时间：2023-06-07 09:10:45
我国社会保障法制建设先天不足，除残疾人、妇女、老年人权益等方面颁布了相应的法律以外，社会保障的主要领域如社会保险、社会救助等，至今没有法律。因此，社会保险立法势在必行。完善的社会保障立法，是制定社会保障政策法规的基础，是社会保障管理机构、经办机构、监管机构的设置，及其职责权限划分的依据，也是对社会保障基金实行监管的前提条件。
社会保障税的实施必须以法律为依据，应建立社会保障法与社会保障税法。关于社会保障税的优惠政策问题，如税收减免、税收抵扣等制度必须规范化，做到全国基本统一，以利于劳动力要素的流动。对于少数民族边远地区，可以用专门条例做出特别规定。社会保障税的立法中还涉及中央和地方之间的税收管理体制问题。我国地域辽阔，各地区经济和社会发展水平差异较大，短时间内社会保障不能达到全国统筹水平。目前，我国社会保障制度的改革目标是努力达到省级统筹的水平，因而初期的社会保障税只能作为地方税种，待时机成熟后，由中央与地方共享，根据地区间差异确定中央收入比例，用于调节地区间的不平衡。
二、加强征收管理，以满足社会保障财源需要
可以预测，社会保障税税基为所得额，在征管中容易遇到收入不明的问题。此外，工资制度的不规范，也加大了社会保障税征管的难度。要解决以上问题，首先必须深化工资制度的改革。在开征社会保障税的同时对国家公务员、财政全额拨款的事业单位工作人员的工资作相应调整，原因是这部分人员原工资没有包含保障支出；而对企业类工资不必调整，因为20世纪80年代初期，企业的保障已全部由职工自己负担；由于目前社会中的分配差别主要体现在发放给职工的各种补贴上，宜将已固定化的补贴加入工资的基数，作为征收的税基，体现量能负担原则。其次，应实现工资性收入的货币化，建立实名制的个人工资性收入银行账户，用人单位通过银行支付工资，以利于税务部门的稽核。
三、完善预算制度，优化支出管理
社会保障税的开支，应当与社会保障预算制度的完善结合起来。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。我国可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用。即使在社会保障预算的内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。
在我国目前情况下，社会保障税的税率不可能很高，这就限制了社会保障预算的资金来源数额。而社会保障支出又有较强的刚性，其中养老金支出规模和水平会随着生活水平的提高和人口老龄化的加速而不断增长；医疗保险支出会随着医疗服务和药品中高技术含量的增大而提高；失业保险支出则会随着经济增长速度的周期变化而有起伏。因此，当社会保障税收不抵支时，一般预算收入应给予必要的支持，财政部门在编制预算时也应留有一定空间，以发挥财政对经济的
“内在稳定器”作用。
四、建立事权明晰、责任明确的社会保障管理体系，增强监督力度
第一，各级政府内部建立协作分工的行政管理体系。涉及社会保障管理的部门有：社会保障主管部门、财税部门、金融部门。社会保障主管部门制定政策，税务机关征收，财政监督，银行发放。
第二，合理划分中央和地方间的事权。中央政府集中精力解决社会保障基金筹集渠道、基金管理原则、提高社会保障待遇水平等重大问题。对困难地区的社会保障基金收支缺口，中央政府要根据地方政府财政经济状况，通过专项转移支付给予帮助。地方政府承担筹资征管、支付标准制定、社会化发放等社会保障事权，立足于自身努力，力求足额筹措资金。
第三，建立法律监督、行政监督、社会监督相结合的机制。法律监督是根据有关法律法规，对社会保障基金运行过程实施全面的监督，依法查处各类违法、违规行为，确保基金的安全有效运行。行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督。财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理、预算审核等手段，对社会保障基金运行过程中的有关行为进行经常性审核和检查。开征社会保障税后，税务监督主要通过税法的执行和日收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监督。审计监督是审计机关依据有关法律制度，对社会保障基金运行过程及结果进行定期审核。以上几个方面的监督应相互配合，形成完整的行政监督体系。社会监督是指由社会中介机构，对社会保障经办机构的年度会计报告进行审计，确保报告所提供的财务信息质量，并向社会公布。
五、盘活社会保障基金，实现保值增值
关键词 社会保障制度 社会保险 社会保障基金
作者简介：卢朝霞，三门峡渑池县人社局就业办，研究方向：就业。
充分认识社会保障制度、完善和发展社会保障制度对于保障和救助社会弱势群体、增进全体社会成员的物质和文化福利、推动经济持续协调发展、促进社会全面进步、建设和谐小康社会具有重要的现实意义。下面结合学习和工作实践，浅谈一下我国的社会保障制度。
一、社会保障制度的渊源
19世纪末，社会保障制度于欧洲诞生，而1601年英国颁布并实施的《济贫法》则标志着国家开始对社会保障制度的重视，也为现代社会保障制度的产生打下了良好基础。对现代社会保障制度的核心进行分析可知，社会保险是现代社会保障制度的关键所在。如德国政府颁布的《工伤事故》和《疾病社会保险法》等均为社会保险类的法律，而德国也因此成为世界上第一个建立起完善社会保险体系的国家。美国于1935年出台并实施的《社会保障法》标志着现代社会保障制度开始形成并被国家所重视。中国对社会保障制度的重视以及社会保障制度相关法律的出台始于1951年，《劳动保险条例》的出台标志着我国将社会保障制度的建设工作提升到了关系经济与社会协调发展的战略中来。经过60余年的发展，社会保障体系在我国已彰显出越来越重要的作用，成为保障民生、推动社会发展的一项社会工程。
二、社会保障制度的作用
所谓社会保障制度是指，国家通过制定相关法律而出台的一系列社会保险、社会救助以及社会补贴制度的总称，主要包括了以社会保险为核心的社会福利、社会救济以及社会救助和社会优抚及社会住房保障等内容。其根本原则就是社会公平；基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。根据社会保障制度的定义可知，其作用为，为全体社会承运的基本生活提供保障，尤其是对公民处于年老、疾病、失业以及死亡、遭遇灾害等情况是予以相应的生活保障。
促进资源的有效配置。同时，联合国《人权宣言》明确规定：“作为全世界社会成员的一分子，每个社会公民均具有享受社会保障和受他人尊重及人格自由发展所需的经济、文化及社会方面的权利”。所以社会保障制度的建立和完善，能使公民享受教育、健康和最低生活保障的权利。社会保障制度对全社会每名成员来说，都有是机会均等的，每个公民机会均等的获得社会保障，有利于保障公民个人的生存权、发展权；同时，又能使弱势群体和贫困人口得到及时的社会救助，使他们摆脱“贫困陷阱”，避免形成恶性循环。此外，通过收入再分配，社会保障制度可以缩减国家各地区及其公民的贫富差距，进而为缓解相关社会矛盾，并促进社会稳定发展提供良好的内部保障。
三、社会保障制度目前在我国的运行现状
一是社会保障覆盖率较低。就当前国内的社会保险制度而言，其所涉及内容最多、最广的为社会公民的基本养老保险，而对于参与该制度的社会公民进行分析可知，公民类型大都为城镇职工、以及事业单位人员和和农村60岁以上的老人。随着新型合作医疗在农村地区迅速扩展，目前，广大农民虽被纳入社会保障制度的实施范围，社会保障项目较窄，仅有低保、农村医疗合作、五保救济金等，这些项目适用对象较窄，有的仅限于个别群体。对于我国而言，存有相当大一部分的农民工以及乡镇企业职工和乡村地区农民并不能参与到国家的社会保障制度当中，加之我国的医疗保障体系两极分化趋势严重，主要表现在目前的医疗保障补偿水平无法抵消迅速增长的医疗费用。受上述方面影响，我国仍存有半数以上人口未得到社会保障制度中的医疗保障，而对于已经获得医疗保障的社会公民而言，且医疗保障也长期处于较低水平。
三是就业与保障矛盾突出。近年来，我国经济水平的提高使得国内新增就业人口的比例呈现出逐年上升的变化趋势，无论从国家财力还是现有的各类企业（国企、私企、外企）对新增就业人员的容量来分析，国家均无法长期且稳定地解决社会就业这一普遍问题。而我国所采取的各项措施也只是针对就业压力单方面的问题而制定的，并为从根本上剞劂长期的社会人口就业问题。此外，低收入水平或生活困难人员的生老病死均由国家以及地方政府承担无疑为职工所在单位，甚至是整个国家带来了较大的经济负担。
四是社会保障所需资金来源单一。对我国社会保障制度得以实施的资金进行分析可知，其来源主要是国家的财政拨款，而个人在此方面的经济支出则只占一小部分的比例，并不具备与收入方式相对应的收入来源，加之缺乏社会保障资金支出占总财政支出的界限，使得社会保障制度实施的过程中出现了非规范化与非基金化的诸多问题。上述问题的存在将会对社会保障支出的稳定性产生较大影响，尤其对于灾害年来讲，由于国家财政收入减少，但为了应对灾害并保障人民生活水平，相应的社会保障支出又需增加，进而使国家面临了较大的困境，在阻碍了社会保障工作进行的同时，也无法为人们提供更好的社会保障。 五是社会保障基金使用的社会化程度低。目前，我国社会保障的经费支出基本上采取无偿供给、单纯投入的方式，没有构成在特定的市场经济下实现基金的保值和增值的管理体制与合理的资金运营方法，且对保险业自身在保险基金和保值增值方面的作用产生了较大忽视。此外，与救助对象的生产经营相比，社会保障基金的使用更加侧重于保障公民的基本生活方面，严重降低了社会保障基金的使用率。
六是社会保障的管理机制不够健全。就现阶段而言，我国社会保障体系的运行是以各部门对社会保障项目的分类实施与管理为基础的，由于各部门对于社会保障运行机制均有各自的标准，使相关管理工作难以协调。这种“政出多门”的管理体制，造成了许多弊端，使得地区、部门、单位之间负担不同，待遇的差异也比较大，出现问题相互推诿扯皮，在一定程度上影响社会保障事业的健康发展。
四、社会保障制度的完善与发展
一是要扩大社会保障的主要项目和覆盖面。完善当前已有的社会保障制度，并将当前社会保障制度中有所缺失的内容进行及时补充和完善，确保社会保障制度本身可以涵盖更多的有关社会公民自身利益的内容。在社会保障体系的建设方面，未来仍然应以城镇居民社会保障体系的完善为基础，进而以此为中心，开展对农民以及其他社会成员的社会保障工作。一方面，需要加强对基本养老保险与事业保险的重视，将其提升到关系社会保障制度完善工作的战略高度上来。另一方面，加大对社会救济以及社会安抚方面的工作力度，并适当扩大城镇职工的社会保险范围。
二是要加大对社会保障工作的投资力度。合理且科学地优化政府财政支出的结构，并在建立起与地方经济向配套的社会保障的的预算制度后，加大对社会保障基金的投入力度。此外，建立财政转移的支付制度，即中央（政府）对地方予以适当的社会保障补助，从而确保社会保障基金的有效利用和保值增值。对个人。政府以及企业多方的供贷责任进行系统说明，从而为保障社会保值基金得以顺利收缴以及科学支付和规范运营打下良好基础。
三是要充分解决就业与保障的矛盾。要充分完善当前的就业机制，出台相应的就业政策，缓解就业压力。需要对当前一段时间内新增的社会群体进行分析，进而根据特定社会群体的特点制定出与其自身生活情况或发展状况相适应的社会保障制度。进一步完善国有企业下岗职工的安置办法，并将业下岗支欧冠的基本生活费用与其事业保险相结合，从而使企业下岗职工优先进入再就业服务中心，并逐步转向受失业保险的社会保障体系。而对于无法享受养老和失业保险的企业员工，则可将其纳入最低生活保障体系当中，以保障其生活。
四是要积极拓展社会保障所需资金的来源。加大对商业保险补充作用的发挥力度，加强对商业保险的开发和完善，并在完善人寿保险、不愁人身意外保险等险种的基础上，为群众提供更加优质的服务。尽管商业保险同社会保障制度不同，且是企业的特定经济行为，但却与社会保障制度具有相同之处，具体体现在损失补偿与生活保障方面。特别需要提及的是，由于商业保险的投保具有较强的灵活性，且具有“多投多受益”的特点，因此，其可以较好地满足人民更多的社会需求。在弥补了政府社会保障资金不足的同时，也提高了社会保障的整体水平。此外，相关社会组织与服务机构也需要投入到社会保障制度的建设当中，并充分发挥其在社会救助以及慈善事业方面的作用。
五是加强社保基金的筹集和监管。建立健全的社会保险基金的管控和监督制度，不断完善该部分基金的保值增值服务，从而对社会参保成员缴纳相关费用进行正确且积极地引导。通过加大对社会保险制度的宣传力度，进而发挥捐赠和救助等社会保障基金的集资方法的作用。在此基础上，逐步扩大全国社会保障基金的份额。同时，通过建立健全社会保障制度，提升社保基金的统筹层次，从整体上提高对社保基金的监管力度，并建立公平、公正公开的基金管理和分配措施，从而以更加科学的运行方式提高基金的利用效率。
关键词：农民工/社会保障/研究述评
农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。比较分析发现农民工社会保障问题的现有研究中在取得较大进展的同时还存在一些问题和不足，有进行总结的现实需要。鉴于此，笔者采用内容分析的文献研究方法，对农民工社会保障问题的研究进行了梳理和总结。
一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因
通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。
第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有社会保障[3].
第二，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。有人分析指出，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想[4].另外有人调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意[5].
农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：
首先，农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业，还面临着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定因素[6].其次，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成；再次，不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题；第四，不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果[7].第五，不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工排除在外，尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到[8].
有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9]，还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征，故在此对其只是点到为止。
二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性
理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。
第一，农民工社会保障建设具有其政治意义：（1）建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求现代社会保障体系在覆盖城市居民同时要为农村人口特别是农民工提供应有的保障[12].（2）建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳定而不考虑其保险问题，那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].（3）社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].
第二，农民工社会保障建设有着重要的社会意义，表现在：（1）发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要[15].（2）是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，要给农民工相应的社会保障[16].（3）农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现，亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平[17].（4）是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].
第三，农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。（1）建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；（2）为形成统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障[19].（3）可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资[20].（4）农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].（5）建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].
第四，农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。（1）把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革[23].（2）农民工虽然持农村户口，但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动，建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质，体现其公平性[24].（3）农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护自身权利，建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].（4）从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].
第五，农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义：（1）数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；（2）农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性非常大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；（3）建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；（4）有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27].
三、建立农民工社会保障的可行性与障碍因素
有效推进农民工社会保障事业和制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和问题有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面影响，不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素，也需要对其有利条件进行必要把握，在辨证分析中探索有效的解决之道。
（一）建立农民工社会保障的弊端
有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走，如果盲目推行城乡接轨，很可能会增加企业和农民工的负担，国家也将付出太大的监督成本[28].
另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系，一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题；二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好，而且农民工流动性很大；三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在：建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响，对农村社会保障建设有不利影响，也不利于农民工的就业[30].
（二）建立农民工社会保障的有利条件
有学者指出，我国经济持续高速增长了二十年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，应分类分层对农民工进行保障[31].
有学者认为，目前我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件，具体表现在：一是具备相应的政治条件，二是具备相应的社会条件，三是经济条件也已基本具备[32].
还有学者认为，建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟，政府应该着手建立农民工的社会保障机制，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].
（三）建立农民工社会保障的障碍因素
首先存在主观方面的因素：（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；（2）大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；（3）农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏[34].（4）城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市[35].（5）一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].
其次是体制方面的因素：（1）现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].（2）社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；（3）农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].（4）农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].
再次有客观方面的因素：（1）农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间[40].（2）作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不
一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].（3）农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].（4）社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].
四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路
前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述，最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上，这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。
在农民工社会保障的框架体系构成上，可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看，主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44]，另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45]，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。
从纵向构成看，大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。
另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。
一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].
第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].
第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建中国社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[53].
第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].
除了以上的四种观点，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[55].还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[56].
五、结语
现有对农民工社会保障问题的研究除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角进行了探讨，鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述。
综观农民工社会保障问题的已有研究尤其是专业性的论文，可以看到该问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，尤其是去年以来论文数量有了较大增加，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不断拓展，这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的理论支持。同时，笔者觉得研究中也还存在不少问题与不足，有待今后注意或改进。
首先，研究在总体上还很不深入。农民工社会保障问题由来已久，但从对其研究的数量上看，笔者搜集到的该方面文章不过三十余篇，其中比较正规的专门性研究就更为稀少；从研究的拓展情况来看，现有研究大部分着眼点还很笼统，分化和展开不够；从研究的氛围来看，虽然有过一些论争，但总体还很薄弱，离建立农民工社会保障这样的重大社会政策确立还不相称。
其次，研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴，实证成分稀缺。对农民工社会保障现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。
第三，研究中存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差，即对作为农民工社会保障重要部分的社会救助和社会福利很少涉及，尤其是对后者忽于关注。另外对建立农民工社会保障可能产生的负面影响分析不够，重农民工社会保障建设阻碍因素探讨而轻有利条件分析。
关键词：城市化社会保障体系一体化
近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合社会保障的基本特征，因此从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联，因为它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。这种城乡有别的“社会保障”体制是有违社会公平的，因此，建立城乡一体化的社会保障体系就势在必行。
一、城乡社会保障体系的现状
（一）中国社会保障的前提：城乡二元分割
我国80%的人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%，而20%的城市人口却创造国民收入的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存，这是典型的二元经济结构。
由经济二元结构决定，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。
（二）中国社会保障的基础：“土地保障”
广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国，“靠天吃饭，靠土地为生”是农民数千年来世代相袭的传统，从这个意义而言，土地就是农民赖以生存的“命根子”。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。改革开放以来，以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道，以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础，但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。
（三）中国社会保障的实现机制：农村青壮年的城市化
改革开放后，大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工，城市化的进程明显加快。青壮年的城市化带来了两个方面的效应：一方面，农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小，城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来，从而保证了城市社会保障体系的运行。可以说，农村青壮年人口的城市化时刻在优化或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度，正如外来人员对超级村庄经济的发展造成负担轻于国有企业形成优势一样。<2>另一方面，由于农村人口有土地作最后的保障，加之农村基本保障水平极低，城市化后的农村青壮年，只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。
正是借助于这种城乡保障水平上的差别与农村广泛存在的“土地保障”，城市化后的青壮年，支持或者说延缓着城市老龄化进程，即通过城市统一的群体或者说集体的转移支付方式——城市社会保障系统，为城市社会保障体系做出了自己的贡献；另一方面，他们又通过非正式的个体间的亲友馈赠方式支持着部分农村人口的基本保障运行。显然，这种方式的运行，是由城乡社会保障二元化、农村社会保障的低水平共同决定的。从以上分析我们不难发现，从总体上来看，农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用，即在这些城市化的青壮年的身上积累了大量的人力资本，显然，这并不是一个小数字，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换一个角度来说，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益，甚至是城市收益大于农村。所以，从社会保障体系的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时，也支持了农村基本保障的运行。
二、城乡一体化的社会保障体系的实现障碍之一：不合理的社会阶层结构
“社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度”<3>。而社会保险在现代社会保障体系中居于核心层次，一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成，其中老年、疾病及失业等项目居于最重要的位置，并成为各国发展社会保障事业的重点。但不论社会保障的项目与内容有多在的差异，社会保障的对象主要是社会的弱者及潜在的弱者。
社会从传统向现代的转型，从社会阶层结构上来看，主要是一个从金字塔型向纺锤型转变的过程。所谓金字塔型社会阶层结构是指社会的上、中、下三个阶层的成员从上至下逐渐增多的一种结构类似于金字塔的形状，而纺锤型的社会阶层结构是指社会的同样三个阶层的成员中，中层的成员多，而其它两个阶层的成员比较少的一种阶层结构。目前，单从城市或农村内部的阶层结构上看，二者都呈现出一种纺锤型的结构，但从整个社会即城乡一体的角度来看，我国的社会阶层结构还是一种金字塔型的结构，因为我们还存在一个巨大的农业劳动者阶层。在理想情况下，我们将金字塔型社会的上、中、下阶层的比例定为1﹕2﹕3，虽然改革开放以来，城市化进程推进得很快，但社会的下层阶层（主要是农业劳动者）还占有相当大的比重，到1998年我国人口的城市化率仍然只28％左右，也就是说我国的工业化进程被城乡壁垒人为地向后拖着，<4>这也就意味着我国的社会阶层结构的下层——农业劳动者阶层仍然占有相当大的比重，如果运用理想类型法，将金字塔型阶层结构与纺锤型阶层结构作为社会阶层结构两极上的两种极端类型，我国目前的社会阶层结构仍然是更靠近金字塔型结构这样一种状态。
从上面对社会保障的定义及其基本特征可以看出，既存的与潜在的社会弱者是社会保障的核心，而社会的下层成员由于其比较低的抵御风险的能力而成为社会弱者的主要来源。一般来说，社会保障所依靠的是全体社会成员在物质方面以转移支付为手段实现的社会成员间的再分配，简单地说就是上、中层社会成员对下层社会成员在经济上的一种扶助。显然，在金字塔型的社会阶层结构社会中，有能力提供扶助的社会成员是社会的上、中阶层，接受扶助的成员是社会的下层成员，这样，社会的扶助比率为3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，显然，这样的扶助比例过高，不可能实现全体社会成员的一体化保障，即使勉强实现，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。
因此，如果我们加快城市化的进程，使社会的阶层结构转化为类似于高福利国家的纺锤型结构，即中间大、两头小的服从正态分布的结构，我们将其上、中、下三个阶层的比例理想化为1﹕2﹕1（一般情况下，这些国家的中间阶层的比例远远大于2），显然，这种社会结构的社会扶助比例为3（1+2）﹕1或更大，所以这种扶助比例是社会的上、中层成员可以接受的。
社会保障水平比较高的国家的实践无不证明了这一点。发达国家是一种存在一个巨大的中等阶层的社会阶层结构，这是学术界不争的事实。如果说发达国家的保障水平较高是因为他们的经济发展水平较高的话，即将经济发展水平作为一个重要的变量进行考察的话，那么与我国同为发展中国家的墨西哥、智利，其经济发展水平远远低于发达国家，但其社会保障建设得非常完善，社会成员接受政府救济的贫困线的水平比较高，是每天收少于4美元就可以领取政府救济金，即一个人如果1个月的收入少于120美元，就可以领取政府救济金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府却没有感到有多么的吃力，其中一个重要的原因就是阶层结构的影响。这些发展中国家的阶层结构已呈中间大、两头小的纺锤型结构已是一个众所周知的事实，仍以墨西哥、智利为例，这些国家的农业人口仅为总人口的20%，而且农村的城镇化建设比较快。<6>因此，从这一角度来说，只有改善我们的社会阶层结构，加快城市化的进程，才能真正实现城乡社会保障的一体化。
三、城乡一体化的社会保障体系实现的障碍之二：不合理的城乡人口比例
在西方国家，尤其是工业国，农民（Farmer）明显比城市普通居民（普通雇员、工人）拥有更多的财产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械，并且这些财产是可以随时变现的。<7>
而在现阶段的中国，由于城乡居民收入上的差距导致的城乡居民在缴纳保费上的差别是实现社会保障城乡一体化的真正障碍已是学术界和社会各实际工作部门不言的共识，只有农民的收入实实在在地得到不断提高，并和城市居民达到真正的平等，农民才有实力参与现代社会保障事业，所享受的保障待遇也才能和城市居民达到公平，可见，缩小城乡居民收入之间的巨大差距才能真正实现社会保障的城乡一体化，而农民的主要收入来源是农产品收入，因此，实现社会保障的城乡一体化最终落实于能否提高农产品的价格，农产品的价格提高了，农民就能真正提高收入，从而缩小城乡居民收入上的差异，社会保障的城乡一体化才能真正实现，否则就只能是空谈。如何提高农产品的价格？对于这个问题的回答，有些学者建议借鉴日本的经验，宜采取继续提高农产品价格以保护农民的收入得到不断的提高。<8>笔者认为，在中国目前的条件下，单方面提高农产品的价格，除了人为地增加了计划性排斥市场以外（这对于一个长期受计划经济体制影响的国家来说，其负面影响是不言而喻的），只能增加政府的负担，其可行性非常低，即便可行，由于广大农民群体的存在，这也就决定了农产品的保护价格不可能与市场价格有太大的差距，因而达不到缩小城乡居民收入差距的目的，没有什么实质性的意义。
从经济学角度来看，决定农产品价格高低的根本原因并不是人为的计划性，因此我们需要从市场本身中去寻找其根本原因，下面我们从市场机制本身，即农产品的市场供求状况来分析决定农产品价格偏低的原因。一般来说，如果一个产品的市场供给大于其社会需求的话，该产品的市场价格就不可能非常理想，这是因为由于存在多家生产者，且相互之间处于一种竞争状态，这就决定了购买者的主动权，其有充分的讨价还价的余地，而卖方则明显处于一种被动状态，也即市场中的交换双方并不是处于对等的地位上，因此，农产品价格的相对偏低就是一种不可避免的结果。
同样根据市场原理，这多家生产者中必然有些生产者由于利润的下降甚至亏损而不得不退出市场之外，从而调节供求状况，使之达到供求的平衡而不至于使某一产品的价格长期偏低。但是，我国农产品的生产却并没有完全按照市场的这一规则来运行，因为农业生产是农民唯一的生产手段和生产目的，农民们没有其他可供选择的商品可以生产，因而市场对其作出生产决定并不起多大的作用，即使是亏损也要生产，这一状况是普遍的，这就更加剧了买方的心理预期和压低农产品价格的把握，在这种情况下，农产品的价格不可能达到一个合理的状态，即使人为地提高了其价格，在这种市场的作用下也不可能持久，最终还是会被压低下来，更何况我们的城乡人口比例相差悬殊。
“她小病的时候舍不得钱没治，后来检查已经拖成癌症了……”惠贤成谈到多年前去世的老伴，眼神一下子黯淡了。
惠贤成64岁，温江区永宁镇隆兴社区一组失地农民。2005年12月，他缴纳9100元办理了成都市专门为已失地农民推出的社保，从第二个月起就按月领取210元养老金了。后来因患阑尾炎转腹膜炎在区医院住院治疗，共花4650元，自己只出了1020元，其余都由社保报销。“很方便，在医院就结算了！”这时，他的眼里是欣喜的神色。
老农惠贤成的眼神里，是农民社保的悲与喜。
实施城乡统筹的社会保障之前，成都市也同很多地方一样，社会保障事业面临诸多问题。
而今，随着城乡一体化的推进，社会保障事业在成都加快向农民、农村延伸，逐步覆盖全体城乡居民。成都市的目标是：到2010年，全市城乡一体的社会保险制度基本建立，城乡居民人人享有社会保障。
一笔财政巨资弥合的社保之缺
“前年办保险的时候我外出打工去了，没有办。老母亲和老婆都领了两年养老金了，感觉我也该办。2006年回来问还行不行，结果办到了。”温江区61岁的黄根明坐在自家小院里，兴奋地向记者讲起他办社保的经过。
黄大爷一家的承包地十几年前就被征用了。他主要靠打工挣钱，用作老母亲和自己两口子的养老费，给子女减轻点负担。
到了2004年，黄大爷的这个盘算被一个他还不熟悉的事物替代了，那就是社会保险。
这年3月，成都市出台政策，将1991~2003年12年期间被征地农转非人员全部纳入社保范畴，从7月开始，根据不同区域和不同年龄段，由本人按不同标准退费（过去已领的安置费）和政府给予补贴，分类办理。
按成都市的规定，参保人员60%的养老保险费和2003年社平工资4%的住院医疗保险费，由市、区（市、县）两级财政从新增财力和土地收益中解决，10年内分期注入。据市社保局透露，两级财政将为此注入45亿元补贴资金。
2007年1月5日，市政府按照广覆盖、可转移等原则，出台了面向有土地承包经营权，且从事农业劳动的年满18周岁人员的《成都市农民养老保险试行办法》，即日起施行。这标志着养老保险在成都已覆盖全体农民。
一个特殊群体的“合身”社保
一名在洗车场务工的农民工，不幸在工作时触电身亡。老板为了逃避责任，丢下洗车场，人间蒸发了……
市综合社会保险管理中心负责人讲述这个悲惨事例后说，针对农民工这一群体的特殊性，成都市2003年创造性地为农民工量身定制了“非城镇户籍从业人员综合社会保险”，并在城乡一体化中进一步深入开展，而且没有地域限制，只要在成都务工均可享受。
综合保险“广覆盖、低门槛、可转移”，实行“一种缴费三项待遇”，个人只需缴纳工资收入的5.5%，用人单位缴纳工资收入的14.5%，与城镇职工社会保险缴费标准相比，费率低一半。三项待遇是工伤补偿、住院报销、老年补贴，都是农民工最需要的基本保障。
关键词：新农村建设；社会保障权；农村养老保障；农村医疗保障
党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。这一任务符合2020年全面实现小康社会的总目标，也是构建和谐社会的重要一环。中央对新农村建设提出了具体的要求，也就是要达到总体目标，即：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这20个字包含的内容极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面，而其中的“生活宽裕”是新农村建设的核心目标。要达到这一目标除了要通过建设与改善和农民生活直接相关的基础设施，健全农村市场体系，建立和开辟各种增收渠道以外，还应该高度重视保护农民的社会保障权利，通过健全农村社会保障体系，增加农民的社会福利，改善其生活水平。
一、我国农村社会保障的现状
“积谷防饥，养儿防老”是我国流传几千年的传统观念。20世纪50年代初我国进行的使农民获得了土地，从而有了基本的土地保障，也维持了农村传统的家庭养老。然而农村20世纪80年代进行的两个方面的重大改革，即计划生育政策的实行和家庭联产承包责任制的推行，使农村传统的保障方式面临着严峻的挑战。随着改革开放以来国家宏观经济形势以及农村社会保障本身的变化，国家对农村社会保障体系的一些基本项目进行了不同程度的改革，但总的来讲取得的成就和进展还很有限。如养老项目在大多数农村已经停止开展。1992年国家在全国范围内就曾推广《县级农村养老保险基本方案》，但是在1998年底暂停实施。而农村合作医疗制度在改革开放后也是几起几落，收效甚微，即使在重建合作医疗的高潮期的1997、1998年前后，合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区仅为1%-3%，2003年国务院提出了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，将浙江、湖北、云南和吉林作为试点省，而这项政策也是在“非典”暴露农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，因此农村医疗保障的国家计划还处于试点阶段。〔1〕五保供养制度的覆盖面也仅仅超过应保人数的1/2，只是社会救济项目取得了较为明显的进展。而且几乎所有项目的保障标准都定得非常低，实际上根本不能满足保障对象最基本的生活需要。与城市相比，农村的社会保障严重滞后，农民的社会保障权利没有得到很好的维护。目前城乡社会保障覆盖率之比高达22∶1，以医疗保障为例，占全国总人口近80%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，九成左右农民是无保障的自费医疗群体。从这些数字可以看出，农村社会保障事业呈滞后的现状，而这一状态对我国构建社会主义和谐社会，促进社会主义新农村建设的顺利进行是不利的。
二、重视农民社会保障权利在新农村建设中的重要性
所谓社会保障权利是指社会成员在满足一定条件下有从国家和社会获得经济保障和物资帮助，以维持一定生活水平需要的法律权利。
农民缺乏社会保障权，会严重影响农村居民生活水平的提高。由于社会保障权利的缺乏使得农民对未来收入的预期不确定。在大多数农民本身现期收入极低的情况下，许多人还要为养老、防病而储蓄，这就使得他们有支付能力的消费需求更加不足。从社会消费零售额的构成来看，反映农民生活消费水平的“县和县以下社会消费品零售总额”的比重是逐年下降的。1978年农业人口占总人口的87%，当年的社会消费品零售总额中，农民购买的社会消费品占总额为67.6%.到了1990年农业人口占总人口的79.1%，农民购买的社会消费品占总额为53.2%.到了2003年，农业人口占总人口的70.8%，农民购买的社会消费品占总额下降到35.1%.可见，三个农民得到的社会消费品大概只抵得上一个城市居民，农民的消费水平大致比城市居民要落后10-15年〔2〕。
农村居民缺乏社会保障权，对整个国民经济的持续稳定发展极为不利。近年来，我国投资率过高，2003年，我国固定资产投资率高达47.4%，比1980年和1990年的投资率分别高出27.2和23个百分点，投资需求过热，而消费需求不足，其必然结果是社会产品供给相对不足与相对过剩同时并存〔3〕。然而，我国市场上许多滞销的产品并不是农村居民不想要的，只是因为农村居民没有购买能力。建立健全农村社会保障制度，稳定农民收入预期，增加农民的消费需求，可以减少生产的相对过剩，有利于生产能力的充分利用，从而可以促进经济发展。
农村居民缺乏社会保障权，对我国社会的稳定也极其不利。依据国际经验，人均GDP达到1000～3000美元的时期，是一个国家经济社会矛盾的凸显期。社会矛盾处理得好，该国的经济发展能够很快上一个新台阶；反之，经济将停滞不前甚至倒退。国际经验同时也表明，社会保障制度的基本功能是社会的安全网和稳定器。在经济发展到一定水平后，绝大多数国家不仅在城市建立了比较健全的社会保障制度，而且还将社会保障制度推广到农村地区。社会保障制度的建立和健全，是西方发达国家社会矛盾得以缓和的重要原因。
因此，在新农村建设过程中，政府应重视保护农民的社会保障权利，要通过公共财政补贴，帮助农民建立起包括合作医疗、农村养老保障等在内的农村社会保障体系。
三、保护农民社会保障权利的可行性
在传统意义上，农村以土地和家庭作为保障，但在市场化和加入世贸后的大环境下，我国的农业已经成为了薄利行业，在许多地方甚至是负利，由此出现了许多农民撇荒的现象。但一些人认为我国还没有财力达到全社会实现社会保障，现在提供农村社会保障只是超越中国现实发展阶段的空想，事实真的如此吗？以农村社会养老为例，就国际经验而言，德国、法国等13个欧盟国家在类似于中国目前或更低的经济发展阶段时，这些国家已经成功地建立了农村养老保险制度，而丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙以及希腊等国在类似中国90年代初，甚至更低的经济发展阶段，便已经开始建立农村社会养老保险制度。在与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为了防止出现因老返贫的现象，也为65岁以上的老人提供每月5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了农村养老保险制度。可见，在经济发展水平上我国已经达到了在农村建立社会保险制度的条件。
而建设覆盖全国农村的新型合作医疗体制又需要多大程度上的财政支持，政府是否真的无力支撑呢？据研究，全国有3000万左右的贫困人口，有6000万农民还处在温饱线上，因此假定各级政府要对6000万农民做转移支付，以每人50元的较高标准计算，其总量为30亿元。以我国2万亿元的财政收入来看，只占其中的0.15个百分比，相对于许多上千亿的重大基建项目而言，也仅占几个百分比，由此可见，发展农村新型合作医疗制度，不是没有钱的问题，而是财政预算能否给予贫困农村医疗卫生更多优先权的问题。〔4〕因此，在社会主义新农村建设中，要给予农民的生活、生存环境以更多的关注，维护其应该享受的社会保障权利，使农民的生活更宽裕，使整个社会更和谐。
四、健全我国农村社会保障制度的建议
（一）明确农村社会保障制度建设和改革的目标定位，加大国家财政的投入推动农村社会保障体系的建设
目前，政府和学术界对在社会主义市场经济条件下农村究竟需要一个什么样的社会保障体系，这个社会保障体系与城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题，没有形成基本的共识。占主导地位的意见仍是主张农村社会保障应该单独发展，认为在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有着难以克服的困难，因此，农村的社会保障体系在近期应该相对独立的发展。由于政府没有对农村的社会保障制度建设和城市的社会保障制度建设的关系及其未来的发展趋势作出科学的说明，导致了农村社会保障制度建设的基本目标模糊，头痛医头，脚痛医脚，至今对农村社会保障制度建设既未形成整体的框架，也没有渐进推进策略的根本原因。
社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持与推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。这种支持与推动也是改革开放以来农村社会保障制度建设，特别是社会救助建设取得一定进展的重要原因。相对于城市而言，按照国际经验，农村社会保障制度的建设更需要也更应当得到国家的支持。然而从我国的实际情况看，相对与城市社会保障制度而言，政府对农村社会保障制度建设的支持明显不足。在大多数农村地区，农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动，这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。此外，目前我国东部和中西部农村社会保障发展的不平衡加大、差距明显的问题，在相当程度上与国家（政府）的宏观调控不及时有关。
（二）从农村经济发展的差异性出发，建立健全农村社会保障体系的基本思路应为依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施
其基本思路应为：在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕的农村应建立保险型的社会保障体系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施。
（三）农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层化，制度设计因层化后对象的性质和需求不同而有所差别
传统农民已经分化为传统的农民和产业工人，包括各个非农行业。而农民工有可以分为三大块：一部分是已经城市化了的农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他们融入城市，纳入到市民一体的社会保障制度；第二部分是农闲时候出来打工的季节工。他们需要的社会保障与完全城市化了的人来讲完全不一样；第三部分是占农民工大多数的流动打工者，其需要的社会保障与前两者又不一样。而在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障制度的不同需求，考虑农村人口日益呈现的多样化：一部分农村人口已经在事实上实现了非农化，应该设计进入城镇社会保障体系的制度通道，一部份仍然从事传统的农业生产，其主要依赖的土地所提供的保障水平仍然有待于提高，还有一部分最为贫困的农村人口，他们最为需要的是社会保障制度的兜底功能。
综上所述，我国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财政的角度，我国也具备了实施农村社会保障的条件，并且，这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康发展创造良好的条件，从而缓减当前有效需求不足的局面。在政治上，农村社会保障的切实推行也在稳定农村社会秩序的同时，为党和政府提出的建设社会主义新农村起到推动作用，为党和政府创造更大的统治合法性，进一步扩大和稳固党的执政之基。
参考文献：
〔1〕吴仪扎扎实实做好新型农村合作医疗试点工作〔N〕。人民日报，2004-03-01.
〔2〕谢元态中国农村社会保障体系相对独立发展的必要性和可能性〔J〕。当代财经，1998，（6）。
《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日正式实施。两年来，晋江市社会劳动保险管理中心高度重视、责任明确、措施得力，法律实施情况较好，有力地推进了晋江市社会保险事业快速发展。
一、主要做法
（一）高度重视，责任明确。晋江社保中心高度重视《社会保险法》的实施工作，两年来，为推进法律实施，按照晋江市人社局统一部署，多次召开会议专门研究，明确工作职责，养老、工伤、生育社会保险任务全面超额完成下达的任务，今年上半年各项社会保险任务已按时序进度完成。
（二）加大宣传，营造氛围。为了使企业和广大职工充分认识参加社会保险的意义和社会保险的具体政策，两年来充分利用报纸、电视、网络等媒体，多渠道、多形式进行宣传社会保险政策和业务知识。2012年结合晋江市委开展“下基层、解民忧、办实事、促发展”活动，多次与地税部门深入企业召开座谈会，与企业员工、企业主“零距离”接触，进一步宣传《社会保险法》及《工伤保险条例》，并印制《社会保险法》、新《工伤保险条例》及社会保险法宣传提纲、工伤保险条例宣传提纲等各30000份的宣传材料分发给企业和参保人员，扩大了社会保险的影响，促进养老工伤生育保险工作的全面推进。
（三）部门配合，促进工作。部门之间协调配合是促进和顺利推动工作的关键，充分发挥劳动保障部门的政策引导优势和地税部门的强制征缴优势，形成合力，在扩面的同时，认真做好参保企业的社会保险登记、人员的增减，做好数据的衔接，收集参保企业的具体数据。定期把扩面的单位数、人数传输给地税部门，为地税部门的准确征收提供了良好的条件。2012年征收养老、工伤、生育保险费分别是54129万元、2735万元、1924万元， 分别比2011年比增19.06%、40.26%、36.06%；社会保险基金结余额逐年增加，基金支撑能力较大提高。
（四）创新工作，帮助企业。为进一步推动晋江市民营企业“二次创业”，促进经济社会平稳较快发展，2012年晋江市设立中小企业社会保险资金，凡是参加企业职工基本养老保险连续缴费满一年，且参保人数30人（含）以上的中小企业，可以享受5000～60000元不等的社会保险资金补助。与财政部门密切配合，认真组织实施，加强审核工作，严格把握补助范围，符合条件的企业及时申请社会保险补助，为295家企业发放社会保险资金389.50万元，促进企业参保，稳定职工队伍。
二、主要成效
一是社会保险制度日益完善，社会保险覆盖面日益扩大。目前，基本养老、工伤、生育三大社会保险制度全部建立并在制度上覆盖所有人群，“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保险体系基本建立，截至到2013年6月，全市参加三大社会保险人数达60.1万人次，比2004年底的5.71万人次增加55.21万人次，十年增长近10倍，越来越多的人享有了基本社会保障。
二是社会保险待遇水平大幅提高。企业退休人员连续九次调整待遇，今年人均增加294元，是历年来养老金调整数额最多的一年，目前全市企业退休人员月人均基本养老金从2004年的515元提高到现在的1883元，比2004年月增加1368元，十年增长3.66倍；工伤、生育保险实现了政策项目内的全额支付。
三是历史遗留问题得到解决。按照福建省人力资源和社会保障厅、福建省财政厅、福建省民政厅、福建省城镇集体工业联合社印发了《福建省无力参保的县及以上集体所有制企业退休人员老年生活保障金发放办法》的精神，全市已有集体所有制企业退休人员213人享受老年生活保障金，累计发放老年生活保障金92.54万元。同时，晋江市本着尊重历史，实事求是，妥善处理，维护稳定的原则，将原晋江县手工业管理局管理的，改革开放初期划入乡镇企业局管理的集体企业退休人员纳入老年生活保障金发放对象，避免问题的扩大，促进社会和谐，发放资金由晋江市财政全额负担，已审批203人，发放老年生活保障金13.89万元。同时，根据《关于妥善解决企业职工基本养老保险有关问题的通知》，至2013年6月底已办理达龄退休人员207人补缴基本养老费，按月享受基本养老金，妥善解决了历史遗留问题。
四是服务经办能力明显提升。近两年晋江市始终坚持以科学发展观为指导，通过增强服务意识，改进工作作风，提高办事效率，内强素质，外塑形象等措施，为群众提供满意的服务，目前晋江市已初步形成了以经办机构为主干，以银行服务机构为依托，以基层服务平台为基础的社保经办服务网络，为广大人民群众提供更加便捷的社会保险服务，社会保险基金监管能力得到加强，社保基金安全平稳运行。
关键词：社保基金 投资运营 投资收益
社保基金是国家依据相关法律法规和战略的要求，为社保制度的实行而设立的、财政收支管理中以特定来源资金用于指定用途的办法的资金，是社保制度的物资根本。合理地支配社保基金的经营和投入，促成社保基金和期限在一年以上各种资金借贷和证券交易场所的有效整合，是健康完备社保制度，创建和谐社会尤为重要的措施。
一、我国社保的现状和社保基本运营存在的问题
（一）社保基金的组成和覆盖状况低
社保基金是社保制度的物资根本，包含了多种领域。从机能来说，可以分为用于救灾，济贫，扶贫的资金；为保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金；国家立法或政策所规定的为公民普遍提供维持其一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设置和相应的服务所筹集和建立的专项资金；还有社会优抚基金。其中，社会保险基金在我国的社保制度中处于主要位置。国家的社保制度是否健康，表现在很多层面，尤其国家为了预防和强制社会多数成员参加的，具有所得重分配功能的非营利性的社会安全制度的覆盖状况是一个尤为重要的基准。最近些年，随着社会保险体系改良的持续深化和完备，各种基础社会保险覆盖人群数量呈增长的势头。但全面看来，社保覆盖面狭小，社会化情况不高依然是要面对的突出问题。
（二）社保基金的豁口很大
我国已经进入老年人口占总人口达到或超过一定的比例的人口结构模式。但养老金缴纳依然不足，亏欠缴纳的资金数目连年上升，养老金的支拨愈来愈困难。失业保险基金、职工医疗花费等都是我国社保基金的支拨名目。基金收缴和支付的严重不平衡，对我国社保基金的经营管理影响巨大。
（三）社保基金投资回报率低
社保基金的资本保值增值率是社保基金经营的根本标准。可在我国，因为期限在一年以上各种资金借贷和证券交易的场所缺乏和相关法律法规的限制，社保基金大多数用以购入国债或者存进银行，算上偶尔发生的通货膨胀，社保基金的投资回报率极低。
（四）社保基金管制体系的不足
地方上用于支付退休收入的基金分散在全国近两千个社保部门。从中央到省级再到地市及县级的各个级别社保局，每个部分都存在自己管制方式的社保基金，造就了许多具有共同利益的人们为了共同的目的而集合起来，采取共同行动的社会集团。这种不集中的管理，很大程度加大了资金管制和资金的调度的难度。
二、改善社保基金运营与监管的对策
（一）筹措资金，补足社保基金豁口
我国社保基金的亏损豁口，中央政府要担负主要责任。解决从横向平衡原则为依据，以同一时期正在工作的所有人的缴费来支付现在保险收益人开支的制度向社会保险基金在大范围内由社会保险经办机构依法统一征收、统一管理、在属地范围内统一调剂使用与个人账户相整合的部分基金制中养老保险资金个人账户空置问题是政府急需要做的事情之一。此外，同一时间增大参加社保人数，吸收市镇大量私企的员工，个人经营、个人合伙经营或家庭经营等形式，依法从事营利性活动的人员，灵活就业人员以及农民工人；更要完备农村社保体制的建立，才能筹措到更多的社保资金，并且完备就业相关政策。我国就业当前的现状，失业人员与应届毕业生待业人数较高。提升这类人的就业、创业水平，是社保部门工作的必然要求。最后就是增大社保基金的回报率。把资金投入国家基础设施建设和利润高的国企之中。支持国家经济发展的同时，也能够从其中收获高的回报率。同时发展大陆以外地区证券市场的资金投入。
（二）有效配合投资限日
不同的投资途径所造就的投资限日是不同的， 相同投资途径造成的不同的资产也有不相同限日。社保基金投入的限期组合应综合考量。在社保基金投资经营的时候，要采用时间分散化策略。资金投入买进多种时限的资产，让不同时限的资产有机结合，收获较高回报率的同时，达到流动性需求的标准。
（三）完备投资区域连合
不同地域和不同国家的投资存在不同的回报率和风险系数。利用不同地域和国家投资连合的方法能够减少投资风险，并且增加投资的回报率。我国幅员辽阔，不同地域的经济水平相差较大，这种经济水平差距为社保基金投资的区域连合提供了便利。另外，也该注意，部分经济水平较高的国家常常将他们的社会保障基金的一部分投入到外国资本市场，但我国在这些地方还还有一段路要走。因为当前我国社会保障体系还需要改善，社会保障基金的市场化、专业化管控制度的创立也不是短期可以完成的。所以，社会保障基金的海外投资应该循规蹈矩，稳定的进行推进。
（四）增强对社保基金的监管强度
想要建立更好健全的监督管理体制，就要持续加大监督管理强度，保证资金安全。并要确定监督管理的方向，创立社保资金投资监督管理系统，加强外部的监督管理。这是在体系的建立，财政和经济工作中必须遵守的行为准则。 预算管理及资金收入支出存储等等方面都要加强监督，确保社会保障资金投资的稳定运转，推进社保工作的稳健前行。
创立完备合理的社保信息化管理系统，对社保基金的收缴、支拨、稽查、账户经管以及每项数据都做到信息化管理。创建了具备合理的监督管理方法、覆盖地域广、分析方式进步的信息化网络管理平面。经过逐渐的完善，从根源上改变社保老旧管理的方法和方式，对解决反复支拨社会保障资金、私吞社保基金现象有极大遏制，保障社保基金的运用具有促进作用。
参考文献：
[1]邓大松.2011 年中国社会保障改革与发展报告[M].北京：人民出版社，2011
关键词：社会保险法 社会保障体系 制度突破
中图分类号：C979 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2010）12-086-02
一、导言
十一届全国人大常委会第十七次会议2010年10月28日下午经表决，通过了社会保险法。将于2011年7月1日起施行。社会保险法草案从2007年底提请全国人大常委会进行初次审议，至今已历时三年，期间共经全国人大常委会审议四次。一般法律三审即可通过，而《社会保险法》历经四稿，可见社会对这部法律的关注，以及此次立法的重要性与复杂性。
社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。社会保险法的通过和实施，关系广大民众的切身利益，必将对我国社会保险制度的发展和完善产生深刻影响。
二、社会保险法的重大现实意义
1.社会保险法的出台，对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。在此之前，尽管各种社会保险制度已在中国实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确的价值取向。社会保险制度改革20多年来，一直是在没有基本法律依据的条件下推进的，现在确实到了急切需要由试验性阶段走向定型、稳定、可持续的发展阶段。从社会保险领域的立法来看，目前还没有一个层次比较高的、比较权威的，都是停留在行政法规的层次上，行政法规或者地方立法在提高社会保险层次问题上，在社会保险的强制性方面，确实还存在一些不足，所以出台社会保险法对建立和完善社会主义法律体系，实现覆盖城乡的社会保障体系意义重大。
2.社会保险法作为我国社会保险领域的首部综合性法律，是我国社会保障体系建设中一次重大的制度突破；同时，它又是一部民生大法，涉及养老、医疗、工伤、失业、生育等多项社会保障，它的施行无疑将对每个人的生活产生巨大影响。在“十二五”到来之际，社会保险法与广大民众见面，既是对“十一五”期间我国社会保障体系制度建设的总结，也是“十二五”规划中保障和改善民生指导思想的集中体现。它的施行不仅为下一个5年加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设提供了法律保障，也将对维护社会和谐稳定、全面建设小康社会发挥重要作用。
3.社会保险法出台，是我们国家经济发展到一个较高水平的必然结果。社会保险法草案从我国基本国情出发，认真总结我国社会保险工作的实践经验，确立了我国社会保险工作的方针，明确了我国社会保险制度的基本法律框架，建立了一系列社会保险制度，对社会保险各险种及其适用作了分类规范，使城乡居民能够共享改革发展的成果，充分体现了国家对人民群众切身利益的保障，有利于社会稳定和国家安定。几年来我国社会保险制度建设已经有了重大发展，为该法的出台奠定了基础。社会保险法关注民生，保证公平，调整国家、集体、个人之间的关系，是一部事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的极为重要的法律，是完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的重要法律支柱。
三、社会保险法的重大突破
社会保险法的亮点体现在制度上的突破。一是以法律的形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社会保险体系，这是一个非常大的成就。二是体现了统筹城乡的原则，对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资方式、待遇标准也正在朝着一致的方向努力。三是突出了参保人员的合法权利，在保险制度的设计和实施方面，始终以保护参保人的权利、以提供政府服务为重点。社会保险法涉及了提高基本养老保险统筹层次、明确养老保险可以进行转移接续，要求建立异地就医医疗费用结算制度、加强对百姓“保命钱”的监管等几大民生热点问题。
1.解决了养老、医疗保险续转难题。基本养老保险关系转移接续不畅，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于转移接续难，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保。此次通过的社保法明确规定:个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。这解决了一个大家关心的问题，人们从一个地方到另外一个地方就业时不用退保，养老保险可以跟着人走。而在医疗保险方面，针对异地报销医疗费难，影响参保人员享受基本医疗保险待遇问题，社会保险法规定：有关社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，通过异地协作机制来保障参保人员享受基本医疗保险待遇。
2.基本保险首次确立全国统筹目标。此前的社会保险法草案对如何进一步提高基本养老保险的统筹层次这一问题规定不太明确，而这是经济欠发达地区群众十分关注的问题。据资料统计，到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。经过评估，已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，还有27个单位正在评估。鉴于目前各地已基本实现基本养老保险基金省级统筹，社会保险法在表决前的最后时刻就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。全国统筹最大的好处是能够解决我国幅员辽阔、区域发展不平衡的问题，解决用东部支持西部、城市支持农村的问题，促进全国统一开放劳动力市场的形成。
3.强化社会保险基金征缴的力度。过去20多年的社会保险制度实施过程中，经常出现社会保险费征缴困难的问题。有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳保险费。
这次社会保险法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。法律规定：用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费；用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。
针对欠缴社会保险费的现象，法律也规定了极有操作性的刚性应对措施：社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨;同时，未提供担保的，还可申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。
针对工伤保险欠费，法律还专门规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还，不偿还的可依法追偿。
4.加强监管确保社会保险基金的安全性。我国的社会保险基金主要来源部分采用的是社会统筹和个人账户相结合的制度，随着社会统筹部分的积累和个人账户的做实，社会保险基金数额巨大。据统计，截至2009年底，社会保险基金会管理的资产规模已达到7766亿元，基金安全引人瞩目。目前社会保险基金累积结存数额较大，又比较分散，近年来有关社保基金的大案不时传出，成为全社会关注的焦点。有关专家指出，目前一些地方社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身，自己监管自己，成为制度的一个极大隐患。
这次社会保险法规定了：国家对社会保险基金实行严格监管；国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行；鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。同时还进一步规定社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。社会保险基金是老百姓的“保命钱”。为了确保社会保险基金的安全和保值增值，我们的法律必须加强监督，构筑全面、严密、科学有效的监督体系
四、社会保险法争议的焦点
1.社会保险法的一些重要制度授权较多，操作性不强。有些专家学者认为社会保险法授权条款较多可能会使权力集中在基层，一方面影响法律的实施，另一方面也容易导致各地差异大，带来保险转续更加困难的问题。对此，权威部门作出了解释。这些授权性条款，有的已经有了由国务院及主管部门的法规，如养老保险关系转移接续办法。而有些授权性条款，确实还未有相关规定。主要考虑社会保险制度正在快速发展和变化的过程中，新的机制正在建立，有的制度正在探索，所以很难用法律的形式固定化。同时，我国幅员比较大，社会保险制度的形成和发展历史又比较短，因此，本着发挥中央和地方两个积极性的原则，国家立法在确定大原则的基础上要给国务院和地方一些空间。授权性条款不会影响法律的施行，社会保险法通过后，人大常委会将督促国务院有关部门尽快制定配套法规。不过，除了上述原因一些专家认为不少授权性条款是因为部门利益冲突难以调和而刻意规避。最典型的例子，莫过于社会保险费的征收主体。中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局。不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。
2.社会保险法回避了一些亟待解决的难题。公职人员的参保问题，在前后多次审议中均是焦点。公众对于事业单位工作人员以及公务员参加养老保险的问题意见集中。他们认为，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显。草案规定使已有的不平等变为建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。
总之，“十一五”是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，填补了多项社会保障制度建设的空白。但在制度建立过程中，存在的一些矛盾和问题是无法在现阶段通过法律规定解决的，而社会保险法最大的意义在于从大的法律层面将一些基本的原则确定下来。对此，有关专家认为，中国社会保险制度还在建立健全过程中，有些制度需要根据经济社会的发展逐步完善。中国社会保险制度的问题太多，我们不可能期望一部法律解决所有的问题。很多问题只能一步一步来。只要能够把社会保险的基本制度、基本权利、义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。
注：[本文为天津市2008年度哲学社会科学规划课题项目，课题项目名称为：《养老金制度的经济分析与对策研究》，项目编码为：TJYY08-2-046（一般）]
参考文献：
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2.杨风寿.我国社会保险关系转移和接续问题研究[J].中国人口・资源与环境,2010（20）
3.李坤刚.我国社会保险制度的强制性问题研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2010(2)
关键词：土地流转；土地保障；农民社会保障
中图分类号：F328文献标识码：A文章编号：1003―0751（2013）02―0031―05
自古到今，我国农民的生、老、病、死都把土地作为重要依托。土地流转后其对农民所特有的保障功能将一去不返，社会保障的重要性就愈显重要。不稳定的非农就业不能取代土地的保障功能。实现作为生产要素的土地资源产业化、集约化经营，只有制度化的社会保障取代农民传统的土地保障，才能实现土地的有效流转，以及农业经济效益与农民社会保障建设的相互促进。在我国农村，土地除了作为最基本的生产要素发挥效用外，对于广大的中西部及偏远地区经济基础薄弱的农民来说生存保障功能不容忽视，同时对于兼业农户和相当比例的农民工在就业方面具有最低风险保障作用，对于那些孤寡和体弱老人一定程度上还具有生活及养老等方面的保障作用。在土地的这些基本的保障功能没有被转移或其他产品替代的情况下，农民对于土地的这种依赖作用会影响区域农业生产规模化经营和现代农业的发展进程。
一、土地的保障功能和经济功能的矛盾
1.土地发挥社会功能阶段
土地的社会功能本质上是维护依靠土地为生的农民的生存保障、生计安全。按照马斯洛的需求层次理论，每个人需求层次是不同的，然而，不同个人在不同境况下的需求程度和要求是不同的，人的最迫切的需要才是激励人行动的主要原因和动力。低层次的需要基本得到满足以后，它的激励作用就会降低，其优势地位将不再保持下去，高层次的需要会取代它成为推动行为的主要原因。马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。我国改革开放以前，农业的生产力水平有限，在人口压力之下，农业经济的增长被不断增长的人口所吞噬，出现农业经济的“内卷化”现象，使中国农业陷于一个“高水平均衡陷阱”，土地的功能局限于满足
人口的衣、食、住和最低限度的财产安全，居于生理需要和安全需要的低层次需要，依靠土地的收入是大多数农民唯一的收入来源。因此，改革开放以前，中国是一个农业社会，人与土地的关系是农业社会基础关系。土地资源总是有限的，产品总量难以增长。在人多地少的条件下，土地作为生活的重要保障和物质来源也只能解决农民的生存问题。农民改善生活质量的主要方式就是进行占有更多的可以生产的土地，所以土地兼并便不可避免，当土地兼并到一定程度，战乱就成为了土地兼并的直接后果，用暴力的方式改变土地的占有情况使富人变穷。所以说传统农业是一个以土地为基本生产资料，贫穷而平均的社会。
在人口增长和土地资源有限的约束之下，小农经济的基本特征主要表现在：（1）小块土地上不计劳动成本的大量投入。（2）农户家庭经营中集生产与消费为一体，生产的目的是供本人家庭消费，而不是在市场中追求利润为动机，在农业社会中，保持着小农经济的土地生产率高，劳动生产率低的特征，具有长期性。农业的生产力水平也有很大进步，但在不断增长的人口压力之下，劳动生产率一直徘徊不前，没有第二、三产业就业机会，只能把不断增长的劳动力投入到有限的土地资源中，造成了土地生产率提高，劳动生产率低的局面，传统农业中土地保持其社会功能为主导，如表1。
13.71数据来源：国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴1990》；国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴2009》；国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴2012》；全国第六次人口普查数据：中国国家统计局网站。传统农业社会中，土地的功能主要体现为社会功能。伴随着新中国的成立，实现了生产关系的根本性变革，农村的是中国共产党的首要任务，实现亿万农民“耕者有其田，翻身做主人”的革命理想，了两千多年的封建社会的土地的地主所有制，这种制度变迁是在国家意识形态主导下强制性的制度变迁。
随着党的十一届三中全会确定了土地的家庭承包制以后，大批的农村剩余劳动力从土地生产中解放并释放出来，在农民内部，局部的、自发的、短期或无固定期限的土地流转在外出农民工和务农农民间发生。从土地生产中释放的这些劳动力由于知识和技能等限制，在城镇主要从事建筑、家政、小商贩等劳动强度大而且不稳定的零工或临时工。工资拖欠、低工资水平、城乡二元体制的社会保障机制等，使这些外出农民工仍然把农村的土地作为生活和就业方面可以依赖的基本保障和依托。而留守农民为了改变生活，土地的经营面积的扩大也成为了主要选择，在目前国家的土地政策下村庄内部或熟人之间的以口头协议的方式进行的临时的或无固定期限的土地流转成为了主要方式。在这种情况下，从土地生产中分离出来的劳动力在经济形势或就业情况较好的情况下成为了城镇中的农民工，在经济形势不好或就业不理想的情况下又返回农村，土地就成为了他们躲避市场风险的重要依靠。最明显的例证就是在2008年亚洲金融危机影响，我国东南沿海那些劳动密集型中小企业中形成的农民工返乡潮现象。在我国工业化与城镇化的过程中农民现在没有稳定就业机会保障的情况下，土地表现出了“稳定器”的作用。所以目前农村的土地流转应在充分考虑农民基本需求，通过提高国家工业化水平，使工业化与城市化同步，稳定城市就业环境，在尊重农民意愿的基础上稳步推进，不可操之过急。
2.土地经济功能和社会功能矛盾冲突阶段
土地作为一种自然资源，在不同的社会发展阶段，其财产属性和资源属性相互矛盾但表现不同；在不同的经济发展阶段，社会对土地需求也不同。随着经济的发展，特别是工业化、城镇化背景下人们对土地的过度需求及土地作为一种不可再生的稀缺生产资料被人们重视，土地的财产属性和资源属性矛盾逐渐凸显。土地作为恒定的自然资源，其财产属性却是动态的，土地是自然所赋予全人类的财产，并非某个人所创造，其财产属性在不停的发生着历史或代际转移。正确认识土地的资源属性和财产属性对于土地的可持续发展和人类公平具有重要意义。随着市场经济的发展社会分工日益精细，所有权也在不断分化为占有权、使用权、收益权、发展权等，而对于土地这种农村稀有的生产资料如何充分发挥其功能则需要通过制度创新来实现。
对于以土地为生的农民来讲，土地就是他们安身立命的根本，在传统农业社会，除了少数高官显贵，土地收入是大部分社会群体主要的收入来源。城市化和工业化的快速发展打破了传统的以土地为主要收入来源的收入结构，东部沿海工业和第三产业发达的地区，农业的收入在家庭收入中的比重微不足道，即使是在工业化不发达的中西部地区，“种地解决温饱，打工解决消费”是大部分农民经济生活的真实反映，土地难以形成致富途径，但没有土地则容易出现生存问题。同时，以土地为基本保障使农民在社会保障缺失或不健全情况下农民被动自我保障的理性体现。土地对于农民的作用及对生活可能产生的影响会直接影响农民进行土地流转的意愿。开展土地流转必须分析农民土地流转的意愿，并寻求解决土地在农民生活保障功能的替代方式等实际情况。
二、农民社会保障方式的演变：
土地保障向社会保障的渐进在中国的土地制度的变迁过程中，主要并长期扮演经济主体角色的“政府”有着市场的“进退”权利。新中国成立以来，我国农村土地在土地集体所有制度的基础上，生产经营形式历经了诸多变化，如集体经营、分散承包经营等形式。从20世纪50年代初到70年代末的高度集中体制下，在生产力水平较低的情况下实行了“公田化”的农业集体经济的集中经营，在国家追求重工业快速发展的政策背景下，牺牲农业的发展，形成了城乡对立的二元结构。20世纪80年代从中国农民自发的土地承包经营开始，中国农民家庭经营的组织形式下，土地的“细碎化”现象成为了制约先进农业技术推广的瓶颈。同时，随着农村人口的增多，土地对农民的生存保障和福利保障等功能日益增强。在现代以市场为取向的经济体制改革背景下，土地的保障功能有限。当前，农村劳动力流动加强、计划生育政策的实施、土地比较收益的降低、农村老龄化程度的加剧，土地保障功能在弱化，表明了土地保障功能向农民制度性社会保障的渐变的必要性。
1.土地保障与社会保障的异质性
随着经济的发展和农民对社会保障的强烈需求，理论界针对农民“土地保障”和“社会保障”如何进行置换或者转移进行了深入研究，但众说纷纭，未能形成一致意见。主要是未能破解“土地”和“社会保障”之间的关系。土地和社会保障在资源属性、权利口径与责任主体的内在实质不同。
土地作为自然所赋予人类的经济社会可持续发展的物质基础和保障，对于中国人口众多、人均资源相对不足、环境承载能力较弱的情况下，是农民生产活动不可或缺的生产资料。社会保障是兼有社会救质和风险分担性质的准公共品，它是国家或社会组织适应经济的发展而进行的社会制度安排。中国土地实行的是集体所有制基础上的农户承包经营，农户的承包经营权是土地在中国农民财产归属的表现。社会保障作为人类应对风险、谋求发展的权力表征，同样具有资源属性。
社会保障作为经济发展对国民的福利、生活保障系统在不同的经济水平下具有经济、服务、精神不同的层次需求。社会保障作为公民对风险的应对权利，已上升到人权的范畴。公民作为社会的成员具有享受社会保障的权利属性。公民作为社会成员的权利属性，就像公民作为家庭成员要享受家庭保障一样要享有社会基于一定经济关系建立起来的社会保障权。社会保障在不同的社会阶段和经济水平下具有不同的表现形式和不同层次的保障对应的不同的责任主体。
首先，土地和社会保障的资源属性存在差异，土地作为一种纯粹的自然资源由于人类的开发使用才具有了社会属性；而社会保障是基于一定经济基础所产生的社会资源。具体表现在土地的自然资源属性是社会保障所不具有的，土地的自然资源属性与生产资料所有制关系、经济基础没有关系，具有天然的不完整性，土地是人类赖以生存的最基本的物质基础，所以说土地所衍生的保障功能也是最基本的。土地的所有权、使用权和收益会在代际之间发生转移，所以在考虑“土地换社会保障”时，应注意代际公平问题。
其次，土地和社会保障的社会属性的发展和约束关系不同。土地和社会保障因属于社会而具有了社会属性，但土地作为一种自然资源，其发展和制度设计直接受制于自然禀赋。社会保障作为一种社会资源随经济发展水平、人们互助水平的提高及制度设计等使保障水平、保障质量及保障对象的数量得到扩展。所以在考虑“土地换社会保障”时，应注意土地的不可再生，要考虑到人类的长远发展。
再者，土地和社会保障在其上衍生的权利存在差异。第一，衍生权利口径不同。土地和社会保障的衍生权利分别来源于土地和社会保障，农民基于土地的衍生权是基于村集体所有的村民成员权，而社会保障除集体保障来源于局部集体成员以外，还有来自于国家成员的公民权，所以说权力口径不同。第二，权利的责任主体存在差异。土地和社会保障所衍生的权利对象分别是农民和公民，而农民对土地权利的责任主体主要是村集体，而公民的社会保障权的责任主体为国家。所以农民不仅应该享有集体土地所衍生的权利，同时作为公民应该享有国家作为责任主体的社会保障权利。
2.土地保障与社会保障的契合点
土地和社会保障作为重要的资源，存在异质性，但对于农民的生产和生活保障又具有共性。土地作为人类赖以生存的基础的生产资料，对人类的生活保障具有不可替代的作用，社会保障对于人类的生存和生活质量的提高对于相应的经济基础也具有重要作用，基于此，二者对于人类的权利具有以下几个方面的契合。第一，生存保障方面，土地保障是基于自然资源的基础的、原始的生存保障形式；社会保障是基于一定经济基础的社会成员之间的互助互济形式，是人类保障发展的高级阶段。第二，发展保障方面，土地作为生产资料和一种资源，土地不仅能满足人们赖以生存的物质资料，而且能给人们带来一定的生产收益和作为资源在开发中所带来的物质利益；社会保障对于人的发展主要体现在基本生活保障基础之上的生活质量改善和财产的再分配，从而促进人们的自由发展。第三，成员的平等权，土地保障和社会保障都是给予成员的平等的权利，虽然土地保障是基于村集体的村民所有，社会保障是基于国民共有的权利，层次不同，基础不同，但群体内均存在公平。第四，自由权方面，随着经济的发展和国家政策的转变，农民对土地的权利可以自由转移，社会保障也呈现全国统筹下的“异地漫游”。
总之，土地保障和社会保障存在着异质点和契合点。为了解决农民社会保障问题，考虑如何实现土地保障和社会保障的衔接，有必要立足于二者之间的差异和契合点，理清二者之间的关系，明晰二者的接续或置换中哪些可为，哪些不可为，以保障农民社会保障建设的持续稳定发展。
三、土地保障与农民社会保障建设的协调：
利用土地制度创新的农民社会保障建设对于以土地为依托的农民社会保障来讲，就是分离土地的所有权、使用权和经营权，通过土地收益满足农民社会保障资金的稳定来源。目前，农村土地的91%的所有权主体是村民小组，然而，村民小组没有法律意义上的权利与义务，给基层村干部侵犯农民权益留下了法律空间，特别是城中村和城市郊区，造成土地的大量不合理征用，农民的土地权益得不到保护。因此，所有权主体必须有明确的界定，规范权利义务关系，确定国家对土地的最终所有者地位，对于各级地方政府，明确对土地的管理和服务职责，不能把土地当作谋取地方利益的来源，明确界定各级集体经济组织（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，其主要角色是农民土地权益的人而不是农民权益的侵害者：明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，让农民真正实现独立的产权主体地位。才可以有效维护农民的土地收益权，在农民是独立的产权主体的前提下，农民的土地可以向种田能手转移，形成适度的规模经营，提高土地经营收益，农民依靠土地的收益权，取得社会保障资金的来源，替代低效益农户家庭的分散经营。
我国区域辽阔，同时东西地区之间、南北地区之间等经济发展水平差异较大，灵活应用土地所有权要因地而异。在城市郊区或东南经济发达地区的农村可以采用土地入股、集体财产分红办社保或土地换社保等方式进行土地流转。在其他地区可以采用反租倒包使土地集中由农民企业家或有经验的土地大户集约经营，土地资金可以作为社保基金为农民社保提供支持，这样不仅可以最大限度发挥土地的经济效益，同时农民作为农业工人收入也可以得到保障。当然不同的地方可以依据本地的实际情况，采取切实可行的方式推动土地流转和集约化经营。
土地制度的创新在于从资源公平（土地均分）到收入分配公平，在制度化的社会保障覆盖全体农村居民以前，必须有维护大部分居民社会公平的制度依靠，世世代代以土地为生的农民当然不会轻易放弃土地权益，平度市农村的改革以收入公平取代了过去的资源公平，使有限的稀缺资源（土地）被置换出来，为市场机制在农村经济的发展中发挥作用创造了前提条件，促使更为有效的利用资源打下了基础，为其他地方的土地制度创新提供了宝贵的经验。
四、结语
农村社会保障建设近年来取得了显著的进展。新型农村基本养老保险制度2012年提前实现了全覆盖，全国60岁以上的农村老人接近1.4亿人，到2012都可以领取到农村基本养老金，面向全体民众的普惠型的社会基本养老保险实现了制度全覆盖。自2003年开始推行的新型农村合作医疗，随着国家财力的增长，新型合作医疗的补助标准逐年提高，国务院明确规定，农民自己交60元，政府补240元，达到300元的标准。按照300元的标准，加入“新农合”的农民住院的各项费用报销比例可以达到75%。2007年开始在农村建立最低生活保障制度，最低生活保障制度属于救的保障措施，截至2011年年底，全国符合救助条件的有5300万左右的农民，可以按月领取最低生活保障补助，每人每月实际发放86元。农村社会保障建设的这些成就，为农村土地保障功能的剥离创造了良好的社会条件。但是，农民社会保障体系的完善和保障水平的提高，是一个长期的过程，应逐步完善适合农民工流动特点的社会保障制度，逐步解决农民工的医疗、住房、孩子的教育问题，为农村劳动力在城市的长期稳定居住创造良好的制度、社会环境，缓解农村土地的人口压力，逐步实现现代农业所需要的土地适度规模集中，增加农业收益，为农村社会保障建设提供物质支持，最终实现土地经济效率与农民社会保障制度体系的良性互动。
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(一)我国现行社会保障理论简述
1.统一社会保障理论。该理论认为，应在全国建立统一的社会保障制度，包括统一规定、统一标准、统一征收、统一支付和统一管理。以国家财政为基础，将农民也纳入全国统一的社会保障制度中。中央政府是社会保障的责任主体，保障的对象是有公民义务的劳动者。社会保障资金纳入政府财政的年度预算，实行按需分配，年度平衡。社会保障人人平等，不分劳动力的素质、级别和所在地域。胡鞍钢认为，建立全国统一的社会保障制度，不仅是保持中国社会稳定和长治久安的重大制度基础，也是“中国新政”的最重要内容之一，是中国改革中最优先的议题。中国要建立一个充满温暖、关怀和友爱的公平社会，有赖于建立统一的社会保障制度。社会保障是公共产品，国家应采用统一征收社会保障税的方式，统一筹集社会保障资金，实行全国统一调配。冯兰瑞认为，应尽快实现由省级统筹过渡到全国统一。现代社会保障的本质特征是社会化，这种社会化不仅包括保障对象社会化、保障主体社会化和管理服务社会化，还应包括资金筹集和调剂使用社会化。社会保障社会化程度越高，越接近全社会的统一化，就越接近社会保障的本质特征。我们要从省级统筹过渡到全国统筹，这是建立全国统一社会保障制度的必由之路。
2.民间社会保障理论。该理论认为，中国建立统一的社会保障制度经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的。因为在区域发展高度不平衡，有13亿人口的发展中国家，要建立统一的社会保障制度，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”。统一的社会保障非但无助于国有企业改革，而且还会拖垮整个财政体系；统一的社会保障将严重削弱中国的国际竞争力，使外资流向劳动力价格更低廉的国家，从而削弱而非加强社会稳定。中国之所以能够成为国际资本和劳动密集型产业的转移地，经济持续高速增长，就在于没有统一的社会保障体系，劳动力成本低，社会负担轻；统一的社会保障还将使贫困地区的居民大量迁移到沿海等发达地区。上海、北京等大城市将出现类似于纽约的贫民窟，加剧地区发展的不平衡。因此，中国应扎根家庭、依托市场，发展民间社会保障体系。从长期的发展战略而言，中国应当建立以家庭储蓄养老保障为主，民营医疗保险为辅，社区社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障体系，而非统一集中国营低效的社会保障体系。
3.差别性社会保障理论。该理论认为，由于我国城乡差别巨大，所以在保障形式、保障项目、保障水平等方面，应当有所区别。在农村，应以家庭保障为主，同时根据农村生产方式的变化，有步骤地发展社会保障项目；在城市，则应加大社会保障改革的力度，尽快建立健全社会保障制度。
4.有差别的统一社会保障理论。该理论认为，社会保障制度应实行“有差别的统一”。进城务工农民、乡镇企业职工、城市企业职工等应逐步实行统一的社会保障制度；对于社会保障项目中的最低生活水平部分和大病统筹部分，应渐次过渡为全民共享项目；其他部分，以及社会保险的其他项目，如失业、工伤等，城乡应具有一定的差异。
(二)我国现行社会保障理论评析
首先，我们分析统一社会保障理论。统一社会保障理论具有一定的积极作用。一是可以实现人与人平等。建立统一的社会保障制度，是国家应履行的职责，也是对公民生活权利的维护。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际文件都明确规定，人人都有权享受社会保障。建立统一的社会保障制度体现了这种理念。二是有利于劳动者流动。目前，我国的社会保障制度具有行政区域性，这种区域性制约了劳动者流向其他行政区域。建立统一的社
会保障制度，中央政府就成为社会保障的责任主体，从而，可以把社会保障资金纳入政府财政年度预算，建立全国统一的社会保障资金账户。这样，劳动者的流动就不会再受地域限制，提高了劳动力资源的配置效率，也增加了劳动者的收入。但是，也必须承认，统一社会保障理论也具有一定的消极作用。建立统一的社会保障制度的核心，是按统一的个人税率对劳动者的收入征收社会保障税；按统一的企业税率对劳动者所在的企业征收社会保障税。受多种因素影响，每个劳动者的收入差别很大。比如，2004年上半年，全国城镇居民人均可支配收入为4815元，其中上海为8513元，居第一位；北京为7836.4元，居第二位。劳动者的收入不同，缴纳的社会保障税也就不同。然而，统一的社会保障制度却是使每个劳动者都享受相同的社会保障金，并不考虑每个人过去所缴纳的社会保障金多少。因此，统一的社会保障制度是不公平的，它会引致高收入者产生抵触情绪，进而与企业共谋，尽量减少各自的社会保障税，以提高各自的当期收入。其次，我们分析民间社会保障理论。我们认为，民间的社会保障制度是难以解决我国社会保障问题的。主要理由有三：一是我国居民家庭储蓄难以支撑养老保障。截止到2004年末，我国城乡居民储蓄余额为119555亿元。看起来数额巨大，但是，如果分摊到每个人的头上，数额还是小得可怜。我国有13亿人口，所以，人均储蓄余额仅为9197元。更何况，我国储户的结构不对称，即中低收入的中小储户数量较大，约占总储户的80%；高收入的储户数量较小，约占总储户的20%。同时，我国储户的收入又呈两极分化态势，即中低收入的中小储户仅拥有20%的储蓄余额；而高收入的储户却拥有80%的储蓄余额。因此，中低收入阶层的人均储蓄余额约为2299元，高收入阶层的人均储蓄余额也仅为36786元。这种储蓄状况是难以维持养老费用的。二是民营医疗保险机构会承担老年人的医疗保障吗?民营医疗保险是商业性保险，需要劳动者在工作期间定期向保险公司缴纳医疗保险金。但是，劳动者在劳动期间收入较低，几乎没有剩余缴纳医疗保险金。不缴纳医疗保险金，医疗保险机构怎么会为老年人提供医疗保障呢?所以，以民营医疗保险机构来承担老年人的医疗保障的设想是没有资金支持的，是不现实的，也是不可行的。三是社区的社会救济能保底吗?我们认为，社区的社会救济是不能够保底的，原因是社区不是社会保障机构，不具有社会保障职能；若强制社区承担社会救济职能，那么救济资金从哪儿来?
再次，我们分析差别性社会保障理论和有差别的统一社会保障理论。农村和城市分别建立社会保障制度，看似合理，实际上是不合理的。因为农村和城市分别建立社会保障制度，将使两者“各自为政”，结果会导致农村社会保障资金严重不足，使农村劳动者社会保障待遇大幅度降低。农村曾经为城市发展做出过巨大的贡献，所以工业必须反哺农业。财政政策应向农业和农民倾斜，以增强农民参与社会保障的能力，保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平。
建立有差别的统一社会保障制度，适应了我国的国情，具有一定的现实意义。但是，这种制度安排又造成了农民之间、城市企业职工之间的不平等。有差别的统一社会保障制度，是统一筹集社会保障资金，有差别地运用于城市和农村。全国农民都享受同样的社会保障金，全国企业职工也都享受同样的社会保障金，不考虑农民个体和职工个体缴纳的社会保障资金的多少，没有体现按“贡献”分配原则，这必然会影响“贡献”大者的积极性。所以，这种有差别的统一社会保障制度也是不合理的。
二、建立分级式社会保障理论
由于现有的社会保障理论难以满足社会保障事业的发展需要，所以，应探索新的社会保障理论
。新构建的社会保障理论应体现公平与效率原则。只讲公平，不讲效率，社会保障资金筹集将步入困境；只讲效率，不讲公平，则有悖于我国的社会主义性质。讲公平，有利于社会保障资金的筹集和规模不断扩大，也有利于形成一种平等、和谐、温暖、友爱和关怀的良好社会氛围；讲效率，有利于激励劳动者和企业多缴纳社会保障税。
由于政府(中央政府和地方政府)是社会保障制度的供给者，所以，我们据此创新社会保障理论，即提出分级式社会保障理论。所谓分级式社会保障理论，是指以中央和省两级政府作为社会保障主体，分Z，j统一筹集社会保障资金，并分别为全国和所辖区域城乡人员提供社会保障的理论。即分级式社会保障制度所需要的社会保障资金，由全国社会保障税和地方社会保障税分别筹集。全国社会保障税的征税对象是国有企业的收入(包括国有资产的收入)；地方社会保障税的征税对象是国有企业员工的收入、非国有企业的收入(包括非国有资产的收入)、非国有企业员工的收入和农村农民的收入。
关键词：社会保障制度；社会保障税；社保基金账户
社会保障体系的建立是事关我国经济发展、人民生活、政治稳定和社会安定的大事，完善社会保障体系是我国政治体制改革和经济体制改革的重要组成部分，被喻为市场竞争中弱者的“第一道社会安全网”及社会稳定的“减震器”。随着世界经济一体化进程的加快和我国市场经济体制的逐步完善，目前社会保障基金以费的形式征收、软收硬支导致社会保障基金缺乏稳定性，不能适应改革时期隐性失业显形化趋势和我国进入老龄化时期剧增的庞大社会保障费用开支的需要，更难以为深化改革、促进经济增长和保持社会稳定提供强有力的支撑，为此，我们以社会保障制度中的“费改税”为研究重点和突破口，对开征社会保障税的有关问题进行分析，以此推进我国社会保障制度的健全和完善。
一、社会保障税是完善社会保障制度的必然选择
社会保障税又称为社会保险税和社会保障缴款，是当今世界上许多国家征收的用于社会保障体系所需资金的一种税或税收形式的缴款，它主要对薪金和工资所得（即劳动所得）课征，除了具有税收的一般特点以外，还具有强烈的累退性、有偿性、再分配性和总偿还量不断扩大的特性，是当今世界各国所得税体系中的一个重要组成部分。
从目前世界各国的情况看，社会保障筹资的方式主要有三种：一是征收社会保障税；二是缴纳社会保险费；三是强制储蓄形式。结合我国的实际情况，改社保费为社保税，对于建立稳定的社会保障资金筹资机制，适应社会主义市场经济发展的需要，具有重大意义。
1.有利于增强社会筹资的强制性，加强社会保障基金的征收力度
社保税的征收、管理和支付都有严密的法律规定，税比费更具有法律约束力和法律规范性，促使社会保障基金有稳定、及时、足额的收入保证，有利于增强社会筹资的强制性，加强社会保障基金的征收力度[1].
2.有利于减轻中国进入人口老龄化
国家后给企业和国家财政带来的巨大的养老金负担至2010年我国60岁以上的人口比重将达到12%，超过国际老龄化社会10%的临界点，只有开征社会保障税才能够逐步缩小社保资金缺口，才能促进社会保障制度的正常运行和可持续发展，走出社保支付的困境[2].
3.有利于实行全国统筹制度
国际经验表明，只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大的空间内调剂余缺，平衡地区差距。目前的省级统筹只能是中国社会保障制度的过渡形式，全国统筹才是终极目标，毫无疑问，社会保障税的开征将为全国统筹创造有利条件。
4.对社会保障税实行收支分离原则，进行收支两条线的管理
收支两条线的管理，有利于社会保障税的健康运行和廉政建设，有利于建立社会保障基金管理的监督机制，增强保障资金的安全性，形成社会保障的收入、支出、管理分别独立的科学管理系统。
5.有利于与国际的税制惯例接轨，促进我国加入WTO后对外开放进程的发展
目前，社会保障税在国际税制中显示了强大的生命力和巨大的经济杠杆作用，成为了各国除所得税外的第二大税种，我国依国际惯例开征社会保障税，在国际税收协议中可以相互抵免，有利于协调国家之间社会保障支出的负担，有利于维护国家及本国居民的权益，促进国际间的开发与交流。
二、开征社会保障税的可行条件分析
经多年的改革和发展，我国逐步建立了与经济发展水平相适应和能维护社会稳定的社会保障制度，这为开征社会保障税打下了坚实的基础。当前，我国实施社会保障税的条件已基本成熟。
1.社会保障税实施有立法依据和制度基础
费税改革已成为我国当前财税乃至整个经济工作的一项重要内容，各方面都非常关注。我国政府决策机构和理论界对开征社会保障税已做了长期深入的研究，并取得了重大成果。社会保障“费改税”的呼声很高，形成了广泛共识。1999年国务院公布了《社会保险费征缴暂行条例》，其目的、内容、方法、措施、征收对象、征收环节、征纳双方的规定都具有税收法规的特点，这为社会保障税法律条文的制定提供了立法依据。
“九五”期间，社会保障各项改革措施稳步推进，保障体系建设步伐加快。国务院相继出台了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等方面的条例和决定，进一步扩大了社会保险覆盖面，规范了基本养老保险和基本医疗保险社会统筹与个人账户相结合的模式。加强了社会保险基金的管理和征缴力度，基本上实现了养老金社会化发放。社会保障制度的这些改革和实践，为社会保障税的实施提供了制度基础。
2.社会保障税实施有国际经验借鉴
社会保障制度产生于19世纪80年代的德国，目前大多数国家都是通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，世界范围内70%的国家都开征了社会保障税，其中一些国家如德国、法国、荷兰等社会保障税还是头号税种。这些国家的社会保障制度经过长期的探索和发展，已经建立了一套比较完善的社会保障税税法，各国的社会保障税制呈现出以下共同的几个特点：社会保障的法制健全，立法规范，实施规范化、制度化，依法筹资，依法保障；社会保障税的课征范围比较广，纳税人包括本国有工薪收入的人，也包括不存在雇佣关系的自营人员和农民；社会保障的项目由少到多，逐步增加；税率是从低到高，其税负随生产发展而调整，并与政府、雇主、职工的承受能力相适应；社会保障税的征收与管理分开，税务机关征收，纳入财政部门预算范畴，集中到社会保障机构统一管理使用，保障资金收、管、用相分离，形成相应的制约机制。目前凡是实施了社会保障税的国家，政府基本解决了无法支付国民安全、保险资金的困扰，人民对缴纳税收也有了更高的透明度和防病养老等方面的更大的安全感，如今社会保障税占全国税收总额的比重与社会福利、社会保障支出占整个财政支出的比重已逐步成为了衡量一个国家社会经济发达程度的重要标志。由于国情的差异和所实施的社会保障模式、保障范围的不同，我国开征社会保障税可以深入地总结西方国家征收社会保障税的理论和实践，汲取成功的经验和有益的做法，设计出优良的税制，使我们在费改税过程中少走弯路，形成具有中国特色的社会保障税收体制[3].
3.社会保障税实施有社会基础保证
一方面，社会保障税具有很强的有偿性，能真正做到“取之于民，用之于民”，因而能被纳税人普遍接受，而且，城乡居民市场意识和法制观念已经基本形成，收入普遍得到较大幅度的提高，社会成员的抗风险能力和自我保障意识逐步增强，因此开征社会保障税具备了较为广泛的社会基础。另一方面，党的十五届五中全会明确提出了建立独立于用人单位之外的社会保障体系的要求，社会保障制度改革的方向和筹资渠道进一步明确，同时国家经济实力的逐步增强，也为社会保障制度的改革提供了坚实的财力基础。当前是我国人口负担系数较低的时期，尤其在“十五”这一关键时期，为我国大力发展经济，建立和完善社会保障体系，在老龄化高峰到来之前做好物质和制度准备提供了机遇。此外，党中央、国务院以及地方各级人民政府对社会保障工作的高度重视，也为进一步解决社会保障问题提供了极其重要的保证[4].
4.社会保障税实施有充裕的税源支撑
经过20多年的改革，我国国民收入分配格局发生了实质性的变化，分配杠杆逐渐向企业和个人倾斜，经济货币化程度不断加深，私人收入积累也有了一定规模，物价相对稳定，，工薪收入规模不断扩大，工薪阶层已具备了一定的纳税能力。另外，国有企业通过改制、改组等一系列改革措施，已完成了三年脱困目标，基本上具备了纳税能力。而且开征社会保障税，“三资”企业、乡镇企业和个体私营企业都成为纳税人，使得国有企业的税费负担相对以前有所减轻，有利于改善其在不同所有制企业中的竞争地位，再者，从自身长远利益考虑，全体公民都希望被纳入社会保障体系，排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧。因为只有现在缴纳了社会保障税，将来才能享受到社会保障福利，所以在目前个体私营企业发展前景广阔的情况下，他们也有能力负担社会保障税[4].5.社会保障税实施有较成熟的征管条件
（1）征收机构和人员已经到位。国务院1999年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》中明确规定：社会保障基金可以由地税机关征收。这就为开征社保税，移交税务部门征收奠定了坚实的法律基础。直至今天，地方税务局有着几年的征收社会保障费的经验积累，拥有遍及全国、组织严密的征收机构和一支专业较强、素质较高、善打硬仗的征收队伍，保证了社会保障税开征的运作筹备工作顺利进行。
（2）税收征管水平有保障。税务系统通过长期的实践，初步构筑起一个立体的、全方位的税收监管网络，加强了对参保单位缴纳社会保障税的征收管理和纳税检查，有效防止申报不实和逃、避税现象。
（3）成功的实践经验可借鉴。自2000年采取税务机关征社保费以来，全国已有19个省市的社保费由地税部门征收。地税部门通过长期基础性管理工作，探索出一套“征、管、查”一体化、运作有序的社保费征管模式，取得了宝贵的实践经验，为开征社会保障税打下了良好的组织基础并积累了征收经验。
6.社会保障税实施有配套的工作准备
（1）新的企业财务制度规定，管理费用包括为劳动者缴纳的各项劳保费用和税金等，已实行从企业所得税税前扣除；企业所得税规定，基本养老、医疗、失业保险等允许税前扣除。上述规定为社会保障税税金在缴纳企业所得税时作税前扣除提供了法律依据，在一定程度上促进了社会保障税的开征。
（2）我国从2002年开始，实行社会保障号码制度，即每个公民以其身份证号码作为社保号码，以新发的IC卡身份证作为社保号码的载体来记载公民的社保信息，并在条件成熟时采用社保号码作为公民银行个人账户的账号，使个人收入真实化和显性化，这一措施将有效地从源泉上控制和减少社会保障税的流失，并且使人们无论流动到何处都可以凭卡受到社会保障，建立全国统一的、健全的社会保障制度已成为可能。
三、开征社会保障税亟待完善的问题
1.加快法律制度的改革
尽快制定《社会保障税法》、《社会保障法》、《社会保障基金管理法》等法律法规，通过全国人大进行立法，这是费改税的前提。立法后，全国企业、事业单位依法缴纳社保税，税务机关依法征收社保税，改变目前依据行政“决定”“条例”征收社会保障的状况，彻底取缔各种乱收费现象。
2.加快财务制度和审计制度的改革
对企业财务制度进行必要修订，建立养老金会计准则，明确社会保障税作为费用成本，并对有关会计信息的披露进行规范；建立健全审计、统计等各项财经制度，将社保基金的管理和营运纳入科学化、规范化的轨道，同时，政府和企业的审计范围和内容应及时做出调整。
3.健全个人社保基金账户管理制度
必须抓好以下几项工作：一是发放个人缴费记录信用卡，使职工个人可以了解自己账户的情况；二是实现全国范围内的个人账户转移，避免职工缴税记录因就业地的变动而中断；三是必须保证社会保障基金的及时足额发放，提高企业和职工对参加社会保障的积极性和信任度。
4.大力推进信息网络化建设
健全的社会保障税征收管理体制必须要以一个覆盖面广、功能齐全、规范透明的社会保障税信息网络作为载体。社保税的征收管理需要接受和处理大量的信息资料，在征缴过程中，地税、财政、社保各个部门还要共同使用有关资料。改革必须加强统筹规划，按照软件开发统一、硬件配套统一、网络信息统一、数据传递统一的要求，加快社会保障信息系统建设，把社保税登记、缴纳、申报、核算、支付及查询服务等都纳入计算机管理，并逐步实现全省联网、全国联网，大力提高社会保障税的科学管理水平。
5.多渠道开辟社会保障资金来源
在社会保障资金来源渠道上，可以不局限于利用社会保障税筹集资金，利用一般税收形式在一定情况下也是可以的，例如可以将对存款利息征收的个人所得税用于补贴社会保险计划，扩宽社会保障资金的财源；我们也可以利用除税收以外的途径为社保筹资，如减持国有资本，政府通过减持、转让、变现等方式补偿社保资金缺口，还可以发行社会保障债券，通过发新债偿旧债，国家可以掌握一笔资金应对支付高峰期。
在基金的管理上，要逐步市场化，满足社保基金保值增值、安全性、流动性和收益性的要求。我们可以借鉴国际经验，组建一些专业化的社会基金管理公司，由法律规定基金管理公司的行业准入及其目标责任，建立现代企业管理制度，政府不用直接经营社保基金，只需在资金的安全性方面通过法律进行干预。同时强化会计、审计等部门及社会舆论的监督，完善有关基金营运、监管管理，规范基金市场参与者的行为，提高基金营运的透明度。
总之，随着社会主义市场经济的建立、深入发展和全球经济一体化进程的加快，我们都应该认识到加快社会保障“费改税”改革的必要性和紧迫性，建立一套科学、合理、完善的社会保障制度，保持社会的稳定，实现可持续发展战略，是保证我国市场经济健康发展的基本前提。
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