时间：2022-06-15 21:50:28
关键词:行政审批制度；改革
一、进行行政审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行政的必然要求
目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、进行行政审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制
对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变政府职能。重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。
只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。
参考文献：
[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.
[2]唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京:国家行政学院出版社，2006.
当前一些单位内部管理松弛、控制薄弱，从源头上给舞弊，腐败行为予可乘之机。同时造成了单位资产的流失，影响了利润水平，从而降低了其市场竞争力。为适应加入WTO的客观要求，在新形势下加强单位内部控制是现代管理制度建设的首要课题。2000年国家先后了《会计法》及《内部会计控制规范（试行）》，从法律的角度对内部控制作出规定。意在规范会计行为，强化单位内部会计监督，提升单位内部经营管理效果，杜绝经济违法行为于未燃。
内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否科学、完善，对单位的财务管理影响重大。
一、制定财务收支审批制度的必要性
内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如企业单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。
二、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。
3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
三、财务收支审批制度设计的内容
依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
四、财务收支审批制度的基本模式
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。
2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否、完善，对单位的财务管理影响重大。
一、制定财务收支审批制度的必要性
内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。
二、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。
3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
三、财务收支审批制度设计的内容
依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
四、财务收支审批制度的基本模式
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。
2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
【关键词】审批权；内容；性质；改革
【正文】
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主 政治 的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及 金融 货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国 预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因， 目前 人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个 问题 是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、 法律 性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在 经济 形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、 科学 性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的 内容 在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外， 目前 预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设 现代 民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等 教育 出版社2004年版，第214页。
（河南师范大学 法学院，河南 新乡 453000）
摘 要：我国的行政审批制度改革实质上是在发展市场经济的前提下政府的自我转型，转型过程中行政审批面临的困境有：法律和现实的交锋——非行政许可审批概念的存在；政府与市场之间力量的较量——政府的越位、缺位和错位；政府和社会之间的纠结——第三部门的窘境等。对此，本文认为，应借鉴日本和美国行政审批制度改革的经验，在《行政许可法》的基础上取消非行政许可审批；在服务型政府之下审视当代政府和市场经济的关系；积极培育政府和市场之间的“润滑剂”——第三部门（中介组织和行业协会），逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。
关 键 词：服务型政府；行政审批制度；非行政许可审批；中介组织
中图分类号：D922．112 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0096－07
收稿日期：2015－06－16
作者简介：李伟敏（1980—），女，河南新乡人，河南师范大学法学院讲师，研究方向为宪法学、行政法学。
基金项目：本文系2014年河南省教育厅人文项目“新时期服务型政府理念下的行政审批制度改革”的阶段性成果，项目编号：2014－QN－017。
目前，我国的行政审批制度改革研究仅处于探索阶段，其着眼点主要为审批事项的精简，由于缺乏指导理念，多数研究仅限于审批制度的某一个方面，没有形成一套完整的适合于中国行政审批制度改革的理论体系。这种改革方式并没有触及我国行政审批制度的症结，不能彻底解决我国行政审批制度存在的问题。十八届三中全会提出：“加快转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”［1］这说明行政审批制度改革的成效是与政府职能的转变密不可分的。
一、服务型政府建设的重要渠道——
行政审批制度改革
改革开放以来，为了满足社会公共需要，我国政府不断进行着创新性的变革——法治政府、诚信政府、透明政府、服务型政府，特别是十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标，十八大报告进一步提出深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这表明，今后政府转型和改革的目标之一是建设服务型政府。
“政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的‘企业家’，公民则是其‘顾客’。这里的‘企业家’并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。”［2］卢梭在《社会契约论》中也对政府与公民的关系作了这样的描述：国家的权力直接或间接地来源于公民的授权，因此国家的主人是公民，政府则是仆人，政府的职责就在于为人民服务，实现公共利益的最大化，将自己定位为服务型政府。
“服务型政府要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务，让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。”［3］行政审批作为政府对社会进行管理的重要手段，直接关系着国家的安全、社会秩序的稳定及公民、法人和其他组织权益的维护。政府从“全能型”转变为“服务型”，行政审批制度也必然要转变为与服务型政府相适应的新型政府治理方式。可以说，我国行政审批制度改革的实质是政府在发展市场经济前提下的自我转型。
行政审批制度改革的原则是划清国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，即国家逐渐将部分权力还于社会、政府要尊重市场运行的价值规律、政府权力与公民权利之间的均衡。过去在计划经济体制下，国家主要通过政府指令和强制的行政手段进行社会管理。“传统管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、权力本位’的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。”［4］在全能型政府状态下，由于过于强调管制的功能，忽视了社会服务的职能，使得行政审批被大量地运用到行政管理的各个角落，各种审批名目繁多，审批程序不透明，导致行政效率低下。当前在市场经济体制下，政府必须重新定位并调整政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府就是以提供高效的公共服务为主要特征的，这也是行政审批制度改革的方向，两者不约而契合。
二、服务型政府建设过程中我国行政
审批制度改革面临的困境
自2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组以来，我国的行政审批制度进行了一次广泛而深入的改革，特别是《行政许可法》的颁布及实施，使政府职能逐渐得以转变，时至今日，国务院已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69．3％。［5］目前，我国大多数的省、市、县政府都成立了行政服务大厅，集中进行行政审批，以提高行政审批的效率。但应看到，我国行政审批制度改革过程中还存在一些亟待解决的问题。
（一）法律和现实的交锋——非行政许可审批的存在
在依法治国的大环境下，服务型政府首先应该是法治政府。就行政审批制度改革而言，应以依法行政、程序正当等原则为其保驾护航，但非行政许可审批的存在却与法治政府理念有所冲突。《行政许可法》第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”国务院办公厅2004年8月的国办发［2004］62号文《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批事项的通知》附件明确列举了“211项”予以保留的非行政许可审批事项。①非行政许可审批的概念由此而产生。通知中并没有对“非行政许可审批”的概念作出严格界定，而是用概括性的语言划定其范围，“这些项目，主要是政府内部管理事项，不属于行政许可。”［6］由于非行政审批事项的存在，导致的最大风险在于大量的行政审批不受《行政许可法》的调整，在行政许可的主体、设定权限、程序、监管等方面都游离于《行政许可法》之外，成为了“法外空间”。例如：“在我国教育领域，增设专业、扩大招生名额、更改校名等都要审批，此举扼杀了民间力量参与办学、发展教育的积极性；在卫生领域，行政机关一般通过严格的药价审批来实现对药品的限价，但忽视了对廉价药品生产商的补贴扶持，这势必导致廉价药品无利可图而被迫停产，最终造成老百姓买药难，买廉价常见药更难的局面。”［7］因此，我国历经六轮行政审批制度改革，依然没有走出精简、膨胀、再精简的局面。
（二）政府与市场的较量——政府的越位、缺位和错位
在计划经济时代，政府就是一个“大管家”，通过行政审批、行政命令、行政指令等行政管理手段将国家的政治、经济、文化等事务完全囊括在自己手中，形成了“大国家小社会”的格局，社会的自主性和积极性受到很大的压制。由于长期受计划经济体制的影响，我国政府还不能完全摆脱全能型政府的影子，还没有完全从微观的经济事务中脱身。虽然市场经济这只“无形的手”已经充分调动了市场主体的主动性和积极性，各类市场主体参与经济事物的热情极具高涨，但它同时也造成了政府和市场的双重膨胀，出现了政府的越位、缺位及错位。以发展地方经济为例，地方政府会抛出各种优惠的条件吸引具有垄断性质的国有大中型企业到当地投资，在发展经济至上原则的指引下，地方政府的行为就可能违背市场经济的价值规律，在企业的行政审批方面就必然会出现随意性甚至违法性。因为这种行政审批与当地经济的发展特别是地方官员的政绩有着千丝万缕的联系；另外，垄断企业自身也会为了自身利益的最大化，对市场价格进行操纵，尤其是在和公众生活密切相关的水、电、气等价格方面，行政审批就很难有所作为。根据十八大报告和十八届三中全会公报，未来中国在相当长时期将坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。［8］这样的经济结构及传统管制思维的存在，依然会让相关的行政机关以行政审批的方式对具有垄断性质的国有企业进行管制。
（三）第三部门的尴尬
《行政许可法》第十三条第三项规定：行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关可以不设定许可。这条规定主要涉及到国家和社会的关系，涉及到政府和社会在公共事务管理方面的分工。国家（政府）要逐步让权给社会，尊重社会中介组织或行业组织的自治（中介组织或行业机构等广义上被称为第三部门）。行政许可法的这一规定显然有利于政府的转型及市民社会的培育。但由于我国第三部门的成长缓慢且对国家行政机关严重依赖，这直接影响了政府让权给社会的速度，形成了自己享有行使自治权但还需要向行政机关“请示”的尴尬局面。同时，“因为政府长期的思维定势所导致的不愿还权于社会，政府或者担心社会自治的发展会动摇执政根基，或者不愿意放弃附着在政府干预身上的利益，或者忧虑社会组织缺乏自治能力。”［9］但让权给社会是国家发展的一个趋势，因此，我国相关的行政机关就选择了一个折中的方式：既放权但又操控着第三部门。这导致了我国的政府和第三部门之间有着“割不断，理还乱”的密切关系，第三部门被戏称为“二政府”或“红顶中介”。“在中国，很少有人把行业协会当回事。政府把它当作附庸，企业认为它毫无用处，就连行业协会自己也不敢高看自己。”［10］因此有些中介机构的身份就很多样化，既有着政府的影子，也有着市场主体的身份，第三部门的独立性和公正性很难保障。
（四）行政审批监管不力
一是在现行的行政审批体制中，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室只对现存的审批项目进行了清理，缺乏对新增审批项目的审查；只对现存行政审批项目的数量加以关注，加以精简，但是对现存审批项目被精简后的“变身”缺乏监管。二是对行政审批机关的行为拘束和责任追究比较笼统，在行政审批过程中一旦出现了问题，或者找不到相应的负责人，或者只是简单地追究部门领导的责任。三是对已经审批项目对象的活动缺乏相应的监督制度，导致审批项目的对象在经营活动中容易出现侵害公民合法权益甚至违法的现象。
三、美日行政审批制度改革的
历史发展及启示
从20世纪70年代开始，西方发达国家开始了轰轰烈烈的行政审批制度改革运动，美国至今进行了5次改革，日本进行了9次改革，是行政审批制度改革较成功的国家。
（一）美日行政审批制度改革的历史发展
⒈美国行政审批制度改革的历史发展。美国行政审批制度改革的目的是为了完善市场经济，改革也是在市场经济的环境下展开的。其改革经历了两个阶段：管制审批过滥和放松管制审批。美国对经济的管制始于19世纪末，一直持续到20世纪70年代末。这一阶段美国设立的各种行政机构，束缚了企业的发展，对经济的发展造成了很大的影响。进入20世纪80年代，面对公众要求放松管制的呼声，福特总统任职期间采取了一系列的措施来放松管制，发展经济。首先是通过立法的方式为放松管制提供法律保障，什么事项需要管制，什么样的事项不需要管制，法律均有明确的规定。“在金融证券领域制定了《证券交易修正法》取消股票委托手续费管制；《放松存款金融机关管制和通货管制法》取消存在利率管制，放松筹措资金幅度的限制，允许储蓄协会多种经营。从内部政策上规范审批事项与行为的同时，以市场机制代替政府管制是改革审批制度的外力”。［11］通过改革，行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步透明简化，政府职能发生转变，市场经济得以完善。美国政府推崇市场经济，政府不再过多地参与到经济发展当中，政府的职能只是对经济进行引导和调节，而其采取的激励性管制措施有效地增加了市场的活力，为企业的发展提供了条件。
⒉日本行政审批制度的历史发展。二战后的日本经济处于停滞状态，为了发展本国的经济，日本政府必须进行调控加大管制力度。20世纪60年代，日本对经济和公民个人行为的管制达到了高峰。当时日本的行政审批机构众多，审批范围越来越大，市场竞争受到严格限制，这种情况一直持续到20世纪80年代。长期的经济管制造成日本的经济处于封闭状态。为了促进经济的发展，日本决定进行行政审批制度改革，村山内阁公布了涉及领域广泛的“管制放松三年计划”，对1228项管制进行放松；桥本内阁在此基础上又追加569项，这样，到了1999年，日本决定实施管制放松的项目已达1797项。［12］“放松政府管制使市场上出现了很多新的企业和行业，在很大程度缓解了日本的就业压力，增加了国民的就业机会。放松政府管制也缓解了日本与其他国家的经贸摩擦，在解决国内外价格差过大和延缓国内产业空洞化进程等问题上发挥了积极的作用。”［13］
（二）美日行政审批制度改革历程的启示
⒈要正确处理政府与市场的关系。从美国和日本的行政审批制度改革历程看，两个国家都经历了从加强管制到放松管制的过程，其最终目的在于促进本国经济的发展。我国在行政审批制度改革中也应正确处理政府与市场的关系，防止政府过多地干预市场。
⒉积极培育民间组织。美国和日本在加强管制的同时造成了政府的过度膨胀，妨碍了经济的发展。两国都认识到政府集权及膨胀的危险性，因而积极采取各种改革措施来分化权力，通过法律授权或行政委托的方式逐步让权于社会，如美国的行业协会及商会的中介组织就行使了一部分行政审批职能。而我国的中介组织还不够成熟，相关一部分还是从政府中分离出来的，因此在我国积极培育中介组织意义重大。
⒊政府行政审批制度的法制化趋势。美国政府通过颁布一系列法律在天然气、公路及铁路运输、消费品等方面实现了政府行为与市场调节的结合；日本在行政审批制度中更是严格地按照现有生效的法律法规进行行政审批。两国都以立法的方式对审批的事项、设定及程序进行了严格规范。而目前我国在行政审批领域还存在大量的游离于法外的非行政许可审批，对此，也应通过立法及法律解释的方式使行政审批完全纳入法制化轨道。
⒋规范和健全审批监督制度。无论是美国还是日本都非常重视行政审批监督制度，不仅重视事前监督也重视事后监督，不仅重视外部监督也重视内部监督。这对我国都有很好的借鉴意义。
四、解决我国行政审批制度改革
困境的对策建议
（一）取消非行政许可审批
非行政许可审批的存在与依法行政是相违背的，对此理论界存在两种观点：一是“统一立法”，通过制定行政法规的方式将事实存在的、大量的非行政许可审批纳入法治的范畴；二是“分类治理”，通过对非行政许可审批进行分类，清理没有必要存在的非行政许可审批，有必要继续存在的则纳入《行政许可法》的调整范畴，最终取消非行政许可审批。两种观点最大的不同在于对现存的非行政许可审批事项的看法不同。笔者赞同第二种观点，通过分类的方式逐渐减少并最终取消非行政许可审批的概念，使行政许可和行政审批的概念在理论及实践中得到有机的统一，扩大《行政许可法》调整的对象，将部分非行政审批事项纳入内部审批范畴，没有必要存在的审批事项要彻底取消，在行政许可领域不允许出现法外空间。
在我国，非行政许可审批的产生和发展不是孤立的行政现象，而是诸多要素共同作用的结果，是在行政审批制度改革和许可制度不断完善进程中的一个聚焦点，其本质背后折射出的是政府与市场、经济与社会的关系。［14］虽然非行政许可审批的存在在我国不具有正当性，但其大量存在却是不争的事实。所以，在解决思路确定的前提下还需要具体设计清理的步骤。理论界要详细研究非行政审批事项存在的现实原因、非行政审批与行政许可的关系、非行政许可审批事项的科学分类、分类整理、分类对待，最终取消非行政审批许可。
（二）积极发展及规范中介组织
一是积极培育和发展中介组织和行业协会。市场经济下，政府应该以市场为导向进行权力分化，将政府承担的某些社会职能放权给社会，发挥中介组织的作用，使中介机构成为市场和政府之间的“润滑剂”。应放宽中介机构的市场准入机制，按照市场竞争原则，让市场主体对中介机构自主选择。逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。二是规范涉及行政审批服务的中介组织。集中清理规范与行政机关职能相关的、与经济发展相关的中介服务组织，清理“红顶中介”。清理中介组织也要注重放管结合的原则，加强对中介组织的事中事后各环节的监管，消除中介机构身上政府的影子，隔断两者之间或明或暗的关系。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。［15］因为《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》只是行政规范性文件，位阶较低，因此，建议制定《中介组织管理条例》等行政法规，提高对中介组织的产生、设立、监管及收费的监管。
（三）政府职能的转变
实现政府职能的转变是行政审批制度改革的关键一环，政府职能转变在于处理好政府与市场的关系。我国的行政审批制度要顺应经济发展的趋势，政府规制与行政审批都是市场经济的调节器，改革行政审批制度必须对本国的市场经济状况和政府规制状况有清楚的认识，对市场经济调节不到的地方进行弥补和管制，最终促进市场经济健康有序的发展。政府职能转型的同时，行政审批机构工作人员理念也需要转变。目前，少数行政机关工作人员并没有认识到行政权力直接或间接地来自于公民权利，行政权应服务于公民权，而是把行政审批当成是自身手中的权利，缺乏最基本的服务意识，导致“门难进、人难找、脸难看、事难办”“不给好处不办事，给了好处乱办事”等现象的发生。因此，在行政审批制度改革过程中，行政机关工作人员需要转变执政理念，培养服务意识。
伴随着全能型政府向服务型政府的转型，行政审批制度的改革也应均衡把握市场与政府、社会与政府及公民与政府之间的关系，从而形成法治国家、法治政府和法治社会三位一体的局面。
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一是领导高度重视。市委市政府主要领导高度重视，对深化行政审批制度改革提出了明确要求。张少军书记要求要深化行政审批制度改革，严格落实行政审批“两集中两到位”，加大跟踪和行政问责力度。陈先运市长要求各部门抓紧清理和规范行政审批事项，建立服务承诺“倒逼”机制，着力打造最优营商环境。
二是健全审核机制。在行政审批事项清理工作中，建立三方审查机制，强化审核论证和集中联审。市编办、市监察局、市政府法制办等部门抽调人员成立市行政审批事项清理审核办公室，分组对各部门提出的清理意见进行初审，并多次汇总讨论研究；市行政审批制度改革联席会议集中听取了审核汇报，对审核办公室提出的初审意见进行集体研究和集中联审。
三是部门协调配合。编制部门在工作中结合新一轮政府机构改革和职能转变，进一步分析梳理各部门承担职责情况；法制部门在审核中注重依法行政，严格论证行政审批事项的法律法规依据；监察部门加强对清理工作的监督监察，确保工作开展实效。各部门协调配合，认真组织研究论证，及时沟通清理过程中遇到的重点难点问题，协调推进行政审批事项的清理和取消、下放工作。
二、明确标准要求，精心组织实施
一是明确工作目标要求和清理范围。市政府下发《关于进一步清理和取消、下放市级行政审批事项的通知》（临政办字〔2013〕126号），明确本次清理市级行政审批事项的范围是全市42个相关部门、单位以及8个中央、省垂直管理部门，共包括246项市级行政审批事项。其中，市政府各部门实施的216项，中央、省垂直管理部门实施的30项。明确了工作目标，市政府各部门清理和取消、下放行政审批事项的比例原则上不低于50%，力争将市级行政审批事项逐步压缩到100项以内。
二是严格执行清理和取消、下放标准。制定出台了7项清理标准，全面梳理行政审批事项。需要予以取消的共有4项：对于没有法定依据的审批事项和国务院、省政府明令取消的审批事项一律取消；通过市场机制、行业自律能够解决的，予以取消；长期未实际实施、取消后不影响社会管理的，予以取消；通过质量认证等事后监管可以达到管理目的或行政相对人能够自主决定的，予以取消。需要予以取消或调整的1项：对于虽有设定依据，但与实际管理要求不相适应、难以达到管理目的的，予以取消或调整。需要予以调整的1项：对于一个审批事项需多部门、多环节审批的，原则上按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的要求进行调整。需要予以下放的1项：对除法律、法规、规章和国务院、省政府文件明确规定由设区的市级部门实施的行政审批事项外，可以由市级以下机关实施的，按照方便行政相对人、便于监管的原则，予以下放管理。
三是规范程序抓好工作落实。首先，各部门主要领导组织研究，围绕“三定”规定进行了全面梳理和充分论证，依照标准按时提出了部门意见；其次，市行政审批事项清理审核办公室组织相关单位、专家及管理相对人对市直部门提出的处理意见逐部门、逐项审核论证，分成2个审核小组分组对接相关部门，提出了对行政审批事项的处理建议；再次，市行政审批制度改革工作联席会议对处理建议进行了集体研究和集中审核论证；最后，提请市政府常务会议研究审定，向社会公告保留、取消、下放和调整的市级行政审批事项目录。
三、强化监督检查，确保工作实效
一是完善监督检查制度。重点监督检查行政审批事项是否得到彻底清理和取消、下放；引入市场机制的审批事项是否落实到位；保留的审批事项是否建立了规范的责任制度和监管机制以及审批效率是否提高；审批事项公开、审批监督制度是否落实。通过重点检查、全程监督，不断加强对取消和下放行政审批事项的事中事后监管，切实提高政务服务水平。
二是加大指导督导力度。在清理过程中，市编办组织专门人员按照“三定”规定梳理各部门承担的职责，从编制工作角度严格把关；市法制办组织专业人员重点研究行政审批事项的法律法规依据和部门规章要求，确保依法行政。同时，市政府把市级行政审批事项清理和取消、下放工作进展情况纳入全市服务企业“四比四看”和“政策措施落实年”活动督导内容，定期进行专项检查并通报检查结果，确保工作高效有序进行。
关键词：新公共服务理论；服务型政府建设；行政审批制度；改革
随着新公共管理理论的兴起，西方各国政府的改革的目标都是要致力于建立企业型政府，因此，有关企业型政府的理论也流行于各国政府的改革过程中，但相对于企业型政府理论，登哈特夫妇提出了"新公共服务"的理论。而正处于转型时期的我国政府也在进行着一系列的改革，并在党的十七大上提出了建立服务型政府的改革目标，促使我国政府由管制型向服务型转型，建立一个以人为本的社会。我国要建立的服务型政府的目标、内容、特点等方面与新公共服务的相关理论不谋而合，新公共服务的服务于民，合理分权，民主法制等理论为我们构建服务型政府提供了新的视角。
一、基本理论
在西方，相对于企业型政府，登哈特夫妇提出了"新公共服务"的理论。它指的是，关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理论，新公共服务的核心理念是，在人民的前提下，作为最主要公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自"划桨"又非代替公民来"掌舵"。其基本观点包含七个方面：(1)政府的职能是服务，而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理念下的政府的作用在于，与私营与非营利组织在一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。
行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对行政对象行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。我国计划经济下的政府是全能政府，随着改革开放和市场经济制度的建立，其弊端也凸现出来，虽经过近3O年的改革，但是政府"越位、错位、缺位"的问题依然存在。建设服务型政府，必须要转变政府职能，而行政审批制度改革则是政府职能转变的保障，因此，深化行政审批制度改革，是建设服务型政府的基础工作。
二、我国行政审批制度改革的现状及问题
我国在2001年实行行政审批制度改革以来，经过近十年的努力已取得了阶段性的成果，但仍然存在着问题，屡屡出现行政审批权滥用的现象，这不仅影响了政府在公民中的形象，而且损害了公民的利益，给国家带来了损失。当前我国的行政审批制度还存在一定的缺陷及问题。
1、行政人员思想认识方面的民本意识不强，为己服务
在我国长期封建制度的悠久历史中形成的绝对权利以及计划经济时代的权力观的影响，使政府部门不同程度的形成了官本位的意识，人治思想的意识非常的浓厚，致使有些官员、有些地方或部门仍然抱有审批权力不放，或者在正常的审批程序中把某些权力扩大化，或者独揽大权，一言堂，唯领导签字为标准，从而把行政审批权当成"寻租"的工具，不想改变已形成的权力格局。导致了审批权力的滥用，"吃拿卡要"、"衙门作风"、"暗箱操作" 等等现象屡见不鲜，这不仅阻碍了市场经济的发展，而且也损害了政府在人们中的形象。而行政审批人员的"民本"意识、服务意识不强。
2、行政审批权限不清，缺乏后续监督
我国在行政审批制度改革中，消减了一批行政审批项目，但各地区对于行政审批改革的认识不一致，从而对于行政审批项目的范围、权力、职责等方面没有明确的规定，致使政府各审批部门的职责权限、范围不清，没有建立相应的审批责任制。还存在"重审批"、"轻监管"，"重审批数量"、"轻审批质量"的现象，导致突发事件频繁出现，但却找不到责任负责人员和部门，很多审批部门只注重权利的应用和硬性的执行市场准入标准，而忽视了审批后对审批主体资质的监管，往往都是在审批时相互争权，而在审批后承担责任时却出现相互扯皮的现象。
从我国行政审批改革的情况来看，各地政府虽消减了部分审批项目，取消了相应的法律法规，并制定了年度考核办法和标准，但是，由于利益驱动，只是换汤不换药，透明度低，自由裁量权的问题还没有真正得到解决。
三、基于服务型政府的要求应采取的改革措施
服务型政府的首要特征就是"以民为本"，因此，行政审批也要向服务化转型，这就需要采取以下几方面的措施：
1、强化审批人员的服务意识，提高行政审批人员的素质
行政审批人员有时并不是为直接当事人服务的，因此，在行使审批权是要注意权衡各方面利益的取舍问题。近年来，政府多关注民生问题，也代表了大多数人的呼声，因此，作为行政审批人员来说，服务并不仅仅是以公仆的身份办为人民办理业务、耐心的教导和悉心的服务，而更为重要的问题是要明确服务的对象和管制的主体，权衡服务与管制双方的利益，抬高或降低准人的门槛，真正做到为人民服务，解决多面来在民生方面关注不够的问题，保障人民权利的实现，从而树立良好的政府形象，"与公民以及在公民之间建立信任与合作的关系"。
2、合理分权，明确责任，完善行政审批制度
各地方各部门要根据国务院有关行政制度改革的实施意见，从自己的实际情况出发，对各项行政审批项目深入审查，对于那些由市场自主决定的事项，可将行政审批权归还市场；由于现代治理理论的兴起，第三部门和中介机构的出现，还可将市场自行调节的部分审批权交由他们来管理。这样可以更好的划分政府与市场、社会之间的关系，改变以往政府越位、错位的现象，有效的发挥政府管理的职能。明确权力和责任，为建立审批责任制奠定基础。同时，权力之间、各行政审批部门之间、各职权之间也需要相互的协调，取消重叠的程序与职权，简化程序，重组流程，以提高行政审批的效率，以此来提高政府的绩效，更好的为人民服务，实现公共利益，使行政审批制度法制化、职权明确化、合理化、高效化，以适应服务型政府的要求。
3、行政审批制度的法制化发展
建立行政审批配套制度，不仅要注重审批，还要加强审批前的审查与审批后的监督，提高行政审批的质量，使行政审批向着规范化、程序化、法制化的方向发展。行政审批主要的工作是行使审批权，但也要注重审批的后续管理，保障服务对象的权利，管制主体的规范化与法制化，因此，不仅要有严格的法律基础，还要有严格的司法审查，加强后续监督，使行政审批权力的行使真正有法可依，腐败、侵权行为真正有根可查，从而也可以提高政府处理突发事件的预见性与准备性，因此要建立有预见性的政府，在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。行政审批在一定程度上也会起到一定的预防作用，可为政府的决策制定提供大量的信息。
四、结语
行政审批制度改革是政府的一场自我革命，是对传统行政管理体制的变革和扬弃。要站在深化改革、加快发展和切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好的高度，转变职能，规范和正确行使权力，提高行政效能，深入推进行政审批制度改革，以服务型政府的建设为目标，为我国经济社会又好又快发展服务。
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关键词：政府投资项目；审批行为；法律属性
随着我国城镇化进程的加速推进，因征地拆迁而引发的矛盾和纠纷普遍增多。这一现象在主管政府投资的各级发展改革部门感受尤为明显，大量遭遇房屋拆迁的民众由于拆迁补偿诉求得不到满足，在专业维权律师的指导下，通过信息公开从发展改革部门获取建设项目批复文件，再从批复文件中搜寻程序和实体上存在的“瑕疵”，进而通过行政复议和诉讼要求复议机关和人民法院确认建设项目批复文件违法或者直接撤销项目批文，按照“审批是因，拆迁是果”的认识逻辑否定当地政府的拆迁行为。这也是近年来政府投资管理行政争议高发的社会根源所在。矛盾和纠纷的化解离不开法律原则的科学把握和法律规则的正确运用，但是由于我国投资立法相对滞后，导致此类案件在司法实践中存在诸多争议和困惑。在此，笔者结合一起具体案例阐析政府投资项+++目审批行为的法律属性以及此类案件涉及的有关法律适用问题。
一、政府投资项目审批行政争议案件的基本案由。以一起典型案件为例，原告某市某区居民杨某等三人，在该区某地拥有合法宅基地及房屋，2013年12月3日，原告上述房屋被政府部门强制拆迁。2015年2月11日，原告通过申请信息公开获得某市发展和改革委员会（以下简称市发展改革委）作出的《关于某市新区北区（一期）对外道路工程×××可行性研究报告的批复》（以下简称《批复》），原告遂向省发展和改革委员会（以下简称省发展改革委）提起行政复议，省发展改革委于2015年5月27日作出行政复议决定，维持了某市发展改革委作出的《批复》。原告以某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的行政复议决定违法（没有说明具体违法事实和理由）且侵害其合法权益为由，将两级发展改革委共同到人民法院，请求法院依法确认被告某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的《行政复议决定书》违法并予以撤销。
根据我国现行投资管理体制，投资项目管理（核心是投资项目审批）按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小均实行备案制。也就是说，目前行政机关针对投资项目采取审批制、核准制或备案制三种管理方式，这三种方式（表现为三种不同类别的行政行为）的法律性质也有区别，受到法律法规规范和约束的程度也大不相同。审批制针对的是政府投资项目，依旧按照过去的基本建设程序进行管理，按照项目进度依次审批项目建议书、可行性研究报告以及初步设计等。核准制针对的是企业投资建设的重大项目和限制类项目，属于行政许可事项并受《行政许可法》规范。备案制是针对适用核准制以外的其他企业投资项目，管理方式和内容相对比较简化和便捷，约束条件较少。所以，在诸多投资管理类行政复议和诉讼案件中，当事人特别是行政相对人特别注重上述管理方式的认定，将是否适用了法定的投资管理方式作为认定行政机关具体行政行为程序合法性的重要内容，在很多情况下将投资管理方式错误作为判定行政行为违法并要求上级行政机关或司法机关依法撤销具体行政行为的重要事由。
二、政府投资项目审批行为法律属性的判定。从外在的表现形式来看，有人将政府投资项目审批认定为行政许可，但是仔细分析其内在属性并对照《行政许可法》中关于行政许可的界定不难发现，政府投资项目审批并不具备行政许可必备的法定要件。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。第3条规定：“行政许可的设定和实施，适用本法。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。在实践中，政府投资项目审批是上级行政机关针对下级行政机关的项目建设申请作出的批复，属于行政机关上下级之间的内部审批行为，明显不是《行政许可法》的调整对象。2004年8月2日，国务院办公厅的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（〔2004〕62号）就明确将政府投资项目审批定性为区别于行政许可行为的“非许可审批事项”。1随着各界对政府投资项目审批行为法律属性认识的变化，2015年5月10日，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）又将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。
由此可见，政府投资项目审批行为从其法律属性来看并非行政许可行为，不受《行政许可法》的规范和约束，《行政许可法》对于行政许可行为的程序和实体性要求不适用于政府投资项目审批行为。在前文案例中，原告及其律师曾用《行政许可法》中规定的利害关系人告知义务、法定期限规定、听证义务等质疑政府投资项目审批行为的程序合法性，存在明显的法律适用错误。这种错误的认识有时会在一定程度上对法官的思维产生一定的误导，甚或导致错误的认定和裁判，危害不可谓不大。
三、现行政府投资管理法律制度的缺陷及完善。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。但是，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确提出，实行审批制的政府投资项目，项目审批部门对项目单位报送的项目建议书和可行性研究报告依法进行审批。对比上述两个文件，前者强调政府投资项目审批作为政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施，后者却指出政府投资项目依据项目单位申请批复项目建议书和可行性研究报告。按照前者规定，政府内部审批事项作为一种政府内部行政行为，一般不属于行政诉讼受案范围。依据后者规定，政府投资项目审批行为虽然不是法定意义上的行政许可行为，但是从性质上讲仍是具有法律意义的行政行为，行政机关根据项目单位的申请作出的项目审批行为，对外直接影响行政相对人也就是项目单位的权利和义务，应当接受司法审查。可见，上述规定让行政行为当事人不知所措，造成法律适用和司法实践的混乱。尽快对相关文件进行修订，从立法层面对政府投资项目审批行为的属性、依据和程序进行科学界定和规范，实现法律规定的统一是加强投资体制改革和投资管理法治建设的当务之急。解决途径在于通过制定和颁布政府投资基本法实现对政府投资管理的顶层设计和立法规范，现实中将游离于《行政许可法》规范之外的政府投资项目审批行为，先是界定为非许可审批事项，进而又界定为政府内部审批事项，这种花样翻新的概念游戏缘于投资体制改革的推进和落实不到位，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确提出，实行审批制的政府投资项目，项目审批部门对项目单位报送的项目建议书和可行性研究报告依法进行审批。但在实际工作中，各级投资主管部门在审批政府投资项目时却只在“体内循环”，由上级投资主管部门向下级投资主管部门出具批复文件，没有按照规定直接批复给项目单位，将本能“体外运转”的行政程序通过相同层级的文件纳入“体内循环”，损害的是法制的统一，造成认识和操作上的混乱。所以，全面清理现行有关投资管理的规定，颁布统一的政府投资基本法，建立规范一致的政府投资项目审批制度体系，或将政府投资项目审批行为纳入行政许可法的适用范畴，是解决上述一系列矛盾和问题的根本出路。
参考文献：
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【关键词】审批制度改革；协同推进；路径
行政学家里格斯曾指出：“当我们研究一个国家行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。”行政审批制度改革作为政治体制改革重要环节是牵一发动全身的系统工程，必须以系统思维方法协同推进，实现各个环节的有机链合。①十八届五中全会指出，行政审批制度改革是政府瘦身运动自我革命，是政府将权力回归公民个人、市场和社会过程，有助于厘清政府与市场边界、树立现代服务型政府理念，实现公民自由和自治。近几年，新一届党委和政府施行了一系列大刀阔斧以“削权”“放权”为核心审批制度改革，努力促进经济结构转型升级、用简政放权的减法换取经济发展的加法。面临经济下行压力较大新形势，新一届政府进一步推进简政放权，进一步推进商事制度改革，以推行负面清单和责任清单制度等制度创新为行政审批制度改革抓手，为政府职能转变“修枝壮干、瘦身健体”、为大众创业万众创新除固鼎新，进一步激发市场活力。然而中央政府虽以壮士断腕的勇气强力推行改革，实际运作中却仍然存在中梗阻和最后一公里不畅问题，具体表现为行政审批制度改革各部门互不联通各自为战碎片化现象，因此单向度分头分层推动向纵横联动协同推进转变势在必行。
一、协同推进审批制度改革理论依据
行政审批制度改革行政体制改革和政府职能转变的关键，其实质是政府权力调整、转移和下放。治理理念对传统管制政府理念提出新挑战，政府不再是高高在上凌驾于万物之上的神秘政府，公民责任与公民参与权利增长。政府努力营造合作共赢，充满公民意识和公民责任活泼共赢的互动性公民社会。政府主导型的社会制度变迁模式无疑提供了，为地方治理方式和治理过程注入了多元的更为合理的因子。
（一）多中心治理理论视角下简政放权改革浪潮需要系统思维。治理打破政府独大、一统天下“无所不在无处不有”强政府、弱社会政府主导模式，从凌驾于社会之上“神坛”走下，改变传统依靠政府强制权威的全能、封闭“唱独角戏”的形象，转向还权于民、回归社会是有限、开放、平等更多依赖公民和社会组织上下互动、彼此协作政府社会公民协同共赢多中心治理局面。而过去发育不健全市民社会也从政府配角和对手定位中破茧而出，诸如养老、医疗等社会组织和公民将方面发挥更多积极作用，政府提供公共产品只能是一部分。而政府退出并不意味着公共领域溃败。
（二）有限政府理论呼声下政府职能收缩带来囚徒困境博弈需要一盘棋理念。简政放权的“减法”换取企业和市场活力“加法”。正麦克逊认为如果人人都是天使，就不需要任何政府了。有限政府理论认为，政党和政府由凡人组成，政府不可能成为无所不能“超人”和全知全善的，政府获取信息是有限的，政府权力都必须是有限。从人性恶角度出发，对社会而言，政府是必要的恶。权力无限膨胀野心与贪婪决定政府有所为有所不为，才能避免权力触角无所不再的成为“维利坦”似的猛兽侵犯人。有限理性决定了政府大包大揽的结果必然导致很多“管不好、管不了、不该管、不能管”的全能型政府失效。政府和市场（契约）失灵成为拾遗补缺地位“治理”作为政府失效市场失效补充机制。政府与市民社会间相互达成共识一种状态。社会转型加剧造成基层政府和自治组织承担了更多的社会、文化、政治、经济职能。这种微妙结构变迁促使政府职能收缩，小政府大社会的格局日益形成，政府与公民社会、公共部门与私人部门之间形成独立、合作、共赢的新型结构模式。因此必须整合力量。协同推进，
（三）公务员角色冲突需要协调各方稳步推进。从权源角度来说，公民让渡个人权利组成代表公共利益的政府权力。而作为国家机器组成部分公务员是人民公仆，这与我国人民民主理论公仆不谋而合。早在《周官》篇中，周成王对各位大臣道德指令是：“以公灭私，民其允怀”。政治生活领域中孔子寄于公务员学习天、地、日月的无私道德情怀：“天无私覆,地无私载,日月无私照。奉斯三者，以劳天下,此之谓三无私。”当“道德人”与“经济人”的内心角色进行博弈时，最后结果往往是前者抵不过后者，进而引发各种政治腐败。例如一些政府部门人为设置行政审批障碍门槛，利用审批权为自己谋取不正当利益，或者为本地区本部门利益形成地区垄断和部门垄断，严重损害了其他地区和部门的利益，从而导致由行政审批带来的行政权力的寻租腐败不断出现，政府公信力逐步下降。研究方法1.系统分析法。立足于本部门本单位到放眼全局全市系统思维，以正确利益观推进改革，追求整体利益和改革全盘性，就不能放大系统的个部分或者子系统重要性，处理好国家本位、地方本位、部门本位和个人本位的关系。以系统思维整体谋划行政审批制度改革才能真正盘活地区经济发展整盘棋。2.实证分析法。本文以辽宁省A市为例现阶段行政审批制度改革的重点与难点。
二、当前行政审批制度改革碎片化的表现及协同推进行政审批制度改革路径
目前“上面改革不少”、“下面感受不深”成为地方行政审批制度改革“中梗阻”主要表现。以辽宁省A市为例，虽然近几年一站式服务、一次性告知、并联审批等形式助力服务型政府打造，但许多审批事项关联性强，环节多，几轮深化以行政审批制度改革仍然存在各部门互不联通信息孤岛化和碎片化问题权力下放缺乏整体性、系统性，导致A市错失投资发展机遇。在大众创业万众创新的大背景下，增强企业投资效率和活力、为创业创新清障，服务必须破除狭隘局域思维，中央与地方、部门之间协调一致以大局理念、法律制度的跟进深入推进行政审批制度改革一盘棋。
（一）大局理念先行与法律制度跟进。当下，为避免放大系统某个部分重要性而引发碎片化改革，打通最后一公里的中梗阻问题，必须以系统整体思维对待本部门改革，树立正确利益观，将本部门改革纳入本单位、本地区和国家行政审批制度改革的大局中，实现改革一盘棋。1.新一轮经济改革中，坚持大局理念先行。一是当好裁判员。简政放权加速市场化进程、放宽降低市场门槛准入条件，更多民营资本进入市场需要政府以规则法律作为宏观调控依据加强商事制度改革，公正执法，奖优罚劣，使企业从受保护的对象转变为自立和自治独立的市场主体政府扮演的角色是自由公正市场经济秩序公平裁判；二是当好监管员，放宽市场准入制度不代表放任不管，政府重心移位到事中事后监管。大数据时代下大市场监管，例如浙江义乌市推行的原工商、食药监、质监以及知识产权局版权局部分职能进行的“3+2”深度整合。尤其在食品安全上打通生产、流通、餐饮全程全域监管链，在知识产权保护上建立“商标、专利、版权”三权一体的监管体系，避免碎片分段监管各自为政的弊端。三是当好服务员，作为服务双引擎，一方面要把基本公共服务如教育、医疗、养老等基本公共服务。在大众创业、万众创新的新背景下，政府鼓励“双创”也在通过平台建设、政策支持等为“双创”提供很多政策环境支持。通过网上问卷调查听取市场、社会组织、企业、群众对放权意见避免信息不对称造成困难，使“端菜”变为群众社会来“点菜”。2.简政放权要在法治大框架内着眼于行政审批制度改革长效机制。构筑行政服务中心法制体系，审批组织和审批事项加强立法。通过立法方式确保和巩固行政审批制度改革成果。一是对审批组织立法。针对行政服务中心运行缺乏法律依据和定位问题，目前国务院已在广东等省先行试点，期冀条件成熟后向社会推开；二是对审批事项立法。单纯下放权力只是让权力在上下级各部门之间发生内部循环，把每项权力管好才是行政审批制度改革关键。为防止拉皮筋”、“割韭菜”等行政审批运动化、形式化以及政策留白给权力寻租带来可能，须用立法方式确立各个审批部门权限，同时逐步将社会中介组织从身份限制转变为纳入法律规制。完善培育和发展社会组织的相关政策，构建加强社会组织自律性的相关政策，逐步完善社会组织基本法律，弥补法律缺位的问题。
（二）顶层设计与底层推动良性互动。以行政审批制度为主要内容简政放权是利益的让渡，必须以壮士断腕勇气依靠政治权威加强顶层设计，同时行政审批制度改革不是政府唱“独角戏”而是治理理念下依靠政府、企业、公民等利益相关人广泛有序参与走向合作的共赢。1.加强行政审批制度改革的顶层设计。一是建立地方行政长官为领导负责制顶层的推进。部门利益凶猛“围猎”是行政审批制度改革难以推进最主要原因。为防止“割韭菜”运动式改革变异必须依靠超越部门利益之上政治权威自上而下顶层设计。以审批制度改革为突破口简政放权可以借鉴反腐、安全生产等领域地方主要党政领导为“第一责任人”制度，按照目标管理的原则，对落实责任不到位的要深化问责。二是规范标准化服务和流程再造。由人大牵头、政协推动、相关职能部门、企业和专家学者广泛参与优化公共服务流程协调机制。2.引进人民群众满意度测评等社会力量参与改革进程。很多互为前置手续导致企业在拿到土地后，还要经过环境测评、文物勘探、矿产压覆等很多前置审批程序，极大影响企业投资效率。因此建立需求导向机制，广泛听取社会各界尤其是企业和基层群众意见，集思广益、多元参与、把企业、居民、社会组织等利益相关方意见引入到决策、执行、评估和监督的过程。
（三）从单向度分头分层推动向纵横联动协同推进转变。简政放权不是权力简单的“物理平移”和放任不管的“自由落体”，缩减行政审批事项，处理好放和接权对象，提高行政效能，必须建立纵横联动协同管理机制。1.横向部门联动。避免放权不彻底、你放他不放，责放权不放、部门不协调步调不一致问题，破除地域部门分割，相关部门对保留的审批事项进行深入调研，缜密论证，建立起优化流程的体制机制实现审批权力横向整合。2.纵向上下联动。一是实现人权事权财权的对等。“上动下不动，动了也白动”现象曾是以往地方政府和地方经济博弈的一种结果，为避免各自为战碎片化改革，必须建立健全上下协同联动机制。放权时要充分考虑地方政府承接能力，如对承接单位工作人员进行履职培训，帮助解决硬件设施落后、技术手段跟不上、专业技术人员匮乏等问题；对基层单位增加人事编制，实现“编随事走，人随编走”。二是要加强监管实现管理的重心后移。3.内外协同联动。注重政府与社会组织、公民有效互动。2015年，《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》为实现行政单位与中介组织脱钩、斩断其与政府垄断关系迈出重要一步，但中介组织或行业协会发育不成熟、运行不规范蚕食了简政放权改革的红利。结束语“大道至简”，简政放权不仅是数量上精简瘦身自我革命，更是政府强身健体保证。建立联合协调机制，实现政府、行业协会、市场主体各司其职、下放权力事中、事后审批、监管各个环节有效链合。
参考文献：
一、确立“四个一律、四个公开”原则
党的十八届三中全会明确提出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。为正确履行政府职能，必须进一步简政放权，全面深化行政审批制度改革，2013年底，围绕落实三中全会精神和市委、市政府关于推进行政审批改革的决策部署，市发改委第一时间行动，连续召开推进审批事项改革专题会议，讨论、争辩、研究、论证，旗帜鲜明地提出了深化改革、简政放权，力争走在全市行政审批制度改革前列的工作目标。
在深入学习十八届三中全会精神的基础上，市发改委结合部门行政审批工作，经过认真研究讨论，短时间内就提出并确立了“四个一律、四个公开”的原则，即市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，符合自治区“8337”发展思路和国家规定的一律改为备案制，由地方管理更方便、有效的事项一律下放地方和基层管理，按规定保留下来的审批事项一律做到审批事项、审批要件、审批流程、办理时限“四公开”。作为市发改委审批事项改革总的指导原则，“四个一律、四个公开”也为全市发改系统行政审批改革打好了基调、指明了方向。
二、调整取消并大幅度下放市级审批事项
根据全市行政审批改革要求和自治区发改委《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的通知》等一系列文件精神，市发改委由主要领导主持，深入研究、强力推进、扎实开展行政审批制度改革：
――合并压缩部门审批事项，将原有的固定资产投资、外商投资、高新技术项目等3类行政审批事项调整合并为1类，即按规定权限审核上报或审批、核准、备案固定资产投资项目；
――实行房地产项目专项改革，在盟市无取消权限的情况下，经请示自治区发改委并报市政府批准，取消房地产项目核准，一律改为备案制，市区以外的房地产项目审批权全部下放；
――实行工业项目专项改革，除按规定由国家和自治区审批的项目以及光伏发电、小型天然气存储设施2项能源类项目外，一律实行备案制审批，并全部下放旗县区办理。
本轮审批制度改革，在年初市政府下发的《关于公布保留和下放行政审批事项的通知》中，全市共下放审批事项68项，市发改委下放9项，为全市最多；全市共保留行政审批事项43项，市发改委仅保留1项，为事项最少部门之一；除自治区明确实行委托管理、盟市不得再行下放的审批项目外，市发改委在权限范围内取消、下放的审批项目数量可谓全市之最，审批项目下放幅度总体达到80%以上。与审批事项改革同步，固定资产投资项目节能审查和招标审批事项，以及重大项目社会稳定风险评估等审批条件，也一并下放至旗县区发改部门办理。
市发改委取消和下放审批权限后，要求旗县区发改部门迅速对接。到4月下旬，10个旗县区（含高新区）发改部门均已完成业务承接工作，市级调整取消和下放的审批事项均已实现正常运转和办理。
三、全面实施“三集中、四到位”改革
根据市政府关于行政审批制度改革的决策部署，本轮改革的实质性内容，就是实行“三集中、四到位”改革，并要求市直各部门在2014年1月底前完成。
“三集中”是指分散在部门各科室的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中，行政审批科向政务大厅集中，行政审批事项向网上审批平台集中；“四到位”是指职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。在不到1个月的时间内，市发改委将推进改革列为首要工作，精心设计，集中解决，按期全面完成了“三集中、四到位”改革，把分散在各业务处室的审批职能全部剥离出来，抽调精干业务人员，组建行政审批处，整建制进驻市政务服务大厅，做到职能调整、事项进驻、人员选派一次性全部到位，同时依托政务中心网上审批平台，实现了项目审批全部网上办理。2014年1月28日，委领导同行政审批处负责人签订行政审批授权书，规定审批事项再不允许送交或拿回委内办理，除专家论证、现场踏勘、重大事项会议研究等环节外，审批过程一律控制为“受理、审批”两个环节，真正做到了行政审批一站式办理、一个窗口完成。
此后，各旗县区发改部门“三集中、四到位”改革全面推开，但鉴于各自具体情况和条件，目前进展不一，总体仍落后于市级改革进程，距离市政府的改革目标和要求还存在一定差距。
四、出台项目审批办法及配套文件规范
在快速推进的改革中，市发改委在短短2个月时间内，密集出台文件，审批事项改革成为全委工作热点。继1月23日《关于固定资产投资项目审批事项改革的通知》、3月18日《关于做好自治区委托管理行政审批项目管理工作的通知》之后，又于3月31日在全市发改系统下发执行《固定资产投资项目审批办法（试行）》。《审批办法》进一步明确了具体行政审批事项，清晰界定市级审批权限，不在范围内的项目一律下放旗县区审批；详细规定了审批要件、审批流程和审批时限，市本级严格遵守的同时，要求旗县区发改部门参照执行，并且只可简化和压缩，再不许增加和延迟。
――审批事项上，规定市本级审批项目3类13项（包括市本级及以上政府性资金建设项目审批、企业投资项目核准9项及备案3项），自治区发改委委托盟市管理的审批、核准项目16项，以及由自治区或国家发改委审批的审核上报项目。
――审批要件上，按审批、核准、备案3类项目办理要求，明确了报批项目需提交的手续、材料和支撑性文件；自治区发改委委托管理项目和由自治区或国家发改委审批的上报类项目，根据所属类别比照提供相应的要件。
――审批流程上，严明凡市发改委审批的项目，均由行政审批处在政务大厅统一办理，均执行“受理―审批―出文”单一流程，要求受理阶段向项目申报单位填发《受理通知单》，明确告知受理人、办件人、办理时限等全部信息，审批出文阶段由行政审批处按“分工预审―合议把关―审签发文”程序，将改革前须出具项目立项、节能审查、招标审批3个文件合并为只出一个批准文件，加盖“包头市发展和改革委员会行政审批专用章”，由窗口在规定时限内向申请单位发文、完成审批。
――审批时限上，严格规定上报类项目2个工作日，审批类、核准类项目5个工作日，备案类项目1个工作日内办结，较国家和自治区发改委规定的项目办理时限均有大幅压缩。
与《审批办法》配套，将立项、节能、招标审批改为三项合一，1个文件出齐3个事项，同时制定出台《固定资产投资项目审批文件规范（试行）》、企业投资项目备案申请样表、工程建设项目招标事项审批样表等一整套格式范本，就审批、核准、备案文件以及项目单位申报材料分别制定文件格式模板，并提供旗县区参考，推动全系统改革同步。
各旗县区发改部门在本级政府领导下，以同样的力度和节奏，在充分参照市发改委项目审批办法和规范的基础上，还结合各自实际，加快制定本部门行政审批的实施方案、管理办法或工作规范。到4月底，全市发改系统行政审批工作已基本做到有章可循、照章办事、公开透明，本轮行政审批制度改革后，已快速步入规范化运转的轨道。
五、加强业务培训与审批工作管理
搞好业务培训是行政审批改革取得成功的重要条件。改革启动之初，市发改委就坚持上层设计和基层探索相结合，注重加强全系统行政审批制度和模式的统筹设计与安排。在日常交流研讨基础上， 分别于今年2月初和5月初集中组织全系统行政审批业务培训，其间还应邀深入一半以上旗县区开展上门培训，3至4月又按旗县区发改局长、分管局长、业务科室人员三个批次组织参加了自治区发改委举办的行政审批改革培训班。
为切实提高培训效果，市发改委还积极开展全系统审批事项改革调研活动，在本轮调研之前的3月底到4月下旬，已完成第一轮旗县区专题调研，在其它调研和检查中，也都将行政审批改革列为重要议程，了解改革进展情况的同时，与旗县区的同志共同研究讨论、解读政策、答疑释惑。日常工作中，市发改委向委内各业务处室和行政审批处提出明确要求，建立起与旗县区发改部门行政审批工作的经常性联络机制，实现随时联系和及时有效的沟通与交流。
取消和下放审批权限、实行“三集中、四到位”改革后，加强对行政审批业务的监督管理，就成为必不可少的重要工作。4月底，市发改委决定建立行政审批核查制度，成立由纪检书记任组长，监察室、稽察办以及资深业务处长组成的行政审批核查组，每月对行政审批处办理的审批事项进行核查，发现问题及时纠正，监督整改。经过5、6月份2次核查，取得较好效果，并已要求各旗县区发改部门比照执行，尽快建立行政审批工作监督检查制度和机制。此外，结合落实自治区发改委关于对取消、下放和委托管理的行政审批事项加强监管的文件要求，市发改委目前正抓紧建立全系统行政审批巡查抽查和项目月调度制度，各旗县区发改部门现已展开相应工作。
通过以上培训、调研、监管等一系列工作，有力地保证了全市发展改革系统行政审批制度改革的积极部署、有条不紊、齐头并进。
六、简政放权初见成效
自包头市发改系统实施行政审批制度改革、市发改委下放审批权限以来（按审批事项改革基本到位的3月份计），截至6月底，全市发改部门共办理项目264个，其中审批62个、核准68个、备案134个。从构成上看，市发改委办理80个，其中审批30个、核准21个、备案29个；旗县区发改部门办理184个，其中审批32个、核准47个、备案105个。旗县区审批项目占全市70%以上，其中审批、核准以及投资5000万元以上备案项目，均为此次改革下放的审批权限。
在审批权限方面，旗县区审批项目已占到全市项目近70%，特别是在过去旗县区没有审批类、核准类项目办理权限，备案类权限也仅限于投资5000万元以下项目的前提下，这是改革造成的市与旗县区两级审批项目结构上的质变。旗县区自扩大的同时，也势必极大地激发和调动基层加强项目建设、推动经济发展的积极性和创造力。
审批时限方面，与国家和自治区的规定相比较，市发改委审批类项目由不作时限要求到限定5个工作日，核准类项目缩短15个工作日，备案类项目缩短4个工作日。实际执行中，得益于新的审批体制和机制优势，市与旗县区办理时限还都有进一步的压缩。尤其是推行房地产项目改核准为备案制、工业项目改为备案管理并全部下放审批权两项重要改革，更是极大地简化了房地产项目和工业项目审批手续，显著简化办理程序、大大提高办理效率的同时，将进一步激发市场主体的投资热情和市场活力。
规范服务方面，通过审批办法及配套规范的设计和规定，市发改委正在切实做到项目审批制度化、规范化，确保公开透明、廉洁高效。截至6月底，在市发改委已办理的审批项目中，全部在政务大厅由行政审批处按规定程序和时限独立出文办结。旗县区发改部门比照市发改委，正逐步建立起公开、规范、高效、阳光的一整套审批制度和程序体系。
职能转变方面，市发改委以建设服务型政府为目标，强化发改系统部门服务和工作效能，高效办理审批事项的同时，围绕全市大局和中心工作，加快转变职能，探索建立新的工作体制和机制。发改委在委内做出明确部署，转变工作重心和服务作风，由过去的等人上门、被动审批，变为腾出手来、主动出击，协调上级、深入基层，把项目管理职能向上下游两端延伸，强化前期策划辅导，着力后期服务推动。在简政放权、提高效能进程中，部门项目管理职能不但没有削弱，反而得到了硬化和加强。当前，在全市重大项目谋划、重点项目建设、招商引资、资金争取、北梁攻坚等各方面各领域工作中，发改委及旗县区发改部门都正在投入更多的精力、更多的时间，实现着更大的作为。
风雨之后见彩虹。以市发改委的行政审批改革为样板，全市发展改革系统行政审批制度改革已初步形成“包头模式”，开始显现典型示范意义。发改委改革的努力和成果，为全市行政审批制度改革和经济社会发展做出了积极的贡献，得到市委、市政府的充分肯定和赞誉。在自治区发改系统行政审批制度改革中，包头市已明显地走在前列。经多次听取汇报并几次组织来包调研，自治区发改委领导高兴地指出，在全面深化改革的新时代开启之际，包头已经走出了一条成功之路，形成了“包头模式”，建议全区各盟市向包头观摩借鉴。
七、问题与建议
发改系统行政审批改革积极推进的同时，也存在着不小的问题、困难和矛盾，突出表现在以下两个方面：
一是人力资源支撑方面。发改系统作为政府综合经济部门，除负责固定资产投资项目审批工作之外，还承担着重点项目实施、招商引资、资金争取、物价监管以及经常性的综合协调、专项推动等大量的工作职能，超负荷运转、人员紧张问题久已存在。按照本轮行政审批改革要求，必须选调业务骨干、成立专设机构、授权专人负责，造成多数旗县区发改部门日常工作与审批业务疲于应付，甚至出现难以为继的困难局面。
二是部门协同改革方面。固定资产投资项目审批涉及规划、国土、环保、发改、住建、维稳等若干职能部门，部门间联动机制、支撑关系、运转流程、前置条件等多方面制度和机制设计都直接影响着行政审批的效能和结果。本轮行政审批改革中，市发改委在取消和下放审批权限上进行大刀阔斧的改革，旗县区发改部门也积极衔接和落实，但由于有些部门未能同步或协同下放权限，旗县区发改部门还必须时常到市直部门协调手续办理，造成发改系统审批改革的掣肘和梗阻，甚至使个别项目、某些环节的审批改革只能流于名义上的下放。
为切实解决改革进程中的问题和矛盾，进一步深化和完善发改系统行政审批制度改革，结合本次专题调查研究情况，提出以下三点建议：
1.加快软硬件建设和机构调整改革。以市政务服务中心行政审批大厅为样板，尽快完成旗县区市民大厅建设，配备必要设施并提供必要条件，抓紧投入使用。加快行政审批软件系统、市与旗县区联网平台等软件开发，尽早完成互联网接通和软件安装调试，实现网上办公、网上审批。研究解决旗县区发改部门机构设置和人员配备问题，考虑行政审批改革需要，适当增加职能科室、人员编制和干部职数，同时给予业务经费保障。
2.加快推进部门行政审批协同改革。继续深入落实国家、自治区和包头市关于加快行政审批制度改革的各项政策措施，在上半年改革取得显著成效的基础上，结合包头实际，大胆探索，勇于突破，敢于创新，全面推进市直各部门审批事项改革，聚焦实现部门间改革的协同和共进，简化部门间的审批关联，进一步提升行政审批的整体效能。
3.加快推动审批制度改革的深化和完善。行政审批制度改革的根本目的和判断标准，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。发改系统行政审批改革完成阶段性任务后，应当马上着手，深入研究全市经济运行发展的成绩、形势和走向，分析主要经济指标、重点领域、重点任务的变化情况，研判改革的影响和成效，找出深化和完善改革的路径、节点、突破口，推动全系统改革循着正确的轨道，走向更大的成功。
本次调研充分表明，以市发改委为主导，全市发改系统行政审批制度改革已经获得重要的阶段性成功，为下一步的改革发展开启了新的局面。站在发改部门行政审批工作的角度，我们完全可以说，项目业主和投资方在包头的事业已经开始进入“结束跑手续、走向市场化”的良好状态，这正是包头全体发改人努力的初衷，是全面深化改革至高的期望。
〔关键词〕行政审批；专家评议制度；专家评估；监督制度
〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0102-06
项目有大有小，小的项目需要一定条件，条件具备即可获得许可。大型项目涉及多个项目审批，如修建一条高速公路可能涉及数十个审批事项。行政审批是一个个单项目聚合成的集合，大型项目需要完成的行政规范、需要规范的行政行为种类和数量都很多。很多行政审批领域涉及专业知识的理解、深度认识，如转基因、工业污染、文物保护、水土植保等。专业知识需要专门人才提供专门的信息资料，既给社会公众全面传递普及科学信息，也给行政主体审批决策提供必要的参考。很多行政审批项目设计有专家论证，专家提供专业知识，这本身是法律法规完善和细密的表现。但实际上专家评估程序及社会上媒体中对专家的认识评论却负面信息不少，造成了事实上的行政人控制，专家评估“妖魔化”倾向。专家及其专家评估制度需要深入思考，以便完善规制。
一、专家及专家评议制度运行现状
行政审批制度中设置有“专家评议”程序，在多个行政审批项目中，需要相关专家考察、评估，并出具“专家评估意见书”。这是法定的专家评估内容。“专家”字眼出现在公众及专业领域越来越频繁，有必要梳理一下专家及其专家组织生存现状。
第一，专家评审组织简介。在入世谈判及知识普及的过程中，专家评估进入中国法学及百姓的视野。WTO争端解决机制中设计有专家小组和专家小组通过报告进行评估争议，以作为争端解决的基础。WTO争端解决中专家小组专业评估具有基础性的争议解决的效力，也为争议解决提供一种新的管道和途径。国内项目评审中逐渐借鉴专家组织进行评审，很多行政审批中设计有专家评估意见一项。专家及专家意见逐渐进入民众视野，且通过媒体传播，名声也出现了很大的双重效应。一般认为专家意见既可能是专门知识的人出具的权威的认定、认识，也可能是有或无专门知识的人出具的有争议的意见。
第二，“专家”帽子满天飞。专家资质没有统一，常见的主要指具有高级职称的知识分子，但没有高级职称却具有某一方面专门知识的人也是专家。没有统一的法定的资质认定，专家二字的使用也比较滥。见诸报端的专家多而频繁，声音杂乱，难辨是否“专业”。例如：2013年7月30日，《成都商报》就有15处文字出现专家字样及相关内容。①这样集中涉及专家解说的媒体报道相对比较少，但还是有代表性的。有一定职称的是专门知识分子，但这应该是在专门领域，现在，专门领域划分越来越细，具有专门知识的人也越来越多，对具有专门知识的人的认识也是颇有争议：到底具有专门知识的人发表的是他“术业有专攻”的知识呢，还是其非专攻的专门知识领域。一个不太好的倾向是：赢者通吃。有的具有一方面专门知识的专家似乎成了各个方面都精通的专家，而不常常抛头露面的具有专门知识的人却被湮没了得不到发声的机会。总之，专家及其专家发声市场相对多而混乱。
第三，专家评审组织逐渐进入法律视野。政府对项目评估专门设置了专家库，对评审专家有一定的考试考核要求。很多行政审批项目条件设置中都有专家评审意见一项。如：与土地建设项目相关的事项，如果用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案，之前，项目投资方（或项目公司）应当配合对应的一级国土资源部门共同召开专家论证会，对规划修改及实施影响和修改进行论证。与环境有关的建设项目，一般需要环境影响报告书，环境影响报告书是相关组织举行专家论证会、听证会，并就项目环境影响评价对公众予以公示，听取公众的意见。同样，在水土保持、安全、食品、医药等相关的项目审批中，一般都需要专家论证一项。例如，准兴高速项目出现的行政执法中的正式“专家评审意见”中要求准兴高速公路建设办理的主要行政许可（审批）有：高速公路项目土地预审、环评报告审查、交通行业主管部门意见、水土保持、地质灾害、防洪、压覆矿产、文物保护、国家或地方项目投资主管部门（发改委）的项目核准等。前三个是立项核准关键性文件，后面的文件取得难度相对小一些。
第四，法律、法规、规章、政策等文件规定一定条件下的项目审核有“专家评审”一栏。 《企业投资项目核准暂行办法》第十四条，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核
①参见《成都商报》，2013年7月30日。02版：《成都各界代表考察武汉乙烯项目――“开工后的武汉乙烯：天很蓝，没异味”》，“7月23日，由成都市人大代表、政协委员、专家学者及普通市民组成的代表团考察了武汉乙烯项目。其中出现四川大学教授李瑞海说，正常情况下，满负荷运转时的主要污染物排放量，不仅对成都的空气质量没有影响，对彭州也没有影响。”02版：《公益广告创意设计大赛启动》中说“本次大赛将成立专家评审组，对作品进行严格品审”。19版：《路人报警：110，有人在挖坑埋死婴――主人野外掩埋死亡爱犬被误会 路人以为在掩埋死婴随即报警》中“四川大学法学院教授王建平认为《成都市养犬条例》有必要对市民处置宠物尸体的行为进行法律指导，希望通过补充修订方式对《条例》进行完善。”09版：《车内养条巨蟒 车主称为防盗》中“广东林氏律师事务所专职律师林叔权表示，车内巨蟒如果真的咬伤人，就像小偷被家中恶犬咬伤，主人都应当承担大部分责任。”（笔者认为，林是以专家身份发表言论的。09版：《中纪委通报8起违反八项规定典型问题――心存侥幸的官员摊上“大事”了》中“不过，专家也指出，要真正刹住“”，还要进一步对违规官员加大惩处力度。”12版：《男孩几岁禁入女澡堂 全球性问题――媒体称“男孩能够进入女澡堂的年龄标准”近日在韩引起激烈讨论 类似问题在多国受关注》，文中出现“美国儿童专家”等文字。10版：《中科院院士何祚麻：王林只会些魔术，不入流》一文中，何也是专家。11版：《朝鲜阅兵式 惊现神秘核背囊》，文中出现“有中国专家认为，朝鲜的一些导弹看上去确实做的非常简单，以至于看起来不像实弹。”22版：《分红到账了 本钱基本“打水漂”了――成都市民投资艺术品资产包巨亏逾80%，交易所方面称曾明确介绍潜在风险》文中出现“采访一位专家――中华宝玉石文化研究会副会长齐石成教授”，“泰和泰律师事务所郭成刚律师”。07版：《16名顶级好医生 今日继续义诊》中，这些医生应该属于专家。01版：《营改增到底能减少多少税 税务专家详细解读》。12版：《世界首个牛肉汉堡来了 牛肉141克 售价236万》，文中出现“科学家博斯特”字样。12版：《霍金纪录片 谈两次婚姻失败》，霍金是著名专家无疑。10版：《你若一直谈钱 北大就不和你谈了》出现“复旦历史系教授冯玮”字样。准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。例如：企业投资项目核准的基本运行规律是：国家、省、市依次制定相关规范性文件为《国务院关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准暂行办法》、《四川省企业投资项目核准暂行办法》等。省、市、县政府发展改革委员会具体进行审批。如市级发展改革委员会根据前述规范性文件，具体设定“企业投资项目核准”的审批条件、流程、时限等。其接收到企业的项目申请报告书后，一定期限内委托有资质的咨询机构对项目可行性研究报告进行评估并根据专家评估意见，各级政府发展和改革委员会作出是否核准的决定或提出初审意见上报上级发展改革部门。
第五，专家评审组织的运作方式。行政组织自行组织专家库，进入专家库的一般是具有一定专业知识的人，主要是高校、科研院所等文教卫生等方面的知识分子，在各个具体行业领域也具有一定的专业知识。通过遴选进入专家库。在需要组建某个项目的专家评审时，都是临时抽选一定的人员组成专家评审组。对某一个项目进行考察、讨论、评议后作出定性评价。定量分析的几乎没有。专家评审意见一般分为事实现状描述、项目可行性和科学性、是否给予立项及立项注意事项等内容。大肯定小否定部分建议。专家评审组织是就某个项目组建的，评议结束后自行解散；评议报告书是文字叙述为主，不同于民主表决制；是定性描述，其科学性本身值得怀疑。就某个问题，即使不同专家之间有异议，也是讨论提出即可。最后遵循主要专家或首席专家乃至行政组织方的意见确定，专家其实质是顾问、咨询、程序性质。专家意见对项目立项没有最终决定权。如果专家评议意见相左，对立项不利，项目组织完全可以另行组建专家组织重新开展工作。
第六，专门技术人员代替专家组织。专家或专门技术人员规定不一。部分项目中规定的专家要求比较高，而县乡行政审批项目中，乡村或者县乡是否有足够专门的专家也是问题。即使有所谓的专家，可能也只是专门的技术人员而已，全然不能成为专门的“家”。决策都是领导做出的，专家都是幌子。网络上对专家的骂声一片，也基本可以概括出社会公众对专家的态度和认识，也集中了对专家的误解，集中了为行政权力背黑锅的专家团队的事实状态。
二、专家评审意见真实发挥作用有限
法律或者政策规定，某些专业性很强的项目，普通群众知识、精力、关心程度有限，行政主体对专业问题也很难准确把握，且为撇清与项目申请者共谋立项嫌疑，一般在立项条件中设置专家评审意见一条，希望通过专家讨论、评议，从专业的角度认识项目对社会及相关利益方的影响，以帮助行政主体决策。现代社会，人们的精力、知识有限，知识信息却无限，设置专家评议本身就是为克服行政决策主体的信息、认知盲点，方便决策，避免盲目决策，减少风险。但实际上，专家评审意见在立项中发挥的作用十分有限，主要原因如下：
第一，行政方主导。人员选择主动权在行政组织者。入库专家人员是行政方组建的，其遴选自然有一定的偏向性。可能有少数是对当选评议专家不太热心外，多数专门知识分子和专门技术人员都热心于做专家，希冀被聘任。被聘任为各种组织的专家，也是其抬高身价的砝码。热心于做专家的人其评议时自然会看行政方的脸色行事。部分公正独立的专家，本身就可能遭到排挤。在某个项目讨论中，某些专家坚持原则，完全按照法律规则秉公直言，其言论本身也可能不被重视，被其它行政方喜好的专家的言论掩盖。同时，下一次被继续抽选为专家组参加评议的机会就没有了。行政方通过人员选择自然会淘汰一部分不喜好的专家。专家评议自然变成行政方主导了。专家意见也只是行政方意见的补充、完善、修饰了。
第二，专家组是临时组织，其本身的临时聚合，对于评审项目可能比较了解，但其评审资格、经费由邀请单位提供的，其立场就有可能偏离。专家的资格、品行、法治精神、社会担当对其怎么做出评审具有直接的影响。但在专家身份取得上，在项目评审邀请前，都是难以直接考查，社会公众也很难详细了解的。专家责任不清，甚至完全没有责任，很多专家评审意见甚至是一个规定动作而已，完全失去了评审的意义。
第三，专家及专家组织本身倍受质疑。社会上、网络中，有“砖家叫兽”的一贯说法，是对专家的反感、鄙视，乃至愤怒。其原因是多种多样的：首先，部分专家行为不端，道德欠佳，影响专家的整体形象，如衣俊卿等人。其次，媒体报道专家言论时，削足适履、断章取义。媒体是追求自身的轰动效应的，希望看到的是“人咬狗”类的轰动新闻，而不是正儿八经的谈经据典。经常为炒作需要，歪曲、片面传播专家言论，引发公众质疑，部分专家教授的言论被肢解、误解。再次，部分非专家以专家身份进行工作。专家是一个身份，不是可以自我封赏的。但各个专业领域众多，专家在自己的研究领域内发声是可以接受的，但部分不具有专家资质的人以专家身份进行项目评审，混淆了专家队伍。最后，社会上对专家有误解，实际行政审批领域，行政项目审批，专家身份、专家评估意见质量、专家行为是否规范等也受到质疑。导致行政项目审批中，专家评估程序偏离立法本意，可能成为行政方意见的挡箭牌，或者形成部分审批形式主义，实质效果不佳的局面。多数行政项目，专家评估内容无法查询，其权威性、公正性被质疑。
第四，经济交易干扰。专家评估是一个售卖专业知识的行为，知识是生产力，在市场经济中有价值，在行政审批项目评估中，给付一定的评估费也是必然的。如果评估可以作为一个收入渠道，且是否被聘用为专家的权力握在行政主体手中，专家评估的责任也不明晰，专家为获得聘任、续聘，就会与行政主体方面“搞好关系”，乃至你来我往，形成利益共同体。项目方、行政方直接给付评估费的方式，愈发使评估专家立场不独立，意志不坚定，专家评估可能是为挣评估费而评估。
三、专家评审组织问题原因分析
怀抱美好的初衷设置专家评审一项程序，希冀借助具有专门知识的人对项目风险、利弊进行分析，帮助行政主体决策，降低决策风险，减少决策失误，增进立项科学性。但现实中运行的专家评审组织不尽如人意，其自身存在某些缺陷也是一个主要原因。
第一，专家评估是实质审查还是形式审查？现有专家评估规定没有明确到底是实质审查还是形式审查。通常情况而言，应该是实质审查，法律法规等规定审批要件中要有专家评审意见。通常的理解是应该是正面评估意见，即有利于项目通过的评估意见，如果是否定的意见，反对项目建设的意见，项目单项审批都可以获得通过，就不合常理了。部分审批制度的科学性和时效性需要适时检验。专家评审制度就是一个典型。大型建设项目总是有环境破坏，污染是必然的，如何减少环境污染和破坏就是大型项目建设目的，大型项目建设目标不是不污染和破坏环境，而只是减少污染和破坏，使人类的生活、居住的环境变换不太快，或者适度变换，不致于马上就无法生活。造成危害是必然的，只是通过行政审批控制节奏和进度而已。减少危害，就需要专门知识的人贡献智力，设计规则，节省人力物力财力，就是通过专家评审制度来进行控制。例如：环境评价、水土保持方案、工程项目专业审查、地质灾害危险性评价等都设置了专家评审制度。但专家评审方案的内容怎么要求，却是行政审批法律法规政策等无法详细规定的。
第二，评议人责任不明。可能是替罪羊组织。各项立项审批中，设置专家评议的环节很多，也有很多专家认真地进行了思考、分析、讨论，出具了专门的意见。但专家评审组织和参加评审的专家对项目立项是否应该承担责任，如果不承担责任，理由是什么？其如果承担责任，承担多大的责任，承担责任的方式是什么？在早期，《公司法》规定上市公司组成公司决策层中要有独立董事，但独立董事不承担责任，使上市公司独立董事的设置成了摆设，根本起不了独立观察，限制公司实际控制人违法违规行为的作用。后来，新《公司法》及其司法解释逐渐明晰上市公司独立董事的权限与责任，才促使上市公司逐渐负责任地行使独立董事职权。在行政审批、行政许可等行政项目立项中，专家评审组织及其意见逐渐步早期公司法中的独立董事设置的后尘，是一个摆设，不尽职履行职权，成项目实际决策人遮蔽风险的挡箭牌。
第三，行政审批多是纸面审批，即行政审批是通过对送审项目可否达到规定要求的核实。一般情况而言，通过计划方案，把拟建设的项目，各个方面都设想完善、周密，符合法律法规政策的要求，只是一个预设，实际执行行为未必如此，执行效果可能也是多打折扣。纸面审批也主要是对文本及拟执行规则的一种考察、衡量，具体效果还是需要通过实践执行和检验的。
第四，从经济人角度而言，行政人、项目执行人是否完全依法依规执行审批承诺规则，是十分可疑的。审批项目多，审批环节多，审批人也多，通过审批渔利的行为也不断被曝光。法律规范十分严密，但执行中，即审批时只是采取应付措施的也不在少数。一方面法律规范的设置本身可能不是那么科学，另一方面希冀通过审批权牟利的人和行为也是存在的。
第五，媒体乱戴专家帽子误导公众。如：比较常用专家解说的部分媒体就把专业部门的具有一定职位的公务员称为专家。也许，长期在专业部门浸淫、学习、磨练，自身也具有了一定的专业知识；也许是媒体一厢情愿地乱安名，不是行政人员的“自称”，这与中国传统文化有有关，喜称人之官名，即使此官职只是短暂任过，或者此官职给官员带来了不少烦恼，其本人并不喜欢。①
四、完善专家评估制度
社会越发达，专业知识越艰深，越需要专家普及专业知识，进行项目专业评审，提升专家评审行政项目社会认知度、杜绝其做某些力量的“鸵鸟”，需要健全专家及专家评议制度，包括专家身份认定、专家意见表达规范、专家鉴定评议基本规则、专家意见公开、专家责任及监督等制度。
（一）加强专家身份认定及资质管理
1. 专家资格和身份认定。专家是指在某个方面有专业知识的人，且可能成为社会公众人物，在行政审批中，专家意见是答疑解惑，防止危机，最大化社会福祉，而不是御用、雇佣军。具有专门知识的人，需要一定的资质认定，设置门槛，给予正式认定，而不能是自由冒充，现在的职称评定机制可以部分借用。专家都有一定的专业领域，不能象一些老中医，什么病都能医，什么病都敢治，什么病都敢开药方。专家们应该有相应的协会，且遵守一定的他律和自律规范，要求专家们洁身自好，清廉正直，言行端方。对江湖道士类专家或者杂牌专家，要逐步淘汰，形成专业领域的真正的专家队伍。
2. 独立评议组织（随机抽签定人）。媒体或者行政审批方利用专家做挡箭牌的一个办法就是灵活运用选择专家的权力。选择善于逢迎自己的专家、选择意见不偏激、不较真的专家、选择言论扭曲传播后不被控侵权的专家、选择配合组织者的专家等。而这些都是不当运用自己权力，扭曲公共价值传播途径和行为，伤害专家感情，危害专家制度的行为。专家评估是一个技术性意见，需要考核的是其专业性、技术性、社会责任感。基本的运作就应该是建立完善的专家库，对专家库定时公开更新，在行政评估项目中，在有纪检监察监督情况下，在专家库中随机抽取数名专家，约请其独立考察、评议预审行政项目。专家们需要遵守独立、回避、遵从社会责任、专业认知等原则进行独立评价。国家社科基金课题评审采用匿名评审就比较好地解决了人情评审、山头主义等问题。
3. 对专家评估机制进行净化。行政项目评估中，要求专业领域的专家就专业问题进行解释、预测、评价和建议。专业领域各有研究，非专业领域的人员不能也不应该掺和评价，对不具备资质的只是专业技术人员，经验、资历、专业、研究都没有证据支持的，不应该继续任其对项目以专家身份进行鉴定，不允许非专家以专家身份长期活动。业界应形成真正的专家组织和群体。
（二）程序控制
程序是一个机制，是法定设置的一个步骤，是让肆意行使的权力得到制约，专断的权力让人监督。程序主要包括公开、听证、详述理由等。
1. 采取适当形式公开专家及专家评估意见。是否公开及怎么样公开专家组织及其在行政审批项目中的评估意见还需要深入讨论。如果专家评审行政审批项目法定意义大，项目评审前公开专家身份可能导致被利益集团公关。但至少在项目评审后可以公开一部分不涉及国家秘密、商业秘密的评审意见。行政信息公开没有法律障碍，行政审批中的专家意见属于行政信息，依法属于可以申请被公开的政务信息范围。公开是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。在项目评估中，专家是专业领域有专门知识的人，是做专业知识的认识、评价、认定，不做道德及政策选择的评价。专家要做的是专业知识的认定，对其非专业知识领域，就不能以专家面目出现，其意见也与社会规范无关。
2. 规范专家评议公开方式、途径。专家评议中接入公开程序，对专家意见及行为做适度的制约。例如：在各个法定审批项目中，专家评估是必须程序，但专家的来源是否公开？是行政方组织专家，还是项目申请者自行组织专家？专家的评议意见是否可以公开？在何种程度公开，是全部公开，还是公开其部分意见？是作为行政信息公开，还需要信息查询中申请才公开？是公开专家评审组最终综合后的评估意见，还是公开各个专家各自的意见？根据行政公开的基本理论，除国家秘密、商业秘密、个人隐私外，都可以而且应该公开。专家评审意见在何时公开？是评审过
①参见《成都商报》，2013年9月15日，04版《9至12楼PM2.5最浓？专家称40米以下没明显区别》，“9至12楼PM2.5最浓？专家称40米以下没明显区别”来自成都市环境监测中心站综合办公室主任谭钦文称，目前这还没有科学依据来支撑。监测中心曾就40米高度以下的空气进行监测，未发现不同高度下PM2.5值有明显改变。程中公开，还是评审结束后接受查询公开？重要项目专家评议意见适度公开，非重要项目专家评审意见作为行政公开信息接收社会查询。
3. 公开专家评审意见没有法律障碍。公开使专家及其专家意见接受公众检验、质疑。技术性专业性评价公开也可以接受同行及其专业认识、社会普通公众的检验，祛除伪专家。专家意见一旦采取法定方式公开，就可能接受社会公众的质询，一旦随意出具专家意见，不严肃对待专家评审，可能导致被公众揪出来批评，失去再次评审行政项目的机会。如果涉及到利益输送等事宜，更容易被怀疑，是骡子是马拉出来溜溜，公开专家信息可以使专家们在评议时更加谨慎、认真、专业、科学。
（三）完善专家责任制度
完善专家责任需要建立适当专家项目评审意见责任承担制度和专家自身“讷于言而敏于行”。
1. 权利义务对等，无权利就无义务，无责任就无义务，就口无遮拦，什么话都敢说，反正“不说白不说，说了也白说，干脆就乱说，博取世人一笑，且让世人笑个够”。专家出具意见有基本的行为规范、社会规范，要求专家出具专业知识为主。对行政审批、核准项目出具规范、正经的具有法律效力的意见。其评估意见不仅公开接受质询、质疑、批评，还接受更专业的检验、鉴定，在项目运作、审查、出现事故时，专家意见同样再次接受纪检、社会的检验，对评估意见进行甄别，对经过鉴定的不负责任的评估意见、伪劣评估意见、不科学的评估意见，要追究相关人的相应责任。责任承担方式可以是：批评、责令公开向公众道歉、取消评估项目资格乃至取消其专家资格、乃至承担项目损失的部分（哪怕是象征性的）连带责任等。
2. 专家需要主动维权爱惜羽毛。公开使专家洁身自好，管住自己，维护专家自己及其专家团队的社会声誉。专家已经沦为社会公众嘲笑的对象，有人说“宁可相信世上有鬼，不可相信专家的嘴”，专家也中弹颇深，遭误伤严重，成为行政审批的领导意志、媒体娱乐的挡箭牌。如前文，武汉乙烯工程专家的意见是否被误认为，乙烯项目运行后，武汉的天更蓝？如果如此，武汉可以再建设几个大型乙烯工程，北京的环境污染很严重，治理污染的办法就是再建设几个大型乙烯工程，从哈萨克斯坦运输过来的石油直接在北京炼制比运输到成都再炼制乙烯，不是节省运费么？关于李天一一案中，梦鸽申请公开，洪道德教授认为不合适。但网易的标题与洪道德的言论大相径庭。可以认为是媒体误读，专门误读某些专家的言论，断章取义，取其所需，为炒作需要，不惜伤害专家，借专家之名，表达（媒体）自己的观点。在关涉专家自身名誉的情况下，很少有专家主动维权，主要是媒体强大，即使部分媒体严重侵害专家声誉，专家们也没有多少时间、精力纠缠，且专家发声还需要媒体广播。
（四）构建严密的监管制度
专家评估制度一直游离于监管区域之外。为净化监管环境，提高评估质量，加强增加评估制度的监管。项目评估都是临时组织，专家在项目评估中都是临时工。临时工没有身份限制和后顾之忧，可以不顾后果。要加强后续责任追究，督促评议专家加强责任心，专心、认真、负责评议。
1. 专家评估意见公开。既然是专业性评价，就允许社会公众对其品头论足。网络发达，把行政审批项目中的专家意见公开，可以看到行政项目中的专家到底是什么意见，是否值得付费，是否是名副其实的专家在评审。
2. 定期对专家评估进行审议。组织专门力量，广泛吸收公众参与，对重大项目中的专家意见进行会诊。对专家评估本身的质量、专业性、价值进行评价，适度清理假冒伪劣专家，净化专家环境。
我国环评制度是20世纪70年代在借鉴国际经验的基础上逐步形成的。受特定时期经济社会发展条件的制约，环评监管机制主要以建设项目环评审批和规划环评审查为核心，以环评文件分类管理、分级审批制度为主线。我国环评法律制度虽然搭起了相对完备的制度框架，可在制度的内涵和具体执行上未能较好达到环评核心理念的要求，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》在一定程度上就是“环评审查审批法（条例）”，环评的权威性、实效性与发达国家相比差距较大。从环评法律执行及监管的总体状况看，建设项目未批先建、未批先投和规划未评先批、批后补评等违法行为突出，普适性的环评审查审批制已事实上失灵；从环评执行效果看，建设项目批建不符、重大变动和规划评而不用、禁而不止较为普遍，说明事中事后监管的不力，也说明环评质量特别是环评文件质量存在不足；从环评后续监管看，企业未落实环评文件的要求，变更环保措施，超标、超总量、超种类排污等违法行为屡禁不止；从总体环境质量变化趋势看，在污染防治、违法责任追究等相关制度不断强化的情况下，一些污染物排放量仍随着经济总量的增长而呈上升趋势，污染预防制度的实施与预期效果差距较大。导致环评监管机制困境的原因是多方面的，其中关键因素之一就是以审批审查为核心的环评监管法律机制存在严重缺陷与不足，环评活动围绕着审批审查在运转，以通过审批审查为目的，环评结论在帮助委托单位发现并解决真实的环境问题、优化决策、源头预防污染和破坏方面的作用没有充分发挥，也没有能够在指导和约束建设单位和规划执行单位在实践中减少和控制环境问题上发挥应有的作用。本文认为，将环评监管机制的核心由环评审批审查调整为环评文件质量管理，围绕环评文件质量完善环评监管机制，可有效解决当前环评制度面临的困境和发展问题。环评监管法律机制应该以环评文件质量管理为核心环评制度是规范环评文件的编制和修改、征求意见及博弈、审查审批、执行落实、跟踪反馈与调节参与评价各方关系的法律制度。环评监管制度应该是围绕环评文件的编制、审查、实施等全过程的质量监管制度，从某种程度上讲就是环评文件质量管理制度。我国以往环评法律以审查审批制为核心，反映了环评制度初期我国的经济社会发展状况，推动了环评法律制度的建立和施行。但环评审查审批只是程序，环评文件质量才是实质；环评审查审批是环评的具体环节，环评文件质量管理则贯穿全过程。将环评制度的核心调整到环评文件质量管理上，具有充分的必要性和可行性，也许可以系统解决环评制度体系面临的困境和发展难题，保障环评制度持续发展。
环评文件的地位决定了环评文件质量管理的核心地位
环评文件质量是衡量环评法律制度有效性的关键：第一，环评文件是环评法律制度有效实施的体现。作为环评法律制度实施的主要工具和成果，依法编制的环评文件是规划和建设项目的环境可行性的基础，环评文件内容体现了各相关方关系调整的主要成果，连接着建设单位或规划编制单位、环评机构、规划环评审查小组的召集部门或有关审批机关、进行技术评估的技术机构、有关专家、可能受影响的公众等相关主体，串联起环评业务的委托、环评文件的编制、审查审批、实施和后评估等环评工作全过程，是确认环评参与各方的权利、义务和法律责任的重要依据。第二，环评文件质量是环评法律制度有效落实的关键。环评作为源头预防环境污染和生态破坏的重要制度，其制度成效在一定程度上决定了后续的环保监督检查、环保设施设计与建设、环保设施验收、环保措施落实与后环评、排污许可证管理等系列法律制度的施行效果，环评文件是连接环评制度与这些法律制度的“中介”，其质量是环评法律制度实施成效的重要标准，对环评监管法律机制目标的实现具有决定性影响。第三，环评文件内容是环评制度强制性、权威性的标志。环评文件记载了规划或建设项目涉及的环境管理要求、环境标准和技术规范等各项规定，“白纸黑字”并经过法定程序而成为具有法律效力的文件。环评文件质量的重要性也体现在，依法经过有关部门审批通过的环评文件是后续环境管理法律制度的重要基础和法定依据，让环境保护法律法规的执行和环境保护措施的落实行之有据，便于政府部门的监管和公众的监督。当前，实行以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制已非常紧迫。第一，实现环评法律制度功能的需要。环评制度具有科学性、预测性、综合性等特点，只有环评产生的高质量的环评文件，才能确保可能的不良环境影响分析评价的准确性、相应预防或减缓不良影响的对策措施的可行性，为环评制度源头预防环境污染和生态破坏的功能实现提供条件。第二，落实环评文件法律地位的需要。环评文件的核心地位是环评监管法律机制核心转移的根本原因，而实施环评监管制度核心的转换，有利于环评文件核心地位的加快确立和巩固。环评法律制度已从多个角度规定了环评文件的法律效力，环评文件是确定环评成果的法定文书，环评文件质量是环评和环保“三同时”等制度有效实施的关键。第三，落实环评主体责任的要求。环评阶段规划编制或建设单位多关注环评文件审查审批结果，而不是环评行为及环评文件本身，弱化了环评的责任主体意识，导致环评制度的执行偏离法律本意。环评监管制度的核心转移到环评文件质量，将有助于规划编制或建设单位自觉承担起防止和减少不利环境影响的义务，并对造成的环境损害依法承担责任。第四，提升环评制度活力和有效性的措施。全面的审查审批制已构成对环评制度发展的制约，导致政策环评和受污染场地修复评估、环境与健康调查和风险评估等与环境影响有关的调查评估制度，难以纳入环评规制的范围，影响这些制度的落地实施。建设项目环评过大的审批量、过高的审批通过率给环评制度带来了负面影响。以环评文件质量为核心，分类实施审查审批与承诺备案、征求意见、听证论证等环评模式，将有助于恢复环评法律制度的活力。第五，适应政府职能转变和行政审批制度改革的要求。行政许可属于严格的规制形式，环评有关审批的制度与国务院放管服改革要求不相适应，与环境管理转型要求存在较大差距；编制环评文件的建设项目在实际排污之前须申请由环保部门实施的环评、排污许可两次许可，合法性与合理性存疑。
环评监管机制调整到为以环评文件质量管理
为核心已具备条件结合环评监管机制与相关法律制度的发展情况，以及环境行政、经济、科技等方面的理论发展和实务经验，实行以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制的时机恰当、条件成熟，体现在以下几方面。第一，从环评法律制度看，环评文件是环评法律制度的核心，实际上有关环评文件质量管理的规定已成为环评法律制度的重要内容，相关条款增多、制度衔接更好、法律责任相对完善。环评审批不再作为建设项目管理的前置条件，实行审批制的建设项目范围已经缩减，环评文件中占比约50%的登记表实行备案。第二，从其他环保法律制度看，环评文件的法律地位和功能在项目“三同时”、环保验收、排污许可等制度已有体现，环评制度作为企业能否获得排污许可证先决条件，排污许可证为环评制度把关，对环评文件质量的提升形成了倒逼作用。同时环评事中事后监管已覆盖项目建设和运行的全过程，排污许可制度对项目排污前的环境行为构成了有力规制，污染防治制度的健全和环保措施的成熟可确保项目不利环境影响得到控制，实质上弱化了环评审批制对项目环境可行性及环保措施进行优化把关的功能。第三，从环境科技的发展看，环评管理制度以及相应的标准规范、技术导则的完善，让环评行为有“法”可依、有“规”可循，为环评工作乃至环评文件的质量提供了技术保障。环境管理的标准化、程序化可为企业的环境行为提供规范和指导，相对成熟稳定的污染治理技术可保障项目的达标排污。第四，从社会治理制度看，全社会的环保意识和法制意识增强，有利于公众知悉、参与、监督相关环评行为和企业环境行为的机制初步建立，包括排污者对环境法律规范的自觉遵守和对可能影响环境的行为的自我约束，环保部门对监管法律制度的不断完善和规范执行，有关公众对企业环评和相关环境行为的主动参与和依法监督。第五，从市场经济的发展看，第三方技术服务机构监管制度尤其是法律责任制度的完善，促进了环评市场的规范运行。环评队伍能力水平的提升，可基本满足市场对高质量环评文件的需要。第六，从环评文件管理实务看，环保部门组织对环评文件多元化管理进行了实践和探索，包括环保部推动的规划园区内项目试点降低环评类别和简化手续、部分地区实行的对水利等民生项目的打包审批、环境影响报告表试行备案、对非重大变动实行清洁生产管理等，对环评文件非审查审批制管理提供了经验。国家推动建立环评基础数据库以及环评工作质量监管数据信息系统、环评文件全本公开等，为环评文件质量监管的数据化、大众化奠定了基础。
完善以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制的设想
抓环评文件质量管理可以说是抓住基础性根本性的问题。当然，建立以环评文件质量管理为核心的环评监管法律机制需要对环评制度本身进行一定的完善与重构。完善以环评文件质量管理为核心的环评管理措施第一，改进环评文件的分类管理制度。环评文件分类管理制度是环评的基础性制度之一，其内容应该根据环评规制范围的变化而调整。明确纳入环评的相关政策和法律法规的范围及其评价方法和程序；明确并减少编制规划环评环境影响篇章或说明的规划类别，相应增加编制报告书的规划类别，注重发挥“三线一单”（指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）的作用；对有关调查评估活动的环评，应制定分别实施审批或备案的具体范围和实施方式；对建设项目环评，应从方便操作和对监管有利的角度，取消环境影响报告表，将其分为实行审批制的环境影响报告书、实行告知备案制的环境影响登记表。做好环评与排污许可制度的对接，除非涉及环境影响特别复杂且环境风险重大或者涉及环境敏感区域的，原则上只要实施排污许可证管理就不再进行环评管理。第二，完善环评文件质量管理准则。一是明确目标和原则。环评工作具有客观性、综合性、预测性、科学性，客观上难以对环评文件质量进行完全统一的管理和评价。然而，如果不能实现对环评文件质量的管理，环评法律制度的有效性将沦为空谈。应以“客观、公开、公正”作为环评文件质量管理的根本要求，具体应以有利于环评法律功能的实现、有利于环评组织方主体责任环评文件质量是衡量环评法律制度有效性的关键。的落实、有利于环评制度效能的提升为原则和目标。二是明确质量标准。环评文件的质量应符合环评审查审批的有关要求，因此，环评文件质量标准要紧密围绕环评文件审查审批的要求，包括环评文件审点、环评文件质量问题的有关规定等。对于《建设项目环境保护管理条例》第11条、《建设项目环境影响评价资质管理办法》第36条等规定的建设项目环评不予批准的5种情形和环评文件质量较差的5种情形，《规划环境影响评价条例》第20条、第21条规定的规划环评报告书重新审查的7种情形和不予通过的2种情形，应注重配套规范的完善和实施的引导，在实务中真正做到满足审点要求与质量“好”、不予批准（或不予通过）与质量“差”的实质统一。应围绕环评文件质量管理这一核心，抓紧修订环评规范和技术导则体系，组织设计政策环评等制度的技术体系；相关技术体系的调整和完善应兼顾实行审查审批制或备案制的不同要求，注重企业自主实施环评和落实环保主体责任的规范与引导。三是确定审点。对环评文件实行审查仍将是环评制度实施的重点之一。然而，现行环评文件审查制度的规定未能有效区分环评文件的审查与编制。不同类型的环评文件的审查既有统一性，也有差异性，要注重与环评文件编制的区别以及不同的法律责任，从法规政策、经济技术等角度审查环评文件，为环评文件审批决策提供参考。以建设项目环评文件为例，鉴于按要求编制环评文件并对环评结论负责是建设单位、环评单位的责任和义务，审查应突出对环评论证结果的“审”“查”，将重点放在环评工作程序的合法性、环评文件的全面性与真实性、环评分析预测评估的合规性、环境保护措施与已有案例实际运行效果的一致性等。第三，将替代方案列入环评文件的法定内容。在很多国家，替代方案是环境影响报告书的重要组成部分，通常做法是将替代方案分为第一可替代方案、第二可替代方案和不实施的延迟活动方案，目的是通过环评，为拟议中的项目和规划选择对环境不利影响最少的方案。根据《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）等法律规定，我国环评文件的内容缺少对拟议的规划或建设项目的替代方案，也缺少对拟议的方案进行调整的意见。从建设项目环评的主要内容看，环评阶段项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺4项已基本确定，唯一的变量是“防治污染、防止生态破坏的措施”，当缺少替代方案时，环评文件就变成4个确定内容的描述评价与1个可变内容的科学性、可行性的分析论证。替代方案的缺失导致整个环评制度的功能由优化决策行为变成了优化环保措施，环评公众参与、审查等制度由对多个方案进行协商或博弈变成了同意或不同意的决策意见。环评文件缺乏替代方案是我国环评文件质量的重要缺陷。为此，应明确将替代方案纳入环评文件的主要内容，改变目前只能就拟议方案提出环境影响减缓或控制措施的状况；就政策环评和有关环境影响调查评估制度制定具体规则时，也应增加替代方案的规定，以充分考虑对环境的影响，真正发挥环评法律制度对有关经济、技术政策和规划、建设项目决策的优化作用。
完善环评文件质量的责任分配制度
第一，厘清环评文件质量的责任主体。修正环评文件质量责任主体的不一致问题，规定环评文件编制工作的组织者，包括建设单位、规划编制单位、政策制定单位和有关活动的组织单位，对环评文件质量承担主体责任，并对环评文件及结论的真实性、全面性负责；环评文件编制的承担者，包括实行资质管理的建设项目环评机构或不需资质条件的规划环评技术服务机构，对环评文件质量承担重要责任，对环评过程中的不负责任、弄虚作假行为承担法律责任。同时，应立法明确有关环评文件审查的组织者、进行技术评估的技术机构、接受征求意见的单位和有关专家在环评文件质量管理中的角色和法律责任。第二，完善环评法律责任制度。法律应明确参与环评的各方的法律责任，重点规定环评的组织者和环评技术服务提供者对环评文件质量的责任。当前，《环评法》应对制度上尚有争议且实务中难以落实的环评机构的法律责任问题做出回应，明确将环评机构作为环评法律调整的主要对象之一，规定环评机构在环评文件编制过程中的行为规范，将法律规定的违法行为情形与法律责任一一对应，确保法律责任特别是连带民事责任、刑事责环境管理的标准化、程序化可为企业的环境行为提供规范和指导。任的合理性和可行性。完善环评机构法律责任的不衔接之处，对规划和建设项目环评文件编制单位实行同等的规制，并对规划编制和建设单位在环评过程中的违法行为设定法律责任，改变其责任畸轻的局面。第三，保障环评技术服务机构的独立性。环评机构是环评制度实施的重要力量，也是环评法律规制的薄弱环节。法律应对作为技术服务第三方的环评机构的独立性做出规定，除严格执行不得与审批机关存在任何利益关系的规定外，还应对环评机构与规划编制或建设单位的委托关系、责任与义务等做出制度安排，保障环评机构能不受审批机关和环评组织者的干扰，独立、专业地开展环评，确保环评过程的科学性、客观性。应取消环评机构资质许可管理制度，构建以环评文件质量为重点的环评机构准入条件。明确规定环评工程师及从业人员对环评文件质量的法律责任，保障环评文件备案制的有效实施。
将充分征求公众意见作为环评文件质量的重要保障
针对当前我国环评公众参与不完整、不及时、不充分，甚至流于形式、弄虚作假等弊端，应以环评文件质量为标的构建有效的公众参与格局。第一，健全建设项目环评“充分征求公众意见”的制度安排。《环境保护法》要求建设项目环评应“充分征求公众意见”，环评“一法两条例”应主动对这一规定做出立法回应。一是充分征求公众意见要有充分尊重少数人意见的理念。环境影响评价是非常少有的、需要考虑少数人诉求的环境管理制度。在评价中，最重要的人是那些为了多数人的利益而承受不合理负担的人。二是充分征求公众意见要为编制高质量的环评文件服务。为了得到高质量的公众意见，应该建立充分的环评信息公开、听取意见、沟通解释、采纳反馈意见的机制，将公参意见作为完善和强化建设项目环保措施的重要手段。对于实行备案制的环评文件，要将公众参与及意见采纳情况作为后续环境管理制度的内容。三是明确公众的范围。明确建设项目可能受影响的公众就是环境利益相关者，公众享有相应的事前知情同意权、事中监督权参与权、事后的法律救济权。第二，明确政策环评、规划环评公众参与的制度。完善公众参与程序，建立公众参与和环评同步启动的制度，引导、帮助公众就替代方案、环保措施等提出意见，开展充分的信息交流，提升公众参与效果。要落实环评组织者对公众参与的主体责任，明确环评公众参与弄虚作假的法律责任。
以环评事中事后监管促进环评文件质量的提升
环评作为源头预防的主要法律制度，环评监管机制不仅针对环评过程本身，将来更应该强化事中事后监管。高质量的环评文件，可以为后续环境管理提供基础和保障，有助于解决现行环境管理制度缺乏系统性和整体性的问题。因此，一方面，应通过环评文件的编制，将环保规划、环境监测、环境监管、环境经济、公众参与等制度与环评制度融合，体现为环评文件的相关要求，依靠环评制度的集合性作用，建立完善的源头预防环保综合决策机制。另一方面，强化环评文件的权威性，以环评文件为“媒介”将环评法律制度与环保设施设计与建设、环保自主验收、环保措施落实与后环评、排污许可证管理、环保监督检查等一系列环保法律制度相融合，将相对割裂的管理制度整合成完善的环境管理制度体系。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》还要求强化环境影响后评价。对长期性、累积性和不确定性环境影响突出、有重大环境风险或者穿越重要生态环境敏感区的重大项目，应开展环境影响后评价，落实建设项目后续环境管理。环评的后续监管和后评估是检验环评文件质量的“标尺”，通过落实环评事中事后管理可以倒逼环评文件质量的提升。
作者:李挚萍 李新科 单位:中山大学法学院
参考文献
[1]环境保护部.关于印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知[EB/OL].2016-07-15./gkml/hbb/bwj/201607/t20160719_360949.htm##1.
