时间：2023-03-27 16:37:50
国家治理体系是国家治理能力的基础和保障。只有完善的国家治理体系，才能真正提高国家的治理能力。从政治学的角度来讲，国家治理体系是一系列规范行政行为、市场行为和社会行为的制度和程序的总和，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制，目标就是要规范社会权力的运行和维护公共秩序。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统，涉及政府治理、市场治理和社会治理等三个次级体系，而城市治理现代化则是社会治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化的核心就是要处理好国家与市场、国家与社会的关系。而在城市治理现代化方面，也应该首先理顺好政府与社区、政府与民众的关系，使政府在职能上归位，实现社区居民的自治，达到政府治理与居民自治之间的良性互动。而要做到这一点，除了政府要首先转变观念之外，还必须有健全的制度保障，建立适应城市治理现代化要求的社区组织体系。必须看到，实现城市治理的现代化，重心在基层，基础在社区。因此，推进社区管理体制机制的变革，建立新型的社区管理组织体系，既是提升城市品质、改善人居环境的必然要求，也是实现城市治理现代化的重要前提条件。
二、盐田改革社区管理体制的实践探索
深圳市盐田区委、区政府在多年的城市管理实践中，虽然无法一开始就将其提升到城市治理现代化的理论高度，但是在社区管理体制改革方面，仍然有不少做法符合国家治理现代化的基本原则。2002年初，盐田区委、区政府出台了《关于在全区推进城市社区建设的意见》，要求将居委会改为社区居委会，并以此为中心建立新型的社区组织体系，承担起城市社区管理体制改革的重任。并且，明确指出新的社区组织体系的任务是“以加强社区党的建设和社区自治建设为重点，以创新社区管理体制和改革城市基层管理体制为基础，以发展社区服务为龙头，以提高社区文化建设水平、提高居民生活质量、提高人的素质和社区文明程度为宗旨”。很明显，这样的改革指导思想符合城市治理现代化的要求，它可以有效地调动基层党组织、政府组织、社会组织和社区居民等各方面的积极性，形成社区治理的合力，创建现代化的文明社区。2002年开始建立的新型社区组织体系，包括两个重要的组成部分：一是社区居民委员会。社区居委会由居民选举产生，主要职能和任务是建立社区服务网络，完成社区服务任务以及以社区服务为龙头的社区建设的各项任务。居委会有自治权、协管权和监督权。二是社区居民会议。社区居民会议是社区的权利机构，是社区居民表达自己意愿的组织形式，其主要职责是选举社区居委会，负责审议居委会年度工作计划和工作报告，研究决定社区内涉及居民利益的重大事项。虽然社区党支部仍然是社区各项工作的领导核心，但这种新型的社区组织体系开始体现出政府和社区的职能、权责的分离，实现了居委会从“议行合一”的旧体制向“议行分设”的新体制的过渡，最重要的是使居委会开始具有“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的性质，起到了“还权于社区、还利于社区、还位于社区”的作用。2005年，盐田区委、区政府出台一系列文件，对社区组织体系又进行了新的改革，将社区工作站从居委会中分离出来，作为区政府设在社区的唯一的承接政府下达的各类行政事物的工作平台。社区工作站的设立，将居委会原先承担的政府职能彻底剥离出来，然后由政府通过社区工作站的雇员为居民提供专业优质的服务。同时对居委会的委员实行直接选举，这样既激发了居民参与政治的热情，又使居民对自己选出来的委员和主任有信任感。对于民主选举产生的社区居委会，区委和各街道党委还注重发挥其协调矛盾、民主自治、依法监督的功能，创造各种条件使居委会能通过多种途径来协助政府做好基层社会工作，起到正确引导群众的思想情绪，调解民间纠纷，维护社区的治安环境，保持基层社会和谐稳定的作用，居委会也就真正成为居民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的自治组织。2011年5月18日，盐田制定下发了《盐田区创建全国和谐社区建设示范单位工作方案》，再一次提出了加强基层民主政治建设、健全社区管理体制和保障机制、完善社区管理服务功能的任务，要求做到党建有力、居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和，全面实现争创“全国和谐社区建设示范区”的工作目标。这个工作方案的最大特点就是目标明确，任务具体，而且责任到位。该工作方案的出台，巩固了前一阶段社区管理体制改革的成果，完善了社区管理机制，产生了积极的效果。党的十之后，为了进一步深化社区管理体制改革，解决基层社区负担过重、考核过多的问题，2014年8月盐田区正式出台实施“1+2+1”社区管理体制改革相关文件。其目的就是通过理顺基层各类组织关系，强化综合党委核心领导地位，减轻社区工作站负担以及提升基层工作人员待遇等方式，着力构建一核多元、共融共治的社区管理新体制。这次改革主要涵盖四个方面：一是要理顺社区各类组织的关系，进一步明确社区综合党委在基层社区的核心领导地位；二是明确社区党组织发挥领导作用的方式；三是为社区工作站“减负”，提升政府服务基层群众的质量；四是增加基层工作人员工资福利待遇，让愿意扎根基层者拿到体面的工资。而改革的最大亮点，就是系统地梳理并制订了社区工作站工作目录和考核目录。根据这两份目录，盐田基层社区工作站承担的工作事项被压缩为30项，考核事项从原来的70多个压缩成2个。这样就有效地解决了基层社区的三难：“婆婆”多，任务重，各种考核泛滥。
三、盐田新型社区管理体制的主要特点及其启示
盐田区的社区管理体制改革已经走过了十几个年头。通过一系列卓有成效的改革，盐田社区的管理体制和机制都发生了重大变化，表现出四个方面的明显特点：
1.基层党组织在社区治理中的领导核心作用得到较好发挥。
近年来，随着社会管理和社会创新工作的不断推进，参与社区管理的各类组织日益增多，虽然较好地调动了各方面的积极性，但也带来了社区组织权责不清、功能重叠、各自为政、缺乏统筹的弊端，难以形成治理合力。因此，如何有效地发挥好社区综合党委的领导核心作用，使社区各类组织依法依规充分发挥作用，形成“一核多元”的社区治理模式，就成为社区治理过程中必须努力解决的大问题。在盐田区社区管理体制改革的“1+2+1”文件中，明确提出了社区综合党委是社区内各项工作和事业的领导核心。要求各类组织的党组织和党员均纳入社区综合党委管理，社区综合党委要从政治、思想、组织、加强管理、强化监督等方面全面完善工作机制，充分发挥其对社区各类组织和各项工作的领导。这些文件不仅赋予了社区综合党委在重大事项上的话语权，并严格规范了民主议事决策的程序。社区综合党委、社区工作站、社区居委会的重大财务事项和年度收支情况，均需要社区综合党委按照民主集中制原则讨论决定，社区股份合作公司运作是否做到依法依规也由社区综合党委监督。在议事决策的形式方面，文件也规定社区应以“新三会”形式研究决策各项事务，另外不定期召开民意拍砖会，由社区综合党委选择社区某项难点、重点事务，专门征求辖区居民和专家学者意见。这些措施的制定和实施，从制度上保障了基层党组织领导作用的充分发挥。
2.政府的执行力得到较大提高。
在城市治理体系和治理能力的变革中，政府的行为尤为关键，既要真正做到不越位、不错位，又要做到不缺位，必须当好“掌舵者”，切实提高自己的执行力。在盐田社区管理体制改革中，做到了降低政府行政成本和提高政府行政效率的有机统一。社区管理体制改革以前，行政化的社区居委会人员结构复杂，平均每个社区有近90个人(包括治安和保洁人员)，他们的收入基本上都是区财政拨款，每年至少需市、区财政下拨经费大约1836万元。社区体制改革后，原社区居委会中属于行政工作的归并社区工作站，并给社区工作站明确职责，每个社区工作站平均配备6个雇员编制，工作人员数大为减少，个人收入水平明显提高，但财政拨款的人员的经费整体水平仍然大大降低。更重要的是，这种体制运作牵引街道办事处和各职能部门之间新型的工作关系和行政成本、行政管理及行政效能的评估方式改革，建立了新型的政府管理的垂直链条，提高了同等成本标准下的行政效率。
3.社会组织得到较快发展。
社会组织是社会建设不可或缺的重要力量。多年来，盐田区委区政府坚持宽进严管，厚待重托的原则始终不渝地促进全区社会组织更好更快更健康地发展，建立起从政府一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式。同时，盐田区还十分注重培育社区参与意识，不但要求社区居委会具有相应的自治功能，而且还要承担起培育各类民间组织的任务。经过几年的发展，盐田区社区服务三级网络开设了教育培训、保洁、物管、家政、中介、文体活动等100多项福利和服务的公共产品，提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，近半失业人员通过“社区就业基地”实现了再就业。2013年，盐田又将“继续完善社会组织培育和规范发展机制”列为社会创新重点项目，率先在全市设立培育发展社会组织专项资金。除法律法规规定需前置审批以外，对公益慈善、社会服务等类社会组织全部实行直接登记，同时放宽社区社会组织准入门槛、简化办事程序，实行登记和备案双轨制。目前全区已登记注册的社会组织有142家，涵盖了经济、教育培训、文体、公益慈善以及综合等五大门类，逐步承接政府部分公共职能转移，并成为盐田区推动社会建设、创新社会管理的重要力量。四是居民民主意识和居委会自治能力明显增强。能否调动社区居民的积极参与，是社区治理能否真正取得成效的关键。而要调动居民的积极参与，其重要前提就是要充分发挥基层的社会主义民主，实现居委会组成人员的直接选举。为此，盐田早在2005年就在全区17个社区居委会全部实行了直接选举，当时曾引起广泛的关注，被誉为“中国基层民主的破冰之旅”。在居民的积极参与下，经过民主选举产生的居委会真正回归自治组织的法律地位，不再直接为政府“跑腿”，而是成为居民的代言人、权益保护人，架起了政府与居民沟通的桥梁。而随着社区服务站的建立，作为一个民办的非企业组织，拥有更多的自，经营行为更加灵活，使社区服务站在解决一些企业不愿无偿解决、政府无法全面解决、居民无力个人解决的问题中发挥了重要作用，有力地提高了社区服务的水平，促进了和谐社区的建设。更为可喜的是，随着居民参与社区事务积极性的提升，盐田已经涌现出一大批志愿者。目前志愿者队伍人数接近3万人，约占辖区人口的15%，其中注册义工8000多名。这批志愿者为盐田各项社会事业的发展作出越来越大的贡献。当初盐田社区治理体制的改革，是围绕创建符合盐田实际、满足政府社区管理和保障居民权利实现需要的社区治理模式，而不断探索前进的。但是反思盐田整个改革的进程，人们还是不难发现，盐田坚持制度创新和体制内资源优化这种与时俱进的改革，不但为形成中国特色社区治理积累了宝贵的经验。
四、启示
1.国家治理现代化是改革发展的必然趋势。
尽管国家治理现代化这个提法在十八届三中全会上才正式出现在党的文件中，但实际上30多年的改革都是朝着这个方向迈进。也就是说，随着党由一个革命党向执政党的转变，由国家统治转向国家治理也就成了历史的必然。从盐田社区管理体制改革的历程中我们也可以看出，虽然当地的党委政府一开始还无法预见到今天所倡导的国家治理现代化，然而所采取的一系列改革举措都是为了努力处理好政府管理与民众参与之间的关系，都是为了提高政府的工作效能，都是为了实现社会事务管理的制度化、规范化、程序化、民主化，从而更好地实现和维护最广大人民群众的根本利益。所以这一切，同样是国家治理或者说城市治理现代化的必然要求。因此，倡导国家治理现代化不能离开中国的国情，特别是不能离开改革开放的历史进程。只有对中国的改革开放进行深入的研究和系统的总结，国家治理现代化才能奠定更加坚实的基础。
2.实现国家治理现代化是党执政能力的集中体现。
(一)美国社区治理的发端
美国的社区发展实践始于19世纪末的进步时代。1889年，为应对工业化和城市化快速发展带来的一系列社会问题，美国的社会工作者效仿英国社区睦邻中心的做法，在美国建立了第一座社区发展中心一一“赫尔馆”。与英国主要是反贫困的任务相比，美国早期的社区睦邻中心主要承担着帮助新移民尽快融入美国社会的任务。同时，社区帮助运动以美国为影响最大，表现为“在美国的发展更为迅速和普遍，不仅对所在社区的贫民及整个社区的福利提高有很大贡献，对一般社会问题的解决以及社会改革运动的推进也有很大影响。20世纪30年代，罗斯福新政开启了联邦政府支持社区发展的先河，并为政府政策干预社区发展建立了制度基础。
(二)二战后美国政府社区治理政策的调整
20世纪60年代，美国约翰逊政府实施了“反贫困战争”的政策，开始推行以公民的广泛参与为基础的“示范城市项目”，同时设立了“住房与城市发展部”(简称HUD)，从而给予弱势社区的居民在有关社区事务决策中更大的发言权。HUD是美国政府在联邦政府层面对社区事务进行管理的机构，负责制定社区发展计划，帮助社区提高自身发展和能力，向无家可归者提供住房等财政援助项目计划。纽约与亚特兰大市当时的城市治理面临诸多项目，在这个项目推动下，它们成为美国最早开始有意识系统进行城市社区治理的城市。从1974年开始，HUD开始了社区发展联邦补助金计划，为社区提供廉价住房与内部公共服务的供应提供财政支持;并以此为经济杠杆，鼓励并支持公民的社区参与。同时，联邦政府还从制
度层面确定社区管理的政策基础，"1977年联邦政府颁布了《社区再投资法案》，鼓励商业银行和储蓄协会向其社区内的中低收入人群和小企业、小农场提供贷款，以促进中低收入社区的发展和公共服务质量的提高。”
80年代，美国进入向后现代社会转型的新发展阶段，联邦政府认为依靠国家政策实现社区复兴是“不明智的”，从而削减了对社区发展的支持。此后，代表共和党的里根总统与老布什总统在整个八十年代的执政时期，开始倡导与推行新公共管理运动。作为一场在政府财政危机背景下开展的运动，联邦政府在新公共管理运动开展时期进一步削减了对贫困社区的援助。不过值得一提的是，老布什总统对与社区治理紧密联系的志愿服务的倡导与推动，1990年老布什总统签署了《国家与社区服务法》，在全体人民中特别是青少年中倡导志愿服务精神，积极引导志愿服务深入基层社区，客观上对于解决社区问题起到了积极作用。
(三)90年代后美国政府社区治理的全面推进
90年代克林顿上台后，把社区建设作为实现其“再创政府”“复兴美国”的重要手段之一，将社区摆在了突出重要的战略位置。因为在克林顿看来，“美国人结合为团体，共同工作，寻求共同基础，并找到共同的方法使这个国家变得更美好。并且其认为“社区是民主的聚集地，只有在这里才可以让每位公民都真正的参与到公共讨论之中，1992年克林顿政府提出“授权区和事业社区计划”，并在1993年5月获国会通过。“授权区计划”与“事业社区计划”是克林顿担任总统时期两项重要的社区发展政策，主要是联邦政府利用税收优惠及灵活援助拨款等战略，向单个和成群的贫困社区提供帮助，使贫困群体获得自我发展与自我增值的能力，以解决他们自身的各种问题。"1993年，克林顿总统签署了《国家和社区服务信托法案》，并建立了全国社区服务协会，发动不同年龄的志愿者投身社区服务，标志着把国内所有的社区服务项目都纳入到了统一的管理网络。”1997年又通过了《美国社区振兴法》，计划建立100个“社区振兴区”，推动社区福利发展。
2001年共和党人布什当选总统后，小布什政府在社区发展方面的宏观政策策略是其实施的“信任为本的社区自主策略”。该政策主张与鼓励社区非营利组织提供地方性和个性化的服务，以减少联邦政府层面的疏远且缺乏人情味的宏大计划，提高社区自主提供各种社会服务的能力，推进美国的社区自治。为推行该政策，白宫成立了专门的办公室并在五个内阁部门设立了相应机构，自上而下协同推进项目的开展;同时，布什政府还大力扶持非营利组织的发展，要求“全力地争取、装备、扶助、授权和拓展各种社区组织”。
总之，“从进步时代到20世纪60年代，社区发展经由社会活动家扩展了社区干预，并使其成为制度化的国家政策。”而从60年代约翰逊政府以来，美国政府则把社区治理置于战略性的地位，社区建设与发展已经成为美国主流的社会实践和制度性活动，并形成了全国性的社区发展系统。同时，在诸多因素的影响下，特别是在联邦政府的政策推动及民众争取社会参与、社区自治的地方社会运动推动下，60年代以来美国大城市持续开展旨在复兴社区、强化社区控制的社区发展运动，“发展了各类社区邻里组织，包括如社区发展社团、社区理事会、邻里政府、私人邻里组织、各种居住区协会”等，形成了社区自治的治理模式，进入了博克斯所谓的公民治理时代。其中，地方政府不直接介入社区的管理，而是通过提供资金、法律与政策支持间接参与社区的治理，另外“还有一些私营企业、社区外组织通过提供服务参与到社区治理中来，构建起了以普通市民和社会组织广泛参与为目标的参与式治理机制”，由此形成了美国社区多中心的治理格局。
【关键词】弄管会 社区复合治理 弄堂自治 社区共治 社会公治
“弄管会”是本市徐汇区湖南街道在老城区综合治理改造过程中，积极利用民间的社会资源，在全市率先探索和实践的一种弄堂居民自治模式。湖南街道自2007年以来，先后成立了74个弄管会，后来又成立了社团性质的“弄管协会”作为社区共治平台。“弄堂会”的职责主要是保安、保洁和反映社情民意。目前，74个弄管会共有388名成员，2500余名志愿者。湖南街道“弄管会”模式被市社建办、市社会建设研究会评为2012上海社会建设十大创新项目之一。
对于如何从理论上对湖南街道“弄管会”模式进行解读，可以“仁者见仁、智者见智”。本文尝试结合社会建设的有关理论，从社区复合治理的视角，即社区治理是包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整结构，对“弄管会”模式做简要分析和点评。
一、社区社会组织兴起的社会背景与意涵
“弄管会”就其性质和定位来说，是一种社区居民自治组织。它在居民区党组织领导下，与居委会、业委会、各类协会，以及其他公共服务类社会组织，共同构成社区社会组织的生态图。社区社会组织兴起的最深层社会背景是中国经济社会的转型及其影响下的社会建设，并且只有在社会转型和社会建设背景下，才能更清楚其真实意涵。
中国社会面临多重转型，如：从行政控制的经济转向市场经济，从农业社会转向工业社会，从乡村社会转向城市社会，从伦理社会转向法治社会，从封闭社会转向开放社会，从传统社会转向现代社会等。在中国社会多重转型背景下，学术界和社会政策界对于“社会建设”内涵的界定也呈现不同角度，分别指涉转型社会的不同面向。如：“剩余说”，认为社会建设就是除经济、政治、文化建设之外的剩余部分的建设；“社会结构说”，认为社会建设是社会结构的调整和构建，即从“金字塔型”社会转向“橄榄型”；“维护稳定说”，认为社会建设就是加强和创新社会管理，维护社会稳定；“民生保障说”，认为社会建设就是社会事业（教、科、文、卫、体）、社会保障等为内涵的民生建设。
上述这些观点虽然在目标取向上都是追求社会的和谐与社会进步，但是由于对社会建设内涵和本质的不同理解，导致社会建设的主体、内容、手段等方面殊异。而差异背后更深层的原因则在于关注“转型社会”的不同面向，如高风险社会、高流动社会、高分化社会、自我管理的社会等。
本文认为“经济社会转向”是“转型社会”的几大面向里面具有基础性的面向。换句话说，现在谈“社会建设”，离不开对过去30年市场化改革的社会后果的必要理解和反思。过去30年我们的市场化改革取得了举世瞩目的成就，社会主义市场经济体系基本建立，市场取代政府成为配置资源的基础性手段。但是在看到市场经济“效率优先”导向所取得的经济成果的同时，由“市场失灵”导致的社会问题也日益凸现，如贫富差距问题、环境污染问题、问题等等。更为严重的是，市场原则超越经济领域，成为诸多社会领域（如教育、医疗、住房等）的通行原则，甚至包括社会的细胞――家庭领域。市场原则的泛化和市场失灵，导致了较严重的社会后果，影响到了社会的和谐稳定。因此，社会建设总体来说是为有效应对社会转型导致的各种社会问题、追求社会和谐进步而采取的积极行动，但其首要任务则是弥补“市场失灵”所造成的负面社会后果，其核心内容应当是各类社会共同体建设，包括家庭、社区、社会组织等。
从“市场失灵”的角度去看“弄管会”等社区社会组织兴起的背景，可能更容易理解。湖南街道是典型的老式居住社区，老弄堂的房屋普遍存在多头物业、多种产权居民房并存的情况，物业一体化管理难以实现。而“弄管会”实际发挥了本应由物业服务公司承担的两项物业管理服务功能，即“保安”和“保洁”。正如湖南街道办事处主要行政负责人所说，“弄管会”模式弥补了物业管理市场化运作的弊端，保障了弄堂居民的生活需求，是符合湖南社区社情民意的管理模式。
二、“弄管会”模式社区治理结构分析
一方面是市场会失灵，另一方面政府出于减轻财政负担、转变政府职能的需要，倾向于将公共服务的供给者与公共服务的生产者分开，通过购买社会组织服务等方式，满足社区居民群众的需要。公共管理理念也发生了重要变化，从追求所谓“善政”（妥善的法则、清明的整治、良好的政绩、良好的管理等）到追求所谓“善治”（合法性、透明性、责任性、法治、回应）。“善治”有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有“善政”。“善治”是国家权力向社会的回归，社会组织是“善治”的现实基础。1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并在1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，治理和善治便成为国际社会科学的流行话语。其中代表性的理论观点，就是美国著名学者萨拉蒙提出的“第三者政府”理论。
1.第三者政府理论
所谓“第三者政府”（third-party governmenrt），就是政府（第一者）选择不直接传递服务给民众（第二者），而是通过其他组织（第三者）来传递服务。
“第三者政府”理论内涵可以理解为政社分工合作体制或是一种合作主义文化，它包括五个主要概念：从政府机关与方案到政策工具；从层级到网络；从公私对立到公私合伙；从指挥控制到协商劝服；从管理技巧到增能技巧。
“第三者政府”理论应用到社区治理层面，就是社区复合治理的理念及其结构。
2.社区复合治理理论
所谓社区复合治理，指复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。这样，从治理的形态角度看，“复合治理”可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。在这三种治理形态当中，社会公治是“外援”，社区共治是平台支撑，弄堂自治是基础。
（1）弄堂自治
“弄堂自治”作为一种新的治理模式，着重强调的是基于共同的地域和文化，弄堂内的居民、业主对弄堂事务的决定。弄堂自治的治理形态，一定程度上起到了加强社区参与和培养社区归属感的作用。
“弄管会”发挥自治功能，主要体现在两个方面：一是自己弄堂自己管。弄管会由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，其成员由弄堂居民提名或居民区党总支推荐，经过弄堂内大多数居民的认可。二是弄堂事务大家议。弄管会的运作充分采取居民自治，弄堂内的一般事务由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定。
（2）社区共治
社区共治，即社区多元主体共同治理。随着社区的发育，各类新型社区组织不断涌现并发展壮大。这些社区组织也要求并实际上已经参与到社区的治理中来。弄堂自治显然不能很好地吸纳社区内的新变化。因此，以弄堂自治为基础，一种新的“社区共治”格局逐步显现。与弄堂自治不同，社区共治更强调不同的、多样化的社区主体对于社区公共事务的合作治理。社区共治包含了党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。
湖南街道在弄管会基础上成立的“弄管协会”，就发挥了社会组织自我管理和社区共治平台的作用。“弄管协会”是正式注册的社团组织，由街道相关职能部门（如市政科、民政科、综治办）负责人、物业企业负责人、房管办负责人以及已成立的弄管会的负责人、部分居委干部和居民等组成，具有较广泛的代表性。“弄管协会”成立后，成为弄管会组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，成为宣传党的方针政策的阵地，成为加强政府部门与居民群众交流沟通的桥梁。
（3）社会公治
社会公治，是一种开放式治理，即大量外部组织参与到社区治理中来，带动社区治理水平的提高。开放式治理的特征如下：第一，外部主体参与，帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。第二，复合治理机制，社区内外的各个组织在地位平等的基础上结成伙伴关系，共同对社区实施治理。
“弄堂会”模式的社会公治特征主要体现在民盟徐汇区委与湖南街道的合作共建上。双方以“弄管会”自治模式研究课题为切入点，增进了解、促进合作，取得了阶段性成果。民盟区委课题专家组发挥人才优势，深入调研，建言献策，为湖南街道开展弄堂管理工作提供了大量宝贵的意见建议。民盟组织和专家资源的介入，将湖南街道的实践经验总结概括为“弄管会”模式，深化了社区治理的内涵，提升了社区治理的自觉程度。
三、“弄管会”模式的“双层”功能分析
基于上述对“弄管会”模式社区复合治理结构的建构，弄管会及其“弄管协会”的功能主要体现为表层的服务管理功能和深层的社区治理功能两个方面。
1.弄管会的表层功能与深层功能
弄管会的表层功能主要体现在保安、保洁等物业管理功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，在“弄管会”这个居民自治组织的管理下，“弄管会”所在弄堂发生了明显的变化，主要体现在以下两个方面：一是老弄堂的安全性有了明显的改观。在安置了铁门和探头等“硬”设施后，“弄管会”所在的弄堂又采取了聘用门卫，实现24小时巡逻，加强车辆停放管理等措施，大大改变了原先失窃事件频发，闲杂人员随便进入，车辆乱停乱放的现象，使弄堂居民有了一个安全、安宁的居住环境。二是老弄堂的卫生环境有了较大的改变。由于有聘用的门卫或保洁工负责弄堂的清扫工作（一天两次），改变了以往弄堂脏乱的面貌，加之街道在老弄堂硬件设施（粉刷墙面、铺设路面等）和绿化上的投入，使老弄堂呈现了一种干干净净、绿意盎然的新面貌，受到了众多居民的称赞和好评。
弄管会的深层功能主要是拓宽社情民意表达渠道的功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，由于“弄管会”与居民最贴近，从而在居委会之外又多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见、反映居民诉求的平台或载体，有助于拓宽社情民意表达渠道，促进了社区和谐稳定。
弄管会上述功能作用的发挥情况也得到了相关调查数据的支持。如对于“弄管会”的作用体现在哪些方面的问卷调查中，有146个受访者回答了该问题，其中，认为“弄管会”的作用体现在“维护小区/弄堂安全”的回答有126人，占总频次的比例为43.8%；认为弄管会的作用是“保洁”的有87人，占总频次的比例为30.2%；认为“弄管会”的作用是“反映弄堂居民的意见和意愿”的为75次，占总频次的比例为26%。
2.“弄管协会”的表层功能与深层功能
“弄管协会”的表层功能主要是社会组织的自我管理。湖南街道先后成立了74个弄管会，基本覆盖到所有弄堂。如何管理并由谁来管理“弄管会”自然而然提上了议事日程。如果让街道直接管理“弄管会”，显然与居民自治组织的性质不相吻合。因此，街道最后决定推动成立社团组织――“弄管协会”的成立，由社会组织来管社会组织（“以社管社”），实行社会组织的自我管理。为充分发挥协会的“自我教育、自我服务、自我管理”功能，“弄管协会”不断完善制度化建设，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委员会成立暨“弄管会”成员换届、推选办法》、《弄堂管理委员会工作职责》、《弄堂管理委员会会议制度》、《弄堂停车管理办法》、《“弄管会”听证制度》、《小区（弄堂）门卫工作制度》和《小区（弄堂）保洁人员工作制度》等。“弄管协会”努力为各“弄管会”搭建组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，研究解决弄堂管理中的共性问题，提升弄堂管理水平。
“弄管协会”的深层功能主要是充当行政协调平台和社会协同平台的功能。随着弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限。于是产生了在更高层面建立协调协同机制的需要，“弄管协会”遂应运而生。作为正式登记注册的社团组织，“弄管协会”搭建起了社区协调协同的平台。“弄管协会”组成人员当中，不但有职能部门负责人、弄管会负责人、物业企业负责人，还有居委干部和居民代表。通过“弄管协会”这个平台，政、社、企、居民之间建立起了协商合作机制，形成合力，共同解决弄堂综合治理改造过程中的各种问题，保证社区群众安居乐业。
四、结论与讨论
经过30多年市场化改革及其社会结构转型，基层社会发生了几个重大变化：一是社区成为居民的集聚点。越来越多的人沉淀到了社区，其中主要是5类人群，即下岗失业和贫困人员、老人和移交社区管理的企业离退休人员、未成年人、妇女、外来务工人员等。二是社区成为社会矛盾的汇聚点。几乎所有社会问题在社区里都有所呈现。三是社区成为社会事务的落地点。越来越多社会事务沉淀到了社区，需要社区提供的社会服务越来越多，社区成为城市社会建设和管理的基础环节。
在这样的背景下，社区建设的任务极其繁重。单靠政府和社区现有的组织载体，无法有效满足社区居民多元化、多样化的物质文化生活需求。因此，“弄管会”模式对于建构政府行政机制与居民自治机制的双向互动机制，形成社区建设的合力，具有重要理论和实践意义。
但是，从构建社区复合治理模式的视角，我们也发现“弄管会”模式在以下几个方面还可以进一步加以完善：一是在弄堂自治层面，进一步强化居民需求发现机制。社区建设是群众需求导向的。由于“弄管会”处于社区的第一线，与居民最贴近，它能最直接、最迅速、最敏感地了解和反映居民的需求和问题，可以在第一时间将“民需民求”收集反馈至“弄管协会”和政府有关部门，从而掌握解决问题的主动权。二是在社区共治层面，应将弄内单位纳入“弄管协会”成员单位，发挥弄内单位在社区建设中的积极作用。三是在社会公治层面，应积极争取更多社区外的行政资源、企业资源、社会组织资源，以及专家、心理咨询师、社会工作者、志愿者等人力资源，投入本区域社区建设，放大“弄管会”模式的社会效应。
参考文献
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随着住房制度改革和基层自治的推进，居民业主在社区治理中的主体地位更加凸显。以城市社区居民业主的社会经济地位、政治身份、产权状况、权利意识及社会资本为变量，分析其对社区居委会、业委会选举以及社区治理活动参与的影响。结果显示，居民业主的年龄、收入、党员身份、产权、权利意识等对他们参与居委会选举有积极的显著影响，但对参与业委会选举的影响并不显著，尤其是受教育程度和产权的影响并不如理论推测那样显著。教育程度、收入、产权、权利意识及信任程度之外的因素对社区治理活动参与也无显著影响。
关键词：城市社区；治理参与；居民业主
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）01-0011-08
一、引言
改革开放以来，城市基层管理体制从“单位制”、“街居制”大规模地转向“社区制”。在基层管理体制和住房制度改革的双重推动下，城市社区事务从单位福利计划模式转向自主治理模式[1]。城市社区治理模式的转型使得业主和居民作为治理主体的地位更加凸显，对其治理参与也提出了更高的要求。在原来计划福利模式下，单位的后勤和房管部门直接对社区物业等事务进行计划性安排和处理；而在自主治理模式下，单位的后勤和房管部门的作用大大减弱甚至消失，居民和业主需要就社区事务进行偏好表达、集体选择、生产安排和绩效评价甚至参与维权[2]。
在城市社区治理实践转型的背景下，城市社区治理参与也逐渐被学界关注。目前国内学界对社区治理参与的研究，一方面是从规范性的角度界定社区治理参与内涵及对中国社区治理发展的必要性，另一方面是从实证角度总结社区参与的模式（或方式）或影响社区治理参与的因素。
对社区治理参与的规范性研究认为参与社区治理是实现社区居民自治的关键。西方国家对社区治理参与的规范性研究主要集中在公民社会理论、自治理论和社会资本理论三个方面。从这个角度研究的学者认为社区治理中居民参与主要是基于理性选择和社区认同。受到西方社区参与理论思想的影响，国内有的学者也认为治理本质上是一种理性选择的行为，是占有不同资源的行动者相互交换达成集体行动的过程；在缺乏有效监督和激励机制的情况下，行动者会减少集体利益的努力[3]。有的学者认为基于社区共同利益基础上的社区认同会促使居民自愿参与社区治理[4]。王处辉将社区认同称为“社区意识”，他认为社区意识是社区成员对所住社区的一种情感认同，参加诸如社区选举和投票等权责性活动，以及为了集体利益的维权行动有助于增进社区成员之间的亲密性，进而培育社区归属感以促进社区自治[5]。也有学者对理性选择和社区认同两种观点进行整合。如孙璐提出了整合社区利益和社区认同的方法，即主要依靠参与制度的建立以及社区成员间认同关系的强化[6]。
一部分从事实证研究的学者们从个案分析中总结出社区治理参与的模式或方式。代表性的文献包括杨敏的《作为国家治理单元的社区――对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，作者在该文中根据不同居民群体社区参与的具体过程， 提出了四种参与类型――福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与
[7]。另一部分学者则采用统计分析的方法分析影响社区治理参与的主要因素。例如，部分西方学者主要分析产权对社区治理参与甚至对政治参与的影响。例如，Alford和Scoble在1962年对美国四个中等城市的调查中发现，住房产权与地方政治参与程度之间确实具有很强的相关性[8]（p.113）。国内学者李骏在“2005 年中国综合社会调查”（CGSS2005）中，通过Binary Logit 模型分析发现住房产权确实对社区层次上的政治积极性有促进作用[9]，尤其是在封闭性的商品房小区。需要指出的是，研究的结论并非完全一致，Kingston和Fries的研究则发现产权和政治参与之间没有明显关系[10]。
除产权因素外，周林刚在《社区治理中居民参与的制约因素分析――基于深圳A区的问卷调查》一文中，肯定了基于地缘联结而成的社区认同会促进居民自治的实现。他通过分析调查问卷认为，人口特征变量、社会地位变量、经济地位变量和社会资本变量是影响表达式参与（居民向政府有关机构、街道办事处以及新闻媒体反映问题的次数）和选举式参与（居民参与居委会、业委会选举的次数）的共性因素[11]。有的学者基于居民对社区认同感和满意度、社区信息与人际关系状况、居民参与社区活动状况频率的分析得出社区治理居民的参与水平和效果
[12]。
根据文献研究和相关调查，我们发现：基于社区认同的观点，社区居民具有参与治理的意愿；基于理性选择的观点，社区居民参与社区治理的实践较少。但理论的挖掘需要实证的检验，本研究基于北京市问卷调查力图回答如下几个问题。第一，作为大都市的北京市城市社区治理参与发展状r如何？是否适应城市社区治理模式转换的要求？第二，北京市居民或业主参与社区治理的动因是什么？第三，居民和业主的阶层地位、收入等对社区治理参与具有怎样的影响？
二、样本选择与人口学特征
（一）样本及调查
本研究的问卷调查采用多段随机抽样方式，循“区县―社区―样本户―个人”的顺序进行。样本覆盖北京市城区、近郊区及远郊区，其中成功样本共520个，包括城区126个、近郊区285个、远郊区109个。有效覆盖北京市11个区县的44个街道，每个街道的样本量平均在10个～20个。调查样本覆盖传统老旧小区和新型商品房（或经济适用房）社区，其中传统老旧小区样本量占52.5%，新型商品房（或经济适用房）社区的样本量占47.5%。
（二）样本的人口学特征
在调查的样本人群中，男性为191人，占样本的36.7%，女性为329人，占样本的63.3%；年龄按照30岁以下、31岁～40岁、41岁～50岁、51岁～60岁及61岁以上进行划分，这几个年龄段分别占有效调查样本的24.6%、26.2%、24.4%、16.2%和8.6%；从受教育程度看，初中及以下占17.7%，高中（包括职高、中专等）占43.5%，大专占22.5%，本科占14.2%，研究生占2.1%；从政治面貌看，中共党员占12.6%，共青团员占5.8%，群众占81.6%（参见表1）。
三、北京市社区治理参与现状
本文认为居民业主参与治理是指居民通过投票选举、出席活动、发表意见等方式参与社区治理实践的全过程。居民参与社区治理的过程包括参与选举形成社区集体决策单位、表达自己对社区服务的偏好和需求、参与社区服务生产安排过程、参与治理绩效的评价反馈、参与社区治理的契约监管和纠纷解决[13]，居民和业主在上述几个方面的参与程度直接关系到治理权利的落实。因此本调查主要集中于居民或业主参与选举居民委员会或业主委员会的情况，以及居民或业主参与政府、居民委员会或业主委员会组织的相关活动的情况。
本调查中衡量参与治理的问题主要包括是否参与过居委会选举、是否参与过业主委员会选举、是否参与过业主委员会研讨联谊活动、是否参与过居委会研讨联谊活动、是否参与过政府及其他单位组织的活动。通过对调查数据的分析，我发现北京市社区治理参与率总体上偏低。
（一）居民业主社区选举参与率低
调查结果显示，居民业主在居委会和业主委员会选举中的参与率比较低（参见表2）。参与过居委会选举的居民业主仅占调查样本的38.9%。其中32.7%的居民表示参加过，以后也会尽量参加；6.2%的居民表示参加过，但以后不想再参加了。61.1%的居民或业主没有参与过居民委员会的选举。其中26.0%的居民或业主表示没有参加过，以后可能会参加；35.1%的居民或业主表示没有参加过，以后也不会参加。
居民或业主参加业主委员会选举的比例相对更低。调查数据显示，12.7%的受访对象表示参加过业主委员会选举。其中有6.7%的业主表示参加过，以后也会尽量参加；6%的业主表示参加过，但以后不想再参加。87.3%的受访对象表示没有参加过业主委员会选举。其中27.3%的受访对象表示没参加过，以后可能会参加；但有高达60.0%的受访者表示没参加过，以后也不会参加。
从调查结果看，参与居委会选举的人数比参与业主委员会选举的人数多，这是符合实际情况的，因为绝大多数社区都有居委会，而多数社区没有成立业主委员会。此外，在居委会的选举过程中，基层政府的组织动员介入比较多，业主委员会的选举则是完全自发，甚至还会受到开发商、物业公司或者政府的干预。
（二）居民业主社区治理活动参与率低
除选举参与率比较低外，对居民业主居委会、物业公司和政府组织的活动的参与率也比较低（参见表3）。参与过业主委员会活动的居民业主仅占调查样本总量的13.7%。其中有5.6%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有8.1%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过业主维权活动的居民业主占调查样本总量的11.2%。其中有5.2%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有6%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过物业公司活动的居民业主占调查样本总量的21.2%。其中有13.1%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有8.1%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
参与过政府相关活动的居民业主占调查样本总量的24.2%。其中有17.9%的居民业主表示参加过，以后也会尽量参加；另有6.3%的居民业主表示参加过，但以后不想再参加。
四、对北京市社区治理参与的解释
为了更好地解释居民业主的社区治理参与率，本研究采用二元Logistic回归分析法，对影响社区治理参与的因素进行了分析。本文将社区选举参与和社区治理活动参与作为因变量，并进行二元赋值，参与过选举或活动的赋值为
1，没有参与过选举或活动的赋值为0。
（一）解释变量
根据既有的文献和理论，我们将城市社区居民业主的社会经济地位、政治身份、产权状况、权利知识和社会资本五组变量作为自变量。
1.社会经济地位的影响。对民主参与的研究认为，社会经济地位是决定其政治参与的重要因素之一。教育程度和月收入是衡量社会经济地位的重要指标：一个人拥有的财富越多就越会关注政府税收等政策，因而就越会有动力参与政治过程；受教育程度越高，也越有能力参与到政治过程中去[14]（pp.2125）。年龄也是影响社区治理参与的重要因素，尤其是在当前的社区维权等活动中，老年人的表现比年轻人积极。本文将年龄、受教育程度和月收入作为衡量居民业主社会经济地位的变量。年龄按照30岁以下、31岁～40岁、41岁～50岁、51岁～60岁、61岁以上划分为6个年龄段，依次被赋值为1、2、3、4、5、6。受教育程度按照初中及以下、高中中专、大专、本科、研究生划分为5个阶段，依次被赋值为1、2、3、4、5。月收入按照3000元以下、3001元～5000元、5001元～8000元以及
8001元以上划分为4个等次，依次被赋值为1、2、3、4。
2.政治身份的影响。研究发现，加入政治性组织是影响政治身份的重要因素。在中国，加入中国共产党和共青团等组织，会影响到一个人的政治态度和政治参与积极性。在本文中，以是否是党员来测量政治身份状况，党员编码为1，其他情况则编码为0。
3.产权状况的影响。公民在拥有住房产权上的差异是否导致了他们在政治积极性（尤其是参与城市基层社区政治的积极性）上的不同，这是许多研究的核心主题。本文用“自住户”还是“承租户”这个问题来测量住房的产权状况，其中“自住户”编码为1，“承租户”编码为0。
4.权利意识的影响。权利和法律知识是众多学者解释社区治理尤其是新建商品房小区业主维权、集体行动等问题的重要变量。社区在维权的过程中逐步意识到建立业主组织并团结起来是维护自身和社区共有财产资源的有效途径[15]，因为权利意识能够转换为指导业主参与社区治理的思想基础。本文采用以下三个题目测试权利意识。（1）业主之间关系实际上是小区共有财产的共同维护和使用关系，您认同吗？选项有完全认同、较认同、中立、不太认同、完全不认同，分别被赋值为4、3、2、1、0。（2）如果开发商、物业公司、政府等做出有损您个人利益的事情时，您会怎么做？选项“事关自身利益，一定会努力阻止”被赋值为3；选项“会尝试去阻止，但如果太麻烦就会放弃”被赋值为2；选项“想阻止，但没精力也没途径去争取”被赋值为1；选项“我不介意这些事”被赋值为0。（3）如果开发商、物业公司、政府等做出有损您所在小区利益的事情时，您会怎么做？选项“事关自身利益，一定会努力阻止”被赋值为4；选项“会尝试去阻止，但如果太麻烦就会放弃”被赋值为3；选项“想阻止，但没精力也没途径去争取”被赋值为2；选项“随大流，看看别人再决定”被赋值为1；选项“我不介意这些事”被赋值为0。
5.社会资本的影响。测试社会资本的题目包括：您对业委会成员的熟悉程度，选项“谁都不认识”、“认识一些积极分子”、“认识业委会成员”分别被赋值为1、2、3；您对业委会成员的信任程度，选项“信任”、“无所谓”和“不信任”分别被赋值为3、2、0。
（二）研究发现
本研究中的选举参与和治理活动参与都是一个二分类变量，自变量则是不同分类的定序变量，因此采用二元Logistic 回归方法对社区治理参与的影响因素进行分析。
1.社区选举参与的解释。依次将五组变量分别与参与居委会选举、参与业委会选举进行二元Logistic 回归分析（参见表4）。
上表显示，在社会经济地位这一组变量中，对因变量居委会选举起正向显著作用的是年龄（B=0.514，P
通常会选择个体利益的最大化，不愿付出精力和时间成本。根据公共选择学派的观点，除非有更大的或独立的激励，否则个体难以为共同利益做出努力。这也符合人们对于居委会在社区治理中地位角色的认知状况。人们通常用“上面千条线、下面一根针”形容居委会的地位，居委会成了政府在社区中的“脚”。学历高的人对此有较强的认知能力，因而参与选举的积极性不高。此外，这也说明受教育程度较高的群体由于工作忙碌，无暇顾及社区选举事宜。对业委会选举起负向显著影响的是教育程度（B=-0.637，P
政治身份中党员对居委会选举起正向显著影响（B=0.981，P
产权变量组中“自住户”对居委会选举起正向显著影响（B=1.225，P
参与治理的积极性更高。“自住户”拥有住宅的合法产权，维权意识和参与积极性更容易激发；而“承租户”通过支付租金获得房屋使用权，可能只是短期居住于此，对于社区日常事务并不关心，参与居委会选举的积极性难以被调动。虽然数据结果显示，产权变量组对业委会选举无显著影响，但其预测值介于临界值附近（P=0.068>0.05），这说明产权对社区业委会的选举也有一定的影响。
权利意识变量组中的前两个问题均对居委会选举起正向显著影响：对社区共有财产共同维护的认同度越高，越愿意参加居委会选举（B=0.382，P
2.社区活动参与的解释。将五组变量分别与参与业委会组织活动、参与业主维权活动、参与物业公司活动和参与政府活动进行二元Logistic回归分析（参见表5）。
上表显示，社会经济地位变量组仅对参与政府及相关单位活动有显著影响，对参与业委会活动、参与业主维权联谊、参与物业联谊活动未显示显著影响。其中，受教育程度对参与政府及相关单位活动起负向影响（B=-0.917，P
（B=1.117，P
产权因素对参与业主维权联谊（B=-1.920，P
权利意识变量组中共有权共识程度对参与物业联谊活动起正向显著影响（B=0.901，P
社会资本变量组中居民业主对业委会的熟悉程度对其参与业委会活动起正向显著影响（B=0.863，P
五、结论与讨论
本文运用社会经济地位、政治身份、产权状况、权利意识、社会资本五组变量对社区选举参与、社区活动参与进行了二元Logistic回归分析。我们发现：年龄、收入、党员、产权拥有情况、对共同财产维护的意识、个人利益维护意识都对居委会选举起正向显著影响；权利意识、社会资本因素基本都对社区活动参与起正向显著影响。
相较于以往的研究而言，本文拓展了自变量的范围，除社会经济地位、社会资本因素外，还将产权和权利意识作为重点考虑的因素。在社区选举参与中，我们发现产权拥有情况、权利意识中对共同财产维护的共识、个体利益维护意识对居委会选举起正向显著影响。但同时需要看到，受教育程度对居委会和业委会选举起负向显著影响，高学历群体表现出的“理性冷漠”使得他们追求个体利益而忽视了小区集体利益，不利于居民参与积极性的广泛调动。在社区活动参与部分，对业委会熟悉程度越强，就越愿意参加业委会活动和业主维权联谊，对业委会信任程度越强，就越愿意参加物业联谊活动。但我们也要看到，对小区利益共同维护共识只对政府及相关单位活动起正向显著影响。这表明，居民在参加社区其他活动时较少考虑小区利益，而基于个人利益的考虑居多。另一个有趣的现象是，产权拥有情况对社区活动基本起负向显著影响，“自住户”参与社区活动的积极性较弱。这和以往的研究发现不太一致，具体原因还可以进一步发掘。
本文的理论意义在于发现在社区居民参与自治的实践中，产权拥有情况、权利意识基本对居委会选举起正向显著影响，权利意识和社会资本因素基本对社区活动参与积极性起正向显著影响。本文拓展了对城市社区治理参与状况影响因素的已有认知，发现居民参与积极性还受产权拥有情况、权利意识的影响，和“自住户”还是“承租户”、居民对小区共同财产维护的共识、居民对个体利益维护的意识及居民对小区利益维护的意识有关。
本文的实践价值在于，在社区选举方面，由于党员、产权拥有情况、权利意识对居委会选举起正向显著影响，因此可以发挥党员在居委会选举中的带头作用，并使得居委会选举更加规范，发挥“自住户”在小区自治中的活跃性，逐步带动“承租户”参与社区事务共同治理的实践。通过搭建小区论坛，定期开展居委会、业委会活动逐步增强居民共同维护个人利益甚至是小区集体利益的信念。要逐步加强与高学历群体的沟通，避免或缓解“理性冷漠”带来的理性选择，引导高学历群体在社区治理中发挥其组织力和专业性。
在社区治理活动方面，要重点推动“自住户”在参与社区治理活动中发挥积极性和带头作用，改变封闭式住宅区带来的邻里关系联结较弱、合力难以汇聚的现状。由于社会资本中的熟悉程度和信任程度对社区治理活动起正向显著影响，因此，要通过建立小区论坛、多开展社区文化活动等，在熟悉的基础上形成并拓展共识领域，建立起相互信任的关系，带动更多的居民业主参与社区治理活动。
（感谢北京市海淀区和谐社区发展中心（GOCO）对数据使用的授权以及华北电力大学硕士生李娉在数据分析方面提供的帮助。）
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关键词：元治理；城市社区治理；运作机制
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0017
作为一种社区管理机制，社区治理已得到社会各界的广泛认同，成为推动社区建设的重要方式。当前，我国城市社区建设进入稳步发展阶段，与此同时，各地区在社区管理、社区治理、社区服务等方面已探索出诸多特征鲜明的城市社区发展模式。但不可否认的是，目前的社区治理运作机制也存在明显的缺陷。政府、社区居民、社区居委会、社会组织、驻区单位等治理主体之间的沟通与互动欠缺，呈现出一种“集体失联”的形态，各主体在参与社区治理时缺乏必要的积极性和有效性。社区治理运作机制的碎片化困境已成为制约社区实现善治的瓶颈。在此背景下，如何克服城市社区治理运作机制的缺陷、摆脱困境，就成为完善社区治理、走向社区善治的重要命题。
一、文献综述与问题的提出
元治理理论在提出后的20多年时间内，以其独到的解释力被广泛运用于不同国家诸多领域的治理进程之中。它在各种治理范式框架中具有代表性，既能在宏观层面重塑政府、市场与社会之间的关系，又能在微观层面上指导某一具体领域的治理行为。元治理理论范式与当前我国城市社区治理的现状具有高度契合性。通过构建元治理模型，用于指导我国城市社区治理实践，并完善其运作机制，是实现城市社区善治的绝佳路径。
（一）城市社区治理
德国社会学家斐迪南・滕尼斯早在《共同体与社会》这部著作中最先使用了“社区”（community）一词，用于描述那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。国内学界将社区界定为地域性社会，其中既有社区研究历史方面的渊源，同时也是社区研究在中国现代化进程中应用与实践的必然结果。[1]自“社区”的概念引入国内学界以来，学者们对社区的理解和阐释普遍具有地域性因素。例如，徐勇认为，“社区是指由聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，是由一定的人口、地域、设施、管理机构、文化现象和社区意识等要素构成的小社会”[2]。又如，唐忠新认为，“社区指的是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动而构成的社会区域生活共同体”[3]。就“社区”的一般内涵来说，“社”即为人群，“区”就是地区、空间、环境，可以简单将其理解为聚居在一定地域上的人群生活的共同体。城市社区是相对于农村社区而言的，是指在一定的城市地域范围内，由一定规模的人群按照某种社会关系组成的、具有综合性社会功能的社会区域共同体。
治理理论早先由英国学者罗德・罗茨提出，他认为治理“意味着统治的含义发生变化，意味着一种新的统治过程得以产生，意味着有序统治的条件已和以往大相径庭，是以新的手段来统治社会”[4]。法国管理学家让-皮埃尔・戈丹认为，“治理可以用来破除陈规，冲破保护的围墙；治理具有现代性，它对旧有的社会关系提出质疑，同时，治理可以代替公共干预主义”[5]。美国管理学家库伊曼和范・弗利埃特指出，“治理所构建的社会结构与秩序不能依赖外部强加，它需要依靠诸多行为者之间的互动来发挥作用”[6]。可见，治理理论旨在重新调整和塑造政府、市场与社会等治理主体之间的关系，它为治理过程中的角色定位和利益分配等体制性问题的解决提供了理论指导。参考治理的内涵来界定社区治理，我们可以将社区治理理解为治理主体共同参与社区治理事务，为社区提供公共产品和公共服务的行为。
1.关于城市社区治理的规范研究。学者们从不同的角度对城市社区治理展开规范研究。例如，吴光芸、杨龙基于社会资本的视角来解读社区治理问题，他们认为，“社区居民之间互惠的、普遍的信任，以及通过社区组织而构建起来的社会参与网络构成了社区的社会资本；社区治理的实质就是信任、互惠与合作；社会资本理论范式下的社区治理包括三个维度：社会网络、互惠规范和激励监督”[7]。张洪武聚焦于社区治理的秩序问题，他指出，“社区治理的多中心秩序不仅依赖于社区之外更高层次的顶层设计和制度供给，还依赖于社区内部各治理主体之间通过互动博弈所构建的规则体系；由公共责任理念指导、公共规则约束的社区多中心治理秩序，是摆脱‘公地困境’、改善集体行动并实现社区善治的基本前提”[8]。陈伟东、吴恒同探讨了城市社区的治理方法和路径选择，他们认为，“建国后，城市社区治理方法实现了由经验方法向行政方法的过渡，当前仍以行政方法为主；社会结构的变迁和国家治理理念的转型，使得缺乏弹性的行政方法已无法有效完成社区治理与居民自治的使命；基于居民需求结构和特点，当代城市社区治理应选择以精细化和理性化为特征的专业化道路”[9]。张平、隋永强在元治理视阈下论述了中国城市社区治理的主体结构，在他们看来，“中国城市社区治理主体结构呈现出‘一核多元’的特点，‘一核’是指中国共产党是唯一的领导核心，‘多元’主体包括政府、社区居委会、社区社会组织、驻区单位和社区居民等；依据元治理理论范式，在党的领导与政府主导下，构建社区治理主体协同共治的局面”[10]。隋玉杰纳缁嵯低忱砺邸⑿枰理论和抗逆力、充权与优势理论出发，对当前社区治理结构方面的某些创新性举措进行审视，探求其背后的运作机制、动力机制和可持续性发展机制；他将当前社区治理结构划分为功能对位型、需求满足型和自力更生型等，并指出理想型社区治理结构的构建需权衡各种治理结构类型的利弊[11]。陈亚辉着眼于社区治理的模式，他认为，“随着社区治理方式的转型，网络化伙伴关系已成为社区发展的大势所趋；社区网络化治理的关键是通过管理网络使社区快速反映公民诉求，提供高质量的公共产品和公共服务；未来的社区发展应注重实现社区公共价值，连接社区公共服务伙伴关系，强化政府责任，提升社区公共服务能力”[12]。
2.关于城市社区治理的实证研究。近年来，实证研究已成为城市社区治理领域研究的热点。例如，唐文玉基于社区个案研究城市社区中的权威效能治理指出，“‘权威效能治理’展现了社区中国家力量和社会力量之间的‘权威―服从’关系，社会力量充当着国家渗透社会生活的功能性和结构性的‘基础设施’；在‘权威效能治理’范式下建构起来的是一种有限社会公共性和能动性的‘管理型公共领域’，其职能主要是拓宽国家提供公共服务的范围，以便国家对社区实施‘柔性控制’” [13]。冯猛以北京东城区6号院的环境整治行动为例，从社区治理的基本要素出发，构建了一个研究社区治理困境的分析框架；这一框架基于社区困境发生的原因，针对治理行动规则、行动结构和行动过程，提出本质困境、结构困境和过程困境三种理论范畴，并提出摆脱以上困境的若干途径[14]。张红、张再生在问卷调查的基础上，运用AMOS 17.0软件对调查数据与假设模型进行了结构方程的拟合检验，在他们看来，“完善居民社区治理参与的条件，提高居民参与社区治理的便利度，提升社区治理参与的效率，是推进社区治理、实现社区善治的有效路径”[15]。吴晓林基于台北市社区的调查，指出“台湾城市社区治理呈现出以半官方性质的‘里组织’、社区发展协会和官方力量为主体的三角结构，这种治理结构打破了‘恩庇关系’对社区的影响，试图将微观层面的政府干预赶出社区，为社区自主发展创造更多空间”[16]。李晓壮从政府、市场、社会三维分析框架出发，通过对北京市社区调查来分析政府、市场和社会三大社区治理主体之间的相互关系，发现其处于非良性的运行状态之中，存在“社区居委会行政化趋于严重、行政区划体制改革滞后城镇化、社^共享部位产权不清晰等比较突出的体制性问题”[17]，进而指出体制改革创新是破解社区治理问题的当然路径。
（二）元治理理论
目前，“元治理”（Metagovernance）已日益成为国内外学界讨论的热点理论之一。英国学者鲍勃・杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的学者之一。关于元治理兴起的原因，杰索普指出，“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”[18]。杰索普将自组织作为一种治理机制，认为公私合营企业和其他形式的自组织比传统的立法等级机构和行政手段更为有效。同时，他还指出自组织也可能出现治理失灵，进而提出“元治理”目标：设计更合适的制度规范，设想更合适的远景，从而促进各个领域的自组织发展，协调组织之间的目标、空间和时间尺度、行动及后果等。由此杰索普提出国家在治理中依然发挥相当重要的作用，比如制定规章制度、督促制度实施、创新制度等，但国家必须提供治理的基本规则，保证不同治理机制与规制的兼容[19]。元治理旨在寻求控制和自治的平衡。治理意味着分权、自治、多中心与公民参与等要素，元治理则是对这种去权威化、去中心化的治理趋势的控制。凯里・多贝斯泰恩指出，“元治理要求在治理体系内确保政府的影响力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是国家为实现各治理主体的利益和权力的平衡制定基本规则”[20]。
元治理理论引入国内学界之后，学者们结合中国治理现状对其进行了本土化的理解和阐释。例如，于水等在元治理视域下研究政府的治道逻辑和治理能力，他们指出，“现代政府的治理应以政府的‘元治’为主体范式，以政府和社会的良性互动为前提条件，以政府能力的提升和善治为目标；元治理范式力图通过国家治理体系的建构，重塑政府、市场与社会的三维关系，探求提升政府治理能力的可行路径”[21]。唐任伍等在元治理视阈下研究中国环境治理的策略选择问题，他们指出，“在我国环境治理的传统模式下，政府以‘统领’而非‘治理’的姿态出现，各种治理模式、市场与社会网络机制无法有效运行；根据元治理范式，强化自治理，强调与政府权力相对应的责任，通过保持治理模式的多样性来增加治理弹性，从而有效应对环境治理这个复杂系统”[22]。郭永园等认为，“强调国家在公共治理中的重要作用的元治理理论相比于治理理论更契合中国‘强政府’的现状以及对科层治理传统偏好，可以充分发挥中国特色社会主义的制度优势”[23]。李剑在元治理视角下探讨地方政府创新问题时指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社会治理中的中轴角色，但必须明确的是，这种对国家（政府）作用的推崇并非是向科层等级治理模式的回归，更不是传统的‘国家中心论’的重复，元治理提出的‘将国家请回中心’的理念更加侧重于政府的责任而非权力”[24]。
通过梳理和归纳国内外学者关于元治理理论的研究，我们可以将“元治理”的内涵界定为：在多个治理主体所构建起的治理网络中，政府充当“协调者”、“责任人”与“监督者”的角色，政府利用科学合理的议程设定、良好的沟通协调以及精心设计的组织安排，构建一个健康而有序的治理机制，进而实现公共价值和公共事务的善治。
二、中国城市社区治理运作机制的元治理模型
我国城市社区治理模式和结构变化的基本趋势是从单一治理主体逐步转向多元主体协同共治。城市社区治理本质上就是在城市社区范围内，依托多元治理主体和多元化的治理方式，协同治理社区公共事务，进而增强社区凝聚力，实现社区善治。为了克服治理失灵的风险，元治理理论旨在对政府、市场和公民社会等治理形式、机制或力量进行一种宏观把握和设计，调整各种治理机制之间的平衡，重新整合各种治理机制之间的复杂合作。
（一）元治理视阈下城市社区治理主体结构
[关键词]国家法治发展；区域法治发展；多样性统一；个别化的方法论原则
一、若干概念之涵义与本文的讨论范围
在对本文的论题展开之前，有必要先行厘清若干概念的内涵，这里主要有区域、法治发展以及区域法治发展等相关概念，以便确定本文的讨论范围，认识论题的时代意义。
“区域”亦可称之为“地区”，这是一个含义丰富的多层次的范畴。从全球的角度而言，区域不仅仅意味着以地理因素为基础的空间结构，而更多地是指通过稳定的经济的或政治的协议所建立起来的、一定地域范围内甚至是跨地域的国家之间的经济的或政治的乃至军事的区域性国际组织。作为重要法律文件，《联合国》第八章专门设定了区域体系的法律框架，这样区域体系就成为介于国际体系与民族国家之间的一种具有全球意义的次级国际体系。“二战”以来，这种基于经济的、政治的、地理的、生态的乃至军事安全的诸种共同联系的区域性次级国际体系，如雨后春笋般地发展起来，深刻地改变着当代国际关系格局及其发展走向。从民族国家的意义上讲，区域一词则表征着在一个国家的范围内以特定的行政管辖层级为基础的地区单元，或者是以一定的地缘关系为纽带而形成的若干个行政管辖层级所组成的地区单元的集合体。在传统中国，不同历史时期的区域形态，既有着相对稳定的构成机理，又有着各具特点的表达形式。比如，郡县制构成了古代中国行政区划的一条主轴。秦帝国以来的各个王朝的行政统辖区域，大体上都按照郡县制的架构，结合一些具体的社会历史的因素加以划分，进而形成一幅皇朝统治的疆域版图。而在不同的皇朝统治年代，郡县制的外在表现方式又呈现出丰富多样的历史特点，藉以裨于皇朝更加有效地辖驭四方、治理天下。在当代中国，区域与行政统辖层级往往交织在一起，因而区域概念有了更加丰富的内涵及其表现形式。诚然，郡县制这一传统中国行政辖区的基本主轴并未发生根本性的改变，尽管建国之初曾经一度实行行政大区制度，但是，“省”和“县”依然成为中央政府实施国家治理的基本行政依托。然而，时下中国的行政统辖层次繁复多样，在建国之初省级政府分出的行政公署的基础上，又出现了“大市”或“较大的市”这一介于“省”和“县”之间独立的行政管辖层级。加之，在我们这个统一的多民族的东方大国，基于国家统一、民族和谐和有效的边疆治理等多方面的考虑，确立和实行民族区域自治制度，而在实行民族区域自治的地方，区域以及行政管辖层次亦有着鲜明的特点。不仅如此，随着国家区域协调发展战略的逐步实施，区域与行政统辖层级彼此交错的非均衡格局开始形成，超越现行行政管辖层级的省份与省份之间、“大市”之间的区域性协调发展机制迅速成长起来。中央政府对不同区域的经济社会发展，设定各有侧重的发展目标，作出不同的政策安排，省级政府亦是如此。因之，当代中国的区域概念的内涵与形式确乎发生了历史性的变化。总的看来，省域以及以特定地缘关系为基础的若干省域的结合根据我国中央政府的区域发展总体战略，基本上把全国经济区域划分为东部沿海地区、东北地区、中部地区和西部地区等等。当然，这里还有一些更为细致的区分，诸如，长江三角洲地区，环渤海湾地区等等。市域（设区的市）以及同样一般以相邻的地缘为纽带的若干市域的结合，和县域这样的基本的地区单元，大体上构成了当下中国的多层面的区域概念。正是在这样的多层面的区域或地域概念的基础上，融入特定的经济的、社会的、政治的、法律的、历史的、文化的乃至地理环境等等诸多因素，便会相应地形成区域经济、区域社会、区域政治、区域法律、区域历史、区域文化和区域地理等等历史和现实的概念，从而给我们认识国家范围内（包括当下中国）的区域生活状况打开了一个广阔的思想天地。
区域法治发展是与国家法治发展密切相关的。关于法治发展，这个概念与法制现代化概念具有相通的意蕴。正如我们多年来不断论及的，法制现代化反映了从传统的人治型价值一规范体系向现代的法治型价值一规范体系的历史性转型与变革过程。时下正在历史性地展开的中国社会变革，实际上是要完成从传统社会向现代社会的历史转型，正是在这一转型与变革的过程中，当代中国法制呈现出创新乃至现代化的发展趋势。因之，当下中国的国家法治发展，就是要致力于从前现代社会法律系统向现代社会法律系统的转变，实现从传统法制向现代化法制的历史性跃进，而这个时代进程的基本目标，乃是坚持和实行依法治国，建设社会主义法治国家。从本质意义上讲，这一国家法治发展趋势和走向，意味着法律文明价值体系的巨大创新，反映了我们这个民族的从法律思想、法律制度到法律行为的各个领域变化的多方面进程，进而确立与全球法治发展进程相协调而又充满浓郁的民族意味的制度安排、价值观念及其生活准则系统。很显然，作为国家法治发展的有机构成要素的区域法治发展，乃是国家法治发展在国家的特定范围内的具体实现，它所展示的乃是从前现代社会向现代社会转变这一特定过程中法律文明及其价值基础在特定地域中展开的具体生动的法治场景。所以，区域法治发展与国家法治发展在基本性质、主体内容与总体目标诸方面，都是内在一致、并行不悖的，绝不存在一个脱离国家法治发展的历史进程的孤立的区域法治发展。这是问题的一个方面。另一方面，至于说区域法治发展这一概念的复杂性，主要是指区域法治发展的概念能否成立，这无疑是一个颇具挑战性的论题。在这方面，学界的认识见仁见智，莫衷一是，但大体上已经或正在形成共识，即：区域法治发展的概念不仅是可能的，也是必要的。本文的以下部分将要对这些问题从方法论的角度作进一步的论证与阐释，这里所要提出的原则性的看法是：尽管区域法治发展与国家法治发展具有内在的一致性，但是，在法治发展的起点、条件、过程、动力机制、实现方式等等诸多方面，区域法治发展与国家法治发展之间无疑存在着明显的差异性；正是这种差异性或个性特征，恰恰是需要我们认真地加以对待的，在这里我们可以清晰地发现区域法治发展对国家法治发展进程的深刻影响，以及国家法治发展与区域法治发展之间的必要的张力及其互动过程，从而确证区域法治发展的蓬勃生机和强大生命力。
从方法论角度研究国家层面的区域法治发展问题，这是一个重要的基础理论工作。而国家层面的区域法治发展研究的方法论，是一个多层次的有机系统。本文拟从法哲学方法论的意义上加以探讨，以期为下一步的研究工作提供有益的分析工具。
二、“多样性统一”的命题
在1857-1858年《经济学手稿》或《政治经济学批判大纲》导言中，马克思在阐述政治经济学的方法时，区分了两种不同的方法论原则。在他看来，第一种政治经济学的方法原则，反映在经济学产生时期所走过的历史道路之中。比如，“十七世纪的经济学家总是从生动的整体，从人口、民族、国家、若干国家等等开始；但是他们最后总是从分析中找出一些有决定意义的抽象的一般关系，如分工、货币、价值等等。”与此相反，第二种政治经济学的方法论原则则反映了这样的思维过程，即：“这些个别要素一旦多少确定下来或抽象出来，从劳动、分工、需要、交换价值等等这些简单的东西上升到国家、国际交换和世界市场的各种经济学体系就开始出现了。”这就是说，通过思维的抽象力，抽取一类对象的共同点，把握客观对象的某个方面、某个片断的简单规定，构成思维或叙述的起点，进而从局部的、简单的规定，上升为全面的、综合的、深刻的概念系统或普遍的理论概念体系。很显然，这是两种迥然相异的方法论原则。按照马克思的看法，第一种方法以近代早期的重商主义学派和古典政治经济学的创始人配第等人为代表，他们的论述通常“从实在和具体开始，从现实的前提开始，因而，例如在经济学上从作为全部社会生产行为的基础和主体的人口开始，似乎是正确的。但是，更仔细地考察起来，这是错误的。如果我们抛开构成人口的阶级，人口就是一个抽象。如果我们不知道这些阶级所依据的因素，如雇佣劳动、资本等等，阶级又是一句空话。而这些因素是以交换、分工、价格等等为前提的。比如资本，如果没有雇佣劳动、价值、货币、价格等等，它就什么也不是。”因此，“在第一条道路上，完整的表象蒸发为抽象的规定”。最初的认识对象，表现为无限丰富的现象，成为认识过程中的直观和表象，进而“蒸发”出一些抽象的一般关系。而第二种方法在政治经济学研究中的运用，则是从亚当・斯密、大卫・李嘉图等英国古典政治经济学思想家那里开始的。“在第二条道路上，抽象的规定在思维行程中导致具体的再现。”依据这样的方法论原则，“如果我们从人口着手，那么，这就是一个浑沌的关于整体的表象，经过更切近的规定之后，我就会在分析中达到越来越简单的概念；从表象中的具体达到越来越稀薄的抽象，直到我达到一些最简单的规定。于是行程又得从那里回过头来，直到我最后又回到人口，但是这回人口已不是一个浑混的关于整体的表象，而是一个具有许多规定和关系的丰富的总体了。”这样，通过理论思维，把作为思维的起点的那些抽象简单的规定，再现被认识对象的内容，使之不再是一个关于整体的浑沌的表象和感性的直观，而是一具表现为必然的和综合起来的许多规定和关系的总合体，从而获得整体的具体规定。
由此，马克思强调，作为政治经济学研究过程乃至一切科学思维的两个阶段，研究方法和叙述方法或者从具体到抽象和从抽象上升到具体，这二者处于同一思维过程之中，二者彼此依存，相互联系，不可分割。然而，对于形成和建立一个理论概念体系来说，“后一种方法显然是科学上正确的方法”，并且是科学思维“所专有的方式”。在这里，马克思提出了科学研究的一个重要的方法论原则，即：“具体之所以具体，因为它是许多规定的综合，因而是多样性的统一。因此它在思维中表现为综合的过程，表现为结果，而不是表现为起点，虽然它是实际的起点，因而也是直观和表象的起点。”从抽象上升到具体，这是科学理论思维所特有的、把直观和表象材料加工改制成概念的方法。也就是说，把在经验上得到的直观和表象材料，放在应有的逻辑联系之中，考察它们之间的客观必然的相互联系。经过这一过程，人们就可以在概念运动中反映、再现、复制所考察客体的自我发展的客观过程，使“整体的表象”成为“多样性统一”的具体的整体。
马克思关于“多样性统一”的整体的具体规定的方法论原则，为我们研究区域法治发展问题提供了有益的启示。第一，要使国家法治发展这一概念成为“整体的具体规定”，就必须着力探讨构成国家法治发展这个既定的、具体的、生动的整体的若干单方面的、比较简单的基本单元或要素，即以特定空间形态[省域、市域（设区的市）、县域及其有机联结的相关地域]表现出来的法治发展状况为基础或出发点，考察这些基本单元的区域法治的一切历史的与现实的差异性。离开了对特定区域法治发展状况的深刻把握，国家法治发展的概念就可能流于“整体的表象”。第二，如果说国家法治发展的概念是一个“具体的总体”，亦即许多规定和关系的总合体，那么区域法治发展的概念则是对于这个“具体的总体”的单一性、直接性和形式的普遍性的抽象。也就是说，区域法治发展构成了国家法治发展这个“具体总体”的若干单一的规定性，它不断地从自身中进一步规定自己，从而愈加丰富起来，最后重新返回到国家法治发展这一普遍性的“具体总体”之中。第三，国家法治发展不应当是若干个区域法治发展的简单罗列，而是各个区域法治发展之间的必然的有机联系的严密结构。每一个别的区域法治发展，都是国家法治发展这个体系之网上的纽结，因而不是杂乱无章的，而是井然有序的。因此，就必须把每一个别的区域法治发展作为一个有机的系统来看待，揭示各个个别的区域法治发展之间的相互联系和相互影响，进而把握由若干个“局部的规定性”所表达出来的“整体的具体”或“具体总体”。因此，马克思关于“多样性统一”的辩证逻辑命题，构成了我们认识和思考区域法治发展现象的法哲学方法论的基础。
马克思指出：“我的观点是：社会经济形态的发展是一种自然历史过程。不管个人在主观上怎样超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物。”因此，如同整个法的现象以及国家法治的运动发展一样，区域法治发展是一个“自然历史过程”，它总要受到一定规律的支配，不是区域法治发展决定这些规律，而是这些规律决定区域法治发展。在区域法治的运动发展过程中，存在着社会主体的能动意志和一定社会经济必然性之间的矛盾。推进区域法治发展的社会主体的能动意志，归根结底总是受到一定社会经济条件的制约和统摄。所以，国家范围内的区域法治发展之所以是一个社会的自然历史过程，就是要从区域法治发展的现象系统中划分出支配区域法治发展的社会经济关系系统，并且把它们当作决定区域法治的运动发展全貌的基本关系，进而把区域法治发展看作是一个受到一定规律支配的活的有机体。从这个意义上，我们可以说区域法治发展具有不可抹煞的客观性质。但是，同其他社会现象的运动发展一样，区域法治发展的内在规律性是通过社会主体的能动的自觉活动表现出来的。这是因为，区域法治的运动发展规律在很大程度上是社会主体从事区域法制实践的规律，是区域法治发展的进程中社会主体活动的产物和条件。因而，区域法治发展运动规律和社会主体的有意志有目的的活动总是处于内在的相互联系之中。因此，在区域法治发展的过程中，我们常常可以看到，有的社会主体对本区域赖以生存和发展的社会物质生活条件及其规律性的认识深刻而准确，从而有意识地把本区域社会经济关系法权要求转化为生动的区域法制实践；反之，有的社会主体对本区域社会经济生活条件的法权要求无法自觉地加以把握和转化，从而妨碍或延缓了本区域法治的进步与发展，这充分体现了区域法治发展的历史进程中社会主体的主观能动性的差异性。因之，在这个意义上，我们能够看出区域法治的运动发展亦具有不容忽视的主观性。
更进一步地来看，区域法治发展中的客观性与主观性的对立统一关系，实际上反映和影响着区域法治发展的多样性统一的运动样式。如前所述，由于区域法治的运动发展有着内在的客观规律，所以区域法治的运动发展呈现出合乎规律的“自然历史过程”。因之，所谓区域法治发展的多样性统一，就是指区域法治的运动发展是“一个具有许多规定和关系的丰富的总体”。在这里，区域法治发展的统一性，意味着在一个国家范围内，不同区域法治的运动发展不可能是处于互不相关、绝对排斥的状态，因而必定会构成国家法治发展这个“总体”；意味着区域法治发展与国家法治发展乃是一个法治的发展与命运的共同体，国家法治发展这个“具体总体”统摄着区域法治发展这个具有丰富关系的“许多规定”，区域法治发展必须以维护国家法治的统一和权威为基本前提；也意味着在不同的区域法治发展进程中确乎存在着内在的统一性，存在着共同的必然的区域法治发展的运动规律，这就要求我们从不同区域法治的运动发展中，努力探寻区域法治发展的共同的普遍的规律。
不仅如此，区域法治发展亦具有鲜明的多样性的品格。从广泛的法律文化意义上讲，人类社会的法律文化是多姿多彩的。不同民族或国度的法律文化，在不同条件的作用下，总是循着特定的路径发展演化。在同一个社会形态之内，不同国家的经济、文化和思想发展水平是不一致的，它们的国家形态和政治体制方面也有差异，每个国家又有其特定的历史发展、习惯和民族传统特点，况且这些国家所处的地理位置、自然条件、人口状况等也不尽相同，等等。这些复杂的因素，势必会使法律文化的运动呈现出五彩缤纷、丰富多彩的历史特点。对于国家范围内的区域法治发展来说，它的一个鲜明特性就是具体性。国家法治发展是由一定的国家法律制度、法律体系及其法律实践、法律思想、法律心理所联结而成的运动之网。作为这面运动之网上的每一个区域法治的运动发展，都独具个性，并且这种个性不是仅仅具有相对意义的特殊性，而是一种不可绝对重复的个体。尽管在区域法治的发展进程中，不同区域法治发展之间常常会有“惊人的相似之处”，但也只能是“相似”而已。正因为不同的区域法治的运动发展富有如此鲜明的个性色彩，所以当下中国的区域法治发展才呈现出这般的丰富多姿。诚然，随着社会经济文化的发展，特别是国家法治发展的加快推进，区域法治发展的历史个性有可能逐渐减弱，但是，国家法治或法制现代化的历史进程表明，区域法治的运动发展并没有因此而变成呆板划一的群体的堆积。伴随着国家法治发展的时代进程，区域法治发展的内容与方式只会愈来愈绚丽多姿。这是毋容置疑的客观趋势。因此，我们应当深入研究各种不同的区域法治的特殊的发展进程，进而深刻揭示多样性的区域法治发展的特殊的本质性特点。
很显然，国家范围内的区域法治发展是一个多样性与统一性有机结合的过程。一方面，区域法治发展的多样性是统一性的基础。离开了区域法治发展的多样性，就无法科学地解释历史上存在的和现实中依然表现出来的千差万别的区域法治现象，也就无法科学认识区域法治发展的统一性，其结果只能使国家法治与区域法治发展的一般规律成为超越时空的神秘的力量，从而成为捉摸不定的虚幻之物。另一方面，区域法治发展的统一性又是多样性的必然表现形式。认识和考察区域法治的运动发展，不能简单地停留在区域法治发展的多样性层面之上，而应当深入下去，从复杂多样的区域法治的运动发展的多样性的表象背后，揭示出制约区域法治发展的一般性规律。否则，我们就只会把区域法治发展的空间展开，看作是一个充满了一大堆偶然现象的杂乱无章的法治序列。
区域法治的运动发展之所以会呈现出多样性统一的特征，在很大程度上是因为区域法治发展所赖以存在的一定社会生活条件的历史差异性。这里重要的是，在不同区域的经济发展水平、社会结构、历史进程、文化传统和地理环境条件等关键性因素的程度不同的影响和作用下，区域社会及其区域法治形成了经久相沿的空间差别。正因为如此，在不同的历史发展阶段中，区域法治的运动发展呈现出千姿百态、迥然相异的面貌。这也从一个侧面映现了经济社会发展的不平衡规律（尤其在中国这样的东方大国），从而展示区域法治发展的多样性的特质。但是，这种多样性与统一性并不是绝然分立、互不相容的，它们之间乃是“同一个东西的两极”的关系。一定的区域社会生活条件的诸因素与区域法治现象的运动发展之间的相互作用，“是在归根到底不断为自己开辟道路的经济必然性的基础上的相互作用”，经济条件归根结底还是“唯一能使我们理解这个发展进程的红线”。这是区域法治发展运动的多样性统一的最深刻的根据所在。只有在这样的基础上，我们才能理解区域法治的运动发展何以会产生那些不同点和相似点，也才能揭示各种特殊的区域法治现象的运动发展的特殊规律，并且从中加深对支配区域法治发展的一般规律的透彻把握。
三、个别化方法的分析原则（上）
为了进一步揭示区域法治发展多样性统一这个命题的价值意义，有必要深入考察构成国家法治发展这个丰富的“具体总体”的基本地域单元的区域法治现象这个生动的“许多规定和关系”。从法哲学意义上讲，区域法治发展的多样性之所以构成统一性基础，是因为一般只寓于个别之中，并且通过个别来实现。这里的作为“一般”之载体与实现途径的“个别”，显然具有特殊重要地位。运用个别化的分析方法研究区域法治发展现象，有助于我们透视区域法治发展运动多样性的内在奥秘。
辩证法大师黑格尔曾经对一般、特殊与个别的关系作过精辟的论述。按照他的看法，在人们的心目中，似乎概念只是单纯的抽象的普遍性，不是关注概念形成的特殊部分，而是坚持其共同之点，其结果导致人们在情感上觉得这种概念是空疏的，只认为概念是抽象的格式和阴影。其实，概念是丰富的、生动的、具体的东西，它包含普遍性、特殊性、个体性或个别性三个环节，普遍性“是指它在它的规定性里和它自身有自由的等同性”，特殊性亦即规定性，在这里，“普遍性纯粹不变地继续和它自身相等同”，而个体性或个别性则“是指普遍与特殊两种规定性返回到自身内。这种自身否定的统一性是自在自为的特定的东西，并且同时是自身同一体或普遍的东西。”因此，概念的普遍性并不是一个单纯的与独立自在的特殊事物相对立的共同的东西，而是不断地自己在特殊化自己，必须把真正的普遍性与单纯的共同之点加以区别，而不能混为一谈，这一点极其重要。在黑格尔看来，概念的普遍性、特殊性、个体性这三个环节是不可分离的，而在这三个环节中，概念的个体性或个别性具有十分重要的地位。“个别就是从区别出发而在绝对否定性中自身反思的概念”。概念之所以是完全具体的东西，就在于概念同它自身的否定的统一，作为自在自为的特殊存在，这就是个体性或个别性。而个体性或个别性作为普遍性与特殊性的统一，构成了概念的自身联系和普遍性。“当概念的统一把具体物提高到普遍性，而又把普遍的东西仅仅了解为被规定的普遍性时，这就正是个别性，它是作为自身相关的规定性而发生的。因此，抽象是具体物的分离及其规定性的个别化。”概念作为具体的东西，乃是个别内容与抽象普遍性的统一。不仅如此，“出于同一的理由，特殊的东西也是个别的东西，因为它是被规定的普遍的东西，反过来说，个别的东西也同样是特殊的东西，因为它是被规定的普遍的东西。”所以，普遍和特殊一方面显现为个别之变的环节，另一方面它的本身又是总体的概念，而“只是在个别中被建立为它们自在自为地所是的东西”。由此，黑格尔提出了如下的重要论断：“个体的即是普遍的”。“一切事物都是个体的，而个体事物又是具有普遍性或内在本性于其自身的；或者说是，个体化的普遍性。在这种个体化的普遍性中，普遍性与个体性是区别开了的，但同时又是同一的。”
很显然，黑格尔关于概念的普遍性、特殊性和个体性（个别性）的辩证关系的论述，无疑被包裹在客观唯心主义的神秘的外壳之中，在他那里，现实事物不过是概念的普遍、特殊、个体（个别）三个环节思维过程的外部表现而已。因此，“辩证法在黑格尔手中神秘化了，但这决不妨碍他第一个全面地有意识地叙述了辩证法的一般运动形式。”在后来的德国思想演进过程中，黑格尔关于“个体化的普遍性”的学说得到了进一步的发展，这在19世纪后半叶德国的所谓“世俗历史主义”中又有了新的意义表达。按照有的学者的看法，历史主义的本质在于它用个体主义的观察视角取代关于人类历史发展的普遍主义的观念，取代了任何试图寻找人类生活的一般法则和一般类型的企图。这种试图把普遍性与特殊性截然分开的方法论原则也受到了批评，以至于有的学者提出“具体的普遍性”的分析原则。实际上，这种“世俗历史主义”的思潮旨在于同以孔德为代表的社会实证主义历史观相抗衡，以便为德国的历史主义正名。这一思潮在社会学领域，通常被认为是理解社会学的发源地，它由威廉・狄尔泰所开启，经由威廉・文德尔班和海因里希・李凯尔特到马克斯・韦伯而集大成。作为“解释学之父”，狄尔泰把理解的方法视为精神科学或人文科学的一种特殊的方法，认为“一门科学，只有它的对象通过建立其在生活、表达和理解三者关系之间的态度而与我们发生联系的时候，才属于人文科学。”狄尔泰极力强调个体或个别对总体或整体的价值意义，指出：“理解总是以个别物为其对象”，“但我们理解个体是借助它们彼此之相似性，它们内部的共同性。这一过程假定了普遍人性与个体化之关联，个体化在普遍人性基础上延展于精神生存之多样性之中，而在这一关联中我们不断地在实践上解决内心仿佛经历朝向个体化之提升的任务。”㈤正是通过理解，单一的个体性与总体性或普遍法则之间建立了联系。生命的总体只有在种类的意义被理解之后，才能被把握。“在这里，对个体的理解有助于对总体的理解。所有其他类型都是如此。意义在于对类型的理解，只有通过它，生活本身才能被理解。”由此，狄尔泰对理解过程中的主体与客体之间的关系加以说明，认为客体化仅仅对个体化说来乃是异己的需要加以解释的他人精神世界的符号和密码，在理解的主体与对个体的理解之间应当存在某种介质或媒介物，这就是客观精神，理解的主体正是通过客观精神来把握个别的客体化，因为在客观精神中，客观化已经表现为属于共同的东西，即属于某种类型的客体化。通过客观精神，我们理解了“不同个体在由可感世界的客观化而构成的共同背景中所形成的各种形式”，“它的范围从生活方式到经济形式直至这个社会所形成的最终的整个系统，包括道德、法律、国家、宗教、艺术、科学和哲学。”
德国新康德主义哲学的弗莱堡学派代表人物威廉・文德尔班和海因里希・李凯尔特在狄尔泰的论述的基础上，进一步论证了个别化的方法论原则。文德尔班从方法论上区别了自然科学与历史学，把这种区别看作是法则科学与个体科学，重复性、常规性与个体性、独特性之间的区别，进而强调自然科学与历史学的分类，是一种纯粹方法论上的分类。“自然科学追求的是规律，历史研究追求的是形态。在自然科学中，思维总是从确认特殊关系进而掌握一般关系；在历史研究中，思维则始终是对特殊事物进行亲切的摹写”。在这里，文德尔班反对实证主义的历史哲学的主张，不赞同所谓的“从历史中建立一门自然科学”的口号，指出：“与这种观点相反，我们必须坚持：人类的一切兴趣和判断，所有与价值有关的评价，全部是建立在个别的、一次性的东西之上”。这是作为一门严格科学的历史学的内在价值之所在。作为文德尔班的学生，海因里希・李凯尔特进一步系统地阐述了文化科学与自然科学之间的原则区别。他提出所谓“形式的分类原则”，认为这种分类原则是从科学方法的角度对科学加以分类，据此可以把文化科学概念与自然科学概念截然划分开来，而二者的区别体现了历史方法与自然科学方法的形式对立。在这里，李凯尔特阐述了一个他认为对于方法论具有决定性意义的观点，即：“科学需要一个选择原则，根据这个原则，科学就能像人们所说的那样把所有材料中的本质成分和非本质成分区别开来。相对对于现实的内容来说，这个原则具有形式的性质；这样一来，科学的‘形式’这个概念便清楚明白了。”因之，“科学方法的特点显然取决如何分开现实之流以及如何把本质成分挑选出来的那种方式”，进而把现实的直观内容纳入概念的形式之中。在这里，重要的是要把握概念形成的原则和方式。李凯尔特强调，普遍化方式是自然科学方法的本质性特征，认识自然就意味着从普遍因素中形成普遍概念，发现自然规律的概念就意味着形成关于现实的绝对普遍的判断。“如果没有通过普遍化的方法对世界进行简化，那就不能对世界进行计算和支配。在个别和特殊之物的无限多样性没有通过普遍概念得到克服以前，这种多样性是使我们感到头晕目眩的。”而对于文化科学问题来说，则是不能用普遍化方法加以详尽研究的。文化科学总是力图从现实的个别性方面说明现实，这种现实决不是普遍的，而始终是个别的。与自然科学的普遍化方法不同，文化科学的个别化方法旨在于从个别性和特殊性的观点来观察现实。比如，历史总是“力求使它的叙述仅仅符合于它所研究的某个与所有其他对象不同的对象，这个对象可能是一个人物，一个世纪、一个社会运动或一个宗教运动，一个民族或其他等等，历史学借助于这种方法使听众或读者尽可能接近于它所指的个别事件。”当然，文化科学并不排斥普遍概念，但是对于科学的逻辑学的区分来说，文化科学使用的普遍概念，仅仅涉及它用以构成其个别化叙述的那些因素的或大或小的“精确性”。不论文化科学在多大程度上利用了普遍概念，都不可能对文化科学构成奠基性的意义，因此，自然科学的普遍化方法与文化科学的个别化方法这两种方法所固有的思维目的、思维形式恰恰是相互排斥的，这两种方法之间的原则性的逻辑区别是不容置疑的。由此，李凯尔特通过对“解释”与“理解”的涵义的辨析，力图对自然科学与文化科学的区别作进一步的界定。他指出：“在解释中，是将不同的部分整合为一个整体，而在理解中，则是沿着相反的方向将整体分解为部分”。对于作为文化科学的历史学来说，历史理解通常意味着“既是对真实存在的个体性的‘再创造’，又是对那些存在于个体性之中的非真实意义的‘理解’。”这里所说的“非真实的意义”，乃是所有文化都共同遵循的某些共同的价值基础。李凯尔特进一步分析说，作为体现个别化方法的文化科学的历史学，它的历史概念的形成是受一定的原则指导的，这就是文化价值。文化现象以及那些被我们当作文化萌芽阶段或类似之物而与文化现象相联系的现象，与价值有着十分密切的联系，必须从与文化价值相联系的观点去观察现实。这一文化价值立场的认识论或方法论的意义就在于，“只要把对象看作整体，那么对象的文化意义就不是依据于它与其他现实的相同之处，而是依据于它与其它现实的相异之处。”这就是说，基于文化价值的认识论或方法论，对特殊的个别之物及其一次性过程感兴趣，要求应用历史的、个别化的方法去认识特殊和个别之物，认识现实与现实之间的相异之处，进而把去观察的现实看作是特别的和个别的。因此，文化与历史之间的价值联系，表明文化概念能够使历史成为一门科学，也就是说借助于文化概念来形成“个别化的概念形成的方法”。认识到这一点，是至为关键的。这种“个别化概念形成方法”的功能意义就在于，在价值联系原则的指导下，它能够从那些纯粹的不能加以科学表述的异质性中把可表述的个别性提取出来。“文化概念给历史概念的形成提供了一条选择本质成分的原则”，“通过文化所固有的价值以及通过与价值的联系，可叙述的、历史的个别性概念才得以形成。”因此，李凯尔特关于选择性原则的先验判断带有显明的唯心主义先验论的色彩。但是，他坚持把文化科学看作是以个别化方法为认识论与方法论特征的客观而严格的科学，突出文化价值对于个别化的概念形成方法的指导性原则地位，并试图调和普遍性与个别性的关系，强调个体的统一性基础来自独特性，证明个性统一性或独特个性的不可分割性（而这仅仅是和某种价值相关的个体的统一性）。这一思想对马克斯・韦伯的社会科学方法论产生了很大的影响。
有的学者把马克斯・韦伯的社会科学方法论准则称之为“个体性因果分析”方法，这是有道理的。面对着19世纪末20世纪初德国思想界关于自然科学与人文科学或文化科学的相互关系及其方法论问题的激烈争论，韦伯坚定地承继着自狄尔泰以来的理解社会学的学术传统，捍卫着文化科学的个别化或个体性的方法论准则。但是，韦伯的方法无疑有其独到之处，因而具有深遂的原创意义，散发着炽烈的理性之光。与以往的思想家把理解与解释加以彼此对立的看法不同，韦伯强调理解与解释之间的相互关联与彼此补充的互动关系，认为理解与“意义”有着密切的联系，而“意义”有两种含义，一是指在给定的特殊行动者的具体情形中实际存在的意义；二是指理论上被设想出来的主观意义的纯粹类型，这种主观意义被归之于给定的行动类型中假设的活动者，当然，在任何情况下，这种主观意义都不是指某种客观上的“正确”意义或者某种形而上学层面上的“真实”意义。而对这种主观意义的行动即主观上可理解的行动的解释，就成为社会学和历史学这样的关于行动的经验科学的基本使命。因之，在韦伯看来，关于“理解”的概念，它有两个方面的意义，首先，它是对诸如此类的给定活动包括言词的表达的主观意义所作的直接观察理解。其次，它是指解释性的理解，对于关注行动的主观意义的经验科学来说，说明需要被这样解释的可理解的有意义的行动的现实途径。“在所有这些情况下，理解都牵涉到出现在下列情况之一中的意义的解释性把握：（a）历史研究中的情形，即对具体的个体行动的实际预期的定义；或（b）社会学的大众现象，即现实的预期意义的平均值或相似性；或（c）适合于科学阐述的纯粹类型（理想类型）的普通现象的意义。”社会科学是一门致力于解释性地理解社会行动并进而对原因和结果作出因果说明的科学，而这里所说的“行动”是在行动着的个体把主观意义附着在他的行为之上的意义上加以界定的。因此，探讨行动着的个体的行为动机及其后果，进行因果性的解释，就成为属于文化科学范畴的社会学的重要任务。“对具体行动途径做正确的因果解释，只有在这种明显的行动和这些动机被正确地理解，且同时它们的关系成为有意义的和可理解的情况下，才能达到。”对于此项工作，自然科学是无法胜任的，因为它只局限于阐述自然过程中的整体与部分的功能关系以及诸客体和事件中的因果统一性；而个体的可理解的主观意义是社会文化科学或社会学的主题，对作为社会的集体状态组成部分的个体行动作出主观的理解，则是社会文化科学或社会学知识的特有性质与任务，这是在自然科学中绝不可能获得的东西。在这里的因果解释问题上，韦伯对唯物主义的历史观进行了片面的曲解，认为唯物主义历史观作为一种对历史实在作出因果解释的公式，“只有经济的原因被说明（或者显现出）在什么地方或者以什么方式发挥作用时，他们对一个历史文件作出因果解释的要求才会得到满足”，“相信经济‘因素’是‘真实的’因素，唯一‘真实的’因素，是一种‘最终无所不在的决定性的’因素。”当然，韦伯在评析德国法学家鲁道夫・施塔姆勒对历史唯物主义法律观的歪曲时，注意到历史唯物主义概念的首要目的，是要区分“物质”的东西与“意识形态”的东西，并且指出无论对哪个“个别现象”进行因果回溯，都会发现对经济现象的说明，会牵涉到政治、宗教、伦理、地理及其他条件，同样地，对政治现象的说明，也会牵涉到经济条件和其他各种条件。这表明在韦伯那里，经济因素乃是对行动着的个体行为及其后果的因果解释链条中的一个方面，而不是归根结底的唯一的决定因素。不仅如此，韦伯对马克思关于一切特殊规律和发展结构的“理想类型”思想，也给予一定程度的肯定，认为“凡是使用过马克思的概念和假设的人都知道这些理想类型对评价现实的巨大的、独特的启发意义。”
总的看来，韦伯把旨在于把握个体的可理解的主观意义的解释性的理解，看作是个体性因果解释的一种基本形式，进而区分了致力于抽象规则的自然科学或法则性科学与追求特定具体知识的社会文化科学或现实实在的科学，强调我们感兴趣的那种社会科学，是一门关于具体现实的经验科学，“我们的目的就是理解我们在其中生活着的现实的独特性质”。正是从上述立场出发，韦伯对作为价值概念的文化给予高度关注，指出只有当我们把经验现实与价值观念联系起来才成为“文化”，进而在赋予现实以意义的价值指导下，对现实的关注以及根据现象的文化意义对受价值影响的现象进行选择和分类。由此，韦伯建立了一个对作为经验科学的社会文化科学具有根本性意义的理想类型的概念分析工具系统，并且把关于历史事件和形式的文化意义的认识看作是这个“概念结构”的独一无二的终极目的。
四、个别化方法的分析原则（下）
通过扼要地回顾个别化的方法论原则的演进过程，我们可以看出，对于包括法学在内的社会科学研究来说，个别化的分析原则之重要意义就在于：探讨包括法的现象在内的社会生活现象，固然要注重揭示该现象的变化运动的基本规律，藉以探求社会生活的固有法则，更重要的是要致力于研究社会现实生活中历史地形成的具体的个别的关系或结构，关于区域法治发展问题的研究，亦应如此。实际上，当下的一些人文社会科学学科的研究日益显现出这种个别化的方法论取向。比如，在历史学领域，在重视民族国家总体历史研究的同时，区域研究日益兴盛，对区域社会史的关注慰成大观。这些年来，在研究近代中国社会转型进程时，一些学者把区域分析方法应用到以区域、省份或者地方为中心的较小的单位，力图反映处于转型过程之中的近代中国社会的区域性与地方性的变异内容和幅度，这一方法论被视为“中国中心取向”的主要理论特征之一。又如，在中国法律史的学术领地，探讨特定地区的历史上的法律问题，已经成为区域法律史研究的新的兴奋点，诸如关于近代上海租界法制及其历史影响的考察，关于中国古代和近代地方司法档案的系统整理与研究，等等。再如，在法理学研究中，有的学者把地方法制或行业法治作为特定的研究对象，这方面的探讨还在不断深化。如此等等，不一而足。当然，也许个别化的方法论原则与史学领域的区域研究方法并不属于同一个方法论层面，但是区域社会史、法律史、经济史等等的研究，确乎体现了重视历史的具体经验现实的独特性分析这一“个别化的方法”的本质性要求。那么，运用个别化的方法论准则分析区域法治发展问题，需注意哪些基本的方面呢？
第一，按照个别化的方法论原则，应当妥当地处理好整体性与个体性的关系。黑格尔关于“个体性的普遍性”以及马克思关于“许多规定的总体”的论断，确证了整体性依存于个体性，个体性体现普遍性且为普遍性之基础的辩证关系，思想深刻，意味深长。毫无疑问，在区域法治的运动发展过程中，一方面必须贯彻整体性的原则精神，反映国家法治发展的基本走向和根本要求，这是国家法制的统一和权威在各个区域法治发展进程中的必然表现。国家法治发展的准则是体现在区域法治发展中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，因而是区域法治发展的最强大的基础和动力，制约和影响着区域法治发展的方向与效果。另一方面，也必须贯彻个体性的原则要求，实际上，国家法治发展通过区域法治发展的具体途径，以不同的方式和不同的强度表现出来，不能把国家法治发展作为大写的符号同区域法治发展截然对立起来。因此，一个必然的结论也就会自然得出：不仅要重视国家法治发展，也要看到国家法治发展在实现过程中的区域差异性，进而重视和推进区域法治发展。
第二，按照个别化的方法论原则，应当注意揭示和概括个体性行动的本质性的关系和属性。在区域法治的运动发展中，同样存在着本质性的与非本质性的关系的区分问题。从哲学意义上讲，“本质是映现在自身中的存在”，是客观事物内部存在着的规律性的东西。认识区域法治发展的现象，必须运用反思的观点，认识区域法治发展的本质性意义。在这里，一是要从逻辑上把握区域法治在区域社会发展中的地位，充分认识到“社会不是以法律为基础的，那是法学们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”因之，区域法治发展在很大程度上受到区域社会发展的制约。二是要深入分析区域法治发展与区域社会发展之间的互动关系，充分肯定区域法治发展对于区域社会发展的能动作用。在这里，不仅要考察区域法治发展影响区域社会发展的可能性和必然性，而且要指出区域法治发展作用于区域社会发展过程的复杂情形。三是要深刻把握一定条件下区域法治发展与区域社会发展之间的不平衡规律，认识到区域法治发展并不是同区域社会的一般发展成比例的，它有时会先于或落后于区域社会发展并与其发展要求相矛盾。这是一种值得关注和研究的区域法治发展现象。只有这样，我们才能真正揭示出蕴藏在区域法治发展的现象内部或背后的本质性关系，进而赋予区域法治发展问题以更加丰富的内涵，使之不至于成为一个简单的抽象的法学命题。
第三，按照个别化的方法论原则，应努力探寻个体性行动的因果性联系。在一定社会条件的作用下，区域法治发展是一个复杂的矛盾运动过程。在这里深入追溯社会主体在推进区域法治发展的过程中，出于什么样的动机的考虑，在什么样的条件下，在什么程度上，受到哪些因素的影响而导致特定结果的实际过程，这是个别化的方法论原则所提出的个体性因果分析的基本要求。马克思的如下论述会给我们以深刻的启示。在《资本论》第三卷中，马克思认为，一定社会独特的政治结构和法的现象，都是建立相应的经济形式上的。在任何时候，都要从一定的经济形式中，为整个社会结构、国家形式以及法权现象，找出最深的秘密和隐蔽的基础。“不过，这并不妨碍相同的经济基础――按主要条件来说相同――可以由无数不同的经验的事实，自然条件，种族关系，各种从外部发生作用的历史影响等等，而在现象上显示出无穷无尽的变异和程度差别，这些变异和程度差别只有通过对这些经验所提供的事实进行分析才可以理解。”因此，对于法哲学来说，要对区域法治发展现象进行因果性分析，就必须清醒地意识到影响社会主体推进区域法治发展进程及其实现结果的原因和因素是多样复杂的，经济因素并不是影响区域法治发展及其变革进程的唯一因素，而应当正视，承认和努力揭示各种非经济因素对区域法治发展进程的深刻影响，把握区域法治现象的运动发展的内在机理。
第四，按照个别化的方法论原则，要把特定的诸要素中从现实中加以升华而形成思维类型。韦伯的个体性因果分析方法论的一个显著特点，就是努力找寻个体性行动的因果联系的理解尺度，进而构造了一个以理想类型为基本表征的理解社学的概念工具系统。按照他的看法，运用这种理想类型概念分析工具，可以使对个体性行动的因果解释变得更加清晰和可理解。“理想类型的概念将有助于提高我们在研究中的推断原因的能力：它不是‘假设’，但它为‘假设’的构造提供指导；它不是对现实的描述，但它旨在为这种描述提供明确的表达手段。”所以，韦伯把理想类型概念和结构的盛行，看作是一门学科处于青春期的特有的症状，强调就理想类型被认为具有经验有效性或者是一种类概念来说，“科学的成长总是意味着对理想类型的超越”。随着时光的流逝，韦伯的理想类型学说对社会科学的创新发展产生了深远的影响。正是在这样的思想流淌过程中，我们研究区域法治发展问题，有必要从研究者所关心的问题出发，把特定的诸要素从区域法治的运动发展进程的现实中抽取出来，加以概念的升华，形成一定的思维类型或理想类型。进而，运用这一思维类型及其概念工具，考察区域法治发展进程中的各种历史的和现实的材料，这样便具有发现的功能。面对着转型中国的法制现代化的重大历史的与时代的议题，大约在二十多年前，我曾经尝试着建立一个理论概念框架，试图运用马克思的历史唯物主义方法论，批判地继承以韦伯为代表的理解社会学的“理想类型学”方法，提出了由十一对方式变项所组成的概念工具系统，以期形成新的“理想类型学”的分析工具，进而为中国法制现代化问题提供一个基本的分析框架。时至今日，我感到这套概念分析工具的主体内容依然可以用来对于近代以来中国的区域法治发展问题的探讨，但需要加入必要的区域性的变量因素和条件。这十一对方式变项运用于区域法治发展的分析过程之核心，即在于把人治的式微、法治的兴起作为近代以来中国区域法治转型发展的基本评估概念工具。而在当下的中国，区域法治发展进程中的二元结构并存的法律状态，提示我们在运用这套概念工具系统的时候，要更多地考量这一进程及其结构的复杂的历史性因素。
第五，按照个别化的方法论原则，应当注重对研究对象的具体的历史性分析。在19世纪晚期德国思想界的历史主义与实证主义的尖锐论战中，个别化方法的理论分析原则得到了突出和强化，进而成为世俗历史主义思潮所信奉的文化科学或社会文化科学的基本的方法论信条，并且被转化为由马克斯・韦伯所建立的理解社会学的个体性的社会行动理论系统。所以，韦伯热情洋溢地说道，对于历史学科这一永远年青的科学中的一员来说，文化之河不断地向它们提出问题，“它们工作的核心不仅在于超越一切理想类型，同时也在于新的理想类型的必然出现。”因之，个别化方法的分析原则本身有着深厚的历史感。当我们运用这一方法论原则分析中国的区域法治发展问题，拟应意识到这一理论分析原则及其概念系统乃是历史关系的产物，它们的规定性是从对区域法治发展的历史与现实的过程中抽象出来的最一般结果的综合，从而对因果性地解释区域法治发展现象的所有材料提供了思维上的方便。换句话说，我们研究中国的区域法治发展问题，应当确立这样的历史分析基点，即：“把整个自然的、历史的和精神的世界描写为一个过程，即把它描写为处在不断的运动、变化、转变和发展中，并企图揭示这种运动和发展的内在联系。”这就是说，要通过深入的历史性分析，证明区域法治现象的运动发展的内在必然性，证明区域法治现象从一种联系秩序过渡到另一种联系秩序的历史逻辑。要用历史的眼光和态度去考察不同类型的区域法治现象，在这里首先要占有大量的区域法治现象的材料，阐明这些材料、事实之间的内部联系及其差异性，分析它们的各种发展形式。当然，反映区域法治发展状况的材料和事实总是错综复杂的，它好比一条链条，因而在研究中需要善于把握那些影响区域法治的运动发展基本格局的典型事实材料。只有这样，才不至于使研究工作受到某些次要的、不典型的事实或材料的影响。此外，在考察区域法治发展现象时，要把它们放到一定的历史范围之内加以分析。如果不从特定的历史形式与范围来分析区域法治发展现象，就不可能理解它一定历史时期中或发展阶段上特定的区域法治发展形态所处的特殊地位，也就不可能合理地评估它的应有的历史价值。并且，各个历史时代区域法治现象所赖以存在和发展的经济、社会、政治、文化等条件有所差异，因而它们的具体历史特点亦各不相同。如果不估计到所有这些一般的历史条件及其具体特点，那就根本无法揭示一定时期区域法治发展现象的内在的文化价值属性。
第六，按照个别化的方法论原则，要高度重视价值基础和价值评价的特殊意义。这个问题至关重要，我们有必要结合李凯尔特、韦伯的相关论述，作更为深入的讨论。与实证主义否定价值的观点相反，李凯尔特把价值看作是一种指导历史材料的选择进而指导一切历史概念形成的东西，把“价值联系”视为文化科学的个别化方法得以形成的指导原则，认为“价值能够与主体的活动相联系，并由此使主体的活动变成评价”，“价值的实质在于它的有效性”，但是历史学都不需要讨论价值的有效性问题，“价值的有效性并不是历史问题，肯定的或否定的评价也未构成历史学家的任务”；但是，这丝毫不意味着否认文化价值所应有的有效性，文化概念“不仅在其形式方面是事实上被普遍承认的价值总和，而且就内容而言也是和这些价值的系统相联系”，“不管对这些文化价值的事实上的评价如何，这种有效性是这些文化价值所应有的。”由此，李凯尔特提出了文化科学客观性问题，强调文化科学的客观性是由文化概念的客观性所决定的，而后者又是由文化价值的客观性所决定的，因而文化科学的客观性的最深厚的基础在于我们大家企图促进和支持的那种一般的普遍的文化价值。韦伯吸收了李凯尔特关于价值联系原则和文化科学客观性的思想（尽管他并不赞成李凯尔特关于文化科学的客观性来自于普遍文化价值的观点）。在他看来，价值判断属于主观性的范畴，乃是个人主观情感作用的产物，它不是经验科学所能解决的问题。“一门经验科学不能告诉任何人应该做什么――但能告诉他能够做什么――以及在特定条件下――他想什么。的确，在我们的科学中，个人的价值判断试图影响尚未被明确承认的科学观点。它们已经引起持续的混乱，甚至在决定各种事实之间简单的偶然相互联系的领域，它们也会根据实现个人理想的机会增加了还是减少了，即是否有可能获得某物，而对科学论点做出各式各样的解释。”诚然，科学认识需要了解个体性的社会行动的动机，这就必然涉及到价值问题，但是在这里，价值的本质并不在于真实的事实性，而是其有效性。“不过，判断这种价值的有效性是一个信仰问题。这个问题也许可以在探讨人生和宇宙意义的思辨解释中得到解决。但是，关于价值有效性的判断肯定不属于现在人们所实际从事的经验科学的范围。这些终极目标不断地经受着历史的变化，因而是不确定的，这一经验上可证明的事实并不影响科学与价值判断之间的区分，这与人们经常认为的恰恰相反。”因此，韦伯强调在科学研究中重要的在于研究者要保持价值中立的态度，而不要做出价值判断。应当看到，针对人们对韦伯命题的误解（即认为经验科学不能把主观的评价作为它分析的论题），韦伯郑重地说道：“不管我过去说过什么，下述‘异议’是非常严肃地提出来的：科学致力于获得‘有价值的结果’，也就是具有科学意义的在逻辑上和事实上正确的结果；更进一步说，论题的选择起本身已经包含了‘评估’。”在我们看来，毋容讳言，作为一门经验科学的法学，固然要解决法和法律实际上是什么的问题，而且要致力于探讨法和法律应当是什么的问题，这是法律科学的学术使命之所在。法制现代化的历史实践证明：法律不仅建构于非人格的关系之上，法律是无感性的，是以形式上正当合理的程序制定出来的，因而成为每个人行动的一般模式，从而使人的行为及其后果具有可预期性；法律也是对基本原则的阐释、维护和实现，诸如正义、平等、自由、安全、利益等等。因此，在区域法治发展问题的研究过程中，不仅要关注形式问题，也要研究价值与价值评价问题。这就是说，我们要更为深切地关注作为区域法治发展研究的核心意义的“法治”，尽管这个概念的内涵多样，众说纷纭，但从本质意义上讲，“法治”乃是指谓一种形式法治基础上的实质性法治的概念。比之形式法治的概念，实质性法治的概念更加关注国家所确立的个人合法愿望和尊严可能得以实现的经济的、政治的、社会的与文化的条件，重视法律下的自由与秩序的良性互动，因而强调维护法治的核心价值。认识到这一点，对于我们把握区域法治现象的运动发展的时代趋势，无疑大有裨益。
五、小结
在当代中国，社会转型与变革正在经济、社会、政治、法律、文化诸领域全方位的深入展开，这是又一场深刻的伟大革命。这一革命性的变化，必然反映到区域法治发展的历史进程之中，推动着区域法治的运动、变化、发展与转型。为了给这方面的研究确立更为扎实的基础，本文着重从法哲学方法论意义上探讨区域法治发展的理论分析工具。在进入方法论的讨论之前，本文主要界定了区域、法治发展和区域法治发展三个概念的基本规定性。一般来说，区域既有全球意义上的区域概念，又有国家层面上的区域概念，后者主要涵盖以行政辖域层级为基础的省域、市域（设区的市）和县域三个层面的地区单元，以及以地缘关系为纽带的若干相同行政辖域层级的地区共同体，由此构成了本文的讨论范围。法治发展反映了从传统法制向现代法制的转型变革的历史过程，它与法制现代化的概念有着相通的意蕴。而区域法治发展则是与国家法治发展相对而言的，它是国家的国家法治发展在特定空间范围内的具体展开和实现，从而构成国家法治发展进程的有机组成部分。
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
【关键词】新疆地区；跨越式发展；政治稳定
政治稳定问题，是我国全面建成小康社会所面临的重大理论和实践课题之一。新疆地区政治稳定，是实现跨越式发展和长治久安的前提和关键。可以说，没有新疆地区的政治稳定，就没有多民族地区的社会稳定，就没有全国性的社会和谐。从政治学视角，基于新疆地区特殊性，对影响政治稳定的主要因素进行分析，并对实现政治稳定的路径进行探讨，具有积极的理论和实践意义。
1.新疆地区的特殊性
其一，多民族聚居。有47个民族成份，其中有13个世居民族，9个跨界民族，少数民族人口占新疆总人口的60%，有两种以上的语言文字“流通”；其二，多宗教并存。主要有伊斯兰教、佛教、基督教、天主教、道教等同时并存；其三，多元历史文化。“在全人类历史上，影响深远、历史悠久的文化体系只有四个：中国、印度、伊斯兰和希腊罗马文化体系。这四个文化体系汇流的地方只有一个，这就是中国的新疆地区；”[1]其四，“”猖獗之地。境内外“”对国家安全和新疆社会稳定构成现实威胁；其五，重要的国际贸易通道。新疆与8个国家接壤，是欧亚大陆桥桥头堡，也是现代“丝绸之路”重要贸易通道；其六，战略资源重要储备区。丰富的战略资源对确保我国可持续发展能力具有重大战略意义。新疆地区的特殊性决定了新疆政治稳定问题的复杂性和艰巨性，同时，新疆地区政治稳定对于我国全面建成小康社会战略、对于新疆实现跨越式发展具有重大意义。
2.政治稳定概念界定
政治稳定属政治发展理论中范畴，从文献梳理看，对于政治稳定概念的界定尚难定论，但基于不同的视角，大都包含了连续性、有序性和可控性等几个要素。塞缪尔·亨廷顿认为，政治稳定有两个基本要素，即秩序性和继承性。[2]派伊提出政治稳定就是政治文化的一体化、政府权威和职责合法性、政府有效性、政治包含性，政治参与性、社会分配均衡性。意味着占主导的两个因素是秩序和持续性。[3]西方学者对政治稳定概念的研究有许多值得借鉴之处，但这些理论主要是以西方政治制度和价值观为背景和参照系的。国内学者邓伟志认为，“政治稳定指一国政治系统的连续性和有序性，它包括稳定的政权体系、合理的权力结构和有序的政治过程等三个不同层次。”[4]李元书从政治系统对社会变化发展的调适程度的角度认为：政治稳定是政治系统为适应社会环境系统的变化和发展所建立或维持的一种有序政治态势。[5]
民族地区的政治稳定与民族国家的政治稳定密切相关，是国家保持政治稳定的重中之重。[6]没有民族地区的政治稳定，就没有国家的政治稳定。民族地区政治稳定简单的来说可以归纳为民族地区政治生活的有序性和连续性。具体内容包涵：一是民族自治政权和民族政治制度的稳定性。党的民族政策和宗教政策是实现民族地区政治稳定的根本性条件。二是政治生活的有序性。各族公民政治生活按严格程序进行，不存在超越法制以外的政治行为。各民族间团结和睦、安定有序，民族纠纷能通过法制化渠道得以平等协商地解决，不存在暴力性民族冲突和宗教冲突。三是国家共同体的统一性。[7]
3.影响新疆地区政治稳定的主要因素
3.1 经济利益不平衡是根本性因素
经济发展状况和态势必然会影响政治稳定。一个“和谐社会在空间结构上应该均衡，在时间顺序上应该收敛。”[8]从纵向比较看，新疆地区经济发展日新月异。但从横向比较看，与内地发展差距问题依然突出，利益分化问题凸显。在社会利益结构变化的情况下，国家调节和控制形成新的社会关系主要体现在民族地区和少数民族群众发展方面建立经济保障机制、社会自治机制和政治参与机制，推动从原有的社会关系基础上形成的民族社会稳定机制向新的利益竞争机制和分配资格所要求的新的社会关系转型，在国家调节控制民族问题的各项机制和能力建设没有到位情况下，容易产生对于建立国家认同的压力。[9]地区之间、南北疆之间、行业之间、民族之间的发展差距而导致经济利益关系失衡，就会加大政治体系对社会的控制与整合难度。极端主义分子借以口实，谋图分裂活动。这都必然会影响到新疆地区的政治稳定程度及其态势。
3.2 各族公民的国家认同是深层次原因
一般而言，国家认同程度与政治稳定存在正相关关系。约瑟夫·奈认为：“迅捷而深远的社会、技术和经济变革带来了跨国认同、国家认同和次国家认同的错综交织。这些认同交织在一起，颇具张力。鉴于传播的瞬时性，它们能够促使潜在的紧张关系转化为突然的冲突。”[10]这意味着稳定的政治秩序不仅是包括经济发展和政治制度合理结构，还必须包括各族公民的国家认同。各族公民应对国家制度的认同与信仰并将其内在化，围绕内在化过程构建其存在意义，最终形成国家一体化的政治心理和精神纽带。新疆地区政治稳定很大程度上取决于国家认同的政治文化心理，即能否持久有效地真正把民族成员对家族、宗教、区域或本民族的认同扩展到对中华人民共和国这个国家认同上来。这构成了新疆地区政治稳定的深层次因素。
3.3 政治体制的适应性是关键性因素
民族政治体制与政策适应性的核心表现，在于国家对民族地区的政治控制和整合能力。随着全球化、市场化、现代化和信息化步伐的加快，新疆地区社会结构也发生着深刻变化。表现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益关系复杂化、利益表达公开化和利益冲突明显化的利益格局。人们政治参与意识极大地提高。在政治参与扩大的同时，倘若政治制度化发展滞后于政治参与水平发展的速度，就会造成政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力，导致利益诉求和利益冲突通过非法制方式表达出来，从而产生政治失序和社会失衡。因此，如何把握好政治稳定控制的尺度，坚持和完善民族自治制度和民族政策，不断优化社会管理等政治体制是新疆地区实现政治稳定的关键性因素。
3.4 周边国际环境是外在影响因素。
新疆是边疆地区，在地理区位上与八个国家接壤，边境线长约5600公里，是中国交界邻国最多、边境线最长的省区。有九个跨界民族，信仰伊斯兰教的人口超过一千余万。新疆民族问题与宗教问题历来与周边国际环境有着千丝万缕的联系。世界范围内民族问题发展态势、外部敌对势力的渗透、西方的文化意识形态冲击，以及极端伊斯兰原教旨主义在全球范围的活动更加频繁，都对新疆地区政治稳定产生着重大负面影响。“经济全球化一方面进一步增强了各个国家、各个民族的经济、文化联系，但另一方面又激活了不同民族的民族意识，并使民族宗教问题日益国际化。当代世界形势发展的一个明显的悖论就是，一方面各个国家、各个民族之间的联系日益密切，另一方面，国家之间、民族之间、不同文化之间的冲突也呈现出日益复杂的态势，民族宗教冲突不仅没有趋缓，反而愈演愈烈。”[11]国际因素带来的不安全隐患，对新疆地区的政治稳定也带来了挑战。
4.实现新疆地区政治稳定的对策建议
4.1 以跨越式发展缩小新疆地区经济差距
新中国成立后，新疆地区发生了翻天覆地的变化。但是，与发达地区的差距仍然存在且有不断扩大的趋势，新疆地区保持长期政治稳定、消除不安定因素、全面推动经济社会进步，加快经济建设为步伐，通过经济跨越式发展，以加大财政转移支付力度、扩大资源税征税范围、建立生态补偿机制、大规模基础设施建设、基本公共服务均等化为基本构架，大幅度提升各族人民的生活水平，从而在根本上消除事实上的不平等，为建立新型和谐的民族关系提供雄厚的物质基础。
4.2 以基层政权组织建设推进新疆地区长治久安
切实加强基层政权组织建设是维护新疆地区长治久安的关键核心。一是要进一步加大对基层物质经费等方面的支持力度，重点加强基层队伍建设，建立完善基层工作激励机（下转第238页）（上接第236页）制，全面提高基层党组织的凝聚力和战斗力；二是提高基层干部的整体素质，尤其是应增强处理民族纠纷的应变能力和政策水平，提高工作有效性；三是提高民族地区少数民族群众的科学文化素质，保障他们参政议政的权利；四是加强基层组织团结，在民族团结中起堡垒作用和凝聚作用；五是选拔配备少数民族干部，发挥其在处理民族宗教问题方面的特殊积极作用。
4.3 以先进文化引领新疆地区实现社会和谐
文化是政治发展的深层结构因素，它决定着一个民族或每个政治角色的政治行为方式及价值取向，对经济发展和政治稳定起着巨大的作用。新疆有丰富多彩的民族文化，又是东西方文化交汇区。先进文化是新疆地区政治稳定的关键命脉。先进文化就是以现代文化为引领，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神为基本内涵，努力形成爱国、感恩、勤劳、互助、开放、进取的精神，使各族能够超越民族、血缘、语言、地域、风俗等差异，在全社会形成广泛的价值认同，不断增强向心力和凝聚力。只有先进的文化才能促进人的全面发展，才能做到各民族间尊重差异、包容多样、相互欣赏，才能从社会根基上夯实这种稳定的基础。
4.4 以统筹协调的利益格局优化社会
均衡是社会发展进步的重要条件，一个社会若是在整体上或某一方面出现严重失衡、失序、失稳，必然会危害整个社会的稳定运行和可持续发展。就新疆地区而言，利益分化是经济社会发展的必经阶段，但地区间、区域内、行业间、个人收入分配差距过大，就会引起社会心理失衡，引发利益矛盾冲突，严重影响新疆地区政治稳定。因此，建立通畅的利益表达机制、完善的利益协调机制、公正的利益均衡和保障机制，对各种利益关系进行统筹协调，对各种矛盾进行妥善处理，人们才能各得其所、和睦共处，社会才能良性运行、和谐稳定。
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摘要:当前我国社会正处于从传统社会向现代社会的转型时期,传统安全与非传统安全相互交织,虚拟社会与现实社会相互影响,国际和国内因素联系紧密造就独特的中国治安状况。其中,三农问题及其衍生的新问题在一定程度上影响国内治安的稳定局势,农村治安总体基本稳定但形势严峻,农民治安意识不高,因此针对农村地区的社会治安公共服务建设显得尤为重要。将以三农问题为切入点,通过运用新公共服务理论,分析如何建设及提升农村地区的社会治安公共服务。
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15023902
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安,等同于社会治安问题和社会治安状况,指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务,就是在现有的各种条件下运用多种治安手段,调动多方力量,以公安机关的治安部门和警察为主,引导社会公众开展维护社会治安的活动,在上级部门的领导和公众的配合下,清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中,根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论,将理论在实践中得以充分的利用,改善农村治安状况,加强农村警务建设,增强农民治安意识,发挥农村群防群治作用,完善浓缩的确社会治安防控体系,有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力,对奠定农村未来的治安稳定基础,增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设,转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念,将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合,从农村生活中了解农民思想,了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾,以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见,实现其共同利益,更好的为农民服务,而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时,我国已有农村警务室8万多个,驻村民警9万多名。尽管警力明显不足,但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台,是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众,第一时间化解各种矛盾,让民警融入广大农村,最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织,组织治安积极分子开展治安巡逻,采取联户联防、村际联防,发挥农村群防群治作用。同时,要提高单兵民警综合素质,在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时,加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作,制定和实施符合公共需要的政策和计划,使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系,逐步完善社区警务运行机制,构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络,完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量,及时传达公安治安信息,反馈农村治安状况,把“发案少,秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现,促进农村治安环境改善,在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织,最终获得治安环境建设和改善成功,从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场,关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区,大部分农民虽已不是文盲,但绝对是法盲。警察在执行公务的同时,要替农民关注社会变化,从农民的视角对公安队伍进行监督,提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中,分年龄层次区分教育对象,宣传法治,转变农民薄弱的治安意识,增强其自保能力,增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求,对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商,保障所有人的公共利益,关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度,联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力,检验农民的治安防控能力,促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设,做出有意义的贡献。
参考文献
[1]展万程.农村治安与构建和谐社会[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008,(8).
【关键词】民族地区;中学思想政治课;理论联系实际
中图分类号：G633.2 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2015）06-0038-02
中学思想政治课是在小学以“五爱”为中心内容的思想品德课教学基础上，对中学生进行公民品德教育和马克思主义常识教育，主要目的在于帮助中学生形成良好的道德品质，对人类社会发展总方向和现阶段中国特色社会主义建设的实际情况能够有正确的认识，逐步确立正确的政治方向，增强社会责任感。民族地区中学思想政治课要坚持这一方向，最终实现这一目标，就必须重视教学过程中理论联系实际这个基本教学方针。
一、理论联系实际的基本内涵
理论联系实际是马克思主义的基本原则和方法。在理论指导作用和实践检验标准二者之间的关系上，中国共产党提出了将中国的具体国情和马列主义的普遍真理有机结合起来的基本原则。随着改革开放不断深化，理论的飞跃与社会实际情况的变化都呈现出一个前所未有的新局面。民族地区由于地理位置相对偏远，社会开放程度较低，学生接受外界信息渠道有限，因此，在中学思想政治课中只有做到理论联系实际才能使学生深刻理解和领会教材中的内容，这也是提高学生认识能力的基础。
中学思想政治课教学是以理论知识为载体，培养学生的认识能力、思维能力和实践能力，这就决定了理论与实际紧密结合是这门课程的基本教学原则。将理论与实际紧密结合进行思想政治课教学还必须注意到理论和实践是一个动态发展过程，根据马克思主义关于理论和实践的辩证关系原理的阐述，二者是指导和被指导、推动和被推动的辩证关系，随着二者不断发展，它们的结合也要不断向前推进。马克思主义最重要的理论品质就是与时俱进，思想政治课教师在教学过程中应该坚持解放思想、实事求是、从实际出发，使理论和实际实现高度统一。
二、理论联系实际的基本内容
1.联系社会主义建设和民族地区发展的实际。思想政治课就是要将国家意识形态灌输给学生，尤其在民族地区，要抓住学生世界观、人生观、价值观形成的关键期来培养其热爱社会主义中国和坚决拥护中国共产党领导的思想。这一目标实现的前提条件是学生要了解中国特色社会主义建设和民族地区社会发展状况的实际问题。因此，在民族地区中学思想政治课教学中，教师要密切结合改革开放的实际和民族地区发展现状，使学生了解中国特色社会主义建设过程中各方面发展的问题，党和国家在推动民族地区发展方面的相关政策法规以及民族地区在中国特色社会主义建设进程中社会各方面取得的巨大进步等问题，引导学生明确个人成长与国家发展之间的密切关系。教师还要引导学生将学到的理论知识运用到分析民族地区社会发展中出现的新情况、新问题中，运用马克思主义的观点科学解答民族地区社会发展中出现的各种问题。教学中坚持理论联系社会主义建设和民族地区发展的实际，是培养学生思维能力和实践能力、提高教学实效性的重要方针。
2.联系民族地区中学生实际。教的目的是为了学，教师的一切教学活动都是为学生的有效学习而服务的。教师要通过理论教育塑造学生完善的人格。学生对理论知识的“认识―理解―选择―内化”是一个过程，这是一个超越原有观念重构主观世界的创造性过程，这个创造性过程能否顺利完成以及最终的完成效果如何首先取决于学生的思想实际和认识问题的能力。中学思想政治课教师在课堂教学过程中要联系学生实际，尤其是学生的思想实际，这样才能做到教学活动的有的放矢。教师要了解学生对国家方针、政策的认识以及对党和国家对民族地区的政策、法律、法规的认识，通过对这些实际问题的分析，让学生在教学过程中提高认识能力和判断能力。
3.联系国际社会实际。人类进入21世纪之后，民族、国家的发展已经打破了地域界限，尤其是随着经济全球化的不断深入发展，世界在繁荣和进步的过程中同样出现了诸如人口、环境、资源、地区冲突、恐怖活动等社会问题，但主要的还是政治问题，表现为资本主义制度和社会主义制度并存并且进行激烈较量的问题。西方资本主义国家除了利用经济贸易手段外，还加强了资本主义意识形态的宣传，利用大众传媒工具，向社会主义国家的公民大肆宣传资本主义所谓的“民主、自由、人权和价值观念”利用宗教进行思想渗透，在社会主义国家成立一些组织，致使无辜的群众成为受害者。我国少数民族大多具有信仰宗教的传统，民族地区就成为西方资本主义国家进攻社会主义国家的突破口，一些宗教信徒被其利用，成为主义的工具。因此，面对复杂的国际环境，教师要结合教学内容，用事实说话，教育学生保持清醒的头脑，并对西方资本主义保持高度的警惕，用马克思主义的观点分析和认识这些问题，坚决抵制西方资本主义的反动思想，谨防被敌对势力利用。
4.联系一切文明成果实际。要让学生理解人类社会的发展和进步，就需要引用人类社会发展过程中的科学文化成果来论证。人类社会的发展是一个整体进步的过程，它是世界各国、各民族共同创造和推动的过程。我们要学习和利用世界各国包括先辈们创造的文明成果，作为思想政治课教师，一方面要对班级中主要的少数民族学生就本民族的优秀文明成果进行宣传，另一方面还要介绍其他民族创造的优秀文明成果，引导学生走出只放眼于本民族或者本国的科学文化发展的狭隘思想，培养其具有“开阔的眼界、面向世界的态度”，积极吸收和借鉴其他民族的先进科学技术和其他文明成果。
三、理论联系实际的基本方法
1.正确理解和掌握理论知识是前提条件。要做到理论联系实际前提条件是正确理解和把握马克思主义理论。如果对马克思主义不懂或者一知半解就不可能真正做到理论联系实际。虽然中学思想政治课教学中理论知识的传授不是其主要目的，但是为了达到对学生思维能力、认识能力、分析和解决问题能力培养的目标，理论知识是重要的载体。教师在教学中选取的材料、例证要有针对性，要运用马克思主义的立场和观点引导学生分析和解决现实问题，就必须正确、全面地掌握马克思主义理论。
教师学习马克思主义理论要注意两个问题。一是重视间接经验的学习，尽量不使用二、三手资料，不可停留在对马克思主义某一理论部分或者个别语句、概念的认识上，要学习马克思主义经典著作，准确理解相关概念和原理，防止对马克思主义教条式的理解，正确理解马克思主义的精神实质。二是运用所学的间接经验认识直接经验，教师运用间接经验学习直接经验主要是对教材中理论知识的正确把握。教师要在马克思主义理论指导下，把教材中的理论钻深、弄懂、将之融会贯通，才能做到理论联系实际，在分析和解决实际问题过程中使学生掌握理论。
2.了解实际情况是重要条件。
一是了解社会实际。邓小平说：“真正的马克思主义者必须根据现在的情况，认识、继承和发展马克思列宁主义。”在教学过程中，为了将理论讲解清楚，教师必须运用实例讲解，但是在选择实例时既不能是街谈巷议的传闻也不应该是无中生有的社会消息，教师要通过报刊、书籍、新闻媒体、文献资料或亲自深入到民族地区去收集信息。
二是了解学生的实际。思想政治教育的目的在于解决受教育者思想中存在的模糊认识，教育者要了解受教育者在想什么，尤其是在民族地区，学生在对于国家发展大是大非问题的理解上相对容易，但是一旦牵扯到民族、宗教、文化、语言等问题时学生的具体思想实际就会大不一样，这些问题从理论上讲解比较困难，要联系实际解决学生思想认识问题把握起来难度较大，教师如果不了解学生思想的实际状况就很难达到思想疏通的效果。民族地区由于宗教、语言、文化传统等方面的影响，学生的成长历程和生活体验具有特殊性，加之民族地区教育事业发展缓慢，学生思想观念保守，体现到思想政治课教学中就是对新的信息接受慢、理解困难，教师需要了解学生生活环境的实际进行调查研究，选取教学案例能够符合学生生活和思维特点。
3.理论和实际相联系是关键。对于民族地区中学思想政治课教师来说，理论联系实际关键要抓住二者之间的有机结合点，理论具有一般性而实际具有具体性。将抽象性的理论转化到民族地区社会、政治、经济、文化发展的具体实际之中，找到与一般理论相一致的具体实际，使教学中的理论与选取的案例材料有机结合起来，当抽象的理论与具体实际结合就能很好的解释学生遇到的现实问题。教学中应注意两个方面的问题：一是选取教学案例的典型性。对于民族地区中学思想政治课教学来说，教师还要引导学生正确理解少数民族发展与国家发展之间的关系，个人成长与民族发展、国家强大之间的关系。正确把握理论联系实际的教学方针就要着眼于以马克思主义基本常识为载体，帮助学生运用马克思主义的观点、立场分析和解决民族地区社会发展的现实问题;二是组织实践活动的针对性。思想政治课根本教学目的是将内化为学生自身的理论认识转化为外在的行为方式，把理论和实际有机结合起来，需要在教学实践活动中探索。社会实践活动可以进一步深化学生借助于课堂学习获得的感性认识，锻炼他们运用所学理论知识分析、解决问的能力。
参考文献：
[1]廖良初，廖思伦.论思想政治理论课教学中的理论联系实际问题[J].湖南第一师范学院学报，2010，（4）：46-49.
【关键词】社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长
【中图分类号】D6；D62 【文献标示码】 A 【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、 中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会 。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态 。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在文革期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。 二、 社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自主权、财产自主权、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、 寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4] （P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论" [6] （P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。 参考文献
[1] 康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2] 徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。
[3] 吕济民：《有了社区自主权，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4] 王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5] 周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6] 智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
[7] 徐勇：《论治理转型与竞争一合作主义》，2000年，未刊稿。
1农村社区社会管理体制的理论分析
1.1自治理论
自治理论在农村社区自治研究中可以定义为农村社区内部的各种事务均由村民共同选举产生的自治组织来管理。自治理论着重强调政府与社区内部自治组织之间权利的分配，在社区中形成高度自治的权利主体，这一理论相对比较合理。但这一理论在防止各个权利主体因权力关系而发生冲突方面以及对权力组织的定义方面存在明显的缺陷。
1.2新公共管理理论
该理论认为在农村社区管理体制改革过程中，必须对政府的角色进行正确的定位。政府作为多元管理主体的核心机构，在社区的事务管理方面，应该扮演组织者、协调者的角色。政府在社区管理中应该去负责政策的制定而不是执行。只有这样，政府才能降低成本，减少规模，有助于社区管理的长远发展。但这一理论也有一定的缺陷，即过于强调政府在社区管理中的主导作用，从而忽略了社区内部自治组织的自治功能。
1.3治理理论
在社区公共事务管理的研究过程中不难发现，治理理论整合了以上两种理论的长处，并避开了它们的缺陷，最终发展成一种新的理论模式。对治理理论的定义主要包含三个重要观点：一是随着社会需求的不断增长，国家和市场无法充分满足社会的需要，社会自组织机构以第三个补充因素的身份出现是必然的；二是新的治理模式与格局打破了长期存在传统的公私分明的组织界限；三是社会自组织团体的核心机制是信任和合作，而不是政府的行政命令和相互之间的竞争。
2我国农村社区管理体制现状及存在问题
2.1我国农村社区管理体制现状
由于我国农村的社区制管理起步较慢，研究农村社区管理的资料大多是个别示范农村的零碎经验，而国内已成型的农村社区管理体制也大部分是借鉴于城市社区，尚不完善。我国农村社区管理体制的运行机制主要包括：以“村党支部―社区党小组―党小组组长―党员示范户”为构架的党组织领导运行机制；以“村委会―社区理事会―社区服务站”为构架的村民自治运行机制；以“监督委员会―社区监事会―村民义务监督员”为构架的社区监督运行机制。但实际上，我国管理机构的相关职能并不完善，运行也不是十分的顺畅，可以说还有许多方面需要我们去不断改进和完善。
2.2我国农村社区管理体制存在的问题
2.2.1组织管理机制不健全 我国在开展农村社区建设过程中采取的是自上而下的方式，政府发挥主导作用，而在社区内部实施自治管理机制。但在实际生活中，政府在农村社区管理中的角色定位存在一定的偏差，主要表现在政府职能的越位和缺位；农村社区内部管理人员思想观念落后，农村基层社区组织管理机制不健全，使得真正实行民主的社区数量十分有限，甚至有的政府采用行政手段来管理社区，导致社区农民的自治功能严重弱化。
2.2.2建设资金投入不足 长期以来，农村经济发展水平相对较低，很大程度上制约了农村社会公共服务的发展。而且我国农村社区管理制度的建设正刚刚起步，需要大量资金的投入。目前我国农村社区建设的筹资方式主要是政府的财政支出和农民自筹资金，缺乏多元化的筹资机制。
2.2.3缺乏因地制宜的科学、合理规划 随着我国一些农村社区试点的建设取得成功，农村社区建设的活动开始在全国范围内广泛的开展。随着农村经济的发展，农民对文化娱乐生活的需求也逐步提高。但在现实生活中，由于有些地方以试点的成功做法为模板，盲目的进行模仿，导致农村文化娱乐设施的建设根本无法满足农民实际需求。
2.2.4农村社区服务体系不健全 我国城市社区的居民可以享受到公共服务、社会化服务和志愿性服务相结合的多元化服务体系。与城市相比较而言，农村在社区服务质量上则明显较差，大多数农村的文化教育、社会保障等公共服务水平以及社会化服务水平等方面相对薄弱，主要是传统的、邻里之间的和救助性的服务。不仅规模较小，服务水平较低，而且还缺少面向社区居民的物质、精神等多方面需求的服务，不能满足社区居民逐渐多元化的服务需求。
3国外农村社区管理体制的经验及其启示
3.1国外农村社区管理体制的经验分析
3.1.1政府主导推动与村民参与相结合：韩国“新村运动” 20世纪70年代初，韩国开始实施“新村运动”，到70 年代后期，全国基本实现了村村通车，基本公共设施全面完成，农村面貌发生巨大变化，农民的法制水平和道德水平有显著提高，城乡得到了同步发展。韩国的“新村运动”得以成功的主要原因在于以下几个方面：
一是“新村运动”加强了政府对农村的发展和管理的干预，但又不是完全包办代替。国家制定了一系列的切实符合农民意愿的建设项目，具体建设方式由社区内部召开村民大会自主决定，这在很大程度上激发了农民对“新村运动”的积极性，实现了政府主导推动与村民参与相结合；二是“新村运动”提升了政府对农村社区的管理和服务能力。“新村运动”为这些传统政府官员们提供了为村民服务的机会。通过“新村运动”的实施，地方官员的管理服务能力得到了进一步的提升；三是“新村运动”促进了农村民主和民间组织的发展。通过实施新村运动，农民民主决策能力有了根本性的提高，增强了农民内部的决策能力和组织化程度。
3.1.2 “小政府、大社会”：美国乡村社区自治模式 美国的乡村社区管理模式，主要是实行公民自治，美国乡村社区里的事务通常由社区中心进行管理。在每一个社区中心都设有一个委员会作为议事机构，委员会成员是由社区居民选举产生的，这些人在当地通常都具有较高的地位和威望，能普遍反映社区居民的意愿，有较高的管理、决策水平，对本社区的长远发展有一定的认识。社区内重大事情实行民主决策，由社区居民自己组织社区内的各种活动，自己管理和解决社区中出现的问题，使得社区内居民和组织都能发挥自己的作用，积极参与乡村社区自治。从长远来看，美国的这种“小政府、大社会”的乡村社区自治模式将成为世界各国农村社区管理体制发展的目标与方向，对完善我国农村社区管理体制中的民主参与机制具有重要意义。
3.1.3可持续发展战略：以德国为代表的欧洲国家新农村建设管理模式 多年来，全面、平衡、可持续发展已经成为欧洲各国农业政策的整体目标，德国在新农村建设中也融入了可持续发展的理念，为了提高农村生活质量，确立了“城乡等值化”理念，并自下而上，由地方社区进行引导，对土地分布的调整，农田基础水利设施的改善，农村产业结构的调整，传统文化的保护以及娱乐设施的配备等方面做出了整体的规划并加以实施。把新农村社区的建设同当地独特优势结合起来，从实际出发，科学的进行规划，努力缩小城乡差距，延伸政府的公共服务到农村，使得农村居民也能享受到与城市居民相同的待遇。因此以德国为代表的欧洲国家用科学的理念引导农村社区发展的经验值得我们高度重视。
3.2国外的农村社区管理经验对我国的启示
通过以上对少数外国比较完善的农村社区管理体制的综合分析可知，虽然每个国家对农村社区管理所采取的措施不尽相同，但是鉴于我国农村社区管理体制现状，国外政府的一些措施是值得学习、借鉴。
3.2.1坚持以农为本 从韩国、美国以及欧盟的农村社区管理过程可以发现，都通过把农民看作农村社区管理的主体，坚持以农为本来激发农民的自主意识和积极性，提高农民的整体素质。因此对于我国农村社区管理来说，坚持以农为本是完善农村社区管理的关键。
3.2.2加大财政投入 从上述几个国家农村社区的发展经验来看，充沛的资金投入是社区管理体制完善与发展的前提。因此我国政府应增加对农村社区建设的财政投入，使各项农村建设项目能够顺利开展，促使我国农村社区管理和建设的稳定、长期发展。
3.2.3注重科学规划 尽管上述各国由于地理环境，文化差异等因素使得农村社区发展各异，但是无一例外，他们都进行了充分的、科学的前期规划，使得目标最终得以顺利实现。因此我们应当根据我国的具体国情、地方以及民族的差异，结合当地农民的根本需求，合理的、科学的对我国农村社区的长远发展进行规划。
4完善我国农村社区管理体制的对策建议
4.1转变政府职能，优化社区自治机制
农村社区管理体制发展的前提和保障是转变政府职能，并建立有效的社区自治机制。使政府逐渐由全能型政府转为主导型政府，使社区逐步承担起由政府职能转变的社会职能，逐步培养社区居民的民主意识和民主参与行为。构建权责、分工明确的农村社区自治机构，并坚持以民主自治为原则，保证社区的自治性。制定社区的自治标准化章程，保障社区管理的有序化、规范化。从满足社区居民的根本需求出发，广泛开展医疗卫生服务、文体教育活动等，充分调动社区居民参与民主管理的积极性。同时加强培育社区非政府组织团体，鼓励志愿者参与社区管理。提高居民的组织化程度，增强社区自治功能。
4.2拓宽资金吸纳渠道，建设农村社区资金多元化投入机制
农村社区建设是一项长期的、复杂的工程，和城市相比具有建设周期长，投入精力大等特点。而资金问题则是政府在农村社区管理过程中面临的根本性制约因素。只依靠政府财政投入的单一渠道，而缺乏有效的投入机制，很难满足我国农村社区建设资金的大量需求。因此，必须创新农村社区管理的资金投入机制，拓宽资金吸纳渠道，除继续逐步增加政府财政资金投入外，还应该增加社会力量的投入。
4.3注重科学的规划引领，创新农村社区管理体制
农村社区的所有项目、活动都应先制定规划，把新农村社区的建设同当地独特的优势结合起来。规划要强调村民参与，在尊重村民意愿的前提下，从实际出发，科学规划，引导村民参与规划制定的全过程。加强政府与村民之间的相互交流，提高村民参与农村社区规划的积极性。制定与完善相关政策，统一规划建设村民的居住社区，实行“村改居”的创新发展方向，以城市社区管理方向为目标，从根本上消除城乡二元结构，提升村民的生活质量，实现农村社会经济的可持续发展，最终实现传统农村管理体制的转型。
