时间：2023-08-31 16:07:23
[关键词]科技资源共享；知识产权
一、问题的提出
随着信息化浪潮在全世界的兴起，科技资源共享的重要性越来越明显，科技资源共享中的知识产权共享问题引起了人们的关注。
我国《2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要》把科技资源共享机制的建设提到战略高度，明确提出，国家科技基础条件平台要以建立共享机制为核心，以资源系统整合为主线，搭建具有公益性、基础性、战略性的科技基础条件平台。随后，全国科技系统广泛开展了科技资源共享建设。
目前全球信息技术发展过程的不平衡性，以及企业或机构采用信息技术管理企业应用过程的不平衡性，使得信息不能获得有效共享和利用。尤其是在我国，虽然信息资源建设与应用技术也有一定的发展，但由于缺乏完整的理论体系、统一的思想认识、相应的标准和规范、科学的规划和组织，存在信息资源整合技术缺乏系统的梳理，信息资源管理缺乏整体规划，知识产权管理意识不强等问题，造成资源不能共享。可以说，要实现异构平台、跨平台的信息公平而有效利用，就必须重视知识产权管理和保护，努力实现信息资源的整合与共享。
二、科技资源共享应用及其知识产权管理和保护现状
科技资源是指从事科技活动的人力、物力、财力以及组织、管理、信息等，硬、软件要素的总称。它不仅包括仪器、设备等，还包括实验材料、实验方法、科学实验数据和科技人才、科技服务等。
科技资源的共享就是公开并整合现有的科技资源，实现科技资源的科学高效使用和管理，不断开创新的资源，使之创造出更大的价值。我认为，科技资源的共享主要包括四个方面的内容：一是科技硬件资源（即物理资源）的共享，包括大型精密仪器、设备和实验条件等的共享；二是科技信息资源的共享，包括文献、图书、资料、科学数据等的共享；三是科技人才资源的共享；四是科技服务资源的共享，例如科技成果转化服务、科技战略决策服务、科技创新知识产权服务、科技金融服务等。
从总体来看，美国、欧盟等国家和地区早在上个世纪就开始了对科学数据共享的法律规制研究，并且已经形成了相当完善的法律法规体系，以此来规范和保障科学数据共享系统的正常运行。我国有关的法律法规已初步形成了较为完备的体系,但在立法与司法上还存在着一些不够完善的地方。“国家科学数据共享工程”实施以来，科技部、财政部等部门制定了相应的发展规划、标准规范等，但还未出台科技共享的知识产权保护相关规定。
三、科技资源共享中的知识产权管理实证调查
由成都市知识产权服务中心牵头组织，我们开展了科技资源共享中知识产权管理和保护现状的问卷调查活动。共计收回11家单位的调查问卷。我们通过广泛了解国内外科技资源共享政策、实地走访企事业单位进行实证调查研讨。
1. 调查问卷情况的分析
从调查的11家单位可以看出，目前成都科技资源共享应用主要领域有生物制药、信息软件、机械电子、食品产业。科技资源主要是大型实验仪器设备与实验基地，其次是科学数据、科技文献、网络环境，最后是软件技术平台。参与调查的单位中有55%的单位经常进行科技资源共享；有45%的单位曾参与资源共享应用，且较少进行。参与调查的单位中，曾发生3件以上知识产权纠纷的单位只占9%；其余91%的单位不曾发生知识产权纠纷。这说明，在知识产权应用中，目前知识产权纠纷的发生率较低，且一旦发生，该单位可能就会出现一系列问题。
调查中，选择共享各方强调需要政府做的主要工作中，建立科技资源共享平台、制定科技资源共享办法的呼声最高，达到73%；其次是建立科技资源数据库（占64%）；再者就是加强知识产权管理和保护（占55%）.这说明目前成都科技资源共享尚处于建设初期，科技资源共享应用需要逐步进行平台与制度建设，同时加强知识产权管理和保护意识也正在逐步增强。
为实现科技资源共享，在应该如何加强知识产权管理和保护的问题上，有82%的单位认为签订共享协议并做出承诺；其次是制定专门规章（55%）；其次才是采取成立专门组织、第三监督、缴纳保证金等措施。
2. 被调查单位的需求与建议
有的单位要求开放并提供文献检索及图书阅览资源，使成员单位能免费共享；加强成员之间的沟通，资源共享应以务实为核心。
一些单位在软件测试平台、科技人才资源等方面提出了需求，建议制定科技人才流动（兼职）有关政策、开发有关科技资源共享信息查询系统。
个别单位认为，要加强科技自主创新能力建设，需要政府及有关部门制定计划和措施，把企业培育成自主创新的主体。目前
四、科技资源共享应用中知识产权管理与保护的现实特点
从问卷调查、实地走访及各方面了解到的信息来看，科技资源共享应用中还存在信息渠道不畅通、共享机制、知识产权管理等方面有待改善的特点。
由于科技资源分布状况不均信息网络还不健全，共享的信息渠道因此受阻。一方面许多单位和科研人员不知道谁想共享自己的资源而不能提供共享服务；另一方面还有许多单位和科研人员不知道该去何处共享自己所需的资源。
科技队伍缺乏有效的凝聚机制。在科技工作中，人的工作才是最为突出和重要的，目前由于缺乏有效的凝聚机制及严密的管理措施。高校的科研队伍整合状况也不容乐观，校与校之间、校内各院系之间、实验室之间以及研究人员之间的合作交流都不够，未形成巨大的人才优势。
缺乏促进科技资源共享的具体法规和运行机制。在我国科技资源管理工作中，一方面，关于科技资源共享的法律法规尚不完善，导致科研单位普遍缺乏共享的积极性；另一方面，具体可操作的共享运行机制有待完善，科技资源共享中的知识产权等问题尚待探索解决。
管理不完善、知识产权意识不强。共享的提供方或参与方对于科技资源共享中的知识产权管理制度尚有待健全。科技资源共享的管理过程要有懂技术的工程人员，还应有熟悉知识产权的法律人员。我国一些企业对外合作时，经常忽略法律法规的有关规定，不知如何保护自己的权益，或者就是根本没有意识到知识产权的价值就从手边流失了。知识产权评估系统不完备。进行科技资源共享合作时，相关费用的收取与出让的知识产权价值有关。我国企事业单位一般对自己拥有的知识产权价值估算较低，对合作方出让的知识产权价值不明确，在费用问题上没有估算标准，只能以对方提出的价格为准。
五、科技资源共享中的知识产权管理和保护的基本原则
1.促进公益与保护私权相结合的原则
知识产权法是智力成果专有权的“授权法”，通过“禁止”和“允许”两方面的详细规范，赋予信息生产者或创作者在一定地域和时间内排除他人使用其资源的权利。这种权利的内容十分广泛，不仅包括法律对人类智力创作成果的保护，如保护文化创作的版权及其邻接权、保护技术创新的专利权等，而且也包括法律对公平竞争秩序所进行的保障，如商标权、商誉权、地理标志、商业秘密以及反不正当竞争权利。从法律功能上看，知识产权法通过个体专有权利的赋予来实现全社会知识资源的增长，并直接或间接地促进市场有效竞争。
知识产权是一种私权，私权保护是知识产权法的基本考量，但知识产权这种私权具有很强的公共利益性质，换句话讲，知识产权法具有公共利益的目标。美国《宪法》的知识产权条款也蕴含着这一思想：“通过确保作者和发明者对其创作物和发明的有限期的保护来促进科学和有用艺术的进步”，实际上这反映了知识产权立法目标是为了更好地实现公共利益。管理和保护知识产权这种私权，看似和公共利益有一定冲突，其最终目标还是为了促进人类公共利益。科技资源共享中的知识产权权利人的著作权、专利权、商标权等知识产权受到法律保护。保护是共享的前提和基础。同时，也要对共享活动中的知识产权在法律范围内做出合理的限制，以合法的合理使用、法定许可、强制许可以及权利用尽原则防止知识产权滥用，保护社会公共利益。
所以，在科技资源共享过程中，我们仍然要坚持促进公共利益和保护知识产权的统一的原则，以此增进社会公共福利。
2.共享自由与保护秘密相结合的原则
科技资源共享的管理要解决许多矛盾：如公开与保密的矛盾、用户与数据拥有者及数据管理者的权益矛盾、无偿共享与有偿共享的矛盾等。对于科技资源共享中的知识产权政策来讲，首先碰到的一个问题就是，共享与保密之间的矛盾与冲突。既然是资源共享，许多信息与资源将会公开。如何把握好共享公开与保护商业秘密、国家秘密之间的尺度，这是一个值得深入研究的问题。
在科技资源共享中，坚持共享自由与保护秘密相结合，既有助于保护科技资源共享提供者的权利，又有助于保护科技资源共享服务者、共享使用者的利益。
3. 免费共享与有偿许可结合的原则
一方面我们不可能完全依靠其行政手段有效配置、合理安排发明资源，因为这种资源的最佳流动最终还是需要依靠市场交易活动来实现的；另一方面，国家并不是一个经济实体，因此很难完全从经济的角度考虑资源的安排，而往往会更多地从政治利益等一些非经济因素角度进行决策，比如选择其权利人可能更多地考虑他的政治上的可信赖性，而可能忽略那些经济上具有潜在实力的企业等，由此使其决策偏离追求利润最大化的动机。
根据“谁投资谁拥有”的原则，国家理应对政府资助项目产生的智力成果拥有所有权或一定程度上的支配权。现实中，政府投资开展一个研究项目，往往有着专门的目的。对于国家投资并拥有产权的发明成果，政府都有免费使用的权利。当承包商或其他许可方对政府资助产生的发明实施不利时，政府还可以强制许可。
六、结束语
以知识产权管理和保护促进科技资源共享
科技资源共享中要建立和完善科技资源共享平台的同时，还要注意以知识产权管理和保护的体系观念来保护知识产权，促进公共利益。
关键词：国有资产管理 授权经营
国有企业的改革已进行数十年了，但始终是我国经济体制改革的难点。事实上，根本的问题是我们在进行国有企业的改革中，政府始终将自己看作国有企业的所有者和经营者，这就使得国有企业的改革一直围绕其自身来进行，而没有摆脱原地打转的怪圈。所以，国有企业的改革应该从国有资产管理的角度来考虑，将国有企业的改革和发展完全置于市场经济的大环境中进行与自己相关的具体生产经营活动。在市场经济条件下，企业经营活动可分为生产经营活动和资本经营活动。随着市场经济体制改革的深入，社会主义国家对国有资产的管理应该逐渐由直接的生产经营转变为对国有资产的间接性资本经营。
资本经营是国有资产管理的关键
所谓资本，就是通过不同形态（实物形态和货币形态）的无休止运动而实现利润的资产。资产最本质的特点是通过自身运动而增值，它与利润之间是一种必然的关系。资本的一般属性主要是增值性、竞争性和流动性。国有资本的管理也应该是具有增值性、竞争性和流动性的属性，这就要求对国有资产的管理应该从价值的角度来管理和运作，这就把国有资产的管理与国有企业的经营管理从两个不同的层次分了开来。对国有资产的管理主要体现为国有资本的经营与管理，应该充分关注国有资本的流动性和增值性，当然，对国有资本的管理也应该体现出国家的宏观调控政策。但这种宏观调控的实施仍然要表现为对国有资产的资本经营方式。所谓资本经营，是指通过对资本的交易（买卖）和通过对资本的价值的利用，使资本能够创造新的价值并带来更多的增值及实现资本盈利最大化。资本经营的主要方式是融资、投资和相应的资本收益分配。
国有资产管理的资本经营主要是从宏观的角度考察国有资本的增值性和收益性，增值性和收益性自然就涉及到资产的流动性，所有资产的增值性和收益性的多少取决于资产流动性的好坏。而这三者又取决于对资产产权制度的安排，产权是一个权利体系，主要包括所有权或归属权、占有权、支配权、使用权、收益权和转让权。产权最终还是体现在资产的所有权方面。产权的目的和实质是获取经济利益，这就决定了作为产权对象被占有的并不是物质本身，而是物质本身某种有用的经济属性，因此就可能出现对产权的分割，即不同的行为主体同时拥有同一资源的不同属性。
这些关于产权的理论就使得我们在国有资产管理中能够恰当的把各种权利分割开来，形成适合我国社会主义经济体制的国有资产运营管理体系。因而在明确了国有资产所有权的初试者，并界定了中央政府和地方政府各自所所有权的国有资产范围的基础上，应该以“三个分离”为原则，构建国有资产监管、运营体制的基本框架，即在政府机构的设置上，必须使政府国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能机构分离；在国有资产的监管与运营方面，必须实行行政（监管）、企业（运营）分离；在国有资产的运营中，必须实现资本经营与生产经营的分离。所以，要实现对国有资产的资本经营，必须要有明晰的国有资产的产权关系，理顺国有资产的产权关系是国有资产资本化管理的前提条件。
产权经营是国有资产管理的核心
国有资产管理的资本管理除了对产权的恰当分割外，还必须考虑对国有资本的流动性和收益性。国有资产管理的目的之一是增值，所以，国有资产的资本化管理意味着国有资产的不断流动，这可以通过重组、兼并、收购、破产和租赁等形式来完成。而流动性的实现必须以资产的产权明晰化为前提，否则，一切将无从谈起。而我们进行了多年的国有企业改革以及国有资产管理体制的改革，至今仍未解决的问题是产权的明晰化。十六大报告明确指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这给我们国有资产管理体制的改革指明了方向，同时也使我们多年的改革难题得以初步解决。
国有资产管理的资本经营最终体现为价值的运营和管理，而把实物的经营和管理作为资本经营的一部分。这样，政府的经济管理就可以通过国有资产的投资额、投资方向、投资渠道等资产管理指标来体现出来。也就是说政府对国有资产的管理是把国有资产作为资本以产权为最终管理的目的，把国家的经济管理规划或政策都体现在产权的市场交易与优化组合中，在对国有资产的资本经营中坚持“有所为有所不为”和“有进有退”的灵活方式。但在国有资产的资本经营中还存在一些问题：国有资产的产权主体是谁？最终由谁来体现和实施？我们现在的解决办法就是对国有资产的授权经营，授权经营是国有资产管理的一种比较适当的运营方式之一。
授权经营是国有资产管理的主要方式
我国国有资产管理的关键是资本经营，因而我们必须考虑的问题是资产的所有权与经营权的统一性与分离性。在计划经济体制下，国有资产的管理与经营是统一在一个主体之下的，而在市场经济体制下，作为市场经济微观主体的国有企业的改革和发展要求对国有资产进行所有权与经营权分离经营与运作，同时，这也是市场经济发展的必然规律。这带给我们的问题是所有权主体及经营权主体如何体现和如何联系。国有资产管理中的授权经营与委托机制应有一个区分，至少它们在运营的层次上有所差异。国有资产管理的授权经营主要体现在国有资产的所有权委托给某一设定的国有资产管理机构，使它作为国有资产的所有者行使国有资产的所有权。这也正体现了国有资产的“统一所有”，尽管这种授权与委托机制有些相似，但授权经营又不能与之混同。
简单的说，《全民所有制企业转换经营机制条例》或《公司法》所规范的是：国有企业的出资者与国有企业的经营者之间的关系，是出资者所有权与经营权或法人财产权之间的关系。而在国有资产的经营授权关系中，关系的双方，只是国有企业出资者所有权不同权能的行使者；授权的过程，实际是界定在出资者所有权中关系双方各自权能的边界，以及为此各自所承担的责任和应得利益。授权经营是授予国有资产的所有权，而经营权则是委托关系所要解决的问题。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
国家所有意味着国有资产的国家统一所有，而在现实中由于我国财政的分级管理机制以及财政的转移支付制度，使得国有企业的资产在许多方面基本属于各级财政部门的投资结果，所以在建立统一所有基础上的出资人管理制度是比较恰当的制度安排。出资人制度最终落实到了所有权的授权经营机制的运行，那么，这就涉及到授权主体及承权人的确定问题。从出资人制度的角度来看，授权主体应该是各级人民代表大会，通过人大来安排承权主体的人事安排、重大事项的决策等一系列的制度安排。人民代表大会应该设立一个专管国有资产的机构，来负责国有资产管理的日常工作。国有资产所有权的承权主体应该是各级单设的具有法人资格的国有资产管理公司，由它来统一运营本级政府机构所应归属的国有资产。各级国有资产管理公司不具有行业隶属关系，而是一个完全符合《公司法》规定的法人机构，同时也不具有政府职能的性质，它的运营完全取决于各级人大对它的责、权、利的规定和安排。国家经济和社会方面的政策方针的实施与考核均由人大来制定和委任。
一、深圳模式及其主要问题
（一）深圳模式的特色
深圳市国有资产管理和运营体制经过了几年的改革和探索，在实践中逐步完善，目前已形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三个层次的国有资产管理新体制，形成了比较稳定的国有产权制度和运营体制模式。
第一层次：市国有资产管理委员会
市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理职能的决策和领导机构。它是按照社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的要求而建立的一个职能机构。对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接对三家市级国有资产经营公司行使管理权。
为了保证市国资委能够统一、权威、科学、有效地进行决策和行使管理职能，国资委的组成具有广泛的代表性和权威性。市国资委成员由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、计划局等14个部门的主要负责人组成；市长和副市长任主任和副主任。
市国资委的主要职能是：（1）制定国有资产管理的规章制度，贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，并检查、监督执行情况，依法处罚违法行为；（2）决定国有资产经营公司的设立、变更和终止，审查批准市资产经营公司的长远发展规则、年度经营计划、收益运用计划和受理有关重大事项的报告；（3）编制国有资产收益预算等，经市人民代表大会或其常委会审查批准后组织实施；（4）按干部管理权限和规定程序考核、推荐、奖惩国有资产经营公司的党委书记、副书记、董事局主席、总裁、副总裁、监事会主席等主要领导人员；（5）协调处理市属经营性和非经营性、资源性国有资产管理中的重大事项，指导、监督各区国有资产管理机构的工作及监管境外国有资产等。
市国资委下设国有资产管理办公室，国资办既是市国资委的日常办事机构，又是市政府主管市属国有资产的职能机构。
第二层次：市级国有资产经营公司
市级国有资产经营公司是市国资委授权的国有资产运营机构，是代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人和国家授权投资的机构。资产经营公司是按照国有资产管理职能与经营职能分离的要求而设立的主要从事国有资产的资本经营和产权运作的企业，它不行使行业管理和行政管理职能。市级资产经营公司担负着国有资产保值增值的任务，并对市国资委负责，接受市国资委的监督。资产经营公司既不是行政管理部门，也不是一般普通企业，其特殊性质和职能决定了资产经营公司必须按照产权运作的要求转变运营机制和运营方式，必须根据资产经营公司整体发展的要求，以产权为纽带，以国家出资者的身份对所属企业进行产权管理和监督，而不是直接干预企业的生产经营活动。资产经营公司要着重抓好产权代表的委派和管理、企业的公司制改造、国有资产产权经营、企业重大投资决策和财务管理，同时，要加强对企业贷款担保、利润分配及工资总额的控制，真正做到对下属企业既放得开、又管得住，保证下属企业法人财产权的实现，确保国有资产的保值和增值。
市级国有资产经营公司的主要职能是：“投资、管理、监督、服务”，具体包括以下几个方面：（1）代表市国资委持有企业国有资产的产权；（2）通过对所持国有产权、股权的运作，盘活和重组国有资产，实现国有资产的优化组合；（3）任免企业主要领导人员并通过向企业委派产权代表，参与企业重大决策，实现国有资产的保值增值；（4）对市属国有资产的收益进行管理，运用国有资产的收益进行再投资；（5）监控所属企业重大投资、贷款担保及资产运作情况，并对所属企业的融资提供担保。
深圳市市级国有资产经营公司共有三家，市投资管理公司、市建设集团公司、市物资集团公司。第一家和第三家是纯粹的控股公司，第二家是混合控股公司。
第三层次：国有全资企业和国有控股、参股企业
深圳市属国有全资企业和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属于三家资产经营公司。市属国有企业是独立的企业法人。资产经营公司与下属企业的关系不是上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业法人的关系。深圳市通过近几年对国有公司制企业的改革，大多数企业真正实现了产权主体多元化、产权流动市场化、产权管理法制化和产权运作人格化。资产经营公司以产权为纽带行使出资者权利，资产经营公司与下属企业签订《资产经营责任书》，市属企业对资产经营公司承担国有资产的保值增值责任，按照法律规定，国有企业拥有法人财产权，具有法人资格。为了落实企业法人财产权，在认真做好清产核资、界定产权工作的基础上，市国资委对71户产权关系清晰的国有控股企业和全资企业颁发了《国有资产授权占用证书》，作为国家出资的法律凭证。《证书》颁发后，企业以国家及其他投资者投资形成的全部法人财产依法自主经营、自负盈亏，享有独立民事权利，承担民事责任，并承担资产保值增值的任务。政府以产权为纽带同企业发生关系，主要负责对企业进行宏观管理和指导，不再直接干预企业的经营活动。
三个层次的国有资产管理体制，在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开；在中层实现了国有资产管理职能与国有资产经营职能的分开；在下层实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分开，明确了企业法人财产权，调整了政府与企业的关系，做到了政企职责分开，通过层层授权，建立责任制度，解决了国有资产主体缺位问题，体现了在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，有效地保障了国有资产的安全和增值。
（二）深圳模式中需要进一步探讨的问题
深圳模式中国有公司的产权关系，从理论上讲，似乎在上、中、下三个层次上解决了“政企分开”的问题，明晰了企业的法人财产权。但在实际操作过程中，三个层次的关系都没有理顺，不同程度上存在一些纠缠不清的问题和矛盾。
1.国资委同市政府的关系问题
《深圳经济特区国有资产管理条例》第6条规定：“深圳市人民政府设立国有资产管理委员会，代表市政府行使国有资产管理职能”。第10条规定：“国有资产管理委员会的组成和议事规则，由市政府规定”。从国资委组成人员来看，基本上是政府各部门的主要官员。由于政府的目标是多重的，必然要求资产经营公司的目标也是多重的，绝不会容许资产经营公司单纯以利润最大化为目标。从投资管理公司几年来的投资来看，只有30％左右由管理公司自主决定投资，其余70％要根据政府计划，用于重点项目、重点企业和重点产品以及高新技术产业、“菜篮子”工程、扶持性和公益性市政投资。很多项目建成后没有较好的经济效益，甚至成为投资管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要实现的盈利目标同市政府要求管理公司所实现的社会目标存在着尖锐的矛盾。事实上，市国资委同市政府并无本质差别，不能认为设立了国资委和国有资产经营公司就实现了政资分开和政企分开。
2.关于国有资产运营机构的法律地位问题
《深圳经济特区国有资产管理条例》第27条规定：国有资产“运营机构是代表市、区人民政府行使国有资产出资者权利的企业法人，是国家授权投资的机构”。这一规定确立了国有资产运营机构作为一般企业法人的地位。这与上面所说的深圳将国有资产经营公司定为特殊法人企业是相矛盾的。但第37条和第34条确定的运营机构的权利和义务中既规定了作为出资者的各项权利和保值的目标，又规定了具有法律、法规效力的其他权利和义务。法规往往是政府部门制定的，如果法规赋予运营机构超出一般企业法人之外的其他权利和义务，该运营机构就不是一般企业法人，而成为特殊企业法人。作为特殊企业法人，在现行《公司法》中找不到依据，那就必须制定相应的法律，否则，公司在法律之外，就不是真正的法人机构。
3.关于国有资产的产权界定问题
《深圳经济特区国有资产管理条例》第14条规定：“国有资产的产权界定是指依法确定国有资产所有权以及与所有权有关的其他财产权的行为”。该《条例》第15条规定：“国有资产的产权界定，遵循谁投资，谁拥有产权”的原则。而第16条则规定：“市、区人民政府所投资的货币、实物和无形资产”依法界定为国有资产。这里就存在着明显的矛盾，按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，深圳市就应拥有产权，而不存在界定为国有资产的问题，由于国家规定：国有资产实行“国家统一所有，分级管理”的原则，深圳市政府不能违背这一原则。因此，就出现了“统一所有，分级管理”与“谁投资，谁拥有产权”两个原则相互矛盾的情况。
4.关于国有公司是否真正拥有法人财产权问题
深圳市国有公司拥有的法人财产权是依据市国资委为其颁发的《国有资产授权占用证书》作为法律凭据的。这里明确规定公司所拥有的产权只是授权占用，授权占用并不等于企业真正拥有法人财产权。法人财产权是以公司法人制度形式成为前提的，公司法人对公司财产的占有、使用和依法处置的权利，其实质是对他人资产的支配权或控制权。如果仅凭国资委给公司颁发的一纸证书，公司就拥有了法人财产权，何况这一纸证书也只规定公司对财产的占用权，并不具备支配权或控制权。由此看来，深圳市的国有公司并不是实质上拥有企业的法人财产权。
二、上海模式及其主要问题
（一）上海模式的特色
上海市国有资产管理和运营体制的基本构架同深圳类似，也是分为“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理和运营体制。但上海同深圳不同的是，上海市实行“两级政府、两级管理”的基本原则，即：市属国有资产按“市国有资产管理委员会——市国有资产经营公司——市属企业”的构架管理。两级政府所实行的两级管理职能基本相同。下面仅以市级国有资产管理和运营体制作为考察的对象。
第一层次：市级国有资产管理委员会
上海市国有资产管理委员会，它是作为本市国有资产所有权的总代表。在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构，同时又是市政府专司国有资产管理的职能部门，市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机构。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监督。市国资委的主要职能同深圳市国资委的主要职能大体相同。
第二层次：国有资产经营公司
上海工业系统按照政资分开和政企分开的原则，撤销企业主管局，先后成立了机电、仪表、纺织、冶金等十几家行业性资产经营公司，原来行业主管局的行业管理职能，由上海市经委成立相应的行业管理办公室负责。
国有资产经营公司的具体形式主要是国有控股公司。国产资产经营公司建立后，使政府同企业的关系发生了实质性变化。第一，明确投资主体。上海组建国有控股公司分为两大类型：投资控股公司，主要职能是资本经营、资产运作；经营控股公司，主要职能是资本经营，资产运作与生产经营相结合。两大类型的控股公司都是投资主体，以产权为纽带，与下属企业形成母子公司关系。第二，实行政企分开。根据政企分开的原则，将行政管理局改制为投资控股公司或经营控股公司。行政管理局原有的政府经济管理职能转移至市政府有关委办，资产经营职能由控股公司承担。这样，既进行了行政管理机构的改革，转变了职能，又使国有控股公司有了明确的功能定位。第三，进行资本经营。这是国有控股公司的主要职能。国有控股公司通过资本经营以及战略规划、投资决策、资产收益、产权代表管理等职能，进行产品结构、行业结构和企业组织结构的调整，盘活存量资产，优化资产配置，提高资产运营质量和效益。第四，承担资产责任。上海国有控股公司首要责任是负责国有资产的保值增值。市国资办对各国有控股公司建立国有资产保值增值责任制考核办法。各国有控股公司还通过管人与管资产相结合，明确资产责任代表，将对产权代表考核与资产保值增值的考核挂钩。
第三层次：国有全资、国有控股、参股企业
这一层次是市国有资产经营公司将其经营的国有资产，按不同份额投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、国有控股公司和参股公司，形成企业的法人财产权。资产经营公司与下属企业的关系不是上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业的法人关系。上海市近几年通过这些措施的实行，不仅优化了资产结构，而且使大多数企业同深圳一样，实现了产权主体的多元化、产权流动的市场化、产权管理的法制化。资产经营公司以产权纽带行使出资者权利，企业拥有国有资产经营公司和其他资本所有权主体投入的资本形成的法人财产，拥有法人财产权。
（二）上海模式中需要进一步探讨的问题
上海模式同深圳模式存在着许多共同之处，因此，深圳模式中存在的问题在上海模式中也同样存在。当然上海模式也有自身的特点，这些特点决定了上海模式中存在着需要探讨的特殊问题。
1.上海模式同深圳模式存在着共同缺陷
上海模式的国有产权关系三层次的构架以及第一层次同第二层次的关系和第二层次同第三层次的关系同深圳模式基本相同。因此，上海模式同深圳模式一样，也存在四个共同的问题，具体来说：一是国资委同市政府的目标函数不同引起的矛盾。即市政府目标是多重性的，而国资委的目标是实现国有资本的利润最大化。国资委在市政府领导之下，必须要扭曲自己的行为。二是由于国资委本身行为的扭曲，它也不可能要求国有资产经营公司按照利润最大化的目标来运作国有资产，必须要实现利润最大化之外的其他社会目标。这样，国有资产经营公司就不是普通的法人，而是一个特殊的法人，作为特殊的法人，在现行《公司法》中找不到法律依据，因此，国有资产经营公司的法律地位便不能确立。三是国有资产产权的界定，同样存在着“谁投资，谁拥有产权”的原则同现行的国家“统一所有，分级管理”的原则的矛盾。四是由于上面三个问题的存在，国有公司的法人财产权问题没有解决。
2.上海模式中政企不分的问题更为突出
在深圳模式中，市国资委同市政府并无本质区别，国资委和国有资产经营公司的设立并没有实现真正的政企分开和政资分开。而在上海模式中，国有资产经营公司就直接是在原主管局基础上组建的，国有资产经营公司是个“翻牌”公司，还是原班人马管理同一块国有资产，国有资产经营公司属下的企业还是原来的那些企业。虽然国有资产经营公司的组建对于实现政企分开和政资分开，转换企业的经营机制起到了一定作用，但并未真正做到政企分开和政资分开。相反，“翻牌”公司不利于企业经营机制的转换，而是习惯于用行政手段来管理企业，政企不分和政资不分的问题比深圳模式更加突出。
三、两种不同模式的比较分析
以上在分析两种不同模式及其存在的问题时，实际上在一定程度上已涉及二者的比较分析，这里仅就两种模式的异同和优劣作一个概括性的说明。
（一）两种不同模式的异同
两种模式的共同点在于：第一，两种模式的基本构架相同。不管是深圳模式还是上海模式。国有产权的管理和运作都是分为三个层次即市级国有资产管理委员会——市级国有资产经营公司——企业。在国资委之下都设立了国有资产管理办公室，作为负责国有资产管理和运营的日常机构。第二，两种模式在两个层次上所构建的国有资产的产权关系和所履行的职能基本相同，在第一个层次上，即市国资委同市国资经营公司的关系和角度定位上，两种模式完全一致，前者是市政府领导下专门行使国有资产管理职能的决策和领导机构，后者是市国资委授权的国有资产运营机构。在第二层次上，即市国有资产经营公司同国有公司制企业产权关系上，两种模式都是以国有产权为纽带所形成的产权关系，而不是行政上下级关系。企业都拥有法人财产权。第三，由上述两点决定，两种模式所存在的问题也是相似的，即都难以做到政企分开和政资分开，企业不能真正做到拥有法人财产权。
两种模式的不同点在于：第一，深圳实行的是“一级政府、一级管理”的原则，而上海市实行的是“两级政府、两级管理”的原则。具体说，深圳只设市级国有资产管理委员会和相应机构，在区级政府则不设立国有资产管理委员会和相应机构。上海则在市、区（县）两级政府都设立国资委及相应机构。这种管理机构设置上的差别，主要是考虑到上海市国有资产量大面广和国有企业众多的特点，实行分级管理比较有利，并不影响两个层次上产权关系的实质和国有产权的运作，第二，国有资产经营公司组建的方式不同。深圳市国有资产经营公司一开始就是以实行政企分开和政资分开为目的，打破原主管行业的界限而组建的。从深圳国有资产投资公司的组建和调整来看，没有什么行政色彩。而上海的国有资产经营公司是在原企业主管局基础上成立的，即把原企业主管局改成行业性资产经营公司。因此，在资产经营公司的组建和运作方式上，带有浓厚的行政色彩。尽管从理论上讲，原主管局把国有资产交给资产经营公司经营，经营公司作为国有资产所有者的人，以出资者的身份同企业发生关系，成为企业的股东，但在实际运作过程中，资产经营公司仍习惯以行政管理办法干预企业的经营活动，政企不分和政资不分的现象比深圳更为突出。
【关键词】产权登记 中化集团 国有产权管理 资产重组
中化公司自1999年开始对内部资源进行整合，重新构建主营业务发展框架，在对机构进行大规模清理整顿的同时，围绕主营业务先后组建了5大经营中心（石油、化肥、化工品、国内经营、物业酒店经营）。2004年、2007年实现化肥业务、地产酒店类业务在香港联合交易所上市。2009年，为进一步丰富和集聚中化集团的经营资源，充分发挥相关产业群之间的协同效应，增强主营业务竞争能力，提高中化公司在国民经济相关产业中的控制力、影响力和带动力，中化公司作为主发起人，联合其他战略投资者共同组建设立了中国中化股份有限公司。经过这几年大量的资产重组整合实践，我们认识到建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度是国有企业改革的必由之路，现代产权制度是建立现代企业制度的基础，产权明晰是建立现代产权制度的前提，而产权登记是明晰产权归属，理顺产权关系的重要基础管理工作。在产权登记的实践中，我们认识到产权登记是企业管理的重要手段，通过产权登记获取企业资产分布、组织形式、级次延伸等产权管理信息，然后经过认真分析、综合利用，从而更好的为企业经营决策服务。中化公司通过几年实践，在加强产权管理，并在产权登记综合利用方面进行了一些有益的探索。
一、以产权登记为切入点，全面加强产权管理制度建设
规范的产权管理制度是保证产权登记、资产评估、产权交易等工作合法合规进行的基石，中化公司始终将制度化建设放在各项工作的首位。自2003年国资委成立并颁布了一系列加强产权管理的规定以来，中化公司陆续修订并增订了相关规章制度，目前已逐步形成了以《中化公司国有资产产权登记管理办法》为统领，《中化公司国有产权转让管理暂行规定》、《中化公司国有资产评估管理办法》、《投资管理制度》、《股东代表、董事、监事管理办法》、《关于机构清理工作的指导意见》等相配套的产权管理制度体系。
《中化公司国有资产产权登记管理办法》是为了加强中化公司产权基础管理，全面了解和及时掌握中化公司资产分布与变动情况，依法维护国有资产权益而制定的。其中规定了产权登记的范围、办理占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记的程序等。
《中化公司国有产权转让管理暂行规定》明确规定集团公司对产权交易实施集中管理。集团公司及集团公司直接或间接控股的子公司将所持有的国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织必须向集团公司履行报批手续。集团公司依据《公司法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等相关法规对所报产权转让事项进行研究、审议、决定和批准。
《中化公司国有资产评估管理办法》是在产权交易过程中监督维护公司利益的重要保证，明确规范了需要进行资产评估的各类事项。同时，规定各级机构在进行资产评估前必须在集团公司评估中介机构备选库中选聘相应的中介机构并向集团公司递交《聘请专业机构服务申请表》，经批准后方可与经批准的中介机构签署委托协议；资产评估报告需上报集团公司审核，以完成资产评估结果的备案；各级公司以经备案的资产评估结果为基准确定交易价格。
《投资管理制度》规定各项目管理单位需要根据本单位年度投资计划向集团公司提出投资项目申报，投资项目申报分为申请立项和申请投资两个阶段。立项申请获得批准后方可进行可行性研究，可行性研究报告获得批准后方可实施投资。
《股东代表、董事、监事管理办法》主要解决合资企业以及控股、参股上市公司涉及的国有产权交易事项的审议和决策问题。对于投资企业合并、分立、变更公司形式、解散，公司增加或减少注册资本等董事会拟提交股东会决议的重大事项，派出董事应在董事会召开前及时上报总公司管理部门，并接受集团公司的全面监督管理。对于股东会决议内容涉及投资企业重组、关闭、重大资产处置以及其他任何可能影响公司利益的事项，管理单位应将表决事项在股东会召开前及时上报集团公司管理部门，接受集团公司的全面监督管理。对于投资企业为贸易型机构、并且股东会决议事项涉及该机构的关停并转的，应直接书面请示集团公司。
《关于机构清理工作的指导意见》针对被清理机构所处的特殊情况制定了有关长期投资、重大固定资产处置的相关审批操作流程，保障清理期间公司利益不受到侵犯。
同时，集团公司成立了规章制度管理小组，负责根据国家法律法规和公司的发展情况动态的对各项制度进行修订，保证公司各项规章制度与国家法律法规的一致性、及时解决在实际操作中存在的问题。
二、提高全员产权意识，实行产权管理工作岗位责任制
产权登记是企业产权管理工作中的不可或缺的重要基础，也是一项艰苦、细致的工作。多年来，由于存在对产权登记工作的作用认识不深，重视不够，致使内部分工不明，职责不清，从而影响了这项工作的纵深开展。针对这种现象，集团公司专门召开了增强产权意识、理顺产权关系，夯实产权管理基础为主题的会议，同时对产权登记实务与操作进行了培训，从而在全集团范围内统一思想，树立了全新的产权管理理念，杜绝由于对产权登记认识不够充分，产权意识较淡薄所形成的能不办就不办，能省掉就省掉的错误观点，为构建清晰顺畅的产权链条打下了坚实的思想基础。
古语云：“度量虽正，未必听也；文理虽全，未必用也。”在实践过程中，很多问题发生的原因不是“无章可循”，而是“有法不依”。因此，集团公司非常重视加强对产权管理机构和队伍的建设，将产权登记工作责任落实到人。由集团所属各级公司法人签署《产权登记工作责任书》以及《产权登记情况说明》、《产权登记专管员名单》、《产权登记审核意见》等内容，为实现集团全面产权登记进行核实和确认。要求集团公司所属各公司严格按照4点要求开展工作，即：
一是明确各下属公司的单位负责人为本单位产权管理工作的第一责任人，并与集团公司签定《产权登记工作责任书》，对本公司所申报的产权登记范围、数据及资料的完整性、正确性和真实性等结果负责，以防漏报、错报产权登记事项的发生；
二是各单位必须明确专人负责本单位产权登记及产权管理工作的具体实施，并将《产权管理专管员名单》上报集团公司登记备案，同时保证人员相对稳定，便于培养一支业务熟练队伍；
三是在集团公司制订的产权登记办法所规定的产权登记范围内应登记而未登记的企业，由各二级单位统一出具暂缓办理《产权登记情况说明》，陈述暂缓办理的理由并提出工作计划，以便集团公司及时掌握工作中的难点；
四是规定集团所属各二级公司为产权登记的申报主体，负责对本级及其所属公司产权登记内容的初审，并出具《中化公司产权登记初步审核意见》。集团公司将初审质量记录在案，作为年终考核的一项重要内容，以此增强各申报主体及从业人员的责任心。
产权登记工作涉及面广，工作量大，政策性强，需要较强的责任心，工作相当辛苦。为了鼓励先进，中化公司制定了相应的考评标准，主要从时效性、合规性、准确性3个方面对各申报主体进行评价，通过评先创优的机制，激励集团所属各级公司更好的完成产权登记工作。通过上述方式，努力实现集团范围内全面产权登记。
三、强化产权登记信息分析和综合利用，为实施资源整合提供依据
长期以来，家底不清、分布不明、数据不准是国有资产管理中的难题。2005年，我司结合清产核资结果，按照国资委的统一部署组织开展了全面换发新证工作。通过全面产权登记，我司对所属各级子企业产权管理状况认真清理，摸清了业务版块分布、产权分布、级次状况等情况；也发现了诸如交叉持股、产权与管理权分离、资产分散、产权交易程序有待优化等问题。为下一步需要施行哪些改革措施提供了准确、直观、清晰的依据。同时依托新的产权登记软件系统，在对产权登记所记录、反映的信息进行分析的基础上，开展了一系列工作，为集团实施资源整合和机构清理提供了重要价值参考依据。
（一）对非主营业务的下属企业进行机构清理
根据国资委确定的主业范围，对集团所属机构展开了进一步清理。关、停、并、转了大量与主营业务无关及经营价值不高的机构，从根本上解决了此类机构对管理经营资源的占用，使公司能够更加关注正常经营活动中的产权交易行为，为公司更好的整合业务资源创造了必要的条件。仅2006年就清理注销机构27家，同时为切断因历史原因难以在短期内清理完毕的机构与集团公司的直接关系，为未来彻底解决上述机构问题创造条件，制定了防火墙设置方案，分别将被清理机构装入“问题资产筐”和“清洁资产筐”。
（二）理顺产权关系，合理配置资源，实施内部重组
清晰的产权关系是集团公司对下属各级机构实施有效监管的前提条件。通过内部重组等方式，理顺产权关系，及时解决了诸如产权与管理权分离的状况；同时通过动态的整合，一方面解决了历史上各不同业务领域之间的交叉持股问题，便于集团公司根据业务划分对各中心的产权交易情况进行检查监督，使各项制度能够落到实处；另一方面，减少了横向及纵向同类机构的数目，使集团公司的各项决定和规章制度能够得到有效传递和执行。例如：集团公司历经几年，通过一系列整合打造化肥业务资产平台、房地产业务平台和建立中国中化股份有限公司整体运营平台等。
2004年7月，集团将境内、外4家全资子公司――中化国际化肥贸易公司、中化（英国）有限公司、美国化工资源公司、中化巴哈马有限公司的化肥业务资产转让给境外全资子公司――中化香港集团公司，并在香港联交所上市，成为国内最大的化肥产供销一体化企业，使中化公司化肥业务的资本运营、生产运作、市场营销完全与国际接轨，建立起运行规范、管理科学、内控严密、运转高效的经营机制和管理体制。
2007年，为进一步集中资源做强做大酒店地产类业务，实现中化公司成为中高档酒店、房地产开发领域领先企业的战略目标，集团以境外全资子公司方兴地产（中国）有限公司（以下简称“方兴地产”）为平台，整合中化公司名下物业酒店及房地产类业务资源，并以红筹形式在香港联交所主板上市。此举不仅解决了房地产主业的发展问题，同时通过后期对房地产资源的逐步注入，使方兴地产已建立起在中高端住宅和写字楼开发经营以及中高端酒店、写字楼物业管理领域的品牌知名度和市场竞争优势，形成了在房地产领域持续发展的能力。
四、以产权登记为切入点，加强产权流转的监管力度
产权流转过程的多样性和涉及问题的复杂性，客观上造成了管理上的困难和障碍。只有找到切实可行的途径，才能保证目标的实现。在目前的产权管理体系中，只有产权登记能够记载国有资本从投入到历次变动直至注销的全部产权演变过程。因此我们选择从产权登记入手，根据产权登记所串起的产权链条，采取“顺藤摸瓜”的模式，从经济行为发生时的事前核对企业已登记的基本信息，到事后办理变更登记时核查交易过程是否完整履行了相关程序等，从而避免一个管理主体面对过多机构而可能产生的监督“盲区”，做到产权管理工作“不乱、不漏，不留死角”。
（一）抓住产权登记这根主线，将交易过程中最为关键的行为审批、资产评估、进场交易环节统一纳入集团公司管理范畴，在工作方式和手段上构成了对各级机构产权流转的矩阵式管理监督体系。
（二）职能部门协同作战。集团公司对各类产权交易及相关问题的审批有明确的分工，从根本上防止经办人员利用规则的漏洞打“球”。根据中化公司相关规定，投资行为、资产评估、产权交易均由不同的职能部门分别进行审核。此外，产权交易涉及的人员、债权债务、资产等问题必须征求相关职能部门意见。任何部门或个人都无权独立决定产权交易的任何重要事项。分类管理保证了审核单位的专业性；行为与定价审批的分离，有利于形成互为监督的管理机制；相关职能部门的意见为集团公司的最终决策提供了有力支持。通过职能部门之间的有效协同和相互制约，中化公司的产权管理水平得到较大提升，也使各项规章制度得以真正发挥作用。
（三）充分调动二级公司的能动性。中化公司各经营中心承担各项经营管理职责，但产权交易行为的监督和执行是集团公司和经营中心共同承担的重要职责。集团公司在产权登记范围内对各项产权交易行为进行审批及备案，各经营中心则负责重要产权交易项目的实施、对下属机构提出的产权交易方案进行预审核、统一制订中心的产权重组计划以及对其下属机构产权交易行为进行监督。各经营中心对下属机构的产权交易行为承担监管责任。同时对交易方式的选择，人员、债权债务、资产处置方案的制定、中介机构的聘请等环节提出意见，集团公司负责最终审核确定。具体操作由各管理主体办理，集团公司负责监督和检查。对产权交易执行环节的授权，使集团公司能够集中精力把握好产权交易的关键环节，既提高了管理效率，又调动了各管理主体积极性。
（四）加强资产评估，规范机构选聘。根据国资委颁布的相关规章，中化公司在修订了相关办法的同时，及时通过招标方式建立了“中化集团评估中介机构备选库”并实施动态管理，做到优胜劣汰。通过评估机构备选库的建立，提高了整个集团评估报告的质量，加快了评估报告备案的速度，提高了资产处置、产权转让等经济行为效率。
建立一个良好的森林资源管理制度环境和有效地实施计划的执行机制，保障可持续经营的实现。为此，需要通过政府职能的转变和对市场经济的推动，增强政府对自然资源的公共管理能力和森林经营者的自主性，探索共管和适应性管理的新模式。
一、体制新框架
根据上述分析，按照林业部门统一管理、政企分开，森林资源公共管理职能与资产所有者职能分离，国有资产所有权与法人财产经营权分开的原则，构建国有林区森林资源管理新体制框架一一二层次管理体制框架。具体内容如下。
1.第一层次：在林业系统内部（国家和省级）组建森林资源资产管理机构一国有森林资源资产管理局。该框架首先需明确由国家林业局（不包括各省林业厅）代表国家行使所有者代表职能。在此基础上，由国家林业局授权国有森林资源资产管理局具体行使国有森林资源资产出资人职责，代表国家及其林业主管部门对所在地区的森林资源分级进行产权管理和营运，具有法人资格，通过对国有森林资源资产的营运、有偿使用、审核批准、划拨，对国有森林资源资产占用费的收缴实行统一管理，统一调剂，向国家承担国有资产保值、增值和保护森林资源的责任。
其具体职责包括：审查批准国有森工企业长远发展规划、年度运营和收益分配计划，并对森工企业执行情况（包括森林资源消长情况）进行考核监督，对国有资产运营机构的董事长、监事会主席、经理进行考核奖惩，提出任免建议，实行管资产与管人、管事相结合；制定关于国有森林资源资产经营管理办法，建立森林资源资产有偿使用制度、审批划拨制度、收费盈利制度等。
国家林业局虽然代表国象行使所有者职能，但由于其承担着公共管理职能，不宜直接履行国有资产出资人职责。经国家林业局对森林资源资产管理局授权，可由森林资源资产管理局集中行使国有资产出资人职能，并成为负责资本营运的国有资产营运主体，实现政资分开。
2.第二层次：国有森工企业。国有森林资源资产管理局成立后，国有森林资源的产权管理职能即从林业部门公共管理职能中分离出来。该机构对国有资产经营单位一一国有森工企业履行所有者职能。两者的关系为国有森林资源资产的所有权与经营权的关系。国有森工企业为经营性组织， 对国有森林资源资产管理局所授权管理的森林资源拥有法人财产权，有权对授权经营范围内的森林资源资产进行运营，履行国有资产保值、增值的义务，并实行自主经营、自负盈亏，成为真正的法人实体和市场主体。国有森工企业可以吸收不同经济成分的投资主体，形成多元化的财产及利益关系，但国家股权在其中保持主体地位。国家股权获得的收益，上缴国有森林资源资产管理局统一支配，主要用于森林经营活动所需的资金投入。林业行政主管部门与国有森工企业不发生直接的联系，仅行使公共管理职能，及通过产业政策、经济激励措施等对国有森工企业实行间接管理。森林资源资产管理局在国有森工企业内部委派董事长或产权代表，行使国有资产所有者的管理职能。此外，按照建立现代企业制度的要求，将森工企业原来行使的森林资源管理职能分离出来，仅作为森林经营单位开展森林经营活动（培育、保护、利用等），并承担国有森林资源资产保值增值的任务等。
二层次管理模式确立后，原有的集团企业管理模式即行废止，其产权经营管理职能应纳入国有森林资源资产局，行政管理职能归还林业主管部门相应机构。在这一楱式中， 林业主管部门与国有森林资源资产局是授权委托关系，森林资源资产局与国有森工企业是投资关系。在林业系统内部实行“政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。
二、国有森林资源管理体制新框架的特点
二层次管理模式即国家出于战略需要，由政府主管部门代表国家拥有和直接管理资源性国有资产，在部门内设立国有森林资源资产管理局，统一行使国有资产出资人职责（这一点与我国计划经济体制下的管理国有资产的模式有根本的区别），采取委托经营、授权经营、有偿划拨经营等多种方式，按照国有森林资源管理的内在要求选择森林资源经营者，实现国有资源资产管理由行政隶属关系向出资关系的转变。其特点是出资人责任主体明确，监管到位，并有利于建立产权明晰、权责明确的现代企业制度。具体包括以下几点。
1.国家所有。林业主管部门代表国务院统一行使国有森林资源资产的所有权，对国有林区森林资源实行宏观和全方位的管理。
2.垂直管理。由国家授权的森林资源管理机构一一森林资源资产管理局垂直分级管理国有森林资源资产，对森工企业履行出资人职责。森林资源资产管理局对国有森林资源有两方面的主要目标，即实物量的保值增值和价值量的保值增值，鉴于森林资源的公益特性，以实物量管理为主。
3.授权经营。森林资源资产局授权国有林区的森工企业经营国有森林资源资产，依法享有法人财产权。
4.分工监督。包括部门公共管理监督（资源林政管理机构的检查和监督），以及森林资源资产局以出资人身份的监督等。
概括起来，二层次管理模式遵循“国家所有、垂直管理、授权经营、分工监督”的原则，建立以国有资产出资人制度为核心的国有森林资源管理体制。
三、新体制的内在要求：职能转变
上述双层结构，不再是一种行政隶属关系，而是以资本为纽带建立起来的出资关系。森林资源资产管理局不能再以命令的方式管理国有企业营运主体，特别是不能再继续沿袭计划经济时期，行政主管部门管理国有企业的方式，如随意向企业摊派各种社会任务，随意抽调和使用国有企业的资产等。国有资产管理机构的职权要严格限定在出资人职责的三项权利（资产收益、重大决策、经营者选择）之内，企业仍有相当的经营自。
摘要：企业国有资产监管体制是关于企业国有资产监督和管理的目标方向、机构设置、权限职责划分及调控管理方式等多方面的基本制度体系，涉及国资委与所监管企业、再投资企业的相互权责关系，是企业国有资产监督管理的基本组织制度。本文从明确国资监管体制的相关概念入手，运用委托理论、现代产权理论和创新理论，在对宪法、公司法、物权法、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等相关法律条文进行分析的基础上，探究了国资监管机构的存在依据和功能定位。
关键词 ：国有资产；监管体制；产权理论；委托理论
现行的国资监管体制，是根据党的十六大精神建立起来的。经过七年来的努力，按照“统一所有、分级管理，政府履职、机构代表”的要求，中央及省、市设立了国资委，国务院于2003 年出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院国资委出台了一系列的规章和规范性文件，地方政府和国资委也制定了一批地方性的国资监管法规制度，2009 年5 月全国人大颁布实施了《企业国有资产法》。在《企业国有资产法》出台、金融危机冲击世界经济的大背景下，进一步深化国资监管体制改革迎来了新的机遇。
一、国有资产监管的相关概念
（一）国有资产的内涵。国有资产，指的是属于国家所有的全部财产和财产权利的总称，即法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。由此可见，企业国有资产的本质要求在监管过程中应当以国有资产的保值为基础、以增值为目标。国有资产主要包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。
(二)国有资产监管体制。国有资产监管体制是关于国有资产监督和管理的目标方向、机构设置、权限职责划分及调控管理方式等多方面的基本制度体系，以及国有资产委与所监管企业、再投资企业的行为规范、权责关系，是国有资产管理的基本组织制度。它涉及国有资产、国有企业的具体功能和相互关系，需要探讨对国有资产、国有企业的监管程序、监管路径和方法手段，以及对涉及其中的相关人员如何约束和激励。
二、国有资产监管的主要理论依据
（一）委托理论。委托问题是源于所有权与经营权的分离及信息不对称的分布，为保证所有者权利的实现，防止人出现“道德风险”、“逆向选择”和“偷懒”、“过度在职消费”等损害委托人利益的行为，委托人必须要花费一定的“成本”来监督人。在社会主义市场经济中，国有资产监管的理论基础就是委托理论。但在国有资产监管的委托关系中，存在着比一般公司制企业中更为复杂的委托关系，实际上是一种层层的委托关系。在这样复杂的委托关系中，同样存在着按照市场经济的要求将所有权与经营权的相分离的问题，也同样存在着所有者与经营者之间信息不对称的问题。保证国有资产所有者的合法权益，将是国有资产所有者面临的重要课题。
(二)马克思产权理论的基本内容。马克思在其论述中详细考察了产权的权利统一和权利分离的各种不同情况，详细论述了所有权和占有权的统一和分离、劳动力所有权和支配权的统一和分离、土地所有权和经营权的统一和分离以及资本所有权和使用权的统一和分离。对比马克思的产权理论和以科斯等人为代表的西方产权理论，二者都是以产权和制度为研究对象,有着不少共同点。这两种产权理论都强调了产权和制度的重要性,将制度安排视为影响经济绩效的重要因素。但是，马克思产权理论是以集体主义、经济共同利益和国家干预主义为前提的，科斯等西方学者的产权理论是在“理性经济人”的假设前提下展开的,个人主义、功利主义和自由主义是其研究基础。马克思以商品为逻辑起点,以阐述剩余价值的生产为主线,揭示资本主义私有财产制度的历史局限性。马克思认为,产权是生产效率的最一般条件和基本要素, 不同产权制度下的生产效率是不同的，不同的经济制度的性质体现了生产关系的本质,但它们是由生产力决定的, 而作为上层建筑的政治制度、法律制度、意识形态对经济发展只具有反作用,而不是决定性因素,制度变迁的最终动力是生产力的发展。科斯等人以交易和交易费用为核心, 其研究的理论主线是交易费用分析, 以交易费用的高低来评价产权制度的效率的高低。西方产权理论认为制度变迁的主要表现是产权制度的修正,建立和完善私有制才是制度变迁的方向。
(三)德鲁克的创新理论。著名管理学家彼得·德鲁克对企业创新问题进行过系统研究。他认为，“变化”为创新提供了机会，系统的创新存在于有目的、有组织的地寻求变化，存在于对这些变化可能提供的创新机遇进行系统的分析。德鲁克列举了基于变化而进行创新的七个来源：一是意外的成功、失败或外在事件，二是现实与设想或推测的不一致，三是基于程序需要的创新，四是工业结构或市场结构的变化，五是社会经济环境的变化，六是认知、情绪方面的变化，七是新知识包括科学的和非科学的。德鲁克的创新理论基本的思想就是企业要时刻寻找外部或内部的各种变化，并对之进行系统的分析，研究应对变化的相应措施。这是国有资产监管体制机制创新的重要依据，也是创新的基本指导思想。
三、国有资产监管的法律依据
（一）宪法的相关规定。按照《宪法》的规定，国家和政府相关部门有责任、有义务代表全体人民履行管理国有资产，实现国有资产保值增值的任务。各级国有资产委要在保障公有制主体地位的基础上，不断提高国有企业的效率和国有经济的实力，引导国有企业引领国民经济稳定、持续发展，在实现国有企业效率增长和国有资产保值增值的基础上配合国家宏观调控政策的顺利推进。
（二）公司法的相关规定。根据《公司法》，国家作为国有资产的所有者，依法享有所有者权益；企业作为独立的法人，也依法享有独立的法人财产权。国有企业改革中的政企分开、两权分离是有明确的法律依据的。
（三）物权法的相关规定。《物权法》明确了国有资产的产权归属和权益收益归属，为国有资产管理制度的进一步完善奠定了法律基础。《物权法》明确界定了国有资产的范围及其权利行使的代表主体，从法律上强调国有资产与其他财产的平等性,有助于转变国有资产管理理念,有助于通过市场实现国有资产的有效配置,有助于实现国有资产的保值增值。
(四) 企业国有资产法的相关规定。《企业国有资产法》明确了国有经济的作用和地位，以及国有资产的委托关系。
(五) 企业国有资产监督管理暂行条例的相关规定。《企业国有资产监督管理暂行条例》明确，国有企业在各级国有资产监督管理委员会的领导下保障国有资产保值增值，国有资产监督管理委员会代表出资人对国有企业进行监督、获取收益，不断优化国有资产的配置，不断提高国有资产的经营效率。
参考文献：
[1]时海东.高校国有资产管理问题探析[J].中国乡镇企业会计，2010年04期.
关键词：国有资产；资产管理；问题剖析；完善对策
中图分类号：F25 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-01
一、我国国有资产管理存在的问题剖析
我国国有资产的管理与投资在建国以后取得了巨大的进步，国有资产管理的相关机构陆续建立，国有资产管理的法律体系也在不断健全，国有资产的资产总量在不断增加。但目前我国国有资产管理还存在以下几方面的问题：首先是国有企业缺乏自我约束的机制。目前我国国有企业在内部机制上有着很多问题，企业没有真正彻底的实现自主经营、自我约束、自负盈亏和自我发展，使得部分企业运营的目的不是为社会和国家创造财富，也不是将企业自身的实力扩大，使得企业未来的发展增强，相反，更多的是为了企业某几个小集团的内部利益，为了提高员工和领导的工资收入，在承包过程中比消耗比设备，甚至将国家资产和税收等长期拖欠，这同时也是国有企业严重亏损的原因所在。其次，国有资产的产权关系不明确。在我国的国有资产产权关系中，国有企业的所有者是国家，企业作为运营者所具有的经营权是有限的，因此国有资产产权关系出现了很多问题：企业与国家的经济关系和行政关系含糊不清，对国家的宏观管理以及企业的自主经营造成了影响；企业与国家在权、责、利三者的划分上不合理，使得企业缺少经济责任和活力。最后，国有资产的管理法制不够健全。国有企业对相关法律法规落实不完全，而且缺乏具体详细的管理办法和配套法规，使得企业的法律责任不明确，国有资产很容易受到冲击。
二、我国国有资产管理的完善对策
1.明确产权关系，完善产权制度
在我国国有资产的管理中，产权关系的明确是商品经济能够存在的前提，没有明确的产权关系界定，产品所有权就不会有本质上的区别，商品经济也不能体现出其真正意义。同时公有制前提下产权关系的明确，是我国社会主义制度下确立市场经济的基础，是保证国有资产所有权、促进我国市场经济体制健康有效运行的前提。另外从资源配置和资源配置的角度来看，产权交易是优势企业发展的依靠，是劣势企业生存的基础。因此在我国国有资产的管理中，应该对国有资产产权制度进行及时的改革和完善，将产权关系理顺，对不同经济主体下的产权地位进行明确，从而让企业和资产在市场中公平竞争，在经济结构的最优组合中促进资产经营的经济效率和收益的不断提高，从而是我国公有制的经济条件实力不断增强，促进我国的市场经济能够稳定、健康的向前发展。
2.建立管理机构，统一权责关系
我国国有资产发生流失的本质原因是缺乏与市场经济体系相协调的国有资产管理机构的建立，导致无人负责、权责脱离的现象时有发生。在进行国有资产管理机构的建立时，国有资产的唯一拥有者是国家，国家具有决策权，因此所建立的管理机构应该在具有人事权的同时具有资本的决策投资权以及资产的监督运营权。同时，建立权责统一明确的国有资产管理机构，应该对政府相关机构实行改革，将政府的职能转变，将国有资产所有者的职能同政府所拥有的经济管理职能区分开。政府所拥有的经济管理职能除了包括国有经济，还包括个体经济、集体经济、外资经济和私营经济等，国有资产所有者所具有的职能仅仅是所针对的国有经济，保证了国家所投入的资本的增值和保值以及国有经济的主导地位。政府的经济管理职能是利用宏观调控和行政手段来实现的，国有资产所有者的职能是通过企业利用出资者的身份来实现的，在国有资产管理机构的建立过程中应该按照此二者职能互相分离的要求，在建立权威的、健全的宏观调控部门的同时，建立权责明确统一的能代表国家进行国有资产管理的独立部门，这样能实现约束和利益、权利和责任的真正统一，在很大程度上提高了我国国有资产运营和管理的效率。
3.完善运营机制，实现资产保值增值
在国有资产的管理体制改革中，进行国有资产增值保值的运营机制的完善，是解决国有企业效益不高和资产流失等问题的重要基础。在国有资产增值保值的运营机构建立中，首先应该形成资产运营公司的激励机制，使其具有自我发展、自我积累和追求最大利润的动力。国有资产的经营者是经营公司，应该根据增值保值的指标进行考核和评估，使经营者的工资和公司资本的增值相关联，从而鼓励公司经营者不断追求最大化的利益和资产的增值保值，防止国有资产的流失。其次，应该将国有资产所有者的约束机制不断深化。国有资产所有者所看重的是企业的不断进步发展、企业的长久利益以及资本的扩张与增值，在企业中所有者的权益依赖公司中的所有权代表来进行行使，因此所有权代表的业绩可以通过市场中介组织和国有资产管理组织来进行评估和考核，从而决定所有权代表的收入。同时企业发生超分配的原因是所有者的代表不到位，国有企业内部缺乏人格化的、具体化的所有者代表来进行权利的行使，在企业的决策中所有者缺乏约束力，因此进行所有者约束机制的完善是非常必要的。
另外，完善国有资产增值保值运营机制的重要环节之一是国有资产控股公司或者经营公司的建立，根据我国社会主义市场经济条件下的相关要求，遵循市场经济的相关规律，将经营方式和经营行为自动的进行调整，从而使得国有资产得到最大程度的增值保值。
三、结语
随着我国市场经济的发展，国有资产的管理机制也需要不断的变革和健全，目前我国的国有资产管理中还存在着产权关系不够明确、国有资产管理的法制不够健全、国有资产所有者的约束机制不完善等问题，为了提高我国国有资产的管理效率和效益、确保我国国有资产的主导地位，进行国有资产管理完善策略的研究势在必行。我国国有资产管理的完善对策主要包括三方面：明确产权关系，完善产权制度；建立管理机构，统一权责关系；完善运营机制，确保资产保值增值。通过这些完善对策的实施，我国的国有资产管理体制才能不断完善，国有资产的管理效率才能不断提高。
参考文献：
[1]杨涧华主编.中国国有资产管理发展简史[M].经济科学出版社，1997.
第一条为了做好金融类企业国有资产产权登记管理工作，加强金融类企业国有资产监督管理，全面了解和掌握金融类企业国有资产占有与变动情况，防止国有金融资产流失，根据《企业国有资产产权登记管理办法》（国务院令第192号），制定本办法。
第二条在中华人民共和国境内或境外设立的金融类企业，其实收资本包括国家资本和国有法人资本的，按本办法规定办理国有资产产权登记。
金融类企业以国有法人资本形式在中华人民共和国境内或境外设立子公司或依法投资其他金融类和非金融类企业的，由该金融类企业按本办法规定办理子公司国有资产产权登记工作。金融类企业依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人的股权资产，不属于产权登记的范围，但要按照相关规定做好登记和处置工作。
第三条本办法适用于所有获得金融监管机构颁发金融业务许可证的企业，包括但不限于商业银行、政策性银行、邮政储蓄银行、金融资产管理公司、证券公司、保险公司、信托投资公司、金融租赁公司、期货公司、城市信用社、农村信用社、汽车金融公司以及在集团公司内部具有独立法人资格的财务公司等金融企业。
中央汇金投资有限责任公司、中国中信集团公司、中国光大（集团）总公司、中国光大集团有限公司、中国建银投资有限责任公司、中国银河金融控股有限责任公司、中国印钞造币总公司、中国金币总公司、中国银联股份有限公司、中央国债登记结算公司、信用担保公司等的国有资产产权登记管理工作，比照本办法执行。
第四条金融类企业国有资产产权登记和管理机关为同级财政部门。金融类企业国有资产产权登记管理工作按照统一政策、分级管理的原则，由县级以上（含县级，下同）主管财政部门组织实施。
（一）财政部负责中央金融企业及其子公司和投资实体的国有资产产权登记管理工作。
（二）财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）根据财政部的委托，协助办理中央金融企业产权登记和监督管理工作。
（三）县级以上地方财政部门负责同级地方政府出资的金融类企业及其分支机构、子公司和投资实体的国有资产产权登记管理工作。
上级财政部门指导和监督下级财政部门的金融类企业国有资产产权登记管理工作。
第五条各级主管财政部门履行以下职责：
（一）依法确认金融类企业国有产权归属、理顺产权关系，核发产权登记证；
（二）统计、汇总和分析金融类企业国有资产占有、使用和变动情况；
（三）监督国有及国有控股金融类企业的出资行为；
（四）对金融类企业产权被司法冻结等产权或有变动事项进行备案；
（五）检查金融类企业国有资产经营状况；
（六）向上级主管财政部门报送国有资产产权登记与产权变动状况分析报告。
金融类企业国有资产产权登记管理办法、产权登记报表、《中华人民共和国企业国有资产产权登记证》（以下简称产权登记证）以及相关软件由财政部统一制订、制作和印发。
第六条各级主管财政部门核发的产权登记证是依法确认金融类企业国有产权归属关系的法律凭证，也是企业的资信证明文件。
金融类企业在进行国有股权类资产评估和国有产权转让时必须出具产权登记证。
第七条金融类企业国有资产产权登记的职责划分
（一）金融类企业的集团公司或控股公司负责统一申请办理集团公司或控股公司本级及其子公司的产权登记，并逐级对子公司的产权登记情况进行监督管理。
（二）两个及两个以上国有资本出资人共同投资设立的金融类企业，按国有资本额最大的出资人的产权归属关系确定产权登记的主管财政部门。
若国有资本各出资人出资额相等，则按推举的出资人的产权归属关系确定产权登记的主管财政部门，其余出资人出具产权登记委托书。
（三）各级主管财政部门为金融类企业办理产权登记后，发放产权登记证。
第八条金融类企业国有资产产权登记管理工作包括国有资产产权占有登记、变更登记、注销登记以及监督检查。
第二章产权占有登记
第九条金融类企业首次申请办理国有资产产权占有登记的，须提交以下资料：
（一）出资人公司股东会（董事会）决议及有关部门批准设立的文件；
（二）企业国有资产产权占有登记申报表；
（三）经会计师事务所审核的验资报告，其中：以货币投资的应当附银行进账单，以实物、无形资产等非货币资产投资的应当提交资产评估报告的核准或备案证明；
（四）最近一期的年度或季度财务报告；
（五）各出资人的企业法人营业执照副本复印件，其中，国有资本出资人还应当提交产权登记证副本复印件；
（六）企业章程；
（七）《企业法人营业执照》副本复印件，新设企业须提交《企业名称预先核准通知书》；
（八）主管财政部门认定须提交的其他文件或资料。
第十条新设金融类企业应当按照第九条规定，于办理工商注册登记前30个工作日内向主管财政部门申办产权占有登记，并在取得企业法人营业执照后30个工作日内申请领取新设企业产权登记证，同时提交新设企业的《企业法人营业执照》副本复印件。
第十一条主管财政部门应及时审核企业申报的相关材料是否符合产权登记的要求，对材料齐备，符合要求的，应在30个工作日内核准企业国有资产产权占有登记，并及时向企业发放产权登记证。
第十二条未办理产权占有登记的企业发生国有资产产权变动时，应当按本办法第八条的规定补办产权占有登记后，再申办变动或注销产权登记。未办理产权占有登记的企业不得进行国有资产产权转让。
第三章产权变动登记
第十三条金融类企业发生下列情形之一的，须申办产权变动登记：
（一）名称、住所或法定代表人改变；
（二）组织形式、管理级次发生变动；
（三）国有资本出资人发生变动；
（四）国有资本额发生增减变动；
（五）因其他出资人出资额发生变动，造成国有资本持股比例发生5％以上（含5％）变化的；
（六）主管财政部门认定的其他变动情形。
第十四条金融类企业申办产权变动登记属于第十三条第（一）项情形的，应当于工商行政管理部门核准变动登记后30个工作日内，向主管财政部门申办产权变动登记，并提交企业名称、住所或法定代表人依法变更的相关文件和资料。
第十五条金融类企业申办产权变动登记属于第十三条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项情形的，应当自企业出资人作出决定或者有关部门批准之日起30个工作日内，向工商行政管理部门申请变更登记前，向主管财政部门申办产权变动登记。金融类企业应提交下列文件和资料：
（一）企业国有资产产权登记证；
（二）企业国有资产产权变动登记申报表；
（三）相关部门批准产权变动行为的文件；
（四）由出资人公司股东会（董事会）决议及有关部门批准国有资本额增减变动的文件；
（五）企业章程和《企业法人营业执照》副本复印件；
（六）经会计师事务所审计的产权变动时的验资报告，其中：以货币投资的应当附银行进账单，以实物、无形资产等非货币资产投资的应当提交资产评估报告的核准文件或备案证明；
（七）企业国有资本出资人发生变动的，提交新加入的出资人的企业法人营业执照副本复印件，其中，国有资本出资人还应当提交产权登记证复印件；
（八）通过产权交易机构转让国有资产产权的，提交产权交易机构出具的转让国有资产产权的交易凭证；
（九）发生变动事项后最近一期的财务报告；
（十）主管财政部门认定须提交的其他有关文件、资料等。
第四章产权注销登记
第十六条金融类企业发生下列情形之一的，须向主管财政部门申办产权注销登记：
（一）解散、被依法撤销或被依法宣告破产；
（二）转让全部国有产权或改制后不再设置国有股权；
（三）由金融类国有企业转变为非金融类国有企业；
（四）主管财政部门认定的其他需要注销国有资产产权的情形。
第十七条金融类企业解散的，应当自出资人或上级单位批准之日起30个工作日内，由集团（或控股）公司或清算机构向主管财政部门申请办理产权注销登记。
企业被依法撤消的，应当自政府有关部门决定之日起30个工作日内，向主管财政部门申请办理产权注销登记。
企业被依法宣告破产的，应当自法院裁定之日起60个工作日内，向主管财政部门申请办理产权注销登记。
企业转让全部国有资产产权（股权）或改制后不再设置国有股权的，或由金融类国有企业转变为非金融类国有企业的，应当自企业出资人作出决定或有关部门批准之日起30个工作日内，向主管财政部门申请办理产权注销登记。
第十八条金融类企业申办产权注销登记的，应当向主管财政部门提交下列文件和资料：
（一）企业国有资产产权注销登记申报表；
（二）出资人公司股东会（董事会）和有关主管部门的决议及批准文件，或政府有关部门责令关闭的文件，或法院宣告企业破产的裁定书；
（三）财产清查、清算报告以及国有资产评估报告核准文件或备案证明；
（四）国有产权（股权）有偿转让或整体改制的协议、方案；
（五）本企业的产权登记证正、副本和《企业法人营业执照》副本复印件；
（六）受让企业的《企业法人营业执照》副本；
（七）主管财政部门认定须提交的其他文件或资料。
第十九条主管财政部门核准企业产权注销登记后，应收回产权登记证并注销。
第五章监督检查
第二十条金融类企业应当于每年5月31日前，完成对上一年度企业本级及其各级子公司产权登记情况的监督检查工作，并向主管财政部门提交以下资料：
（一）上一年度财务报告；
（二）产权登记证副本和《企业法人营业执照》副本；
（三）上一年度国有资产产权变动报告书；
（四）主管财政部门认定须提交的其他文件或资料。
第二十一条金融类企业提交的反映上一年度国有资产产权变动情况的报告书应包括以下内容：
（一）国有资本金实际到位和增减变动情况；
（二）国有资本的分布及结构变化，包括企业对外投资和投资收益情况；
（三）企业本级及子公司发生产权变动以及办理相应产权变动登记情况；
（四）企业本级及子公司提供担保及资产被司法机关冻结等产权或有变动事项；
（五）主管财政部门认定须说明的其他问题。
第二十二条下级主管财政部门应当于每年5月31日前，编制并向上级主管财政部门报送上一年度本级金融类企业国有资产产权登记年度汇总表与产权变动状况的分析报告。
第六章产权登记管理
第二十三条任何单位和个人不得伪造、涂改、出借、出租或出售产权登记机关审核颁发的金融类企业国有资产产权登记证，若有遗失或毁坏的，应向原核发产权登记证的产权登记机关申请补发。
第二十四条金融类企业应保证申报材料的全面真实有效，按规定填写相应的产权登记报表，并在规定期限内向主管财政部门如实申报国有资产产权登记、变更和注销的有关文件资料。
如本办法要求申办企业提交的原件材料为孤本的，可以以复印件代替。复印件必须经申办企业经办人签字，加盖单位公章，财政部门经与原件核准无误后，方可作为产权登记的合法有效材料提交。
第二十五条主管财政部门和金融类企业应当妥善保管企业申办国有资产产权登记的文件和资料，并建立产权登记档案。
金融类企业的产权登记主管财政部门发生变更的，原产权登记管辖机关须将该企业产权登记档案材料整理、归并后移交新的产权登记管辖机关。
第二十六条省级主管财政部门可依据本办法制定本级国有资产产权登记管理的工作程序，并报财政部备案。
第七章法律责任
第二十七条金融类企业在办理产权登记过程中，有下列行为之一的，由主管财政部门责令其改正。情节严重的，对单位给予通报批评，可以处以10万元以下的罚款，并提请政府有关部门对企业领导人员和直接责任人员按照规定给予纪律处分：
（一）在规定期限内不办理产权登记的；
（二）隐瞒真实情况未如实办理产权登记的；
（三）不按规定提交产权登记年度汇总表和产权变动状况分析报告的；
（四）伪造、涂改、出卖或者出借产权登记证的。
第二十八条各级财政部门及专员办工作人员在办理产权登记中应严格执行本办法，不得、。对严重违反本办法的相关责任人应给予纪律处分。
第二十九条金融资产管理公司接受其他国有金融类企业剥离自办实体和股权资产的，应按本办法及时办理国有资产产权登记手续。
关键词：国有资产；清产核资；产权界定；产权登记；评估
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各类财产和财产权利。国有资产管理法是调整国有资产的占有、使用、收益、处分过程中因对国有资产的监督管理而产生的社会关系的法律规范的总称。我国国有资产管理法律制度大致包括国有资产清产核资制度、产权界定制度、产权登记制度、评估制度等。
一、国有资产清产核资制度
清产核资，是指依据一定的程序、方法和制度，在既定的范围内，组织各部门、地区、单位对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等各项活动的总称。这是为摸清国有资产的“家底”而进行的一项基础管理工作。
（一）清产核资的必要性和重要意义
关于清产核资的必要性和重要意义，正如国务院清产核资领导小组1992年印发的《清产核资总体方案》中指出的，在新旧体制转换期间，由于原有的管理体制和管理方法已不完全适应新的情况。因而在经济管理方面存在着国有资产“家底”不清，管理不善，资产价值不实，企业经济效益较低等问题，国有资产闲置、损失和浪费以及被侵占流失等较为严重。这些问题如不及时加以解决，必将制约国民经济的持续、稳定、协调发展，对社会主义经济基础的巩固和发展产生不利的影响。在全国范围内有计划地开展此项工作，不仅能够摸清“家底”，促进解决占有使用最大化和资产闲置、浪费等问题，而且有利于深化改革，加强国有资产产权管理，促进提高国有资产经营使用效益，同时为宏观决策提供依据，更有利于解决经济发展中一些深层次的矛盾和问题。
（二）清产核资要达到的具体目标
通过清产核资要达到的具体目标是：国有资产“家底”清楚，做到账实相符、账账相符；资产所有权界定明确，把应归国家所有的资产，纳入国有资产管理的轨道；初步进行占有使用土地的清查，为今后将土地纳入企业资产管理创造条件；资产账面价值与实际价值大体相符，努力解决国有资本补偿不足问题；国有资产价值总量真实，为按资本金效益考核企业经营成果提供依据；推动资产优化组合，促进闲置资产有效利用；按照发展社会主义市场经济的要求，促进建立健全各项国有资产基础管理制度，扎扎实实地提高国有资产经营使用效益。
（三）清产核资的范围和内容
1、清产核资的范围包括：各地区、部门所属的各类国有企业和实行企业管理的事业单位，以及各级国有企业、单位以国有资产为主体投资举办并拥有实际控制权的国内联营、合资等企业和单位；各类国有金融企业，含银行机构和各级政府、各业务部门及企业所举办的信托投资公司、投资担保公司、财务公司、租赁公司、证券公司等；各地区、部门和各级国有企业、单位投资举办的境外企业和开设的各类境外机构；各地区、部门的各类行政、事业单位投资举办的具有企业法人资格的各种经济实体；军队、武警及其所举办的企业和事业单位。
2、清产核资的主要内容是：清查资产，摸清“家底”；界定资产所有权，明确国有资产界限；进行资产价值重估，解决价值不实问题；对企业占用的国有土地进行清查估价入账；核实各种国有资金占用量，进行国有资产产权登记；建立健全必要制度，切实加强国有资产管理。
二、国有资产产权界定制度
（一）产权界定的含义
产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。此处所谓产权，系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，但不包括债权。
国有资产产权界定包括两层含义：一是国有资产所有权的界定，即界定哪些财产属于国家所有的资产；二是与国有资产所有权相关的，由国有资产所有权权能分离产生的其他产权的界定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益权及依法处分权的界限、范围和关系。
界定国有资产产权的意义主要表现为：维护国有资产产权，防止国有资产流失；深化产权制度改革，便于实现“两权分离”；为搞好国有资产管理奠定基础。
国有资产产权界定应当贯彻“谁投资谁拥有产权”的原则以及“国有资产依法划转”的原则。
（二）国有企业中的产权界定的办法
根据国家国有资产管理局颁布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，国有企业中的产权界定依下列办法处理：
1、有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产；
2、国有企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等，界定为国有资产；
3、以国有企业和行政事业单位（以下统称全民单位）名义担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的国有企业，其收益积累的净资产，界定为国有资产；
4、国有企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产；
5、在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，国有企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产；
6、国有企业中党、团、工会组织等占用企业的财产，不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产，界定为国有资产。
（三）集体企业中国有资产所有权界定的办法
1、全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资（或全民单位合资合同）创办的以集体名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照对国有企业国有资产所有权界定的规定办理，但属于无偿资助的除外；
2、全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业（以下简称集体企业）中的投资及按投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本资金及其权益，界定为国有资产；
3、集体企业享受税前还贷形成的资产，其中属于应收未收的税款部分，界定为扶持性国有资产；集体企业享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为扶持性国有资产，经核定数额后，继续留给集体企业使用，由国家收取资产占用费；
4、集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国有资产；但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿或经协商转为投资；
5、对供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金（含实物）界定为国有资产；
6、集体企业和合作社无偿占用国有土地的，应核定其占用土地的面积和价值量，并依法收取土地占用费；集体企业和合作社改组为股份制企业时，国有土地折价部分形成的国家股份或其他所有者权益，界定为国有资产。
（四）中外合资经营企业中国有资产所有权界定的办法
1、中方以国有资产出资投入的资本总额，包括场地使用权、无形资产等形成的资产，界定为国有资产；
2、企业注册资本增加，双方协议由中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中所形成的资产，界定为国有资产；
3、可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中中方按投资比例所占的相应份额，不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金，界定为国有资产；
4、中方职工的工资差额，界定为国有资产；
5、企业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金，界定为国有资产；
6、企业清算或完全解散时，馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产，界定为国有资产。
（五）股份制企业中国有资产所有权的办法
1、国家机关或其授权单位向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的国有资产折成的股份，构成股份制企业中的国家股，界定为国有资产；
2、国有企业向股份制企业投资形成的股份，构成国有法人股，界定为国有资产；
3、国有股份制企业公积金、公益金中，全民单位按照投资应占的份额，界定为国有资产；
4、股份制企业未分配利润中，全民单位按照投资比例所占的相应份额，界定为国有资产。
中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照中外合资企业的界定原则办理。联营企业中国有资产所有权界定参照股份制企业的界定原则办理。
此外，国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党；人民团体中占用国家拨款等形成的资产，界定为国有资产。
（六）全民单位之间的产权界定
1、各个单位占用的国有资产，应按分级分工管理的原则，分别明确其与中央、地方、部门之间的管理关系，并经有权管理其所有权的人民政府批准或双方约定。并办理产权划转手续，不得变更资产的管理关系；
2、全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或经营权，除法律、法规另有规定外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产；
3、国有企业之间可以相互投资入股，按照“谁投资、谁拥有产权”的原则，企业法人的对外长期投资或入股，属于企业法人的权益，不得非法干预或侵占；
4、依据国家有关规定，企业之间可以实行联营，并享有联营合同规定范围内的财产权利；
5、国家机关投资创办的企业和其他经济实体，应与国家机关脱钩，其产权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理；
6、国家机关所属事业单位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体，其产权归该单位拥有。
三、国有资产产权登记制度
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的企业、行政事业单位的资产、负债、所有者权益等产权状况，依法确认产权归属关系的法律行为。
（一）国有资产产权登记的分类
国有资产产权登记分为企业国有资产产权登记和行政事业单位产权登记两类。前者的法律依据是1992年国务院办公厅转发国家国有资产管理局等部门的《关于1992年在全国范围内开展国有资产产权登记工作的请示》的通知，和国家国有资产管理局等三部门的《国有资产产权登记管理试行办法》以及1996年1月国务院正式颁布的《企业国有资产产权登记管理办法》；后者的法律依据是1995年2月国家国有资产管理局、财政部的《行政事业单位国有资产管理办法》。
（二）企业国有资产产权登记制度
按照《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及其他形式占有国有资产的企业，应当依照规定，向国有资产管理部门申报、办理产权登记。
企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。占有产权登记适用于所有占有、使用国有资产的企业。变动产权登记适用于：企业发生名称、住所或法定代表人改变的；国有资产占企业实收资产比例发生变化的；企业分立、合并或者改变经营形式的；等等。注销产权登记适用于企业发生解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等情形。
产权登记年度检查制度适用于办理了占有产权登记的企业，其主要内容是：出资人的资金实际到位情况；企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况、国有资产增减变动情况等。
企业国有资产产权登记的主管机关是国有资产管理部门，按照“统一政策、分级管理”的原则，由县级以上人民政府国有资产管理部门按企业产权归属关系组织实施。各级国有资产管理部门负责本级企业单位的产权登记。对极少数特殊类别的国有资产，国家国有资产管理局可委托有关机关办理产权登记手续。
（三）行政事业单位国有资产产权登记制度
行政事业单位国有资产产权登记也可分为设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。其各自的含义与企业国有资产产权登记的各类型含义相差不大。
行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括单位基本情况和资产状况两个部分，前者包括单位名称、地址、单位负责人、开户银行及账号、成立日期、编制人数、单位性质等；后者包括资产总额、负债总额、国有资产总额、主要财产情况和非经营性资产转经营性资产情况等。
四、国有资产评估制度
国有资产评估是由评估机构根据特定的目的，按照法定的原则和程序，运用科学的方法，对国有资产的现时价格进行评定和估算。国有资产评估应当遵循独立性、真实性、科学性和可行性原则。国有资产评估的范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。
（一）国有资产的评估项目
1、法定评估情形。《国有资产评估管理办法》规定，国有资产占有单位发生下列情形的，必须进行资产评估，即法定评估情形：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
2、自愿评估情形。国有资产占有单位发生下列情形，当事人认为需要的，可以进行资产评估，即自愿评估情形：（1）资产抵押及其他担保；（2）企业租赁（整体租赁除外）；（3）需要进行资产评估的其他情形。
此处所谓可以进行资产评估，是指发生上述情形时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估，但属于以下行为时则必须进行资产评估：（1）企业整体资产的租赁；（2）国有资产租赁给外商或非国有单位；（3）国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；（4）国有资产行政主管部门认为应当评估的其他情形。
对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照规定立项、确认的，该经济行为无效。
（二）国有资产评估管理制度
国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理部门负责管理和监督。国有资产评估组织工作，按照占有单位的隶属关系，由行业主管部门负责，国有资产管理部门和行业主管部门不直接从事国有资产评估业务。
国家对国有资产评估工作实行统一领导、分级管理的原则。国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国的资产评估工作。地方各级国有资产管理部门按照国家政策法规和上级国有资产管理部门的规定，负责管理本级的资产评估工作。上级国有资产管理部门对下级国有资产管理部门在资产评估管理工作中不符合规定的做法，有权进行纠正。
国有资产评估组织工作，具体由各级政府的行业主管部门对所属单位的资产评估立项和评估结果进行初审，签署意见，并对本行业的资产评估工作负责督促和指导。
（三）国有资产评估机构
资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记，具有法人资格，并持有国务院或者省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书的单位。只有同时具备上述条件的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所等单位，才能从事国有资产评估业务。资产评估机构是社会公正机构，实行自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。资产评估机构从事资产评估业务不受地区、行业限制，实行有偿服务。
国家对资产评估机构实行统一领导、分级管理的原则，国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国资产评估机构的工作，并直接管理中央级的资产评估机构。省、自治区、直辖市国有资产管理部门或经省国有资产管理部门授权的计划单列市国有资产管理部门管理和监督本级的资产评估机构。根据国家国有资产管理局1993年修订的《国有资产评估机构管理办法》的规定，从事资产评估业务的机构必须具备以下条件方可申请资产评估资格：
1、经工商行政管理部门核准注册登记，具有法人资格，有与开展评估业务相适应的资金和固定的办公地点；
2、具备一定数量能胜任工作的专业评估专职人员，其中会计经济人员、工程技术人员共不少于10人（其中土地、建筑、机电设备、会计、经济等各类专业人员分别不少于2人）；具有中级以上专业技术资格的应占50%以上；专职的评估人员不得少于40%，最低不少于8人；资产评估专职人员只能在一家评估机构专职从业；
3、直接从事资产评估业务的人员必须有30%以上经过省以上国有资产管理行政部门认可的培训；
4、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等机构从事资产评估业务，应在机构内设立专职的资产评估机构，配备专职评估人员；
5、国有资产管理部门规定的其他条件。
具备以上条件的社会服务机构，征得主管部门同意后，按其所属关系向国家或省、自治区、直辖市和计划单列市国有资产管理部门申请资产评估的资格，申请时须提交规定的文件资料。国家或者省一级国有资产管理部门收到申请单位报来的以上文件资料后，根据国家有关规定和其自身的条件认真组织审查，通过审查进一步确认申请单位是否具备资产评估工作的条件，对具备条件的机构，发给《资产评估资格证书》。
（四）资产评估的规则及程序
1、资产评估的规则。根据规定，资产评估机构开展资产评估业务，应遵守以下规则：（1）严格遵守国家法律、法规和政策、制度；（1）坚持独立、客观、公正的原则；（3）按规定的期限完成评估工作并及时提交资产评估报告书；（4）对委托单位提供的数据材料以及评估结果负有保密责任，并应有完善的评估档案保管制度；（5）评估机构和评估人员如与委托单位或其他当事人有利害关系的，应当回避，委托单位或其他当事人也有权要求其回避；（6）资产评估机构在执业中发现当事人和有关单位有弄虚作假、营私舞弊等违反国家法律、法规的行为，应及时向国有资产管理部门反映，否则，视同评估机构弄虚作假或营私舞弊；（7）资产评估机构应以良好的服务质量赢得客户，不得采用不正当的手段承揽业务；（8）国有资产管理部门的其他有关规定和行业自律性的其他规则。
2、资产评估的程序。依照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产评估按照下列程序进行：
（1）申请立项。国有资产占有单位发生依法应当进行资产评估的经济情形时，应于该经济行为发生之前，按隶属关系申请评估立项。资产评估立项原则上由被评估国有资产占有单位申报。资产评估立项申请书，应经其主管部门签署意见后，报国有资产管理部门。资产评估立项申请书，应由申报单位和上级主管部门盖章，并附该项经济行为审批机关的批准文件和国有资产管理部门颁发的产权证明文件。国有资产管理部门应当自收到资产评估立项申请书之日起10日内进行审核，并作出是否准予资产评估立项的决定，通知申请单位及其主管部门。超过10日不批复的自动生效，并由国有资产管理部门补办批准手续，国家决定对全国或者特定行业的国有资产进行评估的，视为已准予资产评估立项。
（2）资产清查。申请单位收到准予资产评估立项通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。评估机构依据批准的评估立项通知书接受评估委托，按其规定的范围进行评估，对占有单位整体资产评估时，应在资产占有单位全面进行资产和债权、债务清查的基础上，对其资产、财务和经营状况进行核实。
（3）评定估算。评估机构对委托评估的资产，在核实的基础上，根据不同的评估目的和对象，依照国家的法律、法规和政策规定，考虑影响资产价值的各种因素，运用科学的评估方法，选择适当的评估参数，独立、公正、合理地评估出资产的价值。资产评估机构在评估后应向委托单位提交资产评估结果报告书。
（4）验证确认。委托单位收到资产评估报告书后，提出资产评估结果确认申请报告，连同评估报告书及有关材料报其主管部门审查并签署意见。主管部门审查同意后，报批准立项的国有资产管理部门确认资产评估结果。国有资产管理部门对评估结果的确认工作，分为审核验证和确认两个步骤，即先对资产评估是否独立公正、科学合理进行审核验证，然后提出审核意见，并下达资产评估结果确认书。资产评估报告不符合要求的，分别情况作出修改、重评或不予确认的决定。经国有资产管理部门确认的资产评估价值，作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。
（五）国有资产评估的法律责任
根据国务院《国有资产评估管理办法》的规定，无论被评估单位、资产评估机构，还是资产评估管理机构，若发生违法违规行为的，均应承担相应的法律责任。
1、国有资产占有单位违反规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布评估结果无效，可根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：（1）通报批评；（2）限制改正，并处以相当于评估费用以下的罚款；（3）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。
2、资产评估机构作弊或者，致使评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布资产评估结果无效，并可根据情节轻重，对该评估机构给予下列处罚：（1）警告；（2）停业整顿；（3）吊销国有资产评估资格证书。国有资产管理部门或者行业主管部门工作人员违反规定，利用职权牟取私利，或者，造成国有资产损失的，国有资产管理部门或者行业主管部门可以按照干部管理权限，给予行政处分，并可以处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。利用职权牟取私利的，由有查处权的部门依法追缴其非法所得。
上述机构和人员违反规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社2003年版
[2]吕建永主编：《国有资产管理学》，上海三联书店2003年版
[3]黄达著：《宏观调控与货币供给》，中国人民大学出版社1997年版
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各类财产和财产权利。国有资产管理法是调整国有资产的占有、使用、收益、处分过程中因对国有资产的监督管理而产生的社会关系的法律规范的总称。我国国有资产管理法律制度大致包括国有资产清产核资制度、产权界定制度、产权登记制度、评估制度等。
一、国有资产清产核资制度?
清产核资，是指依据一定的程序、方法和制度，在既定的范围内，组织各部门、地区、单位对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等各项活动的总称。这是为摸清国有资产的“家底”而进行的一项基础管理工作。
（一）清产核资的必要性和重要意义
关于清产核资的必要性和重要意义，正如国务院清产核资领导小组1992年印发的《清产核资总体方案》中指出的，在新旧体制转换期间，由于原有的管理体制和管理方法已不完全适应新的情况。因而在经济管理方面存在着国有资产“家底”不清，管理不善，资产价值不实，企业经济效益较低等问题，国有资产闲置、损失和浪费以及被侵占流失等较为严重。这些问题如不及时加以解决，必将制约国民经济的持续、稳定、协调发展，对社会主义经济基础的巩固和发展产生不利的影响。在全国范围内有计划地开展此项工作，不仅能够摸清“家底”，促进解决占有使用最大化和资产闲置、浪费等问题，而且有利于深化改革，加强国有资产产权管理，促进提高国有资产经营使用效益，同时为宏观决策提供依据，更有利于解决经济发展中一些深层次的矛盾和问题。
（二）清产核资要达到的具体目标??
通过清产核资要达到的具体目标是：国有资产“家底”清楚，做到账实相符、账账相符；资产所有权界定明确，把应归国家所有的资产，纳入国有资产管理的轨道；初步进行占有使用土地的清查，为今后将土地纳入企业资产管理创造条件；资产账面价值与实际价值大体相符，努力解决国有资本补偿不足问题；国有资产价值总量真实，为按资本金效益考核企业经营成果提供依据；推动资产优化组合，促进闲置资产有效利用；按照发展社会主义市场经济的要求，促进建立健全各项国有资产基础管理制度，扎扎实实地提高国有资产经营使用效益。
（三）清产核资的范围和内容?
1、清产核资的范围包括：各地区、部门所属的各类国有企业和实行企业管理的事业单位，以及各级国有企业、单位以国有资产为主体投资举办并拥有实际控制权的国内联营、合资等企业和单位；各类国有金融企业，含银行机构和各级政府、各业务部门及企业所举办的信托投资公司、投资担保公司、财务公司、租赁公司、证券公司等；各地区、部门和各级国有企业、单位投资举办的境外企业和开设的各类境外机构；各地区、部门的各类行政、事业单位投资举办的具有企业法人资格的各种经济实体；军队、武警及其所举办的企业和事业单位。
2、清产核资的主要内容是：清查资产，摸清“家底”；界定资产所有权，明确国有资产界限；进行资产价值重估，解决价值不实问题；对企业占用的国有土地进行清查估价入账；核实各种国有资金占用量，进行国有资产产权登记；建立健全必要制度，切实加强国有资产管理。?
二、国有资产产权界定制度
（一）产权界定的含义?
产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。此处所谓产权，系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，但不包括债权。
国有资产产权界定包括两层含义：一是国有资产所有权的界定，即界定哪些财产属于国家所有的资产；二是与国有资产所有权相关的，由国有资产所有权权能分离产生的其他产权的界定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益权及依法处分权的界限、范围和关系。?
界定国有资产产权的意义主要表现为：维护国有资产产权，防止国有资产流失；深化产权制度改革，便于实现“两权分离”；为搞好国有资产管理奠定基础。?
国有资产产权界定应当贯彻“谁投资谁拥有产权”的原则以及“国有资产依法划转”的原则。
（二）国有企业中的产权界定的办法
根据国家国有资产管理局颁布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，国有企业中的产权界定依下列办法处理：
1、有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产；
2、国有企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等，界定为国有资产；
3、以国有企业和行政事业单位（以下统称全民单位）名义担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的国有企业，其收益积累的净资产，界定为国有资产；
4、国有企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产；
5、在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，国有企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产；
6、国有企业中党、团、工会组织等占用企业的财产，不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产，界定为国有资产。
（三）集体企业中国有资产所有权界定的办法
1、全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资（或全民单位合资合同）创办的以集体名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照对国有企业国有资产所有权界定的规定办理，但属于无偿资助的除外；
2、全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业（以下简称集体企业）中的投资及按投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本资金及其权益，界定为国有资产；
3、集体企业享受税前还贷形成的资产，其中属于应收未收的税款部分，界定为扶持性国有资产；集体企业享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为扶持性国有资产，经核定数额后，继续留给集体企业使用，由国家收取资产占用费；
4、集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国有资产；但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿或经协商转为投资；
5、对供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金（含实物）界定为国有资产；
6、集体企业和合作社无偿占用国有土地的，应核定其占用土地的面积和价值量，并依法收取土地占用费；集体企业和合作社改组为股份制企业时，国有土地折价部分形成的国家股份或其他所有者权益，界定为国有资产。
（四）中外合资经营企业中国有资产所有权界定的办法?
1、中方以国有资产出资投入的资本总额，包括场地使用权、无形资产等形成的资产，界定为国有资产；
2、企业注册资本增加，双方协议由中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中所形成的资产，界定为国有资产；
3、可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中中方按投资比例所占的相应份额，不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金，界定为国有资产；
4、中方职工的工资差额，界定为国有资产；
5、企业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金，界定为国有资产；
6、企业清算或完全解散时，馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产，界定为国有资产。
（五）股份制企业中国有资产所有权的办法
1、国家机关或其授权单位向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的国有资产折成的股份，构成股份制企业中的国家股，界定为国有资产；
2、国有企业向股份制企业投资形成的股份，构成国有法人股，界定为国有资产；
3、国有股份制企业公积金、公益金中，全民单位按照投资应占的份额，界定为国有资产；
4、股份制企业未分配利润中，全民单位按照投资比例所占的相应份额，界定为国有资产。?
中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照中外合资企业的界定原则办理。联营企业中国有资产所有权界定参照股份制企业的界定原则办理。?
此外，国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党；人民团体中占用国家拨款等形成的资产，界定为国有资产。
（六）全民单位之间的产权界定?
1、各个单位占用的国有资产，应按分级分工管理的原则，分别明确其与中央、地方、部门之间的管理关系，并经有权管理其所有权的人民政府批准或双方约定。并办理产权划转手续，不得变更资产的管理关系；
2、全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或经营权，除法律、法规另有规定外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产；
3、国有企业之间可以相互投资入股，按照“谁投资、谁拥有产权”的原则，企业法人的对外长期投资或入股，属于企业法人的权益，不得非法干预或侵占；
4、依据国家有关规定，企业之间可以实行联营，并享有联营合同规定范围内的财产权利；
5、国家机关投资创办的企业和其他经济实体，应与国家机关脱钩，其产权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理；
6、国家机关所属事业单位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体，其产权归该单位拥有。?
三、国有资产产权登记制度?
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的企业、行政事业单位的资产、负债、所有者权益等产权状况，依法确认产权归属关系的法律行为。
（一）国有资产产权登记的分类
国有资产产权登记分为企业国有资产产权登记和行政事业单位产权登记两类。前者的法律依据是1992年国务院办公厅转发国家国有资产管理局等部门的《关于1992年在全国范围内开展国有资产产权登记工作的请示》的通知，和国家国有资产管理局等三部门的《国有资产产权登记管理试行办法》以及1996年1月国务院正式颁布的《企业国有资产产权登记管理办法》；后者的法律依据是1995年2月国家国有资产管理局、财政部的《行政事业单位国有资产管理办法》。
（二）企业国有资产产权登记制度?
按照《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及其他形式占有国有资产的企业，应当依照规定，向国有资产管理部门申报、办理产权登记。?
企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。占有产权登记适用于所有占有、使用国有资产的企业。变动产权登记适用于：企业发生名称、住所或法定代表人改变的；国有资产占企业实收资产比例发生变化的；企业分立、合并或者改变经营形式的；等等。注销产权登记适用于企业发生解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等情形。?
产权登记年度检查制度适用于办理了占有产权登记的企业，其主要内容是：出资人的资金实际到位情况；企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况、国有资产增减变动情况等。?
企业国有资产产权登记的主管机关是国有资产管理部门，按照“统一政策、分级管理”的原则，由县级以上人民政府国有资产管理部门按企业产权归属关系组织实施。各级国有资产管理部门负责本级企业单位的产权登记。对极少数特殊类别的国有资产，国家国有资产管理局可委托有关机关办理产权登记手续。
（三）行政事业单位国有资产产权登记制度?
行政事业单位国有资产产权登记也可分为设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。其各自的含义与企业国有资产产权登记的各类型含义相差不大。?
行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括单位基本情况和资产状况两个部分，前者包括单位名称、地址、单位负责人、开户银行及账号、成立日期、编制人数、单位性质等；后者包括资产总额、负债总额、国有资产总额、主要财产情况和非经营性资产转经营性资产情况等。?
四、国有资产评估制度?
国有资产评估是由评估机构根据特定的目的，按照法定的原则和程序，运用科学的方法，对国有资产的现时价格进行评定和估算。国有资产评估应当遵循独立性、真实性、科学性和可行性原则。国有资产评估的范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。
（一）国有资产的评估项目?
1、法定评估情形。《国有资产评估管理办法》规定，国有资产占有单位发生下列情形的，必须进行资产评估，即法定评估情形：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。?
2、自愿评估情形。国有资产占有单位发生下列情形，当事人认为需要的，可以进行资产评估，即自愿评估情形：（1）资产抵押及其他担保；（2）企业租赁（整体租赁除外）；（3）需要进行资产评估的其他情形。?
此处所谓可以进行资产评估，是指发生上述情形时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估，但属于以下行为时则必须进行资产评估：（1）企业整体资产的租赁；（2）国有资产租赁给外商或非国有单位；（3）国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；（4）国有资产行政主管部门认为应当评估的其他情形。?
对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照规定立项、确认的，该经济行为无效。
（二）国有资产评估管理制度?
国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理部门负责管理和监督。国有资产评估组织工作，按照占有单位的隶属关系，由行业主管部门负责，国有资产管理部门和行业主管部门不直接从事国有资产评估业务。?
国家对国有资产评估工作实行统一领导、分级管理的原则。国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国的资产评估工作。地方各级国有资产管理部门按照国家政策法规和上级国有资产管理部门的规定，负责管理本级的资产评估工作。上级国有资产管理部门对下级国有资产管理部门在资产评估管理工作中不符合规定的做法，有权进行纠正。?
国有资产评估组织工作，具体由各级政府的行业主管部门对所属单位的资产评估立项和评估结果进行初审，签署意见，并对本行业的资产评估工作负责督促和指导。
（三）国有资产评估机构
资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记，具有法人资格，并持有国务院或者省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书的单位。只有同时具备上述条件的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所等单位，才能从事国有资产评估业务。资产评估机构是社会公正机构，实行自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。资产评估机构从事资产评估业务不受地区、行业限制，实行有偿服务。?
国家对资产评估机构实行统一领导、分级管理的原则，国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国资产评估机构的工作，并直接管理中央级的资产评估机构。省、自治区、直辖市国有资产管理部门或经省国有资产管理部门授权的计划单列市国有资产管理部门管理和监督本级的资产评估机构。根据国家国有资产管理局1993年修订的《国有资产评估机构管理办法》的规定，从事资产评估业务的机构必须具备以下条件方可申请资产评估资格：
1、经工商行政管理部门核准注册登记，具有法人资格，有与开展评估业务相适应的资金和固定的办公地点；
2、具备一定数量能胜任工作的专业评估专职人员，其中会计经济人员、工程技术人员共不少于10人（其中土地、建筑、机电设备、会计、经济等各类专业人员分别不少于2人）；具有中级以上专业技术资格的应占50%以上；专职的评估人员不得少于40%，最低不少于8人；资产评估专职人员只能在一家评估机构专职从业；
3、直接从事资产评估业务的人员必须有30%以上经过省以上国有资产管理行政部门认可的培训；
4、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等机构从事资产评估业务，应在机构内设立专职的资产评估机构，配备专职评估人员；
5、国有资产管理部门规定的其他条件。
具备以上条件的社会服务机构，征得主管部门同意后，按其所属关系向国家或省、自治区、直辖市和计划单列市国有资产管理部门申请资产评估的资格，申请时须提交规定的文件资料。国家或者省一级国有资产管理部门收到申请单位报来的以上文件资料后，根据国家有关规定和其自身的条件认真组织审查，通过审查进一步确认申请单位是否具备资产评估工作的条件，对具备条件的机构，发给《资产评估资格证书》。
（四）资产评估的规则及程序
1、资产评估的规则。根据规定，资产评估机构开展资产评估业务，应遵守以下规则：（1）严格遵守国家法律、法规和政策、制度；（1）坚持独立、客观、公正的原则；（3）按规定的期限完成评估工作并及时提交资产评估报告书；（4）对委托单位提供的数据材料以及评估结果负有保密责任，并应有完善的评估档案保管制度；（5）评估机构和评估人员如与委托单位或其他当事人有利害关系的，应当回避，委托单位或其他当事人也有权要求其回避；（6）资产评估机构在执业中发现当事人和有关单位有弄虚作假、营私舞弊等违反国家法律、法规的行为，应及时向国有资产管理部门反映，否则，视同评估机构弄虚作假或营私舞弊；（7）资产评估机构应以良好的服务质量赢得客户，不得采用不正当的手段承揽业务；（8）国有资产管理部门的其他有关规定和行业自律性的其他规则。?
2、资产评估的程序。依照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产评估按照下列程序进行：?
（1）申请立项。国有资产占有单位发生依法应当进行资产评估的经济情形时，应于该经济行为发生之前，按隶属关系申请评估立项。资产评估立项原则上由被评估国有资产占有单位申报。资产评估立项申请书，应经其主管部门签署意见后，报国有资产管理部门。资产评估立项申请书，应由申报单位和上级主管部门盖章，并附该项经济行为审批机关的批准文件和国有资产管理部门颁发的产权证明文件。国有资产管理部门应当自收到资产评估立项申请书之日起10日内进行审核，并作出是否准予资产评估立项的决定，通知申请单位及其主管部门。超过10日不批复的自动生效，并由国有资产管理部门补办批准手续，国家决定对全国或者特定行业的国有资产进行评估的，视为已准予资产评估立项。?
（2）资产清查。申请单位收到准予资产评估立项通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。评估机构依据批准的评估立项通知书接受评估委托，按其规定的范围进行评估，对占有单位整体资产评估时，应在资产占有单位全面进行资产和债权、债务清查的基础上，对其资产、财务和经营状况进行核实。?
（3）评定估算。评估机构对委托评估的资产，在核实的基础上，根据不同的评估目的和对象，依照国家的法律、法规和政策规定，考虑影响资产价值的各种因素，运用科学的评估方法，选择适当的评估参数，独立、公正、合理地评估出资产的价值。资产评估机构在评估后应向委托单位提交资产评估结果报告书。?
（4）验证确认。委托单位收到资产评估报告书后，提出资产评估结果确认申请报告，连同评估报告书及有关材料报其主管部门审查并签署意见。主管部门审查同意后，报批准立项的国有资产管理部门确认资产评估结果。国有资产管理部门对评估结果的确认工作，分为审核验证和确认两个步骤，即先对资产评估是否独立公正、科学合理进行审核验证，然后提出审核意见，并下达资产评估结果确认书。资产评估报告不符合要求的，分别情况作出修改、重评或不予确认的决定。经国有资产管理部门确认的资产评估价值，作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。
（五）国有资产评估的法律责任?
根据国务院《国有资产评估管理办法》的规定，无论被评估单位、资产评估机构，还是资产评估管理机构，若发生违法违规行为的，均应承担相应的法律责任。
1、国有资产占有单位违反规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布评估结果无效，可根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：（1）通报批评；（2）限制改正，并处以相当于评估费用以下的罚款；（3）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。?
2、资产评估机构作弊或者，致使评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布资产评估结果无效，并可根据情节轻重，对该评估机构给予下列处罚：（1）警告；（2）停业整顿；（3）吊销国有资产评估资格证书。国有资产管理部门或者行业主管部门工作人员违反规定，利用职权牟取私利，或者，造成国有资产损失的，国有资产管理部门或者行业主管部门可以按照干部管理权限，给予行政处分，并可以处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。利用职权牟取私利的，由有查处权的部门依法追缴其非法所得。?
上述机构和人员违反规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社2003年版
[2]吕建永主编：《国有资产管理学》，上海三联书店2003年版
[3]黄达著：《宏观调控与货币供给》，中国人民大学出版社1997年版
第一条为了规范金融资产管理公司的活动，依法处理国有银行不良贷款，促进国有银行和国有企业的改革和发展，制定本条例。
第二条金融资产管理公司，是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。
第三条金融资产管理公司以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标，依法独立承担民事责任。
第四条中国人民银行、财政部和中国证券监督管理委员会依据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理。
第二章公司的设立和业务范围
第五条金融资产管理公司的注册资本为人民币100亿元，由财政部核拨。
第六条金融资产管理公司由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记。
第七条金融资产管理公司设立分支机构，须经财政部同意，并报中国人民银行批准，由中国人民银行颁发《金融机构营业许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记。
第八条金融资产管理公司设总裁1人、副总裁若干人。总裁、副总裁由国务院任命。总裁对外代表金融资产管理公司行使职权，负责金融资产管理公司的经营管理。
金融资产管理公司监事会的组成、职责和工作程序，依照《国有重点金融机构监事会暂行条例》执行。
第十条金融资产管理公司在其收购的国有银行不良贷款范围内，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产时，可以从事下列业务活动：
（四）资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；
金融资产管理公司可以向中国人民银行申请再贷款。
第三章收购不良贷款的范围、额度及资金来源
第十一条金融资产管理公司按照国务院确定的范围和额度收购国有银行不良贷款；超出确定的范围或者额度收购的，须经国务院专项审批。
第十二条在国务院确定的额度内，金融资产管理公司按照账面价值收购有关贷款本金和相对应的计入损益的应收未收利息；对未计入损益的应收未收利息，实行无偿划转。
第十三条金融资产管理公司收购不良贷款后，即取得原债权人对债务人的各项权利。原借款合同的债务人、担保人及有关当事人应当继续履行合同规定的义务。
第十四条金融资产管理公司收购不良贷款的资金来源包括：
金融资产管理公司发行金融债券，由中国人民银行会同财政部审批。
第四章债权转股权
第十六条金融资产管理公司可以将收购国有银行不良贷款取得的债权转为对借款企业的股权。
实施债权转股权，应当贯彻国家产业政策，有利于优化经济结构，促进有关企业的技术进步和产品升级。
第十八条实施债权转股权的企业，由国家经济贸易委员会向金融资产管理公司推荐。金融资产管理公司对被推荐的企业进行独立评审，制定企业债权转股权的方案并与企业签订债权转股权协议。债权转股权的方案和协议由国家经济贸易委员会会同财政部、中国人民银行审核，报国务院批准后实施。
第十九条实施债权转股权的企业，应当按照现代企业制度的要求，转换经营机制，建立规范的公司法人治理结构，加强企业管理。有关地方人民政府应当帮助企业减员增效、下岗分流，分离企业办社会的职能。
第二十条金融资产管理公司的债权转股权后，作为企业的股东，可以派员参加企业董事会、监事会，依法行使股东权利。
第二十一条企业实施债权转股权后，应当按照国家有关规定办理企业产权变更等有关登记。
第二十三条国家经济贸易委员会负责组织、指导、协调企业债权转股权工作。
第五章公司的经营和管理
第二十四条金融资产管理公司实行经营目标责任制。
金融资产管理公司应当根据不良贷款的特点，制定经营方针和有关措施，完善内部治理结构，建立内部约束机制和激励机制。
第二十六条金融资产管理公司管理、处置因收购国有银行不良贷款形成的资产，应当按照公开、竞争、择优的原则运作。
第二十七条金融资产管理公司根据业务需要，可以聘请具有会计、资产评估和法律服务等资格的中介机构协助开展业务。
第二十八条金融资产管理公司免交在收购国有银行不良贷款和承接、处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的业务活动中的税收。具体办法由财政部会同国家税务总局制定。
金融资产管理公司应当按照中国人民银行、财政部和中国证券监督管理委员会等有关部门的要求，报送财务、统计报表和其他有关材料。
第三十条金融资产管理公司应当依法接受审计机关的审计监督。
国有股权是国家股和国有法人股的统称。所谓“国家股”，是指有权代表国家投资的政府部门或机构，向股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份。所谓“国有法人股”，是国家直接投资设立的国有企业以其依法占用的法人资产向独立于自己的股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份，因该股份属法人股性质且持股单位系国有性质，故称国有法人股。这种以持股人的所有制性质确定股权性质的做法，给中国证券市场带来了许多“特色”和后遗症，引起了各种争论。本文并不对这些争论进行评价，而是基于国有股权大量存在于我国证券市场的现实，来研究国有股权管理的相关法律问题。
在中国的经济成份中，虽然民有（民营）经济正逐步发展壮大，但国有成份占有相当比例。迄今为止，国有经济仍然是影响中国经济生活的最重要因素[1].在这个意义上，民有（民营）公司是无法与国有企业（公司）抗衡的。而在现代企业制度下，国有企业多以有限责任公司或股份有限公司形式存在[2].具体到国有企业（公司）的运营方面，则体现为国有股权的管理。[3]所以，研究国有股权的管理问题，是有非常重要的意义的。但是，我国国有股权的研究多表现为经济学的研究，比如国有股减持的价格问题、国有股流通问题等等。法律上如何研究国有股权管理问题？这也涉及若干问题，从宏观的国有股权管理体制到微观的国有股权权利义务构成，从国有股权取得到国有股权转让等等均需研究。本文仅从基础性的国有股权管理机构及其职能问题和国有股权取得问题做了法律上的探讨，并就实务中出现的若干问题提出了粗浅的认识。
一、国有股权管理机构及其职能
（一）国有股权管理机构的确定
国有股权管理问题，首先涉及的是其管理机构。根据现行的法律规范，国有股权管理机构为国有资产监督管理机构。《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）第六条规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。[4]
设立国有资产监督管理机构，与我国目前的政治经济体制是相适应的。党的十六大所提出的深化国有资产管理体制改革，在法律层面要求，国家要制定法律法规，以建立中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在机构改革层面要求，设立国有资产监督管理机构，保证国务院国有资产监督管理机构及省、市（地）两级国有资产监督管理机构的设立和运行能够自上而下依法有序进行，以推动机构改革的顺利进行。[5]
从历史的角度看，我国国有股权管理机构的确定，是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。国有股权管理机构变迁的历程，可以折射出我国国有资产管理体制的变革。《企业国有资产监督管理暂行条例》将国有资产监督管理机构确定为国有股权管理机构之前，财政部曾经作为国有股权管理机构。财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）按照国家所有、分级管理的原则，将地方股东单位的国有股权管理职能赋予省级（含计划单列市）财政部门，而中央单位（国务院有关部门或中央管理企业）的国有股权管理、发行外资股（B股、H股等）、国有股变现筹资，以及地方股东单位的国家股权、发起人国有法人股权发生转让、划转、质押担保等变动（或者或有变动）等有关国有股权管理职能，则由财政部行使。[6]而在财政部之前，国有资产管理部门是国有股权的管理机构。国家国有资产管理局《关于规范股份有限公司国有股权管理有关问题的通知》（国资企发〔1996〕58号）将国有股权管理的职能分别赋予国家国有资产管理局和地方国有资产管理部门。[7]而早在1994年3月11日国家国有资产管理局《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》（国资企发〔1994〕9号）中即确认，国有股权管理的专职机构是各级国有资产管理部门。[8]
由此可以看出，国有股权管理机构的变迁是及其频繁的，且机构相互之间不具有继承性。这十分不利于国有股权管理工作的开展。但应当注意的是，这并不意味着有关国有股权管理的法律规范的非继承性。相反，虽然国有股权管理机构在不断的变迁，但有关国有股权管理的法律规范却并不因为管理的机构的变迁而失去其效力，原国有股权管理机构颁发的有关国有股权管理的法律规范，在其不是国有股权管理机构的时候依然有效。如财政部《关于国有股持股单位产权变动涉及上市公司国有股性质变化有关问题的通知》（财企[2002]395号）、财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）等法律规范在未被废止前，依然有效，有关国有股权管理行为必须遵循。
（二）国有股权管理机构的职能
从一般意义上讲，国有资产监督管理机构的职能体现为政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会共同职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责，“坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”[9].在具体表述上，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）的规定，国有资产监督管理机构的职能是及其广泛的[10].它可以被概括为以下三项职能：
1.对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股的公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，对所出资企业的企业负责人的任免另有规定的，按照有关规定执行。
2.对所出资企业重大事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项；作为出资人，决定国有股权转让；对所出资企业的重要子企业需要进行监管的，由国务院国有资产监督管理机构另行制定办法，报国务院批准；国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保值增值责任。
3.对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作；协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷；对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理；所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。
需要指出的是，上述国有资产监督管理机构的职能，囊括了其作为企业国有资产监督管理机构的全部职能范围。作为国有股权管理机构，其职能应当从另一个角度进行考察，即纯粹的国有股权管理角度进行考察。这可以从财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）开始。该通知按照国家所有、分级管理的原则，将国有股权管理职能归结为有关事项的审批：地方股东单位的国有股权管理事宜一般由省级（含计划单列市）财政（国有资产管理）部门审核批准；国务院有关部门或中央管理企业（以下简称“中央单位”）的国有股权管理事宜，发行外资股（B股、H股等），国有股变现筹资，以及地方股东单位的国家股权、发起人国有法人股权发生转让、划转、质押担保等变动（或者或有变动）的有关国有股权管理事宜，由财政部审核批准。在该通知中，国有股权管理机构的具体职能划分如下[11]：（一）省级财政（国资）部门国有股权管理职能包括：地方国有资产占用单位设立公司和发行A股股票；地方股东单位未全额认购或以非现金方式全额认购应配股份；地方股东单位持有上市公司非发起人国有法人股及非上市公司国有股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动。（二）财政部国有股权管理职能包括：中央股东单位的国有股权管理事宜；地方股东单位涉及以下行为的，由省级财政（国资）部门审核后报财政部批准：设立公司并发行外资股（B、H股等）；上市公司国家股权、发起人国有法人股权发生直接或间接转让、划转以及因司法冻结、担保等引起的股权变动及或有变动；国家组织进行的国有股变现筹资、股票期权激励机制试点等工作。（三）国有资产占用单位设立公司和发行A股股票涉及地方和中央单位共同持股的，按第一大股东归属确定管理权限。正如前述，财政部虽然已经不是国有股权管理机构，但其颁发的法律规范在被废止之前，依然具有法律效力。
（三）国有资产监督管理机构的角色冲突：是出资人还是管理人？
在研究国有资产监督管理机构及其职能问题过程中，我们发现，在目前的关于资产管理规范体系下，国有资产监督管理机构面临着角色冲突：它到底是国有股权的出资人还是管理人？根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）的规定，国有资产监督管理机构既是国有资产出资人，也是国有资产的监督管理人。[12]换言之，国有资产监督管理机构既是国有股权的股东，也是国有股权的管理机构，二种身份集于一身。这违背通常的公司法原理。
公司法关于同股同权的原理告诉我们，国有股权的股东和非国有股权的股东的法律地位是相同的，不存在任何差别待遇。股东的权利也限于公司法所规定的“作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”[13]和公司法所赋予的其他权利如诉讼权等。这显然与股权管理者的地位是不相容的，股东和股权管理者的身份不可集于一身。
国有资产管理监督管理机构集出资人身份和管理人身份于一身，具有很大的危害性。这将使国有资产管理体制改革的初衷无法实现，即无法真正的实现政府社会公共职能与国有资产出资人职能的分离。可以预见，在出资人和管理人身份合一的体制下，《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年5月27日国务院第378号令）所昭示的“国有资产监督管理机构除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动”[14]将无法实现。
二、国有股权取得
在民事法理论上，财产所有权的取得有原始取得和继受取得之分。所谓原始取得，是指根据法律规定，最初取得财产的所有权或不依赖于原所有人的意志而取得财产的所有权；所谓继受取得，是指通过某种法律行为从原所有人那里取得对某项财产的所有权，即以原所有人对该项财产的所有权作为取得的前提条件。[15]经研究发现，国有股权取得，也存在原始取得和继受取得之分。[16]从目前证券市场上国有股权取得来源来看，它主要源于下列七种方式：公司设立时（IPO）取得、公司配股时取得、公司增发新股时取得、经受让取得、经划拨取得、经拍卖取得、经司法强制执行取得等。按照原始取得和继受取得的划分标准，公司设立时（IPO）取得、公司配股时取得和公司增发新股时取得国有股权，是最初取得且不依赖于原所有人的意志，属原始取得；而经受让取得、经划拨取得、经拍卖取得和经司法强制执行取得，系以原有股权已经取得为前提条件的，故属继受取得。
（一）国有股权的原始取得
依前所述，国有股权的原始取得方式包括：公司设立时取得、公司配股时取得和公司增发时取得。
1.公司设立与国有股权取得
由于国有企业在国民经济中占主导地位，更由于我国证券市场设立的初衷在很大程度上是为了解决国有企业的资金匮乏问题。所以，上市公司大都通过国有企业改制设立。按照有关法律政策，国有企业进行股份制改组须先进行产权界定[17].产权界定的基本原则是“谁投资，谁所有”。凡国家直接投资形成的产权，不论企业工商登记时注册为何种所有制或享受何种政策，均应界定为国有。[18]而在具体的操作过程中，还需要经过资产评估程序，以此形成国有股权。
需要指出的是，国有股权取得在程序上必须经过国有股权管理部门的审批或认可。[19]这体现为国有股权管理部门对有关材料的审批。根据财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）的规定，设立公司时需报送下列材料以供审批：中央单位或地方财政（国资）部门及国有股东关于国有股权管理问题的申请报告；中央单位或地方政府有关部门同意组建股份有限公司的文件；设立公司的可行性研究报告、资产重组方案、国有股权管理方案；各发起人国有资产产权登记证、营业执照及主发起人前三年财务报表；发起人协议、资产重组协议；资产评估合规性审核文件；关于资产重组、国有股权管理的法律意见书；公司章程等[20].而国有股权管理部门出具的关于国有股权管理的批复文件是有关部门批准成立股份公司、发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。[21]所以，国有股权管理部门出具的关于股权管理的批复文件，是国有股权取得的标志之一。
2.公司配股、增发新股与国有股权取得
以配股和增发新股方式进行再融资是证券市场的重要功能之一，上市公司在其业务发展过程中，在符合配股和增发新股条件的情况下，通常采用配股或增发新股方式在证券市场获得其资本扩张。此时国有股权持有单位参与配股，也是取得国有股权的方式之一。
（1）配股。所谓配股，是指上市公司向社会公开发行新股时，向原股东配售股票。[22]虽然获得该配售股份需要“原所有人”本身具有股份的身份特征，但此时没有发生任何股份转让情形，因此配股获得股份依然属于原始取得。
从经济学的观点看，为避免股权被稀释，影响股东在公司中的权益，通常老股东均应参与配股。所以，国有管理管理部门要求“各级国有资产管理部门要在切实保障国有股权益的前提下，按照有利于上市公司经营业绩成长的原则，对上市公司的配股资金和优质资产进行规划，逐步打破部门、地区封锁，鼓励和帮助国有股股东通过多种形式认购上市公司配股”[23]
由此导致的问题是，国有股权单位以什么对价来支付配股价格？由于国有股权单位现金量缺乏资金，但拥有大量的实物资产。所以以实物资产作为对价支付配股价格曾经是国有股权配股的主导方式，并且国有股权管理部门为此出台了相应的规范性文件：“利用实体资产（生产线、厂房、土地使用权等）或整体国有企业的净资产及其拥有的某一企业的股权认购配股，促进上市公司发展，带动所在地经济”：“国有股股东以资产认购配股时，应对这部分资产进行分析，要将有发展前景、能尽快创造效益、高质量的资产注入上市公司，保证上市公司进一步增强盈利能力”：“国有股股东以实体资产认购配股时，应尽可能地用整体资产如整条生产线、整台设备等认购”：“用实体资产认购配股时，应依法对这部分资产进行评估。”由于评估方式、评估方法自身的缺陷，评估结果可能与实物的实际现金价值差别极大。而在上市公司股权结构中，除国有股权外，还有人数众多的社会公众股，社会公众股只能以现金作为支付配股价格的对价。如此，经常发生国有股权单位利用实物配股损害社会公众股东利益的情况。这种现象在2001年3月28日后得到了遏制。同日颁布并实施的《上市公司新股发行管理办法》明确规定，上市公司发行新股，应当以现金认购方式进行，同股同价。
应当注意的是，通过配股方式取得国有股权，也需要经过国有股权管理部门的审批。其审批过程即是审核材料的过程。国有股权配股时需报送的材料包括：中央单位或省级财政（国资）部门及国有股股东的申请报告；上市公司基本概况和董事会提出的配股预案及董事会决议；公司近期财务报告（年度报告或中期报告）和目前公司前10名股东名称、持股数及其持股比例；公司前次募集资金使用审核报告和本次募集资金运用的可行性研究报告及政府对有关投资面的批准文件；以实物资产认购股份的，需提供该资产的概况、资产评估报告书及合规性审核文件等；[24]而国有股权管理部门对此出具的关于国有股权管理的批复文件是有关部门批准新股（配股）发行审核的必备文件和证券交易所进行股权登记的依据。[25]所以，国有股权管理部门出具的关于配股股权管理的批复文件，是国有股权取得的标志之一。
（2）增发新股。所谓增发新股，是指上市公司向社会公开发行新股时向全体社会公众发售股票。[26]它与配股方式一样，是公司再融资途径之一，也是原始取得国有股权的方式之一。由于增发新股需要以现金方式支付对价，在国有股权单位现金匮乏的现实状况下，参与增发新股的情形较少发生。
（二）继受取得
如前文所述，国有股权的继受取得，通常发生在股权受让、划拨和司法强制执行取得等情形。
1.国有股权经受让、划拨取得。
虽然从目前的潮流来看，国有股权退出是大趋势。但无论是理论上还是实务中，均存在国有股权单位受让他人股权的情形。我们知道，受让股权是交易行为，应适用交易法来调整。国有股权单位在支付受让股权的对价后即取得股权。
国有股权的划拨，是与我国国有股权管理体制所决定的。基于国有股权单位均属国有性质的出发点，国有股权管理部门根据国有经济战略发展的需要，可能做出国有股权在国有股权单位之间的划拨决定。接受划拨方即因此取得股权。
国有股权的划拨，需要国有股权管理部门进行审批。此类审批主要是对有关材料的审核。根据财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）的规定，国有股权划拨与转让均需要审核下列材料：中央单位或省级财政（国资）部门关于转让或划转国有股权的申请报告；中央单位或省级人民政府关于股权转让或划转的批准文件；国有股权转让可行性研究报告、转让收入的收取及使用管理的报告；转让方、受让方草签的股权转让协议；公司上年度及近期财务审计报告和公司前10名股东名称、持股情况及以前年度国有股权发生变化情况；受让方或划入方基本情况、营业执照及近2年财务审计报告；受让方与公司、转让方的债权债务情况；受让方在报财政部审批受让国有股权前9个月内与转让方及公司发生的股权转让、资产置换、投资等重大中项的资料；受让方对公司的考察报告及未来12个月内对公司进行重组的计划（适用于控股权发生变更的转让情形）；关于股权转让的法律意见书。而国有股权管理部门对划拨出具的关于国有股权管理的批复文件是证券交易所进行股权登记的依据。[27]所以，国有股权管理部门出具的关于划拨股权管理的批复文件，也是国有股权取得的标志之一。
2.经拍卖取得。拍卖取得股权，实际上也是交易行为，受交易法即拍卖法的调整。在证券实务中，只有非流通股才有因拍卖取得股权的可能。[28]依照拍卖来源的不同，拍卖分为司法裁定拍卖和当事人委托拍卖。无论通过何种拍卖方式取得的国有股权，均有效力。
3.国有股权经司法强制执行取得
通过司法强制执行取得国有股权，通常发生在当事人是国有单位的诉讼中且国有单位胜诉的情形。在目前的司法实务中，通过司法强制执行取得的方式有：法院裁定股权过户、法院裁定拍卖成功后的股权过户。
（1）法院裁定股权过户的依据。
在法院执行过程中，是否可以以被执行人的股权直接清偿债务？最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号）对此持肯定态度。其第五十二条规定，“对被执行人在其他股份有限公司中持有的股份凭证（股票），人民法院可以扣押，并强制被执行人按照公司法的有关规定转让，也可以直接采取拍卖、变卖的方式进行处分，或直接将股票抵偿给债权人，用于清偿被执行人的债务。”这也是法院裁定股权直接过户的主要法律规范依据。
（2）法院裁定拍卖成功后股权过户的依据
最高人民法院《关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》（法释〔2001〕28号）提供了系统的法院裁定拍卖股权的程序。
首先，必须准确的界定被执行人。人民法院对股权采取拍卖措施时，被执行人应当是股权的持有人或者所有权人。被拍卖股权的上市公司非依据法定程序确定为案件当事人或者被执行人，人民法院不得对其采取保全或执行措施。
其次，股权强制执行的后位序原则[29].人民法院采取强制执行措施时，如果股权持有人或者所有权人在限期内提供了方便执行的其他财产（如存款、现金、成品和半成品、原材料、交通工具等），应当首先执行其他财产。其他财产不足以清偿债务的，方可执行股权。
第三，股权评估为司法裁定拍卖的必经程序且评估值为股权拍卖的保留价[30].拍卖股权之前，人民法院应当委托具有证券从业资格的资产评估机构对股权价值进行评估。资产评估机构由债权人和债务人协商选定。不能达成一致意见的，由人民法院召集债权人和债务人提出候选评估机构，以抽签方式决定。人民法院委托资产评估机构评估时，应当要求资产评估机构严格依照国家规定的标准、程序和方法对股权价值进行评估，并说明其应当对所作出的评估报告依法承担相应责任。人民法院还应当要求上市公司向接受人民法院委托的资产评估机构如实提供有关情况和资料；要求资产评估机构对上市公司提供的情况和资料保守秘密。
第四，股权过户[31].拍卖成交后，人民法院应当向证券交易市场和证券登记结算公司出具协助执行通知书，由买受人持拍卖机构出具的成交证明和财政主管部门对股权性质的界定等有关文件，向证券交易市场和证券登记结算公司办理股权变更登记。
