时间：2022-10-17 16:58:01
不久前广东东莞市政府刚刚完成对全市镇级财政规模浩大的审计工作，审计报告已经上报上级政府。东莞4个地方性文件也同时出台，内容全部指向镇级资产监管漏洞。此次东莞收紧镇级财政监管的背景是，今年11月，前东莞塘厦镇镇长李为民挪用公款，被判处有期徒刑20年，轰动一时的“东莞第一贪案”宣告审结。（经济观察报12月18日）
针对东莞市的这种财政状况，广东省采取的措施是，从9月中旬起，东莞市由纪委牵头，联合财政局、审计局等，对其下辖的32个镇财政资金进行了内部审计检查。据透露，东莞市到目前为止，已经彻查32镇的财政资金达上千亿元之巨。内部审计工作固然重要，但是内部审计并非解决问题的根本，内部审计和内部监管都会出现漏洞。财政资产光靠内部监管或行政监管恐怕是不行的，一定要跳出内部监管的制度陷阱。
摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。
据透露，广东省省长黄华华在今年的《政府工作报告》中称，广东将鼓励部分地区实行“镇财县管镇用”的措施。实际上，这一措施仍然具有相当的模糊性和不可行性。镇财当然是不能镇管的，而必须由上一级监督管理。也就是说，本级财政资金只能由上级管理。但是，这并不能说明任何问题。最根本的问题，一是本级财政到底应该由上级的哪一个部门管理，二是本级财政权与行政权是否能实现真正的分离。如果说本级财政仍然由上级政府部门而非财政部门和人大管理，那么，资金漏洞仍然不可避免；如果说即使是本级财政由上级财政部门监管，而本级的财政权与行政权不分家，那么，财政监管仍然会有漏洞。因此，财政监管并不是本级管理或上级管理的问题，而是权力分配的问题。如果财政权与行政权不分离，那么任何监管模式都将失去效用。
当然，实现财政权与行政权的分离，并不是说就一定能监管住财政资金的漏洞，这仅仅是根本前提。也就是说，只有在这个根本前提之下，才可能谈得上财政资金监管问题的根本性解决。那么，在解决了财政权与行政权的分离之后，同样可能出现的另一个问题就是，关于同级财政，到底是行政部门的权力大于财政部门呢，还是财政部门的权力大于行政部门？或者说，在财政权上，到底是财政一把手大于财政一把手，还是财政一把手大于行政一把手？答案当然是后者。也就是说，只有财政部门才具有支配权，人大具有审批权，行政部门只有财政申请权而无财政支配权，无权干涉财政部门的财政事务。本级财政部门只接受上级财政部门、同级审计部门及同级人大的监督、管理，而不接受本级行政部门的管理。这样，就既保证了财政权的独立，也保证了财政监管的独立和到位。
中国现行的财政管理体制一般是由同级政府部门提交财政预算，再报本级财政部门审核，之后再交上级政府部门审批。这恰恰就是导致财政资金失控的症结所在；真正的模式应该是，本级财政应该由本级财政部门作出预算，经本级政府审核，然后再报本级人大审批，而不是直接报上级政府部门审批，也不是直接由本级政府部门提出预算。当然，中国的实际情况往往连前者都没有做到。一般是由本级政府部门直接提出预算，然后仅仅是交本级财政部门走一下程序而已，实际的财政权并非由财政部门所支配，而是交由政府部门一把手支配，这样，就导致了财政权与行政权的合二为一，或者成了行政权统辖财政权，直接导致了财政事前监管真空的出现。由于事前的分权不合理、不到位，导致事后监管的无效性，再加上财政监管体制本身的漏洞与缺位，更使得县乡两级财政资金漏洞频发。尤其是在广东、深圳、福建、浙江这样的沿海省市，由于民办企业、村办企业及外资企业的大量存在，很多乡镇乃至村几乎都有自己的镇办企业、村办企业，而这些企业要么其上缴利润几乎全部被政府部门把持，要么这些企业全权由政府部门一把手掌握，也就是出现了政企不分现象，即往往县、乡、村的一把手就是这些企业的一把手或大股东，这种人事安排体制其实就是财政权与行政权、企业控制权的合一，而这种合一直接形成了内部监管体制，内部监管势必是不会成功的。多年来的国企改革已经告诉我们，mbo或“内部人监管”恰恰就是导致国有资产大量流失的主要原因。而这一点，尽管现在在国企内部已经得到了足够的重视，然而在县、乡、村三级财政监管中却被忽视了。
关键词：财政分权，公共品供给，理论综述
财政分权（fiscal decentralization）是从分权衍生而来的。哈耶克（Hayek，1945）最早提出分权的思想。财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是，地方政府拥有一定的财政自。本文围绕财政分权与公共品供给，基于公共服务均等化，对近期的国内外研究文献作一个梳理和简要评述。
一、西方财政分权与公共品供给的理论综述
财政分权理论的研究是以蒂布特（Tiebout）在其1956年发表的经典论文《地方公共支出的纯理论》为起点的，经历了两个发展阶段：第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF），主要围绕着地方政府职能和公共物品供给；第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。
1、第一代财政分权与公共品供给理论
第一代财政分权理论，也被称作传统财政分权理论，或是第一代财政联邦主义，以蒂布特、马斯格雷夫和奥茨等为代表。因其三人在这一理论领域的先驱性贡献，第一代财政分权理论也被称为TOM模型。该理论以新古典经济学的理论作为分析框架，研究政府职能如何在不同级次政府之间进行合理配置以及相应的财政工具分配问题。其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府间财政竞争机制的重要性。
蒂布特最先把公共品供给和分权明确地联系在一起进行研究，并对传导机理做出了解释（1956）。蒂布特在《地方公共支出的纯理论》基于7个假设条件构建了一个地方政府模型，即"以脚投票"理论，提出了通过居民的充分流动，对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区，各社区间的偏好是不同的。马斯格雷夫（1959）从考察财政的三个主要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。在他的分权模型中，强调了由于公共产品的受益范围不同，而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。奥茨（1972）通过模型证明得出分权定理：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。
传统财政分权理论的TOM模型展示的是一个一般性的规范框架，认为分权主要是针对资源配置而言的，即如何就地方性公共物品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工，其用意在于安排了不同层次的政府职能以及执行这些职能的适当的财政工具，但对具体过程并没有交代清楚，政府在供给公共品时仅被作为一个"黑箱子"考虑，而没有涉及详细的政府层级和财政支出结构安排。
2、第二代财政分权与公共品供给理论
第二代财政分权理论，也叫第二代财政联邦主义理论，即"市场维护型的财政联邦主义"。主要是以钱颖一、温加斯特（Weingast） 、麦金农（McKinnon）等学者的研究主张为理论核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统财政联邦主义理论的政府模型假设，也不赞成公共选择理论的邪恶政府假设，将企业理论和微观经济学理论引入财政学，其理论立足点是：一个高效率的市场来自一个好的政府结构，政府行为既要有效果，也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制，提供维护市场效率的支持性的政治系统。
钱颖一和温盖斯特（Qian and Weingast，1997）试图阐述政府内部的运行机制，从而正式构建了第二论。他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。麦金农（McKinnon ，1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。钱颖一和罗兰（Qian and Roland，1998）通过构建模型，也得出了同样的结论--财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。
第二代财政联邦主义理论继承了第一代财政联邦主义的核心思想，立足于好的市场效率来自好的政府结构，同时也吸收了企业理论和机制设计理论的研究成果，结合转轨国家实践，强调地方政府之间的竞争，突出了政治因素对政府间财政关系的影响，更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长。
3、从政治与制度视角对财政分权与公共品供给的研究
伴随着各国在财政分权实践上所经历的复杂多变，学者们对财政分权的研究出现了新的角度：从政治的角度、制度分析的途径或是多重的效率视角来关注分权效率，包括对地方政府管理能力、寻租行为等方面对财政分权效果影响的关注。
Tanzi（2000）研究认为，发展中国家的贫困及民主机制的不完善限制了"用脚投票"和"用手投票"的实现。O.Kwon（2003）论述了韩国的财政分权经历，并运用数据回归的方法说明了财政分权的影响，并从财政分权对中央政府权力约束的角度，提出了财政分权对韩国来说是约束中央政府并提高地方公共物品供给效率的途径。
M.ArzaShi 和 J.V.Henderson（2005）主要从制度的角度进行探讨，对推动正式制度变迁的经济力量改变了联邦分权的深度建立了模型，并在实证上加以检验。在模型的分析中进一步论述了在经济增长期，收入和人口增长及其跨区流动对联邦体制的进一步民主化和财政进一步分权的作用。
Y.Nishimura（2006）主要从政治市场的角度入手，论述了财政分权与经济增长以及经济的稳定性之间的关系，文中选取能力差异与随机性等角度，说明了为什么财政分权在不同的地区实施带来了不同的后果。N.Akai 和 K.Mikami（2006）从政治市场角度考虑，分权的组织结构会忽略少数人的利益和每一个地方政府的利益，即分权可能忽视地区间的合作，从而降低区域合作而引起的协同效应进而使得分权效率降低。并用标准的分析方法来分析两者的福利效应，最后得出了集权的方式更能增进福利的结论。
4、财政分权与公共品供给理论的最新发展
Mello Jr认为当下级政府拥有了更多的政策制定自的时候，增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统，以有效和充分地提供地方公共服务，同时保持宏观经济稳定。他通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出，财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力，导致地方政府的赤字偏好，尤其是在发展中国家，最终，会影响宏观经济的稳定。为了避免这一点，他提出，通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化，强调这一点对成功的财政分权来说是至关重要的先决条件。
理查德・M・伯德（Richard M.Bird）和麦克尔・斯马特（Michhael Smart）认为国际经验表明：如果要有效提供公共服务，对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求；接受者要有足够的财力，要有作出决定充分的灵活性，要对结果负责；要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。他得出了8个结论，其中对我们有启示意义的在于，所有的地方政府都应按照标准程序管理财政问题，以保持完备的账目，并且接受定期和公开的审计；尽管中央政府不应当干预地方政府的预算和行为，但他们应当保持地方财政最新的和完备的信息，并且让这些信息公开化。
二、中国财政分权与公共品供给的理论综述
国内关于财政分权的研究文献是从20世纪90年代开始逐渐增多，但大多数是对财政分权的宏观效应的分析，如对经济增长的关系等。我国分权化的财政体制对于公共服务和公共品供给的影响早已有之，但专门将财政分权和公共品供给联系起来研究的很少。Qian和Roland（1998）用三级博弈模型解释了财政分权对于公共服务的影响机制，结合中国普遍存在的软预算约束情况，比较了最优、财政分权与财政集权三种情形下不同公共服务的供给情况。
从实证的角度看，平新乔和白洁（2006）在财政分权的背景下，基于地方政府预算内和预算外支出的数据，分析了财政分权激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的敏感度影响，指出中国的财政分权依然存在一些问题。张军等（2007）发现财政分权带来的标尺竞争与基础设施建设组织的速度有着密切的关系，因而财政分权对基础设施等硬性公共品供给具有促进作用。丁菊红和邓可斌（2008）建立了中央与地方政府的动态博弈模型，指出转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度，同时改变着地方政府的激励结构，从而对公共品供给带来不同效果。丁菊红（2010）考察财政分权与公共品供给之间复杂的动态互动关系，证明了财政分权对硬性公共品供给有着明显加速作用，而对软性公共品供给却有着明显的抑制效果。
三、简要评价
我国正进行财政体制深层变革，关于财政分权与公共品供给理论的讨论尤为重要。财政分权是一个复杂的问题，对其研究和处理必须拓宽视角，不能拘泥于财政本身。通过对相关研究财政分权与公共品供给理论文献的梳理，我们发现传统的西方财政分权理论建立在发达国家的基础上，在中国并不完全适用。我国的分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。公共服务与公共品的特点就是，具有很强的外部性和外部效应。而地方公共物品面临的价格困扰，以及公共物品本身具有的外部性，使地方公共物品不能被有效地提供。因此，对中国财政体制的分析必须在立足中国国情的基础上，对现行财政分权制度安排的弊端进行中肯的分析，提出具有可操作性的政策建议，逐渐探索出能够指导中国财政分权制度建设进程的系统化的理论，最终构建一个能够解释、分析中国财政分权问题的理论框架。
参考文献：
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【关键词】分权；集权；卫生体系改革
中央和地方的关系是一个国家最基本的关系之一，涉及政治、经济等各个方面，一直以来，中央和地方政府间的财政关系都是经济学界关注的重要问题。
财政分权和集权的关系问题由来己久并广泛存在，关于分权方面的理论也有很多，但是在财政分权研究中仍然存在一些概念上的混淆，因此，需要将财政分权的基本概念加以澄清。
财政分权是现代财政体制的一个重要特征，世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政分权化趋势越来越明显。财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制；几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，中央政府通过权力的分配使得区域经济协调发展。财政分权实践的发展推动了财政分权理论的研究，财政分权理论起源于20世纪50年代，1956年，美国经济学家Tiebout发表了《地方公共支出的纯理论》（The pure theory of public expenditure）一文，标志着财政分权理论的兴起，经过半个多世纪的发展，主要行程了第一代传统财政分权理论和第二代财政分权理论。第一代分权理论是由Musgrave和Oates提出的传统联邦主义理论，主张给予地方政府一定的财政收入和支配权，但也反对给予地方多度的自，因为过多的分权可能导致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。第二代财政分权理论代表DewatriPoint和 Maskin（1995）提出了基于新软预算约束理论基础上的分权理论，把财政分权同政府激励、经济改革以及经济增长联系起来。我国在1994年进行分税制改革，逐渐地将部分权力从中央下放到地方政府。欧洲国家自二战以来，中央也一直在下放关键性的决策权，但是现在，中央和地方政府彼此之间对卫生部门决策的控制关系正发生着一个重大的变化。中央财政集权可以有效保障全国性的公共物品的供应，在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用，主导公共财政的分配，并有利于提高税收征管的效率。
一、财政分权是欧洲卫生体系的战略基石
西欧国家有过两次重叠式的“浪潮”，它们促进了西欧国家医疗卫生体系结构的变化，其中第一次浪潮就是符合孔德拉基耶夫的商业周期框架的分权战略。第二次浪潮是从20世纪80年代晚期开始就已经和分权同时运行的企业市场化理论。然而，这第二个浪潮已经在卫生政策界产生了良好的议论，分权的理念也被很多国家欣然接受。从而，在20世纪下半叶，扩大区、市和非政府组织控制权力的下放已经变成了人们普遍认为的卫生政策中应该包括的内容。
在欧洲大陆社会医疗保险型的国家例如德国和荷兰，大部分管理经营权以及很多财政决策权早已被分派给不以营利为目的的私人机构，如疾病基金和医院，并在明确国家法律职责的基础上以一种“强制自律”的形式进行。很多欧洲中部的国家由于对之前高度集中的谢马什科模型反应很强烈，便将医院的所有权从中央下放到地方政府（如爱沙尼亚、波兰）。甚至，捷克共和国把他们这种将医院所有权下放到市级政府的方式称为“私有化”。 同样，有些国家在共产主义时期建立起来的高度集中的基金结构也被下放到地区社会医疗保险基金中，例如波兰、捷克共和国和斯洛伐克。
在北欧国家以税收为基金来源的卫生体系中，大部分的管理经营权以及实质性的政治和财政决策权已经被下放到公共部门；在南欧以税收作为基金来源的国家卫生体系中，大部分管理经营责任以及政治责任（不包括主要的财政职责）也从国家下放到地区政府，例如西班牙从1981年到2003年把权力下放到17个自治区社区，意大利从20世纪80年代晚期开始下放到22个地区级政府。
二、欧洲国家财政集权的再崛起
然而，在2001年，财政集权化这种传统的智慧又周而复始。国家中央政府在卫生部门中的角色不再继续衰退，反而已经开始适度地在增强。欧洲国家机构已经改弦易辙，不再扩大权力的下放，而是逐渐地掌握在欧洲卫生保护制度中实质性的政治和财政决策权。目前看来，在未来短期内只有管理经营权会继续下放给更低层级的政府或者非政府组织。
在2006年1月，丹麦中央政府对卫生部门进行了一次重大的结构重组。在新的结构中，一些地区政府的数量由14个减到了5个，同时他们的权力也很大程度地被减少了。财政和大部分政治权力重新集中到中央政府，一些特定的预防和长期护理问题被重新分配给市级政府，这些市级政府也统一由271个减到了98个，地区机构只保留了少许的对医院的管理经营权。瑞典和芬兰也在进行类似的区域盘整格局，国家政府的角色不断加强。在瑞典，皇家委员会将建议把区域级政府的数量由当前的21个减到6个到8个之间，这些地区级政府对医院和初级保健有着一定的责任。在芬兰，国家政府预期提出中央医院的数量由目前的22个减到18个，地区级政府的数量会从450个减少到大约250个，这些机构对初级保健、养老院和家庭护理服务负责任。类似的再集权现象在英国也有，如英格兰的地区卫生权威机构从直接管理转变成只是发挥支持功能，以及目前计划将初级保健信托所的数量由300个减少到150个。德国的联邦政府在2009年计划负责筹集所有的社会医疗保险供款，然后经过风险调整和按人头计算，将这笔供款分配到疾病基金中去。
三、欧洲卫生体系财政再集权的原因
欧洲国家卫生体系由分权到重新集权的变化，从结构上来看，主要原因表现为以下几个方面，一是人口老龄化的加剧（老年人口数量逐渐增加）；二是临床新技术的快速发展；三是由于欧洲区域化和市场全球化对卫生部门资金形成的经济约束。
从行政上来看，在芬兰、挪威和丹麦等国家，由于地方政府对卫生部门决策的控制，已经造成弱势全体收入已无法支付地方政府所提供的公共卫生服务，简而言之，分权化的形式已经加剧了公平问题。
从经济上来看，地方财政基础已不足以支付未来昂贵的保健需求而且地方行政管理低效重复。政治对于北欧以税收为主要基金来源的国家是一个重要的影响因素，政治家们认为如果卫生制度无法满足市民的期望他们将受到市民的指责，同时国家的政策制定者也需要用一定的组织杠杆去解决这些问题。
从技术层面来说，引进电子病历和其他电脑化操作的报告系统，已经降低了交易的信息成本，同时也使得国家对卫生体系从中央层面进行更密切的监察成为可能。
四、欧洲卫生体系财政制度的发展趋势
从总体上看，欧洲很多国家的卫生体系将会继续加强国家政府的控制，尤其是对财政和与医疗卫生水平相关的问题。
欧洲国家对于这种国家和地方政府的冲突，中央层面的民主控制将会加强，主要是加强对政治和财政决策的控制权，同时地区和市级层面的民主控制就会削弱，逐渐地只是集中于管理经营权。此外，鉴于很多欧洲国家的卫生体系中公共部门与私营部门界限的模糊化，这种国家政府角色的强化可能会和日益增多的公共部门和私营部门企业相结合起来。虽然要在强化国家政府的控制和提高企业的自主性之间实现特定的平衡在不同国家之间是不一样的，但是随着国家对卫生部门关键性决策的控制加强，分权和再集权两次浪潮实现了交融，这很可能决定了很多欧洲国家的卫生体系在短期未来间的政策制定框架。
五、我国卫生服务体系改革及未来发展趋势
相比之下，我国卫生服务体系的改革与欧洲国家具有相似之处。目前，我国的医疗保障制度同样也实行地方分级管理，多数是以地级市甚至县为统筹单位。与欧洲国家一样，地级的市、县人民政府掌握了社会医疗保险的管理经营权，并承担主要的财政补贴责任。为保证财政补助资金的落实，我国应借鉴国外的经验，将财政医疗保障支出责任划定在中央与省、市级范围内，以中央和省级财政为主，县以下基层财政免于负担。同样，我国的卫生体系也同样要面对人口老龄化加速、卫生服务地区间的不公平以及地方财政对医疗卫生的支持力度不够等问题。
另一方面，我国目前这种由分权到再集权的趋势并不是很明显，在经济上继续实行分权，与欧洲国家相比，在政治上中央政府一直实行高度的集权，但是地方政府仍拥有相对自主的经济决策权。在我国这种分权式管理下，政治集权模式对地方所带来的激励机制导致地方政府为了追求政绩，降低公共物品提供以及社会保障方面的职能。例如地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视了科教文卫支出；重视生产性投资而忽视社会福利支出；重视行政管理支出而轻视民生投资。我国从1994年实行分税制改革以来，分税的比例使得财权不断地向中央集中，造成地方政府财政的拮据。同时事权的下方导致中央在减少科教文卫事业支出的同时，也将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，使得地方政府财政支出进一步紧张。而地方政府为了追求政绩，便将手头的资金用于建设和投资，也就出现地方政府拖欠的现象。
因而，在我国现有政治集权和财政分权的框架下，应该主要解决如何构建地方政府在社会保障卫生体系中的有效激励机制以及治理问题，必须改变我国地方政府所面临的的激励，在地方官员的晋升机制中转变GDP的考核方式，将公共服务水平和质量的提高纳入考核标准。其次中央和政府权力的分配应该重新进行一些调整使其合理化，由中央收回部分事权，尤其是公共服务方面，减少地方政府的压力。同时也要借鉴欧洲国家积极实行上级干预，扩大中央的财政权，由中央政府来承担提供公共医疗服务的主要责任，地方政府以及非营利政府组织来承担管理经营权，从而更为有效的提供公共医疗服务，在我国未来的卫生体系中，中央加强财政权也会成为一种趋势。
在我国卫生服务体系的改革过程中，应根据我国基本国情与发展阶段进行不同的财政制度安排，不断加强财政分权的制度化建设，从宪法层次上制定分权整体框架来约束中央和地方政府的行为，明确中央和地方政府的职能，从而加快其他领域的配套改革。
参考文献：
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[4] 黄琨. 财政分权、政府行为和公共卫生支出关系研究[D]. 复旦大学硕士论文， 2011
作者简介： 潘孝珍，博士生，主要研究方向为地方财政体制。
通讯作者： 薛钢，博士，副教授，主要研究方向为财税基础理论。
基金项目： 湖北省社会科学“十一五”规划基金项目“湖北省县乡财政体制改革研究”(编号：2010073)；武汉市社会科学基金项目“《武汉市企业自主创新的财税激励政策研究》”
(编号：2011037)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“我国税收征管效率研究”(编号：31541010901)。
摘要
财政分权体现了中央政府和地方政府间的财政权力分配关系，它可以通过支出分权度和收入分权度两个指标进行衡量。从理论上分析，大多数研究结论都认为财政分权与污染量排放存在负激励，但是缺乏相应的实证研究。本文利用1998年到2009年的省级面板数据，对中国财政分权与污染物排放规模之间的关系进行了实证分析。本文选取工业废气排放量、工业固体废弃物排放量、工业废水排放量和二氧化硫排放量作为衡量污染物排放规模的指标，选择支出分权度与收入分权度作为解释变量，选择人均GDP、人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平作为控制变量。本文还将所有省份按照地理位置划分为东部和中西部两组进行稳健性检验。研究结果表明：以支出分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，且实证结果具有稳健性，以收入分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模的关系从实证的角度来讲不确定。
关键词 财政分权；污染物排放；支出分权度；收入分权度
中图分类号 F810.42 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)01-0077-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.013
在我国工业化的进程中，以资源超常消耗和生态环境严重退化为代价的经济增长模式使得环境资源对经济发展的制约日益突出，排放污染物所导致的环境污染几乎成为不能回避的现象。我国中央政府制定了比较严厉、系统的政策、法规等对环境资源进行管制，但是地方政府出于自身利益的最大化，并不是积极进行污染物的排放治理，存在明显的经济行为短期化特征[1]。因此，有必要研究我国的财政分权制度究竟是激励了地方政府限制还是鼓励了企业排放污染物？
1 财政分权与环境污染的文献综述
Lin and Liu认为所谓财政分权就是指中央政府将财政控制权下放给地方政府的行为[2]；Chen认为财政分权可以被描述为中央政府通过向地方政府再分配集中的服务，以此来提高政府公共服务能力与效力的过程[3]。Marlow更倾向于把财政分权看成是上级政府和下级政府之间对于财政权利分配关系的状态本身，而非该状态演变的过程[4]。
对于财政分权与环境污染之间的关系，几乎国内外所有学者都主要从财政分权对地方政府行为产生的影响这一角度进行理论分析。Tiebout利用“用脚投票”理论解释了较高的财政分权体制可以激励地方政府提供更多的公共服务来满足居民的需求从而吸引更多的居民来该辖区居住，其中就包括提供较低的环境污染程度[5]，这是第一代财政分权理论的基本观点。而以钱颖一为代表的第二代财政分权理论则指出传统理论中对于政府官员的假设是存在问题的，政府官员也会为了寻求自身的利益而做出与辖区居民的愿望相违背的决策[6]。就环境质量来说，如果缺乏一套激励相容的制度，地方政府政府官员就会从自身利益最大化的角度出发为辖区内的居民提供最低标准的环境质量。因此，从理论分析而言，地方政府对于环境治理与污染控制的动机是存在不足的，已有成果一般均认为环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的倒U曲线关系[7]。
2 财政分权对环境污染的理论效应分析
要分析财政分权对环境污染存在的理论效应，首先必须明确财政分权的度量指标问题。借助Oates的衡量指标体系，可以分别使用收入分权度和支出分权度作为财政分权的衡量指标，其中收入分权度指的是根据政府间的财政收入关系计算的财政分权度指标，支出分权度指的是根据政府间的财政支出关系计算的财政分权度指标[8]。但是，仅仅将地方政府视为一个整体进行分析还是远远不够的，根据2010年《中国统计年鉴》相关数据，本文对我国2009年各省份财政分权度指标进行了细化，详见图1。
从图1中可以看到，我国各省份分别以收入分权度和支出分权度衡量的财政分权度指标存在较大的差异，并且同一个省份的收入分权度和支出分权度并不存在对应关系，支出分权度一般都要高于收入分权度。由于收入分权度和支出分权度对地方政府行为有着不同的影响，因此，有必要分别探讨他们对地方环境污染水平影响的差异。
支出分权度体现的是地方政府与中央政府在财政支出权力上的分配关系，一个省份的财政支出规模总是大于财政收入规模的，而其中的差额则通过中央政府与地方政府间财政转移支付的方式解决。支出分权度越高，则表明中央政府通过财政转移支出方式对地方政府行为产生的影响越大，于是中央政府通过财政转移支付的方式将自身环境治理上的理性传导给地方政府，而地方政府为了获得中央政府的财政转移支付，在财政支出方向上需要与中央政府的目标相一致，从而使地方政府在环境治理上也趋于理性，将更多的人力、物力、财力投入到环境保护中去，从而在理论上讲，支出分权度与环境污染水平可能存在反比关系。
收入分权度体现的是地方政府与中央政府在财政收入权利上的分配关系，收入分权度越高，则地方政府获得可自由支配的财政收入的权利越大，从这个角度来讲，地方政府有动力鼓励包括污染企业在内的本辖区所有企业的发展，从而收入分权度与环境污染水平成正比。但是，从另一个角度来说，一个地区的环境污染水平关系到该地区的社会形象与吸引力，地方政府为了吸引更多的高端企业与高端人才，往往有动力控制本辖区内环境污染水平的增加，从而收入分权度与环境污染水平成反比。因此，从总体上讲，收入分权度与环境污染水平的关系有可能并不确定。
3 我国财政分权对环境污染的实证分析
本文利用我国1998年到2009年的省级面板数据对财政分权对环境污染影响上的理论效应进行实证检验。参考Keen & Marchand[9]、孙群力[10]等分析方法，建立面板数据模型：
Yit=αi+βt+γDCit+δControlit+εit
其中 i表示地区，t表示年度。Y表示被解释变量即地方环境污染水平，DC表示财政分权程度，Control表示与环境污染水平相关的一组控制变量，α表示模型存在的个体效应，β表示模型存在的时间效应，γ和δ表示系数矩阵，ε表示扰动项。
3.1 变量选择
3.1.1 被解释变量
造成环境污染的原因在于人类社会直接或间接地向自然环境排放了超过其自净能力的物质或能量，从而造成环境质量的下降。在实证分析中必须选择恰当的指标对环境污染水平进行衡量，本文以工业废气排放量（Induair）、工业固体废弃物排放量（Indusolid）、工业废水排放量（Induwater）以及二氧化硫排放量 （SO2）作为环境污染的衡量指标。
3.1.2 解释变量
本文主要选择如下两个财政分权度指标：
收入分权度指标 （DC_inc）=各省预算内人均财政收入/全国预算内人均财政收入。
收入分权度衡量了财政收入权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期为负。此外，本文之所以选择人均财政收入的比值，是因为它相对于财政收入总量的比值而言，可以剔除人口规模因素对各省财政分权度指标的影响。
支出分权度指标（DC_exp）=各省预算内人均财政支出/全国预算内人均财政支出。
支出分权度衡量了财政支出权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期符号不确定。正如张晏和龚六堂所指出的，收入分权度反映了传统意义上的财政分权，而支出分权度体现的是实际的财政分权程度[11]。
3.1.3 控制变量
因为还有许多因素影响地方环境污染水平，为了获得更稳健的估计结果，本文引入如下变量作为控制变量：
本文引入人均国内生产总值（PerGDP）作为经济发展水平的衡量指标，预计该符号为正，即在我国的现实社会经济条件下，经济发展水平越高的地区环境污染水平也会越高。
因为城市生活所产生的环境污染物要远远高于农村生活，本文引入城市化水平（Unbanrate）作为控制变量，它由该地区城镇人口占总人口的比重计算得到，预计该符号为正，即城市化水平越高的地区环境污染水平越严重。
一个地区经济的发展离不开外来资本的投资，本文引入外商投资总额（Foreigninvest）来衡量一个地区吸引外来资本的规模。在我国现实的经济条件下，假设地方政府更倾向于引入高投资但不计环境后果的产业项目，因此预计该符号为正。
第二产业是排放污染物的主要产业，本文引入工业化水平 （Industry）作为控制变量，它由一个地区的第二产业生产总值占地区生产总值的比重计算得到，预计该符号为正。
此外，人口密度越高则排放污染物的规模也可能越大，本文引入人口密度 （Popdesity） 作为控制变量，并预计其符号为正。
3.2 数据来源
本文使用的1998年到2009年中国31个省份的面板数据，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》，其中PerGDP和 Foreigninves t指标以1998年为基期进行价格指数调整。表1显示了相关变量的描述性统计。
4 实证分析结果与稳健性检验
本文使用Eviews 6.0软件对面板数据模型进行估计，为了消除不同变量绝对数值差距对模型估计造成的偏差，我们先对各个变量进行了对数变换。
4.1 实证分析结果
对模型进行Hausman检验，结果表明从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。不同模型之间的差别主要在于改变了被解释变量和解释变量，其中被解释变量有工业废气、工业固体废弃物、工业废水、二氧化硫排放量四个衡量指标，解释变量有支出分权度和收入分权度两个衡量指标，从而可以得到更稳健的实证结果。
从表2中可以看到，除模型6外，其他模型中被解释变量无论是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，解释变量的符号都为负，且都在0.01的显著性水平上显著，这表明以支出分权度衡量的财政分权指标与地方环境污染水平负相关，以收入分权度衡量的财政
分权指标也与地方环境污染水平负相关。以模型1和模
型2为例，支出分权度对工业废气排放量的弹性为-0.47，即支出分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.47个百分点；收入分权度对工业废气排放量的弹性为-0.21，即收入分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.21个百分点。
从模型1到模型8中还可以看到，各个控制变量对被解释变量的影响方向大体上与我们预计的相符，以模型2为例，人均GDP对工业废气排放量存在正相关关系，人均GDP每提高1个百分点，工业废气排放量增加0.75个百分点，人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平等控制变量对工业废气排放量也同样存在正相关关系。
4.2 稳健性检验
为了检验实证结果的稳健性，本文对我国31个省份
① “十二五”规划纲要将我国划分为东部、东北部、中部、西部四个区域，本文将东部与东北部合并为东部组，包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、辽宁、吉林和黑龙江13个省份，将中部和西部合并为中西部组，包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南、18个省份。
4.2.1 东部13个省份经验数据的稳健性检验
对于东部13个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。表3报告了1998-2009年东部13个省份财政分权与环境污染实证分析结果。
从表3中可以看到，对于支出分权度作为解释变量的模型，无论被解释变量是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，支出分权度的系数符号都为负，且都通过了显著性水平检验，以支出分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响具有稳健性；对于收入分权度作为解释变量的模型，被解释变量除二氧化硫排放量外，其他模型中收入分权度的系数都未能通过显著性检验，以收入分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响不具有稳健性。此外，控制变量中人均GDP、城市化水平和工业化水平的系数通过了显著性检验，而人口密度、外商投资总额的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于东部地区而言，人口密度和外商投资总额这两个因素对地方环境污染水平不存在影响。
4.2.2 中西部18个省份经验数据的稳健性检验
对于中西部18个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，除模型6适合建立时间个体固定效应模型外，其他7个模型都适合建立时间个体随机效应模型。表4报告了1998-2009年中西部18个省份财政分权与环境污染实证分析结果。
从解释变量对被解释变量影响的角度来讲，表4的实证结果与表3的相同，即在中西部18个省份，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平负相关，且实证结果具有稳健性，而以收入分权度衡量的财政分权指标对被环境污染水平的影响不具有稳健性。此外，对于控制变量而言，只有人均GDP、人口密度和外商投资总额的系数通过了显著性检验，而城市化水平、工业化水平的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于中西部地区而言，城市化水平和工业化水平这两个因素对地方环境污染水平不存
在影响。
5 基本结论
本文通过1998年到2009年我国31个省份的面板数据模型，从支出分权度和收入分权度两个方面验证了财政分权对地方环境污染的影响。经验数据表明，支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，收入分权度衡量的财政分权指标与环境污染同样成反比，但该结果欠缺稳健性。因此本文认为，财政分权与环境污染的实证分析结果与前文对着两者的理论效应分析结果相一致，即支出分权度与环境污染水平成反比，收入分权度与环境污染水平的影响关系不确定。此外，各个控制变量对环境污染水平的影响，在东部和中西部之间存在着地域差异。
本文的政策含义有：
（1）实证分析结果显示，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，为
了激励地方政府有更多动力从事于环境污染治理工作，降低辖区内的环境污染水平，我国有必要在维持当前相对较高的支出分权度的同时，进一步完善财政转移支付制度，通过建立制度化、规范化、具有导向性的财政转移支付制度，引导地方政府将更多的财政资金投入到环境污染治理工作中去。由于以收入分权度对环境污染水平的影响从理论效应和实证分析两个方面来说都是不确定的，从而无法从收入分权度的角度探讨其对环境污染治理上的政策含义。
（2）表3和表4的结果显示，各个控制变量对环境污染水平的影响存在地域差异，因此从保护生态环境的政策目标出发，我国相关政策措施的出台必须考虑地域差异的影响。比如，对于东部地区而言，工业化水平与环境污染水平成反比，我国有必要采取政策措施促进东部地区经济结构的转型升级，大力发展第三产业，促进第三产业产值比重的增长，从而有利于降低东部地区环境污染水平，但对于中西部而言，由于工业化水平对环境污染存在的影响并不显著，则从促进经济发展的角度出发，有必须大力推进中西部地区第二产业的发展；对于东部地区而言，外商投资总额对环境污染水平的影响并不显著，其中可能的原因在于东部地区偏向于引进科技含量高、环境污染少的外商投资项目，而对于中西部地区而言，由于外商投资总额与环境污染水平成正相关，从保护自然环境的角度出发，我国有必要出台措施限制西部地区政府对相关环境污染严重的外商投资项目的引进，合理调整外商投资项目结构。
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An Empirical Analysis on the Impact of Fiscal Decentralization on
Environmental Pollution in China
XUE Gang1，2 PANG Xiaozhen1
(1.School of Public Finance and Taxation，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China；
2. Research Center of Hubei Finance and Development，Wuhan Hubei 430073，China)
Abstract
【关键词】中央政府；地方政府；事权；财权
一、明确政府事权的内涵
政府事权的研究是公共财政学和公共行政学研究的重点和热点领域，对其概念和内涵的明确是研究政府事权配置首先面临的重大问题。关于政府事权内涵的认识国内外学者做出了不同的解释。本文认为政府事权是政府职能的具体化政府支出责任是指与事权相对应的财政支出保障范围、规模与结构比例。
二、我国对政府事权研究的现状综述
我国学者对政府事权的研究中，主要集中在我国政府间事权与财权的匹配性问题的研究、我国政府事权划分现状及划分原则的分析、国外政府事权划分的比较介绍等方面。在财力与事权不匹配的表现方面：李齐云，马万里（2012）在《中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究》中认为我国事权过多下放，财权过多上移，财政收支责任不对等。各级地方政府承担了许多应由中央承担的事权，而国家财力却大部分集中于中央政府。事权负担过重，多数地方用于维持自身发展、提供公共服务的财力明显不足。基层地方政府事权与财力不对称，财政运行困难。我国政府事权划分现状及划分原则的分析方面，谢庆奎、王懂棋二人在《中国府际财政关系研究――分权的视角》中认为，当前政治体制改革的重要方向是以建设来指导府际财政关系，通过“建立、管理或约束政府的规则”，来推动这一种具有可操作性政治制度设计的实现。学者钟琦在《我国政府间事权配置的研究》中认为，事权配置的核心问题是如何在政府间恰当地划分公共产品支出责任，并分析了政府间事权配置的理论依据。另外随着博弈论在经济学中的应用以及信息经济学的发展，对事权问题的研究有逐渐定量化的趋势。
三、政府事权划分的主要研究视角
（一）历史学角度，主张考虑不同国家的政治传统和历史经验，在此基础上对中央与地方财权与事权进行分配。
中国古代社会是一个事权与财权不断向中央集中的过程，这也使各种形式矛盾也集中于中央，最终使这种高度集中的体制不堪重负，最终崩溃。同时从东汉末年战乱、安史之乱、太平天国运动后的军阀混战也应该看到，中央权威的丧失及军权的下放往往是导致国家分裂混战的重要因素。在军权以及权威集中于中央的前提下，事权与财权尽量下放可以更好地藏富于民，增加社会的张力，促使社会走向良性发展的轨道。如国内学者李景平在《地方政府管理》一书中提到的“艾伦模式 ”，此模式将不同国家中央与地方关系分为两种类型，一是合作型；一是型。主要是是从国家起源来看，政府间事权配置的合作型的国家往往由一些自治小社区最初本着互助帮助和支持的目的而结成一体而形成的国家。型关系的国家形成历史是直接或间接被控制在强有力的君主制度之下。此外还有学者翁礼华《中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展》等文章都是从历史学的角度对政府间的事权配置进行研究，认为政府事权的配置需要充分考虑一国的具体历史国情。
（二）行政管理的角度
分税制改革以前，我国事权和支出责任主要是依据行政隶属关系来划分，而各个单位、部门的行政明确隶属关系一般而言是非常明确的。如国内学者唐在富在《我国政府事权划分的历史演迸与改革建议》中就是从行政管理的角度对1950年到1994年分税制改革这一时期政府间事权配置进行分析，认为不论1950开始实行的“高度集中、统收统支”的管理体制改革，还是这一时期进行的其它有关府际间关系调整的改革总体上都是按照企业、事业和行政单位的隶属关系和业务范围，划分为中央财政支出和地方财政支出，并通过财政支出的方式对中央和地方的事权大小进行划分。
（三）马斯格雷夫的分权理论角度
马斯格雷夫从财政职能的角度入手，探讨中央政府与地方政府的职能划分问题。马斯格雷夫认为，中央政府应主要负责分配收入和稳定经济，地方政府应主要负责资源配置；此外，可以在各级政府间合理分配税种，保证分配的公正性，提高公共品的供给效率。马斯格雷夫认为，最佳的公共服务水平应在遵循效率的前提下兼顾公平。公共品可根据其受益范围的不同划分为全国性公共品和区域性公共品，全国性公共品需由中央政府提供，区域性公共品需由地方政府提供。
（四）地缘政治角度
地缘因素也是影响一个国家政府事权划分的重要因素，往往是我们做国际比较时常忽略的一个因素。财政部财政科学研究所课题组2010年在《政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究》一文中认为从引入地缘关系的角度进行分析，各国政府间事权发展变化的历史脉络和形成现状的原因就可以看得更加清楚，还解释了为什么同是单一制国家，却分为单一制集权型国家和单一制分权型国家，为什么同是联邦制国家，却分为联邦分权型国家和联邦集权型国家。另外，在具体的事权配置方面，地缘关系角度的分析也提供了重要的线索。
四、结论
以上仅仅是对政府事权配置的主要研究角度进行了简单的综述，但是这些研究角度是世界上很多国家政府间事权划分必须要考虑的原则和依据。关于政府间事权的研究依然如火如荼，结合国内外研究的现状。我对中国学术界关于这一课题的研究做出以下总结和展望：
（一）随着政府事权一般性理论研究的日臻成熟，具体政府事权如何分配的研究将成为下一步研究的热点。
（二）随着统计学理论以及一些统计技术的发展，关于政府事权的量化研究越来越多，他们将更加关注于政府事权配置的最优比重的研究。
（三）关于政府事权配置的国际比较研究将一改之前的单纯的比较，转而总结一些典型的模式。
（四）研究重心将由某一国家事权配置的缺陷是什么，逐步转向为什么，进而转向怎么做，最终转向为什么这样做即理论依据和实证依据。
最后，事权配置的核心问题是如何在政府间恰当地划分公共产品支出责任。市场调节与政府调控边界不清晰、各级政府间事权错位以及事权与财权严重不对称是我国当前事权配置的主要问题，其原因主要为委托）机制下地方政府存在逆向选择和道德风险，事权划分和调整缺乏法律保障以及准财政联邦制下的政府间财税竞争，我国应按照公共产品层次理论和财政职能分工理论，推行财政管理体制的扁平化改革，科学配置各级政府的事权，规范各级政府的财权划分，完善转移支付体系。
参考文献：
[1]唐在富.我国政府事权划分的历史演迸与改革建议[J].中国农业会计，2010（05）：8-11.
关键词：皖北；农村水利设施；供给；分权理论
基金项目：2012年安徽大学第一批大学生创新创业项目（编号：2012154）
中图分类号：G741 文献标识码：A
一、引言
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》聚焦水利建设，文件明确提出，要将水利作为政府财政投入的重点领域，加大政府财政投入，发挥政府在水利建设过程中的主导作用。安徽是农业大省，农村水利设施建设尤其重要。2010年安徽省水利厅、农业厅颁布《安徽省小型农田水利实施建设补助专项资金管理办法（试行）》，鼓励和支持缺水、旱涝严重的地区大力开展水利设施建设。采取“民办公助”等的方式，鼓励建设小型农村水利设施，确保农业的稳步发展。农业水利是发展农业生产的重要基础设施，近年来我国干旱和洪涝等灾害性天气频发。然而，我国农村水利设施大多修建于20世纪五六十年代，设备陈旧、老化，防治自然灾害能力极低，这使农村遭受了巨大损失，在这样的背景下，研究安徽省皖北农村水利设施供给问题具有重要的现实意义。
二、文献回顾
财政分权理论从分权理论中发展而来。财政分权是指中央政府给予地方政府税收和财政支出上一定的自，由地方政府自主决定其财政预算和支出的结构和规模，以提供更多更好的社会公共服务。财政具有资源配置职能，是政府供给公共品和准公共品的关键。我国幅员辽阔、地区之间差距大。地方政府较中央政府更了解本地对水利设施实际需求状况。因此，要提高农村水利设施供给效率，必须给予地方政府一定的财政自。1994年我国分税制改革之后，明确了中央和地方政府之间的财政关系，划分了中央和地方政府的财权和事权，大大提高了农村水利设施供给效率。
财政分权理论最早是在1956年，由蒂博特在《地方支出的纯理论》中提出的，施蒂格勒、马斯格雷夫等经济学家不断对其进行丰富和发展。财政分权理论论证了在公共物品的供给上，地方政府比中央政府更有效率的观点，强调地方政府职能建设的合理性和必要性。
蒂博特（1956）运用“用脚投票”理论来论述地方政府公共品供给问题，地方政府供给公共物品时，必须符合当地民众的实际需求；民众可以根据自己的实际偏好“用脚投票”，即通过迁移，选择不同的地方政府，以满足其实际需求。这种双向互动机制激励地方政府不断提高农村公共物品供给效率，完善农业基础设施建设。施蒂格勒（1959）从公共品供给方面，阐述了地方政府存在的合理性和必要性。地方政府较中央政府更了解当地民众的实际需求，更适合成为农村公共品供给的主体。马斯格雷夫（1961）从政府财政的三大职能出发，强调中央和地方政府的财政分权理论在公共品供给方面的运用。中央政府财力雄厚、稳定，应该负责财政的收入分配职能和经济的稳定和发展职能；而地方政府更加了解当地民众的偏好和实际需求，应该负责财政的资源配置职能，主导农村公共品的供给。
中央和地方政府在农村水利设施供给问题上承担着不同大小的责任，相应的，就会有不同的财政支出。中央政府不是全能政府，无法包办全国所有的农村水利设施供给。地方政府更贴近民众，了解本地实际情况，是农村水利设施供给的主体。在中央政府的支持和指导下，地方政府主导当地农村水利设施供给，更有利于提高资源配置效率和经济效益。
三、皖北地区农村水利设施供给情况和问题分析
1、安徽省地方政府对农村水利设施供给情况。2011年以来安徽省财政积极贯彻和落实中央和省委一号文件精神，新增农田水利专项资金3亿元，切实加强农村水利设施建设投入，积极发挥农村水利设施供给的主体作用，成绩颇丰。在当前我国财政分权体制下，安徽省尤其是皖北地区，农村水利供给依然存在诸多问题。
2、中央和安徽省财政对农村水利设施投入不足。资金投入是农村水利设施供给的关键。农村水利设施建设投资需求大，主要依靠政府的财政支持。然而，目前我国经济建设迅猛发展，社会建设各方面都急需政府财政支持，中央政府在农村水利设施的投资上相对不足。作为中部发展省份，安徽省尤其如此。中央和安徽省政府在农田水利设施投入上存在较大的资金缺口，财政投入严重不足。
表1表明，我国中央政府对社会固定资产的总投资数额很大，但其分配到农村、农业部门的却很少。2004～2010年政府对农村投资占社会总投资额比例在逐年下降，2010年农村投资只占到了13.2%。同时，中央政府的农村水利设施投资所占比重极小，政府投资较少。这说明政府财政对农村基础设施的支持不够，财政对农村水利设施建设投入严重不足。（表1）
安徽省农村水利设施建设资金投入严重不足，在2003年农村税费改革取消“两工”制度前，安徽省每年共有70亿元农村水利建设资金；2003年后，由于社会建设其他方面资金需求量大，省财政每年只能保证20亿元左右的投入，资金缺口高达40～50亿元，维持皖北农村水利设施供给都很困难，更谈不上发展了。
3、安徽省水利建设投资过于依赖中央政府，投资渠道单一。财政分权理论要求地方政府是农村水利设施供给的主体。目前，皖北农村水利供给主要依靠中央和安徽省各级政府财政支持，且中央政府投资所占比重较大，其他来源的资金数量比例较少，投资渠道单一。这就往往造成了水利建设资金严重缺乏的困难局面。农村水利设施建设投资成本高且回收慢，收益低，社会资金往往投入很少。所以，安徽省在市场经济的大背景下建立高效的投入机制，有利于加强皖北农村水利设施供给，促进农村水利设施建设。同时，皖北农村水利设施建设资金主要依靠中央和安徽省政府的财政拨款，其他来源的资金数量比较少。据调查，水利投资方面，社会企业和私人投资、外商投资、国内贷款所占比重都较少。投资渠道单一，一定程度上制约了皖北农村水利设施建设。
4、中央和安徽省财权和事权不匹配。1994年我国实行的分税制改革只对中央和地方政府事权做了法律上的规定，并没有规定政府间财政支出的具体范围和责任。这就造成了中央和地方政府财权和事权不匹配，农村公共品缺乏合理、高效的供给机制。安徽省政府尤其是皖北县乡基层政府，承担着供给本地农村水利设施的重要责任。但其财权弱，有效供给皖北农村水利设施的能力极低。
中央和地方政府财权和事权不匹配导致了地方政府财政收入不足，收支失衡。收支缺口大使得地方政府在农村水利设施供给上财政资金不足，效率低下。据国家统计局统计，2006～2010年，地方财政收入都低于中央，但其财政支出要远远高于中央。2010年中央和地方财政收入分别占总收入的51.1%和48.9%，基本持平；而支出分别占总支出17.8%和82.2%，相差57，894.70亿元，差距较大。
财权和事权不匹配，致使本应该属于中央政府主要负责的一些财政支出项目，如国防、公共安全等过多地占据了地方政府的财政支出。这导致了安徽省财政负担加重，严重影响到了安徽省财政在皖北农村基础设施建设上的投资。据统计，安徽省2010年财政一般预算支出2，587.61亿元，其中主要负责农村水利设施供给的农林水事物支出为292.52亿元，只占11.31%。作为农业大省，安徽省财政对于皖北农村水利设施的投入是远远不够的。
四、加强皖北农村水利设施供给可行性建议
1、建立科学、合理的中央和安徽省财政投入体制。我国财政分权明确划分了中央和省的财权和事权，中央和省财政所要供给皖北农村水利设施建设的多少，由其所要承担的农村水利建设责任的大小决定。在中央财政支持的基础上，安徽省尤其是皖北地方政府，要在农村水利设施建设中发挥主体作用。农村水利设施建设是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，必须尽快建立合理、高效、稳定的中央和地方政府财政投入体系，不断增加财政投入，支持皖北农村水利设施建设。
安徽省要明确在农村水利设施供给上的主体作用，大力支持皖北农村水利设施建设。据统计，近年中央和安徽省财政在农林水事务的财政支出都有一定幅度增长，且安徽省财政支出增幅较大。中央财政要继续稳定对农村水利设施供给；同时，安徽省财政要在中央财政补贴的基础上，逐年提高对当地农村水利设施供给。二者有机结合，相互补充，形成高效、合理的中央和地方财政投入体系，不断完善、发展，为皖北农村水利设施建设提供稳定、有效的财政投入体制保障。
2、完善财政分权体系，进一步规范中央和安徽省的财权和事权。财政分权体制下，中央和地方政府的财权和事权相匹配，才能提高农村水利设施攻击的效率。相对于安徽省，中央政府更具有稳定的、雄厚的财政收入。所以，中央政府应该承担安徽省皖北农村水利建设更多的责任，提高农林水支出在中央财政支出总额中所占的比重，增加农田水利专项资金。或者，在宪法和法律允许的范围内，中央政府进一步下放财权，给予安徽省更多的财政收支自。
安徽省是皖北农村水利设施供给的主体。相对于中央政府，安徽省尤其是皖北县乡政府，最贴近当地民众，更加了解本地农民生产和生活的真实需求，清楚本地农村水利建设的实际情况。所以，安徽省要在中央政府支持的基础上，发挥自身优势，做好皖北农村水利设施供给工作。同时也要结合皖北实际情况，制定科学的水利建设规划，建立高效的管理体制，完善相关配套措施，履行好提供社会公共服务的职责。
建立多元化皖北农村水利投资体制。财政分权使安徽省在农村水利设施建设上具有较大的投资自。当前，安徽省皖北农村水利设施建设过度依靠政府，其他资金来源较少，地方财政压力巨大。所以，要积极吸收社会闲散资金，补充农村水利设施建设，缓解地方财政的资金缺口，增加皖北水利建设的资金投入。
五、总结
本文运用财政分权理论，结合安徽省皖北农村水利设施供给的实际情况，深入分析了当前皖北农村水利设施供给上存在的诸多问题，并提出可行性建议。新时期，完善农村水利设施供给是深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村的关键环节。加强农村水利设施建设是有效解决“三农”问题、利国利民的重要举措。在皖北农村水利设施建设过程中，要明确安徽省尤其是皖北地方政府，在农村水利供给中的主体地位。安徽省各级政府和农民群众要坚定不移地做好皖北农村水利设施建设工作，推进皖北地区乃至整个安徽省的农业生产力发展。
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关键词 财政分权指数；财政分权趋势；经济增长；财力与事权匹配
[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）04-0072-05
一、引 言
世界上多数国家实行多级政府体制。分权是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次级政府（即中央以下各级政府）或准独立的政府组织和/或私人部门转移，是一个复杂的具有多重含义的概念（杨之刚等，2006）[1]。财政分权解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致（杨之刚等，2006）[1]。我国经济体制改革的一项重要内容就是实行地方分权。以钱颖一、Roland以及Weingast 为代表的“中国特色的联邦主义”[2-4]认为以财政包干为内容的财政分权给地方政府提供了强激励，是改革后中国经济高速增长的重要诱因。周黎安（2007）[5]对“中国特色的联邦主义”提出了置疑，并形成了从晋升激励角度解释中国经济增长的研究框架。乔宝云等（2014）[6]在一个统一的框架下，基于一个中央和地方政府进行序贯博弈的模型比较这两种激励模式的激励效果和产生的社会福利的大小。
财政分权对经济增长影响的实证研究一直是国内外研究的热门领域，然而学者们得出的结论并不一致。如Zhang and Zou（1998）[7]较早检验了1978～1992年中央政府与地方政府财政资源的分配与省级经济增长之间的关系，发现财政分权更有利于地方经济增长的传统观点是不成立的。与之相反，Lin and Liu[8]对大陆28个省份1970～1993年的横截面数据进行分析，认为1980年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了中国经济增长。张晏、龚六堂（2005）[9]对28个地区1986～1992年和1994～2002年的对比研究发现，分税制改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系，而1994年后财政分权与经济增长的系数显著为正。
研究财政分权对经济增长影响的前提是准确对财政分权度进行衡量。在国内实证研究文献中，主要以地方政府支出占全部政府支出比重来衡量财政分权度（乔宝云等，2005[10]；王文剑等， 2007[11]；王文剑、覃 成 林，2008[12]；范子英、张军，2010[13]；谭之博、周黎安、赵岳，2015[14]；邵髁郑2016[15]）。许多实证研究分别使用了支出比重和收入比重衡量（张晏、龚六堂，2005[8]；沈坤荣、付文林，2005[16]；周业安、章泉，2008[17]）。还有一些实证研究单独使用收入比重衡量，比如龚锋、卢洪友（ 2009）[18]，何德旭、苗文龙（2016）[19]。不同的财政分权衡量指标，反映了财政分权概念的特定维度，其衡量的财政分权度是不同的，甚至是相反的。尤其是分税制改革之后，我国出现了中央和地方财权、事权的不匹配，采用收入分权和支出分权衡量财政分权度的结果往往是相反的，据此进行实证分析所得出的结论也大相径庭。
徐永胜、乔宝云（2012）[20]构建了一个衡量财政分权度问题的理论框架，提供了财政分权度衡量问题系统测度模型。这种方法的优点在于克服了之前单一角度的片面性，全面反映了财政分权的理论内涵，更适合用于我国分税制改革后财政分权度的衡量。①本文采用徐永胜、乔宝云（2012）[20]的方法对我国1995～2014年财政分权度进行测度，并在此基础上对我国分税制改革后财政分权对经济增长的影响进行实证分析。
二、财政分权度的衡量
（一）徐永胜，乔宝云（2012）的综合测度模型
财政分权是一个多维的概念。徐永胜、乔宝云（2012）[20]认为财政分权自身以及财政分权的经济作用受到四方面因素的影响：① 收入水平的分权，如分权的收入所占比重越大，财政分权的水平越高； ② 收入决定权的分权，如中央政府对税基、税率和征税的决定权越大，财政分权的水平越低； ③ 支出水平的分权，如分权的支出所占比重越大，财政分权的水平越高； ④支出支配权的分权，如中央政府对支出（ 如专项转移支付）的支配权越大，财政分权的水平越低。当用收入分权或支出分权来衡量财政分权时，便忽略了所有其他重要因素以及这些因素的共同作用。
徐永胜，乔宝云（2012）[20]构建了包含收入、支出及决定权的财政分权度衡量框架，定义了如下总财政分权度的衡量公式：
D*（g）=γ■（ej）α（rj）β （1）
以及地方政府的财政分权度衡量公式：
dj=γ（ej）α（rj）β （2）
能够从多角度对财政分权水平进行全面评价。其中，j=1，……，n 代表n个地方政府；g为中央、地方两级政府收入支出的标准化矩阵；ej和rj分别代表地方政府j在全国财政总支出和总收入中的比重；γ为人为设定的调整参数；α、β为反映支出决定权和收入决定权的参数。徐永胜，乔宝云（2012）[20]还对两个公式进行了公理化检验，证明其满足一致性、标准性、连续性、独立性和规模不变五个公理。②
（二）分税制改革后我国省级财政分权度的测度
通过1994年分税制改革，中央政府完成了一次财政收权的过程。1994年后中央和地方财力、事权不匹配问题较为突出，中央和地方财政关系又进行了一些局部的调整，财政分权程度如何变化呢。本文搜集了1995～2014年全国30个省、自治区、直辖市（除上海市和港澳台外）相关数据。运用公式：
dij（eij，rij）=γeijαrijβ （3）
计算我国分税制改革后地方政府财政分权度。在此基础上，将各省级财政分权度代入公式（1）：
D*（g）=γ■（ej）α（rj）β
加总计算全国财政分权水平。其中i=1，
2，……，20分别对应1995～2014年，j=1，
2，……，29，30，代表全国30个除上海市和港澳台外的省级行政区域③，ej和rj分别代表各省、自治区、直辖市在全国财政总支出和总收入中的比重。
关于α和β的选取问题。按照徐永胜、乔宝云（2012）[20]的做法，把β定义为：
β=（1+中央对地方财政收入的决定权）/2
征收是中央对地方财政收入权限控制的关I因素。我国税种分别为中央税、地方税、共享税，其中共享税国税局征收。我们用共享税中地方财政分成在地方财政总收入中的占比反映了中央对地方收入的决定权。
类似地，把α定义为：α=[1+中央对地方支出的决定权]/2。用中央转移支付占地方财政总支出的比重代表中央对地方支出的决定权。α、β越大，说明中央对地方的控制权就越大，相应的地方的财政分权度越低，反之亦然。γ作为调整参数，本文取值为10。④表1是通过以上方法计算的1995～2014年我国30个省级行政区域财政分权度的描述性统计分析结果。
由表1可以看到，从东、中、西部三大区域来看⑤，各区域的财政分权度存在明显差异。东部各省（市）的财政分权水平明显高于中、西部地区，中部地区的财政分权水平略高于西部，远低于东部。西部地区各省（市、自治区）由于发展相对滞后，本级财政收入和支出水平较低，对中央财政的依赖程度较高，因而财政分权度较低。相反，东部各省（市）如广东、江苏、山东、浙江等经济较为发达，本级地方财政收入和支出水平较高，对中央财政的依赖程度较低，因而财政分权度较高。
按公式（1）将各省级财政分权度进行加总，可以计算出1995～2014年全国及东、中、西部财政分权度。图1显示了1995～2014年全国及东、中、西部财政分权度的演变情况。从全国财政分权程度来看，1995～1997年呈上升之势，1997～2004年则持续下降；2004年之后出现缓慢上升的趋势。东部各省（市）与全国财政分权度的演进趋势略有不同，除2004年有明显下降之外，总体呈缓慢上升趋势。中、西部财政分权度1995～2004年呈现明显下降趋势，2005年之后缓慢上升，西部各省（市、自治区）的财政分权度上升速度略快于中部各省。
三、分税制后财政分权水平对经济增长影响的实证分析
尽管财政分权对经济增长影响的实证文献非常多，但目前还没有一个统一的结论。一方面是由于前文提到是缺乏科学的财政分权度衡量方法。另一方面是对我国这样一个改革过程中的大国，不仅各地区的差异比较大，多年来我国财政体制一直处于变动过程中。本节利用前文计算的财政分权度对我国分税制后财政分权对经济增长的影响进行实证分析。
（一）计量模型与数据
在新古典主义生产函数的基础上，我们设定如下的回归模型：
Grwit=cit+αlnvit+βlabit+γOpit+？准DCit+μlnfit+εit（4）
模型采用面板数据，选取1995～2014年全国30个省级行政区域的数据。其中i表示地区，t表示时间，ε表示随机误差项。以地区生产总值指数（Grw）作为被解释变量，以资本增长率（lnv）、劳动力增长率（lab）、财政分权度（DC）、通货膨胀率（lnf）、地区开放程度（Op）作为解释变量。数据来源于《中国统计年鉴》1996～2015年。
其中，资本增长率指标用全社会固定资本投资增长率来代表；劳动力增长率用各省市的年末总人口增长率代表；用居民消费价格指数代表通货膨胀率；用地区进出口总额占地区生产总值的比例代表对外开放程度，由于进出口总额与地区生产总值单位不一致，以各年度人民币汇率年均价进行换算。各省级的财政分权度使用上文计算的结果。通过Hausman检验，检验结果拒绝了随机效应模型原假设，建立固定效应模型进行分析，回归结果如表2所示。
（二） 计量结果分析
由表2第2列，对1995～2014年省级面板数据进行回归，财政分权度（DC）的系数为负，不能通过显著性检验。表明这一期间，在控制了劳动力、资本、通货膨胀率、地区开放程度等因素，总体上财政分权对经济增长并没有显著影响。
由于我国财政分权改革具有明显的阶段性，1994年分税制改革后，中央与地方的财政关系又进行了多次调整，结合上节计算的财政分权度的演进轨迹，我们将1995～2014年划分为三个阶段：一是1995～2001年，这一阶段称为分税制改革初期；二是2001～2007年，称为分税制改革的调整期；三是2008～2014年，称为分税制改革发展期。我们对三个时间段分别对财政分权与经济增长的关系进行回归分析。
分税制改革初期（1995～2001年）的估计结果如表2第3列所示。模型调整后的R2为0.612901，模型的拟合效果较好。财政分权度（DC）的系数为0.854405，在1%显著性水平下通过了检验，说明财政分权度每提高1个单位，则地区生产总值指数就会提高0.854405个单位。虽然财政分权度与经济增长是正向关系，但由于这一时期，财政分权度主要是下降趋势，说明这一时期的财政体制改革抑制了经济增长。
分税制改革调整期（2002～2007年）的估计结果如表2第4列所示。财政分权度（DC）对应的参数估计系数为10.39388，相应的t值为1.195273，不能通过显著性检验。说明这一段时期财政分权与经济增长之间没有显著关系。
分税制改革发展期（2008～2014年），如表2第5列所示，财政分权度（DC）参数估计系数为-68.44662，在显著性水平为1%的条件下通过显著性检验，并且模型的解释力度为50.44%。财政分权与经济增长之间存在着明显的负向关系，财政分权度每提高1个单位，则地区生产总值指数就会降低68.44662个单位。由于这一时期，我国的财政分权度主要是上升的趋势，财政体制改革较强地抑制了经济增长。
综上所述，分税制改革后，我国财政分权与经济增长的关系不能一概而论，需要分时期加以分析。1995～2001年，财政分权度与经济增长之间是正向关系；2002～2007年，财政分权度与经济增长之间的关系并不显著；2009～2014年，财政分权度与经济增长之间是负向关系。而1995～2001年和2009～2014年两个时期我国财政分度的变动均抑制了经济增长，尤其是后一阶段财政分权对经济增长的负面影响系数较高。
四、结 论
准确衡量财政分权度及变动趋势是财政分权研究的基础工作。本文使用徐永胜、乔宝云（2012）[20]构建的衡量财政分权度问题的系统测度方法，对我国分税制改革后财政分权度进行了测度。总体来看，从全国财政分权度变动来看，1995～1997年呈上升之势，1997～2004年则持续下降；2004年之后出F缓慢上升的趋势，具体到东、中、西部三个区域的表现又略有差异。
我们运用1995～2014年省级面板数据，对我国财政分权对经济增长的影响进行了实证分析。结果表明，财政分权的经济增长的影响存在着明显时期差异，1995～2001年，财政分权度与经济增长之间是正向关系；2002～2007年，财政分权度与经济增长之间的关系并不显著；2009～2014年，财政分权度与经济增长之间是负向关系。而1995～2001年和2009～2014年两个时期我国财政分权度的变动均抑制了经济增长。
尽管分税制改革后，财政分权度影响经济增长的内在机制还有待进一步研究。但我们可以从上述结论中得到一些启示。由于1995年后我国财政分权度的变动并未对经济增长产生积极影响，对于分税制改革后我国财政体制改革还需要进一步反思。尤其是近年来，我国财政分权度的提高可能更多的来自于支出分权，这既带来了地方政府财力和事权的不匹配，也对经济增长和经济效率的提高带来了不利影响。一定程度上支出集权可能有利于经济增长和经济效率的提高。
[注 释]
① 可能是由于该方法所需要的指标比较多，工作量较大，笔者未发现使用该方法对我国财政分权度进行衡量的文献。
② 公式参数含义的更详细以及公理的证明过程由于篇幅较长，这里不再赘述，有兴趣者的读者可以查阅徐永胜、乔宝云（2012）原文。
③ 由于上海市有较多数据没有搜集到，故舍去上海。
④ 关于γ取值问题笔者曾发邮件向徐永胜教授请教，感谢徐永胜教授的解答。我们如果关注财政分权度的排序的话，那么γ的取值不会影响排序。
⑤ 按照国家统计局的划分，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。
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论文摘要：在建立社会主义市场经济体制的过程中，要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性，通过借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分，并结合我国目前实际情况，我国目前在财政体制上应采取适度分权的地方分级财政体制。
一、西方财政分权理论
（一）乔治·施蒂格勒的最优分权论。
为了回答地方政府分权的必要性问题，美国经济学家乔治·施蒂格勒(George Stigler)首先从公众需要和更好发挥政府职能的角度进行了论证。施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中，对于为什么需要地方政府这一基本问题作了公理性的解释，提出了两条基本原则:第一，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的选民，地方政府比中央政府更加了解他所管辖的公民的效用与需求;第二，不同地区的居民有权对自己需要的公共产品和公共服务的种类和数量进行选择。按照施蒂格勒的两条原则，可以得出这样的结论是: 事关满足居民公共需要的决策，应当在最低行政层次的政府部门进行，有利于实现资源配置的有效性和分配的公平性。
（二）埃克斯坦的“按受益原则分权”的理论。
美国学者埃克斯坦(Echesten)认为，应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲，为了保护个人的充分自由，政府的权力应当最大限度地分散，而且，因为管辖范围越小的政府单位，其决策结果与合理的市场决策越接近。因此，小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。
（三）奥茨的财政分权理论。
奥茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》(《Fiscal Federalism》)一书中，为地方财政的存在提出了一个分权理论。奥茨所运用的是福利经济学的方法，根据福利经济学的观点，一种最有效的资源配置应使社会福利达到极大，即帕累托最优。在达到帕累托最优之前，资源配置的方式是可以改进的。根据帕累托最优理论论证，奥茨提出了财政分权定理:“对于某种公共物品来说———关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的———那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。据此，可以引申出的结论是:中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品。
（四）蒂博的分权模型与“用脚投票”理论。
美国经济学家蒂博(Charles Tiebout)在一系列严格的假设条件下提出了财政分权模型。蒂博认为，在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说，居民们通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时，展现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。蒂博模型说明由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效，该模型为财政分权和财政竞争提供了坚实的理论基础。此后，大量关于财政分权和财政竞争的文献涌现出来。
上述的几种西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政府间财政职能和财政工具的分配、政府维护市场的激励机制设计等问题给出了一定的解释和说明，表明财政在中央与地方之间的分权有利于减少信息成本、提高资源配置效率、遏制政府规模的扩大、引入竞争和创新机制，完全否定行政性分权的观点是不能成立的。不仅如此，各级地方政府之间也存在着财政分权的必要性，应将地方性公共产品的供应职责分配和指定给某级合适的地方政府，而该级地方政府则仅代表该地方性公共产品影响所及的那些民众。因此，全国性公共产品由中央政府提供，范围大小不同的地方性公共产品由不同层次的地方政府提供。
二、我国实行适度分权地方分级财政体制的必要性
长期以来，我国实行的是高度集中的计划体制和财政管理体制，中央集权过多，地方政府的积极性没有充分发挥。在建立社会主义市场经济体制的过程中，要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性，因此，了解和借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分，是有一定启示作用和积极意义的。结合我国目前实际情况看，在财政体制上采取适度分权的地方分级财政体制是有益的。
第一，适度分权有利于公共产品的有效供应。从公共产品的有效提供看，由于大部分公共产品属于地方性公共产品，与中央政府比较，地方政府更贴近企业和居民，更了解居民对公共产品的需求偏好及其数量、质量、结构等信息，且获取信息的成本低。从公共产品的有效需求看，由于各地居民对公共产品的需求偏好和结构不同，若公共产品均由中央政府提供，全国统一的公共产品的种类和水平不可能最大限度地满足各地居民的需求。
第二，适度分权有利于使公共产品提供的成（下转第282页）（上接第208页）本费用分摊与受益直接挂钩，可以提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。反之，如果实行高度集权的体制，公共产品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益，地方政府花钱也没有像花“自己的钱”那样精打细算。
第三，适度分权有利于创新。高度集权体制下，地方政府没有或很少有决策自主权，地方官员是中央政府行政命令的执行者，各地的支出、税收、工业政策及执政目标等均由中央决定，地方政府无法利用政策创新来与其他地方竞争，体制和政策僵化使得政府缺乏应变能力，管理效率低。而适度分权则有利于地方从实际出发，创造性地管理经济和社会事务，有利于提高行政效率。
第四，适度分权有利于税收征管。从组织财政收入的角度看，地方政府比中央政府更接近纳税人，更了解税源和征税对象的情况，从而在税收征管上具有一定的优势，在防止分散、零星税款流失方面的优势则更加明显。
第五，适度分权有利于社会公众对地方政府的监督。高度集权体制下的地方政府长官往往由上级政府任命，这种体制使得地方政府长官只关心如何迎合上级的意图，而忽视地方居民的呼声。而分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政府决策的科学性、民主性，形成政府与民众相互信赖、相互制约的关系。
三、我国地方分级财政体制的改革方向
省级政府适当集中财权和财力，提高中观的宏观调控能力，主要负责本省内资源配置的职能、具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。与此相适应，将营业税、社会保障税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种划为省级税收。
市(县)级政府主要负责本地居民的生活服务性事权和一部分经济服务性事权。市政府的经济服务性职能主要是对跨县(区)的基础设施建设，包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县政府主要负责县内的小型基础设施建设、管理(如农田水利设施)以及配合省、市级基础设施的建设和管理。市(县)财政的固定收入包括:不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种。
另外，可将基础教育、卫生防疫等涉及国民素质、国计民生方面的支出作为省和市(县)政府的共同职责，以便省级财政能在全省范围内统一规划、统一调控、协调发展。
参考文献
[1] 张恒龙，陈宪. 当代西方财政分权理论述要. 国外社会科学，2007(3)
[2]甘行琼，汤凤林·美国财政分权的效率分析·中南财经政法大学学报 . 2004.
[3]王传纶，高培勇.当代西方财政经济理论.商务印书馆，1995.
[4]平新乔.财政原理与比较财政制度.上海三联书店， 1992.
关 键 词：财政立宪主义、财政权、宪政
二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义（fiscal constitutionalism），有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。[①] 国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系[②]，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。[③]本文指出了财政权是宪政的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国宪政发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在宪政主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（control of revenue ）来实现的。”[④]
一、财政权是宪政主义的重要内容
政府财政权和人民财产权之间的关系及其对宪政的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与宪政起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪政变迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。
（一）财政权的归属问题是宪政产生的根本原因
宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想；[⑤] 其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的民法﹙civil law﹚十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波宪政运动-英国、美国和法国宪政的确立过程-已经雄辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。
英国的宪政起源于此，从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案” （ money bills ） 所享有的排他性权力；[⑥]从13世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215年6月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第12、14条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。[⑦]《大宪章》是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世又以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” [⑧]
在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913年宪法第16条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”）才确认了所得税的合法性。
1789年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”[⑨] 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人和公民的权利宣言》第17条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为1791年宪法开篇的《人权宣言》在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”-如果无国民代表-议会制订的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，宪政终得以确立。
在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法﹙如1809年瑞典宪法、1814年挪威宪法、1815年荷兰宪法、1831年比利时宪法、1848年瑞士宪法、1849年丹麦宪法、1861意大利宪法、1867年奥地利宪法、1871年德国宪法、以至法国在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部宪法﹚，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法﹙如1876年土耳其宪法、1889年日本宪法﹚.
（二） 财政制度是实证宪法规范的重要内容
宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。
财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”
英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9 月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。
德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”
二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。
在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。
（三） 财政制度是宪法体制运作的保障
现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14] 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15] 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。
财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16] 1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。-也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17] 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。
无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18] 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。
一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。
二、财政立宪主义在我国的演进
我国的宪政历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，宪政成为不可逆转之目标，中华民族的宪政大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政宪政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的宪政秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，宪政的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。宪政的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。
（一） 我国历史上财政立宪主义的萌芽形态
清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由宪政編查馆奏准在九年预备立宪期內，自第三年起，试办决算，也已开始。[19]
民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，宪政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。
议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其責。”
国民党政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关（第35条）制定施政方针（预算法第26条），作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议（预算法第32条）。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关（宪法第六十二条），有议决预算之权（宪法第63条）。但不得为增加支出之提议（宪法第70条）。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职（宪法第70条）。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月內，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院（宪法第一0五条）。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为（审计法第2条、第3条），这是财政司法实行监督执行的职权。
中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。
（二） 财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响
现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。
《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21] 第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。
三、财政立宪主义是我国宪政发展的契机
理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现宪政的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22] 对宪政道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23] 经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24] 我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]
（一） 财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要
宪政“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。
在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。
我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27] 对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。
财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是宪政社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有推翻立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]
（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求
任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，宪政才有可能得以确立。
英国的“议会主权”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。
我国宪政制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]
“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。
二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国宪政的新方向。
（三） 财政立宪主义是正确处理我国中央与地方分权的重要依据
中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]
宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]
正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。
20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（the Inland Revenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]
中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。
参考文献
[①] 国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。
[②] 在英国早期宪政史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，Geoffrey Brennan and James. M.。Buchanan，The Power to Tax： Analytical Foundations of a Fiscal Constitution， Cambridge University Press，2000.
[③] [日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。” 有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。
[④] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。
[⑤] [美]爱德华·S·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法” 观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。
[⑥] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页
[⑦] 1215年《自由大宪章》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。
[⑧] [英]戴雪：《英宪精义》[M]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。
[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。
[⑩] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。
[11] 关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。
[12] [日]清宫四郎：《宪法》I（法律学全书集3三版），1991.有斐阁，262；小林直树：《宪法讲义》（下），1980，东京大学出版会，p733，转引自三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002，第262页。
[13] 参见，李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第283页。
[14] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年，第224页。但他们认为财政权是议会的特殊职权，议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度类皆直接间接仿于英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其它各国亦莫不授权议会以决议财政案之权。本文则认为财政权是议会最重要的“普通”职权，是其它职权的基础。
[15] 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，2003年第二版，第222-223页。但是，氏认为，“由于缺乏专长与时间，议会的控制则流于形式，成为”橡皮图章“。但是不能忽视议会通过辩论所起的监督作用，特别是反对党的作用。”这种说法显然低估了财政权的应有涵义。虽然仅议会财政权无法成就财政立宪主义，但扩大国民参与财政过程、表达意见，赋予其监督、管理、批评等机会，则是财政立宪主义在当代的体现。
[16] 参见，[俄]B·马乌著，阎洪菊译，《论宪法对社会经济的调控作用》，载《比较法研究》2001年第1期。
[17] [美]斯堤芬·L·艾尔金：《新旧宪政论》，载《新宪政论》，生活、读书、新知三联书店1997年，第39页。
[18] [法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183 页。
[19] 侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》一书，探讨了立宪与经济发展和中国商人阶级成长的关系。他提出，商人在推动清末的制度改革中，不但对新的制度的出现起了重要作用，而且对其实行起着关键作用。依据的史实有，清朝宣布预备立宪后，商人在各省咨议局中进一步推动宪政的发展，使咨议局成为独立于政府的真正议会雏形。它于1911年迫使政府放弃其独立财权，将财政预算核减掉7790万两银。参见，侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，1993年。
[20] 参见，李炜光：《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》，2001年第7期。李炜光分析了延安时期的民主和民主财政的过程和成果，指出，充分发挥边区参议会对边区政府财政税收的决策监督作用，以人民利益高于一切的原则处理财政税收问题并保持高度廉洁的政府是延安民主财政留给我们的宝贵财富。
[21] 而我国的税收立法实质上是由国务院行使的。在1984年，第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。
[22] [美]道格拉斯。诺思对制度及制度变迁的研究中提出了制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。具体论述参见，道格拉斯。诺思：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年。
[23] 张馨：《法治化：政府行为。财政行为。预算行为》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）， 2001年第4期。
[24] 贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。另见，《税收奠定宪政基础》，法律思想网，law-thinker.com/detail.asp？id=1547.
[25] 美国法学家凯斯。L.孙斯坦把“立宪时机”看成一种隐喻，意味着大变革而不仅仅是针对宪法的技术性修改。并不是一个标准，用来判断国家是否经历了一个立法时机。参见，凯斯。L.孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2002年， 470-519页；有关立宪时机的观点，另参见，Bruce A. Ackerman，We the People，vol 1，Cambridge：Harvard University Press ，1991.
[26] [美]亨金：《宪政。民主。对外事务》，邓正来译，三联书1997年，第9页。
[27] 该观点认为，政府主导型的法制现代化蒋立山中国正全力向社会主义市场经济的现代化社会迈进，法制现代化是其重要组成部分。参见，蒋立山：《论政府主导型的法制现代化》，载《法学杂志》1995年03期。
[28] 参见，孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，255-258页。
[29] 司法机构的财政预算的独立安排至少有三个结果，第一，不受行政机构的控制；第二，免受议会辩论的影响，当“文官预算”提出时，议会不能像辩论其它大部分文官的管理行为那样辩论法官的管理行为；第三，推动了法官的职业独立，法官的免受追诉制度得以确立。参见，詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活、读书、新知三联书店，1997年，第168-169页。
[30] 江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）。
[31] 在世界范围内，英国的议会制度和我国的人民代表大会制度是比较接近的。不过，英国的近代议会制度开始与它与斯图亚特王朝的战争，并把一个国王送上断头台后确立的。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党革命胜利后，作为一种政治合法性的制度加以确立的。作为一个机构的人民代表大会是和其他国家机构是并列的，其地位甚至低于其它机构。
[32] 邓小平：《关于党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第二卷）。
[33] 顾昂然：《宪法是治国安邦的总章程》，全国人大常委会法制讲座第二十八讲，2002年08月29日。
[34] 胡锦涛：《在纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，载《人民日报》 2002年12月05日第一版
[35] 长期以来，国家岁入的绝大部分是靠国有企业的利税支撑的，给国人的错觉是“国家自己在养活自己”。随着市场经济的逐步建立，国有企业逐步市场化，以及其它一些原因，国家的财政出现了严重的危机。为了加强财力，国家从80年代起就开始了财政和税制改革，一直持续到今天。其中，流转税的改革、间接税向直接税的过渡和个人所得税在岁入中的比重不断上升，使国人逐渐认识到是“人民在养活国家”，而不是相反。财政权成为理解政治国家和公民社会关系的钥匙。
[36] 王绍光、胡鞍钢：《国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。
[37] 王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年。
[38] 财政联邦主义是研究财政分权与集权的公共经济学的分支学科，有广义狭义之分，狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家财政分权。关于财政联邦主义和地方财政，参见，Charles Tiebout，A Pure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，Octomber 1956，64（5）， pp416-424，Yingyi Qian and Gerald Roland，Federalism and the Soft Budget Constraint，The American Economic Review，vol. 88，No.5，December 1988，pp.1143-1162.
[39] 郑永年、吴国光：《论中央—地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》，1994年第6期。两位教授对“财政分权”的分析是独到的，提出的政策建议也是富有启发的，但他们没有从公民与国家（中央和地方）之间的公法关系来考察财政分权，使得政策建议缺乏足够的说服力。
[40] 季卫东教授1995年4月在“未来中国国家结构与宪政体制”国际学术研讨会上对此有精辟的论述。参见，季卫东：《宪法的妥协性-对联邦主义及社会整合的看法》，载《当代中国研究》第55期。
[41] 对财政联邦主义的了解可以参见，Wallace E. Oates，An Essay on Fiscal Federalism，American Economic Association，Journal of Economic Literature，Volume 37 （1999），Issue 3 （September）。财政联邦主义成为西方经济理论中解决中央和地方财政关系的最佳方案。如，有人认为解决加拿大联邦和省之间一些紧张的经济关系，非财政联邦主义方案不可胜任。参见，Keith G. Banting， Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene（ed.），The Future of Fiscal Federalism ，McG ill-Queen‘s University Press，1994，
[42] Jennings，Principles of Local Government Law（3rd ed.），pp19-26.
关键词：财政立宪主义、财政权、宪政
二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义（fiscalconstitutionalism），有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。[①]国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系[②]，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。[③]本文指出了财政权是宪政的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国宪政发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在宪政主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（controlofrevenue）来实现的。wwW.133229.COM”[④]
一、财政权是宪政主义的重要内容
政府财政权和人民财产权之间的关系及其对宪政的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与宪政起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪政变迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。
（一）财政权的归属问题是宪政产生的根本原因
宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想；[⑤]其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的民法﹙civillaw﹚十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波宪政运动-英国、美国和法国宪政的确立过程-已经雄辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。
英国的宪政起源于此，从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”（moneybills）所享有的排他性权力；[⑥]从13世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215年6月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第12、14条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。[⑦]《大宪章》是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世又以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。”[⑧]
在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913年宪法第16条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”）才确认了所得税的合法性。
1789年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”[⑨]路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人和公民的权利宣言》第17条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为1791年宪法开篇的《人权宣言》在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”-如果无国民代表-议会制订的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，宪政终得以确立。
在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法﹙如1809年瑞典宪法、1814年挪威宪法、1815年荷兰宪法、1831年比利时宪法、1848年瑞士宪法、1849年丹麦宪法、1861意大利宪法、1867年奥地利宪法、1871年德国宪法、以至法国在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部宪法﹚，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法﹙如1876年土耳其宪法、1889年日本宪法﹚.
（二）财政制度是实证宪法规范的重要内容
宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。
财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”
英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。
德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”
二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。
在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。
（三）财政制度是宪法体制运作的保障
现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14]议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15]20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。
财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16]1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。-也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17]国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。
无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18]原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。
一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。
二、财政立宪主义在我国的演进
我国的宪政历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，宪政成为不可逆转之目标，中华民族的宪政大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政宪政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的宪政秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，宪政的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。宪政的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。
（一）我国历史上财政立宪主义的萌芽形态
清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由宪政編查馆奏准在九年预备立宪期內，自第三年起，试办决算，也已开始。[19]
民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，宪政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。
议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其責。”
国民党政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关（第35条）制定施政方针（预算法第26条），作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议（预算法第32条）。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关（宪法第六十二条），有议决预算之权（宪法第63条）。但不得为增加支出之提议（宪法第70条）。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职（宪法第70条）。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月內，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院（宪法第一0五条）。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为（审计法第2条、第3条），这是财政司法实行监督执行的职权。
中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。
（二）财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响
现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。
《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21]第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。
三、财政立宪主义是我国宪政发展的契机
理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现宪政的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22]对宪政道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23]经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24]我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]
（一）财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要
宪政“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。
在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。
我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27]对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。
财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是宪政社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有推翻立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]
（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求
任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，宪政才有可能得以确立。
英国的“议会主权”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。
我国宪政制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]
“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。
二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国宪政的新方向。
（三）财政立宪主义是正确处理我国中央与地方分权的重要依据
中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]
宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]
正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。
20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（theinlandrevenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]
中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。
参考文献：
[①]国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。
[②]在英国早期宪政史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，geoffreybrennanandjames.m.。buchanan，thepowertotax：analyticalfoundationsofafiscalconstitution，cambridgeuniversitypress，2000.
[③][日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。”有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。
[④][德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。
[⑤][美]爱德华·s·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法”观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。
[⑥][德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页
[⑦]1215年《自由大宪章》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。
[⑧][英]戴雪：《英宪精义》[m]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。
[⑨][法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。
[⑩][英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。
[11]关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。
[12][日]清宫四郎：《宪法》i（法律学全书集3三版），1991.有斐阁，262；小林直树：《宪法讲义》（下），1980，东京大学出版会，p733，转引自三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002，第262页。
[13]参见，李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第283页。
[14]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年，第224页。但他们认为财政权是议会的特殊职权，议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度类皆直接间接仿于英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其它各国亦莫不授权议会以决议财政案之权。本文则认为财政权是议会最重要的“普通”职权，是其它职权的基础。
[15]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，2003年第二版，第222-223页。但是，氏认为，“由于缺乏专长与时间，议会的控制则流于形式，成为”橡皮图章“。但是不能忽视议会通过辩论所起的监督作用，特别是反对党的作用。”这种说法显然低估了财政权的应有涵义。虽然仅议会财政权无法成就财政立宪主义，但扩大国民参与财政过程、表达意见，赋予其监督、管理、批评等机会，则是财政立宪主义在当代的体现。
[16]参见，[俄]b·马乌著，阎洪菊译，《论宪法对社会经济的调控作用》，载《比较法研究》2001年第1期。
[17][美]斯堤芬·l·艾尔金：《新旧宪政论》，载《新宪政论》，生活、读书、新知三联书店1997年，第39页。
[18][法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183页。
[19]侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》一书，探讨了立宪与经济发展和中国商人阶级成长的关系。他提出，商人在推动清末的制度改革中，不但对新的制度的出现起了重要作用，而且对其实行起着关键作用。依据的史实有，清朝宣布预备立宪后，商人在各省咨议局中进一步推动宪政的发展，使咨议局成为独立于政府的真正议会雏形。它于1911年迫使政府放弃其独立财权，将财政预算核减掉7790万两银。参见，侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，1993年。
[20]参见，李炜光：《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》，2001年第7期。李炜光分析了延安时期的民主和民主财政的过程和成果，指出，充分发挥边区参议会对边区政府财政税收的决策监督作用，以人民利益高于一切的原则处理财政税收问题并保持高度廉洁的政府是延安民主财政留给我们的宝贵财富。
[21]而我国的税收立法实质上是由国务院行使的。在1984年，第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。
[22][美]道格拉斯。诺思对制度及制度变迁的研究中提出了制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。具体论述参见，道格拉斯。诺思：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年。
[23]张馨：《法治化：政府行为。财政行为。预算行为》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2001年第4期。
[24]贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。另见，《税收奠定宪政基础》，法律思想网，http://law-thinker.com/detail.asp？id=1547.
[25]美国法学家凯斯。l.孙斯坦把“立宪时机”看成一种隐喻，意味着大变革而不仅仅是针对宪法的技术性修改。并不是一个标准，用来判断国家是否经历了一个立法时机。参见，凯斯。l.孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2002年，470-519页；有关立宪时机的观点，另参见，brucea.ackerman，wethepeople，vol1，cambridge：harvarduniversitypress，1991.
[26][美]亨金：《宪政。民主。对外事务》，邓正来译，三联书1997年，第9页。
[27]该观点认为，政府主导型的法制现代化蒋立山中国正全力向社会主义市场经济的现代化社会迈进，法制现代化是其重要组成部分。参见，蒋立山：《论政府主导型的法制现代化》，载《法学杂志》1995年03期。
[28]参见，孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，255-258页。
[29]司法机构的财政预算的独立安排至少有三个结果，第一，不受行政机构的控制；第二，免受议会辩论的影响，当“文官预算”提出时，议会不能像辩论其它大部分文官的管理行为那样辩论法官的管理行为；第三，推动了法官的职业独立，法官的免受追诉制度得以确立。参见，詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活、读书、新知三联书店，1997年，第168-169页。
[30]江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）。
[31]在世界范围内，英国的议会制度和我国的人民代表大会制度是比较接近的。不过，英国的近代议会制度开始与它与斯图亚特王朝的战争，并把一个国王送上断头台后确立的。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党革命胜利后，作为一种政治合法性的制度加以确立的。作为一个机构的人民代表大会是和其他国家机构是并列的，其地位甚至低于其它机构。
[32]邓小平：《关于党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第二卷）。
[33]顾昂然：《宪法是治国安邦的总章程》，全国人大常委会法制讲座第二十八讲，2002年08月29日。
[34]胡锦涛：《在纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，载《人民日报》2002年12月05日第一版
[35]长期以来，国家岁入的绝大部分是靠国有企业的利税支撑的，给国人的错觉是“国家自己在养活自己”。随着市场经济的逐步建立，国有企业逐步市场化，以及其它一些原因，国家的财政出现了严重的危机。为了加强财力，国家从80年代起就开始了财政和税制改革，一直持续到今天。其中，流转税的改革、间接税向直接税的过渡和个人所得税在岁入中的比重不断上升，使国人逐渐认识到是“人民在养活国家”，而不是相反。财政权成为理解政治国家和公民社会关系的钥匙。
[36]王绍光、胡鞍钢：《国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。
[37]王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年。
[38]财政联邦主义是研究财政分权与集权的公共经济学的分支学科，有广义狭义之分，狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家财政分权。关于财政联邦主义和地方财政，参见，charlestiebout，apuretheoryoflocalexpenditures，journalofpoliticaleconomy，octomber1956，64（5），pp416-424，yingyiqianandgeraldroland，federalismandthesoftbudgetconstraint，theamericaneconomicreview，vol.88，no.5，december1988，pp.1143-1162.
[39]郑永年、吴国光：《论中央—地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》，1994年第6期。两位教授对“财政分权”的分析是独到的，提出的政策建议也是富有启发的，但他们没有从公民与国家（中央和地方）之间的公法关系来考察财政分权，使得政策建议缺乏足够的说服力。
[40]季卫东教授1995年4月在“未来中国国家结构与宪政体制”国际学术研讨会上对此有精辟的论述。参见，季卫东：《宪法的妥协性-对联邦主义及社会整合的看法》，载《当代中国研究》第55期。
[41]对财政联邦主义的了解可以参见，wallacee.oates，anessayonfiscalfederalism，americaneconomicassociation，journalofeconomicliterature，volume37（1999），issue3（september）。财政联邦主义成为西方经济理论中解决中央和地方财政关系的最佳方案。如，有人认为解决加拿大联邦和省之间一些紧张的经济关系，非财政联邦主义方案不可胜任。参见，keithg.banting，douglasm.brownandthomasj.courchene（ed.），thefutureoffiscalfederalism，mcgill-queen‘suniversitypress，1994，
[42]jennings，principlesoflocalgovernmentlaw（3rded.），pp19-26.
关 键 词：财政立宪主义、财政权、
二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义（fiscal constitutionalism），有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。[①] 国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系[②]，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。[③]本文指出了财政权是的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（control of revenue ）来实现的。”[④]
一、财政权是主义的重要内容
政府财政权和人民财产权之间的关系及其对的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。
（一）财政权的归属问题是产生的根本原因
主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想；[⑤] 其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的民法?civil law?十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波运动-英国、美国和法国的确立过程-已经雄辩地证明：财政权的争夺是产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。
英国的起源于此，从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案” （ money bills ） 所享有的排他性权力；[⑥]从13世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215年6月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大》，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的开篇。其中第12、14条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。[⑦]《大》是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世又以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大》相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” [⑧]
在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913年宪法第16条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”）才确认了所得税的合法性。
1789年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”[⑨] 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人和公民的权利宣言》第17条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为1791年宪法开篇的《人权宣言》在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”-如果无国民代表-议会制订的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，终得以确立。
在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法?如1809年瑞典宪法、1814年挪威宪法、1815年荷兰宪法、1831年比利时宪法、1848年瑞士宪法、1849年丹麦宪法、1861意大利宪法、1867年奥地利宪法、1871年德国宪法、以至法国在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部宪法?，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法?如1876年土耳其宪法、1889年日本宪法?.
（二） 财政制度是实证宪法规范的重要内容
国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。
财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”
英、美、法等原生的资本主义国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9 月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。
德国、日本等后期的资本主义国家借鉴了英、美、法等国的制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”
二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。
在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。
（三） 财政制度是宪法体制运作的保障
现代国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14] 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15] 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。
财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16] 1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新论“不否认在制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。-也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17] 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。
无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18] 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。
一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。
二、财政立宪主义在我国的演进
我国的历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，成为不可逆转之目标，中华民族的大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。
（一） 我国历史上财政立宪主义的萌芽形态
清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之?算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案?龋?坏糜屑榷ㄖ?瓿觯?に惆竿猓?坏梦?浅2普??Ψ帧！钡谑?逄豕娑ǎ骸盎适揖?阎?贫?霸?p，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由?查馆奏准在九年预备立宪期?龋?缘谌?昶穑?园炀鏊悖?惨芽?肌?19]
民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。
议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其?。”
政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关（第35条）制定施政方针（预算法第26条），作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议（预算法第32条）。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关（宪法第六十二条），有议决预算之权（宪法第63条）。但不得为增加支出之提议（宪法第70条）。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职（宪法第70条）。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月?龋?婪ㄍ瓿善渖蠛耍?⑻岢錾蠛吮ǜ嬗诹⒎ㄔ海ㄏ芊ǖ谝?五条）。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为（审计法第2条、第3条），这是财政司法实行监督执行的职权。
中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。
（二） 财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响
现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。
《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21] 第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。
三、财政立宪主义是我国发展的契机
理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22] 对道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23] 经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24] 我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]
（一） 财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要
“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。
在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。
我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27] 对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。
财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]
（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求
任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，才有可能得以确立。
英国的“议会”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。
我国制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]
“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。
二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国的新方向。
（三） 财政立宪主义是正确处理我国中央与地方分权的重要依据
中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]
宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]
正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。
20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（the inland revenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]
中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。
参考文献：
[①] 国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。
[②] 在英国早期史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，geoffrey brennan and james. m.。buchanan，the power to tax： analytical foundations of a fiscal constitution， cambridge university press，2000.
[③] [日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。” 有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。
[④] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。
[⑤] [美]爱德华·s·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法” 观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。
[⑥] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页
[⑦] 1215年《自由大》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。
[⑧] [英]戴雪：《英宪精义》[m]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。
[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。
[⑩] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。
[11] 关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。
[12] [日]清宫四郎：《宪法》i（法律学全书集3三版），1991.有斐阁，262；小林直树：《宪法讲义》（下），1980，东京大学出版会，p733，转引自三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002，第262页。
[13] 参见，李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第283页。
[14] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年，第224页。但他们认为财政权是议会的特殊职权，议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度类皆直接间接仿于英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其它各国亦莫不授权议会以决议财政案之权。本文则认为财政权是议会最重要的“普通”职权，是其它职权的基础。
[15] 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，2003年第二版，第222-223页。但是，氏认为，“由于缺乏专长与时间，议会的控制则流于形式，成为”橡皮图章“。但是不能忽视议会通过辩论所起的监督作用，特别是反对党的作用。”这种说法显然低估了财政权的应有涵义。虽然仅议会财政权无法成就财政立宪主义，但扩大国民参与财政过程、表达意见，赋予其监督、管理、批评等机会，则是财政立宪主义在当代的体现。
[16] 参见，[俄]b·马乌著，阎洪菊译，《论宪法对社会经济的调控作用》，载《比较法研究》2001年第1期。
[17] [美]斯堤芬·l·艾尔金：《新旧论》，载《新论》，生活、读书、新知三联书店1997年，第39页。
[18] [法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183 页。
[19] 侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》一书，探讨了立宪与经济发展和中国商人阶级成长的关系。他提出，商人在推动清末的制度改革中，不但对新的制度的出现起了重要作用，而且对其实行起着关键作用。依据的史实有，清朝宣布预备立宪后，商人在各省咨议局中进一步推动的发展，使咨议局成为独立于政府的真正议会雏形。它于1911年迫使政府放弃其独立财权，将财政预算核减掉7790万两银。参见，侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，1993年。
[20] 参见，李炜光：《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》，2001年第7期。李炜光分析了延安时期的民主和民主财政的过程和成果，指出，充分发挥边区参议会对边区政府财政税收的决策监督作用，以人民利益高于一切的原则处理财政税收问题并保持高度廉洁的政府是延安民主财政留给我们的宝贵财富。
[21] 而我国的税收立法实质上是由国务院行使的。在1984年，第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。
[22] [美]道格拉斯。诺思对制度及制度变迁的研究中提出了制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。具体论述参见，道格拉斯。诺思：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年。
[23] 张馨：《法治化：政府行为。财政行为。预算行为》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）， 2001年第4期。
[24] 贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。另见，《税收奠定基础》，法律思想网，/detail.asp？id=1547.
[25] 美国法学家凯斯。l.孙斯坦把“立宪时机”看成一种隐喻，意味着大变革而不仅仅是针对宪法的技术性修改。并不是一个标准，用来判断国家是否经历了一个立法时机。参见，凯斯。l.孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2002年， 470-519页；有关立宪时机的观点，另参见，bruce a. ackerman，we the people，vol 1，cambridge：harvard university press ，1991.
[26] [美]亨金：《。民主。对外事务》，邓正来译，三联书1997年，第9页。
[27] 该观点认为，政府主导型的法制现代化蒋立山中国正全力向社会主义市场经济的现代化社会迈进，法制现代化是其重要组成部分。参见，蒋立山：《论政府主导型的法制现代化》，载《法学杂志》1995年03期。
[28] 参见，孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，255-258页。
[29] 司法机构的财政预算的独立安排至少有三个结果，第一，不受行政机构的控制；第二，免受议会辩论的影响，当“文官预算”提出时，议会不能像辩论其它大部分文官的管理行为那样辩论法官的管理行为；第三，推动了法官的职业独立，法官的免受追诉制度得以确立。参见，詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活、读书、新知三联书店，1997年，第168-169页。
[30] ：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）。
[31] 在世界范围内，英国的议会制度和我国的人民代表大会制度是比较接近的。不过，英国的近代议会制度开始与它与斯图亚特王朝的战争，并把一个国王送上断头台后确立的。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党革命胜利后，作为一种政治合法性的制度加以确立的。作为一个机构的人民代表大会是和其他国家机构是并列的，其地位甚至低于其它机构。
[32] 邓小平：《关于党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第二卷）。
[33] 顾昂然：《宪法是治国安邦的总章程》，全国人大常委会法制讲座第二十八讲，2002年08月29日。
[34] ：《在纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，载《人民日报》 2002年12月05日第一版
[35] 长期以来，国家岁入的绝大部分是靠国有企业的利税支撑的，给国人的错觉是“国家自己在养活自己”。随着市场经济的逐步建立，国有企业逐步市场化，以及其它一些原因，国家的财政出现了严重的危机。为了加强财力，国家从80年代起就开始了财政和税制改革，一直持续到今天。其中，流转税的改革、间接税向直接税的过渡和个人所得税在岁入中的比重不断上升，使国人逐渐认识到是“人民在养活国家”，而不是相反。财政权成为理解政治国家和公民社会关系的钥匙。
[36] 王绍光、胡鞍钢：《国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。
[37] 王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年。
[38] 财政联邦主义是研究财政分权与集权的公共经济学的分支学科，有广义狭义之分，狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家财政分权。关于财政联邦主义和地方财政，参见，charles tiebout，a pure theory of local expenditures，journal of political economy，octomber 1956，64（5）， pp416-424，yingyi qian and gerald roland，federalism and the soft budget constraint，the american economic review，vol. 88，no.5，december 1988，pp.1143-1162.
[39] 郑永年、吴国光：《论中央—地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》，1994年第6期。两位教授对“财政分权”的分析是独到的，提出的政策建议也是富有启发的，但他们没有从公民与国家（中央和地方）之间的公法关系来考察财政分权，使得政策建议缺乏足够的说服力。
[40] 季卫东教授1995年4月在“未来中国国家结构与体制”国际学术研讨会上对此有精辟的论述。参见，季卫东：《宪法的妥协性-对联邦主义及社会整合的看法》，载《当代中国研究》第55期。
[41] 对财政联邦主义的了解可以参见，wallace e. oates，an essay on fiscal federalism，american economic association，journal of economic literature，volume 37 （1999），issue 3 （september）。财政联邦主义成为西方经济理论中解决中央和地方财政关系的最佳方案。如，有人认为解决加拿大联邦和省之间一些紧张的经济关系，非财政联邦主义方案不可胜任。参见，keith g. banting， douglas m. brown and thomas j. courchene（ed.），the future of fiscal federalism ，mcg ill-queen‘s university press，1994，
[42] jennings，principles of local government law（3rd ed.），pp19-26.
关键词：宪政，宪法时刻，财政立宪主义，民主
引言
不得不承认，宪政是一个舶来品，我国宪政的建设实际上是一个学习探索的过程。1954年宪法关于根本政治制度的规定，直接受到了前苏联苏维埃制度的影响，从而与法国“大革命”时期“1793年宪法”的国民公会制度有着某种联系。wWW.133229.cOm我国的宪政实践在世界立宪主义的谱系中必然占据一定位置，对世界宪政实践和理论做出贡献。面对我国的宪政成就，理论的滞后情况十分严重：宪法学家所研究的立宪主义的普遍原理脱离我国的历史实际而缺乏解释效力，学者们有关我国立宪历史的具体研究由于种种局限也未能提出和修正立宪主义的一般理论。
承认立宪主义跨文化的普遍性，并不否认中国宪政道路的独特性。如果回顾最近几年人民代表大会制度所取得的成就不难发现一个初步的规律性现象：近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度得以强化的重要途径是通过强化对政府预算的审查进行的。全国人大预算工作委员会预先审查预算草案，体现了全国人大的宪法权威；全国人大第十届二次会议除了对2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算进行审议以外，还增加了一个重要的事项，首次对7个中央部门的预算进行了审查。和其它的改革类似，人大审查预算的探索实际上是从地方先行的：2001年广东省率先制定实施《预算审批监督条例》；2002年广东省人大常委会设立预算监督室；2003年广东省十届人大一次会议上拿出了一份长达605页的“广东省省级部门预算单位预算表”，囊括了省政府所有的102个部门年度预算[②]；浙江人大常委会财经委员会成立由专业审计人员组成的预算审查处，建立预算草案确认制度和预算修正案提出制度[③].
如何解释这样一个现象？有人提出：公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度[④].这种观点具有一定的理论和实践意义，因为公共财政制度的建设可以成为经济体制和政治体制改革的结合点，从收入和支出两方面改造公共财政，以遏制腐败、加大政府透明性，调节收入分配、缓解社会矛盾，增强国家能力。但是，上述观点存在着理论缺陷：误解了宪政民主的实质并且缺乏历史维度。
一、对抗与妥协：财政与宪政的发生
在英国，最初的预算只是统治者（国王）对被统治者（贵族）的赋税要求的表征，被统治者为了“讨论”统治者的财务需求，议会制度（贵族院）渐具雏形。在17世纪内战之前的600多年里，英国政治是国王和贵族的对抗和妥协的历史。国王的强权与贵族的反叛经常是由税收问题而引起的，两者交替处于斗争的上风，结果形成了某种平衡，并以《大宪章》（1215年）的形式固定下来，成为英国法治传统的起源。阿瑟。库恩在研究英国国会制度发展时对此评论道：在爱德华三世当政时，长期枯竭的财政状况，需要国会提供更多的咨询，遂使其活动范围不再局限于确定赋税标准，变成一个讨论一般立法问题的议事机关，国会权力的得以持续提高[⑧].如果说“召集平民院开会的原初道理在于国王的财政需求，平民院的权威和影响来自、也一直是基于它对征税和政府开支的批准权以及批准之前的审议权”[⑨].一个有力的反证就是，国会一旦失去了征税的权力，地位就会急剧下降。在约克及都铎王朝，即1461年至1603年，贵族间连连内战，战时财产的没收，使得国王在财政上可以独立，赋税的厘定已非必要，在很多年（如1477年－1483年）根本就不召开国会。直到查理一世时代，国会的权力才逐渐上升，还是因为赋税问题而引起内战，经过光荣革命，最终确立了议会主权，奠定以英国宪政的基本原则。因而，“对政府费用的征集和控制是平民院生存的核心。”[⑩]哈耶克对此有所洞见，他指出：英国的宪政起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制来实现的，从14世纪末起，英国开始了把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程，最终到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力[11].
宪政之母的历史说明了：宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物。马克思曾经指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”国家权力在经济上实现自己的形式就是税收，人民权利在经济上实现自己的形式主要是针对国家的财产权。我国有学者认为，权利与权力的关系是宪法学的一个根本问题，甚至是“宪法学的全部内容”，二者统一的本源是社会的物质财富，本质上都是社会经济过程的产物。[12]还有学者指出，对产权和政权这一冲突的解决应该成为最为根本的宪法“问题”[13]，人民的财产权、经济社会权利和国家的权力尤其是财政权之间的关系是我国未来社会发展的一个极其重要的问题。实际上，国家财政来源于公共税收，合理的税制税负及纳税人或纳税人的人大代表机关对公共财政支出的监督就成为关键的环节之一。人大审查预算及公共财政制度的建设的目标并不是为了单纯限制政府的权力，其宪政意义在于提供了人民代表大会监督制约政府以及社会各阶层之间的利益平衡的媒介。
二、权力与权利：财政与民主宪政的演进
虽然英国的议会主权因议会掌握财政大权而确立，议会的预算控制权成为英国宪政的柱石[14]，但是，英国的宪政和民主并不是依靠议会抓牢财政权而得到进一步发展的。财政的重心逐渐转移到内阁，议会的财政权仅仅体现为税法的通过和预算的审查，议会主权反而通过内阁向议会负责等控制机制得以巩固。民主的推进，选举权的扩大，与赋税也不再具有直接的因果关系了，因为人民拥有了争取民主权利的其它手段。人民的财产权和国家的财政权的关系发生了深刻的变化。
美浓部教授正确地指出：政治的主要势力由议会移于政府是各国的共同趋势，立法及预算，形式上虽然经过议会的决议，其实只不过是依据政府的提议要求，形式上加以承认罢了。因为国家的职能范围日益扩大，程度日趋复杂，对于如此复杂的任务，必须具有专门的知识与经验，而议会不过是由诸多平凡人构成的合议组织，充分的审查判断能力受到怀疑[15].财政因素对民主宪政的影响的衰减是有其深刻的社会背景的，通过选举制度和政治权利保障制度，社会各阶层的利益博弈机制得以成熟，预算审查失去了作为议会和政府之间讨价还价的主要媒介的意义，因而也就失去了在宪政产生初期的显著地位。“无代表不纳税”固有的民主意义黯然失色，甚至有可能退化为“无纳税无代表”的反民主思想。由事实为证：塞缪尔。亨庭顿在《第三波-20世纪后期民主化浪潮》一书中极少提及赋税因素[16]；中东一些自然资源出口国家，其民主宪政的发展与赋税之间也不存在必然的联系，等等。
在宪政体制下，阶级冲突退居其次，政府角色和功能由消极而趋向积极，预算的内容已非只是单向、消极的赋税分摊；政府预算的重心由岁入方面转移到岁出方面，其对国民经济和人民福祉的影响亦相当深远和广泛。随着福利国家的扩张，政府和经济之间关系空前密切。二十世纪七十年代以来，如何处理政府和经济之间的关系成为政治和经济理论的主要课题之一。公共选择学派提出了财政立宪理论，主张在立宪的阶段就制定出近乎永久性的、基本的、稳定的财政制度，限制政府的税收和支出；作为宪法学的财政立宪主义，有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。美国芝加哥大学法学院孙斯坦教授在《自由市场和社会正义》一书中主张制定调整政府和经济之间关系的“财政宪法”[17]；乌尔弗拉姆（garywolfram）教授在《纳税人权利和财政宪法》中提出，财政宪法就是“保护纳税人的权利免受无限政府侵害一套程序性安全装置”[18].
在民主宪政的发展历史中，财政因素从权力对抗的关键中介装置演化为宪政体制内程序性的“财政议会中心原则”和“税收法定原则”，再到二十世纪下半叶人民权利主张得以表达的媒介，财政因素与宪政的关系经历了一个历史“循环”。从20世纪下半叶开始，在人民强烈的要求下，一些发达国家，如美国、加拿大和英国纷纷采取了积极步骤，加强税制的公正和透明，加强对人民的财产权的保护。特别引人注目的是建立一套广泛的纳税人权利的努力，包括制定和修正一般行政程序法或单独的赋税程序法和一些“纳税人权利宣言”、“纳税人宪章”、“纳税人权利法案”的出现。这些变化越来越具有全球化的趋势[19]，影响到立宪主义的发展方向。
实际上，财政制度不仅是各国宪法文本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章，探讨国库与法律的关系[20]；日本当代宪法学家庐部信喜把宪法学体系分为三部分：总论、基本人权和统治机构，财产权和财政分别是基本人权和统治机构部分的重要内容[21].遗憾的是，我国宪法学对于宪法的研究，多侧重在人权宪法与政治宪法部分，至今尚未把财政宪法作为重要的研究课题[22]，对于财政宪法的研究十分薄弱，财政立宪主义理论的宗旨正是在于探索财政因素在我国宪政建设中可能的作用机理，对我国的宪政发展做出应有的理论贡献。
三、公共财政：我国宪政建设的制度通道
第四次宪法修正确认“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，保障弱势阶层成员也能享受经济社会发展的成果，获得公平适度的生存条件，必将成为社会公正的新的成长点。社会保障制度的进一步落实要求我国政府必须对市场进行适度的干预，参与对财富的分配和再分配。我国公共财政制度的建设已经起步，并取得了一定成就，作为保护两代人权的制度平台的公共财政制度，承担着双重任务：确保个人能够依其能力与努力，自由地从事经济与社会活动，使财产权受到充分保护；使个人创造的财富再分配，使社会的全体成员能够分享到社会经济发展的果实，确保人民最低限度的物质与文化。
近年来，建立和完善公共财政制度和政治体制改革是相辅相成的：剥离政府活动与营利活动、缩小公共职能以限制行政权力、实现国家权力中立化；完善行政法和行政诉讼法制度审查具体行政行为和抽象行政行为、限制政府在分配方面的活动。如前所述，公共财政制度的完善成为我国加强人大制度的现实路径。人民代表大会体制对财政预算的审议以及对年度基本开支项目、公共投资、再分配、拨款以及各种津贴进行认真而仔细的公共审议，这是宪法的基本制度的要求；而在编制和审议财政预算案的程序中，人民代表可以逐步学会妥协的技巧，提高从事政策竞争和政策参与的能力[23].正如有学者指出，“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。”[24]
公共财政制度的完善也是我国正确处理中央地方关系的关键之一。无论大国还是小国、联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。我国从20世纪80年代开始的财政制度改革的核心是中央和地方政府的财政收支的划分，分税制和转移支付制度的完善既可以推进我国的地方制度的建设又可以使单一制的国家结构形式获得制度保障。
现阶段，我国公共财政制度的建设作为经济体制改革与政治体制改革的结合点，其宪政意义十分重大。放在世界宪政的大视野中观察，其中国特色体现在：公共财政制度同时具有国家权力制约和阶层利益平衡的媒介功能。我国宪政实践呼唤既符合世界宪政规律又符合中国历史事实的宪政理论，对我国公共财政制度的建设做出贡献。
参考文献：
[①]著名的美国宪法学者阿克曼（bruceackerman）曾在1987年（美国立宪两百周年）时提出“宪法时刻”理论，所谓“宪法时刻”就是宪法典范移转之生命周期的关键历史时刻，他认为美国的立宪史上有三个重要的“宪法时刻”，分别是建国（founding）时期、内战重建（reconstruction）时期和新政（newdeal）时期。see，bruceackerman，wethepeople，vol1，foundations.cambridge：harvarduniversitypress，1991
[②]参见，南方网广东2004年两会焦点话题，
[③]参见，《中国青年报》评论：《让纳税人的钱花在实处》，2004年2月26日。
[④]王绍光：《美国“进步时代”的启示》，中国财政经济出版社2003年。
[⑤][日]美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗、何作霖译，中国政法大学出版社2003年，第279页。
[⑥]see，richardbonney，edited，theriseofthefiscalstateineuropec.1200—1815.，oxforduniversitypress.1999.这部论文汇编是研究欧洲财政历史的著作《formativeyearsofeuropeanfiscalhistory》的第三卷。
[⑦]参见，杨龙：《当代西方新政治经济学的国家理论》，
[⑧][美]阿瑟·库恩：《英美法原理》，陈朝璧译，法律出版社2002年，第6页以下。《大宪章》第1条的最后宣告“朕与嗣君当以诚意永久遂守本宪章俾世世保守之”。依据《大宪章》设立的25人委员会，开创了有组织地控制王权的先河。以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世召开了由贵族、教士和自治城市的代表组成的“模范议会”，爱德华一世以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。
[⑨]j.griffithandm.ryle，m.wheelerboothparliament：function，practiceandprocedures.sweet&maxwellltd，1989，p247.转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第667页。
[⑩]a.adonis，parliamenttoday，manchesteruniversitypress，1993，p177.转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第《议会之母》，667页
[11][德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。
[12]参见童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，载《中国法学》1995年第6期。
[13]赵世义、刘连泰、刘义：《现行宪法文本的缺失言说》，载《法制与社会发展》，2003年第3期。
[14]1742年，英国政治家h.约翰对议会控制财政评论到“如果没有每年的同意，行政权根本就无法行使。”洛宾逊对此解释到“应该认为，这一赋予议会在决定国家的开支水准、开支的门类安排的程序中以中心角色的理论是英国宪政的柱石之一。”a.robbinson，parliamentandpublicspending：theexpenditurecommitteeofthehouseofcommons，1970-76.heinemanneducationbooks，1978p1，转引自，蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年，第668页。
[15]美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年，第316页。
[16][美]亨廷顿：《第三波-20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年。
[17][美]孙斯坦：《自由市场与社会主义》，金朝武、胡爱平、乔聪启译，中国政法大学出版社2002年，第295以下。
[18]garywolfram，taxpayersrightsandthefiscalconstitution，protectingtherightsoftaxpayers，indonaldp.racheterandricharde.wagner（edited），politics，taxation，andtheruleoflaw-thepowertotaxinconstitutionalperspective，kluweracademicpublishers，bostonhardbound，2002.
[19]经济合作与发展组织在1990年发表了题为《纳税人权利和义务：oecd国家的法制概览》，国际财政联合会（ifa）进行了几个有关纳税人权利的主题调查，如《赋税与人权》（taxationandhumanrights，1988）和《涉税事件机密信息保护》（protectionofconfidentialinformationintaxmatters，1991）
[20][英]戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年，第343－355页。雷宾南翻译为“财”，实际上就是“财政”（revenue）。
[21][日]芦部信喜：《宪法》，李鸿喜译，月旦出版社股份有限公司1994年。
[22]在大多数《宪法》教材中，“财政制度”的理论地位是不明确的。
