时间：2023-05-30 09:35:40
党的制度建设心得体会
在建党90周年庆祝大会上胡总书记说，在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。
90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。
推进党的制度建设，要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，积极稳妥推进党务公开，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，保障党的团结统一，增强党的创造活力，坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。
总书记6月25日在中央党校发表的重要讲话（下称《讲话》）强调：我们党要带领人民夺取全面建设小康社会新胜利，开创中国特色社会主义事业新局面，关键是要抓好党的自身建设。党的自身建设是一个系统工程，而党内民主制度建设是一个子系统，起着其他建设不可替代的重要作用，因此，《讲话》十分强调加强党内民主建设，完善党内民主制度。认真学习《讲话》，结合学习十六大以来以同志为总书记的党中央领导集体关于加强党内民主建设的论述，使我们更加深了对完善和发展什么样的党内民主制度、为什么要以及怎样完善和发展党内民主制度的认识。
一、党内民主是党的生命，是党的先进性本质决定的
党内民主是党的生命，这是党的十六大总结我们党自身建设经验得出的重要结论。我们党的历史表明：我们党之所以长盛不衰，富于生机和活力，党的事业蒸蒸日上，兴旺发达，就是因为我们有党内民主；缺乏党内民主，或者党内民主受到削弱、破坏，就不可能有党的生机和活力，也不可能有党的事业的兴旺发达。
党内民主是党的先进性的本质决定的。共产党是一个没有自身私利的党，它是代表工人阶级和广大人民群众的根本利益并为之奋斗的党，是为人民服务的党，也是为人民争取和实现人民民利的党。这样的党，势必在党自身内部实行民主。马克思、恩格斯在谈到世界上第一个国际性的无产阶级的政党组织——共产主义者同盟时指出：“其组织本身是完全民主的”。列宁在建立俄国无产阶级政党过程中也指出：“整个党组织是按民主原则建立的”，“是民主地组织起来的”。同志也多次谈到党内民主，他指出：“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要武器。”党内民主的实质是，党的制度和党内生活中，由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。可见，党内民主是党本身的一种根本性制度和根本性原则，是作为党的权利主体的共产党员的根本权利。在夺取政权前，我们党领导和依靠人民群众进行革命斗争，由于受到战争环境等多方面因素的影响，党内民主的发展带有某种必然的局限性。而在夺权全国政权后，我们党成为执政党，充分发展党内民主也带有客观的必然性。在这方面，我们党既有“”前后可贵的探索，也有“”的深刻教训。十一届三中全会以后，出现了发展党内民主的转机，进入了民主法制建设和党内民主建设的新时期。正反两方面的经验告诉我们，在长期执政的条件下，要完善和发展党内民主，必须确保党员直接或间接地决定和处理党内事务的权利，使规定的党员权利得到切实保障和充分实现，并以党内民主促进人民民主。
二、发展党内民主是政治体制改革的重要内容，以党内民主带动人民民主是建设社会主义民主政治的重要途径
党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”；发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。这是党的十六大和十六届四中全会总结经验得出的又一重要结论。
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会和实现社会主义现代化的重要目标。社会主义民主政治的本质是人民当家作主。中国共产党执政，就是领导和支持人民当家作主。共产党执政，意味着我们的许多党员在党和国家机关、企事业单位和各种社会组织中担任着一定的领导职务，党内民主建设必然影响到国家的民主政治建设，促进人民民利的保障和扩大，用广大党员通过党内民主建设调动起来和发挥出来的积极性、主动性和创造性，带动广大人民群众建设自己的新生活、管理国家和社会事务的积极性、主动性和创造性。
我们党是长期执政的党，它是我国政治体制的核心。包括党内民主在内的党的自身建设状况，关系到政治体制的改革和发展，关系到政治生活的制度安排，因此，党内民主建设是政治体制改革的重要内容。要以党内民主制度的完善和发展，来促进和推动政治体制的改革和发展，这是建设社会主义民主政治的一条重要而可靠的途径。
三、完善党内民主制度，加强党内民主建设
完善党内民主制度，加强党内民主建设，是多层次、多方面、多途径的，当前要着重抓好以下几个方面：
第一，切实保障党员的民利。
《讲话》强调，完善党内民主制度，要坚持党员主体地位。所谓党内民主，就是党员是党的主体，是党内的主人，在党内当家作主，是的来源。是党员把权力委托给各级组织、领导机关和领导者。党内民主评价的标准，就看党员权力是否得到维护、保障和实现及其实现的程度。
规定的党员的八项权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策和民主监督等方面。只有这些权利得到充分保障，才能调动党员的积极性、主动性和创造性。但在实际生活中，在一些地方，党员的这些权利并没有得到切实维护和保障，因提正确意见和建议遭受或明或暗打击报复的现象远未绝迹。原因在于有些规定，过于抽象，“不准”、“不许”之类的规定过于原则，缺乏操作性，因此，必须建立操作性强、完备、有效的制度体系和运作机制，确保党员各项权利得到真正落实，确保侵犯党员民利的行为得到有力惩处。
第二，完善党的代表大会制度和党的委员会制度。
党的代表大会制度是马克思主义先进政党的根本性制度，党的代表大会是党的最高权力机关和监督机关，有权讨论和决定党内一切重大问题。在党的领导机构中，代表大会的权限大于委员会，委员会的权限大于常委会。要确立代表大会的权威地位，改革和完善党的代表大会制度，探索党的代表大会代表发挥作用的途径和形式，建立代表提案制度，完善代表大会代表的产生办法，完善代表大会的议事规则。党的十六大要求“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。试点工作取得很大成绩，也反映出一些问题和矛盾，需要在实践中进一步摸索解决。
党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作。凡属重大问题都要有党的委员会集体讨论作出决定。在实际工作中，有些地方存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会的现象。因此，要完善党的委员会制度，适当增加召开全委会的次数，更好发挥全委会的作用。在全委会闭会期间，常委会行使全委会职权，并对全委会报告工作。在党委内部，要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，完善党委议事规则和决策程序。凡属重大问题决策，重要干部任免，必须有党委集体讨论决定，杜绝少数人说了算或个人独断专行。
第三，改革和完善党内选举制度。
党员的选举权是最基本的民利。党内选举制度，是党内民主制度的重要内容。
目前的党内选举，有些地方存在着不能充分体现选举人的意志，选举流于形式。因此，要完善选举制度，健全选举程序。要逐步扩大差额选举的比例和范围，完善差额选举办法。要有步骤地扩大直接选举的范围，加强对选举的监督。要改进候选人的提名方式和介绍办法，使选举人对候选人有更多更切实的了解。农村基层党组织普遍采用“两推一选”和“公推直选”等办法，效果比较好，要进一步完善推广。
第四，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策意见征求制度。
十六大报告明确要求：“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策意见征求制度”，这三项制度是完善党内民主制度的重要内容，也是发展党内民主的有效途径。这三项制度要在实施中进一步完善。比如，三项制度都有一个进一步规范的问题。党内情况通报制度，有一个对通报对象、通报范围、通报步骤等的规范问题；情况反映制度有一个反映程序的规范问题；重大决策征求意见制度，也有一个征求意见的方法、步骤的规范问题。
第五，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度。
十六届四中全会指出：“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是我们党首次明确提出要把党务公开提到党的建设的日程。执政党是公开的党，除涉及党和国家机密之外的党务工作、党内活动，包括党组织的重大决策、党内事务和组织活动的重要事项，群众关心的热点、难点问题，容易出现、滥用权力的腐败现象的事项等等，都应对党员公开，以保障党员的知情权、选举权、参与决策权和监督权。逐步推进党务公开，对于我们发展党内民主，保障党员民利，加强党内监督，实现党内决策的民主化、科学化具有重要意义。这里特别要强调，过去许多消极腐败现象未能得到有效遏制，党内监督不力是重要原因，而这与党务工作不透明、不公开有很大关系。实行党务公开，建立起党组织与党员群众，乃至人民群众直接沟通的渠道，使监督权落到实处，使教育、制度、监督有机结合，从而较为有效地从源头上防止腐败现象的发生。因此，十六届四中全会后，中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，进一步强调了党务公开，突显了党务公开在健全惩治和预防腐败体系中的重要作用。
当前，要在试点中对党务公开的内容、形式、范围、程序、制度等方面作进一步探索，逐步建立起符合实际的党务公开的运行机制和制度保障。
第六，改革和完善党内监督制度。
民主是与监督连在一起的，没有有效的党内监督，也就不可能有健全的党内民主。党内外普遍关注的反腐倡廉，核心的问题是一个监督问题。十六大以来，我们已经颁布了《党内监督条例（试行）》，加强了党内监督，但还要继续改革和完善党内监督制度，这方面仍然任重道远。当前，要健全、完善领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、民主生活会、处理、巡视和派驻、诫勉谈话、经济责任审计、询问、质询和问责、罢免或撤换要求及处理等制度。除党内监督外，如何把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协监督、司法监督、群众监督和舆论监督等结合起来，增强监督的合力和实效，这些问题都要在实践中积极探索，取得经验，不断完善。可以肯定地说，完善的监督制度再加上完善的党务公开和政务公开，是各种腐败的天敌和克星。
第七，切实鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。
党的十六届四中全会要求：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话”。这是发展党内民主必须解决的一个重要问题。十六大以来，党中央大力倡导求真务实，广大党员干部能讲真话，言行一致。但也必须看到，有些地方、部门和单位，不讲真话、弄虚作假的现象依然存在，个别地方还比较突出。此风如若蔓延，必然损害党的形象，影响党的先进性建设，影响社会诚信和和谐社会建设。
第一条为了加强党风廉政建设，明确党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应负的责任，保证中共中央、国务院关于党风廉政建设的决策和部署的贯彻落实，维护改革、发展、稳定的大局，根据《中华人民共和国宪法》和《中国共产程》，制定本规定。
第二条实行党风廉政建设责任制，要以邓小平理论为指导，坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，贯彻执行党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败斗争的一系列指示。
第三条实行党风廉政建设责任制，要坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。要把党风廉政建设作为党的建设和政权建设的重要内容，纳入党政领导班子、领导干部目标管理，与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核。
第四条实行党风廉政建设责任制，要坚持从严治党、从严治政；立足教育，着眼防范；集体领导与个人分工负责相结合；谁主管，谁负责；一级抓一级，层层抓落实。
第二章责任内容
第五条党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门的领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任。党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门领导班子的正职对职责范围内的党风廉政建设负总责；领导班子其他成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负直接领导责任。
第六条党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中承担以下领导责任：
(一)贯彻落实中共中央、国务院关于党风廉政建设的部署和要求，分析研究职责范围内的党风廉政状况，研究制定党风廉政建设工作计划，并组织实施；
(二)标本兼治，综合治理，完善管理机制、监督机制，从源头上预防和治理腐败；
(三)组织党员、干部学习邓小平关于党风廉政建设的理论，学习党风廉政法规，进行党性党风党纪和廉政教育；
(四)贯彻落实党和国家党风廉政法规制度，结合实际情况，制定本地区、本部门、本系统、本行业的党风廉政法规制度，并组织实施；
(五)履行监督职责，对所辖地区、部门、系统、行业的党风廉政建设情况，领导班子和领导干部廉洁从政情况进行监督、检查和考核；
(六)严格按照规定选拔任用干部，防止和纠正用人上的不正之风；
(七)依法领导、组织并支持执纪执法机关履行职责。
第三章责任考核
第七条党委(党组)负责领导、组织对下一级党政领导班子和领导干部党风廉政建设责任制执行情况的考核工作。考核工作要与领导班子和干部考核、工作目标考核、年度考核等结合进行，必要时也可以组织专门考核。对考核中发现的问题，要及时研究解决。各级党委(党组)应将贯彻落实党风廉政建设责任制的情况，列入年度总结或工作报告，报上级党委、纪委。
第八条党风廉政建设责任制的执行和考核，应与民主评议、民主测评领导干部相结合，广泛听取党内外群众的意见。
第九条党风廉政建设责任制执行情况的考核结果，作为对领导干部的业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
第十条领导干部执行党风廉政建设责任制的情况，列为民主生活会和述职报告的一项重要内容。
第十一条纪检监察机关负责对党风廉政建设责任制执行情况的监督检查。
第四章责任追究
第十二条领导干部违反本规定第六条，有下列情形之一的，给予组织处理或者党纪处分：
(一)对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风不制止、不查处，或者对上级领导机关交办的党风廉政责任范围内的事项拒不办理，或者对严重违法违纪问题隐瞒不报、压制不查的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分。
(二)直接管辖范围内发生重大案件，致使国家、集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的，责令负直接领导责任的主管人员辞职或者对其免职。
(三)违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部，造成恶劣影响的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分；提拔任用明显有违法违纪行为的人的，给予严重警告、撤销党内职务或者处分，情节严重的，给予处分。
(四)授意、指使、强令下属人员违反财政、金融、税务、审计、统计法规，弄虚作假的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节较重的，给予撤销党内职务处分，情节严重的，给予或者处分。
(五)授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查或者案件查处，或者对办案人、检举控告人、证明人打击报复的，给予负直接领导责任的主管人员严重警告或者撤销党内职务处分，情节严重的，给予或者处分。
(六)对配偶、子女、身边工作人员严重违法违纪知情不管的，责令其辞职或者对其免职；包庇、纵容的，给予撤销党内职务处分，情节严重的，给予或者处分。其他违反本规定第六条的行为，情节较轻的，给予批评教育或者责令作出检查，情节较重的，给予相应的组织处理或者党纪处分。
【正文】
党的领导是社会主义事业胜利前进的根本保证，党的建设的水平直接关系到社会主义事业的成败进退。十一届三中全会后，邓小平在探索有中国特色社会主义建设道路的同时，也以极大的精力狠抓党的建设，在新的历史条件下，逐步走出了一条不靠搞政治运动，而靠严肃党的纪律，改革和完善党的制度来全面加强党的建设的新路子，对党的制度建设做出了重大贡献。
（一）总结党的历史经验教训，阐明党的制度建设的重要性
十一届三中全会后，为了把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心，邓小平不仅大力加强党的思想政治建设，而且十分重视党的制度建设。他在总结党的历史经验教训的基础上，对党的制度建设的重要性作了深刻的阐述。1980年8月，他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”所以，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”［1］（p.333）。他还针对当时实际情况，指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”［1］（p.327）。其后不久，邓小平在同意大利记者奥琳埃娜·法拉奇谈话时也指出，今后要避免或防止“”这样的悲剧在中国重演，就“要从制度方面解决问题”［1］（p.348）。邓小平的这些论述表明，只要我们党的“制度健全了，大家都受制度的制约，都按制度办事，我们党的建设，我们的社会主义现代化建设就一定能够健康发展，一定能够不断地从胜利走向胜利。”［2］（p.353）
邓小平关于制度建设重要性的思想，在十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中得到了充分反映。《决议》在分析、总结党的制度建设方面的经验教训时明确指出，在社会主义现代化建设的过程中，由于种种原因，我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威，致使党的权力过分集中于个人，滋长起个人专断、个人崇拜的现象，也使党和国家难于防止和制止“”的发动和发展。据此，《决议》提出：“必须巩固人民民主，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘’的混乱局面在任何范围内重演。”“必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。”［2］（p.158,p.160）根据邓小平关于党的制度建设重要性的论述，党的十三大指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要”［2］（p.366）。并提出我们要在新的历史条件下，“在党的建设上走出一条不靠搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”［2］（p.370）。这是我们党在十一届三中全会以后加强党的建设实践过程中，总结出来的新时期党的制度建设的指导思想，也是邓小平对党的建设理论的一个重要贡献。
（二）指导的修改，从根本上加强党的制度建设
是党内的根本大法，是党的制度建设的根本。十一届三中全会以后，要在制度建设方面拨乱反正，恢复原有的好的制度，进一步加强党的制度建设，必须修改受极“左”思潮影响的。1980年1月邓小平在中央召集的干部会议上的讲话中就指出：“九大、十大搞的，实际上不大像，党员有些什么权利和义务，究竟怎么样才算个共产党员，不合条件怎么办，都没有规定好，需要修改。”［1］（p.269）
1980年2月，党的十一届五中全会在讨论《中国共产程》（修改草案）的同时还讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》。《准则》共有12条，从不同的侧面规定了党内政治生活所应遵循的原则。《准则》作为党的一项根本性的重要法规，“是对必不可少的具体补充，它对发扬党内积极因素，克服消极因素，发挥党员的先锋模范作用，具有重要的意义”［3］（p.439），体现了邓小平加强党的制度建设的思想。这是十一届三中全会以后党的制度建设的第一个重大举措。
十二大前夕，邓小平根据形势的发展和我们党自身状况的变化，明确提出了修改的指导思想和基本原则，即必须适应新时期的历史特点和需要，针对党的现状，对党员和干部提出更高、更严格的要求，提高党组织的战斗力，坚持和改善党的领导，把党建设成领导社会主义现代化事业的坚强核心。在邓小平的指导下，党的十二大通过的新对十一大作了很大修改，对党的民主集中制和党的干部制度等作了一系列新的规定，彻底纠正了九大、十大中的错误，消除了“左”的影响，继承和发展了七大和的优点，成为一部适应新形势发展需要的、比较充实、比较完备的。
1987年11月，党的十三大通过了《中国共产程部分条文修正案》，对十二大中的部分条文又作了修改。如规定了党的全国代表会议的职权；规定了全民所有制企业实行厂长负责制后，企业党委对企业的各项工作还要继续发挥监督保证作用等十项内容。这些修改体现了邓小平关于扩大党内民主，实行党政职能分开，加强和改善党的领导的精神。的修改和充实从根本上加强了党的建设。
（三）提出党政职能分开的原则，改革和完善党的领导制度
党的领导制度，一是指党自身的领导体制、领导方法和组织形式；二是指党在国家和社会政治生活中的领导制度，包括领导体制、领导方式、领导方法和组织形式、工作机构等内容。我们党在国家政治生活中的领导地位，是国家宪法明确规定了的。要坚持党的领导地位，就必须改革和完善党的领导制度。邓小平指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”［1］（p.268），又说“我们要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度”［1］（p.269）。只有这样，才能更好地发挥党的无产阶级先锋队作用，才能更好地实现宪法赋予的党领导国家政治生活和社会主义事业的使命。
长期以来，在党和国家的领导体制中存在党政不分的现象。这种领导体制使得党组织混同于国家机关，甚至凌驾于国家机关之上，把本来属于国家机关的权力也掌握在自己手中，包办代替国家权力机关、行政机关和司法机关的工作，使党组织陷于具体行政事务，实际上削弱了党的领导作用，降低了党的领导水平。因此，邓小平提出党政分开的原则。党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时，就提出要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”［1］（pp.339～340）。他还提到要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”。并指出“过去的工厂管理制度，经过长期的实践证明，既不利于工厂管理的现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导”［1］（p.340）。根据这个指导思想，1986年9月，党中央国务院颁发了《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，1989年12月，党中央颁发了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，十三届六中全会又通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。这些文件的颁布和实施，理顺了党同这些团体之间的关系，做到了职责明确，各司其职，并且逐步走向制度化。
（四）贯彻干部队伍“四化”的方针，改革和健全党的组织制度
党的正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证，政治路线确定以后，干部就是决定因素。因此，十一届三中全会后，邓小平在改革和健全党的组织制度方面，着重抓了干部制度的改革和完善。邓小平指出：“现在我们面临的问题，是缺少一批年富力强的、有专业知识的干部，而没有这样一批干部，四个现代化就搞不起来”［1］（p.221）。针对现行干部工作制度中存在的弊病，他提出要“坚决解放思想，克服重重障碍、打破老框框、勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争”［1］（p.326）。关于选拔干部，邓小平强调要按照“四化”的标准选拔德才兼备的干部，指出：“实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，是革命和建设的战略需要”［1］（p.396）。为了实现新老干部交替，他还提出建立退休制度，废除领导干部职务终身制。根据邓小平改革和完善干部制度的思想，中央先后制订了一系列有关干部选拔、任用、管理、交流的制度，使干部制度建设呈现出新的面貌。
在干部选拔任用方面，1986年1月，党中央下发了《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，针对干部选拔任用工作中的一些不正之风作出八个方面的规定，即：领导干部在用人方面必须模范地遵守党的原则，维护组织人事工作纪律；选拔任用领导干部严格按照规定的程序办事；选拔任用领导干部必须充分走群众路线；提拔干部前必须按拟任职务所要求的德才条件进行严格考察；选拔干部必须由党委集体讨论决定，不准个人说了算；提拔干部应从经过实践锻炼的同志中择优任用；严禁擅自增设机构、提高规格和增加领导干部职数；各级组织人事部门必须认真履行职责，当好党委的参谋和助手。这八个方面的规定，加强了干部队伍和领导班子的建设，促进了干部选拔任用工作的制度化。
在干部管理方面，1979年11月，中央组织部制定并下发了《关于实行干部考核制度的意见》，规定：对于干部的考核应坚持德才兼备原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行；要实行领导和群众相结合的方法，把平时考核和定期考核结合起来；应做到赏罚分明，有升有降；应在党委领导下，按照干部管理权限，由各级组织、人事部门负责；应加强领导，勇于试点，慎重从事，有计划有步骤地进行。这些规定，对于提高干部素质，全面了解干部，正确评价干部、合理使用干部和调动广大干部积极性，发挥了重要作用。
1983年，中共中央、国务院下发了《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，要求结合机构改革，对县级主要领导干部有计划地实行交流。以后，党中央对干部交流的对象和范围又作了具体规定。干部交流制度的制定和实施，有利于改善领导班子结构，增强领导班子的整体功能，促进领导干部解放思想，开拓视野，提高领导水平。
1982年4月，中共中央做出《关于建立老干部退休制度的决定》，国务院又制定了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，对党的各级领导干部的离退休作出了具体规定。建立干部离退休制度是干部制度方面的一项重大改革，是关系我们党兴旺发达，国家长治久安，社会主义现代化建设宏伟目标顺利实现的具有战略意义的重大决策，是保障党和国家政治生活正常进行和健全发展的一项极其重要的制度。它对于废除领导干部职务终身制，实现新老干部合理交替，促进优秀中青年干部脱颖而出，发挥着重要作用。
（五）坚持民主集中制，充实和完善党的工作制度
民主集中制是党的根本组织原则，充实和完善党的工作制度必须认真贯彻民主集中制。这个问题极为重要。邓小平在谈到党的历史经验时就指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度……从1958年批评反冒进、1959年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”［1］（p.330）。正是由于“家长制或家长作风发展起来了，颂扬个人的东西多了，整个政治生活不那么健康，以至最后导致了‘’”［1］（p.345）。事实表明，民主集中制被破坏，集体领导被破坏，是“”得以发生的重要原因之一。因此，邓小平明确指出：“在党内生活和国家政治生活中，要真正实行民主集中制和集体领导”［1］（p.360），并对贯彻实施集体领导和个人分工负责相结合的制度作了具体阐述，他说：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中，都要强调个人分工负责”［1］（p.341）。邓小平还提出发扬民主的问题，指出“民主是解放思想的重要条件”，“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”［1］（p.144）。他强调“在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段，宪法和规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”［1］（p.144）版权所有
邓小平坚持民主集中制，实行集体领导，反对个人专断，发扬民主的思想在十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中得到充分体现，成为党内政治生活中必须遵循的重要原则。党的十三大又根据邓小平的思想对以民主集中制为中心内容的工作制度作了具体规定。主要是：建立中央政治局党委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；建立中央政治局、政治局党委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约；改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法；制定保障党员权利的具体条例，切实保障规定的党员民利；疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。在中央的率先垂范下，各省、市、县的领导班子也都参照党中央的工作规则，结合本地区、本部门的具体实际情况，制定了各自的工作规则。这些都扎实、具体而富有成效地加强了党的制度建设。
（六）严格党的纪律，建立与健全党的监督制度
建立党的监督制度是党从人民的利益出发，贯彻从严治党方针的重要措施，是党进行自我约束、自我完善的重要手段。长期以来，这一直是党的制度建设中的薄弱环节。正是由于长期缺乏有效的党内外监督，所以党内违的政治原则、组织原则和党员标准的种种消极现象不能及时得到纠正，甚至发展成令人民群众深恶痛绝的腐败现象。十一届三中全会后，邓小平在谈到党存在的问题时就指出：“期间，党的纪律废弛了，至今还没有完全恢复，这也是党不能发挥应有作用的一个重要原因……所以，要坚持和改善党的领导，必须严格地维护党的纪律，极大地加强纪律性”［1］（p.271）。还指出：“党员在和党纪面前人人平等”，“谁也不能违章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违纪的人逍遥于纪律制裁之外”［1］（p.332）。在邓小平加强党的制度建设，严格党的纪律思想指导下，党中央加大了监督制度建设的力度。
其一，重新建立党的纪律检查机关。十一届三中全会根据十一大的有关条款，重新建立了中央纪律检查委员会，并明确规定其根本任务就是维护党规党法，切实整顿党风。全会以后，地方上也陆续建立起党的各级纪律检查机构。党的纪律检查机关重建伊始，邓小平就明确指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”［1］（p.147）。1982年9月，党的十二大通过的新中专门设了“党的纪律检查机关”一章，规定党中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务，是维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。并规定，各级纪律检查委员会“要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；检查和处理党组织和党员违章党纪和国家法律法令的比较重要和复杂的案件，决定或取消对这些案件中党员的处分；受理党员的控告和申诉”［2］（p.223）。关于党的各级纪律检查机关的产生，十二大作了新的规定。此前七大、、十一大的都规定党中央和地方监察（纪律检查）委员会，由同级党的委员会全体会议选举产生。新规定改为中央和地方的纪律检查委员会，均由同级党的代表大会选举产生。重新设立党的纪律检查机构，提高其地位，并明确其根本任务在于维护党规党法，搞好党风，目的就在于加强纪律检查监督。
其二，制定对党员和党员领导干部实行监督的规定和条例。1979年11月，针对和干部特殊化，中共中央和国务院联合发出《关于高级干部生活待遇的若干规定》，以加强对党员领导干部的监督。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》划清了党内政治生活的重要是非界限，并具体指出：“必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。要监督他们是不是认真学习和贯彻执行党的路线、方针、政策，是不是遵守党纪国法，是不是坚持党的优良传统和作风，是不是搞特权，是不是在生产、工作、学习和对敌斗争中起模范作用，是不是密切联系群众和为人民谋利益”［2］（p.84）。1987年7月，中央纪律检查委员会发出《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，对党内纪律监督工作的分级负责办法，保护监督者和被监督者的正当权利，加强对党内纪律监督的领导等问题作了明确规定，迈出了党内监督制度化的重要一步。
其三，制定和颁布党的纪律处分条例。为了严肃党的纪律，1988年3月，中央纪律检查委员会就开始起草《中国共产党纪律处分条例》。1988年5月，中央纪律检查委员会制定了《关于党员领导干部犯严重失职错误党纪处分的暂行规定》，详细规定了党员领导干部在政治思想工作、经济建设工作、生产经营管理工作、对内对外经济贸易活动等方面犯严重失职错误时所应受到的党纪处分。同月，中央纪律检查委员会又颁发了《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》，1989年还制定了《关于共产党员违主义道德党纪处分的若干规定（试行）》。1990年7月，中央纪律检查委员会制定了《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）》，详细规定了共产党员贪污受贿、诈骗财物、挪用公款等经济方面的违法违纪行为所应受到的党纪处分。同时，为了保障各级党组织及时准确地查处党内违纪案件，排除案件查处工作中的干扰和阻力，中央纪律检查委员会还制定了《关于对妨碍违纪案件查处的党组织和党员党纪处分的规定（试行）》。
此外，中央纪律检查委员会还于1987年7月，制定了《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》，1988年4月又发出《关于建立健全报告制度的通知》。以上各种条例、规定、制度的制定和实施，表明党的纪律建设和检查监督工作走向制度化、规范化，是党的制度建设进程中的重要成果。
一、新中国成立初期至十一届三中全会前党对制度建设的初步探索
从1949年新中国成立到党的,围绕如何牢牢掌控政权,中国共产党对执政党的制度建设进行了初步的探索。主要表现在以下两个方面:
(一)通过一系列决定和决议,实现中国共产党对政府权力的领导。1949年11月中共中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,中央人民政府受内部党委会和党组领导,而党委会和党组则服从于中共中央。基层也是如此。1951年中共中央召开第一次全国组织工作会议提出和平建设时期党员的八项标准,并形成决议作为正式文件下发全国;1952年10月,中共中央组织工作会议制定《中国共产党农村基层工作条例试行草案》、《中国共产党国营商业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党国营企业基层组织工作条例试行草案》,对各类基层党组织的性质、任务、职责、组织方式、工作形式等做出了详尽规定。由此,从上到下,从农村到城市,从政府部门到企业商业,都形成了中国共产党领导政府的执政格局。
(二)加大和强化对组织和党员的纪律约束和监督力度。1949年入京前,在西柏坡提出“两个务必”,中共七届二中全会根据的提议作出了制止为党的领导人歌功颂德的六条规定:不做寿,不送礼,不敬酒,少拍掌,不以人名作地名,不把中国同志和马恩列斯并列。1949年底,中共中央决定成立中央以及各级纪律检查委员会;1949年11月中央纪律检查委员会批准《中央纪律检查委员会工作细则》,随后又颁布了一系列有关纪检监察工作的规章制度。1956年,党的以的方式将监察工作的机构及工作内容等作了明确规定。
中共“”前后,鉴于斯大林的错误,开始考虑废除实际存在的领导职务终身制的问题,提出了限制党的主席和国家主席的任期问题,这是准备实行党和国家领导制度的一项重要改革。关于“中央委员会认为有必要的时候,可以设立中央委员会名誉主席一人”的规定,就是体现这种想法。还规定,党的代表大会实行常任制,每届任期五年,每年召开一次全国代表大会会议。实行党的代表大会常任制,是党的领导制度的一项重大进展。
遗憾的是,这个时期由于运作机制不健全,没能实现制度化,使好的制度流于形式,最后被遗弃。正是由于机制不健全,导致制度建设难以为继,甚至由于个人意志而中断。1959年庐山会议对的错误批判以及随后开展的“反右倾”运动,致使中国共产党党内民主制度形同虚设。这种状况恶性发展,最终导致“”的发生。“”中,中国共产党的制度建设陷入空前的危机,就连这一最根本的制度也遭受了史无前例的破坏和践踏。
总的说来,在党的十一届三中全会以前,中国共产党的制度建设没有被提到应有的高度。究其原因,一是在思想上没有充分认识到党的制度建设的重要性;二是对党的思想建设与党的制度建设的辩证关系认识不足,由于在思想建设方面取得的巨大成功而忽视了作为执政党加强党的制度建设的重大意义。
二、邓小平关于执政党制度建设的理论及成就
(一)“制度是决定因素”思想的提出和确立。在1978年党的中央工作会议上,邓小平明确提出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”邓小平提出这个重要观点是从保障人民民主的角度出发,对如何治理国家的方略进行大胆的探索;也是对党规党法被抛弃、党内民主长期被压抑而大声“鼓与呼”:“国要有国法,党要有党规党法。是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”{1}1980年起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》期间,在评价晚年错误的问题时,有人把许多问题都归咎于一人,邓小平批评了这种倾向并一针见血地指出:“单单讲同志本人的错误不能解决问题,最重要的是一个制度问题。同志说了许多好话,但因为过去一些制度不好,把他推向了反面。”②1981年6月,邓小平就将这一问题明朗化了:“过去有些问题的责任要由集体承担一些,当然,同志要负主要责任。我们说,制度是决定因素,那个时候的制度就是那样。”
正是从制度角度去总结党和国家政治生活中的严重教训,使邓小平深刻认识到党和国家领导制度改革的重要性和迫切性。1980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”③把制度问题和制度改革提到与党和国家生死攸关的高度,这是中国共产党历史上的第一次,起到了振聋发聩的作用。
(二)从消除封建遗毒入手加强制度建设。个人崇拜的根源是封建主义遗毒。如何肃清封建主义遗毒,改善制度的根本是什么?邓小平强调两个字:民主。他指出:“肃清封建主义残余影响,重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”如何实现民主呢?邓小平随即指出:“这需要认真调查研究,比较各国的经验,集思广益,提出切实可行的方案和措施。”这是出台新的制度的总的原则。对通过什么样的方式对原有制度进行革新,邓小平进行了深入思考。在比较了革命时期和建设时期的历史教训后,邓小平总结道:“历史经验表明,用大搞群众运动的办法,而不是用透彻说理、从容讨论的办法,去解决群众性的思想教育问题,而不是用扎扎实实、稳步前进的办法,去解决现行制度的改革和新制度的建立问题,从来都是不成功的。”④
(三)邓小平对制度建设的历史性贡献。其一,第一次比较系统地论述了党的制度建设的内容,提出“根本制度”、“基本制度”、“具体制度”等。党的十一届三中全会以后,邓小平开始把制度建设作为一个系统工程进行深入研究,既重视党的根本制度的研究,也重视党的基本制度、具体制度的研究;在重视实体性制度建设的同时,也注重程序性制度的建设。为健全和完善民主集中制,邓小平从党的领导制度、组织制度、工作制度和生活制度等方面进行了运用和体现。其二,对社会主义的根本制度与具体制度进行了区分,为我国进行政治体制和经济体制改革奠定了基础。党的十一届三中全会后,邓小平大胆地对社会主义的根本制度与其外在表现形式的具体制度加以区分,在明确社会主义根本制度的先进性的同时,指出具体制度和体制或多或少存在一些与根本制度不适应的地方,需要不断完善和改进。这种“区分”是制度建设理论上的一个重大突破和贡献。其三,论述了我国现行领导制度、干部人事制度、工作制度、生活制度等方面存在的弊端,提出了改革上述弊端的思路和办法。
邓小平关于改善党的制度建设的理论反映了执政党建设的一般规律和根本原则,指导着中国共产党在新的历史条件下对领导制度和组织制度的改革,在反思“”的惨痛教训时,着眼于解决权力过分集中,以党代政、党政不分等问题,健全民主集中制,完善集体领导与个人分工负责相结合的制度,逐步实现了干部新老合作与交替和党内生活民主化、制度化。
三、全面推进党的建设新的伟大工程,不断加强制度创新
在邓小平等人的不懈努力下,制度建设的重要性在全党形成共识。党的十三大明确提出,要走一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路。一些有关的制度开始建立起来,例如民主评议党员制度、领导干部民主生活会制度、干部工资收入申报制度、党的纪律检查监督制度等。以为核心的党的第三代中央领导集体提出了党要管党和从严治党的方针,把党的建设当作一项新的伟大工程来完成。
(一)制度建设是党的建设系统工程中的核心环节。党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设是党的建设系统工程中的有机组成部分,党的制度建设则是核心内容,是党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设的制度保障。党的十五届六中全会对加强制度建设尤为重视,突出制度建设在党的作风建设中的重要作用,是这次全会的一个显著特点。全会《决定》鲜明地把“推进制度建设”写进了加强和改进党的作风建设的指导思想,强调从源头上预防和治理各种不良作风,必须“一靠教育,二靠制度”。这为我们从根本上解决作风建设中存在的问题指明了方向。《决定》共有三十多处谈到制度建设问题,特别是把多年来各地各部门在作风建设中的好经验好做法用制度的形式固定下来,分别写进了“八个坚持、八个反对”之中,为推进党的作风建设制度化做出了很大努力。
(二)制度建设离不开制度创新。不但继承了邓小平关于制度建设的思想,而且对制度创新作了开拓性的探索和理论总结。他指出:“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉。”创新包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新。要做到标本兼治,关键是要抓住制度创新这个治本的基本前提。党的十五大以后,党的建设新的伟大工程在实践中不断前进,其间有一个非常鲜明的特点是,我们党制度创新的意识明显增强,无论是党的思想建设、组织建设、政治建设还是作风建设,都始终注重在制度创新方面有所拓展,努力把制度建设作为一根红线,贯穿于党的各个方面的建设中,以制度建设来保障其他方面的建设要求和任务落到实处。
四、建立以为核心的党内制度体系,保障党的先进性
进入新世纪,以为总书记的党中央牢记“三个代表”的要求,以加强党的先进性为主线,继续推进党的制度建设。党的十六大以来,党中央切实加强党内制度体系建设,不断探索党的先进性建设的有效途径。在中纪委六次全会上强调指出:要进一步加强制度建设,加强以为核心的党内法规制度体系建设,着力提高制度的科学性、系统性、权威性,做到用制度管权、用制度管事、用制度管人,推进党风廉政建设和反腐败工作制度化、规范化。⑤深刻地阐明了在党内政治生活和党内关系中的重要地位以及对党的建设的基础性作用,号召广大党员干部学习、遵守、贯彻、维护,从而为党的制度建设指明了方向。
党内法规制度体系是一个包含、准则、条例、规则、规定、办法和细则等在内的一套完整的系统。加强以为核心的党内法规制度体系建设,就是要适应新形势新任务的要求,突出在整个党内法规制度体系中的核心作用,用统帅党内法规制度建设,提高以为核心的党内法规制度的科学性、适用性、系统性和权威性,提高制度建设的质量和水平,做到用制度管权、管人、管事,从而不断推进党的建设、党内生活和党的活动的制度化、规范化和程序化。
在国际局势风云变幻、国内改革继续深入的历史条件下,党的十七大创造性地提出了党的建设的新思路、新举措:“必须把党的执政能力和先进性建设作为主线,坚持党要管党、从严治党,贯彻为民、务实、清廉的要求,以坚定理想信念为重点加强思想建设,以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设,以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设,以健全民主集中制为重点加强制度建设,以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设,使党始终成为立党为公、执政为民,求真务实、改革创新,艰苦奋斗、清正廉洁,富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。”⑥
执政60年来,中国共产党在制度建设方面不断开拓创新,积累了许多丰富的经验,主要有:第一,党的制度建设要与国家的法制建设紧密结合。国家要依法治国,党也要依法(党纪、党法)治党。中国共产党是执政党,在整个国家政治生活中处于领导核心,党的制度建设的成败直接影响国家的法制建设,也关系到依法治国水平的高低。第二,党的制度建设要与其他方面的建设密切配合。党的建设是一个系统工程,制度建设居于核心地位,这并不意味着忽视、削弱甚至是否定其他方面的建设。应把制度建设与其他方面的建设密切配合、相互协调,形成合力,从而提高党的建设的总体水平。第三,制度建设要注重制度各个组成部分及内容的辩证统一。制度建设的关键在于体制和机制的健全与完善。体制和机制强调构成党的制度的各个要素,更强调这些要素之间的联系,解决的是党的组织和活动中各基本要素之间的统一、配合和协调,即注重制度建设的整体性和完整性。
注释:
①②③④《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第147、297、333、336页。
⑤《人民日报》,2006年1月6日第一版。
关键词：科学化；科学理论；科学制度；科学方法
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2012)01-0020-07 收稿日期：2011-10-06
基金项目：上海市哲学社科规划课题(2011WZZ001)
作者简介：胡伟，上海交通大学特聘教授，博士生导师
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提高党的建设科学化水平，是中国共产党面对新形势提出的加强和改进自身建设的一个重大战略。这不只是一个理论问题，更是一个现实问题，需要以改革创新的精神探索党的建设科学化的实现途径和具体路径。正如中共十七届四中全会所指出的：各级党组织要全面认识和自觉运用马克思主义执政党建设规律，推动党的建设创新，确保党的建设各项部署落到实处，努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到成效，不断提高党的建设科学化水平。虽然党的建设科学化是一个复杂的系统工程，但是提纲挈领地说，最基本的就是要以科学理论指导党的建设，以科学制度保障党的建设，以科学方法推进党的建设，亦即从理论、制度和方法三个层面人手提高党的建设科学化水平。
一、科学理论：党的建设的行动指南
提高党的建设科学化水平，首先是要有科学的理论来指导党的建设实践。改革开放以来，中国共产党倡导实践是检验真理的唯一标准，这是完全正确的，正因为重视实践、坚持实践、勇于实践，中国才取得了社会主义现代化建设的巨大成就。但另一方面，决不可忽视和忘记的是：实践也是需要理论指导的，没有科学理论指导的实践，是危险的、短视的也是短命的。多年来，全党在加强和改进党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设等领域花了大量的时间和精力，做了很多的探索，但是全党和全社会的信仰危机、价值危机的问题愈加严重，许多基层党组织失去了战斗力甚至陷入瘫痪。党风不正对社会风气带来了不良的影响，民主不够和集中不够的现象同时出现，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止，干部用人方面的不正之风愈演愈烈，腐败的形势十分严峻。之所以党的建设的成效还不够显著，之所以人民群众还不够满意，之所以矛盾和问题还层出不穷，究其原因，其中十分重要的一个方面就是党的建设存在理论滞后、理论薄弱的问题，甚至怀疑理论的重要性，不相信理论的指导作用，以至于很多党建工作不得要领，事倍功半，效率低下。甚至吃力不讨好。
目前在党的建设方面，理论滞后、理论薄弱的问题主要有以下表现：第一，对于党建当中出现的一些疑难杂症，主要依靠“摸着石头过河”来点点滴滴地加以探索和解决，缺乏规范的、具体的理论指导，因此系统性和科学性不够，往往东一榔头、西一棒槌，各种政策和措施不配套甚至相互矛盾，因此党建的成果也难以巩固，甚至出现朝令夕改的局面。第二，有一部分人在党的建设上不相信理论，只相信实践，轻视科学的、规范的理论及其指导作用，往往陷入了“经验主义”的泥潭，因此党的建设实践很难避免盲动主义、短期行为和形象工程等问题，在很大程度上存在着随意性、试错性、盲目性和片面性。第三，在党的建设领域缺乏系统的、科学的研究，学风浮躁，急功近利，很多理论研究浮于表面，人云亦云，东抄西拼，要么千孔一面，要么支离破碎；要么空洞无物、要么逻辑混乱；要么一知半解，要么似是而非，优秀的理论成果凤毛麟角，而各种肤浅的思想、偏颇的理论、错误的观点却随处可见。总的来看，相对于社会科学其他领域而言，党的建设理论研究水平还很低，低水平的重复研究很多，不足以对实践产生指导作用，这又加剧了人们对于理论的不信任，形成恶性循环。第四，存在理论脱离实际的状况。一方面，对于马克思主义及其中国化的理论成果，往往是说得多、做得少，学得多、用得少，很多是止于言而未诉诸行，形成“两套话语体系、两套游戏规则和两面人”现象；另一方面，则是教条主义地对待马克思主义，没有把马克思主义的普遍原理与中国具体的党的建设实践相结合，甚至对马克思主义采取封闭的态度，不正视现实问题，回避矛盾，讳疾忌医，拒斥对党的建设进行实践创新、理论创新和制度创新。
有鉴于此，当前推进党的建设科学化，亟待加强理论建设，使党的建设理论不断走向科学化，并对党的建设实践产生富有系统性、前瞻性、可行性和示范性的指导作用，成为党的建设科学化的行动指南。要切实按照以科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求，把建设马克思主义学习型政党作为重大而紧迫的战略任务抓紧抓好。提高党的建设科学化水平，首要标志和首要任务就是以科学理论为武装。在这方面，核心是需要科学的政党学说、科学的党建理论、科学的执政思想，要义是顺应历史潮流、尊重政治规律、把握政党逻辑、创新执政理念。
以科学理论为武装，首先要更好地用马克思主义及其中国化的理论成果指导党的建设，同时把坚持马克思主义同发展马克思主义结合起来。要坚持党的思想路线，解放思想、实事求是、与时俱进，紧密结合我国国情和时代特征大力推进理论创新，不断推进马克思主义中国化、时代化、大众化，用发展着的马克思主义指导新的实践。新形势下党的建设的新情况新问题层出不穷，还有大量复杂的新课题和新问题需要深入研究和破解，党的建设的客观规律还有待继续深化认识和更好地把握。因此，以马克思主义及其中国化的理论成果为指导，不是搞新的教条主义，拘泥于具体词句和具体说法，而是要掌握马克思主义的基本立场、观点、方法，掌握马克思主义的世界观和方法论。学习马克思主义也不能为学习而学习、为读书而读书，而要把马克思主义活的灵魂运用到当代世界、当下实践中去，把学习理论同研究解决人民最关心最直接最现实的利益问题、本地区本部门改革发展稳定的重大问题、党的建设突出问题结合起来，在学习中提高广大党员干部发现问题、分析问题、解决问题的能力，尤其是要强化战略思维、创新思维、辩证思维和群众观点，增强工作的原则性、系统性、深刻性、预见性、创造性。
在党的建设的理论武装方面，除了马克思主义及其中国化的理论成果，还应当加强对当今世界政治文明的演进趋势和政党发展规律的研究，特别是吸收当代政治科学中那些被反复验证了的
有关政党与政党建设的理论、假说和观点。当代政治科学对于政党和政党建设产生了很多理论模式，如关于干部党与群众党的划分、关于全民型政党(catch-all party)的理论模式、关于代表型政党与整合型政党、代表型政党和动员型政党的划分、关于卡特尔型政党(cartel party)的理论模式等等，这些理论主要产生并验证于西方以及一些发展中国家，但不可否认对中国也具有一定的参考和借鉴价值。所谓“科学”，就是正确反映客观事物的本质和规律的系统知识，包括自然科学、社会科学、思维科学等。政治科学作为社会科学的重要分支，其有关政党的理论当然应包含着一定的科学性，应该也需要我们认真加以对待，加强在这方面的理论研究。中国共产党要切实提高党的建设的科学化水平，以科学理论为武装，就必须敢于和善于吸收人类政治文明一切优秀成果，包括现代政治科学有关政党和政党建设的理论成果。
理论的科学性，实质是在于对发展规律和逻辑的把握。建构党的建设的科学理论，重在深刻把握共产党的执政规律、社会主义的建设规律和人类社会的发展规律，科学分析和界定党与国家、政府、市场和社会的关系，科学分析和界定执政党的政治和社会功能。应该看到，在党的建设的理论武装方面，有许多客观规律需要去认识、去把握，有大量的复杂课题需要去研究、去破解。特别是如何以科学发展观构建科学的党建观，使党建理论走向科学化并对实践具有真正的、有效的指导作用。这是一项十分艰巨的任务。因此，必须在实践创新的基础上进一步加强党的建设理论研究和理论创新，努力探索和把握马克思主义执政党建设的客观规律，自觉运用和丰富发展中国共产党建设的基本经验，大胆吸收和借鉴国外政党发展的经验和现代政治科学有关政党的理论，进一步完善科学的党建理论体系，为党的建设新的实践和提高党的建设科学化水平提供理论指导、智力支持和行动指南。
二、科学制度：党的建设的动力保障
提高党的建设科学化水平，关键是要用科学的制度来保障党的建设。这是落实科学建党的基础性工程。邓小平在总结我国及国际共产主义运动的历史经验时曾深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制，同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这是一个值得反复回味的极其重要的论断，很好地说明了制度建设对于党的建设科学化的重大意义和关键作用。
需要特别指出的是，对于制度建设重要性的理解，如果只把它看做是党的建设科学化的三个层面(科学理论、科学制度、科学方法)的一个层面，或者是党的建设五位一体布局(思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设)的一个领域，还是很不够的，而必须深刻理解党中央所反复强调的制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的战略意义，把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设以及执政能力建设和先进性建设的各个方面之中，真正把科学制度的设计和运用作为党的建设科学化的重中之重予以足够地关注。目前在一些党员干部中之所以存在形式主义、、等形形的问题，并不是因为他们不了解党的宗旨和纪律，而是明知故犯，阳奉阴违。究其原因，就是缺乏一套严密的制度对其监督和制约，以致一些权力不受约束，甚至可以为所欲为。这就是问题的症结所在。
因此，党的建设科学化不仅是一个理论认识问题，更是一个实践问题。只有把对党的建设的规律性认识外化为可操作的、系统的制度，才能把理论切实转变为实践，才能保障广大党员群众的权利并调动其积极性，也才能把加强和改进新形势下党的建设真正落到实处。
改革开放以来，党中央高度重视制度建设问题，建立健全了一系列党规党纪，为党的各级组织和全体党员制定了基本的行为规范。另一方面，党中央以及各级党组织在民主集中制和集体领导、干部新老交替和选拔任用等方面，也都比以往更加制度化和规范化了。特别是近年来，中央和地方党委在完善党的代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制特别是党委会票决制，坚持民主、公开、竞争、择优来提高选人用人公信度等方面的制度建设，都取得了前所未有的进展，闪烁着科学建党的理性光芒，必将对今后党的建设以及社会主义政治文明建设产生巨大而深远的影响。
但是也要看到，党的建设在制度化方面还有很长的路要走，制度建设的科学化水平总体还不高，各级党组织在制度建设上仍然存在一些重大问题。第一，重制度制定、轻制度执行，不少制度得不到真正的贯彻，甚至形同虚设，违反制度的现象比比皆是；第二，实体性制度多、程序性制度少，制度执行的自由裁量空间过大，造成“政策比制度管用、批示比政策管用”的状况；第三，制度安排不到位，许多领域的制度建设还是空白，制度漏洞较多，人治现象依然十分严重；第四，制度设计不合理，只有宏观制度，缺乏具体制度设计和配套制度安排，制度不具备操作性；第五，制度运行的成本过大、代价过高，只能用来装点门面而无法真正贯彻实施；等等。出现这些问题的原因是多方面的、复杂的，例如一些领导干部为了自己的权力和利益，有意回避关键的制度环节，避重就轻，避实就虚，造成制度建设上的形式主义；一些党员干部面对制度，不是竭力维护，而是千方百计逃避，寻找制度的漏洞，钻制度的空子。这些问题都说明，党的建设的制度科学化水平还有待大大提高，制度设计还需要更加严密、具体，具有可操作性。
由此可见，进一步加强制度建设，推进制度创新，仍是提高党的建设科学化水平的重大课题。在这方面，需要大力研究有关制度设计的科学原理，把握制度运行的规律，使各项制度安排不仅必要，而且可行，不仅合理，而且严密，从而使制度真正运作起来。
时下不少人对于制度的理解往往过于简单化，把规章等同于制度。实际上，制度绝不仅仅是书面上规定的东西，无论是制定了还是法规，都不意味着一种制度的实际确立，关键的问题在于这些规章是否起作用。按照新制度主义的观点，制度是一种游戏规则，用于人际互动的约束条件。因此，制度是实际规约人们行为的一套规范，正像英国著名政治学家拉斯基所说的：“制度是活的东西，是不轻易将它们的秘密透露给刻板的文字的”。制度只有运作了，才能算做真正的制度，否则只是一纸空文，这样的“制度”再多也不解决问题。毋庸讳言，与革命时期、建国初期相
比，当前有关反腐倡廉的规章制度不可谓不多，但却有增无减。这从反面提醒我们，我们离制度设计的科学化还有很大的距离。
那么，怎样才能让制度运作呢?如何能够使制度成为真正的“游戏规则”和“活的东西”呢?关键的问题是要有制度运作的“动力机制”。“动力机制”犹如汽车的发动机，一部汽车设计的再精美，如果没有发动机，就一步也跑不动，就是一部“死车”。同样，制度也需要其“发动机”。目前有许多制度之所以不运作，就是因为缺少动力机制。比如，目前作为党内主要监督制度的党的纪律检查制度，就比较缺乏动力机制。其主要问题就在于，纪委有何积极性去监督党委?监督的动力来自何处?一个典型的案例是，时任河北省纪委书记的刘善祥，曾经试图去揭露时任河北省委书记的，却被后者抢先一步将其“因病安排退休”。如果行使监督制约的后果是丢官去职，甚至是冒着生命危险，那么可以说这种制度就是缺乏动力机制的。我们不能设想把那种“舍得一身剐，也要把皇帝拉下马”的大无畏精神作为制度设计的一般动力。试想在国外为什么那么多新闻记者会尽心尽力地发挥监督作用?因为这和他们自身的现实利益是紧密相关的，他们是可以从这种“监督”中受益的，所以就有足够的动力去行动。这就是其制度设计的动力机制。
长期以来，我们不缺乏书面上的规章制度，也不缺乏专门的监督机构；我们缺乏的是行之有效的权力制约的具体制度设计和制度安排。其结果是法定的规则往往只能停留在纸上，而实际运行的则是一些上不了台面的“潜规则”。而要让制度起作用，除了书面上的规定，更重要的是要进行相应的权力配置。制度设计的关键是如何配置权力，重要的是使各种权力之间达成平衡，实现以权力制约权力。实际上，这不仅是权力监督的需要，而且也是制度设计的需要。无论是制度建设，还是科学建党，还是民主政治，还是政治科学，都需要研究制度设计的原理，说到底就是要解决如何科学地配置权力、如何防止权力滥用、如何以权力制约权力的问题。从消极的意义上说，这是防止权力腐败的需要；而从积极的意义上说，这是制度设计的根本，也是良好政治生活的基础。
那么，制度应当如何设计、权力应当如何配置呢?这当然包括诸多内容，但从宏观上说，正像现代政治科学早已经证明的那样：第一，在权力的纵向配置上，实现治者与被治者的制衡，这意味着掌权者应是受民意支配的、对人民负责的。正如著名政治学家卡尔・弗里德里克所言，如果说权力趋于腐败是一条普遍法则的话，腐败的程度是与权力的同意程度成反比的，这同样是一条普遍法则；第二，在权力的横向配置上，实现不同权力主体的制衡，特别是要使决策权、执行权、监督权相互平衡，具有一定的张力，从而以权力制约权力；第三，在一个新的维度上实现社会权力对于政治权力的制衡，就党的建设而言，就是实现党外监督，特别是通过大众传媒和公共舆论来制约公权和表达人民的呼声，实施新闻监督。以上构成了一个权力配置的三维空间。上述三维权力配置的结构，不仅是权力监督的必需，也是党的制度建设科学化的必然。
总之，加强党的制度建设，要适应新形势新任务的要求，不仅要加强以为核心的党内法规制度体系建设，更要通过具体的制度设计和制度安排实现权力监督和制约，切实提高党的生活的制度化、规范化、程序化和民主化，提高制度建设的质量和水平。只有不断增强制度设计的科学性、系统性、协调性、严密性，堵塞制度漏洞，形成整体合力，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，才能达到以科学的制度保障党的建设的目的。
三、科学方法：党的建设的实现路径
提高党的建设科学化水平，诀窍是要用科学的方法来推进党的建设，这是实现科学党建的路径选择。对于一个政党而言，方法是否正确往往决定事业的兴衰成败。提高党的建设科学化水平，遵循客观规律是根本，科学理论指导是前提，加强制度建设是保证，运用科学方法是途径。
探索党的建设科学方法，首先要以马克思主义方法论为指导。马克思主义方法论从最一般的意义上说，包括辩证唯物论、唯物辩证法、辩证唯物的认识论和历史唯物论等方面。掌握党的建设的科学方法，必须学习辩证法，坚持两点论、重点论和系统论。目前党的建设存在的不科学的问题，大多是由于孤立地、静止地、片面地看问题，对党的建设理论和实践只知其一，不知其二。要掌握辩证法，就要坚持两点论、重点论和系统论。首先是坚持两点论和重点论相统一的认识方法，两点论是有重点的两点论，重点论是两点中的重点论。两点论和重点论相统一，就引出了系统论。系统论要求把党的建设看做一个复杂的系统，从系统的观点出发，抓住整体与部分、部分与部分、整体与外部环境之间的相互联系、相互制约、相互作用的关系，对党建问题进行综合考察以达到最优处理。可见，辩证法与两点论、重点论和系统论在本质上是一致的，都要求用系统的、全面的、发展的眼光去观察问题、分析问题和解决问题。
对于科学党建观的建构来说，掌握辩证法是基本途径。党的建设切忌只知其一，不知其二，或者头痛医头，脚痛医脚，或者一叶障目，不见泰山。在党的建设的实际工作中，这些现象比比皆是，必须以两点论、重点论和系统论来破除。例如，党的制度建设，就要在健全制度体系上下工夫。任何一项制度，都必须在一定制度环境、制度体系中发挥作用。现实中，一些制度从个体角度看是科学的，但由于缺乏必要的制度环境，它就无法发挥应有作用，因而从制度体系角度看就是不合理、不科学的。所以，制度建设要注重整体推进，加强制度设计的系统性、配套性。譬如干部选拔任用的“差额票决”，本来是一个很好的改革创新，但如果只重视投票这一个环节，而忽视了民主的制度体系背景，比如公平竞争的环境、候选人的可选择性、信息的公开性等，那票决就很难具有实质意义，也难以取得实效，所以在实践中就会出现所谓的“民意失真”的问题，甚至“选还不如不选”。反过来说，强调党的建设是一个系统工程、制度设计需要整体推进的时候，也不能胡子眉毛一把抓，而是要坚持“两点之中有重点”，抓住制度设计的关键环节进行重点突破。而不少地方在制度建设中，往往回避矛盾，避重就轻。如对于党内民主建设，大多数情况下都没有抓住关键环节，而是要求党的代表大会每年开一次会，还冠以“党代会常任制”，至于党代表是怎样产生的、党代表应当发挥什么作用等关键问题，却很少有人关注。
党的建设中行之有效的方法，都是在科学方法论的指导下形成的。坚持科学方法论，是探索党的建设有效方法的根本前提。在坚持马克思主义的科学方法论上，有两个问题特别重要。一是理论联系实际，坚持实践的观点，反对教条主义和经验主义；二是密切联系群众，坚持群众路线，反对命令主义和尾巴主义。历史上，这四种“主义”都曾给党的事业造成过危害，而在当前，这些不良
倾向依然存在，在不同的问题上有着不同的显现。由于中国共产党过去深受教条主义和命令主义之害。对这两类倾向有着本能的警觉；但对于经验主义和尾巴主义的问题，则不太容易加以鉴别。特别值得注意的是，不少人把经验主义当成是“实践检验真理”，把自身的某些经验神圣化、模式化，从而走向故步自封；或把尾巴主义误读为“密切联系群众”，一味迎合群众，同时又缺乏现代民主政治的制度安排，以致陷入民粹主义。
坚持实践观点和群众观点的科学方法，从根本上说，需要进一步联系中共十六届四中全会所提出“科学执政，民主执政，依法执政”的方略和十七届四中全会所提出的“科学决策，民主决策，依法决策”的要求，并把它们有机统一起来。提高党的建设科学化水平，必须坚持科学执政和科学决策；只有坚持科学执政和科学决策，才能实现党的建设的科学化。而要坚持科学执政和科学决策。就必须坚持民主执政、民主决策和依法执政、依法决策。简言之，就是要用民主和法治的方法来推进党的建设科学化。从人类政治文明发展的历史经验以及政党演变和运作的基本规律来看，民主和法治不仅是迄今最科学的理论，也是最科学的制度、最科学的方法。因此，执政党建设也离不开民主和法治的基本取向。
可见，民主执政、民主决策和依法执政、依法决策，对于执政党来说就是最科学的方法，必须把它们有机统一起来。民主离不开法治，法治也离不开民主。目前在一些人当中存在一种模糊认识，认为要先搞法治后搞民主，重法治而轻民主。这种认识在理论和实践上都是危险的。当代著名政治社会学家哈贝马斯曾指出：“没有法治可以有法律制度，没有政治意志形成的民主形式也可能存在法治，而只有在国家的框架内，民主和法治才会结合在一起。但是，上述两方面所分析的这一分工的经验依据，从法哲学的规范观点看，绝不意味着在没有民主的情况下法治能够得以实行。”因此，在科学建党的问题上，也必须把民主(民主执政、民主决策)和法治(依法执政、依法决策)有机统一起来，而且要把民主执政、民主决策摆在更为优先的地位。
要实现民主执政和民主决策，一个重要的方法是把“为人民执政”和“靠人民执政”有机统一起来。中共十六届四中全会首次提出了“为人民执政”和“靠人民执政”相统一的命题，不同于以往单纯的“执政为民”提法，这样的执政理念对于中国共产党是崭新的。全心全意为人民服务是共产党的根本宗旨，因此“为民”的思想可以说在党的建设上由来已久，根深蒂固。不仅中国共产党非常重视“执政为民”的价值，而且这种思想在中国传统的政治文化中也可谓源远流长。中国古代早就有“天下为公”、“民为邦本”的理念，至于“为民请命”、“为民做主”更是中国历史上衡量善治和清官的重要标志。但是中国的政治文化当中比较缺乏“靠人民执政”的思想，这恰恰是我国民主政治建设存在的一大障碍。实际上，民主政治不仅要“为人民执政”，更要“靠人民执政”，而且需要把两者有机统一起来。19世纪的美国政治家亚伯拉罕・林肯“民有、民治、民享”的概括，也许是最脍炙人口的关于民主的界定，很好地表述了现代民主政治的形式特征。其中，“民治”(bythe people)意即靠人民治理，“民享”(for the peo-ple)意即为人民执政，而只有做到了民治和民享，才能真正成为“民有”(of the people)。换言之，实现“民有、民治、民享”的民主理想，其要义正是把“为人民执政”和“靠人民执政”有机统一起来。从实践上看，单纯强调“为人民”而忽视“靠人民”的做法，也不可能真正实现“为人民”的承诺。
因此，从解决“为谁执政、靠谁执政、怎样执政”为着眼点，提出把“为人民执政”和“靠人民执政”有机统一起来，反映了中国共产党对于民主政治建设认识的升华。因为这样的概括完全突破了中国古代“民本”思想的局限，凝聚了现代“民主”政治的精髓。尽管中国古代社会一直倡言“民本”，但是总的来看，历代王朝并不能够做到以民为本。虽然它们也不是完全不想实现“为民请命”、“为民做主”的理想，但由于缺乏现代民主制度的安排和保障，没有解决如何靠人民执政的问题，就只能把良好政治的希望寄托在诸如“明君”、“贤人”或“清官”身上，忽视甚至否定民主和法治对于国家治理的首要意义。这是问题的症结所在。
[关键词]制度伦理 新时期 党风廉政建设 理路
党风廉政建设作为执政党建设的核心内容，为我们党反腐倡廉工作提供了可行路径。而在制度伦理的视阈中对新时期党风廉政建设进行审视和思考，对于总结新时期以来党风廉政建设中制度伦理的发展，并推动其进一步走向完善有着重要的启示意义。
一、新时期党风廉政建设中制度伦理的历史考察
制度伦理是伦理制度化和制度伦理化的统一。它以其本身具有的规范、导向及评价功能在制度构建中发挥着不可替代的作用。而对于党风廉政制度来说，在其构建的过程中无不涉及什么是制度的“善”以及如何实现制度的“善”这两个问题。纵观十一届三中全会以来的党风廉政建设，无不伴随着道德规范和伦理精神的成长与成熟，也显示出制度本身良性发展的势头。
第一阶段为党的十一届三中全会到十五大前，是新时期党风廉政建设的初步探索阶段，其主要成果表现为组织领导体制的建立和完善。针对党风廉政建设方面存在的法制不健全，监督管理缺失等问题，邓小平指出，制度问题不解决，思想作风问题也就解决不了。因此，自1978年开始，相继恢复和成立中纪委、监察部等组织机构。建立党风廉政建设的领导体制和工作机制，标志着正义、法制精神的觉醒。
第二阶段为十五大到十六大前，是新时期党风廉政建设大力推进的阶段。在党的十五大。首先明确提出了“依法治国”和“以德治国”的根本方略，接着陆续出台《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党纪律处分条例(试行)》等相关法规制度，在党风廉政建设的法制化建设及深化干部人事制度上取得重要突破，充分地彰显了民主、法制的伦理精神。
第三阶段即从十六大至今，是新时期党风廉政建设的全面展开和稳步发展阶段。在这个阶段，党和政府以“标本治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针为指导，颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则。这对于进一步深化改革、创新制度，从源头上防治腐败具有重大的指导意义和实践价值。
二、新时期党风廉政建设中制度伦理的困境
改革开放三十多年。在道德意识和伦理精神的规范中党风廉政建设取得了巨大成就。但不可否认，在新的形势下党风廉政建设的任务遭遇到了更加严峻的挑战，亟待我们去探索和进一步改善。
1.政策保障不足，制度权利相对薄弱。在新时期的党风廉政建设过程中，相继推出了数十部的各类法规制度和部署文件以保障建设的有序进行。但是一些重要领域和关键环节还存在制度空白。有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立，跟不上形势发展需要。而这些诸如党员终身学习制度、社会监督制度等重要制度的缺陷或缺失，就直接导致了制度中部分参与者权利的丢失或者旁落，部分参与者义务的空白。使得制度主体的伦理精神缺失。而这种政策保障的缺失导致的制度权利微弱的现象也将直接造成制度主体的伦理行为失范乃至于给社会造成危害，必然造，成制度的“恶”。
2.民主监督缺失，制度责任较为模糊。纵观新时期的党风廉政建设，虽然民主监督有了较大的发展，但仍存在着不少弊病。一方面，尽管监督主体众多，但监督权力缺乏保障。影响了监督的积极性和有效性。现阶段人大、政协等监督机关及党内监督的作用不断加强，但社会监督主体的作用还远远不足，使得社会监督有表面监督义务，没有实际制约的机能。另一方面监督机构之间的关系不顺畅，导致监督体系的整体效能差。社会监督本应同职能机关监督共同构成完整的监督体系。来弥补职能机关监督的局限性。但目前仍未能形成强大的合力，而其余职能机关构成的完整的监督体系也有待建设和完善。
3.工具理性至上，制度价值趋于功利。新时期以来，尽管制度反腐的观念不断增强，但这种观念背后隐藏的工具理性致使由此建立起的许多制度显现出功利化的特点。第十七届中央纪委五次会议上。高层明确指出当前反腐倡廉制度建设方面的两大不足即是：一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，缺少具体实施措施；一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用。而究其原因即是在制度构建的目标仅仅是出于应付需要或者单纯追逐制度表面的绩效指标，而并非是从实际出发。从整体把握的角度进行制度设计来预防和治理腐败。而这也往往在客观上给一些腐败分子制造“曲径通幽”的机会，使其打着“制度”的旗号办着不制度的事。
三、新时期党风廉政建设中制度伦理的构建理路
反观新时期党风廉政建设中种种困境。其深层原因即是制度设计和安排的缺陷。从制度伦理角度来讲。要完善新时期的党风廉政制度。即要确立符合制度伦理的价值取向，使其内部孕育社会主义市场经济的道德规范和党风廉政建设的伦理精神。
1.制度的权利表达：自律性与他律性的统一。权利可分为道德权利、法定权利及约定权利。道德权利和法定权利都是作为一国公民所普遍拥有的，而约定权利则是一种特殊的权利，是指依据契约，当事人各自所享有的权利。在党风廉政建设中，除了尊重主体的道德权利与法定权利之外，约定权利应该成为其凸显的重点。具体来说，党风廉政建设中的当事人不仅涉及各级党员干部、各类组织机构也包括广大人民群众。因此其约定权利表达应体现自律性与他律性的统一。
所谓“善”的党风廉政制度即是能够让身处其中的党员以廉洁的道德意识自守。并自觉履行符合制度伦理的廉政行为。这即为自律性的体现。而把制度建设贯穿于反腐各个环节当中，尤其是针对腐败滋生蔓延的制度原因，对症下药，设计出切合实际，可以操作的制度框架全面地覆盖到反腐的各个方面，让腐败分子无处渗透，则为他律性的要求。这种体现自律性与他律性统一的党风廉政制度对于提升党员干部的道德修养以及发挥监督机制的作用具有重要的意义。
因此，在制度建设的过程中，我们要注重建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。通过加强党内监督、专门机关监督及群众监督的相结合的方式，推进权力运行程序化和公开透明，充分发挥考核在干部管理工作中的监督作用。而更为重要的是还应善于继承和发扬我们党的政治优势。深入细致地进行思想教育，用党员干部的党性和政治觉悟来保证制度的贯彻落实。将党员的理想信念教育、社会现实教育、廉政文化教育等渗透到生活中的各个方面，并结合最先进的新媒体技术以更鲜活更多样的教育形式呈现，以提高干部的思想境界和道德水平。同时加大各项制度的宣传。使国家干部熟悉各项制度，把已经制订的制度落实到位。
2.制度的责任取向：公正性与倾斜性的统一。“凡是与职务有关的、职务所要求的必须且应该付出的利益，便都因其更强调必须性、强制性、法规性而叫做责任。”因而党风廉政制度的责任是指与涉及党风廉政相关工作的职务应该实施的义务。正如罗尔斯一向呼求的“正义是制度的首要标准”。党风廉政制度的首要价值取向亦应是公平、正义。而这种公平正义具体体现在制度建设中应突出合理、公平、公开和公平竞争的特点。比如在涉及建立健全科学的干部任用和管理监督机制为重点的干部任用制度时。就应该突出公平、公开的用人特点。在经营性土地使用等指标拍卖挂牌办证制度时，就应突出公平竞争的特点，这就是反腐败抓源头，从制度上预防和治理腐败的具体制度，这些制度具有鲜明的针对性，具体的可操作性，因而能更好地把党风廉政建设和反腐败斗争落到实处。
在体现公平性的同时，还应时刻牢记我党的宗旨，将制度建设的落脚点放在重视注重加强保护人民群众的利益。尤其要切实从制度上解决损害群众切身利益的问题，在制度建立时，把这些细琐顽固、缺乏刚性的又与老百姓生活息息相关的腐败问题规范化、法制化。从制度上可以看出哪些事情可为，哪些事情不可为，哪些行为要受到奖励，哪些行为要受到惩罚。从制度上来解决老百姓的具体问题。从而达到预防腐败的产生。
3.制度的利益实现：功利性与价值性的统一。利益是主体在实现其需要的活动过程中通过一定的社会关系所体现出的价值。而党风廉政制度的利益也即为其体现的功利价值与伦理价值。尽管我国正在进行的改革开放和社会主义市场经济建设的实践中，这两种价值的冲突是普遍存在的。但在党风廉政建设中如何更好的协调这两种利益是实现其实效性和长效性的关键。功利性的要求即为党风廉政建设要符合社会主义市场经济制度发展的需要。要始终把制度建设放在社会主义初级阶段的大背景、完善社会主义市场经济体制的大前提、构建反腐败惩防体系的大格局中来把握。并针对不同地方、部门、领域的特点。正确把握反腐倡廉的工作规律，有的放矢地进行制度创新和改革。而价值性则要以科学的发展观为统领，进一步推进党风廉政建设和反腐败工作。以维护、实现和发展人民群众的利益为目标和落脚点。除此之外。还应将制度所体现的公平、正义、人本、民主、效率、和谐等价值向度深入地渗透到制度主体的思想意识和行为中去。
参考文献：
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关键词:党内民主;人民民主;制度建设
中国共产党是执政党,党内的民主状况如何,对社会民主有着重要影响。可以说,“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[1]发展党内民主,以党内民主带动人民民主,是中国特色社会主义民主政治建设的重要途径。正如党的十七大报告所指出的,“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结和统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。”而发展党内民主,必须加强和完善党内民主制度建设。
一、党内民主与人民民主的关系
党内民主对人民民主的发展具有决定性作用和影响。“党内民主是人民民主发展的前提和条件,决定和制约着人民民主的发展程度。人民民主的发展有赖于党内民主要素的生长及向周边的拓展。没有党内民主的充分发展,人民民主的发展必然受到限制。”党是中国人民和整个中华民族的先锋队,对整个社会发挥着表率作用。党内民主的健全和发展,必然会在全国和整个社会产生示范和带动作用,促进社会民主化水平的提高。具体来说,党内民主健全和发展了,就可以把党员和干部在党内民主生活中培养起来的民主意识、民主习惯和民主作风带到各级国家机关和社会生活中,从而有效地带动整个社会民主水平的提高;同时,党是建设人民民主的领导者和倡导者,如果党本身形成不了民主的作风和机制,那就不可能发展人民民主。因此,党的民主状况如何,是推进人民民主发展的重要条件。从另一个方面说,发展党内民主的条件也比较充分。一般来说,党员具有较高的政治、思想和文化素质,无论是政治理论水平,还是文化素养和先进性程度,都要强于一般的社会成员。因此,发展党内民主,具有较好的条件和基础。党内民主具有精英民主的性质,在党内民主的基础上推动社会民主的发展,符合中国政治发展的实际。
人民民主的发展可以为党内民主的进一步发完善提供素材和营养。党内民主和人民民主可以相互促进,共同发展。以党内民主推动人民民主的发展,并不是说要等到党内民主健全和完善了,再来发展人民民主,而是在党内民主的发展过程中,就不断把党内民主的先进成果和经验、做法向社会民主推广,推进人民民主。人民民主也并不是被动地接受党内民主的辐射和影响,人民民主的发展成果也会对党内民主产生一定影响。因此,社会主义民主建设的基本合理做法应该是:以优先发展党内民主为重点,逐步发展社会民主,把党内民主建设和人民民主建设结合起来,通盘考虑,形成二者相互促进、共同发展的局面。只有这样,才能形成社会主义民主政治健康发展的良好格局。
二、加强党内民主制度建设
发展党内民主,重点是加强党内民主制度建设,因为制度是规范社会成员政治行为的最有权威性的力量。正如邓小平同志反复强调的:“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”在党内民主制度建设上,就是建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系,推进党的建设科学化、制度化、规范化。
发展党内民主,首先要按照民主集中制原则来加强党内民主制度建设。民主集中制是党的根本组织制度和组织原则,是党的群众路线在组织生活中的创造性运行。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。坚持和完善民主集中制,首先要充分发扬民主,扩大民主,如果忽视民主,搞家长制和一言堂,就会堵塞言路,造成党内生活的不正常;其次要坚持党的集中和统一领导,在民主的基础上集中。如果离开集中谈民主,就会违背民主原则,导致极端民主化和无政府主义。因此,“既要充分发扬民主,发挥各级党组织和党员的积极性、主动性和创造性,又要维护中央的集中统一的领导,保证全党团结一致,保证国家政令畅通。”
发展党内民主,要完善党员权利保障制度。“尊重党员的主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。” 要切实保障党员的民主权利,拓宽党内民主渠道,保障党员的知情权,加强党员对党内事务的了解和参与。党员对党内事务和重大决策的了解,是参与党内事务讨论、提出意见和建议的必要前提。凡是党的方针政策、指示决议都要及时传达给下级党组织和党员,让党员了解有关事项和信息;要建立党内情况反映制度,保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来,上级党组织的答复和处理情况也要及时反馈给下级党组织和党员,做到下情上达,上情下达。要建立党内民主议事制度,保障党员的参与权。每一个党员都有权通过直接或间接的方式对党内事务进行讨论,这是党员的基本民主权利,应该得到尊重。凡属于党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论,充分听取各种意见,哪怕是反对的意见,这有利于集思广益,推进党内决策的科学化和民主化。在党员权利保障问题上,中央已经制定颁布了《党员权利保障条例》,逐步扩大党务公开范围,建立和完善党内情况通报制度、党内情况反映制度、党内重大决策征求意见制度,增强党组织工作的透明度,使广大党员更多地了解和参与党内事务。
发展党内民主,要完善党内决策制度。过去在党内重大问题的决策上,由于过于强调集中,而发扬党内民主不够,致使出现了个人说了算、个人独断决策的不良现象,个人尤其是主要领导干部往往把个人的意志强加于集体之上,削弱了党的集体领导。十三届四中全会以来,党注意决策的科学性和民主性,提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则,强调集体领导和个人分工负责的结合,要求每个领导成员都要按照集体的决定和分工切实履行自己的职责,同时又要关心全局,积极参与集体决策。重大问题的决策,重要人事任免,都要坚持集体讨论,会议决定,充分发挥党的全委会的作用,严格按照规则和程序办事。“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。为保障集体决策,我们党强调完善党的代表大会制度和党的委员会制度,探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式,扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点,实行党的代表大会代表任期制。在决策过程中,强调要充分考虑群众的意见和要求,完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。应该说,党内民主决策制度的推行,是党内民主建设的一项比较有成效的工作。
完善党内民主选举制度。选举权是党员的基本民主权利,党员有权利按照自己的意愿选举候选人,任何组织和个人不能干涉,这种选举的自由要通过具体的制度规定来保障。要扩大党内选举的范围,将选举作为产生党的干部的一种重要方式,尽量减少直接任命干部的比例;要在党内一定层次上推行直接选举,特别在党的基层要进行开放式选举,由党员来直接选举基层组织领导人;在选举方式上,在党内选举中引入竞争机制,变等额选举为差额选举,扩大差额的比例,使选举人有更多的选择空间。总之,党内选举制度的改革是党内民主建设的一个重要内容,很多环节都需要在改革中进一步完善。十六大以来,党不断推进党内选举制度改革,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例,逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围,在很多方面进行了探索,为党内民主建设打下了良好的基础。十七大进一步强调:“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。扩大基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式。”为下一阶段党内选举制度的进一步改革指明了方向。
加强党内民主监督制度建设。在执政的条件下,党能不能成功地解决党内监督问题,是保证党的队伍不变质,保持党的执政地位和国家长治久安的重大问题。在监督机制问题上,十七大报告强调“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”。加强党内民主监督,首先要加强对领导干部的监督。领导干部位高权重,如果权力不受约束,就容易走上为所欲为、腐化堕落的道路,加强对领导干部的监督,使权力受到约束,权为民所用,领导干部就不会堕落,这事实上是对领导干部的一种保护。要加强对干部考察、选拔、任用等工作的全过程监督,进一步拓宽民主监督的渠道,充分发挥党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督的作用,真正把选人用人的权力置于有效的监督之下,真正做到干部的权力行使到哪里,党的监督就跟到哪里。并逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制和用人失误失察追究制,在事前、事中和事后都有相应的监督机制保障。
总之,推进党内民主建设,把党建设成为开放、民主、文明的优秀政党,在党的领导下,渐进发展人民民主,符合中国民主发展的现实状况。完善党内民主,发展人民民主,使二者相互促进,共同发展,社会主义民主政治一定会在中华大地上结出丰硕的果实。
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中国共产党的建立是以帝国主义压迫，达中华民族之完全独立的宏大历史使命为己任的。党的一大召开之时，我们党仅有50余名党员，到1925年党的四大召开也仅有994名党员。初建的中国共产党面临着各种怀疑、非难甚至攻击。早期的马克思主义者一方面积极宣传马克思主义理论，另一方面通过大论辩，阐明马克思主义与中国革命、科学社会主义与非社会主义的关系，统一全党认识，以保证执行党的正确思想路线，保持党的战斗力。
大革命失败后，中国革命暂时处于低潮，党和军队内部出现了对革命悲观、失败的思想倾向。党的“八七会议”认真总结大革命失败的原因，号召广大党员从思想上坚定对党的领导的信念。当时，建立农村革命根据地是中国共产党发展壮大队伍的主要方式，这就使得农民、小资产阶级以及从旧军队起义的官兵等成为扩大党员和军队的主要来源。环境险恶、战斗频繁、生活艰苦，极端民主化、重军事轻政治、流寇思想和军阀主义等非无产阶级思想也在党内和军队内滋长严重。古田会议是我党和我军历史上的里程碑，具有开创意义，影响深远。古田会议根据“九月来信”的精神，总结红四军成立以来的经验教训，批评各种错误思想，订立了人民军队建设的基本原则，确定红军的性质、宗旨和任务，确立了党对红军实行绝对领导，回答解决了在中国共产党的领导下建设新型人民军队的一系列重大问题，从思想上建党和从政治上建军的原则，为后来的农村包围城市、武装夺取政权思想的形成、发展和实践奠定了基础。这在我们党的思想建设史上具有重大意义。党的六届四中全会以后，王明“左”倾机会主义路线在党内占据统治地位，直接导致第五次反“围剿”的失利，中共中央被迫实行战略转移。在遵义会议上，我们党结束了王明“左”倾机会主义在中央的统治，开始确立在党内和军队内的领导地位，并把思想建设摆在了更重要的位置上。党中央到达陕北后，又在全党范围内开展了整风运动，肃清了以王明为代表的教条主义思想束缚，高度统一了全党思想。随后在党的七大上，思想被确立为全党的指导思想。这是我们党在思想建设史上的重大理论创新。
新中国成立后，部分党员干部被胜利冲昏了头脑，表现出了骄傲自满并在思想上停止不前的倾向。1950年我们党在全党进行了大规模整风运动，有效整顿了党内骄傲自满、作风不纯等问题，加强了思想建设。伴随着党的执政进程，部分手中有权的领导干部经不住“糖衣炮弹”的侵蚀，滋生了贪污、浪费、官僚等坏习气。为了彻底清除此类现象，我们党于1951年底在党政机关工作人员中开展了“三反”“五反”运动，严惩了刘青山、张子善等贪污腐化分子，使广大党员和干部受到深刻的思想教育。当时，我们党面临着领导人民进行社会主义建设的重要任务，这是迥异于革命年代实践的全新探索，亟待提高党员领导干部的理论水平。随着社会主义实践的展开，1956年党的着重强调，为了适应党和国家的工作重点转移到社会主义建设上来的实际，必须加强党的思想文化建设，加强党员干部对马克思列宁主义理论的学习。
党的十一届三中全会以来，我们党坚持解放思想、实事求是、与时俱进，形成了中国特色社会主义理论体系，科学地回答和解决了党和国家在不同阶段面临的重大问题，推进了党的理论创新。在这一时期，我们党在思想建设方面始终重视党员干部的理论“再学习”。在十一届三中全会之前召开的中央工作会议上，邓小平就指出：“实现四个现代化是一场深刻的伟大的革命。在这场伟大的革命中，我们是在不断地解决新的矛盾中前进的。全党同志一定要善于学习，善于重新学习”。面向21世纪经济全球化、世界多极化、社会大发展大变革大调整时期，党中央又提出“推进学习型党组织建设”，要求广大党员干部深入学习马克思主义理论、党的路线方针政策和国家法律法规，学习现代化建设所需要的各方面知识，以理论武装推动工作取得新成效。
党的十以来，高度重视思想建党和制度治党的紧密结合。在党的群众路线教育实践活动总结大会上，他明确提出“党的思想建设的制度化”命题，要求“思想教育要结合落实制度规定来进行”，“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。这是对党的思想建设的重要理论创新，不仅把党的思想建设从传统的思想教育、理论武装、理论创新拓展到了制度化层面，而且在实践方面构建了党的思想建设从制度设计到制度执行的完整体系，为全面从严治党背景下党的思想建设的贯彻落实提供了重要保障。
1.以思想理论建设为根本，加大理论武装的党内法规建设。
思想理论建设是党的思想建设中最具根本性的建设，党的十七届四中全会将“坚持把思想理论建设放在首位，提高全党的马克思主义理论水平”作为执政党建设首要的基本经验。党的十之后，党中央对思想理论建设作出了具体制度规定，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013―2017年）》（以下简称《纲要》）提出“完善党员干部理论学习制度，健全马克思主义理论研究和建设工作体制机制，完善中国特色社会主义理论体系宣传普及制度”，并初步出台了相关理论宣传和理论学习的党内法规，以制度规定切实加强党的思想理论建设。
在理论宣传的制度建设方面，在全国宣传思想工作会议上明确指出，“宣传思想工作就是要巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”。所有宣传思想部门和单位，所有宣传思想战线上的党员、干部都要旗帜鲜明坚持党性原则，坚定宣传党的理论和路线方针政策，坚定宣传中央重大工作部署，坚定宣传中央关于形势的重大分析判断，坚决同党中央保持高度一致，坚决维护中央权威。《纲要》对理论宣传的管理做出了规定：“加强宣传思想工作方面党内法规建设，从制度上加强、改进和保障党对意识形态工作的领导”，同时必须坚持“党管媒体”的理论宣传原则，通过“完善新闻媒体及新闻从业人员管理制度和办法，完善意识形态阵地管理法规制度”，对违的理论宣传规定的行为作出惩戒性处罚。2015年中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《处分条例》）明确规定对“组织、参加反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求或者重大方针政策，造成严重不良影响的，对策划者、组织者和骨干分子，给予处分”。
在理论学习的制度建设方面，2015年10月中共中央公布的《干部教育培训工作条例》（以下简称《条例》）对党员干部理论学习内容、方法、课时要求、考核惩戒等作出详尽的规定。如《条例》对学习内容规定：“干部应当参加贯彻落实党和国家重大决策部署的集中轮训以及党的基本理论和党性教育的专题培训，政治理论教育重点开展马克思列宁主义、思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观和系列重要讲话精神教育培训”。关于理论学习方法，《条例》规定“干部教育培训以脱产培训、党委（党组）中心组学习、网络培训、在职自学等方式进行”，并“充分发挥党校、行政学院、干部学院在干部教育培训中的主渠道、主阵地作用”。对学习的课时要求，“省部级、厅局级、县处级党政领导干部应当每5年参加党校、行政学院、干部学院，以及干部教育培训管理部门认可的其他培训机构累计3个月或者550学时以上的培训。其他干部参加教育培训的时间，根据有关规定和工作需要确定，每年累计不少于12天或者90学时”。同时还规定“干部教育培训考核不合格的，年度考核不得确定为优秀等次。对无正当理由不参加教育培训的，给予批评教育直至组织处理”。
2.以党性教育为核心，强化党员思想教育的制度化建设。
党性是一个政党所固有的本质属性，是党的性质、目标、宗旨、作风、纪律等各方面要素的综合反映，是阶级性的最高、最集中表现。党性对一名党员而言，就是对领悟、贯彻的自觉性，集中反映在党员自身的思想修养、政治素质、道德品质等最能体现所要求的品格和气质上。2013年在参加河北省委常委党的群众路线教育实践活动专题民主生活会时指出：“党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石，必须在严格的党内生活锻炼中不断增强”。随后出台的党内规章法规等对党员党性教育的目的、内容、成效分析等都作了制度性安排。
关于党性教育的目的，《条例》明确规定了党员干部要增强“六种意识”：党的意识、宗旨意识、执政意识、大局意识、责任意识、规矩意识。对党性教育内容的规定是：“重点开展、党的宗旨、党规党纪、党的优良传统、党风廉政建设等教育培训”。2016年中央印发的“两学一做”学习教育方案也要求，必须“以尊崇、遵守党规为基本要求，以用系列重要讲话精神武装全党为根本任务”。
关于党性教育的成效分析，《纲要》规定要“对照规定、新时期保持共产党员先进性的基本要求，探索建立健全党性教育和分析的机制与办法，对党员坚持原则、履行义务、发挥作用等情况进行分析，强化党员党性意识”，并通过“健全党员立足岗位创先争优长效机制”，引导广大党员更好地发挥先锋模范作用，保持党员队伍的纯洁性。
3.以道德建设为基础，加强思想品行的制度约束机制。
国无德不兴，人无德不立。道德是社会关系的基石，是人际和谐的基础。必须加强全社会的思想道德建设，激发人们形成善良的道德意愿、道德情感，培育正确的道德判断和道德责任，提高道德实践能力尤其是自觉践行能力，引导人们向往和追求讲道德、尊道德、守道德的生活，形成向上的力量、向善的力量。
党的十后，多次强调，面对纷繁复杂的社会现实，党员干部特别是领导干部务必把加强道德修养作为人生的必修课。新制定的一系列党内法规，对党员干部道德建设存在的突出问题，尤其是对从政道德作出了具体规定，并提出要健全道德评价考核办法，完善道德建设奖惩措施。
“两学一做”学习教育方案要求：要“着力解决一些党员道德行为不端的问题，主要是违公德、职业道德、家庭美德，不注意个人品德，贪图享受、奢侈浪费等”。2015年中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》，对党员干部从政道德内容作出具体规定，要求必须做到“廉洁从政，自觉保持人民公仆本色；廉洁用权，自觉维护人民根本利益”。对于违反从政道德的行为，《处分条例》明文规定“党组织和党员……违主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。2014年中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，把“突出考察政治品质和道德品行，深入了解理想信念、行为操守等方面的情况”作为党政领导干部选拔任用的参照指标。2015年中共中央的《推进领导干部能上能下若干规定》进一步要求，对“品行不端，违背社会公德、职业道德、家庭伦理道德，造成不良影响”的现职干部经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正者，将被认定为不适宜担任现职，必须及时予以调整。
新形势下，我们党面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等四大考验，存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等四大危险，需要解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大重大课题。在建党95周年庆祝大会上也告诫全党“要时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。党的思想建设制度化命题的提出，既是党的重要理论创新，又科学回答了我们所面临的这一系列重大现实问题；为胜利实现“两个一百年”奋斗目标提供坚实的思想基础，也为全面从严治党背景下党的思想建设的与时俱进提供了切实的制度保障。
一、指导思想
以中央、省委、市委和县委党的群众路线教育实践活动总体部署为指导，认真落实加强制度建设的具体要求，切实把解决“”方面的突出问题、完善机制贯穿活动始终，逐步健全完善促进镇党政班子自觉贯彻“为民务实清廉”要求的制度和长效机制，进一步巩固教育实践活动的实践成果和制度成果，推进各项工作跨越发展。
二、基本原则
（一）坚持聚焦“”。贯彻落实中央八项规定和《党政机关厉行节约反对浪费条例》、省委省政府十项规定、市委市政府九项规定及县委十项规定为着力点，针对“”突出问题开展建章立制工作，着力构建反对“”长效机制，实现用制度管权、管事和管人的目标。
（二）坚持边建边改。把问题整改和制度建设相结合，抓住群众反映强烈的问题、班子建设中的突出问题、便民利民服务体制不健全的问题，切切实实让群众看到变化、得到实惠，推动作风建设长效化、常态化。
（三）坚持综合配套。防止重复建制度、以数量代替质量，又要防止制度相互“打架”、政策规定不一致甚至出现矛盾的现象，努力形成内容协调、程序严密、上下配套、完备统一的制度体系。
（四）坚持群众参与。坚持“从群众中来、到群众中去”，将群众参与贯穿制度建设始终，切实尊重群众的知情权、参与权、表达权、监督权，以群众满意、推动发展为检验标准。
三、工作任务内容及责任分工
（一）密切联系群众方面
1.加强基层服务型党组织建设的实施意见。
2.健全完善党员干部直接联系和服务群众制度。
3.健全完善便民服务中心管理办法。
4.进一步完善工作机制。
（二）厉行节约、解决“”突出问题
5.关于精简文件和简报的实施意见。
6.会议分类管理工作制度。
7.党政机关公务接待管理实施细则。
8.会议费、培训费、差旅费等经费管理办法。
9.关于加强机关干部职工工作纪律整顿的实施意见。
10.机关内务管理实施细则。
（三）规范权力运行方面
11.党委、政府工作部门绩效管理办法。
12.党政领导班子加强自身建设的意见。
13.加强民主集中制建设的意见。
14.议定事项跟踪落实制度。
15.党务、政务信息公开制度。
16.关于进一步规范机关事业单位工作人员管理的意见。
17.关于规范招商引资工作管理的通知。
18.关于规范重点工程建设管理的实施细则。
19.关于规范工作人员对待群众态度生硬、的实施意见。
20.关于规范领导干部职务调整工作交接有关事项的规定。
21.关于健全和完善干部监督工作联席会议制度的意见。
22.深化“挂包帮”定点扶贫工作驻村干部管理办法。
23．关于进一步加强领导班子和干部队伍建设的意见。
24.完善党委中心组学习制度。
25.安委会定期联席会议制度。
26.维稳联席制度。
（四）干部监督管理方面
27.镇党委和纪委主要负责人约谈村（社区）三职干部、机关干部、镇属部门负责人落实党风廉政建设责任制情况的办法。
四、方法步骤
在贯彻好中央、省委、市委和县委已出台的制度办法的基础上，根据实际情况按照宣布废止、继续适用、修订完善、研究制定的处理原则迅速开展制度建设工作，建立健全行得通、指导力强、能长期管用的制度规定。
（一）制定工作方案（7月中旬）。镇教育实践办根据实际情况，制定制度建设实施方案，明确制度建设方向、建设目标、工作内容、责任领导、责任单位等。
（二）拟定制度内容（7月下旬—8月上旬）。由各责任单位负责，对已有制度进行全面梳理，列出清单，认真做好废、改、立工作。对现有制度中行之有效、群众认可的制度，要予以重申，着力抓好落实；对不适应密切联系群众、加强作风建设要求，与现行法规制度相抵触、不一致的，予以废止；对与新形势新任务要求不相适应的，要修订完善；对于制度缺位的，要抓紧研究建立新制度。
（三）制度审核把关（8月中旬—9月中旬）。各责任单位拟定制度内容初稿后，报镇教育实践办分别进行文字审核、合法性审查、风险性评估，按照相应制定程序提交镇党委会审议通过。
（四）制度执行（9月下旬—12月底）。按照“成熟一个、一个、执行一个”的原则进行。加强跟踪督查和责任追究；对新制定的制度规范进行效果评估，对效果不佳、执行不畅的部分及时进行微调或修订完善。
五、工作要求
（一）加强组织领导。由党委书记同志牵头抓总，镇长同志、纪委书记同志协助配合，其余班子成员按照职责分工抓好制度建设的具体落实。党政办、群教办牵头揽总，加强统筹协调，按照内容要求与时间节点，保质保量完成各项工作。
【关键词】党内法规 民主集中制 党内活力
【中图分类号】D26 【文献标识码】A
全面依规管党治党是全面从严治党的集中体现
治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。在推进全面依法治国中，需要国家法律和党内法规“双管齐下”，相得益彰。党内法规是党内规章制度的高级形态，加强党内法规建设是党的制度建设的中心环节。一个政党内部法规和制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志。早在1938年，就在党的六届六中全会上指出，为使党内关系走上正轨，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”①，首次提出党内法规的概念。1978年，邓小平在十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”②，深刻揭示了党内法规的地位作用以及党规与国法的关系。1990年，中央颁布了党内法规的“立法法”―《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，该条例中正式使用了“党内法规”这一名称。1992年，党的十四大修改的中，“党内法规”被正式写入。随着党的事业和党的建设的不断发展，人们对党内法规的认识也日益深入。2001年，在纪念建党80周年大会上的讲话中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”。2006年，在十六届中央纪委六次全会上提出，“要适应新形势新任务的要求，加强以为核心的党内法规制度体系建设”，明确提出建设“党内法规制度体系”这一重大任务。
党的十以来，党的制度建设被提到一个新的高度。在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。他多次指出，加强党的建设必须先加强党内法规制度建设，完善党内法规制度体制机制，形成配备完善的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党，从严治党落到实处。他还向全党发出号召，在各级党组织的全部活动中，都要坚持引导广大党员、干部特别是领导干部自觉学习、遵守、贯彻、维护，自觉加强党性修养。③
2013年5月，中央修订出台了《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规的起草、审批、、适用、解释，以及备案、清理与评估等环节做出明确规定。同时还出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求党内法规和规范性文件自之日起30日内由制定机关报送中央备案。为保障党内法规的准确适用，中央同期颁布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。同年11月，中央又《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》，对此后5年中央党内法规制定工作进行了统筹安排。这是党的历史上第一次对党内法规制度建设进行全面系统的顶层设计，是加强党的制度建设的战略工程。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，强调“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”。这些论述，深刻阐明了党内法规同依法治国的关系，对全面推进依法治国和依规管党治党意义重大。2015年6月，在中央政治局第二十四次集体学习时再次强调，“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。这一系列举措表明，从十以来，党内法规制度建设被提到一个新的高度，体现了“全面从严治党”的新要求，党内法规将成为党治国理政特别是管理党内事务的最主要方式，使党的领导更加规范化，不断提高党的建设法制化、规范化和科学化水平。加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且将有利于国家法律实施，二者相辅相成、相互促进，为党和国家事业发展提供了制度遵循和有力保障。
党内法规建设存在的突出问题
党内法规是一个完整的体系，加强党内法规制度体系建设是一个持久和系统的工程，其中，维护的权威是根本，完善民主集中制是核心。是最根本的党内法规，是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩，在党内具有最高的权威性和最大的约束力，既为全党统一思想、统一行动提供了根本准则，又为制定党内其他规章制度提供了根据和基础。民主集中制则是党的根本领导制度和组织制度，也是党的根本组织原则，贯穿于党的组织和活动的各个方面，体现在党的路线方针政策的制定和实施的全过程;民主集中制是保持党的集中统一、增强党内活力和加强党的团结的根本保证，因而也是党内法规制度体系的核心。只有以为根本，以民主集中制为核心，推进党内根本制度、基本制度、具体制度的健全与完善，才能逐步形成完整、系统、配套、协调的党内法规制度体系。
在新的历史条件下，党的事业和党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫;推进党内民主建设、凝聚全党智慧和力量、激发全党创造活力、巩固党的团结统一的任务也比以往任何时候都更为重要、更为迫切。我们党作为一个拥有8700多万党员和430万党组织的马克思主义执政党，只有靠完备的党内规章制度，规范党内秩序、严明党的纪律，才能有效实现党的集中统一、增强党的团结。同时，也只有通过党内法规建设和制度化的激励，不断提高党内民主建设质量和水平，充分激发全党的生机和活力，才能凝聚全党的智慧和力量，使党的事业发展成为全体党员的自觉行动，形成推进党的事业发展和全面从严治党的强大合力。
经过这些年的努力，我们党初步构建了一个以为核心的党内法规制度体系，民主集中制在实践中也不断得到完善，党内法规制定的质量在提高，无规可依的情况逐渐得到解决。但是，仍然存在一些突出问题和薄弱环节，比如，一些党员特别是少数党员领导干部的党内法规意识比较淡薄;有的党内法规制定滞后于时展和党建实践，有些党内法规内容重复或相互冲突，整个党内法规制度建设还没有形成一套科学完备的法规制度体系;有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，有的党内法规执行不得力、落实不到位;在党内法规内容方面，也存在强调集中多、保障民主不够的情况，等等。特别是从近期一些党员领导干部违规党法和破坏民主集中制的情况看，党内法规制度建设的深层次部分仍然存在一些突出问题：
一是民主集中制在执行方面存在明显的漏洞。民主不够和集中不够都不同程度地存在，一方面，党员和党组织的意愿、主张还不能得到充分表达，其积极性创造性还不能得到充分发挥;另一方面，全党意志和智慧还没有得到充分的挖掘和凝聚、全党有些时候还做不到行动一致。特别是“一把手”专权的现象还难以通过制度化的途径有效避免。二是党员干部（包括党委委员和常务委员）的党内民主意识、党员权利意识有待于提高，他们行使民利的途径和内容有待于制度化的保障。虽然颁布了《中国共产党党员权利保障条例》和《地方党委工作条例》，但党员干部在行使党内民利、党员权利、参与决策和发挥监督等方面还做得不够到位。三是目前的党内法规尚不能为为党内纠纷、党内矛盾提供一个解决框架。随着党内民主实践的推进，由此带来的选举争议必然增加，必然会产生新问题、新纠纷，如何未雨绸缪，做好党内法规建设，迫在眉睫。科学完善的党内法规建设意味着党内的一切纠纷，都可以按照既定程序来解决，无须诉诸斗争和暴力。同时，党内法规建设的根本目的在于实现党的可持续发展。在社会转型期，政党内部的稳定性尤其重要，政党内部的稳定依赖于党内法规建设。为适应环境变化，必须对党内法规及时进行修改。如果党内法规立、改、废不及时，适应环境慢，就要付出沉痛代价，就会出现危机。四是党内法规缺乏应有权威和约束力。党员的党内法规意识还比较薄弱，特别是一些党员领导干部对党内法规了解和重视不够，党内法治意识薄弱。同时，党规党法实施力度还有待提高，制度执行力还有待加强。
总之，加强党内法规制度建设，通过调整党内关系，规范党内生活，既为党组织和党员提供行为遵循，为推进依规管党治党明确规则，更为促进党的集中统一和增强党内活力夯实了制度之基。党的集中统一是党的力量所在，党的生机活力是党的生命。维系党的集中统一要以增强党的活力为目的，增强党的活力要以保持党的集中统一为不可突破的底线。完善党内法规制度体系建设，是维系党的集中统一和保持党内活力的长远性、根本性举措。党内法规制度体系建设，要把维系党的集中统一和保持党内活力兼顾起来，保持二者的平衡和统一。
完善民主集中制，推进党内法规制度建设
完善民主集中制，既是党内法规制度建设的基本内容，也是维护党内法规制度有效性的根本保障，因此，加强党内法规制度建设，首先要健全民主集中制，积极发展党内民主，维护党的集中统一，提高党的各级代表大会和党的全委会在党内政治生活中的权威，同时积极构建党的决策权、执行权、监督权互相制约的体制，实现党内政治权力的科学配置和良性运转。
一是大力提高全党特别是领导干部执行民主集中制的自觉性，反对违背和否定这一制度的各种错误倾向，防止个人专断和极端民主化。有必要在全党特别是（下转256页）（ 上接27页）领导干部中切实加强民主集中制的教育，健全贯彻民主集中制的各项具体制度，完善党内政治生活的各项准则。重申和党内法规的有关规定，强调“四个服从”，保证中央的政令畅通，保证全党在党的路线、方针、政策以及关系全局的重大问题上与中央保持一致。同时，要进一步加强和完善党的领导体制，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的作用，使党的民主集中制建设逐步走向制度化、规范化。
二是进一步疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解、参与和监督。规定，“民主集中制是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度”。然而在日常政治生活中，少数领导干部往往片面理解民主集中制的原则和精神，往往侧重强调“集中”，而忽视“民主”，把“四个服从”扭曲为“下级服从上级、组织服从领导”，甚至出现“家长制”或“一言堂”现象，党组织的集体领导变成了个人专断独行。因此，坚持民主集中制，一方面要强化党的集体领导、民主集中等原则;另一方面要强化党员的民主意识和民利，充分体现党员的主体地位，积极发展党内民主，不断提高党内民主的质量，探索实现党内民主的有效实现途径。
三是以完善党委制为切入点，提高党的代表大会和全委会的政治权威。规定，党的各级代表大会是相应各级党组织的最高权力机构，党的全委会、常委会等对党的代表大会负责，受代表大会领导和监督。然而现实中却是党的常委会与全委会以及党的代表大会之间的职能经常发生错位，党的代表大会和全委会的权力往往容易集中到常委会，而常委会的权力又往往容易集中在少数几个常委乃至书记手里，这样，民主集中制事实上就从集体领导负责制演变成了“一把手”领导制。要彻底改变这种权力倒置的状况，必须做实党的代表大会和全委会的权力，切实提高它们的政治权威。同时，要完善党委内部的议事和决策机制，完善集体领导和个人分工负责相结合的制度;结合新的形势和任务，修订和完善党委工作条例，细化和规范党委会及其常委会的具体职责;切实发挥党代会和党的各级委员会全体会议的作用;健全和完善党内政治生活、组织生活的各项准则和制度。
四是建立相互制约和协调的权力运行机制。近年来，中央多次强调要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这也是完善民主集中制的重要内容。现实中一些地方和部门既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”，自己制定规矩自己执行。因此，完善民主集中制，还要从源头上规范权力运行，通过党内法规来适当分解党内的决策权、执行权和监督权，形成不同性质的权力既相互制约又分工负责的权力结构，确保党的各项决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，从而最大限度地保障党内法规制度作用的发挥。
加大党规党法实施力度，提高党内法规制度执行力
党内法规建设，要充分反映党员和党组织意愿，形成完备的法规制度体系;同时，要更加注重包括党内法规实施、监督、保障在内的一系列规则体系的运转和执行。
一是加强党员领导干部法治意识，强化党内法规的权威性和约束力。从长远看，要通过加强学习、实践教育、述职考察、立体监督等多种手段和途径对领导干部的党内法规意识培养，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。要加大学习和贯彻和党内一些重要法规的力度，以和其他党内法规规范和约束全党行为，教育管理党员和干部，使在内的所有党内法规制度为全体党员特别是党员干部所熟悉和把握，成为全党共同遵守的行为准则。
二是下大力气真抓严管，确保各项法规制度落地生根。加强党内法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。要加大贯彻执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。要加强监督检查，对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”。要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。
三是增强党内法规制度的科学性，提高制度建设的质量和水平。要加强党内法规制度的系统性，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，发挥法规制度的整体合力。要把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，把那些理论和实践相结合得出的规律性认识运用于法规制度，保证制定的各项法规制度行得通、做得到。
【注释】
①《选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第528页。
②《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第147页。
【关键词】思想建设 党的建设 依法治国 反腐倡廉
【中图分类号】D261 【文献标识码】A
在社会主义现代化发展进程中，党的十不仅仅是对以往建设工作的总结，对中国下一步走向的构思安排，更是我党以执政党的身份，在全国人民面前庄严的宣誓。以中国共产党为领导核心，坚定依法治国的信心，诚心诚意为最广大人民谋福利，就是我党治理国家、治理社会的精神动力与目标。
党的建设对于增强党的执政能力具有重大的作用。所以十上，也在中国特色社会主义与科学发展观的大局上，领导人重新对于中国共产党建设思想与制度进行全面分析，细致地解释。进行党建工作时，我们以往都是从思想、组织、作风、防腐倡廉与制度等多方面入手，综合性加强对党各个方面的完善。在十之后，基于目前各个行业领域党建工作存在的问题，为建立有效性解决思想问题的策略，面对实际情况，党在基础建设上提出许多新的观念和要求。目的就是为了完善我国人事干部管理制度，提升我国行政人事任用的民主化水平，对优化我国干部的选拔任用方式进行指导；同时，为了坚强基层党组织建设，对基层党组织灌输服务意识，并以群众工作为政绩考核标准，从而增强党的基层服务能力。
经历数十年的建设，党在每个发展时期，把建设重点也定格在不同方面上。在建国初期，注重党的思想建设；改革开放后，关注制度建设。当前，我们应该把两个方面整合起来，对党建工作进行全面建设。
当前党建工作出现的问题
尽管目前党建工作取得了不错的社会效果，可是基于各种原因，党建工作中还存有或大或小的问题，我们必须对它们进行总结，进而构建党建工作问题的处理方法。
基层党员思想意识落后，缺乏工作责任感。在现代经济发展中，许多党员受到物质意识的影响，思想上出现分化。特别是在一些企业当中，许多党员普遍存在雇佣的思想，作为党员只是为了饭碗与挣钱，在进行党建工作时严重缺乏应当具备的责任意识。更有党员仍旧抱着领导的意识，总是想着管理百姓群众，没有摆脱掉传统“官本位”的影响。基层党组织和党员，对于意识的转变需要一个较长的适应过程，应当不断培养他们的服务意识，树立理性经济观念，才能有效开展党建工作。
党组织在群众中作用不明显。尽管党的历次会议，都对党组织对于国家、对于社会、对于群众应当履行的义务进行明确的规定，督促党组织明确在社会中应该履行的职责和了解自己的社会地位。可是这些规定过于笼统，以至于在现实工作中，党组织和成员寻找不到具体可操作的依据，从而限制了党组织作用的发挥。一方面，党组织的实际作用、真实地位得不到体现，多是停留在学习文件与调研上，党组织工作缺乏实用性。另一方面，党组织难于参与一些重大决策，现在社会以经济活动为主，党组织是否可以参与，是由经济投入者做决定，“认钱不认人”的社会观念盛行。
党组织缺乏“以人为本”的理念。党建思想的核心是“以人为本”，但是，我国社会文化建设上却忽视了“以人为本”的人性理念。试看众多发达国家在激烈的市场竞争中，仍能调谐好社会各阶层的矛盾，谋取长久的发展，就是坚持着人的理念，打造温馨人性的社会精神与文化环境。在这样的生活环境中，社会群众才能积极主动地参与国家建设，为国家创造更多的财富。国家应当培养党员“以人为本”的服务意识，党员自身也应当学习并强化国家服务理念。
党组织缺乏专业的高素质服务人才。随着社会经济市场不断成熟，国家工作紧紧围绕经济建设展开，在各种思潮的冲击下，党建工作的作用逐渐被单位企业弱化、抛弃，难以发挥。党建工作者社会地位下降，使得许多人不愿进行这方面工作。这样，党组织就缺乏对专业的高素质现代化工作人才的引入，从而导致党建人才不足。
另外，党建思想教育缺乏实用性，不受现代年青一代的欢迎，成为他们追求事业的盲区。另外，党的建设要求党组织成员乐于奉献，甘受清贫。许多党组织成员觉得没有生活地位，说出去的话没人信没人听，服务工作没人去做，队伍不稳。党组织缺乏现代服务人才，影响党建工作有效开展。
党的思想建设与制度构建对于处理党建问题的作用
制度建设对于党建工作进行意义重大，因为制度建设具有以下特点：长期性、稳定性、根本性。所以在改革开放工程构建时，邓小平同志不断强调制度建设的重要性，从许多方面展现制度建设在国家发展中的重要地位。但是，这并不是要弱化思想建设，思想建设对于执政党、参政党、以及社会各界的作用同等重要。因此，坚决不要把思想建设放在党建工作的第二位，这样不能有效处理好实质问题，而且制度与思想分离思维对国家建设有害无益。思想建设与制度建设的结合是新时展的要求。
党思想建设与制度建设融合，可以提高党员的思想，密切党员与群众之间的关系。以人为本是我们党执政的理念，也是建设社会主义和谐社会的基本要求。换句话说，就是为人民服务，在人民群众当中树立坚强的基础是党的建设，党进行生存的全部基础，也是党建工作科学性进行的本质。党的思想建设与制度建设相互融合，一方面可以让党员干部提高自己的思想意识，另一方面也树立党员干部的制度意识，可以摆脱思想上的弊病，适应社会发展新形势，提高党员为人民服务的能力。特别是在社会紧张转型期，多元化社会主体的利益出现不同的矛盾，需要完善党群关系的措施。了解和满足社会群众的诉求，从而进行科学决策，这样才能受群众欢迎。
党的思想建设与制度建设融合，可以更好地提高党的执政水平。坚定的思想是制度建设的基础，不断强化党的思想建设，为我国的制度建设营造一个良好的外部环境。任何事物都要经历一个不断发展变化的过程，而这个过程有时候是比较漫长的，急于求成可能引起新的问题，新制度的建立也是如此。其次，思想建设可以帮助新制度收到良好的社会效果，更大发挥应有的现实作用。最后，制度不是完美的，工作也不可能面面俱到，需要加强思想建设来加以弥补。仅仅依靠制度建设不能够完全解决党建工作中遇到的所有问题，需要一股互补的力量共同作用，使制度建设与法制建设有机融合。
党的思想建设与制度建设密切融合，可以使党内部实现自我净化。党内部出现的各种问题，在新的发展形势下必须得到遏制，这就需要党的思想建设与制度建设相结合，从精神和行为两个方面进行约束，才可能实现标本兼治的目的。
党员各种违法违纪现象的发生，严重破坏我党在治理国家时的权威形象，若不及时进行治理，必将动摇执政根基。滥用党员领导职权，在社会经济活动中谋取私利；，贪污接受不应当获取的钱财；权钱交易，使用人民赋予的职权进行不法勾当；权色交易，沉迷于腐化糜烂的生活中。这些不良的违规现象，不仅破坏了群众的切身利益，影响党群关系，让人民产生深深厌恶之心；更是自取灭亡，吞噬生存根基。
因此党和中纪委在历届大会上，都会把上述现象作为治理的重点，反复对党员强调和提出要求。这是社会大众对于惩治腐败所怀有的急切希望。也是“三个代表”重要思想要求贯彻执政为民的本质原因。党组织和成员必须时时地牢牢地树立责任和忧患意识，号召全社会群体不遗余力地同做斗争，真真切切以人民为主人，保护社会群众的权益，增加党群亲密度与友好度，创造相互依存相互依靠的和谐社会。所以，针对严重的腐败问题，我们要坚持预防与解决双管齐下，也就必须要将党的思想建设与制度建设紧紧结合一起，用思想的教育作用，清除掉腐败赖以寄生的土壤；用严格的制度约束作用，切断腐败行发生的源头，做好预防工作，使不良现象与作风防患于未然。任贤用能，选用干部上要对其思想和日常作风等多方面进行考察，坚定不移地清除党组织上的蛀虫，清洁党的工作环境。
反腐倡廉建设，作为党建工作的重要部分，是中国共产党构建的不可或缺的制度，以求实现自我净化。反腐倡廉一直是历代领导人关注的重点。腐败就像是人身体内的一颗毒瘤，如果任由这种不良现象蔓延扩展，党的健康肌体就会不断地遭受侵害，最终威胁到自身建设和执政的根基。因此，反腐倡廉工作的开展是十分必要和紧迫，必须将其纳入到党的常规建设中。反腐倡廉不是简单的制度建设，中国共产党把反腐倡廉列为党建工作中重要的制度，无疑是现在党员情况中最科学的决策，也一定能够发挥惩治腐败的效果。
提倡清廉，是要增强党组织与党员的自律，从自身行为上实现净化。这就是党的思想建设，因为在惰性和诱惑面前，建立自律首先要进行他律的约束，在制度之下形成一种廉洁奉公的意识。就是讲，我们要坚强党的建设，培养出党员的清廉意识，在党员有了自觉性之后，就会主动地遵守制度的规定，这样对于防治腐败现象具有良好的警示、规范作用。
曾经强调要做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。为了巩固我们党执政的基础，必须将反腐工作和倡廉结合起来，将广大党员的自律和他律相结合，这样才能形成足够的反腐合力，形成反腐的威力。自律是充分发挥党员自身的自觉性和纪律性，在反腐倡廉工作中发挥着重要的作用，而他律主要是借助外部的震慑与监督作用，对腐败现象起到一定的约束作用，自律与他律需要有机地融合，从而形成一定的作用力，最终达到清廉作风的目的。目前，我国开展反腐倡廉建设势在必行，这也是新时期中国特色社会主义现代化建设的客观要求。
党的思想建设与制度建设相结合的重大作用
将党的思想建设与制度建设相融合，有利于促进我国各种体制的深化改革。首先，能够加强党和国家的组织领导作用，强化国家的责任机制建设。组织领导可以快速、有效促进思想与制度建设的融合，将建设思想以文件形式下发，发挥出教育、指导与明确的功能。从侧面辅助党员建立制度意识，约束其产生出格思想，对于国家执政基础的巩固具有重大意义。
其次，能够促使各项工作的顺利开展，强化工作落实。在党政工作开展过程中，将党的思想建设与制度建设有机融合，能够促使国家相关部门和人员注重我国各项事业改革的系统性和长远性，具体情况具体分析。共产党对国家长远发展做出了长远的规划，针对社会需要，出台系列高瞻远瞩的策略。坚持以政策计划为指导，让各级党员树立规矩意识，使用职权时一定要将国家政策落实下去，而不是。国家发展需要从细节抓起，而地方党员很大程度上就是细节践行者，关系着政策在群众建设中的传播。思想与制度建设，其实质就是协调党员与群众之间的矛盾与误解，实现整体发展。
再次，加强调查研究，丰富理论建设和实践工作。加强理论研究和实践探索，把握党的建设制度改革内在规律。尊重基层首创精神，总结推广基层实践经验。以往的党政建设中，有弊病之处，也有优秀之处，只有深入实践，加强对各级党员的工作作风与成就的调查，形成对党员的客观评价，才能知道党员病患思想出于什么原因，才能完善党员制度建设。
最后，加强舆论引导。“将权力关在笼里”，一个强有力的舆论环境就是约束权力滥用的“笼子”，督促党员权力在阳关下面运行。从宏观上讲，舆论环境对党员思想与制度可以起到外部净化作用，在多种意见与评论之下，剔除落后的思想意识与制度弊病，保障国家权力的纯洁与威严。
将思想建设与制度建设相融合，能够为我党建设提供坚强的政治后盾。党的制度建设的根本目的是要为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。思想建设和制度建设相融合有重要的意义。首先，它们的融合可以促进党更好地团结和带领群众齐心协力推进制度的全面改革。在全面建成小康社会的发展进程中，需要党员之间、党民之间、民众之间团结一致，为了这个共同理想不断奋斗，合作处理发展过程中的经济、环境等重大影响问题。思想与制度的结合，可以让党员认识到眼下发展的危机，树立警惕意识，主动进入民众之间。
其次，将一些存在障碍的体制和机制瓦解掉。若要走得更好更快，需要倒掉鞋中之沙。思想与制度上的弊病，就是党发展道路上的沙，必须彻底根除才能带领国民奔向社会主义现代化。高尚的党的思想与健全的党的制度，是党的政治基础。
最后，它们的融合是社会发展的客观需要。中国眼下的社会是一个多元化社会，不单单是经济发展社会，也是思想建设社会；不仅仅是物质社会，也是文化社会。党员的先锋意识仅仅体现在经济与物质上，也应当体现在思想建设上。这是眼下中国的客观需要。党的思想与制度应当适应这种需求。
将思想建设与制度建设融合，有利于进行依法治国。依靠法治，才能凝聚中国共识和力量，弘扬中国精神，共建法治中国，复兴中华文明。全面推进依法治国对于实现全面深化改革的总目标―完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有根本意义。改革开放以来的经验也证明，唯有依靠法治，才能突破利益固化藩篱，攻克深层复杂难题，确保改革有序进行，通过良法善政实现社会公平正义和全体人民最大福祉。
全面推进依法治国对于实现我们党自身建设的目标―提高党的执政能力和执政水平、长期执政具有根本意义。唯有依靠法治，以法治作为执政之根本遵循，树立法治思维，掌握法治方式，才能夯实执政基础，巩固执政地位。
这与党建工作的目的是相同的，所以我们要坚强党的思想建设与制度建设的融合，为依法治国在全民推进中，做好执政党应该具有的榜样。加强思想政治工作、以人为本，是推进依法治国、建设社会主义和谐社会的迫切要求；是深入贯彻落实科学发展观的迫切要求；是发展社会主义政治文明的迫切要求；是不断提高我们党执政能力的迫切要求；是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切要求。
结语
在这个矛盾多发时期，综合性的教育和管理措施对党建工作非常重要。在我国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，所以党在社会中的地位举足轻重，思想建设与制度建设相互融合，可以对党的问题进行综合性预防和治理。党的领导能力得到加强，才能更好推进依法治国，推进社会主义法治国家的进程。
