时间：2023-08-28 16:58:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有投资项目管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
《对(关于浙江省2005年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告)的审议意见》(浙人大常[2006]16号)收悉后，省政府高度重视，及时督促有关部门认真研究，积极落实相关整改措施，进一步完善有关规章制度。现将整改情况报告如下：
一、关于进一步深化预算管理改革问题
针对预算编制不够规范的问题，省政府已督促省财政厅认真抓好政府收支分类改革各项工作，并以此为契机，深化部门预算改革。一是进一步规范部门预算编制内容。按照综合预算的原则，切实做到省级部门及其下属单位所有收支编入部门预算，并细化到具体的预算项目和相应的政府收支分类科目。二是改进部门预算编制方式。完善支出标准和预算定额，并逐步建立与定额体系相配套的经费支出标准体系和实物配备标准体系。2006年，结合市场价格调整了部分办公设备配置经费标准。同时，稳步推进事业单位改革，逐步建立事业单位定额体系。三是进一步建立健全各项财政管理规章制度。结合省级部门预算、国库集中支付改革的有关规定，修订了《浙江省省级政府采购预算管理暂行办法》，完善专项资金管理办法，出台了《浙江省财政支出绩效评价实施意见》，通过制度建设，切实提高预算管理水平。
二、关于强化对二、三级预算单位的财政财务监督问题
针对部分省级下属单位财务管理较为混乱等问题，省政府已从以下几个方面采取措施：一是进一步严肃财经纪律，省财政厅下发了《关于进一步严肃财经纪律的通知》，要求严格执行非税收入“收支两条线”管理规定；严禁各单位擅自开设银行结算账户；严禁私设“小金库”；严格执行政府采购制度及国库集中支付制度；严禁以改善单位职工福利等名义，擅自发放奖金、福利和津贴等，进一步增强法制观念，规范预算行为。二是进一步加强预算管理，切实将财政性其他收入和国有资产收益纳入预算管理，加强对一级预算单位的支出审核，增加集中支付系统内划转支出的事前审批手续，堵住资金随意划转的漏洞，并积极探索二、三级预算单位集中支付管理的有效办法。三是督促省级各部门落实对下属单位尤其是二、三级预算单位的财务监督责任，严格财务管理制度、强化内部控制，进一步加强监督检查的力度，切实追究违法违纪责任，防止违法违纪现象的发生。审计、监察部门加强监督检查，对违反规定的，一经查实，严肃依法依规处理。
三、关于切实加强对政府性投资项目管理的问题
为规范政府投资项目管理，建立健全科学民主的政府投资项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，省政府于2005年3月颁布实施《浙江省政府投资项目管理办法》，对政府投资项目管理作了全面规定。省政府将进一步提高《浙江省政府投资项目管理办法》的执行力，重点从三个方面加强政府投资项目管理力度。一是切实加强对政府性投资项目的立项审查，确保项目决策程序规范、科学民主、合法合规，从源头上提高项目投资的有效性。二是切实加强对政府性投资项目全过程的审计监督、工程质量监督和财政监督，确保工程质量和投资效益。为加强财政管理和监督，省政府还将制定《浙江省政府投资项目财政监督管理办法》，力求通过“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”，确保政府性投资项目的有效实施。三是建立健全责任追究制度，对因决策失误或管理不当造成严重损失浪费的，要严肃处理。
四、关于进一步提高专项资金使用效益问题
去年以来，省政府采取了整合科技与产业发展专项资金、强化项目预算管理、推进国库集中支付、开展财政支出绩效评价试点等措施，提高专项资金使用效益，取得了较好的效果。在此基础上，省政府将研究采取若干措施，进一步提高专项资金使用绩效。一是按照“存量调整、增量优化”的原则，围绕省委、省政府中心工作，继续推进专项资金整合，集中财力办大事。二是加强立项审查，规范项目申报要求，做到立项依据充分，项目任务目标以及措施明确，便于绩效考核和落实责任。三是强化专项资金预算管理，建立项目库，细化、规范和严格项目预算编制，实行项目滚动管理。四是及时清理结余资金，除明确跨2年以上执行的项目支出预算外，若2年未使用完毕的，其结余资金收归财政用于平衡预算。对使用财政预算资金集中采购的节余资金，其中属项目支出结余的，由省财政用于平衡预算。五是积极实施财政支出绩效评价，年度预算财政支出300万元以上的专项资金必须进行绩效自评，省政府将督促省财政厅抓好绩效评价的抽查、监督和指导工作。六是逐步建立与使用绩效相挂钩的激励机制，将绩效评价结果作为今后部门预算的重要依据。绩效优良的优先考虑，无正当理由未能达到预期绩效目标或绩效差劣的，从紧考虑或不予安排。省政府还将督促省财政厅制定《财政支出绩效评价考核办法》，进一步促进财政专项资金使用效益的提高。
五、关于加强对国有企业及投融资机构监管的问题
省政府对省属国有企业改革和监管工作十分重视，经过近两年的努力，省国资委先后制定了30多个国资监管规范性文件和44个内部规章制度，建立了国有产权代表、财务报告、内审报告和专职监管等4个报告制度，构建了企业改革方案、清产核资、国有产权处置、经营业绩考核等6个审核批复工作流程，初步形成了以产权管理为核心、以授权经营绩效考评为重点的国资监管体系。在此基础上，省属国有企业改革领导小组先后多次召开会议，专题研究省属国有资产改革和监管工作，并拟定有关政策措施：一是继续推进产权多元化改革，大力发展混合所有制经济。认真研究国有经济布局和结构战略调整思路，加大整合和重组力度，做大做强优势产业。二是完善法人治理结构，努力建立现代企业制度。省政府已对建立省属国有独资公司的监事会制度、国有独资企业和绝对控股企业职工董事制度作了研究，省政府将开展向国有企业派出监事会试点工作，并要求省国资委抓紧制定监事会的工作规程和具体的管理考核办法，确保其权责相当、监管有效。三是以资产保值增值为核心，加强国有企业经营业绩考核。进一步加强审计监督，尤其是完善应收账款处理等考核办法，确保经营者年薪与企业真实业绩相挂钩。探索建立省属国有资产收益或占用费收缴的相应制度，促使国有资产安全增值。
为了规范政府投资行为，防范政府性债务风险，省政府十分重视加强对政府性投融资机构的监管，专门下发了《浙江省人民政府关于加强地方性政府负债管理的通知》和《浙江省地方性政府债务管理实施暂行办法》。省政府研究了外债管理工作，将出台《关于进一步加强政府外债管理工作的通知》。省政府将督促有关部门落实各项管理制度的规定，把政府债务纳入规范化、制度化管理轨道，切实防范和化解债务风险。省政府将在义乌召开全省政府性债务管理工作会议，进一步研究加强和改进政府性债务管理工作。
六、关于切实做好审计查出问题的整改工作情况
(一)关于预算编制不够规范问题的整改情况。
1、关于项目内容构成不够细化问题的整改情况。省政府已督促省财政厅进一步加强专项资金预算编制管理，严格项目编制要求，力求将预算编制细化到具体项目，并加强对项目预算的审核，切实提高专项资金的使用效益。
2、关于预算编制内容不完整、不少收支游离于预算之外问题的整改情况。省政府已督促省信息产业厅、省建设厅、省水利厅进行整改，要求严格做到“收支两条线”，包括部门预算外资金以及其他不同来源的所有收入都必须编入部门预算，足额及时上缴。
关于省信息产业厅将房租收入用于工会发放职工福利的问题。省信息产业厅已于2005年8月将房租结余65357.60元交入省级机关会计核算中心行政账户，同时规定今后凡拥有产权证的自有住房租金收入，一律交入省级机关会计核算中心行政账户进行统一核算，不再作为工会福利。
关于省建设厅收取国有股红利473.88万元账挂“暂存款”问题。2004年8月，省建设厅收取的国有股红利473.88万元，以暂存款的形式账挂省级会计核算中心账户。因当时省国资委和省财政厅正在着手制定有关省属企业国有资产收益收缴办法，省建设厅打算待办法出台后对收取的国有股红利按规定进行办理，并根据有关政策，报经省有关部门批准后，用于该厅直属企事业单位的改制调剂费用。由于此办法至今未出台，该国有股红利至今未动用。
关于省水利厅向下属事业单位收取收入调节基金问题。省水利厅已于2005年停止执行《浙江省水利厅直属事业单位在职职工收入考核办法(试行)》，也相应停止收取调节基金。
(二)关于预算执行不够严肃、随意性较大问题的整改情况。
1、关于挤占专项经费情况较为普遍问题的整改情况。省政府已督促省海洋与渔业局、省信息产业厅进行了整改，要求必须严格财政预算支出管理，加强对专项经费使用的管理和监督，切实做到专款专用。
关于省海洋与渔业局将拨入的引种育种、病害防治、企业扭亏增盈专项资金转为“事业基金”问题。由于客观因素，暂时无法实施该项目，省海洋与渔业局正在积极创造条件，组织实施。关于省海洋科技开发中心将专项资金用于发放职工工资、奖金、计提福利费的问题，省海洋与渔业局已督促该单位进行整改，同时加强资金管理，杜绝发生此类问题。
关于省信息产业厅下属单位在专项经费中列支职工基本工资、奖金、物管费的问题，全部进行了整改，按照财政预算规范管理要求，均已作调账处理。
2、关于专项经费未及时拨付使用问题的整改情况。省政府已督促有关部门加强项目管理，明确工作目标，制定工作计划，加快项目实施进度，避免把项目拖到次年。
关于省海洋与渔业局未及时拨付专项资金问题。省海洋与渔业局已进行了清理，可拨付的已于2005―2006年陆续拨付有关单位，节余资金将按规定陆续转入事业基金。
关于省建设厅下属的城市化规划专项经费至2004年底尚有2444.79万元结余，使用率低下问题。省建设厅根据审计意见已作了认真整改，并督促各课题组加快课题研究进度，保证质量，尽快完成结清。
关于省民政厅项目资金使用低下问题。省财政厅已督促省民政厅在编制2006年部门预算时，提高预算编制的准确性、合理性，并要求严格按照财政核准的项目内容和金额使用，对需跨年度使用的特殊情况，必须写出书面报告，说明原因和项目预计完成时间。同时加大项目预算执行情况监督检查力度，努力使财政资金及时发挥效益。
3、关于省水利厅和省海洋与渔业局未按规定实施政府采购问题的整改情况。省水利厅、省海洋与渔业局已全部作了整改，同时将加强政府采购管理，严格按有关规定做好政府采购工作。
(三)关于财务管理不够规范问题的整改情况
1、关于违规收费、“收支两条线”规定执行不严问题的整改情况。省政府已督促有关部门加强收费项目清理，及时公布新的收费项目和标准，接受社会监督。同时严格实行财政专户管理，切实做到“收支两条线”。
关于省教育厅组织的全省计算机等级考试和大学外语等级考试报名考务费未全额纳入省财政专户管理问题。省教育厅已作了整改，发文要求各有关高校收取的报名考务费全额上缴省级预算外资金财政专户。
关于省供销社向兴合集团公司收取管理费问题。2005年审计整改后，省供销社已不再向兴合集团公司收取管理费。
2、关于国有资产管理和处置存在一定隐患问题的整改情况。省财政部门将与有关部门共同研究，进一步加强对国有资产的管理。一是加大资产清查力度，确保固定资产足额登记入账。二是加大对外投资和资产处置监管，加强资产收益管理，防止国有资产流失。
关于普陀山锦屏山庄股权的转让问题。省供销社根据审计意见进行整改，正在修订社有资产处置管理办法，以进一步加强对社有资产的监督管理。
关于省海洋与渔业局以企业改制款替下属金海宾馆列支房租的问题。省海洋与渔业局已按要求进行账务调整，暂作挂账处理。
关于省信息产业厅下属省电子器材有限公司未及时上缴应缴财政的改制处理资产49.5万元问题。省电子器材有限公司已将款项上缴省信息产业厅。
关于部分省级单位固定资产未入账或未及时增加固定资产价值问题，省新闻出版局、省监狱管理局、省信息产业厅已根据审计意见，分别于去年和今年将上述资产补记入账或增加固定资产价值。
关于省教育厅机关工会投资“娃哈哈”法人股问题。省教育厅机关工会已于2005年11月对杭州娃哈哈美食城股份有限公司的42万元投资调整入账。
3、关于下属单位会计核算较薄弱，收入不入账、漏缴税金，账外发放福利、虚开发票套现发放福利等问题的整改情况。
关于省教育厅下属省教研室将收取的教材组织编写费等费用未作收入反映问题。省教研室已于2005年10月按要求调整账务，将该款项从“其他应付款”科目转入“其他收入”科目。
关于省供销社下属兴合集团控股的部分成员企业收益未按规定予以反映问题。省供销社已作整改，将收益按照规定进行账务处理。
关于省信息产业厅下属无线电监测站账外收入12.69万元直接发放14位职工福利、擅自核销对省无线电通信技术公司的投资款问题。省无线电监测站已作整改，将账外收入用于直接发放职工福利后的余额交入法定账户；已对擅自核销的投资款作相应的账务调整。
关于省水利厅下属省水文勘察局通过开具劳务发票套现用于发放资金问题。省水文勘察局已作整改，补交个人所得税。同时，要求省水利厅加强对下属单位的财务管理，严肃财经纪律，杜绝此类事件发生。
我区为全面贯彻中央的精神，进一步规范政府投资项目的管理活动，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高工作效率，彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法（征求意见稿）》和《北京市政府投资项目代建制管理办法（试行）》的有关规定，结合本区政府投资建设项目的实际情况，对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。
一、政府投资项目建设体制中存在的问题
改革开放以来，尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索，也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但从总体看，由于我国还处在经济转轨时期，市场经济体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在：
1.项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决，因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能；另外，基建处、指挥部等非专业化机构比比皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。
2.各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。
3.前期工作不扎实，质量不高，为后期建设留下隐患。
4.建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自支解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互制约掣肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本急剧增长，工期拖延，浪费严重。
5.投资体制改革进展缓慢，存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾，脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。
二、石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索
为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，我们进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。
1.控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。我们将社会投资项目与政府投资项目做个对比：
社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。
那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？我们对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。
综上所述得出结论：
（1）政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。
（2）政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。
（3）政府投资项目的项目法人（即代建人）的行为，必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定，建立一整套管理办法，约束、规范其行为。
（4）在市场经济条件下，按照法律和政策要求，政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。
（5）在项目建设中，项目法人（即代建人）是具有法律地位的工程项目的主体，使用单位应当全程参与筹建工作，从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。
2.控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”，这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行，不能随意支解工程、任意分包。
我们推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人，即项目法人，全面实行工程建设总承包制，项目建成后交付使用单位的制度。
因此，我们确定了石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人，代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主; 确定了石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人，通过招标和委托确定土地一级开发公司，具体实施土地开发工作。
三、总承包代建制的具体做法
（一）确定一个主体：
政府投资性项目（包括公益项目、基础设施项目等）必须确定项目法人（即代建人），在目前法律和政策条件下，项目法人可以是国有资产管理机构或公司，也可以是政府成立的专门承担政府性投资任务管理的公司或事业法人。政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人或代建人。
（二）建立一项机制：
在具体项目实施中，在明确责任的前提下，为了调动各方面的积极性，必须组建项目业主办公室。该业主办公室由项目法人总负责，使用单位、监理单位、设计单位以及项目法人确定的工程管理公司参加，共同承担建设方面的业主责任。
（三）把住一个关口：
即投资关，发改委负责严格审定批准项目的规模、标准、投资额度等，一次包死。
（四）遵循三项原则：
1.严格按基本建设程序办事；
2.全过程引入中介公司，参与咨询、服务、招标等项目管理；
3.要用招投标的方式选定各个环节的责任单位（如勘察、设计、施工单位等）。
（五）分清两个阶段：
1.投资筹备阶段：发改委牵头，建委等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）实施开工前规划、设计方案招标，施工总承包单位招标和设计单位、监理单位招标，监督其与设计、监理、施工总承包单位以及委托项目管理单位签定四项合同。
2.投资建设阶段：建委牵头，市政等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）认真履行其职能，督促设计、监理、施工总承包单位严格照图施工，规范分包和设备采购行为，严把质量关，确保安全生产，协调红线外大市政配套，解决各种地方事务。
（六）明确三个责任：
发改委是投资筹备阶段的牵头责任单位，建委等各部门配合；
建委是投资建设阶段的牵头责任单位，市政等各部门配合；
监察、审计贯穿始终。
（七）实行五个总承包：
1.投资总承包：发改委与项目法人之间；
2.设计总承包：项目法人与设计总承包单位之间；
3.施工总承包：项目法人与施工总承包单位之间；
4.监理总承包：项目法人与监理总承包单位之间；
5.委托项目管理总承包：项目法人与被委托的工程管理咨询服务单位之间。
（八）搞好四项招投标：
1.设计方案及设计单位招投标；
2.施工总承包企业招投标；
3.监理单位招投标。
4.项目管理单位招投标。
（九）签订好四项“包死合同”：
1.设计合同要包死：包括建筑结构、装修、机电、市政涵盖项目全部，由设计总承包单位负责，可自身完成，也可组织多方设计单位协作完成。特别强调设计总承包单位不得强行设计使用其推荐的产品。
2.施工总承包合同要包死：包括土建、装修、机电、设备、市政等项目红线内的全部施工内容及设备采购任务，既可由总包单位自身完成，也可由总包单位通过招投标组织分包单位或供应商完成。
3.监理合同要包死。
4.委托项目管理合同要包死：业主委托项目管理中介服务机构参与全过程管理，如技术、质量、工期控制、投资拨付、工程验收、合同管理等等。
（十）确定“一条底线”：
总承包施工企业的合同价格是项目法人所确定的最后“一条底线”，这条线是不可超越的，但项目法人可以通过监督总承包施工企业的分包商或设备供应商的招投标，还会节省中标价与暂估价之间的差额，使这条“底线”再降低，节约投资、降低成本。
（十一）实行“1+2+（1～3）”监督：
“1”一条主线。纪检、监察、审计进行全程跟踪，全面实
施阳光工程。
“2”两个层面监督：
一是发改委、建委、监察、审计等部门对项目法人监督；
二是项目法人对设计、监理、施工总承包单位监督。
“（1～3）”项目法人要全面监督控制三方，反过来三方也
通过合同监督约束项目法人。
（十二）严格五不准：
1.不准项目法人和使用单位擅自修改已批准的设计，擅自提高建筑标准；
2.不准项目法人推荐施工分包单位；
3.不准项目法人推荐设备和材料供应厂家；
4.不准项目法人接受施工、设计、监理、分包和厂家的馈赠和宴请，以及出国、出差邀请；
5.不准项目法人向施工、设计、监理、分包和厂家借用车辆及各种物品。
（十三）把握10个重点环节：
1.在组织施工总承包单位招投标中，一定要给各个投标单位留足“吃图”时间，并召开若干个设计答疑会议，尽最大可能把设计中存在的问题，放在投标前消化解决，充分完善项目设计图纸，最终形成完美的招标图纸，作为各投标单位的投标依据。
2.在施工总承包单位投标前，各投标单位一定要出具保证函，确认施工设计图纸不存在任何重大问题，今后发生设计洽商，绝不向业主追加投资。
3.签订设计、施工、监理及委托项目管理四项总承包合同一定要包死，包括不可预见部分，绝不留口，以确保投资包死。
4.项目法人与设计总包单位、施工总包单位、监理总包单位和项目管理总包单位签订的各项总包合同，一定要体现监督与反监督，特别是对项目法人的反监督，通过承包合同中加倍惩罚条款，制约业主擅自修改设计、增加面积、提高建筑标准、推荐分包单位和推荐设备材料等违约行为。
5.由项目法人和使用单位（包括项目法人委托的项目管理单位）所组成的现场业主办公室是项目实施的办事机构，而业主办公室与设计、施工、监理单位要就设计洽商、加工定货、质量控制、资金拨付等现场管理要形成有机运作、约束、配合机制，制定一整套管理办法。
6.在项目开工后，如因极特殊原因进行设计调整，如：改变功能、增加面积、提高标准、增加投资等，则必须建立一整套经人大、党委研究确定批准的机制，并必须承担因变更所造成的设计、施工、监理、管理公司等单位的索赔。
7.总承包施工单位要严格照图施工，并有理由拒绝业主超出合同范围的设计变更和洽商。但是，在不会增加该分项工程的投资（即分项工程暂估价）前提下，对于影响使用功能和样式美观的问题，业主可以向总承包方提出设计变更和洽商的申请，由甲、乙双方协商解决。
8.总承包施工单位应自主、全权负责并采用招投标的方式来选定分包单位和材料、设备供应商、项目法人、设计单位和监理单位原则上不要推荐，并将依照图纸和招标文件中的各项暂估价对总承包方进行监督，原则上在暂估价范围内应选择质量最好、标准最高的产品和分包单位。
9.关于投标保证函、工程保险等问题要按有关规定和惯例执行。
10.项目法人必须刻有该项目的合同专用章，在签订完设计总承包合同、施工总承包合同、监理总承包合同和委托项目管理总承包合同这四项主合同后，项目法人必须将该项目合同专用章交政府监察部门留存。同时，在项目法人与设计总承包单位、施工总承包单位、监理总承包单位、项目管理总承包单位签订合同中应明确:今后在签订补充协议时，凡涉及到投资、规模、标准提高，增加总承包费用的问题，必须以该项目工程的专用合同章为准；日常现场管理工作不使用专用合同章，可签字也可用其他印章。
（十四）探索创新投资决策的新机制――监督“四定”：
政府部门在确定下一个年度的政府性投资项目，以及确定这些项目进展的几个主要关键环节时，应主动报请同级人大常委会 “定项目、定标准、定投资、定调整”，实现人大对公共财政的延伸监督，建立一整套依法立项、民主监督、公开透明的政府投资决策机制。
四、实践总承包代建制效果明显
在石景山区建设的“石景山区图书馆”、“青少年活动中心”、“鲁谷派出所”和“区劳动局办公楼装修”以及十三个功能区土地储备一级开发等建设项目中，我区试行了总承包代建制，收到了非常明显的效果。概括起来就是实现了“三保四少一短”，“三保”就是保投资、保质量、保工期；“四少”就是合同少、洽商少、纠纷少、成本少；“一短”就是建设周期大大缩短。
特别是石景山区图书馆工程，建设面积9042平方米，工程总承包合同价2765万元，合同工期338天，2004年8月8日开工，2005年7月11日竣工交付使用。区国有资产经营公司为该工程的项目法人，中铁建北京公司为总承包施工企业，通过实施总承包代建制，真正实现了保证投资不超、保证工程质量、保证合同工期这“三保”；实现了项目法人签订的经济合同少，工程洽商大幅减少，施工总包、分包、设计、供货商之间纠纷少，项目管理成本、施工成本明显减少这“四少”；实现了项目总的建设周期明显缩短。特别是项目法人在建设施工日常管理中，通过对总承包施工企业分包项目和设备采购招投标的监督，将工程总承包单位投标时暂估价高于分包商中标价格的74.5万元又节省了下来，最后工程结算价为2690.5万元，也就是说建设工程项目在按合同履约的前提下，工程结算价格低于总承包价格，这的确是罕见的，也是奇迹，这充分说明了总承包代建制的真正价值。
第一条 为进一步深化外商投资管理体制改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《指导外商投资方向规定》、《国务院关于投资体制改革的决定》及《政府核准的投资项目目录(2019 年本)》(以下简称《核准目录》)，特制定本办法。
第二条 本办法适用于中外合资、中外合作、外商独资、外商投资合伙、外商并购境内企业、外商投资企业增资及再投资项目等各类外商投资项目。
第二章 项目管理方式
第三条 外商投资项目管理分为核准和备案两种方式。
第四条 根据《核准目录》，实行核准制的外商投资项目的范围为：
(一)《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)3亿美元及以上鼓励类项目，总投资(含增资)5000 万美元及以上限制类(不含房地产)项目，由国家发展和改革委员会核准。
(二)《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资(含增资)5000万美元以下的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)3亿美元以下鼓励类项目，由地方政府核准。
(三)前两项规定之外的属于《核准目录》第一至十一项所列的外商投资项目，按照《核准目录》第一至十一项的规定核准。
(四)由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。 本办法所称项目核准机关，是指本条规定具有项目核准权限的行政机关。
第五条 本办法第四条范围以外的外商投资项目由地方政府投资主管部门备案。
第六条 外商投资企业增资项目总投资以新增投资额计算，并购项目总投资以交易额计算。
第七条 外商投资涉及国家安全的，应当按照国家有关规定进行安全审查。
第三章 项目核准
第八条 拟申请核准的外商投资项目应按国家有关要求编制项目申请报告。项目申请报告应包括以下内容：
(一)项目及投资方情况;
(二)资源利用和生态环境影响分析;
(三)经济和社会影响分析。
外国投资者并购境内企业项目申请报告应包括并购方情况、并购安排、融资方案和被并购方情况、被并购后经营方式、范围和股权结构、所得收入的使用安排等。
第九条 国家发展和改革委员会根据实际需要，编制并颁布项目申请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本、项目核准文件格式文本。
对于应当由国家发展和改革委员会核准或者审核后报国务院核准的项目，国家发展和改革委员会制定并颁布《服务指南》，列明项目核准的申报材料和所需附件、受理方式、办理流程、办理时限等内容，为项目申报单位提供指导和服务。
第十条 项目申请报告应附以下文件：
(一)中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表(包括资产负债表、利润表和现金流量表)、开户银行出具的资金信用证明;
(二)投资意向书，增资、并购项目的公司董事会决议;
(三)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目);
(四)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见(不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审);
(五)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件;
(六)节能审查机关出具的节能审查意见;
(七)以国有资产出资的，需由有关主管部门出具的确认文件;
(八)根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。
第十一条 按核准权限属于国家发展和改革委员会核准的项目，由项目所在地省级发展改革部门提出初审意见后，向国家发展和改革委员会报送项目申请报告;计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展和改革委员会报送项目申请报告，并附项目所在地省级发展改革部门的意见。
第十二条 项目申报材料不齐全或者不符合有关要求的，项目核准机关应当在收到申报材料后 5 个工作日内一次告知项目申报单位补正。
第十三条 对于涉及有关行业主管部门职能的项目，项目核准机关应当商请有关行业主管部门在7个工作日内出具书面审查意见。有关行业主管部门逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。
第十四条 项目核准机关在受理项目申请报告之日起 4 个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估论证，接受委托的咨询机构应在规定的时间内提出评估报告。
对于可能会对公共利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十五条 项目核准机关自受理项目核准申请之日起 20 个工作日内，完成对项目申请报告的核准。如 20 个工作日内不能做出核准决定的，由本部门负责人批准延长 10 个工作日，并将延长期限的理由告知项目申报单位。
前款规定的核准期限，委托咨询评估和进行专家评议所需的时间不计算在内。
第十六条 对外商投资项目的核准条件是：
(一)符合国家有关法律法规和《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的规定;
(二)符合发展规划、产业政策及准入标准;
(三)合理开发并有效利用了资源;
(四)不影响国家安全和生态安全;
(五)对公众利益不产生重大不利影响;
(六)符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。
第十七条 对予以核准的项目，项目核准机关出具书面核准文件，并抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门;对不予核准的项目，应以书面说明理由，并告知项目申报单位享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第四章 项目备案
第十八条 拟申请备案的外商投资项目需由项目申报单位提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关材料;
第十九条 外商投资项目备案需符合国家有关法律法规、发展规划、产业政策及准入标准，符合《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》。
第二十条 对不予备案的外商投资项目，地方投资主管部门应在7个工作日内出具书面意见并说明理由。
第五章 项目变更
第二十一条 经核准或备案的项目如出现下列情形之一的，需向原批准机关申请变更：
(一)项目地点发生变化;
(二)投资方或股权发生变化;
(三)项目主要建设内容发生变化;
(四)有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况。
第二十二条 变更核准和备案的程序比照本办法前述有关规定执行。
第二十三条 经核准的项目若变更后属于备案管理范围的，应按备案程序办理;予以备案的项目若变更后属于核准管理范围的，应按核准程序办理。
第六章 监督管理
第二十四条 核准或备案文件应规定文件的有效期。在有效期内未开工建设的，项目申报单位应当在有效期届满前 30 个工作日向原核准和备案机关提出延期申请。在有效期内未开工建设且未提出延期申请的，原核准文件期满后自动失效。
第二十五条 对于未按规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得提供信贷支持。
第二十六条 各级项目核准和备案机关要切实履行核准和备案职责，改进监督、管理和服务，提高行政效率，并按照相关规定做好项目核准及备案的信息公开工作。
第二十七条 各级发展改革部门应当会同同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、金融监管、安全生产监管等部门，对项目申报单位执行项目情况和外商投资项目核准或备案情况进行稽察和监督检查，加快完善信息系统，建立发展规划、产业政策、准入标准、诚信记录等信息的横向互通制度，严肃查处违法违规行为并纳入不良信用记录，实现行政审批和市场监管的信息共享。
第二十八条 国家发展和改革委员会要联合地方发展改革部门建立完善外商投资项目管理电子信息系统，实现外商投资项目可查询、可监督，提升事中事后监管水平。
第二十九条 省级发展改革部门每月 10 日前汇总整理上月本省项目核准及备案相关情况，包括项目名称、核准及备案文号、项目所在地、中外投资方、建设内容、资金来源(包括总投资、资本金等)等，报送国家发展和改革委员会。
第七章 法律责任
第三十条 项目核准和备案机关及其工作人员违反本办法有关规定的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十一条 项目核准和备案机关工作人员，在项目核准和备案过程中谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十二条 咨询评估机构及其人员、参与专家评议的专家，在编制项目申请报告、受项目核准机关委托开展评估或者参与专家评议过程中，不遵守国家法律法规和本办法规定的，依法追究相应责任。
第三十三条 项目申报单位以拆分项目或提供虚假材料等不正当手段申请核准或备案的，项目核准和备案机关不予受理或者不予核准及备案。已经取得项目核准或备案文件的，项目核准和备案机关应依法撤销该项目的核准或备案文件。已经开工建设的，依法责令其停止建设。相应的项目核准和备案机关及有关部门应当将其纳入不良信用记录，并依法追究有关责任人的法律责任。
第八章 附则
第三十四条 具有项目核准职能的国务院行业管理部门和省级政府有关部门可以按照国家有关法律法规和本办法的规定，制定外商投资项目核准具体实施办法和相应的《服务指南》。
第三十五条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在祖国大陆举办的投资项目，参照本办法执行。
外国投资者以人民币在境内投资的项目，按照本办法执行。
第三十六条 法律、行政法规和国家对外商投资项目管理有专门规定的，按照有关规定执行。
一、深化投资体制改革的指导思想和目标
（一）深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
（二）深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位
（一）改革项目审批制度，落实企业投资自。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。
（二）规范政府核准制。要严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整。《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。
企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。
（三）健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
（四）扩大大型企业集团的投资决策权。基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。
（五）鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。
（六）进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
（七）规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
三、完善政府投资体制，规范政府投资行为
（一）合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
（二）健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。
（三）规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
（四）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。
（五）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
（六）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
四、加强和改善投资的宏观调控
（一）完善投资宏观调控体系。国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
（二）改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息制度，及时政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。
（三）协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。
（四）加强和改进投资信息、统计工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。
五、加强和改进投资的监督管理
（一）建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
（二）建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。
【关键词】政府投资；工程项目管理；对策研究
一、政府投资项目管理概述
项目是指一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，这些活动有着一个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。项目参数包括项目范围、质量、成本、时间、资源。项目管理则是基于被接受的管理原则的一套技术方法，这些技术或方法用于计划、评估、控制工作活动，以按时、按预算、依据规范达到理想的最终效果。
“政府投资项目”，在实践中又被称为“公共财政投资项目”或者“国家建设项目”。“公共财政投资项目”一般又被称为 “财政性基本建设资金投资项目”，是指“经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目”。 财政性基本建设资金包括：一是财政预算内基本建设资金；二是财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；三是纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；四是财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；五是其他财政性基本建设资金。所谓“国家建设项目”是指“以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。”总的来说，“政府投资项目”可以概括为：以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。
根据笔者的观察和理解，“工程项目”是一类特殊的项目，它是指投资建设领域中的项目，即为某种特定目的而进行投资建设并含有一定建筑或建筑安装工程的项目。
二、“项目法人制”、“招投标制”和“工程监理制”的概念以及现状研究
（一）“项目法人制”的概念以及现状研究
“项目法人制”是当前政府投资工程项目管理中的一项重要制度。它是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。
回顾20多年的我国项目管理历程，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。根据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。
整体来说，我国目前已经形成了以“多元化”，“分散化”的产权主体为核心，以现代企业制度为基础的新型“项目法人制”。在这种法人制下，政府不再是单一的投资主体，众多社会上的独立法人企业都可以通过竞争的方式参与，从而实现社会资源的有效配置。
但是，在目前我国许多政府投资工程项目管理中却存在着严重的“项目法人制”失位的情况。许多项目以“工程指挥部”和“项目办公室”的形式组织建设，政企不分。一些项目虽设立了法人机构，但是日常事务仍基本上以行政指挥为主，存在职责不明，权属不清等问题。
（二）“招投标制”的概念以及现状研究
为了保证政府采购的公平、公正、公开，政府采购制度的核心是“竞争性招投标制度”。我国从90年代中期就开始实行政府采购制度，并且于1999年8月30日公布了《中华人民共和国招投标法》，从而以法律的形式明确了政府采购的核心形式是“招投标制”。
招投标即为“招标”和“投标”。它是为某项工程建设或大宗商品买卖，邀请愿意承包或交易的厂商出价以从中选择承包者或交易者的行为。
我国加入WTO后，“招投标制”有了长足的发展。但是，现实中政府投资工程项目招投标管理中存在着不少严重问题。有些地方政府、行业、部门利用各种手段排斥潜在投标人，大搞地方和行业保护；一些部门仍然习惯于行政审批和管理，政企不分，尤其是某些行政领导既充当“裁判员”，又充当“教练员”和“运动员”；有些单位则暗中串通一气，谋取不正当利益；有些招标单位则无视《招标法》的存在，在招标过程中收受贿赂，从而使整个工程项目建设从源头就发生扭曲。
（三）“工程监理制”的概念以及现状研究
“工程监理”是项目管理，尤其是国有投资项目管理中不可或缺的一环。建设部和国家计委在《工程建设监理规定》中明确提出：“建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系；与被监理单位是监理与被监理关系。从事工程建设监理活动，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则。”由此可见，监理是一种有偿的工程咨询服务；是受项目法人委托进行的；监理的主要依据是法律、法规、技术标准、相关合同及文件；监理的准则是守法、诚信、公正和科学。
经过近20年的建设和提高，中国的“工程监理制”有了很大的发展。2000年7月，原建设部与中国建设监理协会共同组织召开了监理企业改制工作研讨会，与监理企业及各方人士共同研讨了监理企业改制的有关问题，还着手修改了《工程建设监理单位资质管理办法》。
但是，在工程管理的现实操作中，“工程监理制”并没有得到完善的落实。虽然建设监理制度已经在全国范围内推行，但业主、施工单位和质量监督机构对实行工程监理的意义及其重要性还是缺乏认识，对监理人员的地位及与各方的关系也不甚了解。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。
三、政府投资工程项目管理中的问题原因探析以及对策建议
（一）政府投资工程项目管理中的问题原因探析
在上述对于“项目法人制”，“招投标制”和“工程监理制”现状的介绍和分析中，我们不难看出：我国政府投资工程项目管理中存在着许多问题。但这些问题的根源又出自何方呢？接下来，笔者浅谈一下自己的一些看法。
首先，政府投资工程项目“产权关系”模糊是诸多问题的根源。正是因为在很多项目中“产权关系”不明确，从而造成政府“多头管理”，责权难以划分，部门之间难以协调，许多责任无法落实。“项目法人制”的缺位正是基于此因。
其次，我国缺乏许多相应的立法，且对相应违规行为惩处较轻。目前，在项目管理的许多具体操作环节还是缺乏相应具体的指导性实施准则，且现有的法规有时还会出现相互抵触，混乱不清的现象；此外，我国政府相关部门对某些“违规行为”惩处太轻，有处罚不及时、落实不到人的现象。
第三，政府某些部门职能转换严重滞后，且有些重大项目的“监管体制”存在严重的“制度锁定”现象。即某些利益集团为了自己的“既得利益”，用尽各种手段阻挠有效监管体制的施行。在国有投资项目管理中，“政府部门权力寻租”现象层出不穷。这也是“工程监理制”无法得到施行的原因之一。这是因为许多工程监理本身也是“寻租者”之一。
（二）政府投资工程项目管理中问题的对策建议
基于上述分析，笔者在这里提出一些对于解决政府投资工程项目管理问题的建议。
1.彻底转换管理模式，在重大工程的管理过程中着重树立“市场第一，政府第二”的观念。
2.加快相关法律法规的建设，使得许多工程项目建设的具体环节能够有法可依。
3.努力明确“政府”和“市场”的界限和范围，使得许多项目的产权问题明晰化，从而使得许多具体责任能够切实落实。
4.加大对腐败行为的惩治力度，坚决杜绝“权力寻租”现象。这是政府投资工程项目管理能够有效运行的先决条件。
5.加强政府投资工程项目管理中的人才队伍建设。在我国的很多工程项目中都存在着相关管理人员或事务处理人员根本不具备管理或处理这项事务的能力的现象。因此，为了我国政府投资工程项目管理的长远发展，必须加强相关的人才建设，并且在人才的使用中重视“宁缺毋滥”的原则，加强监理队伍的业务能力和思想道德建设更是迫在眉睫。
参考文献：
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[2]黄卫平，刘莉.项目管理精要[M].海天出版社，2000.
[3]贺卫.市场经济与转轨期经济中的寻租比较[J].国际经济合作，1996（6）.
我市紧邻长三角，交通便捷，区位优势明显，经济较为发达，城市建设发展迅速。*7年全市实现城镇投资417.59亿元，其中由我委直接实施的工程17.28亿元。今年计划投资40.02亿元，新续建项目45项，其中建设道路16条，道路总长达66.21KM。如何在越来越多的工程建设中既保证项目又好又快完成，为加速城市发展提供基础设施载体，又能做到“常在河边走，就是不湿鞋”，是摆在我们建设管理者面前的一项重要课题。虽然我委近年来承担的重点工程建设任务越来越重，但由于我委在工程建设中一贯注重加强党风廉政建设，“两手抓，两手都硬”，不断加强思想教育建设和制度建设，持之以恒坚持创新，前移监督关口，摸索出一套“四宜四不宜”的做法，使我市建设系统近年来没有发生一例腐败案件，出现了工程效益和干部锻炼双提高的喜人局面。现将我市的几点做法简单做个介绍，以和兄弟市同行们共勉。
一、权力宜散不宜聚
工程建设环境复杂多样，资金流量大，材料需求品种繁多，资源配置多样。建设管理者拥有项目决策权、工程发包权、组织实施权、资金分配权、验收监督权等众多重要权利。如果没有一种科学有效的权力运行机制，权力集中在少数人手中，将不可避免的出现这样或那样的问题。为此，我市注重在根本上解决问题，建立了一套有效的权力制衡体系：
1、建立合理的投资体制框架。彻底改革原有的投资体制，尤其是在政府投资项目中实行项目决策、投融资、规划设计、征地拆迁、工程建设、项目发包、资金供应、运营管理、监督监察等环节相分离，将传统的“项目法人”有机划分为“征地拆迁法人”、“项目建设期法人”、“项目资金法人”。由市发改部门负责全市项目年度计划的编报汇总和具体项目的立项批复；由市建司或财政部门作为项目法人投资融资，并根据工程现场的实际实施进度，依据工程具体建设管理单位和监理单位的工程量验收记录等资料拨付工程进度款；由市规划局负责项目的规划方案评审；由辖区政府负责征地拆迁的实施并承担相应的费用，直至净地交付；市政府建立统一的招标投标采购交易中心，所有政府性投资项目（包括国有企事业单位投资项目和国有控股的企事业单位投资项目，下同）必须统一到该中心招标交易，市政府采购处作为全市政府性资金集中采购机构统一各项政府性工程的招标投标业务；市建委和其他市有关工程建设部门作为工程实施主体负责工程的建设；工程竣工后再由出资人委托根据招标选择的造价中介机构审计，市审计部门根据年初的审计计划以不低于10％的项目进行复审；工程建成后根据不同项目的性质、规模、重要程度等因素交由市或区政府管理维护；在项目建设全过程中由市监察部门、审计部门全程监督，市政府督办室在关键节点进行进度和质量督办。我市通过构建这样一个既相互制约又相互促进的项目运行体制，使投资与建设、建设与管理、实施和监督相互分离，避免了行政权力过于集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效监督制约的不利局面。
2、建立规范的规章制度。制度是一切工作的基础，有了好的制度就可有章可循。除严格遵守国家和省各项规定外，我市在工程建设领域建立了一套门类齐全、内容全面的规章制度。先后出台《芜湖市招标采购管理办法》、《芜湖市政府投资项目管理办法》、《芜湖市政府投资项目管理办法实施细则》、《芜湖市城市房屋拆迁管理办法》、《芜湖市市区拆迁安置房管理办法》、《芜湖市市区住宅房屋拆迁补偿补充管理规定》、《市建委系统领导干部经济责任审计实施意见》、《关于开展第二轮对委属单位领导班子成员廉政谈话工作的通知》、《关于明确市建委干部管理权限的通知》，即将出台《芜湖市政府性投资项目材料价格调整管理办法》等一系列规范性文件。这些规范性文件的出台实施，使我市工程建设有了极具可操作性的依据。
3、建立科学的决策程序。我市在项目建设尤其是在政府性项目建设中始终以科学的态度和科学的程序进行项目决策，以避免工程决策行政化，其核心就是建立专家咨询制度。在工程的计划编报、规划方案评审、可研评审、环境评价、概算审查、招标投标、工程监理、竣工审计、资金拨付等关键环节全部引入专家咨询制度，并充分尊重专家的意见和建议，保证项目决策的科学性。如在我市中江桥拓宽改造项目中，有部分专家对上马该项目有不同意见，认为此项目可暂缓实施，我委经过仔细研究并向市领导及时汇报，最终采纳了专家意见暂缓实施。
二、人员宜流不宜滞
项目最终要靠人来完成。如何在工程建设中充分调动工程管理人员的积极性，使他们始终具有饱满的工作热情，最大程度发挥其主观能动性；同时又能树立正确的人生观、政绩观，始终保持干部队伍的廉洁性，正是项目管理工作的核心。“流水不腐，户枢不蠹”，长期的工作实践证明，在工程项目建设和管理中，实行一定程度范围内的项目管理人员的流动是非常必要的。自*6年以来，我委对所有重点工程责任单位的领导班子及主要负责人共10人次全部进行了交流轮岗。
1、更新了思想观念。不同的工作岗位承担的权利责任不同，工作接触对象、工作性质、工作方式、工作难度等等也不同。实行人员的交流可促使项目管理人员不断解放思想，有利于打破原有固化、僵化的思想观念；有利于换位思考，提高工作效率，转变工作作风。
2、提高了工作能力。人的能力有限而知识无限，满足于原有在书本上学来的知识远远不能适应实际工作的需要。长期在一个工作岗位上将导致知识结构单一，知识面狭窄，难以适应当前复杂多变的工程管理局面。保持人员的流动，可扩大视野，丰富知识结构，有利于复合型人才的培养。
3、促进了党风廉政建设。人员长期不流动，接触的工作对象和工作内容固定不变，极易产生懈怠思想，放松自律；极易产生山头主义，形成自己的“势力范围”；极易滋生各种腐败因素，产生各种腐败行为。实行管理人员交流同时也有利于及时发现线索，查处腐败行为。
在人员交流中，我们特别把握了几项基本原则，自觉接受各方面的监督。一是公开透明原则；二是交流时限原则；三是锤炼助长原则；四是考察反馈原则。
三、程序宜制不宜活
工程建设是一项系统工程，必须严格按照基本建设程序和客观规律办事，否则既造成工程质量下降、工期延长、造价提高，又极易形成很多监管漏洞，给腐败者以可乘之机。我们在工程建设中始终以三个“按照”办事：
一是严格按照基本建设程序办事。按照城市总体规划和当前实际需要，我市一般从前一年末即开始着手编制城建重点工程投资计划，经过建委和其他相关单位内部酝酿、专家咨询、部门和辖区政府沟通协调、分管市长初审、其他相关副市长会审、市长审定、市投资委员会通过等程序后，最后以市政府文件的形式下达给责任部门，以明确具体工程项目。在具体手续办理过程中，严格按照工程立项、设计招投标、项目建议书编制和评审、工程方案设计和评审、工程可行性研究报告编制和评审、环境评价、初步设计、设计概算编制和审定、施工图设计、工程和监理招投标、施工和监理合同签订、组织工程开工建设的步骤进行。项目所在区政府同步办理征地拆迁和移民安置工作，实行净地交付。
二是严格按照规定制度办事。如前所述，我市在工程建设领域先后出台了一系列的规范性文件。这些文件对我市规范管理行为，提高工作效率，完善投资责任和风险约束机制起到了重要作用。各责任部门严格按照文件规定的程序办事，市监察、督办、审计等监督部门全过程监督监察，严格执行项目责任追究制度。
三是严格按照“两个集中”办事。按照市政府要求，所有单位必须归并行政审批职能，集中到一个科室；审批职能必须进入行政服务中心，集中办理。我委作为先行实施单位，早在市政府统一布置前就在全市率先成立了行政审批科，将全委所有行政审批职能归并到该科办理，并在行政服务中心设立首席代表，全权受理各项审批事项。
四、监督宜前不宜后
我市工程建设中的党风廉政建设，既务实又务虚，既有事中、事后监督更注重事前监督，坚持监督关口前移；既有全过程监督又注重关键环节的监管；既有领导监督又充分发挥群众和社会监督。
1、坚持教育预防在先，牢固树立反腐倡廉意识。做到逢会必讲，坚持不懈地进行廉政教育，用正反两方面的事例有针对性开展各种教育活动，构牢思想道德防线，时刻保持高度警惕，增强拒腐防变的能力。在设计、施工、监理，总承包、分包等各个环节，层层建立廉政责任制，通过与这些单位签订责任书，明确各自的责任，规范各自的行为，象管理工程质量一样把廉政工作纳入合同管理。
2、坚持监督关口前移，变被动管理为主动管理。工程建设时间跨度长，情况复杂，腐败案件大都比较隐蔽，后期危害性大。我市在加大全过程监督管理力度的同时，更加注重事前监督，将监督关卡前移，防患于未然。如我市在保兴垾综合整治工程中，针对该项目建设周期长，施工环节多，项目内容复杂的情况，市审计部门作为工程建设指挥部成员单位，自项目立项即开始介入，与监理单位相互配合，从对项目审批程序、勘察设计和开工条件等前期工作，到对工程建设的质量、进度、资金使用、概算控制以及项目法人责任制、招投标制、监理制、合同制的执行情况，一直延伸到对项目效益进行后评价，进行全过程监督。又如在工程招投标中，针对当前低价中标，高价结算的现实情况，和市招标办充分沟通，在招标文件条款设置、评分办法拟定、准入条件规定等方面进行详细规定，对中标单位的合同签订、后期实施过程中的经济技术签证、图纸变更、风险责任承担等诸方面实行先期规定，变被动为主动，从而最大程度的减少腐败行为滋生的可能性。*7年我委仅在城维费核算项目中，审核工程结算金额近1.4亿元，核减金额1203万元。
第一条为适应进一步完善社会主义市场经济体制的需要，改革项目审批制度，简化审批程序，规范本市各类法人的境外投资行为和政府对境外投资项目的核准管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[*4]20号)、《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》(国发[*1]13号)和《境外投资项目核准暂行管理办法》(国家发展改革委令第21号)，结合本市实际，特制定本办法。
第二条本办法适用于在本市行政区域内注册的各类法人(以下称“投资主体”)，及其通过在境外控股的企业或机构，在境外的国家和地区进行投资(含新建、购并、参股、增资、再投资)项目的核准。
投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区进行的投资项目的核准，适用本办法。
中央管理企业境外投资项目核准按照《境外投资项目核准暂行管理办法》(国家发展改革委令第21号)有关规定执行。
第三条本办法所称境外投资项目，是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。
第四条市发展改革委是本市境外投资项目的核准机关(以下简称“项目核准机关”)，负责按照国家和本市规定权限进行境外投资项目的核准工作。
第二章核准机关及权限
第五条中方投资额在3000万美元及以上的资源开发类项目，由市发展改革委对项目申请报告审核后报国家发展改革委核准。资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。
中方投资用汇额在1000万美元及以上的非资源开发类项目，由市发展改革委对项目申请报告审核后报国家发展改革委核准。
前往台湾地区投资的项目和前往未建交国家投资的项目，不分限额，全部由市发展改革委对项目申请报告审核后报国家发展改革委核准。
第六条除上述需要报国家发展改革委核准的项目，均由市发展改革委核准并抄报国家发展改革委。
第三章项目申请报告
第七条投资主体应提交项目申请报告一式3份。项目申请报告应按照国家颁布的示范文本和对境外投资项目的有关要求进行编制。项目申请报告应包括以下内容：
(一)项目名称、投资各方基本情况；
(二)项目背景情况及投资环境情况；
(三)项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；
(四)项目总投资及用途、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额说明；
(五)购并或参股项目，应说明拟并购或参股公司的具体情况；
(六)其他需说明的事项。
第八条报送项目申请报告应附以下文件：
(一)公司董事会决议或相关的出资决议；有上级主管部门的需有主管部门同意函；
(二)证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；
(三)银行出具的融资意向书；
(四)以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；
(五)投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；
(六)涉及国有资产的，应附国有资产主管部门出具的确认文件；
(七)境外竞标或收购项目，应附国家发展改革委对项目投资主体事先报送的书面信息报告出具的有关确认函件；
(八)根据有关法律法规应提交的其他文件。
第四章核准程序
第九条投资主体将项目申请报告及相关材料，可以经注册地的区(县)发展改革部门转报市发展改革委；也可以直接向市发展改革委提交。
第十条市发展改革委核准项目申请报告时，需征求行业主管部门意见的，应向有关行业主管部门出具征求意见函并附相关材料。有关行业主管部门应在接到上述材料之日起7个工作日内，向市发展改革委提出书面意见。
第十一条市发展改革委自受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向市发展改革委提出评估报告，并对评估报告承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申请人就有关问题进行说明。
第十二条市发展改革委自受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国家发展改革委报送审核意见。如20个工作日不能作出核准决定或报送审核意见的，由市发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。
第十三条市发展改革委对核准的项目向项目申请人出具书面核准文件，同时抄送相关部门；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十四条境外竞标或收购项目，应在投标或对外正式开展商务活动前，提出书面信息报告，经市发展改革委转报国家发展改革委并获得国家发展改革委出具的有关确认函件。信息报告的主要内容包括：
(一)投资主体基本情况；
(二)项目投资背景情况；
(三)投资地点、方向、预计投资规模和建设规模；
(四)工作时间计划表。
第十五条投资主体如需投入必要的项目前期费用涉及用汇数额的(含履约保证金、保函等)，应向市发展改革委申请核准。经核准的该项前期费用计入项目投资总额。
第十六条已经核准的项目如出现下列情况之一的，需向市发展改革委申请变更：
(一)建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；
(二)建设地点发生变化；
(三)投资方或股权发生变化；
(四)中方投资超过原核准的中方投资额20%及以上；
(五)有关法律法规和产业政策规定的其他情况。
变更核准的程序比照本章的相关规定执行。
第五章核准条件及效力
第十七条市发展改革委核准项目的条件为：
(一)符合国家法律法规和产业政策，不危害国家、安全和公共利益，不违反国际法准则；
(二)符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需的战略性资源;符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出；有利于吸收国外先进技术和优秀人才；
(三)符合国家资本项目管理和外债管理规定；
(四)投资主体具备相应的投资实力；
(五)符合北京市其他相关法规规定。
第十八条投资主体凭国家发展改革委或市发展改革委的核准文件，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。
第十九条项目投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须先取得国家发展改革委或市发展改革委出具的项目核准文件。
第二十条市发展改革委出具的核准文件应规定核准文件的有效期。在有效期内，核准文件是投资主体办理本办法第十八条所列相关手续的依据。
有效期满后，投资主体办理上述相关手续时，应出示原项目核准机关出具的准予延续文件。
第二十一条对未经核准的境外投资项目，外汇管理、海关、税务等部门不得办理相关手续。
第二十二条投资主体以提供虚假材料等不正当手段，取得项目核准文件的，原项目核准机关可以撤销对该项目的核准文件。
第二十三条市发展改革委可以对投资主体执行项目情况进行监督检查，并对查实的问题依法进行处理。
第六章附则
第二十四条自然人和其他组织在境外进行的投资项目的核准，参照本办法执行。
在所有的经济体制改革中，投资体制改革的影响最为广泛，但是当前投资体制改革在整个经济体制改革中的进展也相应最为滞后。投资体制改革的核心，是建立对政府投资行为的市场化约束激励机制，建立权责清晰的出资人制度。这实际上与政府职能的转变、国有企业的改革、国有资产管理体制的改革以及金融体制的改革等密切相连。
一、目前政府投资存在的问题
当前，在整个投资的决策流程中，投资活动中的行政干预仍然过多，地方政府通过动用财政性资金、指令国有企业投资和国有银行贷款等不同方式，频繁介入一般竞争性领域的投资活动，往往是低水平重复建设和局部投资过热的直接诱因。行政机关进行投资决策而并不承担相应的风险和责任也必然使得国有资本投资的主体不明确，表现为没有一个主体能够对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报负责。在行政审批体制下，这种无人负责又必然导致更为严格、更多部分的审批过程和环节，自然使得投资决策中往往是非经济目标占据主导地位，繁杂的审批程序，巨大的寻租机会，同时还伴随着行政领导直接决策的“首长工程”、“样板工程”。这种缺乏责任约束的投资决策直接侵蚀了企业的投资决策自，威胁到社会资金的使用效率和金融机构的资金安全。
二、投资体制支持国有经济结构调整的对策
1、挤出国有投资。要提高国有投资效益，前提是减少不必要的国有投资。减少国有投资的唯一途径是政府转变职能，还投资决策权于企业，鼓励社会投资，充分发挥市场配置资源的基础性作用。首先要确立企业在投资活动中的主体地位。对非政府资金的投资项目，政府仅对少数重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目无论规模大小，均由“审批制”改为“登记备案制”。除国家另有规定外，所有领域社会资本均可进入。要通过逐步理顺公共产品价格等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业和基础设施项目建设。对于那些涉及重要资源的开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。
2、完善政府投资体制。通过减少国有投资进而提高国有投资收益，在国有投资范围偏大、比重偏高的情况下不失为一种有效的途径。但减少国有投资是一个过程，而且国有投资是一种历史现象，不可能被完全替代，所以，长远看应该通过国有投资体制改革来提高国有投资收益。
（1）合理界定投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、国土开发和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
（2）规范资金管理。应编制政府投资计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。包括预算内投资、专项建设基金、统借国外贷款。
（3）健全投资项目决策程序，提高决策的科学化、民主化水平。主要是健全各种评估、论证制度和实行重大项目专家评议及项目公示制度，广泛听取社会各方面的意见和建议。
（4）合理划分审批权限。中央政府和地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间政府投资项目的审批权限，按照《政府核准项目目录》中的有关规定划分。
（5）简化审批环节。政府投资项目只审批项目建议书、可行性研究报告，不再审批开工报告。
（6）引入市场机制。政府可利用特许经营、投资补助或BOT等方式，吸引社会资本参与有一定回报的公益事业和公共基础设施项目的建设；对于垄断性项目，试行业主招标制度，开展公平竞争；对非经营性政府投资项目应加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。已建成的政府投资项目，可依法转让产权或经营权，回收的资金滚动投入基础设施建设。
（7）强化政府投资项目稽查制度。各级政府要建立健全相应的政府投资项目稽查机构，对政府投资的重大项目尤其是重大公共事业项目建设的投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程的监督检查。
关键词：政府投资项目；进度；建议
一、我国政府投资项目进度管理现状分析
从我国经济发展的历史来看政府投资是国民经济发展的主要推动力量，也是衡量一个国家生产能力的重要指标，改革开放以后我国经济发展经历了复苏―提速―高速―稳速四个阶段，政府投资也出现了增长缓慢―较快―快―放缓四个时期。这说明政府投资增长率与GDP增长率之间存在一定的一致性，同时也印证了政府投资项目的重要性。但现实中，政府投资项目不能按期完成却一直困扰着我们的国家和项目管理者。
（一）我国政府投资项目的管理模式
在我国，随着多年来经济体制、行政体制的进一步改变和改革开放的深入，政府投资项目投资主体的多元化转变，对政府投资项目管理的组织实施方式也提出了新的要求，政府投资项目管理模式也随之进行着深刻的变化。从我们在实际项目的运用的情况来看，我国政府投资项目的管理方式有完全自行管理、不完全自行管理、代建制等。
（二）我国政府投资项目工期进度的特点
一般项目的进度特征外，我国政府投资项目进度工期方面还具有政策性、法定性、超长性；要求相对比较急、比较快；项目工期与社会效益关系的密切性；涉及利益相关方多，进度管理难度大等特点。
（三）我国现阶段政府投资项目进度管理过程中存在的问题
（1）程序违规。基本建设程序各环节、各步骤之间客观存在不容破坏的承继关系，这是由基本建设项目本身的特点和客观规律决定的。而我们一些政府投资项目的建设单位无视国家有关规定，违反基本建设程序，擅自对外签约，甚至自行开工建设国家已明确否决的项目，事后又要求国家予以确认，这极有可能造成项目进行到一定进度时等手续、等图纸甚至被上级部门取缔而导致项目无法按期完成。（2）进度计划、控制方法不当。我们进行政府投资项目进度管理中，在进行工作分解时要根据方便管理和控制这一原则进行，不能生搬硬套，而我们在进行项目进度管理过程中往往沿用一成不变的结构进行工作分解。目前，很多政府投资项目在项目启动时制定项目进度计划后，该计划几乎不再改动，没有发挥其应有的重要作用。最终由于工作分解不当、进度计划不足、资金不够、应急措施不够细致而无法保证项目顺利完成。（ 3）约束监督机制不完善，权力寻租现象严重，政府官员腐败问题层出不穷，政府投资项目建设长期超期。少数地方领导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利，找来一些挂靠、无建设实力的建设单位承建项目、造成政府投资项目钱没有少用但进度成果没有出来；由于决策制度不完善，在项目建设过程中，很多项目资金被领导一支笔给挪用占用造成项目无法快速进行。国务院重大项目稽察办1998年一
2001年间，围绕国债项目，稽察各类项目543个（次），在
427个重点稽察的项目中（约占项目总数的5%），共查出挪用挤占建设资金项目182个，占42.6%，涉及金额65亿元；违规招投标项目107个，占25.1% （国务院重大项目稽察办，
2003）。可见在政府投资项目建设过程中，政府官员的作用不容忽视。（ 4）政府投资责任追究制度不完善、指挥及变更随意性大。现我国政府投资项目在管理过程中职能部门之间分散设置机构，相互交叉，多头管理现象普遍，造成了平时人人有责，出了事后人人无责的局面，即责任约束不到位；同时官员对项目改动、指挥等都是临场发挥。这种现象对我国政府投资项目的管理产生了很大的负面影响，很多项目就处于无序管理状态，其进度完成情况可以想象。（5）项目进度管理专业人才匮乏。在我国，政府投资项目管理过程中管理人员一般都是近期由政府系统内其它单位临时调入的，他们一般没有很多机会面临大型项目的管理，因而缺乏项目管理中的综合计划和进度管理的经验，就不能够给予项目进度计划的制定和控制提供有力的技术、经验支持，制约了项目对进度和成本实施有效控制，造成政府投资项目工期无法按时完成的局面。
二、对我国政府投资项目进度管理建议
（一）做好政府投资项目的前期准备工作
政府投资项目上马前，从技术、经济、人文、生态等各个角度，对项目进行全面的分析，作出项目的总控计划。工程实施前严格按照项目相关程序报批、组织征地拆迁、资金准备，以免项目实施过程中出现因程序性问题和资金准备而影响项目进度。
（二）建立完善的政府投资项目实施进度管理体系
（1）健全进度相关例会制度。在政府投资项目的实施过程中，项目部每周至少召开一次均有各单位负责人参加的生产调度例会，各实施单位每周至少召开一次本单位的项目生产调度例会，必要时召开有关进度问题的专题会议。（2）建立科学、系统工程进度计划、控制程序。政府投资项目上马决策后，我们必须制定项目总控制进度计划。（3）制定好项目应急预案，做到有备无患。政府投资工程项目一般都在野外实施，尤其是水利工程、公路铁路项目肯定会面对很多自然因素、人为因素、机械故障及不可抗力等因素的影响。比如说汛期的安全渡汛、施工现场的各种设备事故及像张泾河工程中所遇到的非典、高温等不可预知的因素等，都会严重的影响工程的顺利实施。所以在每个政府投资项目的开始阶段就应全面的考虑各种未知因素可能出现时带来的影响，制定各种应急预案，以便在出现问题的时候迅速启动应急措施，确保项目安全顺利实施。
（三）提高项目团队成员的项目管理素质
（1）要让所有项目组成员树立整体意识。不管是政府投资项目实施单位内部各部门、各专业人员，还是业主、监管人员等都是这个项目的一份子，任何一个人或环节出现问题，都会影响到整个项目的进度与质量，每个人都应该有“虽然那个失误不是我造成的，但我可以帮他纠正，节省大家的时间的思想，只有这样的项目才会在项目成员合力的作用下快速顺利的完成。（2）强化众人的沟通意识。在项目实施过程中我们一般都有一些交流信息的方式或制度，但沟通要依靠人来进行，因此要让大家都具备积极沟通的意识，认识到不管对内对外，及时准确的信息交流都是必要的，对项目的整个进度是有重要意义的。这样才会使我们的例会不成为推卸责任或相互抱怨的会议，使项目组成员在例会上达到项目信息交流的目的，促使项目信息快速反馈，使我们政府投资项目在实施过程所出现的问题得到快速的解决，如与业主（政府或政府代建方）沟通尽可能创造一个良好的项目环境，与设计方沟通以减少二次变更。（ 3）加强团队成员的专业学习、培训。一是聘请国内外经验丰富的知名专家学者，定期或不定期地组织学术交流会、研讨会及现下流行的网络平台，加强项目管理人员与专业人士之间的合作交流，实现信息共享和资源整合，全面提高工程项目进度管理水平；二是在项目内部构建学习教育习惯，要建立多层次、多类型、覆盖全单位的各类学习型网络，要切实抓好学习创新，寓学习于工作和活动之中。广泛开展“科技项目攻关”、“管理创新金点子”评选、队组工作反思会、班前会“一日一议”、“老师带徒”、“点滴改进、自我超越”等干部职工喜闻乐见的学习与实践活动，帮助职工学会在解决问题中学习、在实践中学习，逐步走向工作学习化、学习工作化，从而提高自己，提高整个项目进度管理水平。
（四）提高与政府投资项目相关的政府官员的素质
个人认为就政府官员对政府投资项目的进度影响程度而言，其工作态度、管理意识可能远大于其项目管理专业能力，所以提高我国政府官员的素质重要的是建立政府官员的项目进度控制意识：一是要强化责任意识；二是要强化学习意识；三是要强化自律意识，正因为政府官员在政府投资项目中所处的地位很重要，他们的一言一行所带来的影响很大，在项目实施过程中就可能因为其一句话项目参与者就会改变项目的实施顺序或重视程度，从而影响项目进度。
（五）建立合理的进度管理组织结构
（1）避免项目管理者被双重高层管理者交叉管理。合理的组织人员安排会直接影响政府投资项目组织和项目实施的效率和质量，其中项目管理者在组织中的位置和地位也决定了他在管理项目时的效率和效果，在政府投资项目中，最好避免项目管理者被双重高层管理者交叉管理。（2）配备合适的人力资源。政府投资项目建立合理的进度控制机构的同时要落实各层次的进度控制人员。一方面为所有项目相关单位，包括业主、设计、监理、施工各级承包单位，必须设立明确的合理进度管理架构，方便项目信息的交流、反馈；另外一方面要为政府投资项目配置合格的人力资源，表现在政府的专业管理机构本身应主要应由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成，而不是现在很多政府投资项目管理机构中养了很多不相关的工作人员，以便了解项目实施程序、施工组织设计、方案等技术文件，能对施工进度动向提前做出预测，使项目从事后控制转变为事前控制。
（六）完善我国项目进度管理相关法律法规
进一步完善相关法律法规，从“立法”和“执法”两个层面来完善政府投资项目管理领域的法律，真正做到“有法可依”，并确保“执法必严”，落实“违法必究”，逐步规范政府投资项目项目管理市场，同时，行业内部应按照国际惯例和标准，健全行业法规和规章。
（1）建立政府投资项目科学的决策机制及责任制。对政府投资项目进度管理进行理论分析时知道，政府投资项目涉及许多利益关系人，他们之间的博弈情况对政府投资项目进度有重要影响。建立项目立项、项目实施计划的公众听证制度，即从政府投资项目前期立项调查到规划编制、项目实施和后期管理，每个阶段都需要有公众、社会的直接参与，广泛听取各方面的意见和建议，接受各方的监督，把政府的公共决策纳入到社会力量的民主监督过程中，增加政府投资项目决策的透明度，提高决策科学化水平，以免一些项目项目利益人的相互争斗影响项目进度。（2）加强政府投资项目的内部控制和外部监督的约束机制。负责政府投资项目的政府官员的操作对象是政府投资项目。因此，必须承担与项目相关的民事权利和义务和国有资产管理的权利和义务；必须遵守国家颁发的法律、法规、社会的约束；必须贯彻执行组织的规章制度和管理办法。通过社会、内外部专业机构对项目的评价和监督，对政府官员的行为规范和项目管理进行监督和制约，同时保护直接参与项目运作的优秀管理者的工作积极性和热情，这样的政府投资项目进度上将有更大的保障。
（七）广泛运用现代项目管理模式
随着我国经济的高速发展，现有的公用事业已不能满足国民经济发展的要求，而公用事业的建设需要大量的资金投入，项目的大、专、尖等特点就出来，所以我们加大如“代建制”或“PPP”、“交钥匙”等新的项目模式的探索和应用，以求减轻政府负担、解决专业管理能力及专业人员匮乏、资金运作等方面带来的对项目进度产生不利影响的因素，实现政府职能的转变，更重要的是可以带动政府投资项目管理传统观念的转变，促进我国政府投资项目进度管理的规范化、专业化。
参考文献：
第二条 旅游资源的开发和利用须遵循“统一规划、有序开发、体现特色、科学保护”的原则，以规划为龙头，以市场为导向，突出地方特色，达到经济效益、环境效益和社会效益相统一。
第三条 鼓励国有、集体、个体、外资等多种经济成份参与旅游资源的开发和经营，多渠道、多形式吸引社会资金发展旅游业。丰富旅游产业的文化内涵，促进“吃、住、行、游、购、娱”的协调发展。
第四条 旅游开发项目须符合以下规划(办法)的要求：
(一)《xx县县域总体规划》;
(二)《xx县土地利用总体规划》;
(三)《xx县旅游发展总体规划(XX-2020)》;
(四)《xx县旅游资源开发管理规划(XX-2015)》;
(五)《xx县风景与旅游管理办法》;
(六)其他应符合的有关规划。
第五条 旅游资源开发由县政府统一管理。县发改委负责对全县旅游资源、旅游项目的开发建设管理;县旅游局负责全县旅游资源统筹规划、综合协调、开发建设和经营的监督检查工作，并对全县旅游业实行行业管理。
第六条 严格旅游项目开发报批程序。旅游项目报批按资金来源性质和规模实行备案制、核准制和审批制。
(一)内资旅游项目实行备案制。项目经县发改委备案后，由业主到旅游等部门办理相关手续。
(二)外商独资或中外合资的旅游项目实行核准制。业主须先行办理规划选址意见、土地预审意见、旅游规划意见、环评批复等，并编制项目核准报告报县发改委核准。涉及风景名胜区、文保单位、自然保护区的项目开发按有关规定办理相关手续，形成项目核准报告后，报县发改委核准。
(三)政府资金投入的旅游开发项目实行审批制。具体按《xx县政府投资项目管理办法》执行。
(四)国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目，按照有关规定，应报国务院投资主管部门核准。
第七条 强化旅游项目招商管理。旅游对外招商项目必须符合《xx县旅游发展总体规划》、《xx县旅游资源开发管理规划》，并经县旅游局审核同意后，方可向外推出。其他部门及乡镇不得擅自对外招商项目。各部门、乡镇(开发区)签定旅游招商意向，须符合旅游开发的各项规划与办法，并征求县风景与旅游主管部门意见。
第八条 加强旅游项目的建设管理。由县发改委牵头组织旅游、建设、安全、消防等相关部门对竣工的旅游开发项目实施综合验收。经验收，符合要求的，准予营业;对验收中存在问题的，发出整改通知书，限期整改，通过整改符合要求后，方可营业。
第九条 旅游景区(点)门票的申报或调整，报县物价部门审批，价格主管部门在确定或调整景区(点)门票价格时，应征求县风景与旅游主管部门意见。未经综合验收合格的景区(点)不得发放《收费许可证》。
第十条 旅游资源开发实行有偿使用。风景名胜区实行“以景养景、以旅促旅”的办法，按照《浙江省风景名胜区管理条例》的有关规定，依法征收风景名胜区维护管理费，收费标准报上级有关部门审批核准后确定，具体征收办法另行制定。 1
关键词：政府投资；项目管理；重庆模式
abstract：taking the government-invested project management as the basic research object,this article analyzed the different management models of government-invested projects,introduced the establishment and characteristic of the\"chongqing model\",then gave some suggestions for the ex- isting model.
keywords：government-invested project;project management;the\"chongqing model\"
随着我国市场经济的发展，政府机构改革和政府职能的 转变不断加快，其中政府投资体制改革就是一项重要内容。国 务院于2004年7月专门颁布的《国务院关于投资体制改革的决 定》是对我国投资体制改革的一个文件上的正式启动和规范 管理。尤其是对政府投资工程建设方面，提出了“加强政府投 资项目管理，改进建设实施方式”的总思路。在这样的思路安 排下，各地开始对政府建设项目管理模式进行进一步的尝试 和探索。重庆市从2000年对政府投资公益性项目的建设管理 探索开始，到2007年重庆市出台了《重庆市人民政府关于加强 和规范政府投资项目bt融资建设管理的通知》，重庆市已经逐 渐尝试创立具有自身特点、适合自身发展的政府投资建设项 目管理模式.
1政府投资建设项目管理的模式选择 政府投资建设项目主要是指适用财政性资金，以及用财 政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的 基础性和公益性项目建设项目。由于政府投资建设项目资金 来源关涉公共利益及社会重视的特殊性，如何加强和完善政 府投资建设项目管理，使有限的财政资金发挥最大的效益，是 当前政府投资建设项目管理模式选择的基调。目前较为常见 的政府投资建设项目管理模式主要包括以下几种：一是政府 部门模式，即以某一政府部门为建设项目组织实施的主体或 收稿日期：2009-3-27 作者简介：杨平，男，重庆人，高级工程师，国家注册监理工程师，项 目管理师，重庆市城市建设发展有限公司总经理，主要从事项目管 理研究.
设立专门的部门单位，对建设项目进行管理，如市政办公室、 基建处等。二是临时管理模式，即为保障某项政府投资建设项 目的顺利实施，而设置的临时建设管理单位，如项目管委会 等。三是项目法人模式。项目法人模式主要是针对政府投资的 经营性建设项目而采用的，即由通过设置项目法人，实现对建 设项目的全过程的监管负责。四是“代建制”模式。代建制是目 前政府投资建设项目改革的主要方向。尤其在《国务院关于投 资体制改革的决定》出台之后，代建制成为各地政府投资建设 项目管理改革的试金石.
而围绕“加强政府投资项目管理、改进建设实施方式”的 基本思路，现阶段政府投资建设项目管理的模式主要是基于 “投资、建设、管理、使用”分离的建设管理改革原则，开始加快 了“代建制”的推行，即通过招标等方式，选择专业化的项目管 理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工 验收后移交给使用单位。如深圳市政府设立的建筑工务局、北 京市政府成立的重大工程建设办公室等，都是通过设置专门 化的建设项目管理单位或选择专业化的项目管理单位代表政 府行使业主职能，负责建设项目实施，从而严格控制项目投 资、质量、工期及竣工验收后的项目移交，实现了政府投资项 目“投、建、管、用”分离的管理目标。应该说，我国政府投资建 设项目管理的改革基本上是通过参照一些发达国家在政府投 资建设项目管理上社会化、专业化的项目管理经验，结合自改 革开放以来的自身投资建设的经验，以“投、建、管、用”相分离 为基本原则，以“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式” 并推进政府职能转变和政治体制改革为最终目标，选择了适 合我国政府投资改革的发展模式，即以代建制的方式，结合各 地发展实际，实现政府投资建设项目投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的发展模式.
2政府投资建设项目管理重庆模式的特点 与启示 重庆市自2000年开始，即提出了“投资、建设、管理、使用” 适当分离的建设管理改革原则，采用代建制的方式，对政府投 资公益性项目的建设管理进行了初步的尝试与探索。需要说 明的是，尽管都是以代建制为主要方式，但重庆模式选择下的 政府投资建设项目具有不同于代建制模式本身的重庆特点与 重庆优势.
2.1政府投资建设项目管理重庆模式的特点 在多年的投资体制改革尝试过程中，重庆市政府投资建 设项目不但具有一般政府投资建设项目管理的基本特点，同 时也形成了适合重庆发展、具有自身特点的重庆模式。这种模 式的特点与优势主要体现在以下几点： 一是强调“投资、建设、管理、使用”的适当分离。尽管“投、 建、管、用”相分离是各地政府投资建设项目改革的基本原则， 但重庆模式不仅仅将此作为一种理论上的原则，而且将这些 原则应用到实际改革操作中。依据此原则，按照项目使用部门 （通常是项目被单位）提出立项申请和功能定位、建设行 政主管部门实施建设、国有资产管理部门实施管理、使用交给 使用部门的思路，成立专业化的项目公司（即重庆市城市建设 发展有限公司）专门负责政府投资建设项目的管理。通过这种 “投、建、管、用”的分离，使政府项目的投资决策管理、项目建 设监督管理、项目实施管理、项目使用营运管理等各方各司其 职，有利于项目科学决策和实施，最大限度地提高了社会效益 和经济效益.
二是专业化企业运作。在一些发达国家，社会化、专业化 的项目管理服务业已成为政府投资建设项目管理过程中的成 熟产业。在我国香港地区，政府投资项目专业化也通过建筑工 务局得以实现。我国内地，包括北京、厦门、深圳等地的政府投 资项目改革也大多通过专业化的方式实施。重庆模式在专业 化方面的显著特点就在于，不单纯依托专业化的部门管理，而 是通过专业化的项目公司进行运作。重庆市人民政府第36次 常委会议决定，市政府授权市建委，在建设系统内抽调专业建 设技术管理人员，组建专门从事政府投资项目建设管理公司， 即重庆市城市建设发展有限公司（以下简称城发公司），由其 对重庆市试行代建制的首个代建项目“重庆中国三峡博物馆”和“重庆人民广场三期工程”进行建设管理，并在完工之后，向 政府有关部门移交。这种通过设立专业的企业运作模式，即通 过城发公司运作政府投资建设的模式，从实际运行情况上看， 不仅使建设工程质量、投资、进度、安全得到有效控制，无一例 质量、安全事故，而且无一项建设项目超概算，在投资成本上 平均节约8%。其致力于政府投资建设项目专业化管理的 成功运作成为政府投资建设项目管理重庆模式的一大亮点.
三是尝试在政府投资建设项目管理中推行bt融资建设管 理模式。随着重庆市投融资体制改革的不断深化，为调动非政 府资金参与政府投资项目建设，重庆市政府于2007年发出《重 庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目bt融资建设管 理的通知》，开始在政府投资建设项目管理中重视和采用以融 资—建设—移交为基本特征的bt（build-transfer）投融资模 式（简称bt模式）。bt模式实际上是在代建制的基础上，为弥补 代建单位缺乏有效的监管和风险制约、代建单位对工程投资 控制承担的职责与其所赋予的权利相比存在严重不对等缺 陷，由政府作为建设项目的最后“买单人”，采用“政府确定项 目投资及建设计划—挂牌出让项目代建权或招标选择工程代 建单位—代建单位自行投资建设并实施全过程
管理—政府组 织项目验收并交付使用单位—政府一次或分期偿付工程款” 的运作模式。这种从筹资建设方式上的转变，打破了以往的直 接进行工程实施各环节、全过程的微观管理方式，变直接的投 资建设管理为间接的用货币到市场购买公共产品和服务，从 而使双方的权利义务对等化，更有利于政府投资建设项目管 理科学化、规范化.
2.2重庆模式对政府投资建设项目管理改革的启示 从重庆模式的三个特点可以看出，政府投资建设项目管 理的根本目标是实现政府建设项目的专业化、社会化，使政府 投资建设体现出最大的社会效益与经济效益。重庆模式的优 势就在于通过将代建制模式与bt模式结合应用，通过专业化 的企业运作，实现了政府投资建设项目管理重庆模式的预期 目标。即对于没有达到实行bt模式力量的政府建设项目，可适 用代建制模式实行政府投资建设项目，通过专业化的企业进 行运作加以完成.
仍以重庆市城发公司为例，该公司在政府投资建设 项目的过程中，通过应用现代工程项目管理理念，采用矩阵式 项目管理模式对建设项目进行管理。即对建设项目实施专业 化管理，采取对各实施项目成立专门项目部，由专业的工程师 负责项目管理、技术咨询与策划管理.
首先，在项目决策期，主要是依托自身的项目管理专业技 术和项目管理经验，协助项目被单位（通常是政府有关部 门或直管部门）进行项目立项、可研、项目启动等。其次，在项 目实施期，通过优化设计、准确估算、控制投资成本、加强招标 管理及项目实施过程监控，顺利完成建设项目任务，并在项目 建成后，向政府指定的单位移交。而对于有条件实行bt模式的 政府建设项目，可量力而行采用bt模式，依照《重庆市政府投 资项目管理办法》以及《重庆市人民政府关于加强和规范政府 投资项目bt融资建设管理的通知》的要求，对政府投资建设项 目按照“融资—建设—移交”的模式进行，实现政府建设项目 的最佳社会效益与经济效益.
3完善政府投资建设项目管理重庆模式的 建议 尽管重庆模式在重庆市政府投资建设项目管理过程中发 挥了积极的作用，取得了一定的社会时效，但由于其是一种新 生事物，在理论和实践中还存在诸多问题。鉴于此，笔者认为， 为了更好地进行政府投资建设项目管理改革，对政府投资建 设项目管理重庆模式应着重从以下三点加以完善： 首先，在代建制基础上，进一步加强政府投资建设项目管 理专业化水平。继续加强诸如城发公司等不以项目盈利为目 的的专业化项目公司在政府投资项目管理中的作用，提高其 对政府投资建设项目运作的专业化管理水平。尤其需要明确 专业项目公司与被代建单位之间的责任、权利、义务的分配关 系，防止代建过程中被代建单位随意干涉专业项目公司的项 目实施与运作或专业项目公司任意脱离项目立项及概算批复 等问题发生。在保障专业项目公司的项目资金及时到位、利益 不受损的同时，加强风险控制与监管，努力促使通过专业化的 管理模式，提高政府投资建设项目管理水平，控制和转移项目 风险，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成 本和费用.
其次，在量力而行的情况下，加强和改进bt模式在政府投 资建设项目中的管理运用。《重庆市人民政府关于加强和规范 政府投资项目bt融资建设管理的通知》虽然规定了在实行bt 模式对政府投资建设项目进行融资建设时，由政府通过授权 确定项目业主，并由项目业主通过招标选定投融资人，由投融 资人组成bt模式项目公司，以加强和规范政府投资项目bt融 资建设的管理；但笔者认为bt模式项目公司也应寻求一种专责任编辑：余咏梅 业化的管理运作。要通过加强和规范政府投资项目bt融资建 设管理，进一步改善我市的建设市场秩序，专业化是最直接有 效的模式选择.
再次，完善项目资金保障制度。重庆模式下，无论是代建 制还是bt融资建设模式，都需要项目资金及时到位的保障。在 代建制下，需要政府加大监管协调力度，保证建设资金足额按 时到位，确保建设项目工程按计划推进；在bt融资建设模式 下，需要融资人必须以自有资金和中长期融资能力作为项目 建设保障，并不得搞项目反担保，保障政府建设工程项目进 度。同时，还需要重视专业项目运作公司在重庆模式下的可持 续发展，即给与重庆模式下的专业政府投资建设项目运作公 司以一定的利润回报，保障其运作成本返还或投资收益保障.
概言之，政府投资建设项目管理模式要因地制宜地选择.
重庆模式是重庆市经过多年的探索，通过加强政府项目投资、 建设、监管、使用管理等方面的不断尝试建立起来的。从最早 的试点单位，到后来累计完成投资46亿元，再到代建的政府投 资项目“重庆中国三峡博物馆”及“重庆奥体中心体育场”分获 鲁班奖与詹天佑大奖，重庆城发公司成为重庆模式成功的试 金石。虽然重庆模式还存在一些有待改进完善的问题，但就目 前而言，该模式已经有效地解决了以往政府投资建设管理中 普遍存在的超预算、超标准、超规模的“三超”问题，凸显了较 好的经济效益和社会效益，对以后的政府投资建设项目管理 改革具有十分重要的实践指导意义.
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第一条为加强我区标准渔港建设，规范标准渔港建设项目的管理，确保标准渔港建设的质量、进度、安全和投资效益。根据省政府《关于加快标准渔港建设的若干意见》与《省标准渔港建设项目管理办法》及市区人民政府《关于加快标准渔港建设的实施意见》的有关精神，结合我区实际，特制定本办法。
第二条标准渔港是指四至范围清晰，建设管理和主体明确，以防台避风功能为主，兼顾服务保障的公益性渔业港口。
标准渔港分一类渔港（一级渔港）、二类渔港（包括二级渔港、三级渔港）、三类渔港（三级以下渔港）。农业部立项的中心渔港纳入一类渔港管理。
第三条本办法适用于区列入《省标准渔港建设十一五规划》的渔港建设项目。
第二章组织领导
第四条建立区标准渔港建设领导小组，统一领导协调全区标准渔港建设工作。领导小组下设办公室，由海洋与渔业局分管副局长任办公室主任。领导小组和办公室定期召开渔港建设工作会议，研究部署、协调与处理渔港建设中有关问题。
第五条发改、海洋与渔业、财政、建设、国土、环保、海事、港务等各部门，要各司其职，分工合作，密切配合。凡列入标准渔港建设规划的项目，要在立项审批、土地使用、城建规划、海域使用、环境评估、通航评估等方面，简化办事手续，予以优先保证，为标准渔港建设提供强有力的支持。
第六条结合实际建立与落实渔港建设工作责任制，并纳入年度考核范畴。
第三章管理体制
第七条渔港建设开发管理实现企业化运作。由沈家门中心渔港开发有限公司负责全区各类渔港的开发建设和渔港建成后的使用、管理、维护工作；有标准渔港建设任务的乡镇、街道成立沈家门中心渔港开发有限公司建设项目管理部，实施属地管理的原则，具体负责本地区渔港开发建设、管理和维护事宜。建设项目管理部一般由三至五人组成，成员主要包括主任、副主任、财务、技术人员等。
具体职能明确：
总公司：
1.制订与实施标准渔港建设有关的工程招标、工程监督、合同管理等各项管理制度；
2.及时收集、整理渔港建设有关的各类信息、资料与渔港建设的进度等；按时准确汇总报送上级相关部门；
3.负责工程项目的监管与工程款的拨付；
4.搞好项目前期工作与竣工验收工作；
5.负责筹集项目资金；
乡镇（街道）建设项目管理部：
项目建设和管理的责任主体是乡镇（街道）建设项目管理部。
1.负责政策性处理及相关事宜的协调工作；
2.负责招投标外的建设项目价格的协商，参与建设项目招投标工作；
3.负责建设工程质量、安全、进度的管理；
4.协助搞好项目前期工作与竣工验收工作。
第四章资金筹措与管理
第八条按照省政府关于标准渔港建设资金投入实行“分级承担，分类补助”的原则。对一类渔港（一级渔港）建设，省级以上将补助70%，市级补助250万，区级配套补助10%，其余乡镇（街道）配套；二类渔港（二、三级渔港）建设，省级以上补助60%，市级补助80万，区级配套10－15%，其余乡镇（街道）配套；等级以下的自然避风岙口渔港建设，省级财政实行“以奖代补”的方式，按投资补助40%，市级补助20万，区级将酌情补助。未被列入补助的建设项目内容，由项目承建乡镇（街道）负责。
第九条渔港建设项目资金管理依据《区标准渔港建设专项资金管理办法》执行。
第五章项目建设与管理
第十条标准渔港建设项目，其基本建设程序按照政府投资项目管理要求执行。
第十一条规范渔港建设工程管理，全面推行项目资本金制度、法人责任制、招标投标制、工程质监制、工程监理制、合同管理制和工程建设廉政制等制度，确保工程质量。
第十二条建设单位要严把安全生产关，不发生重大伤亡事故，不发生重大刑事案件，实行目标责任制考核“一票否决”。
第十三条施工单位必须具有三级以上资质，并在其资质等级许可的范围内承担工程建设，对建设工程的施工质量负责。
中标单位在严格履行施工合同，精心组织施工，不得将工程转包、分包及挂靠，若发现工程转包、分包或挂靠的一经查实，即取消其中标资格，并予以通报批评；情节严重的，提交有关部门处罚，对项目法人或建设单位姑息包庇或知情不报、不查的，将追究有关领导和有关责任人的责任。
第十四条标准渔港建设项目完工后，应按照《省标准渔港建设项目管理办法》的要求，及时组织相关部门做好竣工验收工作。
第十五条项目竣工验收合格交付使用后，应加强渔港的经营和管理。对建设形成的固定资产，未经项目原审批机关及国有资产管理部门审批同意，任何单位不得随意变更用途或擅自处理。
第六章附则
第十六条列入省标准渔港建设十一五规划的标准渔港建设项目包括：沈家门中心渔港一期、二期项目，虾峙渔港、台门渔港、桃花渔港、东极渔港、月岙渔港、蚂蚁渔港、塘头渔港，以及省后备建设渔港：樟州渔港、白沙渔港、螺门渔港、登步渔港、乌沙门渔港。
