虑审计效率的风险厌恶者，具有取得良好审计判断绩效的基本素质。
(二)知识、技能、经验、记忆
一般来说，知识是人们在改造世界的实践中所获得的认识和经验的总和。但对个体来说，知识是指储存在记忆中的信息。显然，这里所说的知识是指个体已经获得的知识。认知心理学家安德森认为，人类的知识有两种：一种是陈述性知识；另一种是程序性知识。陈述性知识是由人们所知道的事实组成，这些知识一般可以用语言进行交流，它可以采取抽象和意象的形式；程序性知识是指人们所知道的如何去作的技能，此类知识很难用语言表达。比如，许多人都会骑自行车，但却讲不清这种知识；许多人能流利地说本族的语言，但却说不清语法规则。在审计判断过程也是如此，有经验的审计人员虽然做出了正确的判断，但却说不清审计判断是如何做出的。因此，程序性知识也就是智力技能，即完成各种智力程序的能力。显然，程序性知识是长期实践逐步积累形成的。审计人员进行审计判断，这两方面的知识都是不可或缺的，审计判断是一项专业性比较强的工作，审计人员从事此项工作必须具备一定的专业知识，无论在哪个国家，要成为胜任的审计人员，就必须首先通过注册会计师资格考试，因此，注册会计师资格考试既是对要成为从事审计业务的人员的基本要求，也是对是否具备从事此项业务的基本知识的检验。同时，审计人员做出正确的审计判断还需要具有程序性知识，也正是这些程序性知识很大程度上导致了审计人员的个体的判断绩效的差异。因此，陈述性知识和程序性知识都影响审计判断绩效，但后者影响更大。
在Einhorn与Hogarth以及Libby绩效函数中，把能力(Ability)作为审计判断绩效的变量。这里所说的能力不是指普通心理学中所说的能力，而是指完成信息编码、检索和分析任务的能力。这一定义是从信息加上角度出发的。从普通心理学的角度看，我们认为，这里所说的能力相当于技能。技能是人在活动中运用有关的知识经验，通过练习而形成稳定的、复杂的动作方式系统，这里的动作是广义的既包括外显的实际操作，也包括了内隐的智力动作。技能按其性质和特点可以分为动作技能和智力技能两类，智力技能是借助于内部语言在头脑中进行动作的方式或智力活动方式，包括感知、记忆、想象、思维，但以抽象思维为其主要成分。因此，Einhorn，Hogarth和Libby绩效函数中的能力应属于智力技能范畴，而智力技能就是程序性知识。
一些研究审计判断的西方学者(比如，Libby，1995等)把经验作了更加广泛的定义，认为经验是包括第一手和第二手与任务相关的能够提供在审计环境中学习的机会的广泛的境况。根据此定义，经验不仅包括亲自参与完成实际审计的境况，也包括复核其他人的工作、收到上级人员的复核评论、收到结果的反馈、与同事讨论其他审计、阅读审计指南和培训。此定义存在以下两个不足之处：一是把经验界定为可提供学习机会的境况是不恰当的，各种提供学习机会的境况只能是为增加经验提供了条件，或者说是积累经验的过程，但不等于是经验本身，经验应该是这一过程形成的结果；二是过于宽泛，包括了学习间接知识和获取直接经验的境况，很难划清知识和经验的界限，也不能体现经验的实践性的特征。因此，我们认为审计人员的经验应界定为：直接通过实践形成的技能，或者说是技能经验的具体表现形式。它通过技能的形式影响审计判断绩效。Marchant(1990)也指出，间接经验形成一般知识，直接经验形成具体知识。依此就可以比较好的解释为什么经验丰富的审计人员能够作出正确的审计判断，因为它们具有比较高的技能，而这些知识又需要长期的审计实践的积累。
被认为与审计判断绩效有关的另一个因素就是记忆。记忆是过去经历事物的反映。记忆与审计判断绩效之间是什么样的关系呢?心理学家Hogarth(1985)指出，一个好的记忆可以被认为是一个好的判断的必要条件但不是充分条件。一些研究人员(Pumlee,1985;Moeckel和Plumlee,1989;Frederick,1991)研究了记忆与审计判断绩效的关系并指出：在完成一个具体任务期间，在收集审计证据的过程中，记忆对决策绩效有着重要的影响。那么，记忆与经验、技能等要素是什么关系?从已有的研究来看，它们是把记忆作为导致不同经验差别的原因来看待的。大量有关记忆的研究是在有经验的审计人员和新手之间进行对比。有的研究(Frederick,1991)表明，经验的审计人员存在着一个图表式的记忆结构，对内部控制优先回应，而新手只能根据线索回应；也有的研究(Choo和Trotman，1991)表明，有经验的审计人员能回忆起更多的与持续经营假设不一致的信息。我们认为，记忆既是形成经验的手段，也是经验的内在形式。
综上所述，可以得出以下结论：审计人员的陈述性知识、智力技能或程序性知识是影响审计判断绩效的直接因素；智力技能是经验的具体表现形式；记忆既是经验的形成手段也是经验的内容。当然，陈述性知识和智力技能也还受其他因素的影响，雇员拥有的知识和技能是个体内部因素(能力和性格等)、个体的外部因素(所受的教育、培训、经历等)的函数。上述各要素之间的关系及其与判断绩效之间的关系如图。(图见11期杂志)
(三)动机和努力程度
动机是激发个体和维持个体进行活动，并导致该活动朝向某一目标的心理倾向或动力。因此，审计人员的判断绩效不可避免地要受其动机的影响。正因如此，一些绩效评价的研究者(Campbelletal,1993)把动机作为影响绩效的直接原因。我们并不否认动机在绩效中的作用，但把它作为影响绩效的直接因素是值得商榷的。
在影响审计判断的绩效的诸多主观因素之外，还有一个因素，那就是审计人员的主观努力程度，努力程度是一个主观性最强的因素。在一项审计判断中，审计人员努力和不努力、努力程度大小都会导致审计判断绩效的不同。努力应该是审计判断绩效的直接影响因素。而审计人员的努力程度来自于审计人员的动机，动机越强努力程度也就越高。一个特别重视个人声誉的审计人员比一个不太重视个人声誉的审计人员的审计判断绩效要好。由此，可以得出以下结论：努力程度是影响审计判断绩效的直接因素，动机通过影响努力程度来影响审计判断绩效。审计人员的动机受需要和激励两个因素的影响。努力程度除直接影响审计判断绩效以外，还影响陈述性知识和智力技能，审计人员的努力程度与其陈述性知识和技能的获得成正向关系。努力程度、动机、需要与审计判断绩效的关系如图。(图见11期杂志)
三、审计判断绩效的任务因素和环境因素
(一)任务因素
我们认为，任务是影响审计判断绩效的主要因素之一。任务的特点不同，对审计判断绩效影响是不一样的。Hogarth(1985)指出，审计判断的正确性是个体特点和任务环境结构的函数。任务对审计判断绩效的影响主要表现在：任务的复杂性、任务的重复性、任务的规范化程度、任务的类型和任务质量等，其中前两项受到了广泛关注。任务的复杂程度对审计判断绩效的影响如表。(表见11期杂志)
从上表可以看出，任务越复杂，其不确定性程度越高，需要的审计人员的判断能力也就越强。因此，比较而言，复杂程度越低，或者说任务的结构化程度越高，越容易取得好的判断绩效。审计人员不断重复的参与同类审计项目有利于积累丰富的审计经验。
(二)环境因素
Libby和Lufut(1993)指出，审计判断的环境因素包括：判断指南和技术辅助工具、多层组织的背景、责任关系、连续的多期的判断任务以及为了得到一个好的绩效的相当程度的货币激励、时间压力等。无疑上述环境因素都会对审计判断绩效产生影响，但这些因素基本上局限于会计师事务所的内部，范围比较窄。事实上，审计人员做出审计判断不仅要受会计师事务所内部的环境因素的影响，而且还受事务所外部环境的影响，比如行业状况和社会环境等。因此，我们认为，环境因素应包括影响审计判断主体和客体的各种环境因素，既包括会计师事务所的内部环境因素，也包括会计师事务所之外的环境因素。内部环境因素包括多层组织背景、责任关系、激励和时间压力、组织文化等；外部环境因素一般包括被审计单位环境因素、社会环境因素等。由于有关环境因素的研究相对较多，这里不再具体展开分析。
