时间：2023-06-01 09:30:13
一、司法实践中，民事调解存在的问题
目前，调解成为法院钟爱的一种结案方式。一方面是基于调解的固有优点，调解以追求双方利益平衡为目标，具有维护双方关系和长远利益等诸多价值。另一方面，伴随着调解率的降低，出现了上诉率居高不下、压力增大的问题，法院重视调解在缓解上述情形中的作用，一些地方法院将调解结案列入法官考核指标之中。当前，法院在民事调解工作中存在着一些问题。
1.调解程序缺乏规范，未能严格遵守自愿原则
与严谨的审判程序相比，民事调解在程序及方法上具有较大的灵活性，受诉讼程序约束软化，且调解案件无上诉问题，为法官利用调解中的特殊身份和主导地位、滥用司法权力、违背自愿原则提供了便利。有些法官受私利的影响，或受地方保护主义的利益驱动，强行调解或变相强行调解。由于现行调解制度缺乏法官与诉讼参与人必须遵循的程序规范，法官在调解过程中，对不愿调解的当事人采取劝说、诱导，不平等对待当事人的现象时有发生，调解的自愿性原则得不到保障，当事人之间的矛盾也得不到有效化解。
2.法院未对调解协议合法审查，使违法违规行为逃避制裁
因调解制度在执行程序法、实体法方面没有像开庭审理那样具有严格的规范要求，在调解过程中执法不严和不文明现象也客观存在。法官为尽快结案，往往对已发现的违法违规问题视而不见。如企业间违法拆借资金，最高法院有司法解释要求对双方的民事违法行为进行民事制裁，但有的法院将此类案件以调解方式结案，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。由于调解在纠纷解决的过程中，法院对调解协议达成过程中事实的认定、证据的调查采取的是一种置身事外的状态，法院一般只会对案件相关事实进行大概的了解，对调解协议进行字面上的审查，未能查明调解是否侵害案外人的利益以及是否侵害国家、社会公益。在此情况下，法院实际上很难达到对调解协议进行实体合法审查的目的。这不仅不能保护当事人的自由处分权利，而且变相地剥夺了当事人其他的诉讼权利，助长了司法腐败的滋生和蔓延，存在有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避，在调解中偏袒一方，或是法官在调解中有、贪赃枉法的行为等情况。
3.“调审合一”模式，给法官提供了违规机会
我国法院调解实行的是“调审合一”的模式，即调解与审判相互结合，两者可以相互转换，交互运行，法官具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解往往易演变为法官主持引导下的强制性调解，直接给当事人形成心理上的压力，影响当事人自由合意的形成。由法官提出来的调解协议，其中必然包含着法官对案件事实的认识和法律上的判断。为尽快结案，法官会选择调解。法官一般先作为调解者，后作为判决者，调解法官具有强制的资源，当事人会因害怕而违心地接受调解，存在或明或暗的强制调解问题，使调解的自愿性得不到保障，形成以判促调、以判压调。
4.调解缺少监督，司法公正得不到有效保障
调解活动对于程序合法性的要求较低，又不存在外来的监督机制，审判人员受到程序法的约束较少，可主动决定诉讼进入调解程序，有意无意地将当事人拖入漫长的调解进程中，逼其就范。最终当事人不得不违背自己的意愿，以牺牲自身的利益为代价来实现纠纷的早日解决，调解双方对实体权利的处分自由被审判人员的意志所替代。在当事人的诉讼权利与自由被压抑的前提下，得出的调解结果并未真正化解冲突，从而为以后纠纷的再次发生埋下伏笔。一些法官之所以选择调解作为结案方式，是因无法清晰界定当事人之间的权利义务关系，准确作出裁判。为避免作出错误裁判后面临检察机关抗诉的风险，一些法官借助类似于“搅稀泥”的调解方法，置当事人的合法权益于不顾，一味强调当事人的牺牲精神，以求达到息事宁人的结果。
二、民事调解案件易发的几种错误情形
弄清调解案件易出错的几种情形，可使检察监督更有针对性和时效性。笔者认为，民事调解案件易出错的情形有以下三种。
1.案件事实不清、是非不明
查明事实、分清是非，是案件调解的前提。一些案件仅凭当事人举证无法查清案件事实，法官或当事人对证据存在错误认知，可能导致对案件事实的重大误解。在此基础上达成调解协议，就可能有失公正，损害一方当事人利益。如一起离婚财产纠纷案中，双方当事人达成了调解协议，对无权处分的房产调解给了对方，侵犯了第三人的利益。调解书生效后，第三人到检察机关申诉，经审查发现调解内容不合法，遂向法院发再审检察建议。在调解中因案件事实不清而导致利益明显受损的当事人，经过事后的咨询和反思，往往对已经达成的调解协议予以反悔。
2.调解协议内容违反法律规定
由于一些当事人法律知识上的缺失，对法律的某些规定不知道或不理解，在调解中对某些法律概念不能从权利与义务的角度获得法律上的认知，仅从他们自身的认知能力去理解而达成调解协议，事后在履行调解协议过程中才知道协议内容上的法律概念与他们的理解不一致，从而反悔。有的案件当事人恶意串通，巧借诉讼手段，以双方自愿的形式，请求法官确认其以损害国家、集体或者其他公民权益为目的的调解协议。个别法官过于强调当事人的处分权利，对协议内容疏于审查，草率予以确认，使其非法行为得以披上合法的外衣。
3.怠于行使释明权，调解过程中未进行必要的释明
当事人对于一些法律法规不知晓，更不懂如何进行诉讼。有的法官在调解过程中，只追求结案，没有考虑当事人权益，对应释明的事项不释明，从而损害了当事人权益。调解过程中，承办法官没有对当事人进行释法说理，使当事人对调解达成的协议理解不明或理解有误，在这种情形下达成的调解，有“诱调”之嫌。就算达成了调解协议，事后一旦当事人明白自己权益受侵犯后，也会因不服调解而申诉、上访，案结事难了。如在离婚案件中，有的当事人因急于离婚而在财产分割上作出巨大的、显失公平的让步，而法官又未对这种承诺所产生的后果作释明。这种承诺一旦作出，很可能给当事人后来的生活带来困难，当其面对这种困难时，就会后悔当时的承诺而对财产分割提出申诉。如在交通损害赔偿案件中，法官为了能尽早调解结案，而忽略了通知保险公司参加调解，也没有向当事人作可以要求保险公司参加调解的释明，当调解达成协议后，保险公司就会以未参加调解，协议内容是被保险人与被害人协商的，以扩大损失之嫌为由而拒绝赔偿，于是被保险人与保险公司之间又产生诉讼，增加当事人诉累，也给有限的审判资源带来更大的压力。
三、加强对民事调解案件审查监督的举措
1.全面审查与重点审查相结合
全面审查指的是按照规定，审查调解是否有民诉法第200百条规定情形之一的。重点审查是指按照民诉法第201条的规定，审查调解是否违反自愿原则，审查调解协议的内容是否违反法律。当事人违反自愿原则，不仅仅是在受到对方当事人的胁迫、欺诈作出的意思表示，还必须清醒地认识到存在法院为调解而调解的现象。法官“以劝压调”、“以拖压调”、“以判压调”等方式迫使当事人接受调解协议，这些强迫调解和变相强迫调解的做法不仅侵犯了当事人的合法权益，而且违背了调解制度应有的本质。调解的基础是当事人的处分权，即当事人对自己的民事权利予以自主变更、转让、放弃的权利。但是处分权的内容和行使方式都不能违反法律的禁止性规定，调解内容违反法律的禁止性规定，则当事人通过调解取得的权利都不具备正当性基础。
2.吃透案情
通过以下工作，承办人做到对案件和当事人情况了如指掌。一是认真审阅原审卷宗和当事人提交的有关材料，按时间顺序将主要案件事实尤其是法律事实及调解情况列表，准确概括申请再审的争议焦点。二是画出当事人之间的涉案关系图，明晰其相互之间的法律关系脉络。三是根据具体情况，必要时通过依法采取询问当事人、开展调查、勘查现场、鉴定和听证等方式，对有关情况进行查证和核实。
3.分清是非
在查明原生效调解在认定事实、适用法律是否正确的基础上，要进一步审查调解是否明确当事人之间的是非和责任。通过以上审查，查明原生效调解是否有错，确保司法公正和当事人的合法权益。
四、民事调解案件监督过程中遇到的实际问题
民事诉讼法规定“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉或提出检察建议”，但这一规定仍然存在需要明确和完善的地方。
1.对社会公共利益如何进行正确的界定
公共利益是各国在法律范围内普遍使用的概念，公共利益是一个用以构架公法规范体系及公权力的根本要素，但对于社会公共利益如何理解和把握，在我国的理论界和实务界一直存在分歧。具体到该条款中的“社会公共利益”；有的人认为，只有社会上大多数成员的利益才足以形成公共利益，有的人则认为，只要是错误调解，就损害了法律的权威，危及人民群众对法律的信任，就是损害了社会公共利益。笔者认为，社会公共利益具有广泛性和群众性，该利益的维护将有利于公众的生活、学习和工作，对社会公共利益的损害必将影响一定范围内的社会民众的某种特定利益或权利的行使。
2.对损害第三人利益的调解案件能否进行监督
由于修改后的民事诉讼法只是规定了“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院应当提出抗诉”或者“可以提出检察建议”，对损害第三人利益的案件能否进行检察监督存在不同意见。因调解制度在执行程序法、实体法方面不像开庭审判那样具有严格的规范要求，损害第三人利益的调解案件客观存在。如在离婚诉讼中，转移夫妻共同财产，侵害夫妻一方利益的调解案件；在民间借贷案件中，虚构债务，侵犯合法债权人利益的调解案件。在司法实践中，损害第三人利益的案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关，在维护国家利益、社会公共利益的同时，也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此，对损害第三人利益的案件进行监督，是维护司法公正的客观需要，也是检察监督权的应有之义。
3.检察监督的方式
对损害国家、社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以以刚性的抗诉方式作为监督的主要途径，且可以依职权主动启动监督程序。在实践中，有些确有错误的民事调解案件，对当事人的权益不一定产生实质性的影响，却侵害了国家利益和社会公共利益，超出了当事人合法处分权的范畴，检察机关不能因当事人不申诉就对法院在调解过程中的错误视而不见。私人的处分权应服从于国家利益和社会公共利益，不管当事人是否申诉，检察机关都应依职权监督。但是对损害第三人合法权益的调解案件，应以利益受损的当事人申诉为前提条件，以6个月的时限作为申诉期限，以当事人先行到法院申诉作为前置条件，以检察建议作为监督的主要方式。
五、加大对涉嫌虚假诉讼的调解案件的监督力度
修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定，加大了对虚假诉讼案件的打击力度，也为检察机关进行法律监督提供了法律依据。
1.虚假调解案件的现状
由于调解强调当事人意思自治，法院对调解协议达成过程中案件的事实和证据并不进行严格审查，法官一般只对案件相关事实进行概括的了解，对调解协议进行字面上的审查，很难查明调解是否侵害案外人的利益。有的当事人双方恶意串通，通过虚设诉讼主体、伪造编造证据，进行虚假陈述等方法捏造案件事实，提起民事诉讼，然后以双方自愿达成调解协议的方式结案，侵犯案外人的合法权益。有的则是当事人和法官互相勾结，法官对可能存在的民事违法行为，采取一种置身事外的态度。
2.如何对虚假调解进行查处
虚假诉讼多隐藏于正常的诉讼活动中，不经认真核查，往往不易发现。特别是当事人合谋的虚假诉讼，一般以调解结案形式出现，也基本上不存在当事人申诉的情形，这就增加了检察监督的难度。查办虚假诉讼的突破口往往在于对案件关键证据、事实的查明，对法律关系准确确认，这就要求检察机关在查处过程中加强调查取证。要坚持书面审查与补充调查相结合，坚持全面审查与重点审查相结合，把握关键环节，对当事人陈述、提交法庭审理证据、鉴定意见、诉讼文书、法院裁判文书等进行全面细致的核查，从中发现可疑之处，进而发现虚假诉讼的事实。
3.强化民事检察监督
一是对当事人恶意串通，以虚假调解方式损害国家、集体、第三人合法权益的案件，检察机关在查清事实的基础上，可依法向法院提出抗诉，要求撤销虚假调解书。同时，可以建议法院按照修改后的民事诉讼法第112、113条之规定，对当事人根据情节轻重予以罚款、拘留。对毁灭、伪造主要证据或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证、指使他人作伪证的，应当及时依法追究行为人的刑事责任；二是将办理虚假调解案件与监督审判人员违法违纪行为有机结合。对于当事人与审判人员互相串通或因审判人员贪污受贿、等行为导致虚假调解得逞的案件，检察机关在依法提出抗诉的同时，应当依法对审判人员的职务犯罪行为进行查办，达到有效查处和打击民事虚假调解行为的效果。
关键词 公共事业管理专业课程 实践教学 模式 社会调查
中图分类号：G424 文献标识码：A
Thoughts on Practical Teaching in the Major of Public Administration
LIU Zhao
（Northeastern University， Shenyang， Liaoning 110004）
Abstract This article analyzes the need of constructing the practical teaching in the major of public administration specialty， based on the theory about teaching of PBL， elaborates the problem， and puts forward some effects. Aimed at improving the management of public utilities specialized professional teaching standards， and improving the quality of students' professional skills training and professionalism.
Key words public administration specialty； teaching practice； mode； social survey
自1999 年秋季，东北大学、云南大学两所高校在全国率先招收公共事业管理专业本科生以来，全国招收公共事业管理本科生的高校迅猛激增，目前全国已有400多所院校开设这一专业。经过十多年的研究和探索，该专业教学计划日臻完善，课堂教学内容逐渐科学化、合理化，课程体系已经初步建立。尽管如此，公共事业管理作为新开设的专业和新的研究领域，仍然存在诸多问题。因此，加强公共事业管理专业建设，尤其是对公共事业管理专业实践教学环节的加强就显得尤为重要。
1 公共事业管理专业课程实践教学存在的问题
1.1 实践教学缺乏开放性、综合性，学生专业技能培养被忽略
公共事业管理专业课程事务性比较强，需要通过大量的实践来理解与熟悉。目前，尽管高校已经把实践教学写进教学计划，但因课时较少，并没有引起人们的足够重视。加之在这些为数不多的实践教学内容中，由于受教学环境的限制，验证性的内容占大多数，综合性、开放性的内容偏少，致使实践教学流于形式，不能深入开展和有效运作，难以取得较好的教学效果。
1.2 实践教学缺乏有效、系统的专业教材①
公共事业管理专业课程本身具有较强的政策性，因此其专业课程实践教学就带有明显的时效性特征。目前，现有的公共事业管理专业实践教材内容相对陈旧，内容更新的速度远远滞后于国家、社会政治、经济、文化等政策的调整。结果造成只能通过教师备课来不断丰富实践教学内容的局面，教师个人的能力、实践经验必定有限，因此势必导致学生实践教学效果大打折扣，达不到实践教学的目的和要求。
1.3 实践教学内容设置狭窄②
由于公共事业管理专业开办时间较短，许多高校现行的实践教学内容多集中于课堂教学环节结束之后，即包括寒暑假期社会调查、毕业实习和毕业论文等。这对于公共事业管理专业的学生来说显然是不够的。公共事业管理专业的实践性很强，很多专业基础课程都要求较高的技术性和操作性，如管理信息系统、管理技能与开发、人力资源管理等，应针对这类课程开设专门的实践教学课程设计，积极拓宽实践教学内容，以加深和强化学生对专业知识的理解和掌握。
1.4 实践教学平台建设落后
实践教学平台建设包括实验室和实习基地建设两部分。目前，大多数高校没有公共事业管理专业实验室，现有的硬件设施又难以支撑模拟软件的有效运行。同时，实习基地的建设跟不上专业学习的需要。多数学校没有固定的实习基地，学生实习主要靠个人联系，大多集中在企业，且实习的工作内容也多种多样，主要是看企业什么岗位缺人手，而不是按照学生所学的专业对口安排实习，从而难以达到实习的目的。
2 公共事业管理专业课程实践教学模式创新的理论基础③
PBL （problem-based learning）教学理论，是以问题为导向的教学方法，是基于现实世界的以学生为中心的教育方式。这一教学方法由美国现任南伊利诺大学基于问题学习研究所所长白罗斯教授首创，加拿大麦克马斯特大学医学院在白罗斯教授的协助下，开发出“Problem-Based Learning”，即基于问题的学习，并把它作为该院主要的学习和教学方法。丹麦奥尔堡大学在PBL模式的基础上，发展并实施了“按课题组织、基于问题”（Project-organized Problem-based）的开放式教学新概念，多年的实践证明其卓有成效，成为世界范围内教育界争相研究的对象。
PBL教学方法与传统的以学科为基础的教学法有很大不同，它强调以学生的主动学习为主，而不是传统教学中的以教师讲授为主；把学习设置于复杂的、有意义的问题情境中，通过让学生以小组合作的形式共同解决复杂的、实际的问题，学习隐含于问题背后的科学知识，形成解决问题的能力，并发展自主学习和终身学习的能力。
3 公共事业管理专业课程实践教学模式的具体做法
社会调查带动式公共事业管理专业课程实践教学模式简单说就是把实践教学与专业理论教学有机结合的一种新的教学模式。具体的，教师借助公共事业管理实践中的案例，将学生置身于具体的管理情景中，为学生提供广阔的思维空间和与实战相似的实习氛围，运用相关理论分析、研究案例及相关问题，从而使学生全面深入地理解和掌握相关理论体系；之后以此为基础，进行实践教学。帮助学生巩固理论知识和加深对理论的认识，培养学生理论联系实际，掌握科学方法、解决社会现实问题的能力。具体的做法包括：
3.1 案例教学
案例教学相对于传统的“传授—吸收”教学模式来说，它并不是教师在课堂教学中为说明一定的理论或概念进行的举例分析，也不是教师指导学生开展的具有实例性的课程实习，而是一种开放式、互动式的新型教学模式。在案例教学过程中，教师以搜集整理的案例为教学资料，指导学生通过个人自学、小组讨论、 班级讨论等形式，运用相关理论分析、研究案例及相关问题，从而使学生全面深入地理解和掌握相关理论体系。④
3.2 实践教学
实践教学是巩固理论知识和加深对理论认识的有效途径，是培养学生具有创新意识的重要环节，是理论联系实际、培养学生掌握科学方法和提高动手能力的重要平台。在实践教学过程中，教师将学生分为若干个小组，每组4～6人，在学期内至少完成一次课外实践调查。一次完整的课外实践调查过程包括，选题、文献综述、研究设计、人员分配、与教师前期讨论、实际调查、结果分析得出结论、与教师后期讨论、PPT成果展示等。
3.3 考核方式改革
突破以往传统考试模式，即期末一张考卷定成绩的形式，采用针对本学期课外实践调查报告完成情况进行答辩的形式。邀请三位学科专业教师担任评委，学生先将调查结果展现出来，评委对课外实践调查报告进行提问，最后根据调查报告书写情况以及小组成员的表现给予打分。这一考试制度更加注重对学生实践科研能力的培养，端正了学生的学习态度，极大地调动了学生对课程学习的积极性。
3.4 案例库建设④
案例选择是整个案例教学过程的起点，是案例教学能否成功的先决条件，因此案例库的建设就显得尤为重要。公共事业管理专业课程教学团队在案例的收集、选择、编辑、整理过程中，一直坚持把握真实原则、完整原则、实效原则、本土原则、典型原则，使其案例库的建设能够具有本学科鲜明的特色。
3.5 积极建设实践教学平台，购置实验设备和教学软件
建设大学生职业能力培训实验室，购置优良的教学硬件设备和多项先进的教学软件系统，如：计算机辅助电话访谈系统（CATI）。CATI是当今国际流行采用的先进调查访问技术。CATI“电访专家”的快速高效性、访问真实性、调查可靠性、样本灵活性、分布规范性、流程严谨性、结果科学性等特点，使它成为当今流行乃至逐渐取代旧的调查访问模式的必然趋势。SPSS、LISREL、M-PLUS等定量分析软件和NVIVO8.0、Atlas.ti 等定性分析软件。这些软件可以对数据和文字资料内容进行更为科学、合理、有效的分析。
3.6 多门专业课程联动
将诸如公共事业管理概论与案例分析、社会调查研究方法、社会学等多门公共事业管理专业课程相互联系。教师之间彼此沟通协调，形成多门专业课程相互联动，强化学生综合素质培养的教学模式。例如，学生可以把从社会调查研究方法课程上学到的设计调查问卷的方法，应用到案例分析课程和课外实践调查的研究设计当中，这一方面可以避免教学过程中知识重复传授的弊端，另一方面还可以弥补由于课时安排有限教师知识讲解不充分的遗憾。学生在这一过程中，逐渐学会从多角度去看待同一个问题，并将这几门课程融会贯通，极大地强化了学生专业综合素质的培养。
4 结论
公共事业管理专业课程教学具有鲜明的理论联系实际的实践特点，因此加强公共事业管理专业课程实践教学对于搞好专业建设有其不可替代的重要作用。通过大胆的实践和探讨，逐渐形成的社会调查带动式公共事业管理专业课程实践教学的新模式在实践中取得了一定的实际效果。
4.1 解决社会现实问题
社会调查带动式实践教学模式为学生构建了一个有较多自主性的实践教学体系。学生可以自主选题，设计研究方案，教师提供参考意见。提高了学生实践设计的能力和分析、解决问题的能力。学生在调查中发现问题，提出解决对策，向相关部门提出建议，推动社会问题的解决，学以致用。
4.2 培养学生良好的专业技能和专业素养
在实践教学的过程中，学生逐渐掌握公共事业管理专业规范的社会调查研究和社会问题分析方法。包括抽样，问卷设计，资料搜集方法，数据处理和调查报告拟定等方面。良好的专业技能和专业素养，对日后找工作和继续学习都有一定的帮助。
4.3 教学与学生科研相结合，能提高学生的创新能力
引入教师科研项目，使科研与教学相结合，教师在学生的辅助下完成科研任务，学生有机会真正参与一线科学研究，能提高学生实践操作能力，能培养学生自主、合作、探究、创新等能力。
4.4 培养学生团队协作能力
社会实践调查采用团队协作的形式，通常是4～6人一组，小组成员要协调好时间和进度，明确分工，相互配合，才能将一个社会实践调查进行下去。在这个过程中，不仅提高了学生的团队工作意识，小组成员的团队工作能力也得到了培养。
注释
① 要恒.公共事业管理专业实践教学现状与存在问题分析[J].华章，2010（2）：74.
② 马杰.公共事业管理专业实践教学的困境与出路[J].学理论，2009（8）：225-226.
一、巴西检察机关在公益诉讼中的监督方式
巴西检察机关由于其维护公共利益的宪法地位，因此对于涉及公共利益的案件有检察监督的权力，在公益诉讼中检察机关起着至关重要的作用。检察机关不仅通过其司法职能，而且在更多的情况下主要是以法庭以外的机制，譬如民事调查、行为整改承诺等方式维护公共利益。这些方式互相衔接又互相配合，为检察机关提供了比较完整的监督措施。
（一）民事调查
1988年巴西《宪法》第129条第3款规定了民事调查权，并且该项权力专属于检察机关。民事调查的目的主要是确定侵犯公共权益的事实，认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体，重点在于收集可能提起公共民事诉讼所必需的证据材料，但启动民事调查程序并非是提起公共民事诉讼的必经程序。民事调查可分为两类，一类是正式的民事调查，另一类是预备性调查，后者的目的是为了确定是否需要展开正式的民事调查。检察机关在调查时，有权要求有关私人或公共机构提供相关信息资料和文件，被调查的个人和机构不得拒绝。如果被调查对象拒绝提供相关资料或不配合检察机关的调查，情节严重时会面临刑事制裁。
民事调查通常是检察机关公益诉讼法律工作的起点。检察官在收到民众的投诉或其他政府部门的报告后，得知有分散性或集体性利益受到侵害或有侵害之虞时，可以展开民事调查。因为每个区域都驻有检察官办公室，因此公民的投诉很方便，检察官也能够对投诉做出较快的反应，尤其是在中小乡镇。检察官也可以根据自行收集到的信息展开调查。一项调查立案后，检察官要会见投诉人、可能的被告人，以及其他利害关系人或知情人并收集证据。民事调查通常有三种处理结果：第一，因缺少损害的证据而结束调查；第二，依据收集的证据提起公共民事诉讼；第三，调查过程中达成和解，并签署正式的和解协议。[1]需要指出的是，如果民事调查后得出的结论是指控的侵害行为不具备提起公共民事诉讼的条件，只有检察机关的成员才能作出结束调查的建议，该建议应当上报至检察机关更高一级的管理委员会即公共部门高级委员会，并由该委员会批准结束民事调查的建议。[2]如果高级委员会没有批准终止民事调查的建议，调查材料将被退回到公共部门并由新的检察官继续调查直至作出新的处理意见。[3]
（二）行为整改承诺
在调查过程中，经常会涉及检察机关和被调查人的谈判和解，双方达成的正式协议称为“行为整改承诺”。行为整改承诺也可以在公共民事诉讼进行的过程中达成，无论原告方是检察机关还是其他公益团体均可。行为整改承诺一般要解决侵害一方需要采取的补救措施，以及合适的金钱赔偿方案等。行为整改承诺是实践中解决公益侵权案件非常经济有效的手段，但对于其效力问题则有争论。很显然，行为整改承诺并不意味着允许检察机关可以放弃诉权，因为这些权益属于整个社会所有。[4]放弃诉权意味着检察机关的行为将违反《宪法》第127条的规定。当然，行为整改协议并非完全没有法律效力，否则该机制就完全失效了。
概而言之，该承诺有以下四个方面的效力：第一，确定了承诺方履行整改行为的义务；第二，形成了法庭外的执行依据；第三，中止行政处理程序；第四，承诺的整改行为履行完毕后结束调查程序。事实上，行为整改承诺如果在民事调查的范围之内，可以避免公共民事诉讼的提起，或终止该案件。行为整改承诺是很高效、有力的工具，可以避免冗长的和不必要的法庭诉讼，因此被检察机关所广泛使用，尤其是当检察机关的民事调查已经显示出提起公共民事诉讼的合理性时。[5]
如果承诺方不履行协议，检察机关可以申请法院强制执行。强制执行的案件几乎都会得到法院的支持，因为行为整改协议表明被申请执行人承认造成了损害并且接受了协议的条款。检察机关以行为整改承诺结案的案件要超过通过诉讼解决的案件。
（三）提讼
《宪法》第129条第3款明确规定了提起公共民事诉讼属于检察机关的职权范围。宪法新的授权以及机构职责的扩大使检察机关能够代表社会利益提起公共民事诉讼，并致力于保障公共利益法律的实施，检察机关因此被誉为国家的“第四权”。从宪法上规定检察机关的该项职权并非偶然，它表明了检察机关以往在保护社会利益方面的巨大努力和投入。
检察机关在提起公共民事诉讼时首先必须确定所指控损害的类别以及应当负责的当事人。检察官在中可以针对已经造成的损害，也可以针对潜在的损害。如果损害已经发生，法院可以命令侵害人进行赔偿，赔偿款交入国家设立的相关基金，或者命令侵害人采取一定得补救措施或发出禁令禁止作出某种行为。如果被告的行为有造成侵害的危险并且情况紧急，检察官可以在法院作出最终判决前请求法院采取保全措施，命令被告采取或者不得继续某种行为。检察官申请保全措施必须证明案件有充足的法律依据，并且证明所要保护的公共利益将受到不可弥补的损害，如果不采取保全措施则提起该公共民事诉讼的目的可能落空。[6]
尽管其他政府部门和社会组织依据有关立法也有资格提起公共民事诉讼，但检察机关提起的公共民事诉讼占到90%以上。公民个人和公益组织也有权提起公共民事诉讼，但他们更多的是选择向检察机关提供信息或者投诉。[7]以环境公益诉讼为例，行政机关和民间环保组织按照法律的规定都有提起环境公益诉讼的资格，检察机关也可以刑事环境犯罪案件，但实践中检察机关提起的民事环境公益诉讼起着最为主要的作用。[8]
（四）参与诉讼
尽管检察机关提起的公益诉讼案件占大多数，还是有一部分案件是由公益团体或者公民个人提起的。在这些案件中，检察机关仍然起着重要的作用，主要体现在登记备案制度和检察机关的参与诉讼制度。前者是指其他团体提起公益诉讼时原告应当向检察机关备案，后者是指检察机关作为法律监督者介入他人已经提起的公益诉讼中。
1988年《宪法》第127条至第130条规定检察机关是“对于国家司法功能至关重要的永久性机构，负责维护法律秩序、民主体制和不可剥夺的社会和个人权益”。这里宪法使用“永久性机构”，表明该条款内容的稳定性，即其职能不能被其他的权力所取代。另外“，至关重要”意味着在一些案件中，如果检察机关的介入是强制性的，检察机关没有被通知介入时，该案件的程序就是绝对无效的。该条款同时也是从宪法上规定了检察机关作为法律监督机关的地位，即维护法律的秩序。该条款所规定的维护民主体制则是检察机关参与选举案件的宪法依据。[9]
另外，根据《巴西民事诉讼法》第82条规定，检察机关在民事诉讼中首要的职责就是法律监督，因此只有在法律明确规定和授权的时候检察机关才能作为当事人提起民事诉讼。在检察机关作为当事人的案件中，检察机关其实也同时具有法律监督者的身份。因此，检察机关作为当事人参加诉讼并不排斥其在诉讼中同时作为法律监督者的身份。所以在检察机关提讼的案件中就不能认为检察机关仅仅是一方当事人。事实上，检察机关参加诉讼本身就和其法律监督的职能是连在一起的。[10]当然从广义上讲，检察机关不论是作为当事人提讼还是介入诉讼，都应当主要关注集体利益的保护，因为宪法规定检察机关是维护“不可剥夺的个人和社会利益”的机构。在介入个人权益的诉讼中，检察机关也主要是帮助那些没有能力维护自己权益的个人，或者基于案件的重要性，其影响已经超出个人处分范围之外的案件。
二、巴西检察机关在公益诉讼中成功的机构因素
巴西检察机关在公益诉讼中的成功，不能仅仅归功于其法律地位的改变，它和巴西检察机构本身的建设以及人员的素质是密不可分的。
（一）独立的法律地位
巴西《宪法》明确规定了检察机关是社会利益的维护者，并赋予其较高的独立性。《宪法》规定了检察机关在职权、行政以及财政方面均独立于国家政权结构中传统的三个分支。每个检察官都享有相对独立的权力，他有权选择如何展开民事调查和采取何种司法措施。为了保障检察官的独立性，宪法还规定其职业的终身性，并在降级、调任和降薪方面给予特殊保护。检察机关在财政和行政上也很独立，它有权独立设置新职位，编写自己的预算以及决定自己的薪资水平。虽然检察长由州长任命，但州长只能够从其他检察官推荐的三名检察官名单中选择。巴西检察机关从宪法层面上已经上升为一个权力强大并且独立的机构，这也是其被称为“第四权”的原因。
检察机关在其新角色中的成功表现反过来又进一步扩大了其权力范围。检察机关在保护公共权益中的积极参与对于巴西公益诉讼制度每个方面的发展都起着重要作用，尤其是在相关法律的起草、推动、先例的发展以及学理解释等方面。事实上，巴西检察机关的人员在一系列公益诉讼法律的起草过程中一直扮演着非常活跃的角色。因此，检察官是公益诉讼最为积极的实践者，同时还是公益诉讼法律解释中最为权威的学者。在与政府的关系中，巴西检察官也表现出很大的独立性。巴西检察机关将自己视为社会利益的代表，而不是政府利益的代表，因为政府利益有些时候和社会利益并不一致，事实上巴西检察机关在过去的几年经常将政府列为被告。[11]
（二）高素质的检察官队伍
自1988年《宪法》修正以来，为了适应公共民事诉讼的新职能，检察机关在机构上也经历了重新调整和改革。新的检察机关在规模和专业性方面都有明显的增强，检察机关对新招聘人员的要求越来越高，检察机关职位的竞争也日趋激烈。检察机关已经成为一个在保护公共利益方面人员配备素质很高、人员薪酬丰厚又充满朝气的机构。
在人员上，尽管巴西公共机构在上世纪90年代很少招收新人，但检察机关新招聘的人员确有大幅度的上升。检察机关人员的扩大也使得检察机关的业务水平更加专业化，尤其是在公共利益保护方面。成为检察官必须通过竞争激烈的公务员考试，被录用后的前两年是实习期，在基层检察机关跟随检察官学习。两年实习期满，就可以获得职位有保障的正式检察官资格，然后被分派至人口较为稀少的地区，一般是去农村地区作为该地区唯一的检察官。因为是唯一的检察官，因此要负责该地区包括刑事以及保护公共利益在内的所有检察职责。之后，如果职位得到升迁，就会被调到人口更多、检察官也更多的地区，从而有机会使自己的工作更加专业化。几次提升后，检察官也有可能被提拔至首府城市。在首府城市，检察官会更加专业于一个更窄的领域，譬如专注于环境保护领域。最后，经过多年的职业生涯，检察官或能升任至“上诉法院检察官”，仅负责处理到上诉法院的案件，但案件涉及的法律领域更广。通常这个层级的检察官一般也担任机构的领导职务，如机构委员会的成员、秘书长、检察长等职务。
检察官招录考试竞争非常激烈，录取比例在百分之一到百分之三左右。而检察官的收入在公务员中是很高的，经过两年实习期的检察官，工资是刚进入政府工作公务员工资的四倍，是当地最低工资标准的三十五倍，而且随着工作年限的增加和职位的提升，工资水平的增长更快。工资水平从一定程度上也说明了检察官职业在巴西的社会地位很高，而且随着检察官门槛的提高，更进一步提高了检察官的社会地位。[12]
三、巴西经验及其对我国的借鉴意义
修改后的刑事诉讼法对指控犯罪提出了新的、更高的要求。律师提前介入和庭审方式的变革，要求公诉人在法庭上必须围绕指控的罪名全面履行举证责任，并就证据是否确实充分、来源是否合法等问题与被告人及其辩护人展开辩论。而检察机关无法准确掌握证据全貌；当前案件侦查质量大幅度滑坡等诸多问题一直困扰着公诉机关，使公诉质量难以保证。作为法律监督机关，对侦查工作监督不力的状况同样令人担忧，突出表现在侦查机关违法行使侦查权的情况较为普遍，违法取证、以罚代刑、超期羁押等违反刑事诉讼法规定的系列问题，不仅侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，而且也给后续的审查和审判活动带来障碍，从而影响司法公正。而检察机关往往是通过侦查机关移送的证据材料，对立案活动和侦查程序是否合法履行监督职责，由于形式单一而局限，造成监督被动且软弱无力。这就使检察机关工作前移全程指导侦查活动成为必然。
以往，检察机关的一贯作法是发现侦查活动中存在证据缺陷就一成不变地采取退回补充侦查这一法定模式。由于缺少必要的沟通和理解，侦查机关的办案人员抵触情绪很大，双方关系僵化，导致补充侦查活动敷衍了事，所取证据达不到诉讼要求，办案人之间推诿扯皮的现象时有发生。不仅大大延长了办案时限，影响了诉讼效率，而且公诉质量也不理想。因此，检察机关应打破传统观念，在对侦查活动的指导和监督上，彻底改变那种阶段性的消极制约，而向覆盖整个侦查全过程的积极制约方面迈进，并通过一系列卓有成效的工作，使检察机关对刑事案件的侦查指导权得以顺利行使，并在工作实际中发挥职能作用，提高办案效率，确保办案质量。
一、统一认识，达成共识，与侦查部门加强工作联系为及时、准确地打击刑事犯罪活动，适应公诉制度改革的新形势，加强联系协调，检察机关公诉部门、侦查监督部门与侦查机关应建立工作联系制度，加强案前沟通，对可能不捕、不诉的案件，防止在报捕和之前。三部门办案人应从定罪率这一重要标准出发，各负其职，各抒己见，共同商讨，统一认识。定期召开与侦查机关和本院自侦部门的联席工作会议，由各部门负责人轮流主持，通报各方工作情况，研讨疑难、复杂案件和自侦案件的定性和证据收集工作，提供参考性建议，切实解决工作中遇到的实际问题，在执法上不能达成共识的，及时向本单位领导和上一级业务主管部门报告。通过工作联系制度的实施，做到相互理解、相互支持，共同研究，提高办案人的质量意识；同时使检察机关部门间密切合作、共同配合，改变本位主义、各自为政、互不通气、发生矛盾由部门领导评说的不和谐气氛。加强工作联系制度，有利于消除办案人之间的隔阂，树立诉讼一盘棋的思想，为工作的顺利开展奠定思想基础。
二、适时介入重特大疑难复杂案件，指导侦查机关调查取证为加快办案速度，提高办案质量，防止错诉，检察机关在侦查部门移送之前，应直接参与重特大刑事案件的侦查活动。但值得注意的是，检察机关要明确“指导侦查”的正确含义，充分认识到主要的收集证据工作还应该由侦查机关负责，检察机关只是对证据的收集和固定发表方向性意见，决不能大包大揽，更不能现场指挥，凌驾于侦查机关之上，要处理好指导侦查与监督的关系，防止对案件在移送之前就盖棺定论，造成在审查阶段陷入被动。应在了解案情和证据的基础上，对侦查活动提出建议，协助刑侦部门确定侦查方向，完善侦查方案，引导全面收集证据，并对侦查活动中的违法行为及时提出纠正意见。
介入侦查的案件范围不能太广，应集中体现在以下9类犯罪：1、特别重大案件；2、严重暴力案件（包括故意杀人既遂、故意伤害致死、既遂、抢劫、爆炸、放火、带有黑社会集团犯罪等案件）；3、重大交通肇事案件；4、破坏交通工具、交通设施并造成严重后果的案件；5、重大责任事故案件；6、公安干警执行职务中对他人造成伤亡及涉嫌徇私枉法的案件；7、组织犯罪案件；8、自侦案件；9、有必要介入侦查的其他案件。
三、制定相关配套制度，保障刑事侦查指导权的行使指导侦查是一项公诉工作提前运作贯穿侦查阶段的持久性工作，不在一朝一夕，也不局限于个案，因此必须建立一整套相关制度，与之相辅相成，共同保障这一权利的正确行使。
（1）建立通知制度。即侦查机关发现重特大案件犯罪事实或犯罪嫌疑人，应立即立案侦查，并在嫌疑人执行逮捕后，及时通知检察机关派员参加侦查活动。
（2）建立信息联络制度。即检察机关与公安机关刑侦、治安、信息中心和各基层派出所建立联系点，将侦查监督和公诉部门负责人及全体办案人的办公、住宅电话及传呼号码告知上述单位，做到全天候联系，接到通知后尽快到位。
（3）建立介入侦查登记和报告制度。即建立介入侦查登记簿，记载每次介入时间、地点、简要案情、介入方式、介入人员、发现的问题及侦查建议；在接到介入侦查通知后，如认为有必要请单位领导和其他部门参加的，要立即向主管领导报告并说明情况。
（4）建立列席制度。即列席侦查机关和本院自侦部门对重特大案件的讨论会，并享有发言权。
论文关键词 公共服务 商业贿赂 经济秩序
公共服务领域包括供水、供电、供气、供热、交通运输、邮政、电信、银行、证券、教育、中介机构、医疗卫生、广播电视、宾馆饭店、出版发行、殡葬等与群众生活密切相关的行业。近年来，由于制度不落实、管理不规范、监管不到位等原因，公共服务领域的商业贿赂犯罪呈现多发态势，据统计：2009年至2012年6月，花都区人民检察院提起公诉的公共服务领域商业贿赂犯罪案件就有31件40人。公共服务领域商业贿赂犯罪严重影响了公共服务质量，扰乱了市场经济秩序，损害了政府部门的公信力，亟待通过专项治理，进一步解决和纠正公共服务行业利用特殊地位和行业优势侵害消费者权益问题和经营中的不正之风，促进公共服务行业行为规范，提高服务质量，为广大消费者和经营者营造公正和谐的消费和竞争环境。
一、公共服务领域商业贿赂犯罪呈现的主要特点
1.犯罪主体集中化。犯罪主体多为单位主要领导和经办人员，他们或手握公共服务项目的发包权，或具体操作经办，利用职务便利大搞权钱交易，牺牲公共利益牟取个人私利。特别是许多单位“一把手”权力过大，而相应的监督机制不健全，监督难以落到实处，导致公共服务工程领域“一把手”犯罪现象突出。
2.犯罪手法多样化。主要表现为利用权力收受好处费或回扣费，侵吞外包费用，采取虚假合同或虚增业务量套取现金返还发包单位等形式；并呈现出日益隐秘化的趋势，采取接受变相服务、转移支付、利用干股分红、合作投资分红等曲线受贿的方式，以逃避监管和查处。
3.犯罪时间长期化。公共服务合同中，双方签订合同确定较长期限、较为稳定的承包关系，极易促成双方在各自利益驱使下长期合作，形成相对牢固的利益共同体，承包方向发包方的关键人物不断贿送金钱、物质，以巩固合作关系，牟取更大利益，直至案发。
4.犯罪节点多元化。从取得承包权到承包合同到期，政府公共服务外包在投标竞标、发包、合同签订、合同履行监督、合同款项支付等多个节点，都存在权力寻租的空间。受贿对象既有单位的主要负责人，也有各个权力节点的关键人物；行贿方式表现为“小步慢跑”，即每次行贿数额不大，但次数多，逢重要时间点和重大节日均有贿送。
二、打击防范公共服务领域商业贿赂犯罪的对策和建议
1.提高思想认识，增强打击公共服务领域商业贿赂犯罪的责任感和紧迫感。商业贿赂案件在一些重点领域和行业易发多发，有些案件带有普遍性。公共服务行业关系人民群众的切身利益，投入资金比较大，商业贿赂易发多发的土壤仍然存在，有些问题还比较突出。如有些政府机关及其工作人员利用内部管理权、行政许可权、行政执法权，违纪违法，谋取非法利益等等。这些问题破坏市场秩序和交易规则，侵害群众利益，诱发腐败行为和经济犯罪，严重影响了经济生活和社会发展。
打击公共服务领域商业贿赂犯罪，是加快建设社会诚信体系和维护公平竞争原则、完善社会主义市场经济体制的必然要求，是维护广大人民群众切实利益、构建社会主义和谐社会的重要措施，也是深入开展反腐倡廉工作、加强廉政建设的重要内容。有关部门和执法人员要认真传达学习上级“三打两建”会议有关精神，充分认识公共服务领域商业贿赂犯罪的危害性和专项治理的重要性，研究制定贯彻落实意见，深化思想认识，强化了责任落实，提高工作主动性、紧迫感，切实履行监管执法职能。
2.加大打击力度，着力查处大案、要案。查办案件是治理商业贿赂的一项重要任务和有力保证，也是取信于民的重要措施。要始终保持查办案件的高压态势，加大查办公共服务行业商业贿赂案件力度，对商业贿赂行为绝不姑息手软，力争查处一起，严办一起，敲响公共服务行业的警钟。
各行业主管（监管）部门要积极发挥各自信访举报网络的作用，建立健全投诉举报制度，畅通发现商业贿赂问题线索的渠道。要高度重视群众反映和举报的问题，认真对待在自查自纠和专项检查过程中发现的案件线索。为提高打击公共服务领域商业贿赂犯罪的震慑力和影响力，有关部门和执法人员应坚持把涉案金额大、情节严重、性质恶劣、严重侵害群众利益和破坏市场经营秩序的大案、要案，作为查办商业贿赂犯罪的主攻主向，加大对涉及面广、群众反映问题突出案件的查处力度，对发现的大案、要案线索，组织精干力量，周密组织，全力以赴，集中查处。要严肃查处国家公务员特别是领导干部利用司法权、行政执法权、行政审批权搞官商勾结、权钱交易、索贿受贿以及领导干部利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益的案件。要严厉打击单位商业贿赂行为，加大对行贿行为刑事处罚、经济处罚和资格处罚力度，进一步规范市场主体行为。
3.落实和完善查办商业贿赂案件协调机制，形成工作合力。各级纪检监察机关、公安机关、检察院、法院、行政执法部门、行业主管（监管）部门要加强协作配合，实现信息共享，健全线索移交、案情通报、案件协查等制度，形成工作合力，充分调动各方面积极性，形成条块结合、上下联动、齐抓共管的工作局面。各级纪检监察机关要在党委和政府的统一领导下，发挥好组织协调、监督检查作用。行业主管（监管）部门、司法机关和行政执法部门要进一步理顺工作关系，明确职能分工，各司其职、各尽其责，加强协调配合和沟通联系。打击商业贿赂犯罪领导小组办公室要抓好日常工作的组织协调，及时掌握工作进展情况。
4.坚持宽严相济，区别对待正确引导。一方面，在查办公共服务领域商业贿赂犯罪案件时，对情节较重或弄虚作假掩盖违纪违法问题的，要从严处理，严格按照法律法规的规定，对商业贿赂行为准确定性，既依法严惩经营者的商业行为，又注意贿赂主体的多样性和案件的复杂性，准确界定，依法查处，确保每一个案件都办成铁案，经得起法律和时间的检验。另一方面，坚持惩处与教育相结合，对存在的问题注意分别处理。对情节轻微的，以批评教育和自我纠正为主，及时督促整改；对虽有问题，但能主动说清并认识错误的，可以依据有关规定从轻、减轻或免予处理，同时，注重帮助相关单位完善内控制度，杜绝管理漏洞，促进合法合规经营。
5.督促相关单位开展自查自纠，纠正错误观念和违法行为。检察机关可以充分发挥检察建议的效能，督促涉及违法犯罪的公共服务单位开展自查自纠工作，转变观念，切实加强服务。要求有关单位通过调查摸底，切实理清本行业在经营活动中违反商业道德和市场规则、影响公平竞争的不正当交易行为，了解不正当交易行为在本行业的主要表现形式、发生规律和特点等，掌握所涉及的单位、岗位、环节、人员、资金等基本情况。要求各行业主管（监管）部门针对自查中发现的不正当交易问题，认真查找监管工作中的薄弱环节和漏洞，研究提出解决办法，切实加以整改。要求各企业事业单位要提高对不正当交易行为危害性的认识，认真研究提出整改措施，规范经营行为，做到严格自律。
6.严把公共服务外包招标关、决策关和合同履行关。发包方要制作详细的招标说明书，并畅通信息渠道，将外包公共服务的对象、方式、步骤、时限、申请人的资质等相关信息以公告形式通过媒体、互联网等渠道及时向社会，以吸引更多的优质外包商参与竞标，从而形成更加真实的价格。把质量优、费用低、技术精、效率高、信誉好等作为公共服务外包的基本标准，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为公共服务外包决策的必经程序，并以规章制度的形式固定下来，通过标准的刚性作用和程序的规范作用，实现服务外包决策的科学化。要建立有效的监督平台，按照合同规定的服务质量和标准进行不定期检查，对违规、垄断、暗箱操作进行严厉的惩处问责。设立专门的投诉部门，及时了解和反馈公众意见。建立科学的绩效指标体系，对包括服务数量、资金回报率确定、成本核算、价格确定、服务质量等指标进行科学、合理、客观的评估和明确。
论文摘要:文章从分析我国行政决策的现状入手，剖析存在的问题及其产生的原因，提出行政决策科学化的一些构想。
一、我国行政决策的现状
改革开放30年来,我国各级决策层积极推进决策科学化,取得了卓有成效的变化。主要表现在：
1.决策观念有了转变。改革开放以来，为了推动决策观念的转变,中央政府主要做了三项工作。一是积极鼓励软科学研究,结合中国行政管理体制的特点,建立起新的决策理论,形成支持科学决策的知识体系。二是普遍进行干部培训,以普及决策科学为重点,全面提高各级领导干部的素质,强化决策者的科学决策意识和技能。三是身体力行,率先垂范,在宏观决策中注重程序化的多方案论证, 把决策科学化付诸实践。当今的许多重大决策,如三峡工程建设、农村改革与发展、沿海开放、价格体系改革等都是在集中专家及各方面意见的基础上,权衡利弊,最终决策的。
2.决策制度逐步完善。决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度,也包括从制度层面上改善决策的大环境，如废除干部领导终身制,实行党政分开、政企分开和权力下放等。许多重大的基建、技改项目一般都要先经过有关专家组或专门机构审查、评估,再由政府部门批准立项。各级人民代表大会都制定了议事规则,对同级政府提请审议的议案有明确的审议程序和时限,以前极少有过的“否决”现象,现在则时常可以见到。大量的行政事务,过去长期由党委包揽,现在则由政府决策,还政于政,随着各级决策层逐步推行政务公开,决策制度日趋完善。
3.决策辅助机构开始建立。早在上世纪80年代初,我国各级政府部门就普遍恢复或建立了政策研究机构和信息处理中心，为决策层提供信息收集、咨询建议以及方案论证等,以此来辅助决策。另外，由于网络和计算机的普及化,信息的流通越来越通畅,社会上的各种信息、调查、咨询机构也纷纷出现,加入了辅助决策的行列。
4.决策手段走向现代化。系统论、控制论、信息论等一批新兴理论为决策行为提供了新的方法论,推动决策科学向高层次发展。互联网的发展,为科学决策开拓了更广泛的信息渠道。问卷调查、模型分析等方法也在决策过程中普遍采用。
二、我国行政决策存在的问题及原因
纵观决策科学化发展进程,可以发现我们已经实现了由经验决策为主向科学决策为主的转变。但是目前还存在一些不足之处。
1.决策的民主化程度偏低。决策科学化首先要求民主化,但不少决策者仍然以自己的倾向为决策依据,专家智囊和政策研究人员只能按照领导的意图做“命题文章”,给领导的意见披上“科学”的外衣，由以前的一个人说了算变成一个人替大家说了算。
2.辅助决策机构没有得到有效利用。有些机构名为研究所、信息中心,实际功能却蜕化成起草文件和报告的秘书班子。另外,由于行政体制造成的条块分割、部门所有,也在很大程度上影响了这些研究机构,制约着他们作用的发挥。
3.战术研究多,战略规划少。一些官员总想为自己增加政绩。在决策时视野狭窄,缺乏宏观考虑，忽视长远目标和总体规划。造成这种状况的另外一个原因是现行干部体制存在弊端,使一些干部为追逐利益而发生许多短期行为。
4.决策机构内部结构不尽合理。表现之一是决策的专业化程度不高,政府部门既是政策的制定者又是执行者,影响效率的最大化，并在一定程度上导致政府部门内部职责含混,责任难以追究。表现之二是决策多,执行少。形成了一种新的结构失衡,影响决策的整体质量。
三、改革我国行政决策制度的建议
1.明确决策主体的自身定位。从决策主体的形式特征看,公共行政决策主要是政府的决策。随着时代的发展,当今的决策主体已经包括政府决策层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织。政府决策层作为决策主体的主导部分,拥有对决策方案的最终裁定权,但它在整个决策系统中的地位已由唯一变成部分。在科学决策中要提高对专家系统的重视程度,发挥专家学者的特殊作用,不断提高公共行政决策的科学化水平。政府决策层在决策过程中的作用主要体现在三个方面:一是提供决策需求,二是参与方案论证,三是做出最后决断。由于不能事必躬亲,所以,全面掌握宏观情况,充分听取各方意见,对方案进行严密的评估论证,是政府决策层最应该下功夫的环节,这个环节也恰恰是科学决策过程的核心。
2.准确把握决策内容,努力提高公共行政决策的质量和水平。一是明确决策指导思想,把握决策方向。公共行政以实现公共利益为本质追求,是最直接和最能体现以人为本、执政为民思想的政府执政行为。二是落实科学发展观,优化决策议题。公共行政要协调和解决的公共事务是一个复杂的系统,因此，在选择决策议题时,要准确把握决策内容在整个社会系统中的位置,综合考虑所制定公共政策和工作方案的相关联系,认真分析这些政策、方案实施的制约因素及其积极和消极影响,还要科学评估公共政策和工作方案对各社会群体利益的影响及其能否有效协调不同利益群体的关系,更好地体现公共行政对公共利益的追求。三是坚持实事求是原则,完善决策方案。通过深入科学的调查研究取得准确反映客观事物及其规律的认识,提出有针对性和具有可操作性的方针、政策和措施。
3.严格规范决策过程,不断完善公共行政决策的制度程序。一是尽快实现决策程序法制化。从促进决策者的观念转变,实现决策层的重新定位，到规范决策过程,完善决策的方式方法，再到提高决策的透明度,健全对决策的监督,都应当建立较完备的法律法规。二是必须坚持民主原则。坚持公共行政决策的民主原则,首先要在决策方案提出和选择过程中充分调查和反映民意,涉及人民群众切身利益的决策方案需要经过公众听证,在条件成熟时，可逐步推行重大决策公民表决。三是要有完善的程序制度。关于公共行政决策的程序制度很多,其中特别需要强调“多方案选择”的程序制度,管理学经常讲:管理就是决策,决策就是选择。而选择的基本条件就是多方案的提供,因此,在决策的程序上明确规定必须提供多种方案才能够讨论和决策,是非常必要的。
1、参加江苏中电设备有限公司的股份制改造变更为中电电气（江苏）股份有限公司的全过程，配合外聘律师事务所的法律尽责调查，适时提供法律建议和服务。
2、参与中电电气（南京）光伏有限公司对中电电气（南京）新能源有限公司和中电电气（上海）太阳能科技有限公司两个组件公司并购，审查并购文件。
3、参与股份公司营销政策的制定，审查制度合法性；评估、修订变压器销售合同文本，审查修改于制度配套使用的《商协议》等合同文本。
4、参与中电电气集团有限公司与南京铁路建设有限公司共同成立南京南站光伏发电有限责任公司的相关合作协议审查、修改，进行法律风险评估。
5、参与中电电气（江苏）股份有限公司对通化变压器制造有限公司股权收购和业务开展情况的前期考察、调研工作，提出法律意见。
6、参与中电电气集团有限公司与大同煤矿集团机电装备制造有限公司合资成立大同煤矿集团机电装备中电电气有限公司的工作，对合作协议、公司章程进行草拟、审查，办理公司设立的工商登记事务。
（二）、根据工作中发现的问题，对重大法律风险提交评估报告，供管理层参考。
1、1月向相关部门提交《企业劳动管理法律指引》，对企业常见的《劳动合同法》相关的适用问题进行详细的解释与指导。
2、2月向集团领导提交《关于中电电气（南京）光伏有限公司对中电电气（南京）新能源有限公司和中电电气（上海）太阳能科技有限公司股权收购的法律意见书》。
3、6月向集团领导和人力资源部提交《2011年上半年劳动争议案件评估报告》，对因公司不规范行为引发的多起劳动争议案件进行剖析，总结原因、问题，提出改进建议。
（三）、为子公司、职能部门提供有效法律服务，处理重大法律纠纷；检查异地子公司法律工作开展情况。
1、为江苏中电输配电有限公司与福建建德三师水泥有限公司的变压器质量纠纷提供法律建议，拟定和解方案。
2、调查、处理江苏中电输配电有限公司与大唐漳州风电有限公司的变压器质量纠纷，提出了可行的处理方案、建议。
3、协助企管部处理临时用工陶纪明的工伤补偿事宜，与对方协商达成协议。
4、对合同履行中的争议，草拟书面函件与客户协商；对客户违约，可能造成公司重大损失的合同，指导销售员从客户处取得违约证据，如kunye c0,limited公司推迟交货，指导销售员取得对方书面认可手续。全年共为子公司、职能部门提供各类法务服务60余次。
通过上述工作，化解纠纷，弱化矛盾，避免了诉讼案件的发生，维护了公司形象。
（四）、检查、监督江西景新公司法律服务工作开展情况。
1、监督江西景德半导体新材料有限公司法务工作开展：保持与外聘驻公司律师的密切联系，定期检查工作日志，及时协调处理重大问题。
2、 要求江西法务对全部涉外采购合同进行梳理，对未履行完毕的每份合同的签订、变更、终止的法律手续是否完备、是否存在法律风险给予说明并给出法律意见。
3、 监督合同履行，及时处理纠纷：对因付款延迟导致大量供应商不满引起的合同履行问题进行协调，提供解决方案；对于供气公司要求涨价引起的重大纠纷，适时指导、草拟函件，提出法律建议等。
4、与其它部门合作，参与公司项目的决算工作。
（五）、积极维护和拓展外部司法关系，为解决集团法律风险创造良好的外部司法环境。维护与扬中公检法机关、仲裁机构的关系；拓展与省高院、镇江中院、江宁法院、江宁公安的联系沟通，与两地司法机关保持良好的工作联系。
二、基础管理目标完成情况
（一）、清收应收账款，维护资金安全。
1、工作业绩：
⑴ 超期货款：全年共处理超期货款4253.6万元，其中2011年遗留2088.8余万元，2011年新移交2164.4万元。截至2011年11月底，共回笼超期货款2370万元，清户169户。
⑵ 离职销售员欠款清理：经过一年时间的诉讼，第一批诉讼的25件离职销售员欠款案件一审已全部结案，回笼欠款15万元。
2、工作措施：
⑴ 超期货款方面加强诉讼力度。为加快超期货款清收速度，重点通过诉讼方式清收。积极协调各方，充分利用司法资源，共诉讼案件29起，结案23起，结案率80%，另有2起案件已冻结金额73万余元。全年通过诉讼而回笼货款621万元。
⑵ 坚持出差，深入每个客户实地了解货款逾期支付情况，对客户提出质量等问题及时予以解决，回笼货款。
（二）、严格执行合同评审制度，评审全集团对外经济合同。
1、审查、草拟重大合同：参与谈判、审查与丘博保险（中国）有限公司保险合同，与人民电器厂、华达物资公司、正泰公司的战略合作协议，与德国海德里希设备有限公司买卖合同的重大合同，提出法律意见；起草中电电气（南京）特种变压器有限公司与上海地澳自动化科技有限公司专利许可、技术合作开发协议等重要合同。
2、严格按责任状要求做好日常合同评审工作：今年面对人员减少、工作量增加的问题，法务部发扬团队精神，精诚团结，加强合作，克服困难，保障合同评审日常工作按时完成。
⑴ 截止至11月底，评审变压器销售合同2800余份，重点审查客户资信，识别安装公司、皮包公司等履行能力不能保障的客户，预防法律风险。
⑵ 对非标产品库存，逐份审查合同，向运营计划中心核实履行情况，分析法律风险，对每台产品给出处理意见。
⑶ 对在评审中发现的未签订合同先发货、预付款（全款）未到先发货引起的法律风险予以汇报，指出问题，提出法律意见。
3、评审集团及股份公司采购合同2900余份；基建及其他合同193份。对此类合同，重点审查合同是否与招标结论一致；对采购特殊产品如危险品、劳保用品等国家规定必须取得特殊生产许可的，严把资质关，审查供应商相关证照；对生产、质检用设备要求留质保金；根据运输公司人员协助卸货受伤事故，提示完善采购合同文本，预防将来再发生卸货人身损害风险。
4、评审光伏产业子公司各类别合同合计698份（国内销售220份，国内采购478份），着重审查对方单位资信，对合同提出了修改意见。
5、根据新公司的建设及集团各子公司发展情况，适时制定、修订标准合同范本。
⑴ 根据江西景德半导体新材料有限公司的建设进度，及时制定销售合同文本。
⑵ 根据劳动争议仲裁经验，重新修订劳动合同文本，使之更加完善。
（三）、 规范商标与工商登记管理事务，维护公司知识产权。
1、为建立商标管理体系，在集团内实施规范的商标管理，制定《集团商标管理制度》并公布实施。
2、打击商标侵权和对公司不正当竞争行为：针对江苏宝亨新电气有限公司、扬中市中电电工设备厂、国际中电集团、中电变压器股分有限公司等使用与我集团近似商标，利用字号相近虚假宣传等不正当竞争行为，集团已对以上公司提起知识产权诉讼和不正当竞争诉讼，共3起案件。其中不正当竞争诉讼一审胜诉，判决支持我方全部诉讼请求，判对方赔偿30万元（对方提起上诉，二审中）；其余两案仍在审理中。
3、为策应变压器、组件两大产品的海外销售，保护公司知识产权，按注册方案推进海外商标注册，上半年共取得国内外17件商标权证。
4、及时办理工商年检及日常工商行政事务，确保集团及子公司各项工商登记合法、有效：办理中电电气（江苏）股份有限公司设立、变更登记；办理中电电气（镇江）电力变压器有限公司成立工商登记；办理中电电气（南京）新能源有限公司和中电电气（上海）太阳能科技有限公司因被收购而引起的工商变更、外资注销等各项事务；办理江西景德半导体新材料有限公司名称变更；办理集团、各子公司各项营业执照、组织机构代码证年检等事宜。
（四）、多形式多渠道灵活开展法律培训与宣传，努力提高集团管理层和员工的法律素质。
1、按年度培训计划，本年度共对新上岗的营销员进行合同法培训4次，培训人次120人，课时16课时。
2、为了提高集团及子公司人事管理者的法律基础知识，安排外聘顾问杨惠弟进行劳动法相关知识培训2次，重点讲解了规章制度的制定、应用，劳动关系建立、解除等法律知识和实践要求。
3、针对近年职务犯罪多发，给公司造成严重损失的情况，为教育销售员，提高法律意识，减少职务犯罪发生，在半年度营销会议上对全体与会销售员进行预防职务犯罪培训。
4、在《中电人》法律专栏发稿，进行法律教育宣传。共刊载《安全案例宣传之资信调查》等 篇法律宣传教育文章，为员工工作、生活中常遇法律问题给予法律指导与宣传教育。
三、运用专业技能，一方面以法律手段维护集团利益；一方面群策群力，充分发挥法律智慧，避免集团卷入重大诉讼，减少案件索赔额，维护集团形象。本年度通过妥善办理诉外、外诉经济案件共为集团挽回损失60万元；减少索赔839余万元。
1、诉外经济纠纷案件处理情况：
⑴ 中电电气（南京）太阳能研究院有限公司与高邮海光照明器材厂仲裁案：因研究院定作的太阳能草坪灯灯具和太阳能路灯灯杆质量与客户天津镇洋公司的合同要求不符，导致天津镇洋对我公司提起质量纠纷诉讼，在妥善处理天津镇洋案件后，少支付天津镇洋公司货款20万元；对高邮海光申请仲裁，根据案件需要及时联系到行业协会专家出具鉴定结论，争取到胜诉机会；4月双方达成调解：高邮海光退还货款、支付赔偿共计40万元，自行拉回有质量问题的灯具。该事件引发的两个案件通过努力共为公司挽回损失60万元。
⑵ 中电电气（南京）太阳能研究院有限公司与南京康中科技有限公司货款返还仲裁案。1月份对康中公司提起仲裁，要求按协议返还货款130多万元，在仲裁过程中发现对方有到期债权，及时向玄武区法院申请保全，6月该案也达成调解：对方同意退还货款并赔偿相应损失共计150余万元，目前该案正在申请执行。
2、外诉经济纠纷案件处理情况：
今年外诉经济纠纷案件发生较多，全年共处理5起案件，涉案金额达1700万元。自2011年以来金融危机造成外部市场环境恶化，同时因公司各层面员工缺乏风险意识，尤其是业务经办人缺乏足够的工作责任心，未尽谨慎义务，使本可避免的纠纷因处理不当引发了重大诉讼。法务部积极应对，精心准备，力争公司利益不受侵害。具体情况如下：
⑴ 芜湖天航科技（集团）股份有限公司诉中电电气（南京）特种变压器有限公司支付工程款案：对方要求支付工程款及利息共计609594元，经协调达成调解，仅支付本金和诉讼费，对方放弃利息4万元。该案暴露公司管理上两个问题：一是在建基建项目未依法报建，设计方案修改未及时报批，造成工程无法竣工验收；二是公司项目负责人不尽责，人员交接后互相推诿。
⑵ 安徽众安实业有限公司诉中电电气集团有限公司质量纠纷案：对方要求我公司承担质量赔偿的连带责任，支付500万元。该案发生后，及时调查取证，向公安报案，因调查及时、手段得当，使对方在11月份撤诉，避免了公司卷入一场高额索赔纠纷。该案发生的原因一方面是他人为谋取不法利益私刻我公司印章伪造合同，另一方面是公司的报价、标示制作、领用等方面缺乏登记管理措施，无人进行跟踪，使他人得以利用漏洞达到不法目的，使公司卷入无谓的讼争。
⑶ 上海永续机电科技有限公司诉中电电气（南京）半导体材料有限公司货款纠纷案：要求我公司支付货款67万余元，法院一审驳回该单位对半导体公司的诉讼请求，对方败诉。该案的胜诉体现出使用公司标准合同文本的意义，合同条款的完备使公司取得诉讼先机。
⑷ 常州益鑫新能源科技有限公司诉中电电气（南京）新能源有限公司买卖合同纠纷案：对方要求我公司支付违约金900余万元，并对公司银行帐户进行了冻结，给公司生产经营造成重大影响。该案发生是因经办人对合同签订、履行、解除等重大环节无法律意识和常识，对已解除的合同无书面手续，导致引起重大诉讼，经两次开庭，该案还在进一步审理中。
⑸ 洛阳市坤义太阳能科技有限公司诉中电电气（南京）半导体材料有限公司买卖合同纠纷案：该案反映合同经办人缺乏基本的商业交易业务技能，对收货、验货、退货、发货等重要环节的处理不规范，存在重大风险漏洞。案件经两次开庭后与对方达成调解，为公司减损二百余万元。
3、劳动争议案件处理情况：今年共发生劳动争议案件7起，数量比往年大幅降低，仲裁请求277859.4元，给付金额58348.1元，减少索赔219511.3元。具体情况如下： 四、严厉打击职务犯罪，追究犯罪人责任，挽回公司损失120万元。
1、石志斌侵占公司财产案件：该案已结案，石志斌被判处有期徒刑5年，对其在乐山的房产等分别进行变卖和出租，挽回损失30余万元；
2、宋如峰挪用资金案：被挪用的90万元已追回。
3、魏灿龙挪用案：已初查立案，对其已网上追捕；祝建飞、严明武挪用案作为共同犯罪已经立案，并已经网上追逃。
5、陈必林挪用案：因其金额较小，直接江宁法院提起民事诉讼，一审已经判决确认应给付款挪用金额8280元，因对方地址无法查实，公告判决，目前正在申请执行。
五、工作中的不足
1、对子公司的监控还不到位，除合同评审监督流程外，在其他方面的监督力度较弱，风险防控子流程未建立。
2、当年移交欠款的清欠率不高，与责任状要求有差距。主要在于：第一，工作创新不够，按老思想老套路进行工作多，对清收过程中遇到的新情况研究少，创新少，办法少。第二，与内部、外部的协调不到位，对质量问题的解决拖拉等，司法机关部配合出差办案等都对货款回笼造成一定不良影响，未及时解决这些问题。第三，招标的合同无管辖权，移交的无管辖权的案件越来越多，清欠带来难度。
3、离职销售员欠款清欠工作进展幅度不大，有待加大力度。
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《国家总体应急预案》），全面加强应急管理工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设
（三）编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划），编制并尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。
（四）健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。
（五）加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。
（六）加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
三、做好各类突发公共事件的防范工作
（七） 开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
（八）促进各行业和领域安全防范措施的落实。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（九）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息。
（十）积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
四、加强应对突发公共事件的能力建设
（十一）推进国家应急平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。
（十二）提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
（十三）加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。
（十四）加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
（十五）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。地方各级人民政府和国务院有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。
（十六）加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
五、制定和完善全面加强应急管理的政策措施
（十七）加大对应急管理的资金投入力度。根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。
（十八）大力发展公共安全技术和产品。在推进产业结构调整中，要将具有较高技术含量的公共安全工艺、技术和产品列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上积极予以支持。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。采取政府采购等办法，推动国家公共安全应急成套设备及防护用品的研发和生产。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。
（十九）建立公共安全科技支撑体系。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，通过国家科技计划和科学基金等，对突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。
六、加强领导和协调配合，努力形成全民参与的合力
（二十）进一步加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、等行为的，要依照法律法规追究责任。
（二十一）构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
（二十二）大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
（二十三）做好信息和舆论引导工作。要高度重视突发公共事件的信息、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。加强对信息、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息工作，充分发挥中央和省级主要新闻媒体的舆论引导作用。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，不断提高新闻报道水平，自觉维护改革发展稳定的大局。
（二十四）开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件、加强应急管理方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急管理发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，促进我国应急管理工作水平的提高。
国务院
一、完善组织机构，建立高位指挥协调的“大城管”运行机制
南通市委、市政府高度重视城市管理工作，2008至2011年连续四年，把数字化城管项目确定为市政府重点工作之一。在2008年年初先后两次召开政府常务会议，研究印发了《关于南通市数字化城市管理工作实施意见的通知》，并成立了以分管副市长为组长、各城市管理职能部门相关领导参加的筹建工作领导小组。2009年先后印发了《关于建立健全城市综合管理长效机制的意见》、《南通市城市综合管理案件接处工作规程》以及《关于建立南通市城市综合管理委员会的通知》共三份数字化城管方面的纲领性文件。成立了由市长亲自担任管委会主任、常务副市长和相关副市长任副主任、各相关政府职能部门和区级政府主要负责同志为成员的南通市城市综合管理委员会，城管委下设办公室，增挂南通市城市管理监督指挥中心牌子。监督指挥中心为市政府监督、协调、指挥、考核城市管理工作的专门机构，下设综合考评处、监督受理处、指挥协调处三个正科级处室，三个处室共有参照公务员管理的编制16名，还向社会公开招聘了12名信息受理员。同时以市区环卫职工“一岗双职”，选择86名环卫质检员和班组长兼职采集信息与案件核实、核查工作，形成了数字城管信息系统的高效闭环运行。并依托数字化城管信息系统平台，建立了高位指挥、协调、监督、考核的“大城管”运行机制。
二、创新工作思路，高标准建设具有南通特色的数字化城管信息系统
（一）充分调研，优化和完善设计方案
为了高起点、高水准地编制设计方案，确保设计方案的科学、有效、可行，先后组织人员到上海、杭州、扬州、常州等城市学习考察，邀请专业技术人员对南通市数字化城管可利用资源进行实地调查，向社会公开征集《南通市数字化城管项目设计方案》，邀请省住建厅领导及有关专家对提交的设计方案进行了认真评选，充分吸收各设计单位的成果，结合专家组的意见和建议，多次听取各相关部门和三区的意见、建议，从节俭实用、适度超前、避免重复投资的原则出发，对设计方案作了多次修改完善和整合优化，并顺利通过了省住建厅组织的专家论证，得到了专家的高度评价。
（二）高效推进，建设市区两级数字化城管平台
按照“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的建设模式，一期总投资1250万元。市区三区指挥中心和各部门二级平台及终端均由市里统一设计、统一建设，市城乡建设局和市城管局也建立了二级平台。所有系统接入单位均制定了完整的工作制度、操作流程，并公布上墙，同时将接受、下派、处置、反馈、考核等流程落实到每个处室、每名工作人员，保证了案件处置的及时有效。
（三）精益求精，完成城市资源普查与建库项目
南通市数字化城管信息系统一期数据普查覆盖范围约为50平方公里，包含市区3个区、66个系统接入部门（街道）。通过积极主动与各相关部门联系，配合测绘单位对涉及27个部门的7个大类、100个小类，共计25万个城市部件的属性和附加属性进行了普查和确认，掌握了城市部件的型号、材质、规格等要素，为城市精细化管理打下了基础。该地理信息系统是目前城市数据信息最全、精确度最高、应用范围最广的系统。
（四）拓展整合，形成南通数字城管的鲜明特色
南通市数字化城管项目建设虽然起步较晚，但在建设过程中学习借鉴了其他城市的成功经验，在遵循住建部技术标准的基础上，结合南通实际，项目建设形成了四大明显特色。一是对可利用资源进行了全面高效整合。整合利用了民防局大屏幕指挥系统、市信息中心电子政务外网、国土规划地理信息系统、电信公司呼叫中心平台、公安视频监控系统等资源，一期工程为政府节约投资800多万元；二是对系统功能进行了合理的拓展和创新。充分利用数字化城管信息系统平台，拓展开发了广告管理、雨雪冰冻灾害应急指挥、无线视频监控采集等拓展子系统；三是遵循体制互补、资源整合、节约成本、运行有效、社会监督的原则，充分利用市区环卫职工“一岗双职”兼职采集信息与核查，以及城管执法队员上路督查、鼓励热心市民举报等办法，创新了南通市数字城管信息采集与核查工作新模式；四是促进资源共享，积极配合政府其他部门，在信息化建设过程中充分利用现有数字化城管信息系统平台和资源数据，加强市政设施管理、城市应急管理，努力实现数字城管平台应用价值的最大化。
三、完善运行机制，充分发挥数字化城管在城市精细化管理中的作用
从2010年3月1日开通12319热线至今年9月底，南通市数字化城管信息系统平台共受理有效信息27085条，其中部件类4092条，占15.11%；事件类22993条，占84.89%。上报信息共涉及 13个大类，其中市容环境类8711条，街面秩序类6299条，宣传广告类7018条，这三类高发事件信息共22028条，占整个受理信息的81.33%。在所有案件中，市城管局、建设局、公安局、规划局4个重点部门共占37.8%，三区政府共占59.5%。共立案派遣案件23819条，其中结案23533条，处于核查阶段的案件68条，仍在处理期限内的案件240条，到期仍未结案的案件6条，结案率为98.8%。
（一）充分整合资源，创新信息采集与核查工作新模式
试运行初期，南通市信息采集任务是由市城管局、监督指挥中心机关处室以及市局执法大队的队员兼职来完成。这种方式虽然从某种程度上节省了行政成本，但明显的弊端是城管执法队员担任信息采集员会在一定程度上造成监管不分离的问题，导致考评、考核工作出现不公正性，而且所上报的信息不能客观、全面地反映出城市管理工作的整体状况，也不能及时监督检查各部门每一个案件的处置落实情况，更无法实现数字化城管“网格化、精细化”的管理要求。针对这一问题，在充分调研的基础上，南通市从工作实际出发，于今年5月份开始，采取了以市区环卫职工“一岗双职”兼职采集信息与案件核实、核查的方法，具体由环卫质检员和班组长负责市区城市管理事件和部件的巡查采集工作，将发现的城市管理事件或部件问题及时上报，并对社会公众举报的问题进行现场核实、对处理结果进行现场核查确认。同时，以监督指挥中心与城管执法队员上路督查、鼓励热心市民举报等办法实现相互监督。为确保信息采集与核实、核查工作的质量，根据《南通市数字化城管信息采集与核查工作实施方案》，南通市专门研究制订了《信息采集与核实、核查工作考核办法实施细则》，每月根据兼职监督员的考核结果人均发放补贴约200元，既节省了招聘专职监督员的高额成本，又提高了环卫职工的福利待遇。
（二）加强案件跟踪督办，不断提高案件处置效率
为提高派遣案件的按时结案率，南通市开通了派遣平台案件信息短信提醒通知系统，健全了派遣员对案件分块包干跟踪制度，完善了案件处置指挥组织体系，建立了全市数字化城管信息系统平台季度、年度工作例会制度，协助成员单位做好内部处置规程的制订，及时协调解决各类疑难问题，对超时案件和严重影响市容市貌的案件进行跟踪督办。为规范申请延期案件的操作流程，还制订了《南通市数字化城市管理案件延期操作规范》，严格申请标准，合理确定延期期限，对处置情况描述不清、申请理由不充分、审批程序不规范以及严重影响市容市貌、存在安全隐患的案件一律不予办理延期手续。
（三）强化督查考核，确保指令畅通执行有力
2009年南通市政府印发了《城市长效综合管理考核办法》，每月对三区政府（管委会）、30个市级职能部门、5个相关责任单位进行考核、通报。2010年市委、市政府又把城市管理工作纳入了市级机关目标责任制考核范围和三区1100万元的城建资金拨付与奖励的考核内容。对案件处置情况进行月度考核，并及时向城管委领导和三区政府、市级机关各职能部门以及相关责任单位进行通报。为督促各相关单位进一步提高案件处置的工作效率，还联合市级机关作风建设督查办以及市纪委、监察局对重点单位接处案件情况进行了专项督查，对发现的问题要求立即整改并及时通报，有效推动了疑难案件的处置。从今年开始起动了群众满意度调查，对群众举报的每一起案件完成质量进行回访，并将结果纳入到目标责任制考核范围。
（四）提高服务质量，打造政府为民服务优质品牌
从20世纪中叶开始，以美国为代表的发达国家开始大力打击保险欺诈。其思路大体可以概括为“立法先行、政府推动、公司为主、行业联合、部门合作、社会参与、共同治理。”
首先是立法部门制订法律法规，实现反保险欺诈法治化。在美国，保险欺诈是严重的犯罪行为，立法机构通过《反保险欺诈法》、《保险欺诈局法》、《车险承保前检查法》、《特别调查科法》等众多法案打击保险欺诈行为。这些法案对欺诈警示语、强制报告义务、特别调查科、承保前的车辆检查等事项作了强制性规定，对从事正常反保险欺诈的保险人给予民事法律责任豁免。在韩国，刑法规定：“故意导致保险事故，事故发生后投保，夸大收入及伤残情况，替换驾驶员及车辆”和“事后放置被害者及被害物，为骗取赔款进行长期治疗，虚报治疗费用、零部件，虚报夸大备品使用情况及修理费，伪装不明事故”的犯罪行为都认定为欺诈罪，即保险欺诈处罚适用于欺诈罪。
其次是政府制定具体政策，对反保险欺诈工作进行指导。美国要求大多数保险公司必须建立一个内设部门――特别调查科，作为反保险欺诈的常设机构，专门从事对可疑案件的调查，为公司其他部门员工进行反欺诈培训；在保险监管机构内设立反保险欺诈局，在州政府所在地设立总部，另在一些城市设立分部，负责指导各保险公司反欺诈工作、调大欺诈案件、教育消费者等，并将涉嫌犯罪的欺诈案件移送检察机关进行审查。韩国在行政部的金融监督院内设有保险调查室，负责鉴定保险机构的保险犯罪预防状态、引导各公司强化特别调查功能和改善法律环境；在警察厅内设调查局智能犯罪科，各地方警察厅及警察署设调查组和机动调查队，除日常对保险犯罪进行调查外，每年计划性组织专项调查1―2次。
第三是保险公司发挥反保险欺诈的主体作用，实现工作常规化。在美国，反保险欺诈已经成为保险公司的一种经营文化，是风险管理的重要内容、内部控制制度的重要组成部分，也是保险公司加强客户关系管理、履行社会责任的一项重要措施。英国保险公司内部设立了反保险欺诈部门，建立了基于心理学的保险欺诈计算机监视系统，识别保险欺诈索赔，检查文件的有效性，采用重置赔偿方法抑制保险欺诈行为。
再次是行业内部加强联合，实现资源共享。日本设立了非寿险犯罪预防委员会，由警署和非寿险公司代表组成，其分支机构遍及47个主要大中型城市和广大农村地区，主要作用是促进城市之间、地区之间及城区之间有关反保险欺诈的信息交换，协助警署对犯罪活动进行调查取证。美国建立了反保险欺诈联盟，由消费者组织、保险公司、执法部门等组成，主要工作是推动有关反欺诈立法，对公众进行反欺诈教育，对行业欺诈数据进行储存、信息交换等。英国建立了保险人联合会，通过设立反保险欺诈热线、协调保险人和警方联系、组织和管理各种反保险欺诈的数据库和软件等方式推动反保险欺诈工作。韩国的财产险保险协会建立了“黑名单”搜查系统，定期制作保险犯罪嫌疑犯及关系人的事故详情表，供行业查阅。
此外，部门之间积极合作协调，实现共同监管。英国保险人联合会下设反保险欺诈与犯罪局，作为保险人与警方联系的纽带，要求配备专门警力，加大保险欺诈打击力度；在案件侦察过程中，协助警方调查，向警方提供相关专业知识，加快案件处理进程。日本的非寿险协会与警署定期举行会议，配合对犯罪活动进行调查取证，交流防范保险欺诈的经验教训。
另外，深入宣传教育，营造良好反保险欺诈的氛围。英国通过反保险欺诈热线引导公众积极参与反保险欺诈，对于提供真实有效信息的举报给予一定的物质奖励；引入市场机制，由商务调查公司开展专门调查。美国保险公司经常面向保户、潜在投保人、内部员工等开展多样化的预防性宣传教育活动，向客户传递诸如保险欺诈是犯罪、公众是保险欺诈的最终受害者等观念，从源头上堵住可能出现的各类欺诈活动。通过教育，公众会自觉抵制保险欺诈，也会向保险公司、监管机构提供有关保险欺诈案件的线索和信息。
经验借鉴
优化法制环境方面：深化部门合作，深入宣传教育。
一是完善法律法规，加大执法力度。总体来看，目前我国法律对保险欺诈行为的打击力度不够。《刑法》对保险欺诈行为惩处较轻，罪行成立条件较严格，且采取的是列举式办法，无法穷尽保险欺诈的所有表现形式，导致有些保险欺诈行为逍遥法外。应进一步完善法律法规，对保险欺诈罪的主体、罪名成立条件进行准确界定，制定更严厉的惩处措施。建立对举报保险欺诈人员的奖励制度。同时加大执法力度，严厉打击保险欺诈行为。
二是强化部门合作，形成工作合力。在全国成立常设的反保险欺诈机构，由公安、司法、保险监管、保险行业协会、保险公司等部门和单位共同发起成立。主要职责包括：与立法机关加强联系，提出立法和法律修改建议；开展打击保险欺诈的日常合作和专项行动；为保险公司和执法机关提供信息；加强公众教育和警示，为保险公司提供反保险欺诈培训；定期通报全国保险欺诈案件查处情况；组织反欺诈调查队伍，受理公众对保险欺诈的举报等。
三是加强宣传教育，引导社会公众。一方面，引导公众正确认识保险欺诈的危害性。向公众阐述保险定价机制，使公众认识到，保险欺诈本质上损害的不是保险公司的利益，而是损害了众多投保人的利益。参与打击保险欺诈实际上是在维护自身权益。另一方面，警示保险欺诈的后果。通过对典型案例的宣传，公布黑名单，在社会上产生震慑作用，使图谋欺诈者望而生畏。
保险公司方面：转变发展方式，完善经营管理制度，加强同业合作。
一是重视风险防范，走集约型经营之路。建立科学的核保、核赔机制，提高承保、理赔人员的素质，在考核员工业绩时将业务质量作为一项重要指标。建立既重规模与速度、又重质量和效益的经营模式。
“公共事业管理概论” 课程是公共事业管理专业的一门专业核心课程，是学生深化对于管理学的了解和认识、掌握有关公共事业组织的运作方式和管理手段的重要途径。本课程涉及知识点比较多、比较宽泛，很多学生缺乏对公共事业管理的直观认识，单纯的课堂讲授比较枯燥，也缺乏说服力。因而，要创新教学方法，探索合适的实践性教学方法，通过实践活动来理解和强化知识、培养能力。
一、“公共事业管理概论”课程实践教学方法选择分析
实践教学是培养学生创新精神和提高学生实践能力的重要环节，是对理论教学的验证、强化和拓展，具有理论教学不可替代的特殊作用。“公共事业管理概论”课程实践教学方法以调动学生积极性为核心，以参与和体验为基本方式，以模拟实践教学为主线，建立多渠道、获取式的实践教学系统。本课程所采取的实践教学方法较多，有案例分析、角色扮演、社会调查、管理游戏、网络冲浪等方法。其中，案例分析教学法是采用较多，又是课堂实践教学方法，是整个公共管理学科教学的特色形式。案例教学是运用典型案例，将学生带入特定事件的现场，通过学生的独立思考或集体协作，对其案例进行分析，进一步提高其识别、分析和解决某一具体问题的能力，同时培养正确的管理理念、工作作风、沟通能力和协作精神的教学方式。
社会调查方法却是要通过深入社会，搜集直观感性的第一手材料，进而分析材料，并形成一定的调查结论，是知识从感性向理性深化的过程，具有鲜明的参与社会实践的特征。作为一种系统的、科学的认识活动，社会调查有着一种比较固定的程序，这种固定的程序可以说是社会调查自身所具有的内在逻辑结构的一种体现。主要包括以下几个步骤：：提出调查主题、调查准备、社会实地调查、数据整理和分析研究等。在公共事业管理课程中引入社会调查法来展开实践性教学，特别是要带着特定的管理问题，组织学生进行社会调查，深入各类公共机构与组织，以及社区，引导学生有目的、有意识地专门搜集和整理课堂学习知识的相关信息，通过观察社会、了解社会，可以实现课堂学习与社会中的现实问题的有机联系，促使学生运用所学知识解释社会现象，实现感性认识到理性认识的逐步加深，实现学会认、学会做事、学会合作、学会生存。
二、社会调查法在“公共事业管理概论”课程中的应用案例
社会调查法在公共事业管理课程的实践教学的本文由论文联盟收集整理引用，取得了良好的教学效果。下面以“青海省公共事业组织状况调研”为例，对社会调查方法在“公共事业管理概论”课程实践教学中的运用进行说明。
（一）确定调查主题
根据《公共事业管理概论》课程的教学内容，在选择什么内容或问题作为社会调查主题时，主要考虑调查主题的有价值性、可行性等因素，因而选择“青海省公共事业组织状况”作为调查主题。这主要是由于这样几个问题：首先，本课程学习对象为青海民族大学公共管理学院2009级公共事业管理专业的本科学生，需要从实践中认识社会，加强专业和课程的认知度。其次，课程学习的60%以上的学生来自青海各基层地区，调研地点以就近为主，分布于西宁市及海东地区，还有玉树州，充分的体现了地域性、民族性等特征，而且，调研地点的分布具有一定的代表性，学生以自己家庭所在地为中心进行辐射式取点，能够保证调查的质量，而且调研成本低。
（二）调查准备
调查准备主要包括了调查方法的选取和组织安排两方面的内容。
1、调查方法的选取：调查方法主要有抽样调查法、问卷法、观察法、访谈法和文献调查法等，其常用调查方法为访谈法与问卷调查法。访谈法是调查者通过与被调查者面对面的进行交谈，讨论而收集资料的一种方法。问卷调查法中最重要的是设计问卷，问卷的设计一定要紧密围绕调查主题，本着全面、科学、可操作性来设计调查问题和构建变量和指标之间的逻辑关系。根据当前公共事业组织（事业单位、社会团体、民办非企业单位及基金会）的现状、公共事业管理的教学内容及学生的认知能力等，以了解公共事业组织运行的状况及存在的困境为主要内容，以访谈法为主，问卷调查为辅的调查方法，考察所选公共事业组织的状况及这些组织所涉及的公共事务等相关情况，能使学生对公共事业组织有一个直观、真实的认识，从社会实际状况出发来深入而直观地认识公共事业管理的内容、方式、目的等，加深对该课程内容的理解。
2、前期组织安排
由于关于公共事业组织的内容在课程教学设计中安排为第二章，因此，在学期初，也就是在调查前1个月布置具体的社会调查事宜。主要是介绍社会调查方法、调查对象的选定、调查数据可靠性的把握、调查报告的撰写以及本次社会调查的要求等，督促学生做相关的知识储备，尤其是对访谈法及调查问卷要做详细的解释，保证学生理解调查问题及调查目的，减少调查者因对问题的不理解造成的数据错误。考虑到被调查的公共事业组织的多样性及学生的自主性，由学生自由组合为4至5人为一组的小组，并且自主联系调研对象，同时为了保证每个同学都能实际参与调研工作，各小组自主推选一名组长，主要负责小组调查活动的开展及督促和与教师的联系，调查分工等由组内成员自行协商。
（三）调查与资料收集
在调查准备阶段，各调查小组根据组员情况，确定调查对象。各小组优先选择家庭所在地、亲戚所在地、同学朋友所在地的公共事业组织为调查对象，或以兴趣因素选择教育、卫生、慈善、环保等领域开展工作的公共事业组织，有选择地发放问卷或面对面地调查与访谈。本次调查的对象有：“三江源生态环境保护协会” “金巴慈善基金会” “雪域慈善救助会” “青海义工联” “青海省康乐医院” “大通县小星星幼儿园” “西宁市小花朵幼儿园”等七个公共事业组织。在调查过程中，以调查组织存在的困境和问题为研究的主题及分析的重点。学生在调查总结交流中往往对这个环节的感受最深，充分的体现出学生的参与性及亲身体验性，从而对相关教学内容有了更深的理解，团队协作精神得到了良好的培养、访谈技巧及沟通能力也有提升。
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（四）调查资料整理分析与撰写报告
将调查得来的原始资料进行整理、分析是撰写调查报告和定量研究的基础。这个环节中，指导学生根据调研主题，分析调查问题之间的逻辑关系，撰写调研报告。由于各调查小组成员的知识结构和水平的差异，各组选择的数据分析方法及最终的定性结论也不同。由于本次调查对象的特殊性及学生本身的客观原因，多数小组以访谈的形式进行调查，导致获取的数据资料较少，未能实现本课程与统计分析课程的结合。但通过组员多次访谈及有些组员的亲身体会，收集的资料较多，对其分析，实现了公共事业管理课程中的理论与实践的结合，学以致用，使分析结果更为深入和全面，并加强了课程内容的学习。由于学生写作水平的差异又影响着各组最终的调研报告的水平，因此多次指导，反复修改后最终定稿。
（五）调查的总结、交流
调查的总结与交流是完善社会调查法的实践性教学成效，取得良好的教学效果的必不可少的环节。调查成果的交流，各小组以ppt形式汇报各组的调查情况、调查结论等，就调查中反映出的问题进行讨论，分享调查体会与经验，并且回答老师和同学的提问，实现知识的启发、碰撞、提升。同时对调查中暴露出的一些问题，比如组织安排、问题设计、调查难点等进行总结，以便在今后的社会调查中避免出现相同的问题，完善社会调查法的实施和提高调查效果。从学生对调查交流、总结的情况反映来看，有些小组事先组织安排有所欠缺，导致调查时间延长、访谈目的未达到、成员之间的沟通不积极等等。更多的学生反映经过社会调查后对公共事业管理方面的很多知识有了直观和更深入的认识，而且还在调查中取得了许多意想不到的收获和感受，比如被调查的慈善组织所涉及的公益问题时，很多学生认识到专业课程学习的重要性和激发出的强烈的社会责任感。此外，社会调查对沟通能力的提高以及与团队合作能力的锻炼也是学生交流总结中反映比较突出的一个方面。
（六）社会调查的评价考核
各小组完成社会调查后，在规定的期限内要求上交调查报告，同时还要附带调查问卷、小组成员的分工说明等材料。小组社会调查实践成绩由调查报告成绩、ppt的制作成绩、交流汇报成绩和学生评分四部分组成。调查报告成绩、ppt制作成绩、交流汇报教师评分和学生评分成绩分别按照50%、10%、20%和20%的比例加权得出小组社会调查实践成绩。每个学生的成绩以小组成绩的85%为基数，15%按照每个学生在小组社会调查中的分工和表现等给出。科学、合理的评价标准和评价方式有助于借助评价考核来检验课程教学效果和学生学习能力与素质的提高情况，有助于完善实践性教学的各个方面。
综观世界主要法治国家刑事诉讼制度，检察机关在刑事诉讼中不同程度地享有和行使侦查权。检察机关享有和行使侦查权的样式大致可以分为三种：
独立行使侦查权
检察机关享有对特定范围案件（主要是职务犯罪案件）直接独立行使侦查的权力。采取这种方式的典型国家有英国和美国，大陆法系国家原则上没有单独为检察机关划定特定范围内案件的独占侦查权。在英国，虽然绝大多数刑事案件的侦查权都由司法警察行使，但检察机关可以对少数重大刑事案件进行侦查，其案件范围包括：对由政府各部提交的案件，对可能判处极刑的案件，以及检察官认为需要由自己提起公诉的案件等，检察官以政府的名义进行侦查。在美国，检察机关直接进行侦查的案件主要包括：特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败、白领犯罪等案，由联邦最高法院任命的特别检察官（已废止）直接立案侦查包括总统、副总统在内的国家高级官员的犯罪案件。
共同行使侦查权
根据检察机关和警察等其他侦查机关在侦查活动中的地位，这种模式又可以分为检察机关主导型和警检协作型两种。
1.检察机关主导型。其特点是：（1）立法通常将侦查权、侦查指挥权赋予检察机关，整个侦查活动在检察机关的统一领导指挥下进行，在侦查过程中，检察机关始终居于主导地位；（2）检察机关与司法警察等在法律上一般没有明确的侦查管辖范围区分，原则上，检察官对任何案件都可以进行侦查，或者在警察的配合下进行侦查。大陆法系国家多属此种类型。如《法国刑事诉讼法典》第41条第1款和第2款规定，“共和国检察官应当进行或使人进行一切必要的行动，对触犯刑法的罪行进行追查和。为此，他有权指挥所在法院管辖区内司法警察官和司法警察的活动。”这表明在法国，共和国检察官可以直接行使侦查权，同时也有权指挥司法警察官和司法警察的侦查，即共和国检察官具有独立的侦查权和侦查指挥权。地方检察官有权侦查无附带民事诉讼的刑事案件。
在德国，检察机关既有自行侦查权，又有侦查指挥权。《德国刑事诉讼法》第161条明确规定：“检察官可以向一切公共机关收集情报，除了宣誓下的讯问外，可以进行各种侦查，或者交付警察机关及其他人员侦查。警察机关及其他人必须执行检察官的委托或命令。”这就表明在德国检察机关对所有刑事案件都具有侦查权，包括自行侦查和在检察机关直接指挥下的警察机关侦查。
在意大利，初期侦查阶段由侦查官领导侦查工作并直接调动司法警察。在侦查人员将初步收集的犯罪材料移送检察官后由检察官在犯罪消息簿中予以记载，即开始由检察官负责领导司法警察进行正式侦查。
日本刑事诉讼法规定检察机关在侦查中居于主导地位，检察官在其辖区内可以就侦查对全体司法警察通过规定一般准则的方式作出一般指示（一般指示权），在具体案件上可以对协助侦查的全体司法警察进行一般指挥（一般指挥权），检察官在自行侦查的情形下认为有必要时，可以要求并指挥司法警察职员协助其进行侦查（具体指挥权）。如果司法警察职员没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥时，检察官可以向国家公安委员会或都道府县公安委员会提出惩戒或罢免司法警察官的追诉。如果是警察官以外的司法警察职员，检察官可以向有关方面提出惩戒或罢免的追诉。
2.检警协作型。在刑事诉讼中，检察官与司法警察官员相互协助，共同完成对犯罪追诉的需要，检察官不享有对警察的指挥控制权。传统上，英美国家的检察官和警察之间属于这种关系。在实际运行中，检察官虽然不享有对警察的指挥控制权，但检察官出于公诉需要可以对警察的侦查活动提供指导和建议，警察也乐于咨询和接受检察官，二者之间基本不存在严重的紧张和冲突。
补充侦查权
补充侦查是指警察等其他侦查机关侦查终结移送检察官审查后，检察机关为作出或不决定自行补充侦查。检察机关这一权力在主要西方国家刑事诉讼中都得到确认。如在美国，检察官认为由警察机关侦查的刑事案件犯罪证据不充分时，检察官可以对此案进行补充侦查。
联合国大会1990年9月7日通过的《关于检察官作用的准则》中确认了检察官在刑事诉讼中享有调查权（侦查权），规定：“检察官应在刑事诉讼，包括提讼和根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性，监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。”
发展趋势
相比较而言，英、美等普通法系国家检察机关在刑事诉讼中的侦查权较之大陆法系国家要小，尤其是没有明确检察官对警察享有侦查指挥权。但就发展趋势而言：
