时间：2023-09-07 17:41:05
摘要：财政法律制度体系是指调整财政活动中所发生权利义务关系的法律制度总称，积极完善财政法律制度，是开展财政管理工作的重要保障。本文通过分析我国现阶段财政法律制度体系的现状和缺陷，提出为完善财政法律制度，应做到力求立法全面，提升法律效力和明确财税立法、执法原则，限制任意的自由裁量。
关键词：财政法律；制度体系；制度缺陷
通常认为，财政法律制度体系涵盖了财政预算、财政收入、财政支出、财政管理和监督等方面的法律制度[1]，是调整国家财政活动中权利义务关系的各种法律制度构成的统一整体。建立完整的财政法律体系，有利于规范财政管理，有利于保障财政工作的开展，有利于建立稳固的财政税收，也是保障公民合法权益，深化依法治国的必经途径。20世纪80年代以来，我国的财政法制建设工作有了长足进步。党的十四大曾提出以“建立社会主义市场经济体制”为目标，为响应这一号召，全国、各地方人大及其常委会及地方政府分别制定了一系列相应的法律、法规、地方性法规和规章。这些法律、法规、部门规章和地方性的法规和规章共同构建起财政法律制度的体系。
一、现阶段财政法律制度体系
我国现阶段已构建起财政法律制度体系的框架，并在此基础上进行了细节上的发展。但是随着经济发展，该体系的缺陷和弊端也逐渐显露。通体来说，我国现阶段财政法律制度体系由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度和财政管理法律制度[2]。
（一） 财政基本法律制度
《财政基本法》《税法通则》《财政监督法》是财政法的主体法，对单项财政法律有统筹指导的作用，但是至今我国尚未制定这些基本法。我国有关财政活动的基本原则、管理权限和职能只在《宪法》《会计法》《预算法》《税收征收管理法》《政府采购法》等法律中有相应的规定。1993年由国务院制定颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》重新划分了各级财政收支范围，建立了“中央—地方”税制。1994年税收返还和财政转移支付制度的相继出台，使得分税制更加规范化、体系化。
（二） 财政收入法律制度
我国的财政收入法律制度可分为税收收入、非税收入和政府债务收入三类，是为调整财政收入筹集过程中发生的权利义务关系所做的法律上的制度性安排。
1、税收收入法律制度。税制改革后，国家对工商税收制度进行了大幅调整，各税种中，相继对消费税、营业税、企业所得税、增值税制定了暂行条例以及相应的实施细则。随后又制定了烟叶税暂行条例（2006年）、企业所得税法及其实施条例（2007年）、车船税法（2011年）等，先后修订了和增值税（2008年）、消费税（2008年）、个人所得税法及其实施条例（2011年）等暂行条例。19个税种形成了完整的财政法律体系。
2、非税收入法律制度。根据《关于加强政府非税收入管理的通知》（2004年），政府非税收入，是由各级政府及政府职能的单位或集体依法利用政府权力、政府信誉等以满足公共需求的税收之外的财政收入，是政府财政收入的组成之一。根据《关于“收支两条线”管理的通知》（2001年），部门预算要全面反映部门和单位预算的资金收支情况，以“收支两条线”的模式进行管理[3]。目前，某些省区已出台并实施了《非税收入管理条例》，如湖南、广东省等。而在全国范围内，仍然没有专门的统一立法。
3、政府债务收入法律制度。政府债务收入也是财政收入的重要组成部分之一。迄今只有《国库券条例》对政府债务收入有相关规定。
（三） 财政支出法律制度
财政支出法律制度调整各种分配关系在财政资金的使用过程之中的相互作用。我国在财政支出方面尚未制定统一的立法，在《预算法》其他经济法部门法中，规定了相应的财政支出要求。
（四） 财政管理法律制度
财政管理与各个行业都有密切的关系，财政管理法律制度对各领域的税收都有相应的管理手段，涉及财政预算、国库管理、会计管理和财政监督等领域。
首先，预算管理法律制度调整的是国家及国家机关、社会组织、公民在财政资金的筹集、分配、管理和使用过程中所发生的权利义务关系。1993年税制改革后，《预算法》及其实施条例相继实施，为预算管理法律制度的建立奠定了基础。同时，为加强对于征税的管理，全国人大及国务院相继颁布了《税收征收管理法》《发票管理办法》及其实施细则，完善了征税的法律依据。
其次，《国家金库条例》及其细则的实施为政府财政支出的统一规划、国库制度的健全提供保障。财务管理法律制度调整的主要是国家及行政事业单位与企业及基本建设单位之间的财务关系。以《企业财务通则》为核心，相关法律、法规和规章对国有资产、金融业等行业进行法律上的监督和管理，如《企业国有资产法》《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《行政单位国有资产管理暂行办法》《金融企业财务规则》《金融企业国有资产转让管理办法》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》。
最后，财政监督法律制度的目的主要是纠正财政主体和相对人的违法行为以保障财政管理工作的进行，从而维护财经秩序。中央并没有颁布统一的财政监督法，只有《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）为开展财政监督和财政违法行为之处分提供法律依据。山东、福建、辽宁等地颁布并实行了《财政监督条例》，为财政管理提供规章上的依据。
二、财政法律制度体系存在的主要问题
虽然我国已经建立了财政法律体系框架，但就目前财政单行法律而言，仍存在许多问题。
首先，从立法角度来看，重要立法存在缺位现象。虽然财政法律制度体系已构建，但该体系并不健全，一些基本、细节性的财政法律法规并无相关规定，仍存在法律缺位的现象。尤其是在非税收入、财政补贴制度和财政监督这些重要领域没有专门的立法，财政管理的过程中无法可依，各地区的实行办法不一为执法工作人员的执法工作造成很大困难。 同时，一些财政法律制度存在过时滞后现象，严重滞后于实际情况，成为隐性的法律空缺。
其次，从法律效力角度来看，法律层次较低。我国财政法律体系较为完整，但从法律效力上看，国务院的制定的行政法规和部门性规章的数量要远多于经全国人大及其常委会制定的法律文件。低层级的规章和行政法规使得其权威性和约束力不受国家最高公权力之保护，从而影响到法律实施的效果和效力。同时，《立法法》第7条、第8条、第9条规定，财政、税收的基本制度，只能制定法律；尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。在经济法的税法范围内，目前有企业所得税法、个人所得税法、车船税法和税收征收管理法四部法律，行政法规和部门规章是最常见的税种制度规定。
再次，从法律的可操作性来看，可执行性不强。从法律的本质特征来讲，法律的出现永远滞后于现实问题的发生，因此法律允许执法、司法过程中的自由裁量。但是这种自由裁量的权力是应当受限制的，否则会产生执法的随意性。从法理上讲，法律规则的使用优先于法律原则，然而在很多财政法律的规定中，对于法律原则过分依赖，自由裁量权膨胀，也就不能公平有针对性的解决实际问题。除此之外，有些财政立法过多的借鉴了国外的立法模式，过于超前，并不完全符合我国社会主义初期阶段社会主义经济的特征，从而影响到了实际的贯彻执行。总体来看，对于整个财政法律体系的设计和研究还需要加强。
最后，从立法内容上来看，法律之间冲突明显。由于没有基本的财政税收法，在各个财政法之间出现矛盾时对于法律适用问题的确定就无法可依。这种现象在部门法之间以及法律实行过程中都曾出现。如，《预算法》明文规定，如没有法律和国务院的其他规定，地方政府是不能发行地方政府债券的。但实践中，很多地方政府都发行了各种政府债券。如2009年，中央政府代地方政府发行2000亿地方政府债券。这种地方政府作债务人，中央政府作“信誉担保”的 “不代还”的举债方式亟待寻求法律依据和支持[4]。
三、完善财政法律制度体系的建议
基于以上分析，结合现阶段中国财税政策等基本国情，对于完善财政法律制度体系提出以下建议：
（一） 填补立法空缺，完善财税法律体系
首先，财政基本法律是财政法律体系的核心，政府从事资源配置和收入分配决定都应从其规定，是其他财政法律的前提和基础。因此，《财政基本法》在长期看来是必不可少的。以基本法的地位，规范财政职能，规定财政活动的原则、方式和程序，受宪法领导，最终形成多层次的财政法律制度体系。同时，弥补非税收入、财政补贴制度和财政监督等领域的法律空缺，完善财政基本法律制度。
其次，完善税收、国债、行政事业性收费和政府基金的财政收入法律制度。税收方面，应逐步将土地使用税、燃油税、契税、耕地占用税等单行税收法律制度；国债方面，规范国债发行、交易、托管、兑付等各个环节的国家与个人的行为；统一各地行政事业性收费制度，制定全国统一的《行政事业性收费条例》及单项行政事业性收费管理的相关配套法律制度，并制定《政府性基金条例》等相关的法律文件。
最后，完善财政管理和监督法律制度。财政管理方面，加快修订《预算法》《税收征收管理法》及二者的实施条例。由于这两个部门法设计问题范围广，难以一步到位，因此可以多频的修订逐步完善；同时，《国家金库条例》的施行早已落后于我国的经济发展，应尽快制定新的修正案。财政监督方面，尽快统一全国各地的财政监督条例，或以《财政监督办法》，作为过渡，逐步完善财政监督法律制度，为全国统一的执法工作提供可靠依据。
（二） 提升法律层级，提高财税法律效力
财税法律体系框架已基本建立，但是根据财税改革和发展的需要，财税法的许多单行法律并没有成型。因此积极把较成熟的财税法规、条例、办法逐步上升为法律能够进一步提升财税法的级次和效力，提高财税法律制度的综合效力。目前《增值税暂行条例》《耕地占用税暂行条例》经过多年的实施，已经较为成熟，可以进一步制定《增值税法》和《耕地占用税法》。
（三） 明确财税原则，限制任意性自由裁量
我国仍处于经济转型的重要时期，构建财税法律的基本原则，应重视财政的民主性、法定性、平等性、全面性四个基本原则[5]。财政民主是宪法人民理论在财税法律制定方面的具体体现，也是我党为人民服务的宗旨的制度上规定的体现。权为民所用的财税制度要求重大财政事项应经过全国人大的同意才能付诸实施。财政法定要求在财税法制建设中，首先应符合财税宪定，其次要以财政基本法和税法通则为财税法律的统领，解决财产权利与财政权力的法律冲突。财政平等性既要包含形式公平，也要实质公平；既要程序公平，又要实体公平，这也是其他国家一致认可的财税原则。（作者单位：广西师范大学经济管理学院）
参考文献：
[1]闫鲁宁， 现阶段财政法律制度体系构建若干思考[J]. 山东财政学院学报，2011，（6）
[2]财政部条法司， 构建适应公共财政体制要求的财政法律体系[J]. 中国财政，2003，（7）.
[3]李晓慧， 加强非税收入的管理[J]. 北方经济，2011，（24）
财税法律制度构建的基石在于公共财政。公共财政的确立对于我国财税法律制度的构建具有重要的现实价值。本文拟就我国转型期和谐社会建设中公共财政与财税法律制度完善问题谈点基本认识。 一、公共财政是财税法律制度构建的基石 财政法律制度是一国的基本经济制度，在国家经济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收支范围反映了国家对经济生活的介入程度。公共财政作为矫正市场失灵的财政干预制度，在某种意义上又强化了财政职能的公共性。由于市场是通过体制转换而建立，转型期政府管理经济职能的转变将推动公共财政的构建。我国经济转型期有其自身特点，如财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上的收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展构成体制性的约束。当然，所有问题的根源皆在于我国对公共财政的界定存在模糊性。 (一)公共财政与国家的职能 在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了法治、有限政府，以及对个体的平等关怀与尊重等内容，也包含了公共品、公共选择等理论的扩展和延伸。在我国较长的时期内，对财政的基本界定是停留在“国家分配论”上，直至1998年全国财政工作会议才提出构建公共财政基本框架的设想。厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政转型的起点。公共财政的关键是公共性，那么，何谓公共性呢?或者说公共性是否在理论上有一个确定的可量化的标准，且这种标准在实践中是否具有可操作性和可检验性呢?由于公共性本身即具有价值判断的属性，故对于公共性和公共财政只能从范围上进行界定。如有的学者就认为，财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行，并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制度。［1］ 简言之，公共财政，即为取众人之财，为众人之用。目前，虽然我国理论界和实务界未能就公共财政的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑，公共财政的概念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷夫就认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实现分配正义，实施宏观政策。［2］P22－37从财政收入的角度看，财政收入的范围则体现政府对经济生活的干预和调节程度;从财政支出的角度看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化。换言之，财政的收与支应体现公共性之要求从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性的程度，也可以成为我们理解公共财政内容及其范围的一个有益尝试。财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实现程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。［3］ 财政规模的大小反映了政府与市场的边界。随着经济和法治的发展，财政规模的变化体现着对政府与市场之间替代程度的呼应。这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的反映，更多地体现为一种实然，其对应然的满足也不存在一个统一的模式。 从国际组织对政府财政的统计口径来看，较宽的统计口径实际上为不发达国家的财政转型提供了一个参考的路径和模式。同时，即使在内容上予以限定，对各种收支类别的划分规范明确，国际货币基金组织在界定这些具体科目时也存在着诸多例外的情形。从影响财政规模的因素来看，财政规模与财政职能不是对理论上的呼应，而是更多地对经济生活的呼应。因此，笔者认为，并不存在一个国际公认标准可以准确地界定公共财政，公共财政作为理论上的概念，体现了良好的社会经济目标和价值追求。作为演进中的制度，公共财政也曾经历了从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共品的生产，再到以福利化为导向的社会保障特征。［4］因此，公共财政运行本身存在阶段性和程度上的区分，并无统一的标准。从公共财政与财政职能到之间的关联度看，对制度的检验，正向的作用效果可以从反向的经验事实进行验证。 (二)财税法律制度构建应当以公共财政为基石 财政是政府履行职能的物质基础，作为国家的唯一经济来源，财政不仅是政府经济收入与支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及到一国基本的政治决定过程。公共财政则是我国财政体制改革的基本目标。随着经济体制改革的不断深化，构建公共财政的要求也日益明确:党的十六届三中全会提出要“健全公共财政体制”;十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”;党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”公共财政，既要求财政收支决策过程的民主与公开，又要求财政收支在于实现以满足社会公共需要为目的。公共财政的核心，是满足社会公共需要，其本质要求是纳税人在国家经济活动中有权参与决策、参与管理、参与监督。具体而言，公共财政具有以下特征: 1．法治性。所谓法治性是指财政收支活动要受法律法规约束。这种法治性主要体现在要依法治税、依法理财上，即财政的收支及管理活动，都要以法律法规或法律性文件的形式予以规范。 2．公共性。要求财政以满足社会公共需要为目的，为社会提供公共品和公共服务。尤其对于财政支出，必须体现民生之需求，不可将有限的财政收入挪作他用。 3．公平性。在税收上，我国对不同所有制企业都要“一视同仁”，使经济条件相同的纳税人能够享受同样的税收政策，实现税收的横向公平;使经济条件不同的纳税人能够享受不同的税收政策，实现税收的纵向公平。更重要的公平是，向社会提供的公共品和服务应当是公平公正的，以平等、非歧视和规范的制度和方式，为全体社会成员提供公共品和服务，而不因区域经济发展水平的差异使得纳税人在基本公共品的获得方面有所差异。#p#分页标题#e# 4．非营利性。所谓非营利性就是不以营利为目标，而是以追求社会利益最大化为准则。政府作为社会管理者，其职责是以社会利益为目标，通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度保证和物质基础。在公共财政四个特征中，法治性是联系着形式与实质的最重要特征。从形式上看，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对纳税人私有财产合法剥夺基础之上的，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，即实现公共财政形式上的在民，唯此，才能实现和维持国家行为的合法性。从实质上看，这种通过代议制形式确定下的对国家财政收支管理的决策，以及对财政决策执行的监督，可以最大限度地在源头上承认、保护和实现纳税人的权利。因此，公共财政的法治性，通过民主程序实现了对法律的尊重，使政府的财政行为不仅获得了合法性依据，并被纳入的规范轨道。公共财政为各项具体财税法律制度的构建提出了最基本的要求。 从支出制度看，公共财政要求以公共需要定位财政支出。一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共品(包括全部纯公共品和部分准公共品)，只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持。偏离公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合法合宪的财政行为。因此，在财政支出方面，公共财政在形式上主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。从收入制度看，公共财政要求以公共权力定位财政收入。财政收入是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，依据一定的权力原则，通过国家筹措的所有货币资金的总和，一般包括:税收、规费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。 二、构建财税法律制度的基本原则 从财税法律制度的视角看，财政法定是财税法律制度的形式要素，着眼于财税的法律形式，保障财政民主的制度实现;财政健全是财税法律制度的功能目标，着眼于财政的安全稳健，确保财政运行不偏离安全稳健的目标;财政平等是财税法律制度的价值追求，着眼于财政的公平合理，保障通过民主机制和法律程序制定的财税法符合正义公平;财政民主则是上述三者有机结合的制度保障，着眼于财政的民主基础。在我国转型期，构建财税法律制度，必须重视财政民主、财政法定、财政平等、财政健全四个基本原则。 (一)财政民主原则 财政民主要求的是人民通过一定的方式对重大财政事项拥有决定权，其直接的要求是重大财政事项必须经过人民代表大会或议会等代议机关的同意才能付诸实施。财政民主是宪法人民理论在财税法领域的落实和体现，财政收入取之于民，用之于民，则人民对于收取和支配资金，理应享有最后决定权。财政民主是现代财税法关注的核心，是整个财税法的立法基础，［5］P36－37如果排斥财政民主，拒绝人民对重大财政事项的参与决策，则与民主的理念冲突无疑，而偏离了财政民主，偏离了人民对财政的决定权，无论怎样强调财政的公共性都是难以实现的。 财政民主有着诉求和目标。财政民主是社会民主法制的重要环节，财政民主的贯彻，其目标在于更好地保障公民权利。由人民决定国家政治、经济、文化、社会事务，是尊重人民主体地位，保障人民权益的必然选择。财政不仅是经济运转的重要推进器，还是政治、文化活动活动和社会事业发展的主要资金来源，财税领域的财权分配、预算管理、财力平衡、税收征管、国债发行、财政监督等十分重要。从政治民主的角度看，应当由人民行使最后的决定权，对于公民的政治权利、财产权利的保护也是至关重要的。充分尊重人民主体地位，保障人民权益的过程，就是充分发挥财政民主，保障人民对重大财政事项最后决定权的过程。 完善和推进财政民主制度，需要在民主决策、民主参与、民主程序、民主监督等方面着力施为。具体要求:第一，由人民代表大会决定重大财政事项，从基本法律的制定到重大事项的决定，从政府财政权力的划分到人民财政权利的救济，都需要由各级人民代表大会决定。第二，政府在职责权限范围之内行使财政权力时，也要注重人民的参与，通过一定的形式向社会征求意见，广泛采取听证会、专家讨论会等收集人民意见和建议。第三，重视民主程序，无论财政的立法、执法、司法实践中，都要强调程序、公开、公平、公正，保障人民的知情权等各项权益。第四，强调公民对财政事项的民主监督，通过人民代表大会监督、审计监督、舆论监督、申诉检举控告等各种方式，对重大财政事项行使监督权，保障公共财政用于公共事务、服务公共利益。 (二)财政法定原则 财政法定，是财政民主的具体体现，以财政民主为基础，它要求将一切财政权力纳入法治的轨道，实现财政权利(权力)法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定，避免权力运用的任意性和随意性，保障公民对国家财政行为的可预见性。财政法定，首先是财政宪定，关键在于依法治税、依法理财。所谓财政宪定，就是将公民生存发展所依存的财产权利和国家履行职能所需的财政权力均在宪法中明确规定，且为保证国家财政权力服务于公民财产权利和其他自由权利，规范、限制或控制国家财政权力的行使。 依法治税、依法理财的前提在于，财税法律体系的健全，特别是财税领域应当有一大批支架性法律的制定。财政宪定，依法理财，通过公民财产权和征税的民主同意权监督政府财政收支服务于公共利益，服务于纳税人之所需，是在财税领域实现的法治保障。以法律形式体现的财税法律，制定程序更严谨，人民参与度更高，内容更规范和稳健，体现民主意志，体现稳定性，容易为纳税人所遵从，并且可以最大程度地发挥法律规范对行政权力或自由裁量权的规制。符合科学发展的财税法治，应当是公权力被有效规制的财税法治。既需要在理念上确立公民基本权利本位，更需要在制度上切实保障这种理念之实现，而这种制度的选择只能是财政立宪，其规范形式应尽可能是财税法律。在当前的财税法制建设中，推进财政立宪，应以《财政基本法》、《税法通则》为突破口，完善财税领域宪法性法律的制定，从而解决财产权利与财政权力的边界，中央与地方财权事权划分和财力平衡以及公民财政知情权、决定权和监督权的保障等问题。继续提升财税法律规范的刚性，及时提升收费、国债、国有资产、转移支付、社会保障、财政监督和具体税种的立法层次，将大量的财税行政法规，根据立法和执法实践，适时制定法律。#p#分页标题#e# (三)财政平等原则 财政平等，是确保财政符合正义公平的法律理念，是确保公民基本人权的重要法则。财政平等包含着对正义的价值追求，在制度上体现为平等对待。财政平等也可以理解为财政公平，既包括形式公平，又包括实质公平;既体现在财政收入领域，也体现在财政支出领域;同时，还表现为中央和地方财力的平衡与协调。公平正义是推进财税法治的重要依据和有效准则。坚持公平正义，就必须给每个纳税人公平的机会，让每个纳税人都有维护自己权益的能力;同时必须协调各方的利益，使公民与国家、纳税人与征税机关、中央与地方等利益群体的法定权利(权力)平等受到保护，将宪法平等权在财政领域获得充分的尊重和实施。目前，在我国城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，财政平等的确立和有效发挥作用，有助于将社会的矛盾控制在人民心理承受能力以内，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障最低人权，保障公民的民利。财政平等，就是在财政经济的源头上对公平正义的追求。财产权的平等保护，量能课税、实现税负公平，以公共财政实现全体公民获取公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行财政倾斜，通过转移支付支持西部和老少边穷地区等政策措施，正是公平正义在财税领域的直接体现。 坚持财政平等:一是应该在财力平衡上进行突破，通过制定《财政转移支付法》实现中央地方财力与事权的平衡与协调，确保不同区域的公民都能够平等地享受到基本公共服务，在地区间财政关系方面保障最低限度的财政均衡，保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权。二是推进实质公平。在财政支出方面，调整财政支出的比例，改革相关税收政策法规，加大对农村、弱势群体、落后地区的基础设施、社会事业支出和财政投资力度，实现教育、医疗、养老、住房等社会保障和公共服务的相对均衡度;在税收方面，根据纳税人税负能力的大小设计税制，体现量能课税，并根据受益关联程度推进税费改革。例如个人所得税逐步实行综合所得征税，从而实现税负公平;再如从有利于产业结构调整和经济增长方式转变出发，坚持以产业优惠为主的企业所得税优惠制度，实现环境公平;在社会阶层财政关系和基本人权保护方面，保障机会平等和无制度性歧视。 (四)财政健全原则 财政健全本质上是财政民主和财政法定的延伸，财政健全关注的是财政运行的安全稳健，核心则在于财政风险的防控。财政风险的防控，主要体现在财政收支结构的合理组合、财政重大事项的科学决策、财政违法行为的救济与追责等方面。财政风险的防控，既有积极的防控，设定合理的尺度，设定保障决策科学的程序与规则;又有消极的防控，如设立禁止性的标准，明确违规的责任与惩罚等。只有安全稳健的财政运行，才能实现经济的持续、稳定、快速增长，实现又好又快的发展;才能保障充足的财政资金用于经济建设和社会文化投入，提供保障公民权利所需的公共产品和服务。赤字高筑，财政运行不稳，必然导致经济社会发展的不和谐，也容易导致各类市场主体无法准确把握经济信息和发展形势，难以制定相应的应对措施。财政民主和法治的缺失，严重的还会引发财政危机，损害公民的基本权利。近年来，我国财政赤字规模越发扩大，如果将地方政府特别是县乡政府的债务、国有企业的债务、社会保障费用的缺口、银行的不良资产等隐性负债纳入进来，我国财政风险已经达到相当惊人的程度。而令人担忧的是，我国的国债、收费、财政转移支付领域，几乎都没有制定专门的法律，财政监督法律的缺失使得财政风险的防控面临法律依据缺乏，甚至会陷入财政违法案件中的追究责任和补偿救济机制都无法解决的困境。 财政运行应当是经常性收支平衡、财政赤字水平合理可控、公债和收费用于特定目的并受到有效的法律规制，财政运行获得有效监督和究责救济顺畅有序的状态。因此，当前应当抓紧修订预算法，制定国债法，使国债发行规模和结构得以法律控制，强化预算监督。 三、我国财税法律制度的发展趋向 财税法治是建立在完备的财税法律体系基础上。法治是财政的基本表现形式，是财政事业健康发展的客观需要。财税法律内容的协调，重在建立健全涵盖财政收支平衡、财政预算、财政收入、财政支出、财政监督在内的实体法与程序法的协调，在于建立一个税制结构优化、税负合理、征管配套的税收法律体系。财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、规章及其他规范性文件的合理组合与科学搭配。无疑，财税法律制度的完善，要依靠先进的财税法理念和制度创新，财税法改革与实践的广泛推行。 (一)完备的财税法律制度 完备的财税法律体系是实现财税法治的基本前提。应当看到，改革开放以来，我国的财税法制进程加快，一大批财税领域的法律、法规和规章应运而生，初步形成了财税实体法和财税程序法为构成的财税法律体。但是，也应当看到，我国财税基本性法律缺失的问题仍然较为突出，具体表现在: 1．财税法律体系不健全。财政基本法主要涉及财政法的基本制度、基本原则、权力分配、政府间财政关系、收支形式与重要收支制度、财政平衡、预算制度、监督制度等。我国宪法缺乏对财政制度系统的规定，为保证财税法律的统一实施，制定财政基本法是最佳选择。我国虽然制定了《预算法》，但是其刚性不足、预算形式不科学、部门预算与专项预算不协调、预算科目不合理等问题突出。在财政收入法中，除了税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚且没明确的法律来规范。从财税法治的角度看，获取财政收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域。财政支出法涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都明显缺乏法律的深度调整，财政权力具有较大的自由裁量空间。财政收入法主要包括税收实体法、国债法、行政收费法和特别财产收益法等。财政监督法是对财政违法行为追究责任和财政侵权行为进行救济的主要依据，也是保障纳税人民利的重要环节，但是我国除了《审计法》之外，财政监督法律并不完备。#p#分页标题#e# 2．地方财税立法权的缺失，主要是税收立法权的缺失。从我国目前的实际情况来看，税收立法权基本都由中央行使，地方除了享有屠宰税、筵席税等立法权外，没有更多的立法权力，而多数省(区治区、直辖市)实际上并没有征收上述两个税。可见，地方仅有的税收立法权也未尽其用，这反映了我国财税体制的不完善，税制的滞后和税收规模与结构的不合理。从调动地方积极性，增强地方政府有效管理，推进地方经济和社会发展的角度出发，赋予地方一定的财税立法权，也能够有效地遏制地方政府违反法律法规寻求不正常的法律突破。地方税制改革应当以提高财力配置的有效性，增加地方财力，促进地方经济社会发展为目标，改进管理体制，统筹税权划分、非税收入改革、预算改革等，确定合理的地方财政收入规模和结构。 3．税收实体法的结构与税种设计不协调。总体上说，应当通过权衡税制改革的目标，协调税收实体法的作用，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年的税制改革以来，税制结构在趋于合理和简化的同时，税种重复、交叉、缺位的现象仍然存在。例如，社会保障税、环保税的缺失;有些特定的税种，如固定资产投资方向调节税已经逐渐失去存在的意义;税种之间的比例也不尽合理，直接税与间接税比例失衡。税制结构的优化，需要合并重复设置的税种;需要调整性质相近征收交叉的税种，例如城镇土地使用税、耕地占用税与资源税和房地产税的交叉，烟叶税与消费税的交叉;需要调整特定目的税，例如具有特殊所得性质的土地增值税与个人所得税和房产税的整合等。直接税与间接税的比例的调整，不能简单地通过存量此消彼长去实现，而应该从总体税负调整的角度出发，通过增量安排，辅以非税收入转入税收收入等综合考量。 完善的财税法律体系，应当是一个具有完整的内容结构的有机整体，形成一个以财政基本法为统领的，以财税实体法和财税程序法为骨干的，包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容的，各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。从规范内容上看，财税法律应当着力明确授权性规范、完善行为规范、健全法律责任等，规范财政主体的组织机构、权力职责，设定相应的行为规范，促进财税法律内容的全面协调发展。 (二)财税法律制度形式的协调发展 财税法律形式的协调，关键在于对宪法、法律、法规、规章以及其他规范性文件这些财税法律渊源形式的合理组合与科学搭配。当前我国财税法律制度形式协调方面存在的突出问题就是，财税法律偏少，也就是财税法律体系效力层级低下，因此，需要强化财政法定主义。财税法律制度涉及纳税人的基本权利义务，财政法定是实现财税法律制度以人为本的必然途径。和谐社会的建设需要强调对纳税人的尊重，对人权特别是纳税人基本生存权的保障。纳税人、用税人基本权利义务的规定，是对国家财政权力与纳税人财产权之间的利益平衡，体现着对纳税人基本生存权利的保障，也蕴含着对纳税人公平正义的追求。财政法定是民主和法治原则等现代宪法原则在财税法领域的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。 各国在财税立法中恪守财政法定原则，根本原因在于财政密切关系着纳税人的财产权益，税收是对纳税人财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致侵犯纳税人、用税人权利。出于对纳税人的权益的尊重和保障，由人民的代表机关来决定财税制度的设计当然具有合法性，更为普通民众所接受。归根结底，财税法律制定的权力应当归属于纳税人全体，在代议制民主和现代法治语境下，也就是财税立法权应由代表纳税人全体的立法机关来行使。财税领域的每一个制度，都关系千家万户的经济利益，都涉及各种主体的利益诉求，只有法律的形式，才能更充分、有效地保障以人为本的理念。财税法律制度涉及社会、政治、经济生活的各个方面，其实就是各种主体之间的利益诉求的全面考虑与充分协调。从总体上讲，法本身就是调整利益关系，表达利益要求，平衡利益冲突的规范;而利益协调的基础和核心，恰恰就是制度的协调。确立一种制度，最有效和最权威的方式，就是立法，在所有的立法中，宪法和法律的制定又最为严谨、权威。因此，实现制度协调并进而实现利益协调的最好方式，就是通过法律确立相应的制度，调整规范相应的社会关系。从财税领域来说，协调多方利益更是其基本特征，财税法律制度的设计，必须为利益协调提供合适的平台，为实现多方利益的充分博弈提供条件，从而将多数人的利益反映到制度和规则的设计中，并且充分考虑和不损害少数人利益。没有利益协调，也就难以实现社会公平、正义的追求，难以实现社会和谐的目标。立法通过确定利益主体的范围、分配各主体的权利义务，确立一系列的原则和制度来协调利益关系。［6］法律作为一种定型的社会规范和准则体系在诸种社会利益调控机制中具有独特的优势，也能更有效地实现财税领域各主体利益之间的全面协调。 法律制度的构建就是要求法律规范设定具有可预期性与稳定性。财税法律制度建构，对可预期性和稳定性的诉求更为明显且迫切。社会经济主体需要稳定而明确的财税法律制度，从而合适地安排经济生产经营活动，实现经济利益的最大化;公民也依赖于稳定而明确的财税法律制度，从而实现对自己财产权利的另一种方式的保障。财税法律制度对私有财产权保护的价值，就在于防范国家权力的任意行使，维护和保障公民在市民社会生活中的经济自由。充分实现财税法律制度的可预期性和稳定性，最好的形式无疑是法律。因为，财税法律的制定程序更为严谨，规定的内容更为基础，对纳税人财产权利和社会经济主体经济自治的保护也就更为充分和有效。 对财政法定主义的强调，在于财政法定主义自身的重要意义。财政法定，首先并不是作为一种先验的政治理念或法律原则而提出来的，而是人类民主政治运动的一项现实诉求。不过，随着人类社会现代化进程的演进，财政法定性逐渐变成了在当代各国的财税立法实践中一项不断完善的民主政治原则。财政法定主义，尤其表现在对税收法定原则的追求上。 #p#分页标题#e# 财政法定理念，最早就体现为17和18世纪西方“未经人民自己或其代表的同意不纳税”这一朴素的追求，长期的发展才逐步成为现代民主政治的基石。英国通过《大》、《权利请愿书》、《权利法案》等一系列的法律文件，确定了税收法定的基本原则;美国的民主，更是围绕限制政府税收权展开;法国《人权和公民权宣言》更是在第14条明确了“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。民主政治建设的历程，总与财政制度特别是税收制度的变革紧密关联，正因为如此，我国《立法法》才将财政法定确立为一项重要原则。《立法法》第7条规定，全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律;而第8条第8项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范围。在财税领域坚持法定原则，不仅仅是现实的一种需要，也是《立法法》相关规定的具体实施。 从税收立法的角度看，有必要对现有的非法律位阶的税种法(行政法规)进行修改，然后经过施行实践的检验，通过适当的立法程序将之上升为法律。现行有待上升为法律的税种法主要集中在流转税种，包括增值税条例、消费税条例、营业税条例。相关条例的修订，虽然未直接完成法定原则的形式要求，但这种层面上的修订不仅回应了我国经济发展的现实需求，为将来由条例上升为法律奠定了基础。从长远的角度来看，对税收———财政收入的主体部分通过法律形式规范，既是法定原则的形式要求，也是最大程度的体现民意，反映民智和民主立法、科学立法的客观要求。
[关键词]依法理财 财会工作 有效监督
依法理财，就是企业在财会工作中，要依法从事财会工作，依法管理财会工作，依法监督财会工作。依法理财所依据的“法”，是指与财会工作有关的一切法律、法规和行政规章制度，如公司或企业法律制度、金融法规、财政税收法规、会计审计法规等；所谓的理财，不仅含有聚财、生财、用财之基本含义，还包括企业在理财活动中所做的一切记录即理财轨迹。依法理财贯穿于企业财会工作的各个方面，反映了会计管理活动的基本特点和基本要求，是财会工作必须遵循的基本原则。
一、依法理财的重要性
依法理财作为企业财会工作所必须遵循的基本原则，对财会人员本身、企业和国家都具有重要的意义。
1.依法理财既是有关法律法规赋予财会人员的神圣权利和职责，也是财会人员规避风险、维护自身权益的有效手段。财会人员开展各项工作所遵循的相关法律、法规和制度，是经过法定程序对人们经济利益关系进行协调的规范性文件。这些法规制度一般都对依法理财原则的具体做法作出了明文规定。所以，依法理财既是财会人员的一项权利，也是财会人员履行其职业责任的必然要求。
财会人员在处理财会问题时，需要协调各种财务关系，必然涉及各种利益关系。财会人员面对这些利益关系，只有做到依法理财，才能做到客观、公正地办事，并就某些人对自己工作的不理解、不支持，甚至刁难、阻碍和打击报复财会人员的现象，能找到法律武器保护自己。
2.依法理财符合企业利益最大化的要求。有的财会人员认为，为了本单位利益，做点越轨的事是应该的，甚至在所难免。出现这样的错误认识，与我国目前法制不健全、执法不严、处罚过轻有关。如果违法乱纪行为的“成功率”大大降低，处罚严厉的话，“依法理财”这个游戏规则就会被广泛认同，因为一旦被查处，不仅当事人要承担相应的法律责任，企业的社会形象也会受损。所以，依法理财是与企业的根本利益一致的，符合企业利益最大化的要求。
3.依法理财是维护社会主义市场经济秩序、保证国民经济良性运行的需要。社会主义市场经济是法制经济。财会工作承担着企业价值管理的重任，更不能脱离法制化轨道。党和国家制定的许多经济政策、法规和制度，都直接或间接地反映在财会工作中。反过来，财会工作因承担对微观主体进行价值核算的任务，理所当然地成为宏观经济管理工作的基础，会计资料、会计信息不真实、不合法，直接影响到国家的经济预测与决策。财会人员和企业只有依法理财，才能保证整个经济活动依法、有序地进行。
二、如何做到依法理财
从广泛的意义来讲，做到依法理财，就是要求财会工作的当事人、利益关系人和监督者等做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。依法理财不单是财会人员的事，可以说，单位负责人的支持是依法理财的关键，财会人员是依法理财的主体，企业员工的理解和配合是依法理财的基础，企业内外部的有效监督是依法理财的保证。
会计核算是一项基本的财会工作，但会计核算的对象即经济交易事项是由企业的广大员工完成的，财会人员依据这些经济交易事项的书面记录来进行会计核算，虽然财会人员享有会计监督的职权，但事实上却难以保证其真实性，所以对企业员工要进行必要的财经法规制度的教育，对弄虚作假的员工进行严厉的处罚。企业内外部的监督，包括企业内部的审计监督和外部的社会审计、国家审计、财政税务的监督等，是企业依法理财的重要保证。至于企业财会人员，则处于上述各环节的中心，直接影响着依法理财的效果。财会人员做到依法理财，应从以下四个方面着手：
1.有法可依。有法可依，首先要保证财会人员手中有“法”，不断完善法规体系，保证企业和财会人员有法可依、有章可循；其次，财会人员头脑里要有“法”，认真学习相关的经济、金融、财政税务、会计、审计等法律法规。财会工作不只是单纯的记账、算账、报账工作，财会工作时时、事事、处处涉及到执法守规方面的问题。财会人员要做到依法理财，必须熟悉财经法律、法规和国家统一的会计制度，在处理各项经济业务时知法依法、知章循章，依法把关守口。同时，财会人员学习相关的法律、法规，不仅是为了依法做好本职工作，做到自己遵纪守法，更重要的是通过增强自己的法律观念、政策观念和纪律观念，通过向单位领导和企业员工宣传国家的有关法规、政策以及财会人员的权利、职责，以取得他们的支持和理解，从而促进单位其他人员懂法、守法。
2.有法必依。有法必依，就是财会人员在工作中，如审核各类开支、编制会计凭证和会计报表、申报纳税等，一定要按照既定的法规制度去做，不要想当然地主观行事。经过长期的努力，我国已经建立起了较为完备的会计法规体系，对会计工作的各个领域都有严格的规定。作为财会人员，要模范遵纪守法，就得从点滴做起，从细微处着手，划清是非界限，时时、事事、处处严于律己，自觉地用各项法律法规和纪律来约束自己的言行，才能逐步形成依法理财的习惯。
一、西方国家财政监督的主要特征及对其可借鉴的经验
西方市场经济国家普遍重视财政监督的作用，以规范财政分配秩序，维护公平竞争，防止腐败，促进经济和社会健康发展。从一些国家财政监督的做法来分析，市场经济国家财政监督的主要特征有以下几个方面：
1,较为完备和富有权威的财政监督法律体系。西方市场经济国家的财政监督都是由法律来保障的。英国是在《宪法》中对财政收支作出规定最早的国家。德国、瑞士、意大利的《宪法》对财政收支的一切活动都有规定，美国、法国、加拿大等国除《宪法》以外还设有专门的法律对财政监督作出更为具体的规定。
在这些国家，法律对于财政监督的规定非常详尽具体。比如，德国宪法第114条赋予了财政监督常设机构的法律保障，而且明确了财政监督的各个要素，由联邦财政部公布账目、由联邦审计院审计和对财政预算的执行及经济管理进行审查、审计中必须采用的监督标准、联邦审计院应提出报告的义务、批准联邦政府的财政决算等，都在宪法的保护之下。因为有强有力的法律做保障，西方国家财政监督的权威性都比较强。
2,相对独立的财政监督机构。西方的财政监督理论认为，财政监督机构的独立性是有效监督的重要前提，甚至是“监督的生命之水”。所谓独立性，主要强调三个方面的内容：一是财政监督机构独立于财政部门及其他资金使用单位之外：二是财政监督机构不接受外部的行政指令，只服从法律；三是财政监督机构的人员拥有独立行使职责的权利。西方国家审计机构的设立普遍遵循了独立性的原则。比如，澳大利亚按照《总审计长法案》设立的总审计署，直接向议会负责，而在其审查政府各部门的财务状况的过程中，政府无权干涉。又如德国，宪法第114条第2款规定，联邦审计院不受联邦立法机构一般立法程序的干预，只有通过修改宪法的途径才能撤消联邦审计院。宪法还明确规定，对账目的审计、对财政预算执行和经济管理的效益性以及是否符合制度的审计是联邦审计院的工作职责，这实际上赋予了联邦审计院履行职责时抵制干扰的权利。此外，在德国宪法和一些地方法律中，还强调了审计院审计委员的“法官独立性”。因此，在西方国家，宪法保护下的独立审计机构是财政监督的一支重要力量。
3,完善的财政监督网络。西方国家通过构建分工明确、相互补充、相互协调的财政监督网络，来确保财政监督的严密性和有效性。这方面法国的做法最为突出。法国的财政监督既有经常性监督又有专项稽查。（1）经常性监督主要是对财政支出过程的监督，它由行政监察、司法监察和议会监察三部分组成。行政监察由财政稽查员来完成，主要负责检查财政支出的各个阶段是否符合制度规定和控制总体开支；司法监察是行政监察的补充和结局，主要有两种形式，一是审计法院对所有公共会计账目进行的年审。二是由预算和财政纪律法院对支出决策者的行为进行审判，如有违反规定的行为，将判定支出决策者个人对此承担经济责任；议会监察是经常性监察的最后环节，预算年度以议会通过决算法而告终。议会的工作主要是对过去的管理从政治上给予认可。（2）专项稽查。法国的专项稽查由财政稽查总署和审计法院来执行。财政稽查总署是财政部下属的稽查机构，由财政部长直接领导，它的稽查范围包括所有公共会计和受国家补贴的机构和公共机构。一方面，对外地公共会计进行短期的临时检查；另一方面，对特定专题进行常规调查，目的是对某行业领域采取行政措施的结果做出评价，一般是同其他稽查机构（主要是社会事务、国防事务稽查机构）联合进行。
在法国，财政稽查总署的稽查结论非常有分量。审计法院除进行司法审计外，也开展行政审计。行政审计的范围十分广泛，大大超过司法审计只能查公共会计的限制，包括了国有企业、受国家补贴或仅仅享受国家优惠待遇的机构，以及那些属于审计法院审计范围控股管理的实体等几千个单位。审计法院自主组织行政审计，审计报告因审计法院重视程度不同而采取不同形式。行政审计年报不仅呈送总统，而且可以部分在新闻界披露。
其他国家如美国、澳大利亚等，也都有一套由司法监督、审计监督、财政部门对预算执行过程的监督等构成的严密的财政监督网络，这是西方国家较为严密的财政监督体系的重要标志。
二、我国财政监督制度存在的主要问题
1,财政监督的法制建设滞后。我国目前财政监督法律体系存在的主要问题有两个（1）法律层次低。一方面，在宪法中没有对财政监督的内容、机构等作出明确规定。另一方面，现有的法律中，由全国人民代表大会通过的法律比较少，而大部分是全国人大常委会和地方人民代表大会的立法，有相当一部分还是中央部门和地方政府出台的行政规章，所以从整体上讲，目前我国财政监督的法律权威性还很弱。（2）法律体系不健全，而且操作性差。健全的财政监督法律体系应该包括三个方面：一是规范财政监督客体行为的财税法规以及相关的经济法规；二是规范财政监督主体自身行为的财政法律法规；三是规范财政监督主体处罚违法违纪行为的法规。但就目前我国财政监督法制
建设的实际情况看，这三个方面都严重滞后，难以给财政监督提供有效的法律保障。从规范财政监督客体行为的财税法规看，尽管我国陆续出台了《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》等重要法律法规，为财政监督提供了必要的、基础性的法律依据。但是由于这些法律法规有其自身的调整对象，对财政监督只作了原则性的规定，因而在实际工作中难以满足日益繁重的监督任务。从规范财政监督主体自身作为的财政法律法规看，目前仅能适用的少数法规，其权威性、适用性、可操作性都有待提高。从规范财政监督主体处罚违法违纪行为的法规看，目前除了各种法规中有关过于原则性的条文外，主要依据还是1987年制定颁发的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》和《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》，而这两个法规中一些条款许多已经过时，财政监督部门在行使职责中很难有效地运用，已难以适应形势发展的需要。
2,财政监督网络不健全。长期以来，我国财政部门内设的监督机构很不规范。特别是地方财政部门的内设监督机构职责不统一、名称不统一、归属不统一，严重制约了财政部门监督职能的发挥。当前最突出的问题是，财政监督定位不准，财政监督的工作关系没理顺。财政部门监督与审计监督、人民代表大会监督之间分工不够清楚，责任边界模糊，没有形成监督的合力，直接影响了财政监督的整体效果。
3,财政部门的经常性监督与财政管理相互脱节。长期以来，由于对财政监督的认识不到位、不全面，财政部门的监督与财政管理在一定程度上被截然地分开，以至于不能把有效的监督机制引入到财政业务管理之中。（2）在管理制度上，财政部门内部资金管理机构集预算的编制、执行职能于一身，相互之间缺乏有效的制约和监督，不利于实现财政资金科学、公开、透明地分配。（2）在具体的工作上，财政部门偏重资金的申请、审核、拨付事务，对财政资金使用的效益情况进行深入细致的考察、分析、论证和跟踪问效不够，出现了重分配、轻监管的问题。与此同时，财政专职监督检查机构游离于财政具体业务管理之外，在职责权限、监督力量、人员素质上受到局限，因而不能全面地履行其所应承担的财政监督职责。（3）在监督方法上，过多地依赖于专项检查。由于受到传统财政监督的思维影响，许多地方财政监督过程中仍以实施专项检查为主，多层次、全方位的财政监督体系还没有形成。
三、推进我国财政监督制度建设的几点建议
针对我国目前财政监督制度存在的主要问题，借鉴西方国家的先进经验，我国应重点在以下几个方面进行财政监督制度建设。
1,加强财政监督立法，健全财政监督法律体系。应把财政监督写进我国的宪法，赋予其不可动摇的法律地位。要制定《财政监督法》，对财政监督的范围、内容、方式方法、机构等作出具有可操作性的具体规定。同时，立法过程中要处理好以下三个问题：（!）要注意财政监督法律与其他法律的协调一致。
比如，《财政监督法》与《宪法》、《预算法》、《审计法》等有关财政监督的内容、条款表述要一致，不能相互抵触。（1）地方立法要与全国性法律保持一致。地方人民代表大会和政府制定财
政监督法规和政府规章，必须遵循全国有关财政监督的法律原则，不能与之相冲突。（2）为了加强财政监督的权威，特别是惩罚性的条款，更要具有现实的可操作性。
【关键词】财政贴息;法律保留;比例原则;行政程序
近年来,政府运用财政贴息方式支持政策性融资,引导社会资金流向基础设施建设和符合国家产业政策、技术经济政策的项目,充分发挥其经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为,收获了很好的效果。但财政贴息长期被视为“经济政策”而游离于法律规范之外。财政贴息是否应当受到法律的规范?应当受到怎样的规范?是本文尝试回答的问题。
一、财政贴息及其规定:基于文本的分析
(一)财政贴息
财政贴息是政府提供的一种补贴形式,即政府代企业支付部分或全部贷款利息,其实质是向企业成本价格提供补贴。财政贴息主要有两种方式:财政将贴息资金直接拨付给受益企业,或者将贴息资金拨付给贷款银行,由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款。
财政贴息广泛存在于各个国家。在德国,利息补贴是一种行政法上的补贴,[1]它是补贴机关单方面部分或者全部免除贷款利息的行为。[2]利息补贴属于亏损性补贴,后者是指不要求返还的金钱补贴,对国库来说,这种给付是一种“亏损”。[3]在法国,这种国家给予的利息保证被视为政府对公益私营活动的资助形式之一。但这种资助并不改变生产活动或受惠企业的纯粹私人性质,也不会将它们改造为公用事业。[4]在日本,这种贴息属于资助行政的范畴,即是行政主体为了保证私营的安定,满足公共性需要,而对业界团体、私人、私企业提供资金及其他财产性利益的行政作用。其内容包括国家、地方公共团体等进行的补助金交付、资金的借贷、出资、债务保证、损失补偿、保险等。[5]
在我国,财政贴息涉及粮棉生产、民族用品生产、边境贫困国营农场、国家储备烟叶、国家救灾备荒种子储备、国家科技攻关计划项目、技术改造贷款项目、林业治沙贷款、节水灌溉贷款、进口、农业综合开发、小额担保贷款、原料奶收购贷款、中央管理企业灾后恢复重建贷款、基本建设贷款、国家助学贷款等几十个领域。财政贴息前已有之,早在1985年6月10日,农牧渔业部、财政部、中国人民银行、中国农业银行曾共同《关于扶持粮棉集中产区搞好转化、转产贴息贷款管理办法》。只是到了近年,财政贴息作为促进经济增长力度的有效途径之一,其变政府直接投入方式为间接拉动与协调引导的形式,引导社会资金流向基础设施建设和符合国家产业政策、技术经济政策的项目的作用逐渐得到了认识和重视。仅2008至2011年间,财政部颁布了9项有关财政贴息的规定,了10项有关通知。以乳业为例,财政部于2008年9月了《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》。2009年3月,又下发了《关于延长原料奶收购贷款中央财政贴息政策期限的通知》,将原定的贴息期限由3个月延长到6个月,以缓解三聚氰胺事件后奶农“卖奶难”的现象,帮助乳品企业度过行业危机。同年7月,再次下发《关于再次延长原料奶收购贷款中央财政贴息政策期限的通知》。据报道,仅内蒙古企业,就可享受中央财政贴息5 613万元。其中,伊利集团贷款19.95亿元,可享受财政贴息3097万元;蒙牛公司贷款15.75亿元,可享受财政贴息2 445万元。按照伊利集团2009年一季度1.13亿元的利润计算,这3000多万元的资金,相当于增加了30%以上的利润。[6]由此可见,近年来国家对相关行业的财政贴息可谓不遗余力。
(二)有关财政贴息的规定
如此众多的财政贴息,有否法律依据?笔者整理了1985至2011年26年间财政部有关财政贴息的规定和通知(包括与其他部委联合的),[7]计规定29部(详见表1),通知29个。
仔细考察上述规定,不难发现以下现象:其一,29部规定中,只有《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》是财政部制定的规章,其余28部均属于财政部颁布的规范性文件;其二,上述规定的条文数目较少,最少的仅有6条,最多的38条。[8]各规定的内容较为简单,一般包括申请财政贴息的条件、应提供的材料、贴息的标准、受理申请机关的审核与下达流程、监督检查和法律责任等。其三,各类财政贴息的程序不同,且一般都规定得较为简略。仅有关于财政贴息的申报、财政部门的审查和贴息资金的下达等几个流程,缺乏规范性和统一性。上述现象引发我们思考:一是财政贴息是否仅属经济政策范畴,不需要法律规范?二是需要怎样的法律规范?三是相关的自由裁量权应受何种控制?
二、财政贴息:经济政策?法律保留?
(一)经济政策[9]还是法律保留?
财政贴息是一种行政补贴,属资助行政,从更宏观的意义上而言,资助行政属给付行政的范畴。[10]在给付行政领域,立法机关常无法作出详细规定,授权立法、“一般性条款”日渐增多,这使得行政机关的自由裁量权空前扩大。是否需要法律保留原则来规范给付行政,以确定其是否应受法律的约束、应受何种程度的约束,却长期存有争议。德国行政法学理上有观点认为服务行政不必遵循严格的“法律保留”,在无法律明白的规定下,亦可为服务行政。但仍认为要遵照国会的一切意见,包括预算决定。[11]有台湾学者认为行政机关在遂行给付行政时,可不必依循法律保留原则。行政机关即使无法律基础,也能为给付行政,并可享有权宜性地抉择其行为对象的权力,而不必顾虑其他宪法的主要原则,如平等原则。因为政府为人民提供福祉,多一件算一件,胜于少为一件,故不必严格以法律拘束之。[12]
笔者认为,如果按照“依法行政”而不是“依法律行政”的原则,作为一种行政补贴,财政贴息应当遵守法律保留原则。主要原因是:
其一,从法治国家原则看,财政贴息应适用法律保留原则。法治国家是公民之间、国家与公民之间以及国家内部的关系均受法律调整的国家,标志是所有国家权力及其行使均受法律约束。财政贴息具有很强的公共性,关涉国家资金的分配和公共利益的实现,是一种公权力的行使,对于贴息对象而言具有较强的授益性,理应受法律制约。其公共性体现在两个方面:一是财政贴息的目的具有公共性。财政贴息是政府提供的一种补贴形式,本质特征是其追求的公共目的。财政贴息的发放不是为了领受人的利益,而是为了公共利益。支持个人不是目的,而是实现目的的手段。例如,根据《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》,国家对企业用于技术更新改造项目的中短期贷款利息给予适当资助,是为了加强和规范中央外贸发展基金的管理,发挥贴息资金的宏观导向作用,促进企业的技术更新和产品开发,推动产业升级。[13]二是财政贴息使用的是财政资金。属于专项资金,其实质是国民收入的再分配。例如,《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》第3条规定:“本办法所称原料奶收购贷款贴息,是指中央财政对借款人承贷的原料奶收购贷款,给予一定期限和比例的利息补贴。贴息资金由中央财政从预算中安排。”中央的财政贴息资金来源于中央财政预算,而地方的财政贴息资金则来源于各地方的财政预算。如果财政贴息长期游离于法律规范之外,将不利于对公权力进行监督。
其二,从财政预算计划的角度看,德国司法和部分学理认为行政补贴不需要实体法法律依据,因为预算计划经过了议会的批准,特定行政领域补贴的原则性决定是由议会作出的。但毛雷尔教授认为,预算计划只能一般性地确定补贴的目的,对何人、在何种条件下、以多高的金额才能分配财政资金等问题同样需要规则。如果法律规定缺位,事实上需要行政机关制定行政规则。[14]在我国,每年全国人大会上财政部所作的中央和地方预算执行情况与预算草案的报告中,关于财政支出的内容相对简略,基本没有关于财政贴息的经费预算及其执行情况的有关信息。例如,《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》中指出,2010年中央财政预算执行中,农林水事务支出3 879.66亿元,完成预算的102.7%,增长10.5%。 2011年中央财政预算中,农林水事务支出4588.83亿元,增长18.3%。其中,中央本级支出424.19亿元,对地方转移支付4 164.64亿元。从中无法得知农林水方面贷款财政贴息资金的数额。[15]如此空泛地分配预算资金,使其合法性和合理性大打折扣。
其三,财政贴息的规定以经济政策的形式出现具有很大的缺陷。不可否认,财政贴息具有很强的政策引导性。作为一种行政资助,财政贴息是现代国家用来型塑社会、经济和文化生活的一种有效手段。政府已经充分认识到,运用财政贴息方式支持政策性融资,变政府直接投入方式为间接拉动与协调引导的形式,充分发挥经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为,可以达到“四两拨千斤”的引导投资的效果。贴息资金来自预算内资金,它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷,体现国家产业政策,是政策性融资的有效工具。[16]但财政贴息的规定往往通过政策性文件的方式出现,一些经济政策只是短期的,或探索性的,具有很强的变动性、不稳定性和不可预测性。经济政策的这些特征与法的安定性原则的要求存在冲突,财政贴息中国家资金的分配是为了公共利益,确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标,必须由具体规定其分配、具有约束力和可预测性的法律予以确定。
(二)法律如何保留?
[关键词]军队；财务法规；健全机制
一、新时期军队财务法规建设的主要内容
市场经济的发展为军队财务法规建设提供了复杂的外部环境和广阔的空间，财务法规建设在整个军队财务建设中的地位越来越突出。财务法规建设主要包括四个方面的内容：
1.建立、完善军队财务法规体系。要根据军队财务建设的特点和需要，建立起一个结构比较完整、门类比较齐全、层次分明、内容协调、规范严谨，能满足新时期军队财务建设需要的财务法规体系，使军队财务活动时时刻刻处在法规的监督制约下，促使各级各部门依法理财，树立严格按财务法规办事的思想观念。
2.建立科学严格的执法机制，强化执法职能。各级各部门能够严格执法，有赖于建立科学严格的执法机制。只有确保执法者独立执法、认真执法、正确执法，才能确保军队财务管理者坚决执行财务法规，敢于同一切违反财务法规行为作坚决斗争。
3.完善监督机制，加大监督力度。要建立起严密的科学合理的监督机制，形成行政监督与业务监督相结合、纪律监督与法律监督相结合、群众监督与舆论监督相结合的监督网络。建立事前监督、事中监督、事后监督，定期监督和不定期监督，一般监督和专门监督密切配合的军队财务全程监督体系。
4.加强对执法结果的考核分析。通过考核分析，一方面发现立法与执法工作中存在的问题，总结经验教训，从而为改进和加强法规建设创造条件：另一方面改善法规的宣传教育工作，进一步创造军队财务管理的法制环境，促使人人学法、知法、守法。
二、现行军队财务法规体系存在的问题
(一)立法方面
1.法规体系内容不健全。目前，军队财务管理方面的许多制度、规定需要补充、完善，有些在新的条件下较为重要的法规、条例仍未出台。这样就使得有些问题无处理依据，有些问题处理依据模糊不清，有些问题是凭行政命令而不是依据法律法规来处理。未来高技术局部战争是建立在新的价值观念上的，这种价值观念要求军队各单元从义务本位回到权利本位，强调权力制衡与价值公平，尤其是后勤财务保障方面，权利坐标的确定是战时后勤体系高效运作的前提。而这些要求正是法规体系建设要求的内容。如果不健全军队财务法规体系，在战时条件下没有相应的财务法规来规范，仅仅依靠临时协调，不仅交易成本过大，而且收效甚微，严重会影响军事战术，军事战役乃至军事战略目标的实现，保障有力也就无从谈起。
2.法规之间结构不合理。除了中央军委和总后勤部这两级制定的规章制度具有全军统一性外，其余制定的规定、办法都是局部的。另外，部分立法机关在制定各项财务法规时仅仅从本部门的情况出发，部门之间缺乏必要的联系和协调，导致制定的规章在部分内容上存在矛盾和冲突。比如我军的装备财务管理原则中，提出了财务归口，是指凡涉及到装备财务工作的事项都由装备部门审定后办理。
(二)执法方面
1.法制观念淡薄，缺乏依法理财意识。计划经济年代行政权力至高无上的惯性还很强，权大于法的观念还没有完全消除，在一部分同志的思想意识中权的位置仍然高于法，在行业上从权而不遵法的现象还很普遍。如有的单位预算控制不严，随意开口子，越级申请审批经费，造成经费开支失控，甚至引发一些经济问题；有的机关部门不按规定下拨经费，造成有的部队超支严重，而上级主管部门“家底”却逐年增加。部分单位出现的腐败现象，大都是从违反财务法规开始的。有些违法违规情况之所以发生，究其原因，还是部分人头脑中权高于法的意识在作祟。
2.宣传力度不够。现行的财务法规是按保密程序颁发的，这有利于保密工作。但是文件的传达就有一定的局限性，其结果往往是文件在各级领导层传阅，有的财务人员很难及时看到文件，广大官兵对财务法规更是知之甚少。
三、现行军队财务法规体系问题存在的原因分析
1.我军特殊的军情作用。我军历来重视思想政治教育，以至忽视法制教育。政治教育是我军的优良传统和政治优势，还要继续坚持。政治教育固然重要，但也不可能代替法治教育。因为根据前面对健全与完善军队财务法规体系必要性的分析，可以看出法治的优越性和必然不可替代性。现在，我军财务法规体系不健全不完善更应突出强调法治的重要性。
2.依法治国的方略刚确立，全国依法施管的大背景、大氛围尚未形成。本来军队就落后于全国法治的形势，这样一来更加大了依法理财的难度。另一个方面，毕竟有依法治国的方略的确立，也是军队依法理财的良好时机，军队财务可以依托全国形势有针对性的在军内加强对依法理财的宣传教育，将这种劣势变为优势。
3.立法组织工作不太完备。立法组织工作不太完备体现如下：一是机构设置不健全。迄今为止，军队还没有一个专门的立法机构或法治组织机构；二是思想认识不统一。不仅一般的普通官兵对依法理财，对健全完善军队财务法规体系的意义认识不清，就连部分领导也未引起足够的重视，导致对法治的组织工作很不到位，依法理财落不到实处也就找到了组织上的理由；三是人才培养不全面。对于法治工作而言，从人才培养的类型来看，人才培养既包括执法、守法人才的培养，也包括立法人才的培养。现在的情况是两方面都欠缺。首先说执法、守法人才的培养，显然这方面的工作是做得不好的，不然也不会有这么多违法乱纪的行为发生。再说立法人才的培养，真正具有宽广眼界和长远目光及深邃思想的既懂财务专业又精通立法工作的复合型高素质人才并不多：从人才培养的内容要求来看，培养的财务人员应是既知法、懂法，又自觉护法、执法还有依法理财的办法及落实法规的正义感和浩然正气。培养的立法人才的素质要求在上面也讲明，在此不再赘述：四是理论研究不够深入。现在的法规建设方面的文章大多泛泛而谈，缺少真知灼见，没有深入研究一些基础理论问题。同时，对需要及时立法的一些财务改革的立法工作研究不多，要么失之空洞，要么失之就事论事，上不了层次。理论往往是实践的先导，加强理论研究可以预知未来，总结经验教训，启迪来者，少走弯路。
四、建立完善军队财务法规体系的基本设想
为更好的指导今后的财务法规工作，根据以上对军队财务法规体系健全与完善中存在的问题及原因的分析，结合新形势下军队财务法规体系发展的趋势与要求，下面在总结提炼的基础上，对军队财务法规体系的健全与完善提出自己的思考。
1.抓紧制定军队财务基本法律，增强法规的完整性。军队财务法律是由国家制定和颁布，对军队财务全局性工作进行规
范的法律制度。一是制定《军事拨款法》。以国家立法的形式，对军费的规模与结构作出规定，建立合理适度的军费增长机制，改变目前的“讨价还价”状况，促进国防和军队建设与国家经济建设相协调发展，为调整国家财政与军事经济关系提供基本依据。军队财务法律是由国家制定和颁布，对军队财务全局性工作进行规范的法律制度。二是制定《军人待遇法》。以保护军人合法利益为出发点，以提高军队战斗力为目标，结合国情、军情，协调军人与国家公务员的待遇关系，明确军人在社会政治、经济生活中的地位，建立体现军人劳动特色的、补偿和激励相结合的、相对独立的军人待遇制度，确保军队人才引得来、留得住。三是制定《军人保险法》。明确军人保险的法律地位、适用范围、政府的责任、基本险种、基金筹集与管理、保险水平、保险模式、军地保险制度衔接以及与其他相关保障制度的法律关系等。这项法规已纳入全国人大的“立法计划”，现进入立法论证和法律起草阶段，应尽快出台。
2.立法要伴随改革进行，增强法规的同步性。联勤体制刚刚运行，社会化保障正在启动，预算体制办法改革在深入探索，军人保险正逐步完善，军队采购制度的改革，国民经济动员体系正在加紧建设，这一系列的改革涉及到各利益主体职责，权限和利益关系的调整，要保证财务改革的顺利实现，需要制定一批新的法律、法规和规章来规范和约束。军队财务立法要伴随财务改革进行，增强法规同步性。军队建设的实践证明，法律手段的推动和促进作用，是各项改革得以顺利开展的必要条件。同时，法规建设也巩固了改革成果，将改革进一步引向深入。
3.突出立法依据，增强法规的科学性。法律法规是以强制手段的形式出现来规范人们行为的，但法律法规不是蛮恨无理的强制要求。相反，法律法规应是有理有据的条文约束，即任何科学的法规其法规条文都是建立在一定的立法依据上的，具有一定的道理可以解释其法规条文的合理性，这种道理是被公认的准则，被人们所普遍理解和接受。只有具有充分立法依据的法律才能更令人信服，从而能增强人们自觉遵纪守法的积极性，也才能尽可能减少一些合理不合法的尴尬局面发生。因为从心理学的角度出发，人们总是希望自己的行为是可以解释的，人们对于没有理由，或者还没找到理由的行为是缺乏信心的。这就是说，人们在遵守法律法规时，也会首先考虑的是我这样做有没有理由，然后考虑的才是法律法规的严肃性、强制性。尽管事实上人们从结果上往往屈就于权威的力量，但仍难以消除本能的或者说是潜意识里对这种专制的厌恶之情，还因此而很可能引发人们的逆反心理，把人们的行为引入歧途。相反，对于科学的具有立法依据的法律法规，人们先在心里上接受了，再考虑到遵纪守法是我们每个公民义不容辞的职责，遵守法律法规也就顺理成章，水到渠成了，从而大大减少了执法的阻力。
4.增加处罚措施，增强法规的严肃性。目前，军队财务管理中存在的有令不行，有禁不止的问题，根源在于法规缺少处罚条例，违纪就根本没有惩罚措施，加大执法力度是落实财务法规的根本举措，否则，法规的严肃性，权威性就无从体现。因此，必须在所制定的法规条款后加以处罚措施，从正反两方面加以引导。增加处罚措施，就从客观上增加了激励监督机制。
5.搞好人才培养和强化财务人员法律素养。培养途径有两条，一是抓好院校培训，组织财务学员系统学习国家和军队的财经法规，及时掌握财经法规的基本内容为走上财务工作岗位打下良好的基础。二是抓好在职培训，根据财经法规更新变化情况，不定期地对财务人员进行短期培训，以适应新的形势和要求，提高会管、善管、敢管的能力，财务人员是执法主体，只有高素质财务人员才能创造性地将财务法规创造性的落到实处。
参考文献
[1]苗杰，王斌，杨卫，浅谈军队财务法制建设[J]，军事经济研究，2006(3)
[2]杨峰，莫亚平，刘如山，加强军队财务法制化建设之我见[J]，军事经济研究，2006(8)
【关键词】预算法；预算法律责任；财政违法行为处罚处分条例》
【正文】
（一） 预算法律责任制度的意义与作用
国家预算，是国家组织分配财政资金的重要工具和实现宏观经济调控的重要手段。它是政府的基本财政收支计划，必须要经过国家最高权力机关审批后方才生效，因此是国家的一项法律文件，体现着人民的意志。由于它作为国家宏观经济活动基石的地位，当今许多国家的议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。预算就是民主决策，财政民主就通过民主政体制基础的预算制度来实现。 作为规范政府收支行为的预算法律制度，在一国的法律体系中也就具有了特殊的重大意义，成为国家经济活动的根本准则。而预算法律制度能够有效运作，对国家预算活动能够真正产生规范的效果，法律责任制度的详尽规定是一个有力的后盾。
近年来随着公共财政改革的深入，人大已经逐步加大了对预算职权、编制、审查、调整、执行、监督以及预算外收入的管理，对政府预算提出了越来越多的具体要求，这不啻为一个可喜的变化，让我们看到了国家预算法治化进程的清晰脉络，但这还远未达到我们的预期。预算活动牵一发而动全身，预算的规范化就等于权力的规范化。只有当政府每花一分钱都经过预算审批时，才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中，才能实现法治国家。而目前预算的监督工作中还存在许多问题，监督不力仍然是我们面对的一个难题。那么，如何能够让人大的监督真正发挥作用呢？笔者认为，具体且全面地规范违反预算法的政府机关及相关人员所应承担的相应法律责任，乃是预算法律监督体制中的重要一环，也是最后的一环,这应当是我国预算法律制度改革中的重要内容。
预算法律责任制度的重要意义和作用在于：
1．完善预算法律责任制度，才能从根本上体现国家预算的法律效力。国家预算作为具有法律拘束力的规范性文件，其效力集中体现在它的强制力上，只有严格约束国家机关及其人员的行为，明确违反规定应当承担的法律责任，才能强化预算的法律效力，控制预算的随意变动。
2．完善预算法律责任制度，才能从根本上保障国家预算的贯彻执行。对掌握权力的国家机关若不明确其行为的责任，造成“权重责轻”的局面，滥用权力、阳奉阴违等情况的出现将是不可避免的，预算就将成为一纸空文，无法得到切实遵守。
3．完善预算法律责任制度，才能从根本上实现对国家预算的法律监督。预算监督不力是目前存在的主要问题之一，这也是大量预算违纪违法行为屡禁不止的一个重要原因。全面建立预算的问责和质询机制，让政府收支活动公开化、透明化，才能让政府的一举一动都处在人民的监督之下。让政府自律，对人民负责。
4．完善预算法律责任制度，才能从根本上保证预算审批的权威性，维护国家预算的严肃性。只有对财政收支的法律约束，才是对权力的硬约束。因此，必须在预算法中真正实现责、权、利的明确区分和统一，这是财政民主和财政法治原则的必然要求。
（二）现行《预算法》中法律责任的规定与存在的问题
我国现行《预算法》制定于1994年，其中第十章“法律责任”是对违反预算法责任的具体规定，但总共只有三条，其主要内容是：
（1）各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
（2）违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
（3）隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
从中不难看出，现行《预算法》对法律责任规定的既不周全，又比较原则，没有作出具体细化，对此1995年11月2日国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》也无更细化的规定，使得有关法律责任的承担缺乏可操作性，其缺陷主要在以下几个方面：
其一，现行预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算的职责；专章
规定了预算的执行、调整和决算；多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须按照批准的预算执行。但是这些规定操作性差，违背了怎么办？没有处置的具体规定。
其二，对于地方部门和单位负责人，为了地方部门和单位的利益，违反财政法律法规的行为如何处理，没有作出明确的规定。显然，绝不能因为他们截留、占用、挪用的款项没有装进个人的腰包而免除其应当承担的责任，应该增添对其违背《预算法》的行政、经济、刑事责任的追究条款的规定。
其三，在法律责任的约束方面过于软化，对预算违法案件的处理乏力。比如随意不按程序调整预算，纳税人不照章纳税而税务部门不依法征税等违法案件，不能得到及时有效追究相应的法律责任。《预算法》比起其他诸如《农业法》、《教育法》等专门法律来说，约束力尤为乏力，而且在与其他法律的衔接上也不够好，一些专门法律肢解了财政职能，导致地方财政的财力基本上被其他专门法律分配完了，地方财政运行十分困难，这种状况越到基层就表现得越突出。
现行《预算法》对法律责任的规定之所以这么少，和其本身的特点也有一定关联。94年的这部法律虽然是我国目前为数不多的财政基本法，但它在性质上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略，缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也很不完整和细致，也没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。还有就是它没有能够很好的处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系，因此也不可能对于实体责任有清晰的规定，体现不出责、权、利三者的统一和区分。再加上制定时间已很久远，这些粗略的规定肯定无法跟上近十年来财政领域令人咋舌的飞速变化。这些种种因素，导致了《预算法》对社会现实的回应无力，使得财政违法违规行为在一个时期内横生，该国家造成了巨大的财政风险和隐患，2003年“审计风暴”中所暴露出来的大量问题，或多或少都与预算法律责任制度的不完善有直接的关系。
（三）《财政违法行为处罚处分条例》的出台及其作用
也许正是针对这些问题，2004年11月5日国务院第69次常务会议上通过的《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）中，对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定，它将于2005年2月1日起正式施行。
在这部新行政法规中，有关违反预算法的法律责任主要有以下几点：
（1）第二条将财政违法行为的处罚处分主体规定为“县级以上人民政府财政部门及审计机关”、“省级以上人民政府财政部门的派出机构”和“审计机关的派出机构”；对于有财政违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，“属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”
（2）第三条将“擅自将预算收入转为预算外收入”列入“违反国家财政收入管理规定的行为”，规定执收单位及其工作人员“责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。
（3）第五条将“不依照预算或者用款计划核拨财政资金”的财政部门、国库机构及其工作人员的责任规定为“责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。
（4）第七条则是直接针对违反《预算法》的行为所作的规定：“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）虚增、虚减财政收入或者财政支出；（二）违反规定编制、批复预算或者决算；（三）违反规定调整预算；（四）违反规定调整预算级次或者预算收支种类； （五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金； （六）违反国家关于转移支付管理规定的行为； （七）其他违反国家有关预算管理规定的行为。”
《财政违法行为处罚处分条例》的颁布，应该说从一定程度上弥补了预算法律责任的不完善之处，有利于明确预算违法行为的相关责任，加强对有关部门的违法行为的约束，这是很有意义的。但这部行政法规仅仅是对有关部门的行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定，囿于其法律位阶的限制，不可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定，因此对于改善目前法律责任制度的缺失，其作用还是较为有限的。尽管如此，它的出台还是应当值得肯定的。从根本上完善预算法律责任制度，最终有赖于预算法实体性规范的综合、统一、细致和刚性化，有赖于财政收支和管理制度的配套，从而在实体和程序上进行双重控制，维护国家预算的严肃性和法律性。
（四）结论
《预算法》自1995年实施以来，对于我国强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性，规范预算管理程序，明确预算管理职权，克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，伴随着市场经济体制改革的深化，财政预算体制中的一些深层次矛盾日益显现，预算法律责任制度的欠缺就是其中的重要方面。因此，在预算法律制度的改革中，法律责任制度的完善也是题中之义。
完善预算法律责任制度，应着重以下几点：
1. 应当对整个预算过程中相关主体及人员的违法行为及其他不当行为，应当承担的法律责任作出明确规定。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-223-02
会计管理及财务管理是财会工作的统称。具体来说：第一，财会人员需要以专业的步骤和方式开展会计工作。其中包括专业的监督、核算，并按规定公开数据、资料，并为经济规划及经济行为提供依据;第二，财务工作包含了经济主体在经济生产中面对的各种关系及财务活动。目前，随着国家的市场经济环境的越来越开放、有序，财会人员遍布各个企事业单位，财会工作已经成为我国经济活动的重要组成部分。近些年来，随着我国市场经济逐渐走向正轨，经济法对财会工作的影响和意义也更加深刻。财会人员是会计管理工作中的主体，也是公司财务工作顺利开展中不可缺少的构成要素。财会工作开展的是否顺利直接影响着经济活动的正常进行。财会工作人员只有努力提升自己的综合素质，才能有效行政其职责。财会工作的职业规范要求财会工作人员要爱岗敬业、熟悉法规、依法办事、客观公正、搞好服务、保密守信。而经济法则使财会人员在工作中做到有法可依，拓宽了知识视野，促进了会计工作的严谨和规范。
一、经济法对财会工作的影响
我国经济法包括了国家对经济活动的干预、管理、监督、调控中的各项法律制度，以维护总体经济环境的稳定、有序、平衡。具体说来，经济法的目的是维护我国经济发展的健康、有序、可持续性;它的强调是“社会本位”，规制内容是科学协调稀缺资源和经济利益间的关系;规范主体有市场、社会组织和国家;它的性质是独立的部门法。经济法包括三方面的基本含义：一是经济法属于法的范畴，二是经济法属于国内法的体系，三是经济法不同于国内法体系中的其他法的部门。经济法具有普遍的社会性，我们生活在这个社会上，每个人都是“社会人”和“经济人”，经济法对于我们社会上的每个人来说都有普遍性。经济法在我国的法律制度中处于不可忽视的重要地位，是做为一项部门法而独立存在的。是包括财会工作人员在内的所有公民都要遵守的法律条文。我国的现代财会业起步较晚，财会行业“第三方性质”还有待于进一步完善，财会工作在监管、技术等各方面与西方国家仍有一定的差距。 经济法的出现，使财会行业的行为更加规范，从而有利于推动我国财会行业的发展。
经济法对财会行业的影响主要包括两方面：
一是对经济主体行为加以规制。具体说来，在我国市场经济活动中的具有公共性、社会性关系的主体行为都是经济法的规制对象;财会管理和财务活动属于经济法重要调整对象的范畴。经济法中的会计法是一门专门对会计工作进行监管和约束的法律，在会计工作的行为主体及其发生的各类关系是会计法的规制范围。狭义的会计法就是我国《会计法》中的各项规定;广义的会计法涵盖了会计的制度、准则、审计、报告规范和会计成本控制等内容。经济法对财会工作监管主要表现在经济法的主体、权利、义务、价值、属性上，无论是广义会计法还是狭义会计法都是目前对我国财会人员进行监管的主要法律。
二是调整经济活动中产生的各类经济关系。财会工作，是范围最广泛的经济活动，它涵盖了经济活动的每个角落。经济法中设置的外商投资企业法、合伙企业法、公司法、个人投资法等，用来规范经济组织过程中发生的各类经济关系; 经济法设置的票据、破产、证券、保险、金融、环境、自然资源、房地产法等领域法律制度用来干预市场经济运行过程中发生的经济关系;经济法中设置的反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保障法、产品质量法等法律用来管理、规范经济秩序过程中发生的经济关系;经济法中设置的财政法、产业政策法、价格法、税法、计划法、会计法和审计法等法律则是为保障我国经济环境的和谐、健康，各主体经济行为稳定、有序，充分协调各经济主体的利益冲突，以法律手段规制各类经济活动。
二、经济法对财会工作的意义
（一）经济法可以有效的约束会计工作
公司等经济主体的财会工作并非是单纯的会计核算工作。公司的财会活动每时每刻都涉及到经济问题。而财会工作缺少诚信度是当下大多数企事业单位普遍会出现的一个问题，做假账、漏税、避税已经成为一些企事业单位的潜规则，这种无诚信的社会风气影响了我国的财会行业健康发展。2001年前国务院总理朱?F基同志视察北京会计学院时，作出了“不做假帐”的题词。“不做假账”四个字深刻涵盖了财会计工作职业道德的最根本的内容，体现了党中央、国务院对财会工作的诚信性、严谨性的关注。按照经济法中会计法的规定，财会人员能够为审计者提交全面、有效、完整、具备时效性和无失误的数据及资料是财会工作的基本要求。经济法使企业财会工作人员在处理各项实务时有法可依，为企业及领导把好关，保证财会人员以专业、务实、诚信、负责的态度处理公司经济活动中的各类财会业务。
（二）经济法可为财会工作人员处理日常问题提供可靠依据
财会工作人员在实际工作中可遇到多种多样的问题，而经济法的出现。则为财会人员解决问题提供了法律依据和准绳，使财会工作人员处理各种实务得心应手。经济法中的票据法，使财会人员明确了票据的使用、提示付款、法律责任等方面的内容，如涉及到具体实务的有，票据前后手怎样追索责任、票据丢失后应向法院申请公示等;合同法使财会工作人员知道哪些人可以雇佣，在什么情况下属于违法雇佣，什么时候解雇员工必须给予相应的经济赔偿，倘若违反合同法会怎样处罚等;会计法使财会人员了解会计核算、公司、企业会计核算的特别规定、会计监督、会计机构和会计人员等与会计相关的知识; 公司法使财会人员知晓有关有限责任公司的设立和组织机构、有限责任公司的股权转让、股份有限公司的设立和组织机构等方面的内容;竞争法使财会人员知道什么是不正当竞争，以及怎样应用竞争法来维护本公司的合法权益等。
（三）经济法使财会工作人员的素质更加全面
财会行业是一个庞大的、系统的体系，对会计职业的从业人员有特殊的能力要求。一名合格的财会工作人员应该具备经济、法律、管理和会计学等多方面的知识和能力，应该是一名能在企、事业单位及政府部门从事会计实务以及教学、科研方面工作的工商管理学科高级专门人才。如果不具备坚实的会计专业知识基础和相应的业务能力将难以胜任会计工作。由于担任会计工作的人员专业素质的差异，在工作中表现出来的职业判断和选择也不一致，从而会计信息质量也千差万别。如果财会人员素质不过关，将会给单位造成财会信息质量不高，甚至直接对经济管理带来损失，有时这此因为会计人员的业务差错造成的损失，足以使一些企业多年的发展毁于一旦。而经济法作为一个统一的经济管理规范，涵盖了公司法、外商投资企业法、合伙企业法、个人投资法、证券法、票据法、破产法、金融法、保险法、房地产法、环境法、自然资源法、反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保障法、产品质量法财政法、税法、计划法、产业政策法、价格法、会计法和审计法等数十项法律，包括了我国经济活动中的各个方面。财会人员对经济法进行深入的研究后，对我国经济活动中的各方面知识都会有所了解，开拓了财会人员的视野，使财会人员的整体素质有所提升。同时，财会人员在掌握经济法法律体系的基础上，在完成本职工作的同时，还能在企业管理中主动参与企业的管理，献言柬策，当好公司的参谋和助手。
三、经济法在公司财务工作中的主要功能
（一）维护公司与中小股东等的利益
在现代公司中，经营管理与财产所有二权利互相分离。通常来说，作为公司投资人，股份持有人可获得经营收益，但不会拥有经营管理权利。股东无权直接决策财产出资，但有权选择管理人、取得红利、索回剩余财产等。浏览公司财会信息可使股东了解经理、董事等人员工作是否善良、忠实，以保护本人利益不被损害。经济法可从制度上约束财务人员行为，使财会信息的全面有效受到保障。这样股东就可以了解到公司真实的经营财务情况，通过行使自身监督权、维护本人利益不受侵犯。
（二）促进公司经济资源的合理配置
在市场经济社会里，优化配置公司经济资源是财会工作的重要内容之一。合理的法律制度可优化企业经营管理，提高经济资源配置效率。体现在：第一，公开公司财会报告、获利、还债等内容，规制公司资产的筹集及配置;第二，对公司收入、利润分配原则加以确定;第三，监督规制资产流动行为，以防资产被滥用。
（三）平衡企业各方利益冲突
为全面、客观反映企业的资金流动状况，国家应完善经济法、规范企业的财会活动。除了企业的管理人、股份持有人外，债权人等其他利益主体的经济行为也需要掌握真实、准确的财会信息。比如，债权人了解能否如期收回债权、投资人及股东了解该企业的投资价值、客户了解企业前景等。科学的法律制度可规范财会活动、保证所公开财会信息的全面、有效，对利益方冲突加以平衡。公司各利益主体均可获知真实的经营财务状况，使自身权益不受侵犯。
（四）规避财会活动风险
在市场经济活动中，企业是独立的经济行为主体。但因自身的局限性，企业有时会在其经营管理中为了获取经济利润做出危害市场其他主体的行为。公司法等经济法律可对企业财会活动进行强制性规范、使其不危害其他主体利益。例如，企业公开的财务信息要准确、真实;由专业人员对其信息审计后、向股东公开;公积金及其利润的使用和提取方式须符合法律规定;存储账户及会计账簿的管理应符合法定程序等。以科学的法律制度规范企业内部财会行为，可有效避免财会舞弊，维护各方主体利益、降低市场经济活动风险。
（五）规范企业财务治理结构
[摘要]合伙 企业 的财产独立性是 法律 赋予合伙企业民事权利能力的主要事实基础和前提,合伙企业的权利义务独立性是合伙企业具有民事权利能力的法律依据,合伙企业法律责任的相对独立性是合伙企业具有民事权利能力的合理延伸及实现方式。
[关键词]合伙企业;民事权利能力
凡是法律关系的主体,都应具备能够依法享有权利、履行义务的法律资格,即权利义务能力,简称权利能力[1](170页)。权利能力是一个 自然 人或 社会 组织在法律上的人格确认。具备法律上的人格才具备法律上的主体地位,才能成为法律关系的主体,简称法律主体[2](34页)。不同的法律主体应具备不同的权利能力,什么样的人或组织可以成为法律主体及何种法律主体是由一国法律规定或确认的[1](171页)。对于民事主体来讲,其民事主体地位则是通过民法赋予自然人或社会组织民事权利能力来确认的。民事权利能力成为判断自然人或社会组织是否是民事主体的唯一法律要件。可以说,具备民事权利能力是成为民事主体的充分必要条件。对于合伙企业的民事主体地位,学术界有不同看法:认为合伙企业不是独立民事主体,仅仅是公民这类主体的特殊形式;认为合伙企业是法人;认为合伙企业是半法人;认为合伙企业是独立于公民、法人之外的第三民事主体。学者们在论证自己观点时,大都着重于论证合伙企业作为民事主体的事实要件(财产、组织、意思能力、责任能力等),而未从合伙企业作为民事主体的法律要件(民事权利能力)作进一步论证。而法律要件恰恰是判断合伙企业是不是独立民事主体的法律标准。因此,本文试图从合伙企业的民事权利能力这一法律要件来论证合伙企业的民事主体地位。
一 合伙企业的财产独立性
合伙企业的财产独立性是法律赋予合伙企业民事权利能力的主要事实基础和前提条件。
自然人或社会组织的民事主体地位是立法者通过法律赋予其民事权利能力来确认的。而立法者在决定赋予什么样的人或组织具有民事权利能力时,不是随心所欲、凭空捏造的。任何一部法律都不是在创造社会生活,而是在经过立法者精心挑选后对社会生活中的某些关系进行调整或规范,法律不过是社会 经济 生活的记录而已。当然,立法者在决定赋予什么样的人或组织具有民事权利能力时,首先要考虑作为立法者的统治阶级的意志和利益,但它必须尊重社会实际生活的需要,考虑其在社会实际生活中的状况,如财产状况、意思能力、利益需求、责任能力等,这些因素正是被法律确认为民事主体的事实要件。不具备一定的事实要件,立法者不会将他确认为民事主体,而社会组织作为民事主体所需的事实要件主要是其财产状况。一个社会组织是否具有一定的财产,该财产是否具有独立性,是该社会组织被法律赋予民事权利能力的主要事实基础。从法律 发展 史的角度来看,古今中外的法律所确认的法律主体,尤其是民事主体,只要是涉及到社会组织如合伙企业、法人、公司等这类主体时,毫无例外地都会提到其财产权,这也说明财产的独立性与合伙企业的民事主体地位的联系是多么紧密。
就合伙企业来说,其财产独立性是合伙企业成为民事主体的物质条件,是法律赋予合伙企业民事权利能力的主要事实基础。如果合伙企业在现实经济生活中没有财产,或其财产不具有独立性,则法律不会确认其财产权,当然也就不把合伙企业作为权利主体来保护,也就意味着法律没有赋予其民事权利能力,不是独立的民事主体。合伙企业的财产独立性作为其民事权利能力的主要事实要件,在我国《合伙企业法》第十九条及相关条文中以合伙企业财产权形式得到了确认。
(一)合伙企业的财产独立性不因其出资方式、构成形式及性质的不同而受 影响
1 合伙企业的财产构成
《合伙企业法》第十九条规定,合伙企业存续期间,合伙人的出资和所有以合伙名义取得的利益,均为合伙企业的财产。从这条可以看出,合伙企业的财产由两部分构成:合伙人的出资及合伙在经营中积累的财产。对于合伙人的出资部分,根据《民法通则》和《合伙企业法》的有关规定,合伙人可以货币、实物、土地使用权、知识产权、其他财产权利和劳务出资。信誉也可以作为出资方式,所谓信誉出资是指合伙人以其在社会上的良好信誉供合伙人使用。法律对合伙人的出资方式要求较宽松,不像公司法那样对股东出资有严格限制。这是因为合伙企业的法律责任具有双重性,不必要求出资具有可转让性,随时可兑现性等清偿功能[4]。合伙企业财产的另一部分是合伙企业在经营中积累的财产。合伙企业在经营过程中积累的财产处于动态状态,它包括合伙企业在经营过程中所得利润、各种法定收益、天然收益、债权、知识产权、商业信誉权等。
2 合伙企业财产的性质
合伙企业财产的性质因构成和出资性质不同而不同。合伙人的出资。《合伙企业法》第十一条只规定了出资方式而没有规定合伙人出资的性质。合伙人的出资分为两大类:一类是种类物,如货币;另一类是特定物,如实物、土地使用权、知识产权及其财产权利涉及的标的物。即使是劳务也是特定人实施的特定行为。对于种类物,一般认为出资即转移所有权,如合伙人以货币出资,出资行为完成,该货币即由出资人个人所有变为全体合伙人共有。而对于特定物的出资,由于《合伙企业法》对合伙人出资更多地采取了任意性规定,因此,合伙人可以约定,或以所有权转让方式出资,或以所有权的一项或几项权能出资[5]。对于合伙人出资的这部分财产性质,有两种情况:一是以所有权转让方式出资的,出资行为完成,则出资财产由出资人个人所有变成全体合伙人共有;二是以所有权的一项或几项权能出资的,出资行为完成,并不改变出资财产的所有权归属,即仍然归出资人个人所有[6](330页),但这部分财产和其他的出资财产共同构成合伙企业财产,这种情况有的学者称为准共有[4]。
合伙人在经营中积累的财产。对于这部分财产的性质,一般认为由全体合伙人共有。
上述两部分财产不论是属于哪种构成形式、哪种出资方式、均为合伙企业的财产。而非合伙人的纯粹个人财产。这意味着合伙企业财产独立性不因其出资方式、构成形式及性质的不同而受影响。不论在法律上还是在现实经营中,合伙企业财产与合伙人纯粹个人财产是区分开的,在合伙企业存续期间,这份财产独立地存在,由合伙企业独立实现其财产权益,为全体合伙人谋取共同利益。合伙企业的财产独立性正是其被法律赋予民事权利能力的主要事实基础。
(二)合伙企业财产独立性的表现
首先,合伙企业的财产对内独立于各合伙人的个人财产,表现为两个方面。
一方面,合伙企业财产的使用管理权独立于各合伙人。《合伙企业法》第十九条第二款规定,合伙企业财产由全体合伙人共同管理和使用。这条规定表明,合伙人不论以什么方式出资,一旦出资行为完成,即成为合伙企业的财产,该财产权益已脱离了各合伙人的个人意志和个人利益,而由全体合伙人根据共同意志和共同利益的需要来行使该项财产的使用管理权。这里的使用管理权可以理解为:它是一种支配权,是独立于各合伙人原来的个人财产所有权的一种物权。
另一方面,合伙企业财产的处分权属于合伙企业,即全体合伙人。处分权是财产所有权的核心 内容 。在合伙人出资前,处分权属于各合伙人个人。在出资行为完成后,出资财产的处分权即转归合伙企业,即使是不转让所有权的出资方式而形成的合伙企业财产,其处分权也由全体合伙人共同行使,出资人不能因拥有所有权而任意行使处分权,表现有三。第一,直接处分合伙企业财产须经全体合伙人同意。《合伙企业法》第三十一条规定,合伙企业的下列事项必须经全体合伙人同意,“处分合伙企业不动产;转让或处分合伙企业的知识产权和其他财产权利”。对此,我们可以作这样的理解,对于合伙企业的财产,不论是动产,还是不动产,不论是物权、债权还是知识产权,只要是直接处分合伙企业财产,必须经全体合伙人同意才有效。第二,以转让财产份额的方式行使合伙企业财产的处分权的,该处分权属于全体合伙人,不再属于合伙人个人。《合伙企业法》第二十一条规定,合伙企业存续期间,合伙人向合伙人以外的人转让其在合伙企业中的全部或部分财产份额时,须经其他合伙人一致同意。这条规定表明,转让财产份额是一种对合伙企业财产在法律上的处分行为,导致合伙企业财产的所有人或财产在数量上发生变化,这种处分行为涉及全体合伙人的共同利益,因此,须经全体合伙人一致同意才有效。第三,以出质方式对合伙企业中的财产份额进行处分时,须经全体合伙人的一致同意。出质是一种债的担保,当被担保的债权不能按时得到清偿时,出质的财产份额将被依法处分以清偿债权人的债权。这就涉及到合伙企业的财产处分和其他合伙人的利益[7]。因此,《合伙企业法》第二十四条规定,合伙人以其在合伙企业中的财产份额出质时,须经其他合伙人一致同意。未经其他合伙人一致同意,合伙人以其在合伙企业中的财产份额出质的,其行为无效,或者作为退伙处理,由此给其他合伙人造成损失的,要依法承担赔偿责任。
其次,合伙企业的财产具有整体性,它不是合伙人个人财产的简单联合。这一财产整体,特别是在合伙人以所有权转让为出资方式的情况下,已难以划分哪部分是哪一合伙人的,而由合伙企业对这一财产整体享有财产权。即使是不以财产所有权为出资方式而形成所谓准共有,也构成了一个独立的财产整体。《合伙企业法》第二十条第一款规定,合伙企业进行清算前,合伙人不得请求分割合伙企业的财产。这意味着合伙企业存续期间,合伙企业的财产是一个独立的整体,不允许被分割,同时对其权利主体发生变化有严格限制如入伙或退伙。
最后,合伙企业财产是合伙企业对外进行民事活动的物质保障,而且是法定的第一位物质保障。在清偿合伙企业债务时,合伙企业财产是清偿合伙企业债务的第一位财产,当合伙企业财产不足以清偿合伙债务时,合伙人的个人财产才用于清偿合伙债务[8]。《合伙企业法》第三十九条规定:“合伙企业对其债务,应先以其全部财产进行清偿。合伙企业财产不足清偿到期债务的,各合伙人应当承担无限连带清偿责任。”第四十条规定:“以合伙企业财产清偿合伙企业债务时,其不足的部分,由各合伙人按照本法第三十二条第七款规定的比例、用其在合伙财产以外的财产承担清偿责任。”从上述两条规定的内容来看,合伙企业财产与合伙人个人财产是相分离的,尽管二者都是合伙企业债务的财产担保。但合伙企业财产与合伙人个人财产相比,具有优先效力,即优先用于清偿合伙企业债务。
二 合伙企业的权利义务独立性
合伙企业的权利义务独立性是合伙企业具有民事权利能力的法律依据。
民事权利能力是民事主体的唯一法律要件或标准,具备民事权利能力则具备民事主体资格,而民事权利能力源于法律规定。这就意味着我们在认定某个社会组织有无民事权利能力时,应从法律中去找依据。法律在规定民事权利能力时可以采取“明示”方式,如《民法通则》第九条及第三十六条即以“明示”方式确认了公民和法人的民事权利能力。同时法律也可以采取“默示”的方式来确认民事权利能力。这种方式在立法上表现为:在法律中找不到条文直接明确地规定社会组织的民事权利能力,但在相关条文中可以找到法律认可该社会组织能够独立享有民事权利承担民事义务的依据,即法律默认该组织具有民事权利能力。合伙企业的民事权利能力正是采用了“默示”的方式。从《民法通则》及《合伙企业法》中虽找不到具体条文明确规定合伙企业的民事权利能力,但有相关条文确认合伙企业能够独立享有民事权利承担民事义务,成为独立的权利主体、义务主体。这是合伙企业具有民事权利能力的法律依据之一———法律以“默示”方式确认其民事权利能力。
合伙企业的民事权利能力,还可以从民事权利能力本身的法律逻辑意义推论出来。民事权利能力是法律赋予民事主体享有民事权利承担民事义务的资格。具备这一资格才能享有民事权利承担民事义务。反过来说,能够独立享有民事权利承担民事义务的人一定具有民事权利能力。既然《合伙企业法》规定合伙企业作为权利义务的独立承受人,可以说合伙企业应该是具有民事权利能力的。这是合伙企业具有民事权利能力的法律依据之二———从民事权利能力本身的法律逻辑意义推论出合伙企业具有民事权利能力。
上述两项依据都是以合伙企业享有权利义务作为表现形式的。因此,就需要在法律中找到合伙企业独立享有哪些民事权利、承担哪些民事义务,能否象其他民事主体如自然人、法人一样,平等地享有这些民事权利、承担民事义务。
(一)合伙企业享有广泛的民事权利并承担应有的民事义务
合伙企业享有哪些民事权利,在《合伙企业法》中没有专门列举出来。不过,从《民法通则》、《合伙企业法》的有关条文来 分析 ,它享有如下权利:
财产权。包括财产所有权、他物权、债权等。《合伙企业法》第七条规定:“合伙企业及合伙人的财产和合伙权益受法律保护。”第十九条确认了合伙企业的财产权,即“合伙企业存续期间,合伙人的出资和所有以合伙企业名义取得的收益均为合伙企业的财产。”
人身权。合伙企业的人身权主要是指合伙企业的名称权(字号权)、商业信誉权等。《民法通则》第三十三条规定,个人合伙可以起字号,该字号或名称依法经核准登记,即享有名称权。第九十九条规定,个人合伙享有名称权,个人合伙有权使用、依法转让自己的名称。合伙企业的商业信誉也是合伙企业的一项重要人身权,它不仅仅体现了合伙企业本身的信誉,更是合伙人个人信誉的集中体现和延伸。
知识产权。合伙企业可以自己的名义享有商标权、专利权、专有技术权等知识产权。《民法通则》第九十六条规定,个人合伙依法取得的商标专用权受法律保护。《著作权法》第二条第一款规定, 中国 公民、法人或非法人团体单位的作品,不论是否发表,依照本法享有著作权。据《合伙企业法》第十一条规定,合伙人可以知识产权出资。由此,我们可以认为,合伙企业可以成为知识产权的主体,享有知识产权。
合伙企业承担的义务有两类。一类是我国法律法规规定的法定义务。合伙企业作为一个独立的经济实体,必须与其他市场主体一样遵守这些法定义务。这类法定义务包括宪法上的义务、刑法上的义务、民法上的义务、劳动法上的义务等等。这类义务往往具有强制性,不以合伙企业的意志为转移。另一类义务是约定义务,即合伙企业以自己的名义与第三人约定的义务(如合同义务)。
(二)合伙企业的权利义务具有独立性
上述权利义务,都是合伙企业以自己名义对外享有的权利、承担的义务。既然如此,我们可以认为合伙企业是独立地享有权利、独立地承担义务,其权利义务独立性表现在两个方面。
(1)合伙企业可以自己的名义对外进行民事活动,为合伙企业谋取利益。
(2)合伙企业以自己名义起诉应诉,可以独立享有诉讼法上的权利、承担诉讼法上的义务[9]。一般认为,诉讼法上的主体资格是实体法上主体资格的自然延伸,是法律为保障实体法上的权利义务得以实现而设置的必要法律手段。因此,合伙企业作为诉讼法上的主体是合伙企业具有民事主体资格的自然延伸。
从上述内容可以看出,合伙企业不仅独立地享有广泛的民事权利承担应有的民事义务,而且享有民事权利及承担民事义务的范围、要求及对权利的保护 方法 与其他民事主体如自然人、法人一样没有区别。因此,作为市场主体的一种组织形式,合伙企业的民事主体地位依法得到了确认,从而具有民事权利能力。
三 合伙 企业 法律 责任的相对独立性
合伙企业法律责任的相对独立性是合伙企业具有民事权利能力的合理延伸及实现方式。
一般法理认为,权利能力是成为法律主体的充分必要条件,只要具备权利能力,就有资格去享有权利、承担义务,也就是说具备权利能力就可以作为权利主体、义务主体。若法律主体想以自己的行为去行使权利义务,并对自己行为的法律后果负责,则还须具备行为能力,具备行为能力方具备责任能力,具备责任能力才能独立承担责任。因此,具备责任能力,对自己的行为独立承担法律责任是权利能力的合理延伸。否则,法律主体就无法亲自为自已谋取利益或履行义务;另一方面,法律也可以凭借独立法律责任来约束或制约法律主体的行为。依此原理,我认为合伙企业法律责任的相对独立性是合伙企业具有民事权利能力的合理延伸。
合伙企业法律责任的相对独立性也是合伙企业民事权力能力的实现方式。因为民事权利能力是靠民事行为能力来实现的,而合伙企业法律责任的独立性正是其民事行为能力的一个重要方面,所以它是合伙企业民事权利能力的实现方式。
(一)合伙企业法律责任的相对独立性在于其具备独立承担民事责任的物质条件、组织基础和法律依据
合伙企业法律责任相对独立性的物质基础是合伙企业的财产及各合伙人的个人财产,而且合伙企业财产是合伙企业承担法律责任的第一位财产担保,各合伙人的个人财产则是第二位财产担保。合伙企业作为一个 经济 实体,它不是 自然 人的简单联合,而是一个 社会 组织,这一组织是合伙企业能独立承担民事责任的组织基础。同时,合伙企业也有独立承担民事责任的法律依据。《合伙企业法》第三十九条规定,合伙企业对其债务应先以其全部财产进行清偿,合伙企业财产不足清偿合伙债务时,各合伙人应承担无限连带责任,有学者以该条为法律依据认为合伙企业不能独立承担法律责任,因为该条表明各合伙人对合伙债务承担无限连带责任。我认为对该条应作分段理解:合伙企业对其债务应先以其财产进行清偿。这表明合伙企业首先对合伙债务独立负责;合伙企业财产不足清偿合伙债务时,各合伙人应承担无限连带责任。这表明各合伙人对合伙债务所负的连带责任是一般担保责任,是次要责任。可见,合伙企业的独立责任与各合伙人的连带责任是有先后顺序、主次之分的,表明合伙企业的法律责任具有相对独立性。
(二)合伙企业法律责任的相对独立性在于合伙企业能以自己的名义承担民事责任
合伙企业能以自己的名义承担民事责任表现在四个方面。
(1)合伙企业在对外活动中以自己的名义享有权利承担义务,也以自己的名义承担由此产生的法律责任。
(2)合伙企业作为诉讼主体参加诉讼,以自己的名义承担法律责任或者接受对方当事人法律责任的履行。
(3)《合伙企业法》严格区分了合伙企业债务、合伙企业法律责任与各合伙人个人债务、个人责任,二者不能混淆。
(4)根据《合伙企业法》第二十九条、第四十条的规定,合伙人对合伙企业债务所承担的无限连带责任只有在合伙企业终止时才适用。如合伙企业资不抵债时,才由合伙人以出资以外的个人财产承担债务清偿。对于债务的清偿,合伙企业是第一责任主体。合伙作为一种古老的经营方式自古有之,并且得到了法律的承认。从横向的角度来看, 目前 大多数国家民法都承认合伙的民事主体地位[10]。再从目前我国的实际情况来看,合伙,特别是以企业形式出现的合伙一直是市场经济中的活跃分子。承认其独立的民事主体地位,更有利于规范合伙,特别是合伙企业的市场行为,也有利于推进我国市场经济的 发展 。
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一、财政法的地位
自国家和财政产生以来，也就同时产生了以法律手段调整财政关系的客观需要。然而，在中国和外国的古代法上，虽有大量的调整财政关系的法律规范，但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质，以及法律体系自身演化的历史局限性，诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果，是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而，在自由竞争资本主义时代，财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域，财政对行政的附属作用难以突破，所以，确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看，这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。
进入垄断资本主义阶段以后，随着国家职能的扩张，财政的活动范围也越来越广，财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。由于财政对社会经济生活的影响日益增强，财政逐渐摆脱对行政的依附，开始具备自己独立的品格，财政的权力性由此凸现。[1]调整财政关系的财政法的性质和职能上也随之而发生变化，财政法的行政法色彩逐渐淡化，而经济法的色彩逐渐增强。
关于财政法地位的理解，前苏联的情况较为特殊。由于当时的经济集中程度非常之高，所有的货币资金往来关系基本上都被纳入财政管辖的范围。除了财政部本身的活动外，经济单位、银行和保险机关之间的经济往来也具有国家财务活动的性质。针对这种情况，有些学者认为，社会主义财政关系与资本主义时期相比已经发生质的飞跃，财政法应当被视为一个独立的法律部门，以调整统一的资金货币往来关系。也有的学者认为财政法是“相对独立的部门法”、“行政法的一部分”或者“综合部门法”的观点。争论的焦点，主要集中于财政法与行政法的关系、法律体系的结构中是否包括综合部门法等问题上。从发展过程来看，苏联在列宁领导下制定的第一部宪法的第五章就是预算法，从那时起就开始了社会主义国家预算法的研究；1926年，库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版，认为财政法是行政法的一部分；经1938-1940年的大讨论，苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》，指出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门，财政法作为一个独立部门法的地位得以确立。[2]
中国建国之后，财政法学研究未能得到充分发展，有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题，尚未得到认真的讨论。改革开放以后，在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中，专列了比较详尽的“财政法”词条，并且在体例编排上独立于行政法和经济法，[3] 反映了当时我国法学界占主导地位的观点，依然还受着前苏联法学界的影响。然而，随着经济法学的发展和日益成熟，自20世纪80年代中期以来，在几乎所有的经济法学教科书中，财政法都被列为专门的一章；专门的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下；[4]可见，把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分，是我国法学界目前的主流观点。
其实，不论是将财政法视为一个独立部门法的前苏联时期，还是将财政法视为经济法体系构成的现代中国，学者们都注意到了财政领域两类不同性质的法律规范。如，前苏联学者认为，“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系，如果不直接与这些机关执行其职能——动员和分配货币资金，拨款，贷款，监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度——相联系，则建立在国家管理的一般原则上，受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关，作为一种受国家委托征集货币资金，对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关，那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系，都由财政法调整。”[5] 这说明，行政法在调整财政关系方面还是可以发挥一定作用的。
无独有偶，我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。如，有学者认为，国家的财政活动可以区分为两个不同的层次：第一层次是作为行政范畴的财政活动，其目的在于满足国家机关活动经费的需要；第二层次是作为经济范畴的财政活动，其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域，但后者涉及到经济领域的更深层次。反映到立法上，前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度，以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等，而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律，属于行政法的范畴，后者是国家调节社会经济的法律，属于经济法的范畴。在现实生活中，这两类法律一般都由国家财政机关负责执行，很难区分哪些规范是经济法性质，哪些规范是行政法性质，也没有必要区分。[6]
的确，随着政府职能的扩展，财政法的形式和内容都在发生变化，原先属于行政法的财政法现在开始具有经济法的色彩。然而这种转变不可能十分彻底，财政法与行政法的联系是不可割断的。我们认为，行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用，有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等，都必须遵守行政法的一般性规定。从分类的标准来看，财政法的经济法属性往往不是体现在法律规范的外在形式，而是着眼于其内涵的价值取向和政策意图。这种宏观的政策目标必须借助现有的行政组织、行政行为、行政程序、行政争议处理机制等才能实现其功效。正因为如此，在财政法领域常常可以发现，有些法律规范从形式上看是一种典型的行政法律规范，但它在价值取向上又是服务于某种经济政策目的的。这些财政法律规范既可以称其为经济法律规范，又可以称其为行政法律规范，其“一体两面”的特征十分明显。正因为如此，我们认为，在法律体系中无论将财政法归入经济法或行政法都不是一个妥当的结论。事实上，财政法既属于经济法，又属于行政法，是经济法和行政法交叉综合的产物。
二、财政法的功能
财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效。从学理上看，因为财政是财政法规范和调整的对象，所以财政法的功能应当区别于财政的职能。但从实践上看，在现代社会中，由于财政关系总是以财政法律关系的形式而存在，因此，财政职能的实现过程与财政法的实施过程在很多方面会出现重合。
在一定程度上，财政法是财政活动的一种外在形式，因此，财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。由此可以推知，在不同的政治经济体制下，由于财政活动的历史基础不同，财政法的功能也是不一样的。
在奴隶制和封建制社会中，财政的主要职能是获取财政收入，满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。受当时历史条件的限制，财政纯粹成为君主专制的工具，很难诞生出民主、法治等现代观念。由于财政权被定性为源自君权，因此，财政法的功能也就表现为通过强制手段，保障君权在财政领域的顺利实施。进入资本主义社会后，财政的收入支出职能虽然依旧存在，但财政法的功能却发生了不小的变化。由于政府财政权力来源于人民，因此，财政法的功能主要表现为防范政府滥用财政权力，损害人民的利益。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等，都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。尽管在资本决定一切的社会中，“人民”的范围实质上不可能扩展到一般的平民阶层，但是这一时期的财政法无论在形式上还是在理念上，对中国的财政法治建设都具有很好的借鉴意义。
中国没有经历真正的资本主义时期，在新中国建立之前，财政法也从未发挥过依民主机制规范政府财政权力的作用。新中国建立之后，虽然在经济上消灭了私有制，奠定了社会主义公有制基础，但在上层建筑方面，对如何保障人民行使政治经济权利重视不够。财政法理论上是人民当家作主的法律保障，但实际上，由于缺乏正常的民主参与和监督机制，保障政府财政权力的运作仍然是首当其冲的。改革开放以后，随着市场经济观念的深入人心，民主和法治成为时代的主旋律，财政法的内容和形式也发生了很大变化。总体来说，财政法的功能应当从绝对服务于财政职能，转向对财政权力施加控制，具体表现在如下三个方面：
1.财政权力授予功能
在公共领域，任何权力的存在都会导致支配性的效果，影响到人民的切身利益，因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法，一切权力来源于人民，任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号，而应该是精致的法律程序。从根本上说，由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成，法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现，因此，当法律赋予有关机构一定的财政权力时，应当视为已取得人民的授权。
财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在，不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构，更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据，财政机关才能合法拥有财政权力。可以说，现代法治社会中，财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提，财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。
财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权，这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动，不能越雷池半步。然而时至今日，随着财政职能的日益扩张，财政所面临的社会关系也越来越复杂，财政法的授权方式也不得不有所调整。如针对财政的经济景气调整职能，财政法不可能预见到未来经济发展的所有情况，具体授权难以有效发挥作用，一般性授权才逐渐被立法机关所承认和接受。
2.财政权力规范功能
财政权力一旦产生，就必须按照法治社会的要求进行规范。财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来。财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果，财政程序法则专门规定财政活动的具体程序。至于财政责任法，它是通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责，因而也能起到一种间接的规范作用。
除了规定标准、设置程序、负担责任之外，财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。例如，尽管一般性授权在财政法中越来越普遍，但并不意味着财政法对此完全放任不管。最起码的要求是，财政法应当为这种概括性权力设置上限。如果权力本身也是一种职责，那么下限的存在也必不可少。否则，权力就会真正成为不受约束的“利维旦”，对人民的基本权利构成现实的威胁。
当然，受认识水平的限制，规范只能是一个逐步完善的过程。在某个既定的时点上，权力边界的科学性总是相对而言的。然而，问题的关键不在于找到终极真理，而在于确认一种不断追寻真理的机制。只要财政法切实发挥自己规范财政权力的功能，财政法治的目标就会一步一步接近。
3.财政权力监督功能
财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的，都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上，前者主要通过制定行为准则而实现，后者则有意设置一种外在的强制，督促财政机关切实履行职责。
以财政监督法为例，其制定和实施的目的就在于监督财政权力的合法有效运行。按照财政监督法的要求，财政监督机关应当依法监督财政机关正确履行职责。如果发现违法行为，可以进行相应的处理甚至制裁。我国《审计法》的主要功能就在于此。
为了使财政法的权力监督功能更加深入细致，除了专门的财政监督法之外，财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。另外，财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼，也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。
【注释】
[1] 参见蔡茂寅：《财政作用之权力性与公共性》，载《台大法学论丛》第25卷第4期。
[2] 参见李建英编译：《苏联财政法》，中国财政经济出版社1985年版，第19-39页。
[3] 中国大百科全书出版社1984年9月版，第33页。
[4] 参见张守文主编：《财税法教程》，中国政法大学出版社1996年版，第27-29页。
一、公民财产权的概念
财产权的含义。目前，学术界尚未形成统一的财产权的概念，主要存在两种观点：一种认为，财产权指的是具有一定物质内容或直接体现为某种经济利益的权利；另一种认为，财产权是以财产为客体的所有权利的总和，包括所有权、他物权、知识产权等。当代学者们更倾向于接受后一种财产权概念，认为财产权是以所有权为核心而建立起来的一系列的权利总和 。
宪法意义上公民财产权的含义。宪法意义上的公民财产权指的是公民对其私有财产的权利，亦指私有财产权，包含对私人所有生产资料及生活资料的权利。宪法的财产权归属人权，是一项基本的公权利，和主体人身不能分离，是由我国宪法来确认的，有强制性特征，全体公民可以据此享有普遍对物不可转让、不可剥夺、排他的的支配权。国家对公民财产权的具体保护是保障人权、建设社会主义法治国家的基础，是促进我国经济福利与社会效率不可缺少的重要工具。
二、公民财产权宪法保障的历史
新中国的建立初期，《共同纲领》中第3条就对公民的财产权宪法地位做出了规定：“保护合作社财产与国家的公共财产，保护农民、工人、小资产阶级及民族资产阶级的经济利益和其私有财产”。对公民的财产权是肯定并且同时是给予保护的。
1954年修改的宪法中明确的提出要逐渐消灭剥削制度、建立起社会主义社会的最终目标，强调了全民所有制国营经济的优先性和主导地位。但同时，也承认了经济成分的多元化。在我国财产权方面，宪法做出规定，国家保护公民的房屋、储蓄、合法收入和各类生活资料的所有权，依法保护公民的私有财产继承权。同时还做出了规定，国家为公共利益的需要可根据法律规定条件对城乡土地和其它生产资料征用、征收或收归国有，并且禁止任何人用私有财产破坏公众利益。
1975年及1978年，我国对宪法先后进行了修改，修改以后的宪法都在第9条中规定，“国家保护公民的储蓄、房屋、劳动收入及各种生活资料的所有权”。宪法的此项规定不但将公民的财产权简单等同于其所有权，并将财产权的客体局限在生活资料上面，因此也也并非法律意义上的完整的公民财产权。同时，还删掉1954年宪法当中规定的法律面前人人平等原则，公民的国家赔偿请求权和继承权、迁徙和居住自由等。
1982年宪法的第13条在前几部宪法基础之上，把“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋及各种生活资料的所有权”中“各种生活资料的所有权”改成“其它合法财产”。虽只是几个字上的变化，却让我国宪法有关公民财产权的保护方面产生了很大的变化，不只为我国公民的生产资料加入到宪法保护提供有力依据，还让宪法意义的财产权的确立成为可能 。
1988年的宪法修正案中曾规定，“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利与利益”；土地使用权能够仿照法律规定进行转让。这项宪法修正案表示着，国家承认雇佣劳动、产业资本积累、土地商品化和分配原则改变等的一系列的经济事实合法性，并使其在公民和学术界的认识当中，“其它合法财产”逐步被理解成“法律意义上的财产权”：在内容方面，既包含所有权，也包含知识产权和债权；在客体方面，既包含生产资料，也包含生活资料。
1993年的修宪明确规定了国家实行社会主义市场经济，承认国有企业在法律所规定范围之内有权进行自主经营，以前的计划经济形式得到彻底的改变，通过国家根本法的有关形式确认了改革开放以来市场竞争主体的多元化趋势。1982年的宪法当中“其他合法财产”的规定，在内容上面变得具体得多，在界限范围上面也明确了：由个体、私营经济所产生的合法财产同样受宪法保护的性质。
1999年宪法修正案则明确了“在法律范围之内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的一个重要组成部分”。在我国社会主义初级阶段，在社会主义市场经济的体制中，不论是公共财产或是公民的个人财产，都神圣不可侵犯，无一例外都受到我国的宪法保护。
2004年的第四次修宪，使私有财产的平等宪法地位得到确立，完善了我国公民财产权的宪法保护制度，规定了“公民的合法私有财产不受侵犯”，“国家按照法律规定保护公民的私有财产权与继承权”，“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，并给予补偿”。
三、保障财产权的宪法意义
自由与个人自治的需要。德国著名哲学家康德认为：确认财产权是一个划定保护我们免于压迫的私人领域的第一步。私有财产是实现自由最基本的要素，是不可剥夺、天赋的一项自然权利，承认私有财产权是防止或阻止国家政府专断和强制的一项基本条件。倘若不存在此种确获保障的私人领域，那么，专断和强制就不但会存在，还会变成司空见惯的现象。因此，近代以来，世界各国宪法都把私有财产权当做一种人权加以规定，并把它看作是个人享受其他基本权利的前提和基础 。
加强公民对宪法与法律的认同。财产权必然与市场经济相伴生，它与契约自由一道，共同构成了市场经济的两大法律支柱。随着市场经济的发展，私人财产的观念必然为人们所接受，日益成为主流意识形态的组成部分。处于整个国家核心地位的宪法，有必要及时反映这一要求。确立财产权的宪法保障机制，有助于解决宪法、法律与实际生活“两张皮”的现象，最终加强公民对宪法和法律的认同感。
有助于经济繁荣。首先，回顾人类的历史可以看出，财产私有制极大地促进了生产力的提高。其次，财产私有制具有的协调功能是从市场结果中反映出顾客多种需求的，避免出现由于指令经济所造成的短缺状况。再次，保护国内外投资的需要。宪法中对于财产权的保护再加以独立司法制度的庇佑是国家鼓励国际、国内投资的一项绝好方式，为国际国内的投资创造某种稳定和预期保障，为国际、国内的投资提供了动力，为经济的发展提供方便。倘若没有宪法的保护，国内外企业所寻求的必要的经济活动会遭受严重的阻碍 。最后，财产私有制可以解决财产所有权主体问题。如果财产缺乏所有权主体，那么，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，而私人财产所有权的创设，则解决了这一问题。
审计监督是国家审计机关为维护国家财政经纪秩序，促进廉政建设，保障国民经纪健康发展，对地方各级人民政府及其各部门财政收支、国有金融机构和国有企业、事业组织财务收支的真实、合法和效益、依法独立进行的监督活动。依法行政的基本要求是各级国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，其实质是对行政权力加以规范和约束。对审计机关而言，依法行政一方面要求审计监督必须依法进行，不能违法，不能越权，审计行为自身必须依法；另一方面，要求审计机关对其他行政机关的财政经济行为进行监督，规范和约束各部门各单位的财政经济权力，促进其遵守财经纪律，维护国家财政经济秩序，推进其他行政机关依法行政。
一、全县财政经济秩序状况
随着财政、审计、监察等监督力度的加大，以及多次的财经秩序整顿和规范，全县财政经济秩序逐步好转，遵守财经纪律的情况总体较好，违反财经纪律的大案要案和个人经济问题逐年减少，财政经济的法律、法规和制度得到了较好的贯彻。但由于一些部门和单位财经纪律意识淡薄，近年来我县违反财经纪律的行为仍较为突出，许多问题屡查屡犯，影响了我县的财经秩序和投资环境，阻碍了依法行政工作的推进。从近三年审计机关的统计数据看，共审计6*个核算单位，查出违纪违规金额45722万元，收缴县财政56万元；自行解缴3101万元。从审计结果看，我县违反财政经济法规的行为主要表现在以下三个方面：
（一）在遵守财经纪律方面存在的主要问题
一是违规购买、印制收费票据，白条收费，自定项目、超标准收费等乱收费现象较为突出；二是部分单位乱发奖金补贴；三是一些单位以学习考察为名公款旅游；四是“三金、三乱”贷款追款措施不到位，有的长期不过问，导致丧失诉讼时效；五是公款私存、私设小金库等严重违纪问题仍然存在；六是少数单位违规高息集资，甚至以集资为名为小团体谋取利益；七是机关事业单位漏记漏缴个人所得税；八是财务上大额现金支付、不合规票据列支、白条报账等行为屡禁不止；九是转移、挤占、挪用专项资金；十是截留、占用、挪用或者拖欠财政收入。
（二）在政府投资项目方面存在的问题
主要是高估冒算严重，近三年投资审计项目47个，送审金额34*5万元，审减工程造价3976万元，审减比例达11.6%。在工程管理方面很不规范，主要表现在以下几个方面：一是工程资料收集不全，保管不规范；二是大额现金支付材料款，材料价格控制不力，明细高于同期市场价格；三是施工合同管理不规范；四是现场管理不到位，建设方随意签单；五是挪用工程建设资金；六是设计不详、方案变更随意，增大了投入；七是部分建设项目不立项、不报建，规避招投标。根据市政府182号令的要求，县政府于20*年出台了《关于贯彻〈重庆市国家建设项目审计办法〉的实施意见》，明确规定国家建设项目必须进行审计，未经审计的，有关部门不得批准竣工决算、不得办理资产交付和产权登记；国家建设项目建设单位在与施工单位签订合同时必须把“工程造价以审计机构的审计结果为准”作为必要条款，写入建设工程合同中，并以审计机构出具的审计报告或审计决定办理工程价款结算；在资金拨付上，应留足不低于工程合同价款20%至30%的工程尾款，待竣工决算审计结束后结算，并载入相应的合同条款之中。但一些单位认识很不到位，不但在合同中不规定审计条款，在付款时也不留足尾款，导致审减投资后追款困难，更有的逃避审计，擅自办理和审批竣工决算。
（三）在党政领导干部经济责任方面存在的主要问题
一是违反民主、科学的决策程序，不坚持民主集中制原则，个人或少数人说了算，造成决策失误，导致国家财产损失浪费；二是工作失职，疏于管理，造成国有资产和国家资金的流失；三是在经济工作中急功近利，不按客观经济规律办事，搞形象工程、政绩工程，甚至弄虚作假，利用不正当手段骗取政绩；四是不顾国家和人民群众的利益，为了本单位的利益，挪用民生资金，损害群众利益；五是不正确行使签字权，吃喝风严重，浪费国家资财。
二、违反财经纪律的法律责任
财经纪律是是党政机关、企事业单位及其所属工作人员在财政、财务活动中必须遵守的行为规范，违反财经纪律的行为，集中体现在20*年11月30日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》中，该条例对实践中发生的几百种财政违法行为进行了集中归纳和概括，并对每类违法行为规定了处罚处分措施。违反财经纪律的责任主要由两方面要素构成，即责任主体与责任方式。责任主体主要是两类，即实施了财政违法行为的“单位”及其“责任人员”，“责任人员”包括直接负责的主管人员（主要指领导）和其他直接责任人员（主要指经办人）。对于承担责任的方式，主要使用了行政处理、行政处罚、行政处分和党纪处分四种手段。
（一）行政处理。凡是有财政违法行为的单位，均要求必须纠正违法行为。行政处理是一种纠正措施，是将违法单位的行为恢复到守法的行为上来。具体措施包括责令改正、调整有关会计帐目、追回资金、组织资金归垫、上缴应当上缴的收入、停止或暂停拨付资金、退还或没收非法所得等。
（二）行政处罚。行政处罚主要是对违反财经纪律的行为处以一定数额的罚款。如对违反票据管理规定的行为，对单位可处以5000至10万元的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款；公款私存可处单位3000至5万元的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处2000至2万元的罚款等等。
（三）行政处分。对单位的行政处分主要是警告或通报批评，对各种财政违法行为都规定应对单位给予警告或通报批评。对公务员中违反财经纪律的直接负责的主管人员和直接责任人，视其情况分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分。通常规定为“给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。
（四）党纪处分。对财政违法行为的主要责任者和其他直接责任人员，属于党员的，应给予党纪处分。《中国共产党纪律处分条例》第十一章第113条至第126条分别对各类“违反财经纪律的行为”规定了对主要责任者和其他直接责任人员分别给予警告、严重警告、撤销党内职务、、的纪律处分。
此外，财政违法行为涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
三、审计机关在促进依法行政工作中的措施
（一）加大审计执法力度，促进自觉遵守财经纪律。
目前对审计发现问题的处理，与《财政违法行为处罚处分条例》规定的措施还有很大差距，加上审计力量有限，审计执法的覆盖面较窄，导致一些部门和单位财经纪律意识淡薄，因而出现一些问题屡查屡犯，屡禁不止。解决这一问题，除了审计机关加大审计查处力度外，各部门、各单位增强财经纪律意识，自觉遵守财经法规，对于促进财经经济秩序的根本好转，意义非常重大。自觉遵守财经纪律，不仅是依法行政的客观需要，也是党风廉政建设的具体要求，还是各级干部应具备的基本素质。一方面要学习掌握财政经济法规，特别是学习《财政违法行为处罚处分条例》，使自己的财政经济行为符合财政法规的规定，不违反财政法规的禁止性规定，成为遵守财经纪律的模范。另一方面要能运用和研究财政经济法规，指导自己的财政经济行为，科学决策，实现本地区本单位经济利益的最大化。
（二）严格执行审计纪律“八不准”，保障审计结果客观公正。
审计纪律“八不准”，是上级审计机关的要求，是审计组在审计期间必须遵守的审计纪律。具体内容包括：不准由被审计单位安排住宿；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢活动；不准无偿使用被审计单位的通讯工具；不准接受被审计单位的任何纪念品、礼品、礼金和各种有价证券；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求和在被审计单位报销任何因公因私的费用；不准将审计过程中查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支的行为隐瞒不报。实行“八不准”，不单是对审计行为加以规范和约束，促进依法行审，主要目的是切断与被审计单位的经济联系，使审计结果更加客观公正，保证一个公平的审计环境，促进各行政机关依法行政。
（三）逐步公开审计结果，利用社会公众和舆论监督，促进依法行政。
根据市审计局的要求，审计结果要逐步公开。审计结果公开，虽然会带来一些社会影响，但利用社会公众和舆论监督的力量，可以促使一些部门和单位增强财经法纪意识，抑制其违反财经纪律，促进财经经济秩序的好转和依法行政工作。我们将严格按照20*年2月县委第59次常委会议通过的《审计结果公告试行办法》规定的审批程序，以适当的方式、在适当的范围逐步公开部分项目的审计结果，请各部门单位理解。
（四）自觉接受人大的监督，认真执行审计决定，积极整改审计查出的问题。
