时间：2023-06-04 10:50:38
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇食品安全监管，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
者共同参与的监管模式；在管理手段上，逐步采用"风险分析"作为食品安全监管的基本模式。
一、统一管理原则
职能整合、统一管理是美等发达国家食品安全监管的一个显著特征。1998年，美国政府成立了"总统食品安全管理委员会"来协调美国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉，一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作，在总统食品安全管理委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。
目前，美国的食品安全系统主要涉及六个部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等。其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁,EPA主要维护公众及环境健康，避免农药对人体造成的危害，加强对宠物的管理；NMFS执行海产品检测以及定级程序等,CDC负责研究、监管与食品消费相关的疾病。同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。
另外，联邦当局还有一些食品安全派出机构，如国家卫生研究所(NIH)、农业研究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)、农业市场署(AMS)、经济研究署(ERS)、谷物检验、包装和堆料场管理局(GIPSA)、美国法典办公室等，与各州和地方政府的相关部门配合，形成食品安全管理网络。
二、建立健全法律体系原则
健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础，美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。
从1906年美国第一部与食品有关的法规《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》；也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。食品安全法令制定了明确的标准和监管程序，如《联邦食品、药品和化妆品法》对掺假食品、错贴标签的食品、紧急状态下食品的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了详细规定。
为保证食品安全监管的公正、合理，美国针对公共参与决策和公平执法等设定了专门的法规。管理机构必须遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》等。
政府在食品安全监管中的首要职能，是制定食品安全标准并予以强制执行。这些标准包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，对食品中不同化学残留允许量的具体限制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。负责制定食品安全法规的主要部门为食品药品管理局和环境保护局。食品药品管理局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。
三、实施风险管理原则
风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理的程序包括"风险评估"、"风险管理措施的评估"、"管理决策的实施"、"监控和评价"等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，应用科学手段，研究危害因素的特征，并对它们影响的范围、涉及的人群和危害程度进行分析；风险管理措施的评估包括确定现有的管理选项、选择最佳的管理选项、确定最终的管理措施等；监控和评价指的是对实施措施的有效性进行评估，以及在必要时对风险管理和评估进行审查。
美国《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立"机构间风险评估协会"，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。管理机构还在实施各种风险管理对策方面取得了进展，如推行HACCP(风险分析和关键控制点)作为新的风险管理工具，认清可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。
四、信息公开透明原则
在食品安全风险管理过程中，风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面，美国十分重视公众的知情权。强调"保持每一步政策制定过程中的透明性。"
美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不得炒作新闻，制造轰动效应牟取利益，造成消费者对食品安全的恐慌。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。
五、从"农田到餐桌"全程控制和可追溯原则
美国的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。
一种食品的安全由一个部门负责的特点，使得从农田到餐桌的全程监管的责任主体明确，容易操作。目前，美国已建立的食品安全控制体系中，最典型的就是在食品生产企业中广泛实施的《通用良好生产规章》(GMP)和危害分析和关键控制体系(HACCP)。GMP规定了为保证卫生状态，哪些种类的建筑物、设备、装备、装置是必须的，哪些错误必须避免，还涉及诸如通风设置、设备清洗等要求。同时，相关部门实施病虫害安全管理规范、发展良好农业生产规范，以便减少杀虫剂的残留和微生物对最终食品的危险性。
六、责任主体限定原则
在美国食品安全管理机制中，食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。
按照美国法律，企业作为当事人对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的标准，监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。
七、专家参与原则
随着新资源、新材料、新技术在食品生产加工中的广泛应用以及更多环境污染物的出现，食品危害因素越来越复杂，风险越来越大，为食品安全监管工作带来巨大挑战。充分利用专家力量，让专家参与食品安全监管工作，已成为各国的共识。
美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，另一方面积极利用政府部门以外的专家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之为食品安全管理工作服务。同时与世界卫生组织、粮农组织等国际组织保持密切联系，分享最新的科学进展成果。政府还充分利用检验机构的专业力量。美国的食品检验机构中有大批食品工艺、微生物、营养、卫生等方面的专家，在政府的统一组织下，利用他们的专业知识，系统开展食品安全状况调查、收集并分析样品、监控进口产品、从事消费者研究等工作。
向消费者提供安全知识培训，也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、风险防护、营养搭配等方面的咨询。
八、充分发挥消费者作用原则
美国非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。
在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。
九、预防为主原则
美国十分重视食品安全管理方面的预防措施，并以科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP体系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统，在美国的食品生产加工企业中得到广泛应用。
HACCP体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患，它通过对食品生产的整个过程进行分析，找出对食品安全有影响的环节，确定关键性的控制点，并为每个关键点确定衡量限制和监控程序，在生产中对关键点严密监控，一旦出现问题，马上采取纠正和控制措施消除隐患。采用HACCP体系，既能全面监控整个生产过程，使食品的加工生产、包装贮藏、销售消费都在统一的规范制约下运行，又能突出重点，减少食品安全控制的总支出，提高经济效益，为保证食品安全奠定可靠的基础。HACCP系统还要求企业具备严格的档案制度(档案的保存期至少要等于所生产食品的保质期)，并对食品链的各环节都有明确的要求，这样，易于分清安全事故责任人，提高相关部门的工作效率。
一、食品安全监管渎职罪出台的背景
我国的食品安全实行过头管理，从原材料的生产、加工、流通运输到销售都有相关部门在负责监管，只要其中一个环节、一个部门监管到位，就可以避免食品安全事故的发生。而众多的食品安全事故的发生无不暴露出我国食品安全事件背后的渎职问题的严重性，加强监管、强化检查、提高政府及其职能部门的责任，是有效减少食品安全问题、减少食品安全犯罪的关键。
2011年5月1日起实施的《刑法修正案（八）》在刑法408条后增加一款，规定“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，或者，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。犯前款罪的，从重处罚”。将食品安全监管领域渎职行为从渎职犯罪中单列出来，凸显要求要加大食品安全监管渎职的打击力度。
二、制定食品安全监管渎职罪的意义
1、加大打击力度，形成威慑力。在面对我国食品安全问题频发、食品安全监管缺失严重的情况，将“食品安全监管渎职罪”从单列出来，目的就是为了适应现实的需要，加大食品安全监管渎职行为的打击力度，减少食品安全问题，遏制食品安全犯罪，让百姓吃上放心的食品。
2、加大处罚力度，重视和保障人权。《刑法修正案（八）》的规定将食品安全监管渎职罪的最高刑设定为十年，成为渎职罪最重的量刑。这也说明国家将打击食品安全监管领域的渎职犯罪与打击直接食品安全犯罪放在同等重要的位置，强化对食品安全生产、销售、经营负有监督管理职责的有关国家机关及其工作人员责任，有利于进一步保障人民群众的生命健康权。
3、明确罪名，统一刑罚标准。在刑法修正案（八）出台前，对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员发生渎职犯罪，根据犯罪主体身份不同，分别以不同的罪名予以定罪处罚，往往导致同种性质的渎职犯罪行为，因主体不同，而承担不同的罪名和刑事责任。刑法修正案（八）的出台后，统一以食品安全监管渎职罪处罚，以此统一定罪和量刑统。
三、食品安全监管渎职罪的犯罪构成
1、主体特征
食品安全监管渎职罪的主体，是要负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员。《食品安全法》第五条规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。”食品安全法将食品安全的监管工作赋予了卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的工作人员。
2、主观特征
食品安全监督渎职罪在主观方面表现为过失和间接故意，即行为人应当预见自己的行为会导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，或者放任损害后果的发生。
3、客体特征
食品安全监管渎职罪的客体是，国家机关工作人员违反国家机关工作人员职务的勤政性原则和职务的规范性原则。有关工作人员不认真履行食品安全监督管理职责，或超越职权，违法决定、处理其无权处理决定的事项，导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果。
4、客观方面的特征
食品安全监督渎职罪在客观方面表现为：（1）在形态下，既可以表现为对明知违法而不予以处罚，导致食品企业生产、销售不符合安全标准的食品或者有毒、有害食品，造成重大食品安全事故或者其他严重后果；还可以表现为对明知食品企业合法正常进行生产、销售经营，违反规定进行处罚，干扰食品企业正常生产、销售经营活动，造成其他严重后果的情况。在形态下，对违法行为睁一只眼闭一只眼，甚至接受吃请送礼后，不履行监管职责或者不认真履行职责，因而产生重大食品安全事故或者其他严重后果的情况。在形态下，以欺骗、隐瞒、掩饰等手法，或贪图钱财，或袒护亲友，或为其他私情私利而违背事实和法律处理公务。（2）导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果。这是构成食品安全监管渎职罪的又一个客观方面的要件，只有第一个方面的客观要件即负有食品安全监管职责的国家机关工作人员存在渎职行为，但没有这一后果要件也不能构成食品安全监管渎职罪。
四、食品安全监管渎职罪的法律适用问题
（一）有关溯及力的问题
我国刑法溯及力，一般都采“从旧兼从轻”原则，就食品安全监管渎职罪而言，在刑法修正案（八）实施以前，符合该罪名构成要件的行为，可以适用罪、罪、商检失职罪等相关罪名进行定罪处罚，因此不能适用“如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律”，从而不认定构成犯罪。从刑罚的轻重来看，很明显，食品安全监管渎职罪的处罚力度大于其他相关的罪名的处罚力度，第一档刑罚为“五年以下有期徒刑或者拘役”，而其他相关的罪名都是处“三年以下有期徒刑或拘役”。
食品安全监管渎职罪，属于结果犯，需要“导致发生重大食品安全事关或者造成其他严重后果的”才可加以认定。因此在实践中，经常遇到犯罪行为发生在新法实施之前，犯罪后果发生在新法实施之后，对于这种情形，笔者认为在新旧刑法的适用上，应当本着有利于被告的原则，适用有利于被告的罪名及刑罚，即如果犯罪行为发生时的刑法有利于被告就适用犯罪行为发生时的刑法，如果犯罪后果发生时的刑法有利于被告就适用犯罪后果发生时的刑法。
（二）有关立案标准问题
在《刑法修正案（八）》实施后，由于“两高”对食品安全监管渎职罪尚未出台相应的司法解释，在办案中，没有立案标准，就难以认定有关涉案人员构成食品安全监管渎职罪，笔者将对食品安全监管渎职立案标准有关的问题进行深入分析，努力从中找出食品安全监管渎职罪的立案标准。
1、有关损失后果的认定。
《刑法修正案（八）》中规定食品安全监管渎职罪的后果是“导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果”，这就涉及到两个问题：一是重大食品安全事故的认定，二是其他严重后果的界定。
按照国家有关规定，重大食品安全事故分为特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）和一般食品安全事故（Ⅳ级）。除（Ⅰ级）规定发生跨省份、跨地区跨国食品安全事件，造成特别严重社会影响外，其余均以中毒人数和死亡人数来认定，没有造成经济损失方面的认定，因此对“其他严重后果的界定”，笔者认为可以从造成个人、集体财产损失方面加以界定。
2、与“环境监管失职罪”立案标准的比较
《刑法修正案（八）》那么食品安全监管渎职罪的立案标准是否应当与环境监管失职罪一致？笔者认为，将食品安全监管渎职罪，放在408条环境监管失职罪后面，因此食品安全监管渎职罪的立案标准中可以借鉴部分环境监管失职罪的立案标准，但又必须有所加重。
3、与商检罪、动植物检疫罪的立案标准的比较
商检罪和动植物检疫罪，刑法规定了两个量刑档次与食品安全监管渎职罪的量刑标准基本一致，因此，如果商检、动植物检疫部门工作人员在履行食品安全监督管理职责过程中渎职犯罪并具备有关情形，可以参照商检罪、动植物检疫罪立案标准规定予以追究。
综上所述，笔者认为，食品安全监管渎职罪的立案标准应当分为三大类：一是导致发生重大食品安全事故的；二是造成经济损失；三是行为。笔者经过认真的比较、梳理、分析，列出食品安全监管渎职罪立案标准的意见，是否可行，仅代表个人意见。
1、造成死亡1人，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上；
2、导致30人以上中毒；
3、造成经济损失30万元以上的；
4、弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重大食品安全事关危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；
5、采取伪造、编造的手段对报检单证、印章、标志、封识等作虚假的证明或者出具不真实的证明结论，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的；
6、将送检合格的产品检验检疫为不合格，或者将不合格产品检验检疫为合格，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的；
7、对送检的产品，不检验检疫而出具合格检验检疫结果，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的；
摘要:食品安全事关民众的生命健康安全,与每一个生命息息相关。近年来,我国的食品安全问题不断,有毒、有害食品的出现不但让消费者整日饱受其害,也严重侵害了政府的公信力,特别是2008年的“三聚氰胺事件”,更是引发了食品行业的“地震”,在社会上引起强烈震撼。此类惨剧的不断出现,凸现了我国食品安全监管存在的许多问题。
关键词:食品安全;监管
中图分类号:F407.82文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15004102
1食品安全及监管的基本特点
1.1《食品安全法》对于食品安全的描述
《食品安全法》的描述新通过的《中华人民共和国食品安全法》未明确表述相关定义,但从具体内容中可以看出至少应当包括以下内容:食品安全的领导、组织框架和职责;对食源性疾病、食品污染和其他有害因素的监测和风险评估工作;食品安全标准框架和制定;检验检测机构及职能;生产者、经营者、消费者、行业协会、政府监管部门的关系和各自职责等。
1.2相关概念
食品安全监管体系是指政府监督管理部门应用法律、法规、标准和其他监管措施,依法对食品生产、流通、消费环节进行监督管理的职能框架和组织系统。食品安全监管体系的主体是参与食品安全监管的部门、单位或个人;客体是食品污染、危害、风险和各类食品违法生产经营行为。
2我国食品安全监管的模式及其中存在的问题
2.1我国食品安全监管模式
目前我国食品监管采用的是分散式监管模式。根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的食品安全监管模式,食品安全监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则,农业、质检、工商、卫生四部门分别负责农产品生产、食品加工、流通和消费四个环节,采取分段监管为主、品种监管为辅。
2.2存在的主要问题
2.2.1缺乏统一、有效的监管体制
国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号),对具体监管体制做出了规定:由农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故;农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。
由此可见,我国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、法制等部门,形成了多部门管理格局,不同部门仅负责食品链的不同环节,是一种以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。
2.2.2食品安全标准建设严重滞后,检测空虚
目前,我国的食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准,食品标准体系存在的主要问题是总体水平偏低,国家标准、行业标准、地方标准之间存在交叉、矛盾或重复,重要标准短缺,标准的前期研究薄弱,部分企业标准低于国家标准或行业标准,部分标准的实施状况差,甚至强制标准也未能得到很好的实施。
2.2.3缺少完善的食品安全保障机制
与经济发达国家的食品安全法规相比,我国缺少完善的食品安全保障机制,例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全的监测机制,等等。
2.2.4食品安全执法队伍薄弱、监督不力
执法队伍力量薄弱、监督不力是食品安全事故频发的重要原因之一。据统计,有的地方专职从事食品安全监管的工作人员不足50人,其中卫生9人左右,工商15-20人左右,质监5人左右,农业不足10人,商业、供销部门都是1-2人负责食品职责工作。执法人员少且分散,造成食品监督不到位,审批发证把关不严,责任追究不落实。甚至有些部门看到有利益可图时就督查,无利益时睁一只眼闭一只眼,多一事不如少一事,无法进行有效监督。
3完善我国食品安全监管体系的对策
3.1健全管理机构,切实抓好工作队伍建设
组织机构和队伍建设是绿色食品监管与服务体系的重要组成部分,也是推动事业发展的根本条件。应该以《农产品质量安全法》的出台为契机,按照“有工作机构,有组织领导,有专人负责,有明确职责”的工作原则,尽快使食品监管队伍入位、上位,按照向下延伸、规范实施的思路。
3.2完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系
由于缺乏有效的统一协调机制,我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题,比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等,不仅让相关食品加工生产者颇为头疼,也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入尴尬的境地,因此必须完善统一全面的食品安全标准,在此基础上加快与国际接轨的步伐。
3.3完善食品安全的信息披露制度
在食品安全风险管理过程中,风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面。由于缺乏专业知识和技术手段,消费者无法获取食品安全的信息。鉴于此,政府应承担食品安全信息的收集、管理和等工作,保证消费者的知情权。建立有效的食品安全信息系统,通过定时食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上管理机构的议案等,使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。
3.4完善监管网络,拓展食品安全监管模式
我国的食品安全体制不是靠出台一部《食品安全法》来弥补《食品卫生法》、《产品质量法》等法规的不足,而是要重构一种新的权利分享观念。实践证明,一个仅靠行政内部制约与监督的制度安排,很难建立更加高效的食品监管机制。
完善食品安全监管网络应注意以下几点:
(1)监管机构本身的运作必须引人社会力量的监督。
(2)充分发挥行业协会的服务和监督作用。针对目前企业存在食品安全问题,行业协会:一要以服务促发展。通过宣传国家法律法规、安全生产标准等促进企业自我管理;整合行业中的技术骨干和质量管理骨干形成行业的技术优势和质量管理优势,实现资源共享,以期解决企业在生产技术、质量管理等方面制约企业发展的难点问题。二要以监督促交流。配合政府全面做好生产过程的监管,配合政府严肃查处违法生产经营行为,通过曝光、通报批评、开除出行业协会等自律措施,规范全协会企业的生产经营行为。
(3)畅通群众参与食品监管的途径。大力宣传和普及与食品相关的法律法规,形成“人人关心食品,人人维护安全”的浓烈社会氛围。鼓励社会各方面对区域性食品生产企业加强监督,充分发挥社会举报作用,创新投诉举报工作,落实打假举报奖励制度。对群众反映的食品质量安全问题,迅速组织力量及时调查处理,避免引起重大食品质量安全事故。充分发挥新闻媒体的积极性,加强食品安全宣传,为监管服务营造良好的社会舆论。
参考文献
[1]詹承豫.转型期中国食品安全监管体系的五大矛盾分析[J].学术交流,2007,(10):9397.
[2]李志,刘运来.建立食品安全监管体制和法律体系[J].新安全,2005,(4):3032.
关键词：政府购买服务;食品安全监管;竞争机制
中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）12-0073-03
民以食为天，食品安全是涉及国计民生的基础性问题。食品安全监管因此也是政府天职和使命所在。但食品安全问题屡屡见诸报端，在备受民众诟病现象的背后，恰恰显示出政府监管的无力。因此，近年来关于政府购买食品安全监管服务的呼声渐趋高涨，但系统研究的尚不多见。尽管这只是“小众化”的政府外包领域，但却是政府治理能力和公信力的缩影，需要给予足够的重视。
一、政府购买食品安全监管服务需要考量的因素
食品安全监管领域政府购买公共服务是一项复杂的公共购买行为。在政府主导的监管过程中引入竞争机制，将政府“提供者”和“生产者”的角色相分离。吸纳其他社会主体参与公共服务提供，在竞争环境下实现资源的有效配置和改进公共服务质量的目的。
第一，成本效益因素。我国公共服务领域服务外包范围不断扩大，学术界对政府购买服务的研究也不断深入。科斯最早提出交易成本的概念，他在1937年《企业的性质》的文章中提出了“交易费用”理念，科斯认为但凡市场交易的发生并运作，必然会形成成本的积累过程，因而从逆向观点来看交易成本的发生也决定了交易行的存在[1]。政府向市场购买公共服务便是一个交易过程，交易产生费用。如何以最少成本实现利益最大化，实现高效率供给和优质公共服务是首先需要考虑的因素。当公共部门的内部管理成本小于外部合同交易费用时，公共部门选择内部生产;相反，随着公共服务供给规模的不断扩大，直至政府“内部购买”交易成本超过“市场购买”，则选择通过合同外包方式来获取公共服务的供给[2]。目前，政府购买公共服务大多采用向社会招标的方式，通过在招投标平台招标公告，根据评估参与竞标的服务提供商的报价等综合因素来选择最优服务提供商。
第二，政府购买公共服务边界考量，并不是所有的公共服务都适合外包。公共经济学理论按照公共服务的排他性和竞争性程度，将公共服务划分为“基本公共服务领域”和“非基本公共服务领域”[3]。对于具有竞争性且可以采用市场化方式提供或者社会力量能够提供的基本公共服务以及非基本公共服务，政府可扮演政策制定者、监管者的角色;若是社会力量不能、不愿意提供的公共服务，政府应该保留并直接生产、提供公共服务。
第三，专业性考虑。在履行公共职能、提供公共服务时，行政机关不可能做到面面俱到，在很多具有专长性的领域更倾向于选择与社会组织合作。多元的公共服务供给主体，具备行业优势及资源优势，首先得益于其行业嗅觉、实践经验、专家资源等自身优势条件。其次是企业化管理的私主体基于组织效益及其生存法则的战略考虑，更倾向于在全面深入了解居民需求的基础上提供公共服务。
二、政府购买食品安全监管服务的内容
以民生为前提的非核心职能，且生产成本低于政府自己生产的情况下，政府可以选择向社会购买部分食品安全监管服务。有学者将政府购买服务的内容分为信息服务、监管辅助服务和技术服务三类[4]。此外，笔者认为第三方评价服务也应当成为政府购买的一项重要服务内容。
（一）政府购买食品安全检测技术服务
随着科学技术的日新月异，检验检测技术和设备不断在突破。食品安全检测领域涌现出了大批先进的检验检测技术，为现代的食品检测工作创造了有利条件，为食品链各环节的安全保驾护航。对于食品安全监管来说，政府购买技术服务的主要内容是关于食品质量检测技术的服务。而在市场化运作的模式和管理机制下的第三方检测机构具有技术以及服务上的优势，可以有效降低政府食品安全检测成本。
（二）政府购买信息服务
在食品安全问题和监管方面存在严重的信息不对称，表现为信息公布不完全、不及时，信息传递不通畅等。在食品安全事件中利益各方掌握信息不对等，如生产者出于利益和竞争的考虑，将自己的信息有选择地对外公布，导致食品生产经营者与消费者之间存在严重的信息不对称。食品安全事件近些年来一直受到公共舆论的高度关注，随着新经济时代的到来和互联网技术的广泛应用，以微博为代表的Web2.0网络媒体成为各类型突发事件舆论传播的主要平台，并呈现去中心化、传播速度快、涉及面广、影响时间长等特点[5]。在食品安全监管过程中如何正确引导网络舆情、整合权威信息成为政府下一步亟须解决的问题，同时也为食品安全监管研究带来了新的发展方向。
（三）政府购买辅助监督服务
在食品安全监管服务外包过程中，将生产某种公共产品或公共服务的职责交给市场，政府的身份就转向更高层次、更广泛意义上的“管理者”，实现真正意义上的社会管理者的身份转型。政府碍于资源有限的客观原因，需要向社会力量购买相关监管辅助服务，辅助食品安全监管职能的履行。
（四）政府购买第三方评价服务
对公共服务的改善和管理最有效的方式就是对其进行质量评价。政府购买一项公共服务外包项目，在承包商提交合同规定的服务内容时，对该项目进行验收，即对全过程的投入产出进行一个总体的评价总结。购买第三方评价服务，其优势在于作为独立的第三方，与项目没有直接的利益关系。第三方评估分析社会公众和承接主体使用、提供公共服务过程中的数据信息，开展独立的、专业性的评估过程，并将评估结果反馈给购买主体，以此作为政府购买公共服务的满意情况和下一次开展服务购买的依据。
三、政府购买食品安全监管服务存在的问题
从食品安全监管服务政府购买的条件角度着手，顺利完成外包可能面临若干问题与挑战。
（一）社会组织的独立性、专业性和资源整合程度问题
第一，我国社会组织是在政府以及各个行业的职能部门对部分服务需要的前提下发展起来的。在传统体制下各项行政管理制度对社会组织的管理使得社会组织的发展多多少少带有政治色彩，运行过程中拥有完全意义上的管理权和人事权，但缺乏独立性，加之长期对行政的依赖，导致社会组织难以适应市场化带来的竞争，自我发展能力有限。
第二，部分社会组织的发展滞后于市场化的发展。“官办”色彩浓重的社会组织面对市场经济的深入发展仍停留在原来的配置水平，技术落后且更新速度慢、人员服务意识薄弱、专业素质差。如第三方食品安全质量检测机构在对食品物理污染、生物化学污染、农药残留等危害因子进行检测的时候，要求配备高精度、高灵敏度的仪器。而原有的检测资源则无法满足市场的需要，给政府职能的履行带来阻碍。
第三，社会组织资源过于分散。以第三方检测机构为例，目前有能力且有资格进行检测的机构包括政府自身设立的职能部门、高等院校、科研院所、医院和市场化运作的私有企业等。互相之间信息沟通不充分、业务设置重叠、设备和技术水平参差不齐。
（二）政府监管失灵
在我国体制下，食品安全问题的解决主要依靠政府主导的监管。而传统的公共行政模式：一方面导致监管过程的信息不通畅、不透明;另一方面各职能部门的目标和利益不总与公共利益相一致。当这两种情况存在，就有可能存在政府监管失灵，出现寻租现象。就本文食品安全监管政府购买公共服务来说，一旦将公共服务投放到市场进行购买，必然要遵循市场运作的规律，而市场也可能失灵，这时通常的做法是政府介入市场。由于政府监管机构权力占主导优势，再利用信息掌握上的优势，其结果就会产生寻租，即权力导致的租金。寻租成本不仅会提高公共服务的成本，降低公共服务的质量和效率，而且损害了消费者的权益和社会的公共利益。
（三）政府购买服务的资金问题
政府购买公共服务是一个市场行为、经济行为，结果必然会涉及成本费用问题。目前，我国政府购买公共服务尚处于初步发展阶段，相应的政府购买资金缺乏制度化的规范。问题主要表现在两个方面：一是资金来源渠道狭窄;二是政府购买资金尚未被统一纳入到预算科目，购买随意性大。这一现状直接导致的结果是不利于购买公共服务的顺利进行，以及后期的审计与监督[6]。
四、强化政府购买食品安全监管服务的路径
（一）加强公共服务外包的控制能力
政府购买公共服务使得政府角色从公共服务的“提供者”向“监督者”转变，而将部分食品安全监管服务外包给第三方，并不意味着政府完全退出这部分公共服务的供给。换言之，外包合同的签订意味着政府职责才刚刚开始，政府应当做一个“精明的买家”、有能力的管理者，提高对整个公共服务外包项目的监管控制能力，确保购买的公共服务供给的质量和效率。在笔者看来，对公共服务合同外包过程进行监管主要体现在两方面：一是对政府权力的制约;二是对承包商的监督管理。
绝对的权力产生绝对的腐败，即不受控制的权力必然会导致权力被滥用、寻租的可能[7]。公共服务外包的各个环节都有可能加大交易成本。制约权力要从根源入手，而权力配置不科学和运行不规范是服务外包乱象的根源所在[8]。因此应该彻底推行政社分开，实现整个服务项目外包运作流程规范性操作和透明公开，接受社会各界的监督，“让权力在阳光下运行”。
（二）加强食品安全监管全过程的信息管理、控制
构建由政府主导的食品安全监管信息交流平台。信息是信息社会解决问题的关键，对信息流的掌控也至关重要。因此，这个平台的构建需要由政府主导，向专业性的数据管理组织购买相关服务。食品安全监管需要全程控制，即要对整个过程的信息进行管控，包括食品检测信息公布、食品召回进度查询等，让消费者可以随时了解问题产品的信息，让消费者广泛参与到食品安全监管过程中，减少信息不对称导致的不稳定因素，消除信息不对称带来的隔阂，增加彼此间的信任。另一方面，打造这一由政府主导的信息平台，是为了对食品安全问题网络舆情进行管理。这一平台将成为统一的、权威的信息平台，破除网络上有关食品安全问题的不实传言，遏制负面舆论的肆意生长，避免公共事件的发酵。
（三）拓宽政府购买资金来源并纳入财政预算体系
稳定且充足的物质基础是保证政府购买服务顺利进行的前提条件。食品安全监管服务外包是将公共服务提供行为转变为经济行为，其间必然产生交易费用。目前政府购买社会组织服务的资金来源主要有专项资金、预算外资金、预算资金和其他资金来源[9]。其中专项资金、预算外资金使用比例相当高，其他资金来源比如彩票公益金。我国政府购买社会组织服务的财政资金尚未被全部纳入公共财政预算体系，导致资金来源不固定。
因此，除了将政府购买服务的财政资金全部纳入公共财政预算外，还要努力拓宽资金渠道，实现多途径融资[10]。引导社会力量投资公共服务领域。政府方面应加大对社会公共服务的投入和支持力度，比如通过税收减免、政府贴息、信用担保等方式为社会组织提供保障，以及尝试建立各种社会公益性基金。
（四）创造食品安全监管服务外包的良性竞争环境
政府购买食品安全监管服务是实现政府对食品安全有效治理的途径之一。公共服务供给方式的转变，优越性在于政府在公共服务领域有效引入竞争机制，改变以往政府垄断公共服务供给的局面。其中竞争而且是公平的竞争是必要的，在公平的竞争环境下承包商为了赢得公众的青睐而不断改善自身的服务质量和效率。提高效率的最重要的因素是竞争。当没有竞争时，私人组织会像最没有效率的政府一样浪费[11]。第三方服务机构迫于被其他机构取代、被社会淘汰的风险压力，为了争取跟政府合作的机会、得到公众的支持和认可而不断提高服务专业性，不断增强自己的服务意识和市场敏感度。因此，创造公平竞争的市场环境是必要的，来自同行专业性视角的相互竞争和监督有利于我国第三方服务行业的发展。
参考文献：
[1]奥利佛・E.威廉姆森，西德・G.温特.企业的性质：起源、演变与发展[M].姚海鑫，刑源源，译.北京：商务印书馆，2010.
[2]蓝剑平，詹国彬.公共服务合同外包中的交易成本及其治理[J].东南学术，2016（1）：128-136.
[3]魏娜，刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理，2015（1）：73-76.
[4]刘刚.食品安全监管中的政府购买服务研究[J].世界农业，2015（7）：10-12.
[5]张亮，李霞.食品安全突发事件的网络舆情分析[J].食品研究与开发，2014（18）：197-201.
[6]徐家良.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）：26-30.
[7]郑春华.我国社会组织承接政府公共服务外包研究[D].南京：南京师范大学，2014.
[8]中国行政管理学会课题组，贾凌民，胡仙芝，刘祺.加强规范我国社会中介机构和服务监管之研究[J].中国行政管理，2015（2）：16-20.
[9]周莹莹.我国政府购买社会组织服务研究[D].武汉：武汉科技大学，2015.
根据《市区食品安全委员会办公室关于开展2014年食品安全监管纠风工作的通知》的文件要求，为推动我局保健食品安全监管纠风专项治理工作深入开展，确保2014年保健食品安全监管的各项任务顺利完成，现结合实际，制定我局保健食品安全监管纠风工作实施方案如下：
一、指导思想
2014年我局保健食品安全监管专项治理工作，要紧紧围绕保健食品安全监管这个中心，突出重点、标本兼治，认真履行保健食品安全监管职能，通过宣传与教育并重，打击与预防并举，整规与扶持并行，从严把好保健食品经营单位准入关，强化监督抽检，采取有力措施，积极开展打击保健食品“四非”（非法生产、非法经营、非法添加禁用药物、非法宣传）行为，进一步建立并完善保健食品质量追溯体系和检验检测预警体系，规范保健食品市场秩序，切实保障辖区群众食用保健食品安全有效，维护人民群众的身体健康。
二、主要任务
（一）要进一步强化保健食品安全监管的责任意识，努力改进工作方法，不断提高工作效率。
（二）要大力宣传保健食品安全监管的法律法规，推进保健食品知识普及、安全使用的正面引导，引导公众科学理性地看待保健食品的辅助功效和安全使用。
（三）要进一步深入调研，摸清保健食品经营单位种类（涉药企业、专营企业、连锁超市、食杂店兼营等）的分布情况和经营品种、数量、范围等底数，加快建立经营单位信用档案，建立健全保健食品质量追溯体系和检验检测预警体系。
（四）要积极开展专项整治，严厉打击保健食品“四非”行为，加大案件查处力度，规范经营行为，努力净化保健食品经营市场。
（五）要推进保健食品安全举报、奖励制度的进一步实施，紧紧依靠全国食品药监系统的“12331”举报热线平台，拓宽保健食品安全举报途径，营造社会公众共同参与保健食品安全监管的良好氛围。
三、工作安排
（一）制定方案及自查自纠阶段（6月20日前）
1、制定方案。结合监管实际，制定《2014年市区保健食品安全监管纠风工作实施方案》，明确监管内容，强化纠风责任，促进保健食品安全监管各项工作落到实处。
2、精心部署。根据实施方案的安排，突出重点、抓住难点，分阶段地组织实施。
3、认真开展自查自纠，积极查找监管工作中存在的问题，深入分析原因，采取切实有效措施，边查边改，整改到位。对自查自纠中发现的监管问题，要切实制定整改方案，明确整改目标，采取有力措施，建立长效管理机制，并提出具体的工作计划。
（二）深入开展专项整治阶段（6月21日-10月31日）
1、对自查自纠中发现的问题和群众举报投诉反映的问题进行全面的认真梳理，按照轻重缓急的次序，突出重点、抓住难点，深入组织开展保健食品专项整治活动，积极开展打击保健食品“四非”行为，严厉打击各种制售假冒伪劣保健食品和非法添加禁用药物等违法行为，努力净化保健食品经营市场环境，给广大群众一个满意的答复。
2、加强日常检查和监督，对可疑品种的保健食品要加强监督抽查，完成市食品药品监管局下达的年度120批次（共280个品种）的抽检任务。进一步加强对保健食品广告违规行为的监测，协调工商部门，开展联合执法，下大力整治经营者、保健食品包装说明书夸大产品功效或扩大适宜人群的不法行为。
3、借助民生服务监督台力量，推动保健食品监管纠风工作开展。借助全国药监系统“12331”举报平台，并依靠我局聘请的行风监督员、农村药品“两网”建设协管员和信息员，拓宽监督信息渠道，完善监督机制，对发现的有关保健食品或监管中存在的问题要认真查找原因，加大监管力度，改进工作方法，促进监管工作的健康发展。
（三）迎接检查督查阶段（11月1日—11月9日）
对前阶段的保健食品安全监管工作进行认真的总结梳理，查找薄弱环节，及时制定改正措施并抓好落实，做好迎接区食安办组织的食品监管纠风工作督查评议组的各项检查准备工作。
四、几点要求
（一）要强化领导，落实岗位责任
由于国家对保健食品监管的法律法规还不够完善，加上保健食品经营市场也不太规范，对监管部门的工作造成较大的压力，对此，作为监管部门我们要有清醒的认识，要充分认识保健食品安全监管工作的重要性和紧迫性，把保健食品安全监管纠风工作列入重要议事日程，按照“谁主管、谁负责”的原则，定岗定责，认真落实岗位责任制，认真部署，狠抓落实，确保年度保健食品安全纠风工作顺利完成。
（二）要加强监管，创新工作思路
要加强日常监管与阶段专项整治相结合、常规检查与举报暗访相结合，依托聘请的行业监督员、各种举报热线平台、新闻媒体、网络载体，把常态监督落到实处。要认真总结工作中取得的成效和存在的问题，围绕保健食品安全监管纠风工作的热点、难点问题，加强学习和研究，注重思想观念、工作思路的创新，不断探索做好纠风专项治理工作的新路子。
（三）要加强协调，积极开展联合执法
要主动与工商、公安等部门联系沟通，及时通报保健食品广告违规行为监测的情况，积极沟通协调，互通监管信息，开展联合执法，密切保健食品监管各环节的执法衔接，防止出现监管缺位、推诿扯皮和执法不严、打击不力等问题。
以“十七大”精神为指导，全面落实科学发展观，切实加强食品安全监管工作，落实辖区监管责任制，牢固树立安全第一的思想,确保奥运期间食品安全不出问题。
二、工作措施
1、排查摸底，全面了解辖区生产现状。各执法队要参照去年专项整治期间摸排的企业名单对辖区内的食品生产加工单位进行排查，彻底摸清其生产加工现状、产品销往方向、出厂检验等情况，督促企业做好并保存进销货台帐等记录，同时对生产条件差、产品质量无法持续保证的，要坚决责令其停产整改。各队在排时要积极与乡镇工商所进行沟通，避免新增企业不能及时监管，造成监管盲点，同时将新增企业的各类信息和倒闭停产企业数量及名单及时上报局食品办。
2、全力做好重点企业的监管工作。各执法队应按照辖区监管范围和监管责任，依据企业分类、监督抽查、定期监督检查和日常巡查的情况，确定重点监管企业名单，加强对重点企业的监管。同时，对乳制品、肉制品、饮料、白酒、糕点等高风险食品，进一步采取措施，加大监督检查力度，确保企业持续保持生产合格产品的必备条件，确保高风险食品的质量安全。对粮食加工品、食用植物油、调味品、豆制品、淀粉及淀粉制品、季节性生产等与群众生活密切相关的食品，要加强日常检查和巡查，对企业原材料和必备的生产条件、生产环境及出厂检验等环节要加大巡查力度，确保我县日用食品的质量安全。
3、加强小作坊监管，提升小作坊食品质量水平。按照小作坊监管原则和相关要求，确保监管到位。对无证无照和证照不全的从事高风险食品加工的小作坊，要坚决实施无证查处。对证照齐全、达到基本卫生条件且不属于高风险食品的，签订质量安全承诺书。对已签订承诺书的小作坊，同获证企业一样严格监管，并实行年审制度，年审合格后，对质量安全承诺书进行更换。同时要进一步完善和落实小作坊的购销台帐和限制区域销售制度。
4、加强获证企业的证后监管工作。对于已获证企业，一是要检查生产企业的原辅材料采购验证情况。对原辅材料采购要建立并执行进货检查验收制度，索取合格证明，并如实记录。二是检查企业出厂检验情况。获证企业要严格实施产品出厂检验，对产品不经检验直接出厂的企业，要严厉处罚。三是加强日常巡查工作，对故意造假、以次充好、卫生状况差、无法保证食品质量的生产企业，要加大处罚力度，该停产整顿的要责令停产整顿。四是加大后处理力度。对在监督抽查、定期监督检查不合格的企业，要责令限期整改，督促企业认真分析原因，整改不到位的，要责令其停产整改；对于关键项目的不合格，要责令停产整改，整改不到位的，坚决不能恢复生产。
5、抓好重点加工区域整治。各执法队要根据确定的重点整治的区域，按照“政府主导、分类监管、惩扶结合、正确引导”的原则，扎实做好区域性食品的整治工作。对加工户比较集中、规模较大的食品生产加工区域，像三堂、三塔等乡镇要加大监管、整治力度，坚决消除食品安全隐患，确保区域性食品不出问题。
6、切实做好重点问题的专项整治。奥运期间，各辖区要重点加强对使用回收食品或非食品原料加工食品、超范围超限量使用食品添加剂等严重影响食品安全的违法行为的查处力度，要针对食品添加剂使用的卫生新标准，结合日常巡查，开展食品添加剂备案的核对工作，确保添加剂的使用安全。
7、各包保领导和股室要严格督查，采取明查暗访的方式，对发现的问题除立即责令企业整改外，责成辖区执法队监督整改结果，并将整改报告按时间要求上报监管办，切实做到排查一定要清，督查一定要细，隐患一定要整改，整改一定要到位。
三、工作要求
1、加强领导，落实责任。县局已成立了以陈立国局长为组长、领导班子成员为副组长的奥运期间食品质量安全工作领导小组，切实加强对奥运期间食品质量安全工作的领导。稽查大队也要成立相应的组织，各执法队要将辖区内的食品生产企业分干到人，强化个人责任意识。
2、采取有效措施，做好应急处理。各执法队要做好食品安全预警和应急处置准备工作，遇有紧急、重要事项或重大食品安全事件，要按照有关规定，快速反应，果断处理，立即上报，全力组织应急处置，确保应急机制高效运转。
一、指导思想
以“*”重要思想为指导，以提高*市食品安全保障水平、确保市民饮食卫生安全为目标，坚持“以人为本、和谐发展”的理念和“标本兼治、着力治本”的方针，采取“立足当前、重点突破”的策略，按照“综合性、专业化、成体系”的监管要求，继续通过“堵源头、端窝点、严准入、强监管”的办法，坚决遏制制售假冒伪劣食品等违法行为，最大限度地预防、减轻和消除食品安全危害与风险，防止重特大食品安全事件发生。
二、监管重点
（一）加强食用农产品源头管理
在开展土壤环境动态监测和土壤环境科学普查的基础上，对少量不符合食用农产品种植要求的农田实施逐步退出。今年内，基本完成普查点中环境质量不符合食用农产品种植要求的区域范围界定，并实施退出。
加大禁用农药的监管力度，探索以村为单位集中管理，对种植面积20亩以下的菜农建立农药使用联户管理制度。加大蔬菜农药残留抽检力度。田头绿叶蔬菜上市前，全市平均每天抽检样品3000个以上，批发市场绿叶蔬菜抽样检测率平均每天在5%以上。使全年蔬菜有机磷农药残留检测合格率达到96%以上。
按照《*市养殖管理办法》的规定，今年在*市规模化养殖场推行生猪饲养ERP管理，杜绝对生猪喂饲“瘦肉精”，力争郊区出栏生猪“瘦肉精”检测阳性率为零。
(市农委负责)
（二）加强公路、铁路等进入市境食品的安全检查
要通过整合监管力量、延伸监管网络、提升监管手段，切实加强对市境道口的分类管理。8个指定道口，实行24小时监管，监管内容从动物防疫扩大到食品安全监管；20个较大的非指定道口，由公安、交通部门协管，发现情况及时通知动物防疫部门或食品安全监管部门派人检查；36个无人管理道口，由所辖的相关区县政府落实动物防疫、食品安全监管及公共安全信息员，负责对装运动物及其产品、大宗食品的车辆进行告知、劝阻和登记，并将有关信息通知相关部门；铁路运输的动物和食品，由铁路部门指定运输专线承运，动物防疫、食品安全监管部门派专人负责监督检查。
(市农委、市食品药品监管局负责，市公安局、市交通局及有关区县政府配合)
（三）加强进口食品监管
进一步加大对入境食品的抽检力度。对婴儿食品、乳及乳制品、酒类、水果、植物油、肉类等进口食品，开展农（兽）药残留、生物危害、检疫对象监测和入境产品的监督，建立进口食品信息库，加强对采购、储运及现场等关键环节的监督检查。推进进出口食品生产经营企业诚信建设，建立诚信档案。
（*出入境检验检疫局负责，*海关、市质量技监局配合）
（四）堵疏结合，取缔无证照食品生产加工窝点
巩固阶段性整治成效，进一步强化各级政府属地管理责任制，重心下沉，逐级负责。继续以农村地区、城郊结合部和出租房屋为重点，开展联合执法，及时查处无证照食品生产加工违法活动。探索食品安全监管与人口管理、治安管理的联动机制，严防地下食品生产加工窝点取缔后“回潮”。
（市工商局负责，市整规办、市质量技监局、市公安局、市食品药品监管局配合）
探索建立定标准、定品种、有规范、有监管的相对集中的乡镇食品加工点或加工园区，引导符合条件的无证照食品加工个体户进入，变无证照为有证照，变地下为地上，实行“作坊式园区、合作性经营、阶段性标准、集中性监管”，并选择在部分区县试点。
（市经委负责，市农委、市质量技监局、市食品药品监管局、市工商局配合）
（五）加强食品生产质量安全管理
加强食品生产企业监管，严格执行巡查、回访等制度，推行食品安全监督分类分级管理，推动企业HACCP质量认证，督促企业生产合格食品。严格对出厂食品质量的抽检，严厉查处使用非食品原料生产食品和非法滥用食品添加剂等违法行为。
推进食品质量安全市场准入（QS）工作。完成肉制品等10类食品的质量安全市场准入，开展对制售无生产许可证食品违法行为的查处，今年内全面启动对茶叶等13类食品的质量安全市场准入。
（市质量技监局负责）
（六）加强畜禽屠宰和流通安全监管
加大生猪屠宰场专项整治力度。经贸部门要加强对屠宰场的规划、布点等行业监督管理，今年内要建成1家年屠宰活猪300万头的大型现代化肉类加工中心，并逐步关闭未达标的屠宰场，使全市生猪屠宰场总量在去年的基础上减少50%，在过渡期原则上市郊各区县暂时保留1个生猪屠宰场。农业兽药饲料监督部门要加强对生猪“瘦肉精”等残留宰前检测的监督管理；质量技监部门要加强对屠宰场的日常食品卫生监管工作；食品药品监管部门要加强对超市、配送中心自行采购肉类环节的监督检查。严厉打击私屠乱宰、制售注水肉和病害肉等违法行为。
继续加强对活鸡交易市场的管理，规范活鸡批发市场和零售点的交易行为。
（市经委负责，市农委、市工商局、市质量技监局、市食品药品监管局配合）
（七）加强食用农产品市场管理和标准化菜场建设
加强食用农产品批发市场、集贸市场肉类、蔬菜、豆制品、水发产品等重点食品的安全监管，严格执行进货凭证、台帐查验、索证索单制度，使肉类“两单一帐”（经营单位肉品备案单、肉类批发市场商品交易确认单和进出货源台帐）、豆制品“一证一照一单”（卫生许可证、营业执照和豆制品送货单）持有率达到100%。在监督企业自律的基础上，加大抽检力度，公示抽检结果，发动社会监督。
（市食品药品监管局负责，市经委、市农委、市工商局、市质量技监局配合）
按照准入规范、功能齐全和卫生达标的要求，今年内完成100家标准化菜市场建设。
（市经委负责，市食品药品监管局、市工商局、市质量技监局配合）
（八）加强超市（大卖场）食品监管
规范超市（大卖场）食品经营行为，加强食品进货索证索票、仓储配送、产品标识的监管。建立熟食和直接入口散装食品安全管理制度，重点落实熟食当日清场制度，严厉打击销售无证食品和隔夜熟食的违规行为。推行建立食品安全信息检索系统，提高超市（大卖场）食品安全管理水平。健全相应的管理制度，在大型超市（大卖场）食品购销合同中，增加食品质量安全条款内容。
（市食品药品监管局和市经委共同牵头负责，市工商局、市质量技监局配合）
（九）加强集体食堂食品安全监管
进一步推行《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》，落实以校长为第一责任人的中小学校和幼托机构食堂食品安全管理制度，使等级计分管理率达到100%。
加强对托幼机构、中小学校食堂配备的食品卫生管理人员的专业指导和培训，在春季、秋季开学前各组织一次培训。
对民工子弟学校食堂实施许可制度，开展学校食堂卫生硬件设施达标检查，明确不符合要求的不得加工菜肴，只能供应蒸饭和汤。
对工地食堂，按照《卫生部、建设部关于进一步加强食堂卫生管理工作的通知》要求，制定*市的管理办法，明确行业主管部门、监管部门和主办者责任，将工地食堂管理纳入建筑工地质量安全管理体系，强化卫生许可申报制度。
（市食品药品监管局负责，市教委、市建设交通委配合）
（十）加强餐饮业食品安全监管
加强对大中型餐饮单位食品卫生管理人员和食品从业人员的规范化培训，提高企业自身管理水平。今年内组织对大中型餐饮单位食品卫生管理人员的培训，使单位覆盖率达到50%。
制定并实施《*市餐饮业基本卫生设施分类要求》和《*市餐饮业食品卫生监督等级管理办法》，结合换证工作，推进餐饮业分类分级管理。
加强证照管理，所有从事食品生产经营的企业和餐饮单位必须依法取得食品卫生许可证，从业人员必须经过健康体检，持证上岗。积极探索切实保证健康体检全覆盖、提高持证率的有效措施，并加大检查力度，努力杜绝无证人员上岗。
（市食品药品监管局负责，市经委配合）
（十一）加强集体供餐生产经营管理
加强集体供餐企业市场准入管理，将获准生产经营集体供餐的企业名单向社会公示，指导社会选择安全、放心的集体供餐单位。严格集体供餐生产企业的市场准入制度，加大对集体供餐企业巡回监督检查力度，严厉打击无证生产经营集体供餐行为。
（市食品药品监管局负责）
（十二）加强保健食品生产经营管理
根据国家食品药品监管局的《保健食品注册管理办法（试行）》和《保健食品广告管理办法（试行）》，搞好*市保健食品注册情况调查、保健食品广告宣传管理，完成保健食品生产企业管理规范（GMP）等工作，严厉打击保健食品中成分含量不合格、擅自添加化学药品和广告夸大功效等违法生产经营行为。
（市食品药品监管局负责，市工商局配合）
三、长效管理措施
（一）加强法制建设
针对食品安全的薄弱环节和突出问题，制订一批地方法规草案、规章和规范性文件，提高依法行政水平。按法定程序报请市人大常委会修订、制定《*市城乡集市贸易食品卫生管理办法》等地方性法规；加快制定《集体供餐管理办法》、《乳制品管理办法》、《地下食品加工窝点取缔办法》、《肉类及其制品管理办法》等规章；制定一批强化食品安全监管的规范性文件。颁布实施《*市食品安全三年行动计划（20*年-2007年）》。
（二）加强食品标准化工作
组织收集并研究建立有关食品方面的国际标准、主要发达国家标准以及我国的国家标准、行业标准和*市的地方标准等的数据库，为政府和企业加强食品安全监督管理提供标准技术支撑。组织开展对*市食品生产企业产品标准的全面清理，同时加强对食品企业标准的备案管理，督促企业严格执行国家强制标准，提高企业标准水平。组织研究制定一批*市急需的食品地方标准，并加快审批，为完善食品安全监管制度、明确监管要求、统一检测方法、规范食品生产经营行为提供技术标准保障。加强食品安全标准的宣传和培训并组织实施，健全与食品安全相关的标准化技术委员会。
（三）建立*市食品安全突发事件应急处置工作机制
制定*市应急处置食品安全突发事件的工作预案，明确各有关部门的工作职责，严格规定报告时限、程序和控制消除措施，建立快速有效的指挥系统、应急处置系统和保障系统，形成公共卫生体系和食品安全监管体系有机衔接、协作联动的工作机制。
（四）启动建立重点产品质量安全监控系统
以猪肉、牛奶这两个品种为试点，探索建立食品链中产、供、销及进出口的监管信息追溯和风险控制体系，实现食品安全全过程监督管理，加快推进食品安全信用体系建设，增强企业的诚信守法、技术保障和风险防范意识。
（五）推行食品安全举报奖励制度
推行各级政府举报奖励制度，公开群众举报电话，方便市民关心和参与食品安全监督。对举报的违反市境道口管理、生猪屠宰检疫、活鸡交易规定以及无证照食品生产加工违法行为，及时进行查处，并酌情奖励举报有功者。
（六）加强食品卫生抽检，提高技术支撑水平
科学制定抽检计划，明确抽检职能分工，加大市场抽检力度。农业部门重点负责源头检测，质量技监部门主要负责生产领域食品卫生的抽检，食品药品监管部门主要负责流通、消费领域食品卫生的抽检，出入境检验检疫部门重点抽检进出口食品，经贸、工商等部门的食品抽检任务，可归口委托相应的部门承担（但涉及国家工商总局在*监测的除外）。探索建立能够统领各检测机构的权威协调单位，统一检测标准、方法。积极推动食品安全快速检测技术的研究和应用，丰富日常监管手段。
（七）整合食品安全信息资源
抓紧建立全市统一、及时、权威的信息汇总和对外制度。一是在“*市企业基础信息共享与应用系统”基础上，建立食品安全监管部门之间的协同工作信息平台，实现监管信息资源的整合和共享；二是建立食品安全信息数据库，存储经归集、整理的食品安全信息；三是面向社会建立食品安全网，进行食品安全监管信息的汇总、分析、评估、预警，综合信息，提供查询服务。
（八）建立食品安全评估预警体系
探索建立食品安全评估预警体系，今年内基本完成2-3个子系统建设任务。初步建立预防生物源性食物中毒评估预警系统和水产品安全评估预警系统。
四、具体要求
（一）强化各级政府管理责任
继续落实“首责管理制、属地管理制和责任追究制”，坚持“以块为主，条块结合，齐抓共管”的工作格局，充分发挥“两级政府、三级管理、四级网络”的优势。各级政府对本地区食品安全工作负总责，切实履行属地监管责任。区县政府要加强对街道、乡镇食品安全管理工作的领导，广泛动员基层组织和广大人民群众参与食品安全工作。食品安全监管部门要加强业务管理和指导。
（二）强化监管部门协同作用
市、区县食品安全联席会议（委员会）作为各级政府食品安全工作的组织协调机构，要提高综合、协调能力，组织开展联合执法。进一步理清各监督部门的职责界限，制定政府规范性文件加以明确。各执法部门要加强协同配合、有机衔接，做到有案先受理，相互不推诿，形成监管合力。
按照“政府搭台、企业参与、市场运作、部门联手”的原则，建立省（市）政府和食品安全有关监管部门协作管理制度，开展质量互认，加强对外省（市）供货单位的食用农产品、畜禽及其产品安全监管。加强市政府和食品安全监管部门各条线层面与食用农产品供沪的省（市）之间交流与协作，探索建立省（市）际政府食品安全监管的协作机制。
（三）强化行业管理和企业自律
食品生产经营企业作为食品安全管理的责任主体，要进一步强化食品生产经营企业自律行为，进一步落实食品生产经营企业行业管理要求，充分发挥各级各类行业主管部门、行业协会管理指导作用，提高全市食品行业生产经营水平。加强食品生产经营企业管理人员培训，组织开展食品安全知识培训，增强企业管理人员的法律法规意识和食品安全认知能力。
（四）强化食品安全宣传教育
要面向社区、居民，制定食品安全宣传教育经常化、制度化措施，广泛开展以食品安全专项整治和食品消费安全放心为主题的宣传活动，增强生产者、经营者和消费者的食品安全意识。开展“3·15国际消费者权益日”和《食品卫生法》宣传周活动，录制食品安全宣传教育系列片、制作食品安全宣传手册，发放到社区和餐饮单位，把食品安全知识送到市民身边。发挥新闻媒体的社会监督和舆论引导作用，宣传一批生产优质产品、开展优质服务的食品生产经营企业，让老百姓放心购买、放心消费；曝光一批生产有毒有害食品或违法生产经营的企业，形成强大的舆论声势，保障市民消费安全。
关键词：食品安全；监督管理 ；新举措
物质生活的丰富让人们的生活水平大幅度提高，但是与此同时，越来越多的食品问题也被人们所关注。近年来，平均每年都有大量的食品生产和食品安全问题得到曝光，引起了公众担忧和食品信任危机，扰乱了正常的市场秩序，严重影响了我国的国际形象。因此，相关部门要在食品安全监管上充分发挥作用，提高安全监管效率，保障我国的食品安全问题得到有效提高。
一、食品安全监管现状
（一）食品监管机制不完善。食品安全的涉及范围较广，其监管方式是一种多角度全方面的监管，包括食品上市前的监管和食品上市后的抽查监管，无论是事前还是事后的监管都是相当复杂的社会系统工程。以目前的状况来看，经常会有食品安全问题被曝光，但是只是在曝光之后相关的食品监管部门才开始追究责任，这体现了我国食品安全监管机制上存在的很多不足。食品监管机制不完善，导致在市场监督中相关部门只能占据被动位置，监管不力就会有越来越多的食品问题出现，这些问题一旦出现就会导致整个行业受到影响，加剧了群众对食品安全问题的不信任感，所以相关部门要十分重视食品监管机制建立的问题。
（二）食品信息不对称。如今，社会分工日趋细化，市场繁殖能力也在逐步提高，虽然这有利于市场的分工和责任的明确，但是食品生产却和广大群众和社会实际脱离了，很多食品生产厂家的信息与食品包装信息不符，造成食品监督部门对食品安全问题进行有效彻查。很多食品生产厂家、物流公司和有关的企业受到利益的驱使，对食品安全问题极度不负责，缺乏信誉感和责任感。由于食品的安全信息不对称，导致部分的监管失灵，监管部门难以收集相关的食品安全信息，也就造成了无法对食品生产不正规的厂家进行彻底调查，进而引发监管工作不当，食品问题出现。
（三）监管标准不定且监管缺位。我国的食品安全相关法律出台后，对食品安全问题产生了一定影响，但是由于配套的法律建设落后，尤其是在地方的食品安全监管法律法规中，存在严重不配套的问题。甚至可以说，从中央到地方，再到各个级别部门的法律和规章制度的整合协调性都较差。另外我国的食品安全标准体系混乱，标准水平严重低于国际水平，再加上部分部门执行能力较差，相关的监管职位缺失，无法保证食品安全的各个环节都得到有效监管，最终会导致我国的食品安全问题越来越严重。
（四）食品风险评估弱。食品安全问题频发的一个重要隐患就是我国的食品监管预警机制较为滞后，食品安全不能提前得到解决。我国的很多食品安全监管问题都是曝光后相关部门才出面解决，食品安全信息的披露也不明确，没有起到警示的作用。我国的食品安全评估检查的基础相对较弱，缺乏相应的信息处理平台，对于综合检测数据和食品安全信息的处理能力较弱，在出现食品问题的时候，明显出现应急能力不足的现象。
二、食品安全监管新举措
（一）整合食品信息。整合食品安全信息能够有效加强对食品安全危机的处理，能够尽快找到根源并做好应急处理。国家各类食品数量众多，品种较杂，但是要整合相关的安全信息，还是有规律可循的。在内部的基础系统中，要设立协调管理系统、应急指挥系统及对外服务平台，掌握最基本和最基层的信息，以便能够及时发现问题，做好工作重点的调整。卫生行政部门要通过综合信息平台来监督各类食品的状况，一旦发现异常或突出问题，就要及时解决，做好食品安全预防工作。信息整合工作可以以市县为主，记录整合食品生产企业的基本状况、记录方式、生产种类等，相关部门要向上级定期发送食品安全监督信息，上级部门要及时查看食品安全状况，确定向外公布的食品安全预警信息，统筹建立监管绿色通道。
（二）健全食品安全监管系统。对于食品安全的监管，要建立合理的食品安全监管系统，以确保监管部门能够让各部门加强联系，最终实现有效管理。食品安全监管系统的建立有利于避免各部门的只能重复，防止信息化工作中的人为干扰，促进各部门各司其职的同时又相互合作，共同提高食品安全质量。食品安全监管系统要紧跟时代的潮流，利用好物联网技术，将食品生产、批发、零售等环节联系在一起，建立统一的标准化体系，实现无缝的食品质量控制。
（三）建立监管专家系统。群众对于权威信息有种信任感，为了降低群众的信任危机，提高食品安全监测水平，监管部门需要建立相关的食品安全监管专家系统，以此来提升行政水平。专家系统建立的作用除了体现在增加群众的信任外，还体现在技术方面，现今我国对于食品安全质量的监测专业程度和技术力量不足，在食品安全标准和安全评价等方面有所体现，因此专家系统的建立有利于技术水平的提高。监管专家系统的建立应当实现突破，将专业技术力量进行整合，让监管专家系统除了具备静态职能监管外，还要实现动态能力，能够及时将食品安全问题进行，从而提高行政能力。
（四）抓住食品安全问题根源。监管部门除了要提高技术知识能力外，还要加强实际监管操作能力。过去我国对食品安全监管时，一般用拉网式扫荡和全面出击等方法来打击食品安全问题。但是这种方法治标不治本，从实践中得出的教训是，食品安全问题必须要抓好源头，对于食品生产商和食品批发商要进行严厉的打击，对于物流运输要进行定期检查。从源头处来执行监管功能，促进食品经营者经营行为的规范，加强食品安全监管。
三、总结
食品安全监管工作随着社会的快速发展也变得越来越复杂，面对日益复杂的市场环境和纷繁的突发性食品问题，监管部门要采取相应的措施，完善我国的食品监管体系。监管部门要从实际出发，建立符合国情的食品安全体系，利用好信息化技术，扩大监管范围，提高监督管理效果，从真正意义上让食品安全得到保障。
参考文献：
关键词：食品安全法；监管部门；协调；标准
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：16723198（2012）18000102
1 前言及概念说明
食品是人类生存和发展不可或缺的物质条件，安全是食品最基本的要求。然而近年来，“三鹿毒奶粉”、“地沟油”、“毒胶囊”等食品安全事件不断冲击人们的心灵；《2010-2011年消费者食品安全信心报告》显示，94.5%的人认为食品安全有问题，67.9%的人对食品安全现状缺乏“安全感”；2012年两会代表热议食品安全问题……总之，食品安全问题尚未解决。本文将从食品安全监管体系的角度对食品安全问题的解决建言献策。涉及到的概念如下：
（1）食品和食品安全。食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
（2）食品安全监管体系。食品安全监管是指为了确保食品安全，一定主体依据法律等规则，制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等进行管理的活动。食品安全监管体系由法律体系、组织体系、标准体系、检测体系、风险评估体系等多个相互独立且紧密联系的体系组成。根据多年来的食品安全工作实践和学者们主流的看法，对食品安全监管影响最大的是前三个体系。故本文将从法律体系、组织体系（行政组织体系角度）、标准体系三个方面探讨我国食品安全监管体系的现状及改进措施。
2 我国食品安全监管体系的现状
2.1 法律法规体系
到目前为止，我国已出台了众多包括《食品安全法》在内的法律、行政法规和部门规章。下表是其中几例：
包含食品安全标准、生产、流通环节等内容在内的我国食品安全监管法律体系已基本形成。然而也存在如下问题：
（1）法律法规之间协调性不足、配套不到位、可操作性不强。
《食品安全法》作为食品安全监管的核心法律，确实在食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等方面做出规定，但多为原则性、方向性规定；其配套法律也不完善。《食品安全法实施条例》也是定性条文多、定量规定少，仅有吊销许可证年限、罚金范围等，且不够细化。针对食品生产链各个环节以及每个环节的不同方面的法律法规也不足。《食品安全法》第98条规定违反食品安全法，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但配套条例中也找不到什么程度算构成犯罪。（《刑法》自然对犯罪有规定，但明显针对性不强）。
（2）食品安全事故危害大，执法成本高，但处罚力度不足。
2004年广州白云区黑作坊毒酒事件致使55人中毒，14人死亡；2006年上海瘦肉精事件，300多人中中毒住院；2008年三鹿毒奶粉事件造成29万余婴幼儿患病，6死亡……。然而处罚力度不够：
对相应的事件责任人。《食品安全法》规定，对违反食品安全法的行为，在行政处罚方面：“没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”以及十倍以下罚款，“吊销许可证”等。民事责任方面规定除一般民事责任外，消费者可向违法经营者收取支付价款十倍的赔偿金。对刑事责任的规定则不明确。如此惩戒难以起到应有的威慑作用。违法者有二次犯罪的可能性。而执法成本却不低，尤其是小作坊生产，以其流动性，隐蔽性使得执法难度很大。找到一个黑工厂、黑作坊的成本和这类行为造成的危害比，这样的处罚微不足道。
对监管不力人员的处罚。照《食品安全法》第95条规定违反食品安全法的对相关监管部门责任人“记大过、降级”处分；最严重也不过是直接负责的主管人员和其他直接责任人员被“撤职或开除”；主要负责人“引咎辞职”。这还是建立在监管过程中“未尽职责、、、”等造成严重后果的基础上的。姑且不论什么是严重后果，没有刑事责任的规定就很令人费解。
2.2 行政组织体系
自2003年成立食品药品监管局以来，我国食品安全监管就形成了“分段监管为主，品种监管为辅”的监督机制。从2009年《食品安全法》出台以来，我国食品安全监管进入了新的调整阶段。按其规定：国家食品安全委员会（2010年2月成立）是“高层次议事协调机构”，负责食品安全工作的领导性、统筹性工作，督促落实食品安全监管责任。卫生部“承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定”等工作，是负责食品安全监管工作的核心部门。国家质检总局、工商行政管理总局、食品药品监管局分别负责对“食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”
另外，农业部负责初级农产品生产环节的监管；商业部也负责食品流通环节管理工作。铁道部、公安部、交通部、国家发改委、环保总局、粮食局、财政部、科技部、工业和信息化部等部门也承担食品安全监管责任。
总之，在国家食品安全委员会的协调下，突出了卫生部的核心作用，其他各部门协同监管，使得“从农田到餐桌”各环节都有相应部门来监管，这就分散了监管压力并发挥了各部门本身的优势，大大提高了整体监管效果。然而这样的监管组织也有不合理之处：
【关键词】食品安全；监管
食品生产者经营者作为道德主体追求的是自我利益最大化，交易是达到这个目的的手段，交易的完成要受外部制约。一方面生产经营者是自私自利的，另一方面在追求自己的私利同时不得不考虑他人的权利，否则就难以达成交易实现自己的利益。按照斯密对“经济人”的定义，食品生产经营者就是比较典型的“经济人”。西方学者对“经济人”的行为模式已经做过大量的广泛的深入的研究。主流经济学理论都把经济人的预设作为理论的出发点，并且无意从道德批判的角度去试图改变这种“永恒”的人性，而是主张对经济人的自私利己的理性加以充分的利用和必要的约束，在看不见的手的引导下达到社会利益最大化。从这个角度讲，在研究食品安全问题时，要尊重生产经营者的自利本性，把着力点放在对利己思想的引导和约束上。
一、食品安全需要监管
现代工业的发展，使得产品生产链条已经漫长到让大多数消费者难以根据简单的生活经验来判断产品是否安全，这一情形在经济学里面叫做“信息不对称”。在信息非常不对称的商品市场里，存在着被迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）称为“柠檬原理”的“败德风险”和“逆向淘汰”，这一过程很可能达到这样一种均衡状态：没有诚实的生产者愿意进入市场，也没有诚实的消费者愿意进入市场，这一均衡态被称为“市场崩溃”。在我国这几年产品质量事件层出不穷，从某些产品市场来看，斯宾塞说预言的“劣质市场”正在形成。
由于外部性、信息不对称和不完全，市场机制会失灵，这时为了把市场过程从走向“崩溃”的均衡扭转到更符合大众利益的正常均衡状态，斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz，分享了2001年诺贝尔经济学奖）认为，必须由一个“合法”的政府来强迫人们实行合作。即通过政府管制来调节混乱的市场秩序。这是政府监管的理由。虽然很少有人专门研究食品行业监管理论。但一般认为普通的政府管制理论也同样适用于食品加工行业。从现实来看，国外发达国家在食品安全方面的情况比较好，这似乎与政府的监管有密切联系。
现代管制理论是激励理论、博弈论、信息经济学、合同理论、制度经济学、公共管理理论在管制领域的应用。食品安全监管属于公共管理的范畴，涉及政治、经济、社会、管理、技术等多方面、多层次。本文主要是想探讨一下我国政府食品安全监管体制的发展和完善。根据研究目标和范围，将食品安全监管定义为：有关监管主体为保障食品安全，对食品生产经营企业以及相关的消费者和其他团体和个人实施的干预行为。
二、我国的食品安全监管制度
从60年代颁布的《食品卫生管理条例》开始，我国的食品安全监管从单项管理逐步过渡到全面管理。但很长一段时间，我国面临的是的是粮食短缺问题，食品安全并不是关注的重点。政府部门更关心的是粮食够不够吃。1978改革开放后，特别是城市改革后，食品加工业发展迅速，食品安全监管工作才逐渐得到重视。
1979年，我国颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，1982年经修订升格为《中华人民共和国食品卫生发（试行）》，1995年10月正式施行《中华人民共和国食品卫生发》。再到2004年9月，国务院《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，以分段管理为主，以品种管理为辅的监管制度。这标志着我国食品安全监管体系的初步确立。
但是，随后我国重大食品安全问题频出，显示出食品安全监管体制存在严重漏洞。
首先是食品安全法律法规不健全。最主要的法律《食品卫生法》存在着很多的问题。如仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，含291个指标；而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。再如乳制品里，三聚氰胺这种添加物一直不在质检范围内。最重要的是分段式食品安全监管体制存在致命缺陷。
“从农田到餐桌”的食品链条环节众多，涵盖土壤环境、水源环境、海域环境、大气环境等产地环境；种子农药化肥的农业投入品；食品生产加工环节——厂房、设备、食品原料、添加剂、食品生产加工环境、设备和原料；食品及原料的冷库储藏、冷藏运输、冷藏销售、商场、超市等食品流转设施、场所；食品容器、包装材料、食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂等场所、设备等。很显然，现行食品安全监管体制所划分的环节并不能涵盖全部食品安全链条。
并且，按部门分环节的监管体制导致多头监管与重复监管问题。一方面易产生职责不清、责任不明，推诿、监督不到位的现象，特别是各阶段的衔接之处，一旦发生问题，谁也不愿意管。另一方面，重复监管，造成行政成本和企业负担的双增加。
2009年2月《中华人民共和国食品安全法》出台。《食品安全法》针对三鹿奶粉事件暴露出来的问题有重大修改。一、《食品安全法》重新明确了各个部门的监管职责，突出“全程监督管理”，在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。二、建立食品安全风险评估和监测制度，变被动的、事后处理的旧思路为主动的、源头治理、预防为主的新思路。三、制定统一的食品安全标准，并强化了添加剂管理。四、加大了对违法行为的处理。五、明确食品生产经营者是食品质量的第一责任人，并规定了食品生产经营企业的许可制度、行为基本准则、进货查验、出厂检验记录、食品标签、食品添加剂管理、食品召回及食品广告管理方面的具体要求，并以法律形式强制执行。
三、《食品安全法》有明显的进步，也仍然存在明显不足
《食品安全法》并没有对食品监管体制做出实质改变，只是选择在既有框架内“微调”。延续以前的分段监管模式，多头监管与重复监管存在的弊端不会得到根本上的改变。职能交叉、监管缺位、监管职责主体不明确的问题，在《食品安全法》实施后仍然存在。例如，在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储等，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。
国务院食品安全委员会的成立意图是加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。但这个机构能起多大作用，很多人持怀疑态度。毕竟在此之前就有国务院产品质量和食品安全领导小组，在它的领导下，分段监管的漏洞并未堵住。方舟子表示：“国家食品安全委员会只会管重大的突发事件，不太可能监管日常的事件。而且，如果食品安全委员会自己也监管不到位怎么办？谁来管它？靠自上而下的问责是不会很有效的，不是解决问题的根本办法。”
此外，就目前而言，承担食品安全监管职能的三个重要执法部门——质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，均不是专门的食品安全执法机构，除对食品安全的监管外，还承担了其他繁重的行政执法任务。其原本不足的执法资源面对复杂的食品安全问题更加显得捉襟见肘，它们能否以足够的人力和精力来应对是非常令人担忧。
四、对目前食品安全监管体制的建议
当今，国外发达国家食品安全的监管模式逐渐趋向于由多部门分工监管转为单一部门为主监管。在加拿大，1997年通过《食品监督署法》，将原来分别隶属于卫生部、农业和农业食品部、渔业和海洋部、工业部等四部门中的职能进行整合，在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构—加拿大食品监督署（Canada Food Inspection Agency，CFIA），统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督竹理工作。英国，在2000年根据（（1999年食品标准法》，成立了一个独立的食品安全监督机构一一食品标准局（Food Standards Agency，FSA），该部门完全独立于其他中央政府机构，全权代表英王履行食品安全执法监管职能，并向英国议会报告工作，对食品安全和标准有效地进行实施和监督。
借鉴国外发达国家的既有经验，结合我国实际国情，可以在现有的执法资源基础上进行整合，成立一个专职的食品安全监管机构；或在现有部门框架下，将食品安全监管职能赋予某一个专门部门，并对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执法能力，使之能胜任食品监管的重任，从而形成以一个监管部门为主、其他部门防同配合的统一协调的监管体系。当然，从目前来看，我国政府短期内并不打算对现有监管体系进行根本性变革。所以，在现有框架内，构建强有力的综合协调机制尤为重要。
（一）各级政府都应设立食品安全委员会，作为高层次的食品安全议事机构，对食品安全工作进行协调指导。食品安全委员会应由政府主要领导或分管领导负责，相关部门主要负责人为成员，并设立专门办事机构，明确办事机构的职责，督促各有关部门履行监管责任、落实监管措施。
（二）完善协调制度。要建立健全食品安全监管部门议事制度、食品安全信息通报制度、重大食品安全事故查处协作制度等综合协调制度，完善落实监管部门责任制和考核评议制度。
（三）要做到高效运行。食品安全委员会和办事机构要定期召开例会，落实重要部署、解决重大问题、协调重大专项行动。各有关部门要加强信息沟通，及时互通监管信息，实现食品安全监管工作协调高效、权责一致。
参考文献
[提要] 本文研究了近几年来的食品安全状况，采用博弈论分析方法，把政府、食品供给者、消费者在食品安全中互动的分析置于统
>> 浅议博弈论在食品安全监管中的应用 食品安全监管中的合谋博弈分析 食品安全监管问题的静态博弈分析 我国食品安全监管机制的信号传递博弈分析 我国食品安全监管与博弈的初步分析 基于诚信视角关于食品安全问题的博弈论探究 论食品安全监管中的北京模式 食品安全监管的问题与措施分析 基于博弈论的会计监管分析 论食品安全研究引入博弈论的必要性 基于博弈视角的牛奶质量安全监管分析 基于信息技术实现食品安全监管 博弈论视角下的食品安全问题成因及对策研究 农村食品安全监管存在问题分析 国内食品安全监管问题分析 食品安全监管问题与对策分析 食品安全监管瓶颈分析及对策研究 食品安全及安全监管 论网络舆论监督对食品安全监管的作用 论食品安全监管中的政府信息公开 常见问题解答 当前所在位置：l.
[2]周洁红，钱峰燕，马成武.食品安全管理问题研究与进展.农业经济问题，2004.4.
[3]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海三联书店，2004.3.
[4]谢敏，于永达.对中国食品安全问题的分析[J].上海经济研究，2002.1.5
[5]谢识予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，2007.4.
[6]薛庆根等.美国食品安全管理体系对我国的启示[J].经济体制改革，2006.
[7]王浩.供应链结构特征、机制设计与产品质量激励[J].中国工业经济，2010.8.
[8]肖志兴，胡艳芳.中国食品安全监管的激励机制[J].中南财经政法大学学报，2009.1.
[9]陶海飞.经济转型期中国食品药品安全的社会性管制研究[M].北京：经济科学出版社，2010.
[10]岳中刚.基于零售商主导的纵向约束研究述评[J].产业经济研究，2008.1.
【关键词】食品安全；乡镇农村；安全监管
在基本解决温饱问题后，食品质量安全越来越引起全社会关注，尤其近年来多起重大食品安全事故的发生，让广大人民群众对身边食品的安全提出更高的要求。我国农村人口占多数，农村经济欠发达，在农村食品市场中还存在着监管法律依据缺乏、经营主体的素质低、食品药品工作重视度低和农村消费者自我保护意识差等问题。
一、我国农村食品安全监管现状和问题
我国农村食品监管法律法规尚不完善，城乡二元体制的职责不明晰导致农村的食品安全监管长期处于被忽视的状态，执法过程中易出现各个部门之间相互扯皮的现象。再加上农村食品安全监管任务繁重，监管力量薄弱，一些无证无照食品生产加工小作坊，流动食品小贩，往往成为监管空白。农民的低食品安全意识也在一定程度上助长了假冒伪劣食品在农村的销售。
二、我国农村食品安全监管存在问题的主要原因
1.食品安全监管的法律依据不明确。目前我国《食品卫生法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》等对农村食品监管的法规部全面，同时有关法律法规相互之间有交叉和矛盾，造成监管部门职能重叠。
2.食品药品监管工作重视不够。由于农村经济本身就不发达，许多部门和食品药品生产经营单位历来对食品药品监管抱应付态度，而乡（镇）村一级经费本来就很紧缺，设施设备投入不足。这些原因直接导致食品药品生产经营单位对食品药品的监管不够重视。
3.食品生产经营人员素质较低。当前，农村食品经营者普遍采用家庭作坊式生产形式，实行分散经营，农村食品生产源头“小、乱、散”，生产经营者绝大多数系本地村民，自有或租赁房屋，以家庭作坊式的个体加工业为主，守法经营意识不强，食品加工户无卫生许可证和营业执照现象屡有发现，生产条件差，卫生环境不重视，加工水平低，产品质量难保证。
4.农村消费者自我保护意识差。农村消费者遇到权益受侵害时，往往不知如何保护自己，或碍于同乡、亲戚或是邻居的情面，不愿去投诉。再者，有些村庄距离执法部门所在地较远，往返不便，为了几元钱的食品，考虑到往返路费，再加上检测、鉴定费用等觉得犯不着。还有的生怕有关部门人不熟悉，对投诉是什么结局没把握，不愿去向有关部门投诉。尽管有的部门像工商在各乡镇及主要行政村建立了维权监督站（点），聘请了监督员，由于是兼职，没有专业知识，要处理食品安全方面的投诉谈何容易。
三、构建农村多元食品安全监管体系的现实必要性
构建农村多元食品安全监管体系是保证人民身体健康和生命安全的必然要求，农村食品安全是关系到农村群众、乃至整个国家人民群众身体健康和生命安全的头等大事，有效的食品安全监管体系有利于及时发现农村食品各个环节存在的问题，消除食品安全隐患，并揭发食品安全违法和犯罪行为，最大限度地保证食品在源头上和过程中能达到安全标准。同时，在公民权利逐渐得到保障、公民社会不断成长的形势下，政府行政合法性的来源转而更多的依靠社会管理的质量。
四、提高农村食品安全监管工作效能的措施
1.建立信息共享、快捷高效的食品安全监管体制对农村食品安全监管是多个部门共同承担的责任，需要科学统筹、统一调控、形成合力。各相关部门应完善软硬件建设，建立顺畅的食品安全监管网络平台，在网上及时食品安全监管信息，定期公布检测结果，实现信息共享。县和乡（镇）建立分级、分线、分项食品质量安全负责制，明确各相关职能部门、乡镇和村的职责。加强对农村食品安全监督员、协管员、信息员的管理和培训，解决好他们的工作报酬，并建立奖惩机制，改善检测条件和检测手段，加大食品抽检力度，并定期向社会公布食品检验结果。
2.狠抓薄弱环节，加强对散装食品监管力度，消除安全隐患，加大审批力度，规范食品经营主体准入加强依法审批、依法登记注册相关制度，严格把好农村食品市场经营主体准入关。加强日常监管，坚决取缔无照经营行为，查处超范围经营行为。加强不合格食品的退市监管，依法责令企业停止销售和追回不合格食品，完善相关的处置措施。
3.严格审批，把好食品经营主体准入关；坚持依法审批、依法登记注册，严格把好农村食品市场经营主体准入关。对食品生产经营主体的审批，始终坚持先证后照，对不符合食品生产经营条件的，卫生部门不发许可证，工商部门不登记发照，确保食品经营主体质量过关。各部门要结合年度验证验照，从严审查食品经营主体资格，对发现食品卫生许可证、营业执照等证照过期失效的，或有重大食品违法经营行为的，要依法取消其食品经营资格或核减其
食品经营范围。
4.建立农村食品安全信用体系。加强对农村群众的食品安全知识宣传，增强农民的食品安全意识、维权意识和自我保护意识。运用农村广播、电视和黑板报等宣传途径引导农村消费者树立正确的消费观念，改变过去只重价格不重质量的消费观念和消费取向。
5.加大检查力度，维护食品经营秩序；一是工商、卫生、质监等食品安全监管部门要从各自的职能出发，发挥好职能作用，按照分工加强对农村食品市场安全监管，增加检查的频次，加大检查力度；二是加强部门协作，进一步完善农村食品质量检测体制；三是加强农村食品质量定期抽检机制，对问题严重的商品，不仅要求退出商场、超市，还要责令其退出市场。
6.加大投入，大力扶持农村食品经营户；政府要加大对农村食品市场质量提升的投入，通过奖励政策，鼓励农村中心食品经营户做大做强经营规模。通过规模经营，降低食品经营户的经营成本，然后以中心经营户为点，以点带面，实施对周围食品经营户的食品配送，进一步正本清源，有效阻止假冒伪劣食品进入小食品经营店中。
五、结束语
为了解决农村食品安全问题，持续保障社会主义新农村建设，就应切实增强政府扶持力度，增加惩罚性赔偿制度，加强食品卫生知识宣传，提高全社会对食品安全的认识，以构筑政府重视，行业自律，维权方便，全民参与的农村食品安全保障体系。
参考文献
[1]肖月强.农村食品安全问题及其监管体系的构建策略[J].安徽农业科学，2011（39）
