时间：2023-06-18 10:45:37
随着社会主义新农村建设的开启和城市化进程的加快，现代农村经济得到了快速发展，发展的同时也存在诸多问题。这时，就要落实好农村财务审计工作，在提高经济效益的同时，对农村经济活动中的违法乱纪行为进行有效监督和查处，加强经济管理，保证农业生产经营活动的正常开展。
一、做好农村财务审计工作的积极作用
在农村集体经济中，财产是集体成员共有的，任何个人不得私占、挪用。但还是存在一部分村领导干部，肆意挥霍公款，大吃大喝，对财务管理工作十分懈怠，村务不能做到公开透明，造成这种现象的一个重要原因就是因为财务审计工作没有严格落实到位，对农村财务管理工作没有尽到有效监督和严格查处的职责，导致一些领导干部对财务管理工作不以为意、肆意乱为。因此，将财务审计工作落到实处，既能发现农村财务管理当中存在的漏洞和不足，又能端正领导干部观念，加强廉政建设，还能有效推进财务管理工作的改进和完善，促进农业经济健康稳定发展。
二、当前农村财务审计工作存在问题
1.相关法律法规不健全。所谓“没有规矩不成方圆”，在农村财务审计工作的开展过程中，也需要相关法律法规作为指导标准和依据，但就目前的实际情况来看，虽然有《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国农业部农村集体经济组织审计规定》等给农村财务审计工作提供了大的方向，但仍未有符合地方，属于地方自己的相关法律法规，导致在审计工作的实际开展过程中缺少规范，也并未实现审计工作的专业化和制度化，进而导致农村财务审计工作没有得到足够的重视，观念淡漠，在执行过程中缺乏完善的规章制度，大大消减了执行的力度。1.1财务制度不健全。没有建立相应的财务管理制度或财务管理制度不完善，是很多农村都存在的问题。监督、约束机制的缺乏，导致很多村会计不清楚自己的职权，或者分工不清、职责不明确，村会计人员和出纳人员由一人兼任；一部分领导干部手中握有一部分资金，却完全无视会计制度，长期不向会计报账；没有建立资产总账和明细帐，缺失有效监督，很多资产支出去向不明，使得审计时缺少依据，无帐可查；还存在部分收入不入账、多报少支、重复列支，财务不公开透明等等管理弊端，甚至于有的村连正规账簿都没有。1.2审计工作不受重视，执行力度不够。外部有效规章制度和执行标准的缺乏和内部观念淡漠等都使得农村财务审计工作一直以来都不受重视，工作开展不到位，执行力度不够。按农业部规定，农村的财务审计工作由县级以上经管部门负责，实际上却有很多省市的农村经管部门职能不明，县市级农村经管部门职能混乱，导致农村审计工作停留在查明经济状况，出具审计意见上，而不对被审计对象进行经济监督和惩治。2.人员素质不过关。一方面审计人员对自身工作重要性没有清醒认识，在执行过程中不能恪尽职守，散漫懈怠，流于形式，财务审计工作执行不到位，对农村财务审计没有科学计划和具体实施方案以及规范记录；审计过程不时掺有复杂的利益关系，程序不不规范，对于审计结果也缺乏及时有效的处理；一方面缺乏农财务审计方面的专业人才，目前很多的从业人员的专业水平不够、素质低，在审计过程中缺乏专业性，工作粗糙，不能达到审计要求。3.审计的农村财务账目不规范。相关法律法规和规章制度的完善，以及审计人员专业素养的提高都为农村财务审计工作的顺利进行构建了基础和保障，但在落实审计工作的时候，不免有很多村由于管理弊端和财务乱象等导致财务账目混乱、信息缺失等，为财务审计工作的进行带来极大不便，找不到有效核实依据。
三、做好农村财务审计工作的建议
1.健全农村财务审计工作相关的法律法规。随着现代农村经济的快速发展，做好农村财务审计工作变得越来越重要，因此，有关国家部门应明确全体村民村级财务审计委托人的主体地位应该根据现有的法律法规，例如《中华人民共合同审计法》、《农村集体经济组织审计工作规定》等，结合各地农村的实际情况，有针对性的制定出适合本地的，具体的财务审计相关规章制度、管理细则以及规范的审计程序和指导标准等来规范农村财务审计工作和领导干部职权，提高农村财务管理工作的可操作性和时效性。2.加大宣传、教育力度，提高认识。对农村财务审计工作的忽视，很大一部分原因是由于依然采用传统的工作方式，跟不上时展的落后观念造成的。因此，要加大宣传和教育力度，让相关各级部门、村领导干部和农民群众都了解财务审计工作的必要性，认识到其对保障农村经济发展的重要作用以及自身的权力和义务，发挥各自监督、管理、查处、配合的作用，相互协调配合，保障财务审计工作的顺利有效进行。3.强化农村财务审计队伍。财务审计人员思想认识高、专业素质强，是农村财务审计工作顺利开展的重要保证。应经常对审计人员进行教育培训，提高其思想认识和专业水平，加强政府审计队伍建设，同时赋予村民真正的民力，推进农村的民主政治建设，注重村民对财务审计工作的监督职能，政府审计队伍与村民审计队伍二者相互协调，相互促进，提高财务审计工作质量和效率。4.加大村务公开透明度，扩宽村民监督渠道。作为农村集体经济，本身村民就对其享有知情权和监督权，加大财务公开透明度，既保障了村民的权力，也能对村里的财务支出进行更直观有效的监督，促进财务管理制度的完善，杜绝中饱私囊等不法行为的发生。可以通过开设政府接待日，开设政府信箱、村务公示板等拓宽村民监督渠道。5.注重村级财务人员专业素质的提高。如上文提到的，农村财务账目不规范给财务审计工作的进行带来了极大不便，因此，提高村级财务人员专业知识、技能和对相关法规政策的掌握也是提高农村财务审计工作效率的必要举措。可由主管当地农村财务审计的部门或村领导干部组织定期培训和相应的专业考核，提高其专业技能，规范财务账目，为财务审计人员提供清晰准确的账目信息作为审计依据。6.一经查实，严肃处理。开展农村财务审计工作的目的就是要确保党和国家各项政策方针和财务法规的有效落实，保证农村生产经营活动的顺利进行，并通过检查审计对其经济活动展开分析，提出改进意见，促使其加强管理，维护集体经济利益，保障农村经济健康稳定发展。对不符合相关法规政策的错误行为要及时纠正，对违法乱纪、行为要严肃处理，这样才能保证财务审计工作的权威性，引起大家重视，为财务审计工作的有效开展打下坚实基础。
四、结语
农村财务审计是一项长期而艰巨的工作，对于农业经济的健康稳定发展具有不可忽视的重要作用。因此，我们要重视财务审计工作的有效落实，宏观上需要完善相关的法律法规，制定符合自己本地实际情况的现金管理、集体资产管理、来客招待、财务公开等财务制度，细节上要加强培训，提高财务人员素质，落实监督检查和惩治工作，保证财务审计对集体资金进行合理有效的配置，提高其使用效率，为农业经济发展提供有力保障。
作者：王丽红 单位：通化县金斗乡农经站
关键词：农村财务审计 阻力 牵引力 举措
农村的财务审计主要指评价和审查农村生产经营单位的财务收支活动，主要是对财务收支活动的真实性、合法性、合理性、有效性以及正确性进行确认的一种经济监督活动。对农村财务审计来说它的客体主要包括了农村合作经济组织、村集体、农村集体企业以及其他一些经济的联合体等。农村财务审计和政务财务审计或者企业财务审计相比较，不管是在理论的探索和实践方面，还是在法律方面都没有引起人们的重视。这样一种情况和我国的新农村建设要求是完全不相符的。在农村财务审计的实际发展过程中，还面临着很多阻力，同时也具有一定的牵引力，只有减少了农村财务审计发展的阻力，提升牵引力，找到有效的对策才能够让农村财务审计得到更好的发展。
1 农村财务审计面临的阻力分析
1.1 传统的财务审计模式存在很多的漏洞。从目前的情况来看在对农村财务进行审计的时候主要是通过下面这几个机构来完成的：乡镇经营站或者是它内设的审计部门、乡镇政府内专门设置的财务审计机构以及农村的民主理财小组等。前面两种机构在对农村财务进行审计的时候从性质上看应该是属于一种内部审计，它的主体是乡镇政府内设置的财务审计机构或者是农村经济管理部门，这些主体和审计对象之间不存在隶属关系，所以和一般意义上的内部审计相比又具有一定的差别。乡镇政府内设置的财务审计机构或者是农村经济管理部门在进行农村财务审计时，主要是由地方法规和部门规章授权的，所以在进行财务审计服务的时候不仅需要对政府负责还需要对群众负责；很多地方在开展实际农村财务审计工作的时候基本上都是受托开展的，所以农村财务审计不仅有政府审计的性质，同时也有社会审计的性质，这样对农村财务审计问题以及农村集体经济问题很难进行界定。除此之外传统的财务审计模式对审计工作的独立性也会产生一定的影响。
1.2 相关的法律法规不完善。在国家审计的层面上有国家的《审计法》以及相关的规定来作为审计的保障；在注册会计师审计层面上有《注册会计法》以及相关的执业准则作保障；在内部审计的层面上也有我国的《内部审计条例》来对其进行规范，而在这些相应的法律法规当中都没有涉及到农村财务审计，只有很少一部分的省份颁布实施了有关农村财务审计的条例和规范。这样就导致了在农村财务审计过程中很多问题都不能够得到有效的解决。
1.3 农村财务审计的环境比较差。首先有很多乡镇政府部门或者村级干部在认识农村财务审计的时候程度还不够，没有能够对财务审计工作进行积极的配合，甚至有些时候还出现抵触情绪或者阻扰农村财务审计工作的开展。其次农村财务审计在实际的工作中横向的联系比较少，尤其是关系到经济犯罪的案件需要和公检法部门进行配合的时候，对方经常会怀疑农村财务审计报告的法律效力。再次是农村财务审计在实际的工作中执法力度不强，在对相关问题进行处罚的时候也不规范；最后是在农村财务审计工作队伍中人才比较缺失，办公条件不好、相关的经费不足以及技术手段不先进，这样就导致农村财务工作在发展的过程中缺乏后劲。
1.4 缺乏审计的公示制度。我国的农村审计工作起步时间比较晚，发展相对比较落后，所以现在还缺乏有效的审计公示制度，这样就使得农村审计报告得不到有效的运用，相关的整改要求和建议也不能够有效的落实，也不能够有效的追求相关责任，最终就导致了农村财务审计的目标不能有效实现。
2 农村财务审计的牵引力分析
2.1 农村财务审计工作开始渐渐的变得规范化。虽然现在我国的农村财务审计缺乏比较完善的法律法规，但是农业部印发的关于《农村集体经济组织审计规定》对农村财务审计工作的开展带去了一个好消息，同时很多地方也制定出了农村集体经济的审计工作规范和相关的章程制度，这样就会为农村财务审计的规范化发展打下良好的基础。
2.2 关于农村财务审计的研究工作在不断的深入和推进当中。最近几年，很多学者都对当前农村财务审计模式提出了一定的改进措施，而且还倡导注册会计师深入到农村中开展财务审计工作，这些工作都能够为农村财务审计工作的规范化发展提供比较重要的依据。同时很多学者在对农村财务审计工作进行研究的时候开始深入到它的本质，去更多的研究和探讨农村财务审计工作更深层次的问题，这样在完善农村财务审计理论体系的时候就能够提供很好的素材。
2.3 农村群众的维权意识开始不断的加强。随着我国一系列惠农政策和支农政策的实施以及新农村建设的开展，使得农村群众的经济生活水平得到提高，他们的维权意识也开始加强，这样都会对农村财务审计工作的发展提供良好的条件。
3 农村财务审计工作发展的举措
3.1 短期措施。首先对农村现有的财务审计组织机构进行不断的完善，加强审计工作的队伍建设，提高审计人员的综合素质。如果进行大范围的改革肯定就会产生很大的影响，所以当务之急是要在现状下让农村财务审计的外部监督得到有效的加强。同时还需要对办公手段、办公条件以及基础设施进行完善，加大投入，改善农村财务审计的工作环境。其次对社会上的审计应该进行大力的鼓励，让他们能够深入到农村审计中，让农村财务审计工作的独立性得到有效的提高。最后要对农村财务审计工作的公示制度进行不断完善，让农村民主化能够得到更好的发展。
3.2 长效措施。首先需要对农村财务审计模式进行不断的创新和完善，让审计工作的固有风险得到有效的降低。要建立起专门的农村财务审计机构，明确农村财务审计的地位，这样才能够更加有效的开展工作。对相关的规定和行为准则进行完善，建立起适合农村财务审计的具有针对性的动态评价指标体系；要建立起责任追究制度，发现问题要及时的处理。其次要制定出农村财务审计工作的相关法律法规，并且在实际的工作中去不断的完善。
4 结束语
在新农村建设的过程中，要重视农村财务审计工作，因为只有做好农村财务审计工作才能够让农民群众的切身利益得到有效的维护，也能够保证农村集体经济得到更好的发展。
参考文献：
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(一)依法审计是宪法和法律赋予的职责。宪法确立了审计监督的法律地位，明确了我国实行审计监督制度，赋予审计机关依法行政权力。各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，监督财政财务收支的真实、合法、效益，对违反国家财经法规的行为在法定职权范围内进行查处。
(二)审计监督是经济监督体系的重要组成部分。我国的经济监督体系是由人大监督、审计监督及财税、统计、物价、工商、银监、证监、保监等业务部门的经济监督和会计监督所组成的。在这一系列的监督中，各自有其监督的范围和领域。审计监督是一种专业监督，具有较高的法律地位，涉及国民经济生产、流通、分配和消费的各个领域和环节，既可以对企事业单位的经济活动进行监督，又可以对业务部门经济监督活动进行再监督，是任何其他业务监督不可替代的一种专业监督。
(三)依法审计是依法行政的重要组成部分。审计机关是政府的重要组成部门，代表政府行使着监督权力，审计机关依法审计的程度和质量直接影响着政府依法行政的程度和质量。因此可以讲，依法审计必然成为依法行政的组成部分。坚持依法审计，对于促进依法行政，监督制约权力，建设法治政府，维护经济秩序，推进廉政建设，保障社会经济健康发展意义重大。
二、严肃查处违反国家财经法律法规的行为是依法审计的本质内容
在我国社会主义市场经济初建时期，由于种种原因，财经领域违法违规问题还相当普遍，有的问题还很严重。这就要求审计机关和其他相关职能部门，严格依照财经法律法规对这些问题进行严肃查处，以维护财经法纪的严肃性。
(一)对违反国家财经法律法规处理处罚的依据。审计机关进行审计的法律依据主要有三个层面：其一，《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》和行政机关共同适用的法律法规，这些法律法规主要规定审计机关的职责、权限和审计程序等。其二，与财政收支、财务收支有关的法律法规，这些法律法规主要规定了违法行为处理、处罚的具体种类和幅度等。其三，解决审计争议的法律法规。这三个层面中，第二个层面包括的范围较为广泛。我国调整被审计单位财政收支、财务收支关系的法律规范很多，分散于财政、税务、金融、投资、物价等领域，例如《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《物价法》等法律法规也是审计执法的重要依据。其理由是：从审计地位看，《宪法》明文规定审计机关的职能、地位超脱，与被审计单位没有任何人事和经济利益关系，运用上述法律法规作为执法依据，不会造成执法混乱。从《审计法》立法精神看，上述法律法规中虽然没有规定可作为审计机关的执法依据，但在新实施的《审计法》中已经明确规定，有关财政收支、财务收支的法律法规和国家其他有关规定是审计执法依据，符合《审计法》立法精神。从我国国情看，在当前经济领域存在违法乱纪现象甚至有时比较严重的情况下，如果不规定审计机关依据上述有关法律法规进行审计，审计机关势必形同虚设，无法发挥《宪法》和《审计法》贼予的作用。所以上述法律法规应当成为审计机关履行审计监督职责时对被审计单位进行审计检查所依据的法律规范。
(二)对违反国家财经法律法规行为的处理。对违反国家财经法律法规行为的处理是一种纠正措施，是审计机关对违反国家财经法律、法规行为进行纠正的基本手段。新修订的《审计法》规定审计机关的处理措施主要包括：责令限期缴纳应当上缴的款项；责令限期退还被侵占的国有资产；责令限期退还违法所得；责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；其他处理措施。以上五种处理措施，主要针对违反财政收支的违纪行为。
(三)对违反国家财经法律法规的处罚。对违反国家财经法律法规行为的处罚是一种比处理更为严厉的制裁措施，也是审计机关对违反国家财经法律法规行为进行纠正的基本手段。《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚措施包括：警告；罚款；没收违法所得、没收违法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。以上七种处罚措施，审计机关只能实施除责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照和行政拘留以外的处罚种类，主要针对违反财务收支的违纪行为和属于财政收支范围内违反财政收入票据管理规定的行为、私存私放财政资金或者其他公款的行为。
三、规范审计执法行为是依法审计的内在要求
(一)在法定职权范围内开展审计监督。一是处理处罚不能超越法定审计权限，只能在上述规定的权限内进行处理、处罚。二是必须是向依法属于审计监督对象的单位进行处理、处罚，如果对不属于审计监督对象的单位进行处理、处罚，则超出了审计职权范围。三是必须是对违反财政收支、财务收支规定的行为进行处理、处罚。对于超出了财政收支、财务收支范围的事项，审计机关无权进行处理、处罚。四是必须是引用财政收支、财务收支方面的法律、法规的规定进行处理、处罚。如财政、金融、税务、价格、投资等规定。与财政收支、财务收支无关的规定不能适用。五是注意作出处理、处罚的种类和幅度。作出处理、处罚的种类和幅度必须符合《审计法》、《审计法实施条例》以及《行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》等其他法律、行政法规明确规定的处理、处罚的种类和幅度。六是处理好与《审计法实施条例》第五十三条第一款的关系。需要特别强调的是审计机关必须是在有关法律、行政法规没有处罚规定的情况下，才适用该款规定。所以该条第二款规定，法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为另有处理、处罚规定的，从其规定。
如果不属于审计机关法定职权范围，则应区别以下情况进行处理：涉嫌违法犯罪的，根据案件管辖范围分别移送公安机关或人民检察院，依法追究其刑事责任。违纪、政纪的，根据纪检监察机关的管辖范围，移送有关纪检监察机关，追究其行政或党纪责任。需要由被审计单位的主管部门或监管部门纠正或处理、处罚的，分别移送其主管部门或监管部门纠正或处理、处罚。
，界关于审计目标的较多，实务中各国对审计目标的表述也不尽相同。
美国注册师协会公布的第一号《审计准则说明书》将财务报告审计的总体目标表述如下：“独立审计师对财务报告实施一般检查的目标是对财务报告的编制是否符合公认会计原则、公允的反映财务状况、经营成果和现金流动状况表达意见。”国际审计准则规定，财务报告审计的目的在于使审计人员能够对财务报告编制中所确认的会计政策结构表示意见。英国公司法对审计目标的表述是，审计是对财务报告的独立检查，目的是对这些报表的反映是否真实和公允并符合相关法规表示意见。我国《独立审计基本准则》规定，独立审计的目的就是对被审计单位财务报告的合法性、公允性和会计处理的一贯性发表审计意见。
通过比较，我们可以看出，各国都认为审计目标是要对财务报告发表意见，不同之处在于对财务报告的要求不同。是只强调报表反映的公允性，还是除公允性外，还要求真实性、合法性、一贯性？在这些要求中孰先孰后？笔者认为，审计目标是在特定的环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的根本目的和要求，它是随审计环境的变化而不断变化的。审计目标的确定，除受审计对象的制约以外，还取决于审计主体的性质和审计授权或委托者的要求，要反映生活对审计的客观需要。各种因素不同，审计目标的定位也就不同。从我国的实际情况来看，将审计目标定位于合法性、公允性更为恰当。
（一）财务报告审计的合法性目标
在审计目标时，必须重视因素的影响。总的来说，每个国家的审计都受到法律因素的影响。但由于各种原因，其影响的方面、方式和程度在不同国家却有所不同。世界法律制度可以分为两大法系：一种是以英美等国为代表的普通法法系，也叫英美法系；另一种是欧洲大陆法系。普通法系是以少量的成文法为基础，由法庭加以解释，并建立大量的判例法作为补充。判例法的目的在于为具体案例提供答案，而不是制定面向未来的一般规则。欧洲大陆法系则在法律中制定有详细的规划，法律结构包括基本原则和细则，从到体系包罗万象，自成一体，形式比较完整，内容广泛，法律条文具有完整性和系统性。在普通法系国家，主要依据传统和惯例对会计、审计进行规范，即使某些法律涉及对会计的要求，通常也只是一些原则性的规定，因此，这些国家一般是由民间机构制定相关准则。而在大陆 法系国家中，会计、审计准则受法律和政府的影响非常广。
我国的法律具有大陆法系的一些基本特征，包括 会计、审计活动在内的整个社会经济管理活动都处于 国家法律的管制之下，会计制度、审计准则等受法律的 影响非常深远。不仅通过《注册会计师法》、《审计法》、《会计法》等进行制约，在相关的法律里，如《公司法》、《证券法》中也作了相应的规定。因此，在财务报告审计中要特别强调合法性。
（二）财务报告审计的公允性目标
公允性既是一个会计概念，也是一个重要的审计概念。关于“公允性”的含义，美国注册会计师协会公布的《审计准则说明书第5号》作过原则性说明，它认为公允性只有联系到公认会计准则才富有意义。审计师对公允性表示正面意见，意味着对财务报告具备下列特征所持的一种信念或信任：（1）所选择和运用的会计原则得到普遍接受；（2）会计原则切合实际；（3）财务报告，包括其注释的内容反映了影响使用、理解和揭示财务报告的重大事项；（4）财务报告中反映的信息已作合理分类、汇总，即详略得当；（5）财务报告在可接受限定范围内对财务状况、经营成果和财务状况之变化所作的表达反映了基本事实与交易。“可接受限定”是指财务报告允许的合理的和现实的限定。在美国，审计职业界将公允性审计目标与公认会计原则相联系。在我国，审计判断的依据则是企业会计准则和国家其它有关财务会计法规的规定。也就是说，在公允性目标下，审计工作就是验证被审计单位遵循企业会计准则和国家其它有关法规的程度。
由上述“公允性”概念解释我们可以看出：
1.“公允性”并不排斥“真实性”，“真实性”作为“公允性”的子目标更为恰当。
财务会计报告是以簿记系统加工生成的信息为基础，并按照会计信息使用者的要求进一步予以加工，形成一级既可靠又相关的会计信息。信息的可靠性是指被确认的项目的信息是真实的、可验证的和不偏不倚的。这要求会计确认的资财、债务或其他事项的影响必须具有足够的真实性，基本上没有大的错误，而且在引导投资者、信贷者和其他信息使用者做出决策上基本上不存在偏向。信息的相关性意味着该信息具有反馈价值、预测价值，并能及时提供。具有相关性的信息能够影响投资者和其他用户作出决策。随着经济的，公众对会计信息的要求在可靠性的基础上，更强调相关性。因此，审计目标也由传统的“真实性”发展为现在的“公允性”。
公允性给了审计人员专业判断的空间和余地。企业的会计核算如果遵循了企业会计准则和国家其它有关财务会计法规的规定，则可以认为财务报告公允地反映了企业财务状况和经营成果，反之，则相反。企业会计准则和国家其它有关财务会计法规的规定包括某一特定时间里可以接受的会计作法的惯例、规定和程序。因此，他们不仅只局限于权威性文告，还应包括在业务中通过共同使用而得以接受的具体做法。
在企业会计准则和有关财务会计法规中包含着许多会计估计，而会计估计合理与否决定了核算结果的合理性。如果不同会计人员对同一经济事项采取不同的方法进行核算，或在同一方法中选用不同的参数进行核算，就会带来核算结果的差异。例如，对固定资产定期进行价值评估并据以提取减值准备。是新企业会计制度的一个重大突破。但我们知道，一方面，在对固定资产进行评估时，选用的评估方法不同、参数不同，会对评估价值产生很大影响；另一方面，固定资产期末的贴面价值，在很大程度上取决于对折旧方法、折旧年限、折旧基数的选择和对净残值的估计。这就给审计人员的判断带来了困难。因此他们并不声明在可供选择的原则中，企业作了最好的选择，而是说企业作出的选择是可以被接受的。
可见企业会计准则和有关财务会计法规本身不具有精确反映财务状况和经营成果的能力，如果以“真实性”作为审计的一般目标显然不够全面，“真实性”作为“公允性”的子目标更为恰当。
2.公允性包含了会计信息充分揭示
公允性要求企业财务报告和其附注必须包括对重要财务信息的充分揭示。显然，要做到充分揭示，先要判定什么是重要财务信息。重要性的判断标准有两条-性质特殊和金额巨大。一般而言，如果某项信息会使信息使用者在知道前后作出不同的判断，那么这项信息就应该披露。随着经济发展，会计信息揭示充分与否的要求越来越详尽。它不仅仅是简单地列示财务报告余额，还包括许多附加注释和明细表，甚至包括了许多非财务性的资料；不仅包括在资产负债表日已经获知的信息，而且包括在会计期末之后出现并可能对包含在财务报告中的信息产生影响的那些信息。
在这些要求中，很重要的一条就是要披露在编制财务报告时遵循的政策，包括存货的计价、固定资产的折旧方法、无形资产的摊销政策等。财务报告使用者希望了解的是由于企业的经营活动而引起的各项变化，而不是由于会计政策、方法的改变而造成的经济变化。如果企业在固定资产折旧的方法。存货计价方法之间经常变来变去，那么各期财务报告就很难进行比较。因此，企业一旦决定采用某种会计政策、方法，它就应该对以后发生的具有相同特征的经济事项都采用一致的会计政策和方法。如果不同，应说明理由。从这个意义上讲，“公允性”的含义中也包含了对“一贯性”的要求。因此，财务报告审计目标中没有必要再把“一贯性”作为总目标单独列出。
3.“公允性”一词更符合客观实际情况
审计人员的责任不仅在于判断企业财务报告是否公允地反映了企业财务状况和经营成果，而且还在于以自己的审计报告是否公允地反映审计的性质、范围和意见，防止审计报告阅读者产生误解。过去审计行业比较多的是站在专业的角度来理解审计报告，因此，在审计报告措辞方面往往忽视了上的严谨性，采用诸如“真实”、“准确”等容易引起审计报告使用者误解的词汇，为以后的法律纠纷埋下隐患。而使用“公允”。“重大”一类比较个性的词汇，既客观地反映了审计过程与审计判断，又不会妨碍报告的使用，从一定程度上限定了审计职业界所面临的审计风险，所以用“公允性”来表达审计目标更为恰当。
通过以上我们可以看出，不论是从审计自身的技术特点出发，还是从维护经济健康持续的需要出发，都应将审计目标定位于公允性。
二、不同审计主体的合法性与公允性目标
审计目标是审计行为活动的出发点和归宿点。在将审计目标定位于合法性和公允性后，我们就可以围绕二者来展开收集与评价审计证据的活动，并将结论反映到审计报告中。按审计主体不同，审计可以分为国家审计、注册会计师审计和内部审计。随着审计授权或委托者的不同，审计报告使用者的需求不同，审计对象和范围也不相同，审计目标的侧重点也会随之变化。
1.国家审计的合法性与公允性
国家审计是由审计机关代表国家依法行使审计监督权，保证公共责任的全面有效履行。政府作为公共资源的管理者，必须遵守法律法规，及时准确地编制财务报告，保证最有效、最经济地管理和使用公共资源，以期达到最大效用。当前，我国国家审计的重点放在被审计单位资产、负债和损益的真实性上，强调真实、合法和效益并重。我们认为，作为一种高层次的综合性经济监督，国家审计是在财政、税务、银行等监督的基础上的一种综合性经济监督，它虽不直接提供财务报告，却对财务报告的信息质量和信息系统提出要求，并且还要向政府行政、立法部门和公众反馈审计信息。由于国家审计的这种特殊性质，确定被审计方的经济活动是否与法律法规、规章制度相一致，一直是国家审计的一项主要业务。在各国的国家审计准则中，都强调审计工作与法律、制度的一致性。因此在国家审计中合法性是第一位的，并且合法性的含义较一般财务报告审计更广泛。除了要遵循企业会计准则以及国家其它有关财务会计法规的规定外，还包括国家的相关法律、行政法规、部门规章和地方性法规、规章等。只有在合法性的前提下，才能对被审计单位财务报告的公允性作出评价。
在国家审计过程中，每个步骤都要以政策、法律。法规为依据来收集和评价审计证据。比如在财政预算执行审计中，就要对预算资金筹集、分配和管理全过程进行审计，特别要关注一些地区和部门只顾局部利益，违反规定乱开减收增支口子，违规减免税收，挪用财政专项资金等忽视和损害国家整体利益的现象。在财经法纪审计中，更是通过监督检查被审计单位贯彻执行财经政策、法令、制度的情况和存在的，来维护国家财经纪律，维护国家经济秩序，促进市场经济的健康发展。
但是我国法制还不够健全，加上在市场经济改革中又涌现出不少新情况、新问题，原来的法律、法规可能不尽符合实际情况，因而出现一些合理不合法的事情。也存在一个遵守法律、法规的程度问题，应增加公允性审计目标。国家审计现行的真实性审计目标有一定的缺陷，不宜作为一般目标，可作为具体审计目标。在审计实践中，真实性与完整性是一对同时出生的“孪生姊妹”，缺一不可。如果只强调真实性目标，不强调完整性目标，对财务报告使用者来说是不完整的。例如某企业为了特殊的需要，故意隐瞒不报一些重要的信息，我们能够说它提供的信息是虚假的、不真实的吗？因此，国家审计也应做到合法性和公允性的结合。
2.注册会计师审计的公允性与合法性
注册会计师审计是为保证责任的全面有效履行，一方面审查受托人社会责任的履行情况；另一方面审查社会责任报告是否公允地反映了社会责任的履行情况。注册会计师审计报告的使用者包括企业所有者。经营者、贷款者、供应商、政府部门、企业职工等等，相当广泛。他们或多或少都要借助于对财务信息的了解来维护自身的利益。不同的审计报告使用者关注的报表信息可能大不相同。因此，审计判断的标准不能仅站在某类报告使用者的角度，在注册会计师审计中应体现公允性优先的特点。
注册会计师对财务报告进行审计，并不是专门为了发现违法行为。注册会计师的责任是根据独立审计准则的要求，编制和实施审计计划，评价和报告审计结果，充分关注可能对财务报告产生重大的违反法规行为。在注册会计师审计的评价依据中，会计准则和有关财务会计法规的权威性相当强。随着经济的发展，出现许多新业务、新问题，企业对会计准则和有关财务会计法规的理解和运用就会出现分歧，甚至出现审计人员找不到判断依据外情况。因此在注册会计师审计中应体现公允性优先的特点。
作为农业大国，农业在我国一直占据着重要地位，是国家发展、社会发展的基本保障。农村财务审计工作是对农村经济组织产生的资金流动，财务管理等经济活动进行系统的审核、评价和监督的重要手段。因此，农村财务审计既是促进农村财务管理向着规范化、制度化发展的必经之路，也是实现农村经济可持续发展、保障农业发展的重要方法，对促进农业经济发展有着重要意义。
二、加强农村财务审计工作对农业经济发展的意义
我国是社会主义国家，坚持公有制为主体，多种所有制共同发展。在农村集体经济中，财产是集体成员共有的，任何个人不得私占、挪用，但就目前的情况看，部分农村地区的领导干部没有做到清廉执政，滥用职权，侵吞国家公共财政，铺张浪费的现象频繁发生。造成这种现象的一个重要原因就是因为财务审计工作没有严格落实到位，对农村财务管理工作没有尽到有效监督和严格查处的职责，导致一些领导干部对财务管理工作不以为意、肆意乱为。因此，将财务审计工作落到实处，既能发现农村财务管理当中存在的漏洞和不足，又能端正领导干部观念，加强廉政建设，还能有效推进财务管理工作的改进和完善，促进农业经济健康稳定发展。
三、我国农村财务审计管理的现状
农村政务管理体现出一定的特殊性，其在管理过程中基本上不受上级组织及相关法律的约束，因此存在诸多管理缺陷，未形成完善的监督机制。具体而言，农村财务审计工作存在的问题主要体现在以下几个方面。
1.缺乏相关的国家法律法规的支持
我国对农村审计管理工作长期以来没有得到相关制度约束，农村财务审计工作处于无法可依的现象。从农村财务审计工作实践来看，目前还没有配置专门化的队伍，没有标准化的制度规范。审计工作没有形成标准化，制度化，这都严重阻碍了我国农村审计工作的开展，不利于我国农村经济的进一步发展。
2.审计工作不受重视，执行力度不够
外部有效规章制度执行标准的缺乏和内部观念淡漠等都使得农村财务审计工作一直以来都不受重视，工作开展不到位。比如凭证审核把关不严，审批手续不全；仍有部分不规范的原始凭证和白条入账；部分会计账簿设置和会计科目分录，不谁确、不规范；会计档案管理不规范等情况普遍存在。
3.农村财务审计管理人员专业技能不过关
目前有些农村经济财务审计人员综合素质低下，很多村落进行选举换届的时候，村级审计人员的出纳业务不是很熟练，有的甚至不会办理会计业务。许多农村干部的审计工作都由当地的农村经济经营管理站来代办，审计质量比较低，根本达不到预期效果。且很多的从业人员的专业水平不够、素质低，在审计过程中缺乏专业性，工作粗糙，不能达到审计要求。
四.规范农村财务审计以实现农业经济发展的对策
1.健全农村财务审计工作相关的法律法规
随着现代农村经济的快速发展，做好农村财务审计工作变得越来越重要。因此，有关国家部门应明确全体村民村级财务审计委托人的主体地位，应该根据现有的法律法规，例如《中华人民共合同审计法》《农村集体经济组织审计工作规定》等，结合各地农村的实际情况，有针对性的制定出适合本地的，具体的财务审计相关规章制度、管理细则以及规范的审计程序和指导标准等来规范农村财务审计工作和领导干部职权，提高农村财务管理工作的可操作性和时效性。
2.强化审计的执行力度，形成农村审计长效机制
加强领导，密切配合，保证农村集体经济审计工作长期有效，形成“长期受教育，永葆先进性”的长效机制。首先各级业务部门要主动加强资金运行跟踪检查，及时发现和纠正问题。对在审计巡查中及时发现各地在政策执行过程中存在的主要问题并督促整改。如没有按要求进行整改或整改不力的村（组），将采取批评教育、限期整改、诫勉谈话。其次，要严肃纪律。审计结果要形成书面材料并将审计结果及时向全村村民公布，接受群众监督。
3.提升审计人员自身的工作素质
审计部门的领导要在平常的工作中多向审计人员做宣传，告知每位审计人员提升自身工作素质的必要性，让每位审计人员都有严肃严格工作的强烈意识； 审计部门的领导要在平常的工作中多为审计人员做培训，尤其要培训每位审计人员的专业审计能力； 审计部门的领导要带头做好追究责任的工作。当审计工作中发现了某些部门有不合法合理的收入、支出状况时，审计部门的领导要敢于给出批评意见。对于某些严重违法违规的农村干部，审计部门的领导更要敢于跟监察部门、纪检部门联合追究农村干部的责任。只有这样，农村地区的经济才能长久且健康地运行下去。
一、中小企业审计的特点
(一)所有者与经营者统一
合伙制企业和个人独资企业是中小企业的主要组成部分，这种企业的所有者较少，甚至一般只有一个人，企业所有者对企业的日常事务亲力亲为，拥有直接的决策权。中小企业管理者拥有的权利极大，企业财务审计主要受到管理者的自身影响，如果是一个缺乏审计意识的管理者，只是将财务审计作为一种例行公事的行为，是迫于法律要求才采用的，更有甚者以为财务审计不仅费钱、耗时还没有任何价值，这样就不太可能依据审计这种全新的视角来认识自己，以此增加企业的经营水平。而这样的管理者在审计时也不会很好的进行合作，造成一些审计必须的文件数据等无法有效获得，审计无法达到应有的效果。
(二)会计记录简单
为了达到法律法规的要求并满足自身的需要，中小企业必须将会计记录尽可能完整的保存。可是由于规模较小人力、物力不足，从事会计记录业务的人员只有很少的几个，并且采用的会计人员专业素质也不高，没有足够的理论知识和丰富的实践经验，只能进行简单的会计记录，缺乏准确无误提供财务报表的能力。因为财务信息无法准确的获得，不能对经济业务的会计进行及时的处理。由于会计记录过于简单，极大的增加了财务报表审计时的会计记录缺失和错误的情况发生的可能性。分析性程序也会在审计计划阶段由于会计信息的不完整而导致分析的不准确。没有其他办法，审计人员只好仅对可用的其他会计记录和总分类账采取比较简易的复核。
(三)企业经营持续性
中小企业具有遇到机会时利用反应迅速和对不利因素的抗性较低的特点。中小企业通常较为脆弱，没有很好的抵御风险能力，运行周期很难持续很长时间，这是由其自身的特点和国家宏观调控、行业变化与激烈的市场竞争造成的。而财务审计的首要前提是以企业能持续经营为前提进行假设并进行会计报表合理性的编制的，审计人员一般运用一些方式先对企业的持续经营能力采取审计，以此来对企业财务报告编制基础是否合理进行判断，财务审计难度受到企业持续经营不确定性影响而提高，同时审计风险也相应提高。
二、企业内部财务审计工作的必要性及其重要性
企业内部财务审计是一种独立的评价活动和经济监督活动，以国家的法律法规和企业的管理制度为基础，利用企业内部审计机构与审计人员对企业及所属单位进行审查和评价，以此确定会计核算与财务管理是否合法合规，财务信息是否真实正确，相关内控制度是否健全有效。企业内部财务审计的目的是建立健全自我约束机制与企业内部控制，利用对公司损益真实性、合法性、负债、效益与资产的审计，加强与改善企业的内部经营管理。利用内部财务审计，运用专业的技术与方法，保证企业按照国家财经法规与企业规章制度执行，通过事前审计、事中审计和事后审计，以财务的方式评估经营风险与可能发生的损失，增强中小企业的风险识别及其相应的解决方法，控制企业运作中可能存在的风险，最终确保企业生产经营可以科学合理的运行与发展。
三、中小企业财务审计中存在的问题
(一)会计信息失真
第一，由于中小企业可用资金较少，无法雇用素质更高的会计人才，雇用的会计人员普遍业务水平不高，对会计信息的处理水平有限，不能规范和准确的填写一些会计凭证，造成财务状况的混乱，企业的真实生产经营状况无法从会计信息中得到体现。第二，中小企业业主想要不受国家监管，有意要求会计人员利用各种方法偷税漏税来增加利润，由于中小企业雇用的会计或者是兼职会计或者是亲属关系。兼职会计主要依据业主给予的凭据进行账务处理，并不参与实际的企业经营，业主对账务可以进行完全的支配。亲属与企业主拥有直接的利益关系，在账务处理时按照业主要求完成，会计监督完全无法发挥作用，弄虚作假极易方生。财务审计查询的主要方向是会计信息，因此会计信息造假必然对审计有极大的影响。财务审计是以财务数据与财务报表能够验证为前提进行假设的，正确审计的基本因素就是获得的会计资料真实、完整。审计人员想要在规定的费用、人力和时间范围内能够得到充分的证据并依此产生正确有效的结论，必须拥有财务报表中准确的财务数据记录并进行汇总。
(二)中小企业内部会计控制薄弱
当前我国绝大多数中小企业尤其是其中的私营企业通常由个人或几人合作成立，企业经营权没有和所有权相分离，所以其发展方向与企业管理主观性较强。内部控制制度好坏不受企业主重视，企业主经营以长期形成的经验为主，对内控制度需求不大。而且，为了降低成本，对内部控制执行较弱，这是由于合理的内部控制可能阻止了违反行为的实行。所以内部控制主要是展示给相关单位检查时看的，一些企业只是追求业务的提高，对企业的内部控制没有足够的重视，市场营销部门通常是这种企业最重要的部门，财务和内审部门只是作为服务部门存在，无法实行对企业的监督和控制职能，企业最为关键的内控缺失，不按照正规手续办事。另外一些小规模企业仍未建立起内控制度，内控制度更是无法履行。
(三)审计程序简化质量较低
从我国注册会计师制度重新建立之后，注册会计师行业发展迅速不断得到壮大。同样，引起的市场竞争在中小事务所间变得尤为的激烈，大部分事务所依靠降低价格来增加业务。一些事务所主动降价以规定标准50%的实际收费来争取客户。成本的提高必然使一定收入情况下的利润降低。所以一些事务所只有在审计时来降低成本以弥补利润，审计程序得到简化，不再严格按照原有的审计程序实施审计，更有甚者只是按照被审计单位给予的会计资料来进行审计，出具审计报告只用一天的时间。还有一些企业由于存货品种多导致工作量较大，部分存货还要有专业技术人员进行盘点，消耗的成本较高。想要降低成本，事务所只能进行抽查盘点，只能盘点较小的部分，有的甚者不进行盘点，只将期末存货盘点表与账表进行检查，只要帐表符合就给予财务报表上的存货金额进行认定。如此造成审计质量较低。
四、完善中小企业财务审计的对策
(一)提高会计信息真实性
财务审计工作达到预期效果的前提要求是会计信息的真实性与完整性。中小企业需要对财务组织结构进行完善，企业财务管理制度必须健全并且按规定执行，重点注意资金的支出、回收与整个应用的流程，利用一定手段促进资金较快回笼，避免由于资金流失导致的损失。必须严格依据国家法律法规与相关规定进行审计，完善监督机制，严格规范各单位负责人行为，使其提供的会计报表以及相关会计资料的真实性与合法性受到法律约束。加强会计人员对财务管理相关的政策法规与规章制度的教育，增强业务水平，提高会计人员的法律意识，加强会计人员的职业素养，了解单位的实际经营情况。
(二)加强企业内部审核控制
依靠内部审计机构能够快速知道对企业管理规范以及财务信息与相关经济活动存在的问题，以此增强会计信息质量水平，完善企业的管理制度，扩大企业经济收入。即使是没有能力成立内审机构的小规模中小企业，也必须按时找注册会计师审核企业财务报表与会计账目，及时找到存在的问题或舞弊现象，提高内部管理水平。企业同样应该找专人定期或不定期审核关键业务活动与相应信息，这样能够避免存在重大隐患。想要设立完善的企业内部审计制度与内部控制制度，必须要求企业内部审计工作严格按规定完成，并利用这些工作提高企业内部控制的监督与管理水平。充分感受市场经济环境的改变，科学设立审计机构，想要取得完美的效果各项机构内的职责分配制度必须得到规范和明确。中小企业直接跟董事会(或股东会)进行报告，监事会(监事)对内部审计机构的业务进行指挥。双重负责机构方法的实行，保证了内部审计工作的有序进行。第一，中小企业必须在根本上增强对内部财务审计重要性的思想认识，同时提高内部财务审计机构的合理性，确保其具有极高的权威性和完整的独立性;第二，对内部财务审计的工作范围、责任与职权等进行明确规定，把内部财务审计进行制度化与规范化;第三，对内部审计队伍要加强培养，增强内部财务审计人员的审计业务素质与职业道德水平。
(三)完善财务审计程序
中小型企业具有岗位设置重叠、雇员分工混乱、内部控制制度缺失等问题，可在一些重要的地方，由于企业主需要保护企业资产与监督控制企业日常事务，仍旧实行了部分合理的内部控制机制。在审计人员进行审计时，必须考察和认定相关的内部控制是否真实存在，假如没有发现，为了把检查风险减少到能够接受的水平，审计人员需要采取实质性测试来获取足够的审计证据。在进行实质性测试的过程中，需要拿分析性测试当做补充，利用行业数据和企业财务数据及其企业历史数据等进行对比，通过这种方法对企业业务水平进行定性。在进行审计的过程中，需要对审计方法进行一定的改进，提高审计范围，增强审计水平，增进工作效率，利用判断抽样与统计抽样两种方法来调整样本规模以便增进财务审计的精确度。
(四)提高财务人员素质
中小企业财务审计人员不能仅仅进行财务领域的审查，还要对企业经营管理的其他方面进行审查，更多的注重企业内部管理与决策，而不是限于过去的“查错防弊”。财务审计人员需要有新的工作角色，改变过去单纯的监督、检查工作角色，逐步转变为协助与服务角色，加强企业内部职能工作的联合促进，扩大职能范围，确保审计工作可以很好的完成。而且中小企业财务人员必须增强法制观念、加强业务技能学习、提高职业道德，依据法律法规，与社会不良风气划清界限，学习财务分析与会计核算，降低会计违法行为。中小企业的内部审计机构需要一套科学的内部审计信息化系统以及相应的审计平台，利用联网审计、审计台账与审计程序等对内部审计人员进行审计工作采取全方位协助。提高事前与事中审计力度和范围，改变事后审计的方法。
五、结语
关键词：农村集体经济；财务管理；审计；对策
农村集体经济财务管理工作直接关系到农村集体经济的发展、社会的稳定以及党群干群关系的和谐。为进一步了广东省解潮州市村级财务管理现状，探索加强潮州市农村财务审计监督工作的有效途径，推进农村财务规范管理，为村“两委”换届选举工作服务，笔者近期对潮州市的村级财务管理及审计监督情况进行了调查了解。
一、村级财务管理方式及存在问题
目前，市级的农村财务管理机构为市农村财务管理办公室（加挂市农村集体经济审计办公室），为市农业局属下的正科级单位。县区及镇一级的农村财务管理机构有的由财政部门管理，有的由农业部门管理，有的财政部门和农业部门共同负责。根据国家和广东省的要求，潮州市于2006年起全面推行村级财务管理方式改革。截至目前，全市有860个（约九成以上）的乡村实行了会计制。从实践来看，随着农村会计制工作稳步推行，进一步提高了农村集体经济财务管理和农村集体三资管理建设水平，促进了村务公开和民主理财，在一定程度上解决了村委会换届选举出现的一些新会计业务生疏和交接不顺利等弊端。
但是，由于农村财务管理点多面广，情况复杂，加上个别管理干部认识不到位，会计基础薄弱等因素，村级财务管理中仍存在以下主要问题：一是财务制度不完善，有的村没有制订财务管理制度，有的村财务管理制度与现行实际情况不适应、不配套，出现脱节。二是日常监管乏力，会计停留在会计的作用，难以发挥有效的监管；虽然各村都设立了民主理财小组和监督小组，但没有真正发挥作用，有的村上的大额开支、借款、贷款和承包出让不经过村民议事会，民主理财小组和监督小组形同虚设，民主理财流于形式。三是部分村干部法律意识淡薄，不按照日常议事程序办理，如何支出基本上都由村主要干部说了算，“一言堂”代替财务管理。四是会计基础工作薄弱，大部分农村会计人员不是财会专业或没有经过正规的专业培训，业务素质普遍较低，且人员岗位不稳定，造成会计账簿设置、登记不全、原始凭证不规范、不完整、账目不清等违反会计制度等问题。五是报账不及时，各村报账时间比较随意，有的村几个月甚至半年才集中报账，造成中心未能及时月结。六是集体资产流失严重，有的村部分资产早已卖掉或报废，但长期没作会计处理，有账无实；有的将集体资产三十年、五十年长期出租，一次性收款，对集体资产分光吃尽。七是村财政的会计人员大多是镇财政所的工作人员，这些工作人员原来也大多是村经济审计的审计人员，存在“自己做账，自己审计”问题，虽说已经过专业培训，但审计专业水平仍然不够。八是部分村未实行制，因财务管理不到位存在不稳定因素，甚至引发群众上访事件。
二、目前农村集体经济财务审计监督模式及存在问题
目前，潮州市农村集体经济审计监督模式主要是县级农业部门、乡镇经管站主导的内部审计。各地的农业部门及乡镇经管站根据中共中央纪委、监察部、财政部、农业部《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发[2006]24号）、农业部的《农村集体经济组织审计规定》（农办经[2008]1号印发）、《广东省农村集体经济组织管理规定》（2006年粤府令第109号）及《广东省农村集体经济审计条例》（1999年5月21日广东省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）等有关规定开展村级财务审计工作，在业务上接受县区以上国家审计机关的指导和监督。由于现行《审计法》及有关法律法规均未对国家审计机关进行农村集体经济审计做出明确规定，国家审计机关目前主要开展对涉农资金（涉农资金是指中央、省、市、县安排用于农村经济社会发展的专项资金，主要包括农村公路修建、基本农田建设、农业综合开发、农村饮水安全等农村基础设施建设资金，粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等涉农补贴资金，种植业、养殖业项目资金，扶贫、救济、农村五保供养、农村低保、危房改造资金，退耕还林等生态建设资金，以及用于农村教育、卫生、文化、科技事业发展的资金等）的审计，而现阶段要专门开展对农村集体经济的日常财务收支和村干部经济责任审计尚缺乏法律法规的依据。另外，在特殊情况下，如村委会换届选举、违法犯罪案件调查等，有的县区审计机关根据当地党委、政府要求，抽调人员与乡镇经管站或纪委、财政、农业等部门组成联合调查组对村级财务进行检查。
目前农村集体经济的这种审计监督模式在一定程度上促进了农村经济健康发展，但在实际运作过程中还存在一些问题。
第一，乡镇审计发展滞后。部分乡镇尚未设立专职的审计机构、未配备专职的审计人员、审计人员较少、审计人员的素质普遍不高等。
第二，乡镇内部审计缺乏足够的独立性和权威性。部分乡镇经管站的审计人员兼任会计，既是裁判员又是运动员，造成审计结果没有权威性和说服力，村民无法信任一些重大事项的审计结论。
第三，国家审计机关与乡镇经管站之间缺乏协调机制。现有农村审计模式，缺乏审计结果从下至上的汇报机制和从上至下的沟通机制，国家审计和乡镇经管站内部审计对审计结果互不交流，不利于审计成果的转化运用。
但是，现阶段由国家审计机关承担村级财务审计工作也是比较困难的。首先，将农村财务审计全部纳入国家审计范围的法律依据不足。按照《审计法》的规定，农村集体经济不属于国家审计监督的范围。农村集体经济特殊的经济性质决定了农村资金来源的多样化，既包括国家财政专项资金、农业贷款，也包括集体经营性收入以及社会集资等。其次，国家审计力量有限，特别是基层审计机关，审计机构规模小，人员少，业务承载量有限。以某县审计局为例，该局现有干部职工14人，共设3个审计组，每个审计组2～3人。2012年度，全年共接受上级授权或组织部门委托的经济责任审计项目达到41个，加上5个国家审计署、省审计厅下达的审计项目，人均审计任务达到5个，审计工作任务十分繁重。至2012年底，仍有15个经济责任审计项目无法完成。全县现有461个行政村，如果要实施村级财务审计需要投入大量的人力物力，现有审计力量根本无法顾及。因此，将农村财务审计纳入国家审计范围，就目前情况看是难于实施的。
三、加强农村集体经济财务审计监督的建议
（一）进一步理顺农村财务管理体制
2007年11月，广东省编办《关于调整我省农村财务管理职能配置和机构设置问题的函》（粤机编办[2007]386号），已将省农业厅农村财务管理办公室承担的农村财务管理有关职能划转到省财政厅。根据广东省人民政府《关于全面开展镇（乡）财政和村级财务管理方式改革的通知》（粤府函[2011]328号）和广东省财政厅《关于全面推进村级财务管理方式改革的通知》（粤财农管便[2012]1号）的要求，各地必须尽快理顺农村财务管理体制，将农村财务管理职能从农业部门划转到财政部门。目前，全省已有13个市将农村财务管理职能由农业部门划转财政部门，潮州市的市级、一个县及部分乡镇尚未将职能划转财政部门。财政部门具有专业对口、业务能力较强、管理的硬件设施较为完善，能更好地整合资源等优势，更有利于规范农村财务管理，推进村级财务管理方式改革。为进一步理顺村级财务管理体制，应尽快将村级财务管理职能划转财政部门，与省级主管部门相对应，理顺部门关系，改变现有财政部门、农业部门“两家管、两家难”现状，将更有利于村级财务的管理和监督。
（二）完善乡镇审计机构
乡镇是我国最基层的一级地方政权，有完整的政府机构，根据审计独立性原则，各乡镇应尽快建立和完善乡镇的专职审计机构，设置专职审计人员，在乡镇“一把手”和上级主管部门双重领导下，保持乡镇审计机构的相对独立性，接受县级审计机关的业务指导，并提供必要的经费保证，使乡镇审计机构能正常开展工作。除了日常村级财务的检查，乡镇党委、政府还要经常把群众关心的热点和难点问题交给专职审计人员进行审计、调查和研究，充分发挥审计监督作用。
（三）充分发挥国家审计机关的指导和监督作用
国家审计机关着重从举办村级财务收支审计培训班等形式，加强对村级财务审计人员的业务指导，以及加强督促检查等方面来发挥审计机关的职能作用。通过举办学习班及专项业务培训等形式，突出加强对农村审计人员的政治理论教育、职业道德教育和审计专业知识及技能教育，培养造就一支政治强、素质高、业务精、作风硬的农村审计队伍，从而进一步规范村级财务管理。同时，应利用乡镇干部经济责任审计或涉农专项资金审计的机会，加强与乡镇政府联系，宣传审计工作的重要性，倾听他们对审计工作的要求和建议，使他们支持和重视审计工作，将农村审计工作纳入议事日程。此外，积极探索开展专项资金审计（调查）延伸审计村级财务。审计机关在开展涉农专项资金审计时将侧重选择群众反映较强烈的问题资金，做到不只跟踪到县和乡镇，同时注意延伸审计到村级财务，重点关注资金的使用合法性和效益性，同时关注村干部经济责任履行情况。
（四）规范审计程序，提高审计质量
审计工作规范化是提高审计质量的重要前提。目前，在上级没有统一制定乡镇审计规范前，县级政府应结合本地实际，制订出乡镇审计工作的各项规章制度和有关规定，明确乡镇审计对象、任务、职责、权限。其次要明确审计程序，着重把握好审计方案、审计通知、审计实施、审计报告、立卷归档等主要环节，使审计做到有法可依、有章可循，逐步使乡镇审计走上规范、有序、健康发展的轨道。
（五）创新审计方式，积极开展村民委员会换届审计工作
目前，按照广东省的统一布置，潮州市财政、监察、民政、农业和审计将联合开展对第六届村民委员会换届前的审计工作。按照省统一方案的要求，审计工作由财政、农业部门具体组织实施，审计机关积极参与并做好业务指导工作。此项工作涉及面广、政策性强、工作量大，应该创新审计方式，充分利用现有乡镇的审计人员和财政所人员，采取交叉审计的方式，主要对村两委主职干部任期内的经济社会发展、村级财务收支、村级债务增减、民主理财和村务公开等情况进行全面审计。开展村级财务交叉审计能解决乡镇审计机构缺乏独立性的问题，可以加强乡镇之间、村与村之间能互相学习，增强沟通，推动村级财务管理水平进一步提高，最终可以为村级组织换届有序有质量的完成奠定夯实的基础。
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一、村级财务审计工作中存在的问题
1.从审计对象看，村级财务审计工作的审计资料不齐全或不规范。村级财务机构由于内部控制制度尚不健全，仍存在较多问题。比如白条抵库、无手续借支公款、大额现金支付、用非正规发票入账、项目工程竣工结算未经审计就报账等情况普遍存在。因此在财务审计时会计资料缺失或会计资料不规范的现象屡见不鲜，有些村没有设立相关科目的登记薄、备查账簿等，有些村设立的账目不完整，未按照会计法、村集体经济组织会计制度等进行操作，部分账目信息以最简单的流水账形式记录，不保留原始凭证或保留的原始凭证不齐全，有些票据经办人、证明人、审核人和民主理财小组审核签章不齐全，会计绝对记载事项不齐，违规操作、违法操作存在。因此给村级财务的审计工作人员弄清资金的来龙去脉，确认资料的真实性、有效性和合法性带来了极大的困难和不便，妨碍了审计工作的正常进行。
2.从审计主体看，村级财务审计工作的审计机构不健全，部分审计人员专业素质不高，某些相关部门重视不足。在政府对村级财务的主管和审计过程中，大多数地方未设立专门的农村财务审计机构，也没有配备专职村级财务审计人员。通常此项工作由乡镇审计人员承担。而这些审计人员同时还承担着诸多工作如工程审计、项目审计、单位内部审计等工作，村级财务审计仅仅是其中一项，无法投入大量的时间和精力，再加上审计量大、人手紧缺等原因，不能很好地履行农村集体经济审计工作职责。同时部分村级财务审计人员不是专业的科班出身，审计业务知识不全面，审计业务能力不强，这些因素都直接影响和阻碍村级财务审计工作顺利开展。另外某些相关部门对村级财务审计工作的重视程度不足也是重要原因之一。
3.从审计形式看，村级财务审计工作的审计结果透明性差，公开工作流于形式。对于当前村级财务审计工作而言，审计结果的公开在村级仅限在村三套班子成员，实施审计公告还有一定难度。农村集体经济审计必须向广大农民负责，做到审计的真实、公正和有效要依靠群众，发挥群众的民主监督作用，将财务管理审计监督和群众的民主理财结合起来，通过对审计结果进行张榜公示来增加财务管理的透明度，让农民群众更加清晰地了解本村集体经济运行情况及村级财务经营管理中存在的问题。
4.从审计结果看，村级财务审计工作的审计责任追究手段欠缺，问责制度不到位。目前由于审计结果的运用、联动机制等不完善，导致了审计结果责任追究、审计问责不到位。首先，乡镇没有建立关于运用审计结果的规章制度，没有把审计结果和村干部任期考核、年度考核，各类评优和嘉奖等联系起来；其次，没有充分发挥与纪检、检察等部门的联动机制或联动机制不完善，致使审计结果的运用大打折扣。对审计提出的整改建议和要求，往往因违法、违纪问题界定不清或达不到立案标准而不立案，问题久拖不决，几乎不能采取实质性措施对其处罚并促其整改，从而造成审计工作的无奈，难以有效遏制个别人的违纪违法行为；最后是农村干群关系比较复杂，人际关系处理相当微妙，从而使村民产生“审计就是走走场”的心理定势，怀疑审计的公正性，严重削弱了审计的权威性和公信度。由于审计整改不能很好的落实，查出的问题不能很好的纠正，也影响了审计人员的工作积极性，导致事倍功半。
二、解决村级财务审计工作问题的对策
针对上述村级财务审计工作中存在的四大问题，下面具体给出解决这些问题的方案和对策。
1.健全村级财务内控制度，加强会计基础工作，完善财务审计资料。完善的财务内部控制制度是会计、审计和其他各项工作的前提和有利保障，能有效减少、防范和杜绝各种违规、违法操作。因此乡镇农经站要指导各村建立健全村级财务内部控制制度，使村干部各就其位、各司其职，相互监督、相互制约。同时要加强会计基础工作，完善审计资料，这是开展财务审计工作的具体要求，即做到“有资料可审”。如严格要求村出纳、会计和农村集体“三资”服务中心会计按照有关法律、法规和操作指南处理日常账务工作，即从原始凭证的整理、汇总，记账凭证的填制、汇总，日记账、明细分类账的登记，到会计报表编制的步骤和方法都进一步规范化，以减少财务审计的困难，提高财务审计工作的效率。完善开支审批手续，明晰财务管理责任，为进一步落实审计问责制度打下基础。
2.强化村级财务审计机构，提高审计人员素质，加强相关部门领导重视。村级财务审计有力地保障了农村经济发展的健康运行，而要使村级财务审计健康运转则必须建立一支政治素质高、专业能力硬、长期稳定的审计人才队伍，实时根据上级审计部门和地方各部门要求开展工作。审计人员通过参加上级审计部门组织的业务知识培训、审计继续教育、自学等途径，增强审计职业道德素养，强化审计业务技能，丰富审计业务知识，了解最新的经济责任审计理论与实务，以优化知识结构，拓宽视野和思路，最终达到审计专业素质的质的飞跃。同时各相关部门要重视村级财务审计工作，只有领导的重视，部门的配合，才可以将村级财务审计工作做到事半功倍。
3.实施村级审计公开制度，实行办公过程透明，虚心接受群众监督。村财务审计结束后，要严格按照有关法律法规，公开审计结果，实行透明化，争取让每一位群众都能清楚了解审计的结果，以及在审计过程中出现的相关问题的最终处理和解决方案，特别是在一些群众最关心，反映最强烈，与群众利益密切相关，容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题上，要更加具体、详细、客观地做出整个事件的说明，虚心接受群众的监督，做到群众有疑问必查办、有疑问必说明、有疑问必解决。
4.加大村级审计执法力度、健全审计问责制度，执法必严，违法必究。村级财务审计工作在某些农村就是“走走场”，会存在“审查时轰轰烈烈，问责时静静悄悄”的局面，因此要加大审计执法力度、健全审计问责制度，做到执法必严，违法必究。建立健全各项制度和执行机制，平时要加强与纪检、检察等权威部门的业务联系，取得他们对村级财务审计工作的重视和支持。对于在农村财务审计中出现的问题要一查到底，一定要按照财经法规进行严肃处理，凡涉及经济犯罪的移送司法机关处理，对尚未触犯法律却违反财务管理制度的行为也要及时做出相应处理。
三、结语
关键词:政府审计;法律依据;国家经济安全;评估
中图分类号:f239.44 文献标识码:b
法律为政府审计评估国家经济安全提供了合法性基础,使政府审计在维护和保障国家经济安全方面负有重要的责任。
一、我国法律中有关政府审计实施国家经济安全评估的依据
我国政府审计机关代表政府对国家经济安全进行监督和评价,是由我国法律赋予的权力,相关的法律主要有《宪法》、《审计法》。
(一)《宪法》授予了政府审计的审计监督权力
监督职能是审计最基本的职能,其他职能都是监督职能的延伸与拓展。而政府审计具有的审计监督权力是由我国的最高法律——《宪法》来授予的。《宪法》第三章第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”可见,由政府审计来进行审计监督,是具有法律保障的。
(二) 《审计法》对政府审计评估国家经济安全进行了相关规定
从我国《审计法》可以见到有关的政府审计监督和评估国家经济安全的相关依据,内容如下:
1.《审计法》第一章第一条规定,政府审计的目的就是“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。”政府审计的目标之一就是“维护国家财政经济秩序”,财政经济秩序是有关国家经济安全的重要内容之一,可见,《审计法》中已经将维护国家经济安全作为了政府审计的重要目标之一。
2.《审计法》第一章第二条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机关和企业事业组织财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”这条规定授权政府审计具有监督政府预算管理的权力,将政府审计的监督范围扩大到了宏观经济管理领域,突出了政府审计在宏观经济管理中的重要作用。
3.《审计法》第三章第十八条规定:“审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督。审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。”这授予了政府审计对金融机构及金融监管机构进行监督的权力,有权监督评价金融资产质量及金融系统运行风险。
4.《审计法》第三章第二十条规定:“审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督。”这条规定授予了政府审计机关对国有企业(包括关系到国家经济安全的国有企业)进行监督的权力。
5.《审计法》第三章第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”政府如果投资于关系到国家经济安全的领域,当然也要接受政府审计机关的监督。
6.《审计法》第三章第二十三条规定:“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。”社会保障基金等是有关民生安全的重要内容,这条规定赋予了审计机关监督民生安全的权力。
7.《审计法》第三章第二十四条规定:“审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督。” 这赋予了政府审计监督和评估国际及外国贷款项目的权力,国际及外国贷款项目则是关系到金融安全的重要项目。
从我国《宪法》和《审计法》的上述规定可以看到法律赋予了我国政府审计在监督和评价国家经济安全方面一定的权力。
二、 我国现行法律有关政府审计评估国家经济安全依据的缺陷
根据《宪法》和《审计法》的上述规定,政府审计可以在一定程度上、一定范围内开展有关国家经济安全的监督和评价工作。但是,应当看到,这些法律规定如果作为政府审计开展国家经济安全评估工作的依据,是存在一些缺陷的:
(一)现行法律依据仅涉及“财政、财务收支”审计
我国现行的法律规定中有关政府审计的范围都是限于“财务收支”或“财政收支”审计,财政财务收支的审计目标仅限于真实性和合法合规性上,不论从审计范围还是审计目标来看,传统的财政财务收支审计都不足以评估国家经济安全。
(二)对政府审计用来“维护国家财政经济秩序”过于狭窄
《审计法》对政府审计用以“维护国家财政经济秩序”的规定未免过于狭窄,不能适应今天全球化的发展以及经济风险的防范,国家财政经济秩序也仅是国家经济安全的一个方面,不能全面代表国家经济安全。特别是在现今全球经济危机的背景之下,更是要拓展政府审计的审计目标。
(三)仅监督政府部门的财政收支,不足以对财政安全作出评估
财政安全所涉及的方面是很多的,而不仅仅是政府的财政收支是否真实和合法的问题。如财政收入是否稳定增长;财政赤字是否引发严重的财政失衡;国债的规模是否引致国债危机;国债的使用效益如何;国家外债风险如何;是否存在或有隐性负债、程度如何;财政政策有无确实履行及效果如何等等,都属于财政安全涉及的内容。如果政府审计仅仅监督和评价政府的财政收支,是远不够评估国家经济安全的。
(四)仅监督金融机构的资产、负债和损益,不足以维护金融安全
对金融安全进行评估,应该是对整个国家的金融市场体系和金融运行体系进行的评估。不仅包括评估金融机构资产质量,还要包括金融机构的信用风险;国际投机资本的风险;金融创新产品特别是金融衍生产品的交易风险;汇率波动造成的风险;国外金融危机对我国金融业造成的冲击等各方面的评价。仅监督金融机构的资产、负债和损益,监督中央银行的财务收支,是不足以评估金融安全的。
(五)缺乏其他如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容
在我国目前的法律中虽然有对社会保障资金、国有企业等方面的监督与评估内容,但是这只是冰山一角,总体上来说,缺乏对如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容的有关法律规定。
三、借鉴美国相关法律及gao的实践,改进我国现行法律
美国政府审计工作做的比较好,取得了很好效果,这虽然与其政府审计模式(独立性)有很大的关系,但是也离不开法律的支持;对于国家经济安全的评估方面,也有很好的实践基础。
(一) 美国有关法律规定
美国有关政府审计评估国家经济安全的法律规定的比较多的,而且在不断补充之中?①。如《1921年预算与会计法案》中由美国国会赋予了美国会计总署“有权调查与公共资金的收入、支出和使用相关的所有事项”以及“在调查公共支出的经济性和效率性方面提供建议”的职权;《1945年政府公司控制法》将政府审计对象拓展到“包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位和公共开支有关的事项”;《1970年立法机关重组法案》授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析;《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了审计总署的评价职能和预算过程中的职责;《1980年审计总署法案》进一步强化了审计总署从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力;《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》授权审计总署审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表;《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况,以监督联邦政府的绩效改革进程。
(二)美国的实践基础及借鉴
借鉴美国gao在评估国家经济安全方面开展的实践工作,对我国的有关法律作出进一步修订,为我国政府审计评估国家经济安全提供一个良好的法律基础。
1.在法律中拓展政府审计评价目标及审计评价方法。美国gao更多的是绩效审计或专项审计,即不再主要对财政财务收支的真实性和合法合规性进行监督审查,而更注重评价“经济、效率和效果”,或是针对专门的项目进行审查和评价。美国绩效审计的工作量已经占到了总工作量的90%以上?②。相比而言,我国政府审计如果仅限于“财政财务审计”是不足以评价国家经济安全的,其审计目标、审计途径和方法应作出拓展,并要在法律中予以规定。
2.在法律中明确政府审计“维护国家经济安全”的重要目标。借鉴美国gao在《2000-2007年的战略规划》中提出的战略目标,其中,战略目标之一是“确保美国人民的福利和财政安全”,战略目标二是“应对不断变化的安全威胁和全球一体化挑战”。美国审计总署对于政府审计维护国家安全(不仅是国家经济安全)的职责是充分予以肯定的。我们也应该在法律中进一步明确。
3.拓展财政安全的评估范围。如美国gao最近就美国7 000万亿美元的救市计划发表了题为“为保证救市方案的完整性、权责明确和透明度,财政部需采取更多行动”的报告,除了指明救市资金去向不明以及金融机构高层薪酬状况不够透明两大监管漏洞之外,报告同时还指出了财政部金融稳定办公室人手不够,与国会信息沟通不畅等缺陷。[1]我国政府审计对财政安全的评估内容也要作出进一步的拓展,把重点逐步放在评估整个财政安全上,特别是政府财政政策执行的效率效果及财税改革的效果上,并提出建设性意见,而不能仅限于政府的财政收支上。 4.拓展金融安全的评估范围。如美国gao下面就专设了金融市场和社会投资局,负责评估美国整个金融方面的审计工作。gao曾对“对冲基金存在的现在的系统风险”发表了报告,“详述了对冲基金、金融机构和监管者在风险管理和透明度上所取得的进展,但最後认为仍然有潜在的系统性风险”。[2]gao还注重对金融机构监管系统的评估,但并不限于“财务收支”,gao曾发表过报告中称:“美国当前的金融监管系统太过陈旧,机制也不健全,因此难以防止未来危机的出现。政策制定者必须迅速采取行动,对金融监管系统进行改革”。[3]相比而言,我国目前《审计法》中的规定,仅对中央银行的财务收支、金融机构的资产、负债和损益进行评价,是不足以评估整个金融运行体系的安全的。要加强对金融产品、金融手段等各方面的监督与评估。
5.将评估有关民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等内容也纳入政府审计的工作范围。
在民生安全方面,如美国gao就“食品安全监管体制问题过约20余篇的报告,呼吁整合机构、消除弊端。就环境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美国gao都对此进行调查,并发表报告。例如石油生产,认为“石油生产高峰可能发生在2040年。”并“建议能源部和联邦部门有必要制定战略,减轻石油生产高峰将带来的影响”。
美国政府审计对民生安全(包括食品安全、粮食安全等)、环境安全、能源安全等多方面都有着评估的实践经验,这些具体的做法值得我们借鉴,当然,更重要的是,要将这些涉及国家经济安全的重要内容作为政府审计的评价范围,必须以法律作为其支撑依据。目前来看,虽然我国法律,特别是《审计法》赋予了政府审计评估国家经济安全的权力,但是真正要是政府审计发挥其“免疫系统”的功能,对国家经济安全进行预防、提示和抵御,法律还需要进一步修正。[4]
注释:
① 有关美国政府审计的法律内容规定参照李永强.美国政府审计发展及其启示[j].财会通讯(学术版),2007(11).
② 刘明辉.新公共管理背景下的绩效审计研究[j].财政监督,2006(10).原文注:资料来源:.cn/gyzfjxsjdtt.htm,辽宁省暨沈阳市课题组,《关于政府绩效审计的探讨》。
参考文献:
[1] 7000亿美元救市计划再处风口浪尖[eb/ol].[2008-12-17].
[2] 对冲基金仍然构成潜在的系统性风险——gao报告[eb/ol].[2008-02-26]..
一、效益审计的概念界定
《最高审计机关国际组织审计准则》把国家审计的项目类型分为两类，一类是合规性审计，一类是绩效审计。合规性审计基本与我国开展的财政财务收支审计相当，绩效审计则指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的性、效率性和效果性所进行的检查和评价。绩效审计的经济性是指在产出一定的情况下使投入最低，或者在投入一定的情况下使产出最高。效率性指投入与产出之间的关系，它用单位产出的投入或单位投入的产出来表示，一个单位投入的产出越高，效率就越高；同样，一个单位产出的投入越低，效率也越高。效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上实现了预期的结果，它是实际实现的目标与计划目标之间的比较。在经济性、效率性和效果性的关系中，效果性是决定性的。只有在不低于最低计划标准，即预期结果基本实现的情况下，才能谈经济性和效率性；否则，在效果很差，即“产品”为废品的情况下，即使再经济和有效都是没有意义的。由于经济生活的多变性，特别我国经济体制处于转轨时期，在政府与社会之间、各级政府部门之间的责任边界处于不断调整的情况下，准确规定其期望效果是比较困难的，在这种情况下，采用与现实之间、同类部门之间、一个部门同类事务之间的比较就成为一种替代的选择。无论如何，计划目标或预期结果的事先确定是开展绩效审计的必要条件。
国内外开展的绩效审计实践，按照在绩效审计过程中对财政财务收支活动的关注程度，绩效审计大致可分为两种类型。一种是完全脱离财政财务收支活动的绩效审计，如美国审计署对能源部核安全监督系统的绩效审计、加拿大审计署对政府部门服务质量的绩效审计。一种是以财政财务收支活动为基础、与财政财务收支活动紧密相关的绩效审计，如我国目前开展的效益审计。因此，效益审计就是指审计机关以财政财务收支为基础，对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。
二、效益审计是我国绩效审计模式的现实选择
目前，我国国家审计的主要类型是合规性审计，完全脱离财政财务收支活动的绩效审计还没有开展，效益审计是我国绩效审计模式的现实选择。开展完全脱离财政财务收支活动的绩效审计至少需要满足三个条件，一是委托人的需要，对国家审计而言就是社会公众、人大和国务院等利益相关方的需要；二是审计项目有适宜的评价标准；三是有完善的授权。目前，我国经济社会生活的主要仍然是经济转轨过程中由虚假带来的诚信危机和违规违纪导致的腐败蔓延。打假治乱、清除腐败、维护正常的社会经济秩序，使社会公众对经济社会生活形成稳定的预期，是保证经济社会平稳的基础条件。因此，打假治乱、维护正常的社会经济秩序的合规性审计仍然是国家审计的主要任务，关注公共资源使用的经济性、效率性和效果性的效益性审计是社会公众、人大、国务院及所有利益相关者对国家审计的趋势要求。同时，经济转轨过程中政府责任、部门目标、绩效的定位也处于不断的变化过程中，很难确定一个比较一致的评价标准。被审计单位也容易从多变的环境条件中找到绩效不高的借口，审计机关作出的审计结论和提出的审计建议很难被被审计单位接受和落实。最后，从法律授权来看，目前审计机关并不具有开展完全脱离财政财务收支活动的绩效审计的法律授权。《审计法》第二条第二款和第三款对国家审计的内容作出了明确的规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”第三十一条对国家审计机关的权限也作了规定“审计机关有权要求被审计单位依照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”从《审计法》规定的审计内容和被审计单位应当提供的资料来看，审计机关既没有开展完全脱离财政财务收支活动的绩效审计的权力，被审计单位也没有提供与财政收支或财务收支活动无关资料的义务。
因此，在目前情况下，国家审计机关开展完全脱离财政财务收支活动的绩效审计既无必要也不可能。绩效审计的现实选择只能是建立在财政财务收支活动基础上的效益审计。在评价标准很难界定的情况下，效益审计的视角主要是经济性（资源的节约），即以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点。在效益审计中需要注意合规性问题，合规性审计也要注意效益性问题，二者的区别在于审计的组织方式、力量配备和审计重点的差异。随着经济社会的发展及法律制度的完善，国家审计机关应当根据社会需要适时开展与财政财务收支活动无关的绩效审计。
三、效益审计与合规性审计的关系
效益审计与合规性审计存在两方面的关系，一是效益审计必须以合规性审计为基础，二是效益审计与合规性审计在审计理念上存在差异。
第一，效益审计以合规性审计为基础。效益审计和合规性审计都产生于对受托责任的评价与鉴定，合规性审计主要关注受托财务责任，效益审计侧重于受托管理责任。受托财务责任与受托管理责任是同时产生的，但从上看，人们对这些责任的评价和鉴定的需求却不是同步的：先有财务责任，后有管理责任，这种情况是由二者对实现目标的重要程度和评价的复杂性所决定的。在的低级阶段，大量存在的是粗放式管理和经营，管理方式简单明了，决定成败的关键是资金量的多少，确保资金的合规、安全成为重要的事情，合规性审计就应运而生；在经济发展到一定阶段后，管理方式变的越来越复杂，竞争的实质从资金的多少变为管理的好坏，绩效审计就成为审计发展的必然。从这个意义上来说，合规性审计在前，效益审计在后，效益审计建立在合规性审计的基础上。效益审计以合规性审计为基础还有另外一个原因，即在大量违规违纪存在的情况下，效益审计就失去了判断和比较的基础。因此，在合规性审计的使命完成以前，合规性审计不会自动退出历史舞台；在效益审计的条件具备以前，效益审计也不会自动登上历史舞台，效益审计必须以合规性审计为基础。由于经济社会的复杂性和发展的不平衡性，合规性审计与效益审计将在相当长的时期内共同存在。
效益审计的目的并不是简单地评价被审计单位管理和使用公共资源绩效的好坏，而是通过效益审计找出效果差、效率低的原因，向利益相关者披露相应的信息或提出整改的建议，通过利益相关者的共同努力，达到提高效益的目的。
第二，效益审计与合规性审计在审计理念上的差异。效益审计与合规性审计的最终目的都是为了提高绩效，但二者的审计理念并不相同，合规性审计是问题和过程导向性审计，它通过对违规违纪问题的查处和纠正，促进对既定制度的维护，达到提高绩效的目的。效益审计则是绩效和结果导向的审计，它通过预期目标与实际结果之间存在的缺口，找出制度上或管理上的缺陷，通过完善制度和管理，达到提高绩效的目的。在合规性审计中，任何被审计单位或人员对制度的任何挑衅都将受到制度的惩罚；而在效益审计中，被审计单位或个人对制度的创新可能成为修改制度的建议。
第三，效益审计与合规性审计的流程差异。合规性审计以资金流开始，用关于资金使用的规章和制度与资金的实际运行相对比，从资金的流入、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题，防止资金使用的跑、冒、滴、漏和流向错误，通过资金使用中存在的问题，揭露管理和制度的漏洞。效益审计则从业务流程入手，用正确的管理原则、管理办法和管理政策与实际实行的相对比，沿着决策、执行和监督的路径查找管理上的漏洞，防止决策失误、执行不力和监督失效等方面的问题。仅仅从纠正违法违纪行为来说，全面性不是合规性审计的必然要求，如果一个环节或一个方面违法违纪，就可以对这个环节、这个方面的问题进行纠正；效益审计则不同，制度和管理方面的问题必然带有系统性和整体性，因为好的绩效不能由某个环节或某个方面所决定，而只能由系统的绩优来决定。为了提高审计质量，降低审计风险，合规性审计和效益审计都强调“全面审计，突出重点”，但对合规性审计来说，全面审计的目的是为了突出重点（重点环节和重点方面）；而效益审计是在突出重点的基础上追求全面性（系统性和整体性）。
四、效益审计成果的利用
关键词：经济责任审计；财务收支审计；内部审计；结合应用
经济责任审计与财务收支审计同是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分，作为常态化的“体检”方式，两者在维护国家财政经济制度，加强权力运行监督制约，推进建立健全内控制度，促进提升组织治理效能等方面起到了重要作用。如何做好两者的有机结合与统筹应用，不断增强审计效果，优化审计流程，提高审计效率，节约审计资源，促进内部审计工作高质量发展是内部审计人员面临的一个挑战。本文结合基层内部审计工作经验，在讨论两者结合应用可行性和必要性的基础上，探索实现两者融合的实施方略和具体路径。
一、经济责任审计与财务收支审计结合应用的可行性
（一）经济责任审计与财务收支审计的定义
经济责任审计是指审计委员会办公室、审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员任职期间对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动履职情况所开展的审计。其目的是维护国家财政经济秩序，加强领导干部监督管理，促进权力规范运行，推进党风廉政建设。财务收支审计是指独立的审计机构和审计人员依照国家有关法律法规、相关制度和有关会计理论与原则，对被审计单位的会计账目、会计报表等会计资料与财务收支及其有关的经济活动的真实性、合法性、效益性所开展的审计。其目的是促进单位遵纪守法，纠错防弊，加强内控，改善管理，提高效益。
（二）经济责任审计与财务收支审计的比较
同为中国特色社会主义审计监督体系的重要组成部分，经济责任审计与财务收支审计都是根据审计法的规定开展的审计业务，两者存在相同点。第一，遵循的监督原则相同，都要本着实事求是、客观公正的原则，依据相关法律法规，依托充分恰当的审计证据进行审计评价。第二，执行的审计程序相同，都要经过编制审计计划、组织审计实施、制作审计底稿和出具审计报告等审计工作程序。第三，运用的审计方法相同，都会在审计过程中涉及和使用观察、检查、询问、分析程序、重新执行、重新计算、函证等审计方法。第四，涵盖的基础工作相同，都是以财务收支及其有关的经济活动为基础进行核查，都是以财务收支及其有关的经济事项为主线进行监督。作为不同类型的审计工作，经济责任审计与财务收支审计之间也存在不同点。第一，审计目标不同，经济责任审计的目标是维护秩序、监督干部、规范权力、促进廉政，财务收支审计的目的是查错纠弊、防范风险、加强内控、提升治理。第二，审计对象不同，经济责任审计的对象是领导干部履职情况，财务收支审计的对象是单位财务收支及其有关的经济活动情况。第三，评标标准不同，经济责任审计依据的评价标准既包括国家法律法规，也包括部门规章、相关规定，财务收支审计依据的评价标准是《会计法》等法律法规。第四，审计重点不同，经济责任审计重点审查领导干部任职期间的履职情况，财务收支审计重点审查单位财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益情况。
（三）经济责任审计与财务收支审计结合应用的可行性分析
根据现行规定和实际工作，经济责任审计与财务收支审计在很多方面存在一定程度的重合。经济责任审计的工作内容很大程度上涵盖了财务收支审计的工作内容，财务收支审计得出的审计结论可以作为经济责任审计的重要依据和证据支撑。财务收支审计的工作范围很大程度上可以延伸拓展至经济责任审计的工作范畴，经济责任审计涉及的国家政策落实情况、战略目标完成情况等可以作为财务收支审计工作的延展。在实际审计过程中，两者可以互相利用审计成果，互相验证审计结果，互相作为审计证据，这种具体业务之间的兼容性和穿插性以及审计结果的渗透性和互补性，使得两者的结合具有了可能性。内部审计人员可以正确把握两者在理论和实践上的区别和联系，采用适当的审计方法和恰当的工作方式，科学高效地将两者有机结合与统筹应用，实现审计工作的提质增效，促进审计工作高质量发展。
二、经济责任审计与财务收支审计结合应用的必要性
（一）经济责任审计与财务收支审计结合应用是
“两统筹”背景下的必然选择2019年，全国审计工作会议对做好审计项目和组织方式“两统筹”做出部署，要求加强统筹协调，科学规划，优化资源配置，探索融合模式，努力做到一审多项，成果共享，全面覆盖，合力监督。经济责任审计与财务收支审计的统筹融合与有效衔接，可以有效促进审计工作“一审多项”“一审多果”“一果多用”的实现。经济责任审计过程中关注的审计重点、收集的审计证据、形成的工作底稿和得出的审计结论不仅可以被财务收支审计所用，而且可以促进财务收支审计在注重财务收支及其有关的经济活动的同时，关注单位政策的执行和内控的建立等，扩大审计范围，提升审计质量。财务收支审计过程中发现的经营风险、内控缺失和廉政风险点等不仅可以作为经济责任审计结果出具的佐证和支撑，还可以作为经济责任审计项目立项的线索和依据，有利于提高审计效率，增强审计效果。
（二）经济责任审计与财务收支审计结合应用是解决审计力量不足问题的有效途径
当前，内部审计存在机构不健全、资源不充裕、人员不充足、素质不够高、自主审计少、业务外包多、监督不周到等问题，审计全覆盖的目标要求和审计力量匮乏单薄的矛盾日益凸显。在这种情况下，经济责任审计与财务收支审计的结合应用可以有效缓解此种紧张局面，两者融合式、嵌入式的创新审计组织方式可以有效缓解审计力量薄弱的问题，促进审计资源的优化配置，有效助推审计监督全面覆盖。
（三）经济责任审计与财务收支审计结合应用是
在大力提倡审计信息化建设的今天，经济责任审计与财务收支审计结合应用过程中的审计数据共享、审计成果互促是审计成本效益原则的良好体现。在实际审计工作中，经济责任审计与财政收支审计在工作内容上有多层次的重合，两者互相引用审计工作底稿，互相利用审计成果，交互验证审计结果，互相检查整改效果，均可以促进审计工作效率和审计工作质量的大幅提升、审计成本和审计时间的大量节约。
（四）经济责任审计与财务收支审计结合应用是促进审计成果转化的创新尝试
2021年，全国审计工作会议提出要求，加强对审计查出问题整改的跟踪督促检查，推动建立健全相关长效机制。经济责任审计与财务收支审计交互嵌入整改督查模块，建立协同监督机制是加强审计监督、促进审计成果转化、建立健全长效机制的创新尝试。在经济责任审计过程中，将财务收支审计发现问题的整改情况列入审计范围或作为评价领导干部履职情况的评价标准，可以有效激发审计整改的原动力，促进审计整改的完成。在财务收支审计过程中，增加核查经济责任审计查出的账务处理、内控建设、经营管理等方面问题整改情况的工作环节，可以有效加大整改督察力度，加快审计整改的进程。在两者持续的相互协调、相互督促中，审计成果转化的长效机制随之建立。
三、经济责任审计与财务收支审计结合应用的路径方略
（一）统筹考虑，同步计划，做到审计工作一盘棋
按照审计监督全覆盖的要求，内部审计部门在制订年度审计计划、筹划重点任务安排时，要做到通盘考虑。汇集年度审计项目，根据情况特点，权衡审计力量，同步计划，总体部署，合理调配审计资源，把经济责任审计与财务收支审计有机结合。做好审计组之间的沟通联络和工作对接，通过顶层设计在扩大审计覆盖面的同时优化资源配置，努力做到全面覆盖、重点突出、节约成本、提高效率，依据合力规划和高效安排有效解决当前内部审计中存在的现实问题，促进审计工作提质增效。
（二）整合资源，同步实施，促进具体工作一体化
在确保审计效果的前提下，在制定经济责任审计与财务收支审计方案时可充分考虑工作内容的重合度。在审计资源和审计条件允许的情况下，同步组织，同时实施，形成重合工作一起做、特色工作重点抓、总结工作分开写、整改工作相互促的良好局面。财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性和国有资产保值增值等方面的审计工作，两者可共同开展，包括审计证据的取得和审计底稿的制作；干部监督管理，聚焦经济责任等方面的特色审计工作，两者可自主界定分别开展；审计报告形成方面的工作，两者可在借鉴相互审计结果的基础上分别撰写；审计整改方面的工作，两者可在审计范围内，交互检查审计发现问题的整改情况，从整体上提升审计监督作用，促进工作高效开展。
（三）依托实际，合理布局，恰当扩大审计范围
为了更好地实现审计全覆盖，在制定审计方案时，可恰当适度地扩大审计范围。在确定财务收支审计范围时，可将审计范围从审查财务收支的真实性与完整性、经济活动的合法性与效益性扩大到经济责任审计所涵盖的内部控制是否健全有效、国家政策是否贯彻落实、发展战略是否制定执行、经营成果是否达标等内容，并写入审计方案落实于实际工作，将实际工作形成审计成果并归档积累，在开展经济责任审计时，作为经济责任审计的工作依据，达到一审多用的理想状态，促进总体审计工作质量的提升。
（四）提高标准，纵向延伸，适度加大审计力度
依据经济责任审计与财务收支审计的内涵，根据具体的工作实际，经济责任审计在审计内容、审计范围、审计方法、审计依据等方面，较财务收支审计是一种提升、拓展和深化。进行财务收支审计时，内部审计人员可适度提高审计标准，将审计向纵深发展，加大审计力度，为经济责任审计打下基础。进行经济责任审计时，内部审计人员可恰当在财务收支、经营绩效方面加大审计深度，为财务收支审计做好铺垫。
（五）信息共用，成果共享，推动审计信息化建设
加强审计成果和信息共享，建立审计信息数据库，推动内部审计信息化建设是做好经济责任审计与财务收支审计结合应用的有效手段。第一，数据的共享可以减少重复性工作，节省审计资源，提高审计工作效率。第二，数据库的搭建，使得数字化审计模式得以实现，两者可以互相利用审计数据、证据、底稿，加深加强数据分析，切实提升工作质量。第三，数据分析模型的建立，有利于审计数据的精准分析，加快审计工作进度。第四，数字档案的建立和重要项目的备案机制可以为审计工作及时提供充分的基础数据和可靠的审计证据，同时形成审计预警，协助发现审计问题。第五，审计问题数据库的建立和审计问题电子对账销号机制的建立，可以更好地促进审计成果的转化，促进长效机制的建立。
（六）交互验证，互促整改，推进审计工作高质量发展
内部审计过程中，互相验证审计结果，互相促进审计整改是经济责任审计与财务收支审计结合的重要内容。第一，两者在工作开展过程中，可以互相嵌入审计模块，对重合或者具有钩稽关系、逻辑联系的审计内容交互验证。第二，在两者确定审计范围与核查内容时，增设互相检查整改结果、促进审计成果转化的工作环节，既能查验整改工作是否到位，也能对整改工作起到督促作用，增强审计整改和成果转化的刚性约束，提升审计监督效能。
（七）建立制度，制定流程，加强审计规范化建设
根据相关法律法规，依据经济责任审计与财务收支审计内涵，结合单位工作实际，内部审计部门可制定两者结合应用的制度规定、工作流程、操作规范，促进具体工作规范化建设。对结合应用过程中的各项工作用审计制度规范、工作流程方法加以固定，让审计人员有法可依、有章可循，加强实际工作的规范化、流程化操作，提升工作效率，提高工作质量，促进两者结合应用工作的顺利开展。
（八）加强培训，注重人才，建设高素质审计队伍
为了更好地完成经济责任审计和财务收支审计的结合应用工作，更是为了满足党和国家对内部审计工作要求的不断提升，内部审计部门应加强人才培养和队伍建设，这是根本所在、关键之举。加强内部审计人员培训，提升人员专业素质，提高履职胜任能力，锻造出熟悉各种方针政策、掌握全面审计知识、了解各项业务流程、明晰各种审计类型、懂得现代化信息技术的高素质复核型人才，可以保证两者融合工作的更好完成。
（九）注重融合，明晰差别，合理界定应用模式
审计人员在加强经济责任审计与财务收支审计的结合应用时，要注意加强区分，不可将两者混淆。在具体工作中，内部审计人员不仅要注重两者的结合应用，侧重提质增效，还要注意区分概念，明晰差别，严格把握两种不同形式审计的实质和特点，区分目标、统筹安排、明确重点、突出要点，不能用一种形式的审计替代另一种形式的审计。综上，同为中国特色社会主义审计监督体系的重要组成部分，经济责任审计与财务收支审计的有机结合与统筹应用是可行且必要的。加强两者的结合应用是国家政策时代形势的要求，是解决内部审计力量薄弱问题的路径，是审计成本效益原则的体现，是促进审计成果转化的途径。内部审计人员应在实际工作中不断探索两者结合的实施方略和具体路径，以期提高审计效率、节约审计资源、增强审计效果，更好地履行内部审计职责，实现内部审计工作高质量发展，推进组织治理体系和治理能力现代化。
参考文献：
[1]高尚国.内部审计“1+N”审计模式创新[J].中国内部审计，2019（10）：66-69.
[2]王兵.中国内部审计发展战略[M].北京：中国时代经济出版社，2014.
[3]徐艳.经济责任审计与财政财务收支审计的有机结合[J].交通财会，2013（4）：40-41.
一、发达国家转移支付审计的经验
从西方主要国家的情况看，尽管各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付的监督管理都是各国转移支付监督管理工作的一个重要组成部分。发达国家的转移支付审计遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。相对来说，美国、德国和意大利三国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，也具代表性。
（一）美国的转移支付审计
美国于1984年颁布了《单一审计法案》，对转移支付审计进行了专门的规定。《单一审计法案》规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如医院、大学等，都必须接受年度审计。此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的独立审计师执行。
1.审计的目标。单一审计的目标是：第一，改进州政府和地方政府对联邦财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠审计师遵守单项审计完成的审计工作。
2.审计方式。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计和合法性审计的基础上开展绩效审计。财务审计和合规性审计，旨在查明财务工作是否进行得当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否遵守有关的法律和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明任何低效率和不经济做法的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。
3.审计程序和内容。美国政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、评价内部控制制度、编制工作底稿和提出审计报告等主要阶段。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计常用的步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。
具体说，由于美国政府间财政转移支付审计的主要方式是绩效审计，因而主要关注绩效审计的程序和内容。
（1）业务活动审计的程序和内容是：在明确业务活动审计目标之后，需要了解被审计单位的组织机构和功能，以及资金来源和使用情况；清点可以用于该项转移支付的资源储备、人员情况和管理能力。审计人员要对被审计单位近3－5年各个财政年度的利润来源、资源节约情况、成本和固定资本状况进行说明。
（2）效率性审计的程序和内容是：首先，对该项转移支付的目标进行审计。审计人员要考察立法机构批准该项目的意图是否合适、是否实现。第二，对采集的数据进行分析，对提供数据体系的可靠性进行评估。方法是将得到的数据与原始数据进行核对。第三，得出审计结果，完成审计报告。
4.审计报告的要求。审计师必须遵守美国会计总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。
（二）德国的转移支付审计
德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，需先由各州分别测算自己具体的财力指数，之后再上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。州上报的财力指数必须经州审计部门审查并签署意见，才能上报联邦财政部。二是各州的审计部门有权检查财政转移支付资金，但这种审计并不是全面的检查，而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源不审计，主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。有的项目可能会有欧共体、联邦、州、地方多方投入资金，各方审计机关都有权审计，一般情况下由投入资金较多的一方为主进行审计。
1.审计方式。在德国，转移支付审计可以采取多种审计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政管理部门预算及其经济经营活动的大体情况。（2）项目审计，这主要涉及转移支付中较大的投资项目。（3）重点审计，是根据某一问题就审计对象的一部分进行深入审计。（4）制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。
2.审计标准。宪法规定联邦审计院的重要审计标准为“合规性”和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括簿记方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。
在审计实务中，要遵循两种类型的规则。第一种类型的规则管辖着财政收支机构的整个工作过程和与财政管理有关的工作内容，诸如帐目或组织结构。第二种类型的规则涉及支付数额的检查，在转移支付方面，就是公共资金的“转让法”和税收法和关税法。第二种类型的规则在转移支付中尤其重要，因为它涉及在何条件下可以支付转移支付、所支付款项应当产生何种效果以及如何计算支付金额的总规则。
3.审计程序和内容。具体来说，德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，尽量缩小特定环境下的决策与实际最佳解决方法之间的差距、确定审计重点、阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、执行审计方案、请求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门（例如接受资助单位）进行商谈，商谈的目的是决定审计结果。第三，得出审计结果。
4.审计结果的处理。（1）审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生前提出建议；可以在转移支付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部门提出建议。（2）审计结果的贯彻。审计完成后，对审计结果的处理有以下8种情况。a、结束审计。出现这种情况有三种可能：一是被审计单位已经达到了审计部门的要求；二是被审计单位已经采取适当措施确保不再重犯同样的错误；三是为解决很小的差错要花费相关部门相当大的费用和时间。b、由联邦审计院亲自贯彻审计结果。在被审计单位不配合的情况下，联邦审计院将不得不一方面通过官方的咨询，另一方面通过审批，亲自贯彻这些措施。c、由被审计单位贯彻审计结果。当某些建议的策划和遵循需要很多年时，审计机构一般只提供标准和指导方针，由被审计单位的执行机构具体贯彻，审计机构在今后几年内对这项转移支付进行重复审计。d、由事前审计部门贯彻。法律要求各行政当局建立事前审计处，事前审计处在组织和人事管理上受所属行政当局的管辖，但联邦审计院对其人事配备有发言权，并给予业务和技术上的指导。所以，联邦审计院和事前审计处的配合能够达到相应地效果。e、利用年度报告来贯彻。联邦审计院的年度报告要提交给联邦议会、联邦参议院和联邦政府，联邦议会主要根据年度报告结果来执行分配财政预算的程序。f、利用特别报告贯彻审计结果。特别报告是联邦审计院向联邦议会、联邦参议院和联邦政府通报一些重要问题的方式，会受到特殊地重视。g、联邦审计院主持的年度记者招待会，通过公众监督来贯彻审计结果。h、违法行为的人员进入司法处理程序，由联邦纪律检查委员会。
（三）意大利的转移支付审计
意大利审计机关对于转移支付资金的审计，是与对国家和地方政府年度财政收支情况的经常性监督相结合的。首先，国家在进行拨款时，不论是一般性拨款和专项拨款，都要经过意大利审计法院的检查，主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审计法院的通过，这些拨款就不能够执行。由于地方政府有一定的自，具有相对的独立性，审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查，只是对决算和地方政府每年财政目标的完成情况进行监督。其次，审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目进行审计。凡是得到国家投资的项目，都要向审计机关提供其较为详细的资金使用计划，包括用款时间计划和达到的目标等等。审计法院对这种项目的审计也不是全面检查，而是每一个大区，选两个城市进行抽样审查。对项目收支进行具体审计的同时，还要对项目的执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。
二、审计对我国规范化转移支付制度形成应发挥的作用
建立规范化的转移支付制度是一个系统且庞大的工程，不可能一蹴而就，需要政府各部门共同努力，经过相当长时期的不断改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转移支付制度存在的主要问题，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用：
（一）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益和效果，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均等化，发挥其在保障社会稳定、促进经济社会均衡发展方面的重要作用。
（二）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。目前，财政部门的专项拨款具体项目有百余项之多，几乎每个业务司局都管理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较长（从50年代至今），甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏科学的标准，效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和视角不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中央财政专项补助资金的审计中就发现专项补助项目设置过多导致一些项目建设内容重复且管理部门多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题，而且这些问题实际上长期存在。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类总结，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性、调节性作用。
（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。如某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，规避同级人大、审计部门的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。
