时间：2022-11-11 14:31:32
一、 完善上海市信息化政策法规的必要性 世界信息革命正以雷霆万钧之势、摧枯拉朽之力，迅猛异常地向前发展。美国商务部最近报告称，美国信息产业增长速度比总体经济快1倍。几年前，因特网还只是科学家和各大学间的一种特殊联系方式。而如今，因特网即将成为世界中枢神经系统和“第四媒体”。世界各地已有数亿人从网上获取信息，在网上设计产品、聊天和购物。各公司也在争先恐后地进入网络空间。仅美国的网络公司就有约5000家。如今，网上穿梭往来的电子邮件每天都有35亿封左右。据预计，2002年，美国国内电子商务总值将达1万亿美元，它在国外的交易总值将达3000亿至3500亿美元。香港向来被视为高科技沙漠，但香港财政司司长宣布了一个重要决定，要把香港建成数字港。风头直逼新加坡智慧岛蓝图。信息化浪潮将给人们带来全新的生产方式和生活方式，它对社会各个领域的发展都会产生巨大而深远的影响。在政治领域，它便于政府和民众的信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府的决策和管理水平；在经济领域，有利于广泛、迅速地传递经贸信息，推广无纸贸易和电子货币，从而活跃市场，繁荣经济；在文教卫生领域，方便人们查询和利用信息资源，进行远程教育、科研合作和远程医疗等；在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游和居家办公等；在军事领域，可以使军事指挥系统全面掌握敌情，加强全局控制和加速反应能力。然而，信息化也给传统法律带来严重冲击，引发了一系列急需解决的问题，诸如域名注册、法人资格确认、安全与隐私（电脑朋克、网络恐怖、网络“红灯区”、网络诈骗、网络盗窃、网络、网络算命等）、税收和知识产权保护以及西方人权、民主观的冲击和信息污染等问题。特别面临知识霸权的挑战。制定新的政策法规，对于调整在计算机信息网络的建设、经营和应用中产生的社会关系，规范人们相应的权利与义务，保障信息化建设及其应用的健康发展，具有重大的意义，也是十分必要和紧迫的。 实际上，美国和西方发达国家，早就通过超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速国民经济和社会信息化的进程。 法制建设与社会治理法治化中的思考同西方国家与亚洲其他国家相比，在制订信息政策与法规的方面，我国起步不算太早也不算太晚。我国已经制定颁布了《专利法》、《广告法》、《档案法》等与信息产业发展间接相关的法律法规40余件，还先后制订了《计算机信息网络国际互联网暂行规定实施办法》、《计算机国际互联网出入口信道管理办法》、《中国计算机互联网管理办法》、《中国公众多媒体通讯管理办法》、《计算机软件保护条例》；深圳、山东、黑龙江和安徽等省市也相继制定了《计算机信息系统公共安全管理规定（或办法）》以及病毒管理办法等。但是，由于立法时没有充分考虑信息产业的发展速度，上述法律法规与我国信息化发展对法律的要求还是十分不够的。 在上海，信息网络的发展取得了骄人的业绩，特别是1996年7月“上海信息港”工程启动以来，信息产业发展已取得长足的进展，但是与西方发达国家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受传统法律局限性的制约，又缺乏必要的新的政策法律规范，政策法规的制订相对滞后，政策法规体系存在较多空白点。主要表现为： 缺乏具有权威性和系统性的信息产业发展产业政策。虽然上海曾制定过若干有关政策，但往往规定得过于原则，加之配套的政策法规没有及时跟上，使其不免流于表面，未能发挥应有的作用。目前上海信息产业的发展，国家、地方和企业之间彼此缺乏联系，各自抢上项目，抢建通讯平台，在较低水平线上投入大量的人力、物力，重复建设、低水平建设的情况比较普遍。 缺乏有体系的信息立法。至1997年，国家、地方和行业主管部门共同制订颁布 与信息产业直接和间接有关的法律、法规、规范性文件约200件，其中有关信息产业的约60件，尚不到1／3.而在信息基础建设规划、信息资源开发、信息服务业管理、保障信息流通与获取、电子商务规范等方面，基本上没有相关法律、法规乃至规范性文件加以规范。目前已出台的信息法律规范，绝大多数是政出多门的行政性法规与规章，缺乏与信息产业的内在统一与协调，难以调整信息社会的法律关系。（3） 现有的信息产业政策与法规带有较严重的部门利益痕迹。由于长期条块分割的管理体制，各行业、各部门原先制定的行业政策，不可避免的带有部门利益的色彩。特别在网络通信资费、通讯平台建设、计算机信息服务业管理等方面，某些政策已给信息产业的健康发展设置了障碍，这种政策缺陷必将严重遏制信息产业的发展进程。（4） 现有的法规对调整因信息产为发展而产生的新的社会关系缺乏适用性。本市目前约200件法律、法规和规范性文件中能直接适用于调整信息法律关系的不超过三分之一。总之，上海正面临“法律真空”的挑战。处于我国改革开放前沿的上海，理应在信息政策制订和立法方面走在全国的前列。 二、 制定上海市信息化政策与法规的指导思想 营造信息化政策、法制环境要在参考借鉴外国与外地经验的同时，更应立足本国本市实际，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，坚持四项基本原则，按照以江泽民为核心的党中央关于信息化的战略部署，以宪法、法律和行政法规为依据，全面贯彻党的“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，以率先建立社会主义市场经济运行机制为目标，围绕上海“一个龙头、三个中心”的宏伟战略和市信息化的总体规划，提出如下指导思想： （一） 突出重点，全面推进 综合上海经济构成和信息产业发展的实际，当前应把信息资源开发利用、加大应用项目的推进力度、网络安全以及促进信息服务业的发展作为突破口。与之相适应，制定政策法规的重点也应侧重于信息资源开发利用、加大应用项目推进、网络安全以及扶植信息服务业，以此推动信息产业的全面进步。 （二） 加强协作，统筹规划 营造信息政策与法制环境是一项庞大的系统工程，牵涉面广，不仅做好本地各级职能部门协调工作，还必须解决好本地与外地、地方与中央之间的组织协调工作。政策的制定必须打破条块分割的积弊，协调步骤，平衡各方利益，扫除信息产业发展的体制障碍。 （三） 立足实际，适度超前 信息立法必须具有超前性。这种可防止由于信息技术的迅猛发展而不断修改法律，有利于维护法律的稳定性和严肃性，但是这种超前性是适度的超前，不切实际地搞一步到位，其结果往往是过犹不及。 （四） 国际性与地方性并重 制订信息化政策与法规要适应全球化和世界贸易组织（WTO）及信息技术协议（ITA）的要求，借鉴世界其他国家在信息立法方面的有益探索和经验，是一个绝对不容忽视的重大问题。信息政策与法规的制定应与国际接轨，使自己的政策法规具有国际通行性；同时兼顾中国特色和上海特点，围绕上海信息产业的发展蓝图，力求在立法模式和管理模式两方面都有所创新，有所突破。 三、 制定上海市信息化政策与法规的原则和目标 （一） 原则 制定上海市信息化政策与法规应体现以下四条基本原则： 1 体现国家主导，积极协调的原则。 制定信息政策与法规，不是为政策而政策，为立法而立法，而是要为国家现代化服务，要坚持公有制为主体多种所有制共同发展，要有利于社会主义市场经济体制的确立，要有利于建设富强、民主、文明的社会主义新中国。信息政策与法规是有国家主导的全社会行为，因此必须以国家利益为准绳，依照“科教兴国”战略，紧紧围绕我国信息化的六大要素，由政府“统一领导，统筹规划”，协调各部门、各地区的资源配置，处理好国家与部门、中央与地方、整体与局部、内部与外部的各种关系，调动各方面的积极性，鼓励政企分开，管理与经营分开，提倡公平竞争，反对独家垄断，优化存量，共建增量。 2 在促进信息产业发展的基础上加强监管的原则。 我国信息产业的发展尚处于起步阶段，与西方发达国家相比存在较大差距。因此，信息政策与法规的主要任务是促进信息产业的发展，反对不正当竞争和垄断，促进多所有制、多类型的信息市场的形成，拉动创造需求、竞争与高效益的运行机制。信息政策与法规不仅具有一般的政策优惠性和法律的强制性，而且应更具有促进性、激励性。在制订信息政策与法规时，首先要考虑的是如何扶植与激励，而不是如何道道设卡。通过建立各种激励政策法律机制，创造良好的政策与法制环境，促进国民经济与社会信息化的发展。 对信息化带来的负面影响，如网络安全、有害信息扩散、对知识产权和隐私的侵害等，当然需要加强监管。但这种监管要体现效率与公平、发展与规范的辩证关系，即既有效地防止违法，又不至于束缚信息产业的发展。 3 公民信息自由和社会公共利益有机结合的原则。 保障公民依法自由地获取、加工、处理、传播、存储和保留信息权利的信息自由权，是公民重要的基本权利。在信息社会里，一个人能否自由地取得信息、使用信息和处理信息，直接关系到其他权利的实现。目前信息网络确实给人们提供了前所未有的信息自由度。无论政府信息公开化，还是文化交流、商业传播，乃至个人感情的宣泄，都更加方便。然而绝对的信息自由是不存在的。信息不对称理论认为，任何信息不充分或信息泛滥，都会阻碍市场机制的正常运转，损害社会公共利益，并最终损害信息自由。这已越来越被世界各国所共识。联邦德国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、新加坡等都相继制订了相关的网上监管法案。在美国，1996年国会曾批准《礼貌通讯法》，虽不久即被美最高法院以违反美国宪法所保障的言论自由为由否决，但越来越多的人则坚持要在网络上保护社会的公共利益。因此，1998年10月美国国会又通过《礼貌通讯法》的修正案-《儿童网上保护法》。 4 既要鼓励合理消费和同国际接轨，又要实行规范管理的原则。 信息产业的发展离不开消费需求市场的带动，更离不开对外开放。为此，除黄色（淫秽）、黑色（反动）等有害身心健康和影响国家安全、社会安全的信息传播以外，其他所有消费都是合理的消费。我们制定的政策法规都应保护这种消费。在世界政治、经济、文化日趋全球化的今天，计算机网络遍及全球，信息产业的发展也一定要与国际接轨。冷静面对市场的对外开放和世界级的寡头垄断，特别必须遵守世界贸易组织（WTO）（有超国家的经济立法与司法机关之称的世界贸易组织的意图是为所有贸易事务，包括关税、市场准入、知识产权、倾销、最惠国待遇、仲裁和制裁等指定规范）和信息贸易协议（ITA）的游戏规则，不然，就有可能被制裁。我们制定有关政策法规既要防止西方腐朽没落的文化入侵，又要在与跨国公司比肩擦踵的周旋中，坚持独立自主的方针，确实加强信息化管理，从而对世纪之交的战略产业重组和21世纪上半叶信息产业振兴做出贡献。 （二） 目标 要创造条件并初步形成适应国家信息化需要的、从属于国家信息化政策法规体系的能促进本市信息化发展的法规框架，初步形成地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次的规范 体系。即，加速提升产业政府扶植措施的明确化、具体化、稳定化；不断保持和促进产业自身发展源动力的机制化；建立和培植产业市场秩序的政策调控间接化；必要的领域政府管理间接化，体现地方性法规具有从属性、补充性、试验性、针对性和可操作性的特点，为上海信息产业蓬勃发展创造良好的条件。 四、 促进上海信息产业的政策与法制环境建设 （一） 促进发展上海信息产业政策建设 为促进和加速发展上海的信息业，应陆续制定、出台或准备出台一些政策并陆续加以完善。这些政策文件可以是综合性的，也可以是单独针对某一部门或行业的，可根据具体情况而定。 1 综合性政策文件 目前，上海已有一个《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》，但它是针对整个高新技术的。由于信息业有自己特有的经济和技术规律和行业特点，如果完全套用该规定的条文，许多地方不一定适用，因此，很有必要专门制定一个针对信息业的综合性政策文件，以促进信息业的发展。其主要内容可包括： 认定制度。由目前上海市政府认定的信息业最高行政主管部门对在沪的国内外信息企业（包括服务业）进行认定，已被认定的信息企业（服务业），方可享受本政策的各项优惠，在这方面应从严掌握。 对已认定的信息企业（服务业）应实行年检年审制度，如仍在从事信息业的，可继续享受这些优惠政策；如已转为从事非信息业生产或服务的，应及时取消其享受这些优惠政策；对不符合规定的，应及时淘汰出局。在国家有关国营企业改革的政策走出台前，仍可由信息业行政主管部门负责年检年审，以后可下放给行业协会执行。 投资政策。由于上海目前尚无有关信息产业的优惠的投资政策，而又急需出台这方面的政策。其主要应包括：设立专项信息业投资基金。由市、区、县各级政府统筹解决；优惠贷款政策。银行向信息业提供无息、低息和长期贷款，各级政府可提供融资担保，简化贷款审批手续和顺序等；重点扶植项目应更为优先；更加优惠的信息业投资政策。投资信息业的外资，除享受已有的优惠外，还可以“完全享受国民待遇，有控制地实行市场准入”等优惠；投资信息业的内资，可享受比高新技术企业更为优惠的回报条件；投资和优惠贷款应向创新力强的中小企业倾斜；更为优惠的技术、知识参股条件和比例。 （3） 税收政策。信息产业界反应目前缺少特别优惠的税收政策，不利于产业的快速发展，宜在现有的优惠税收政策的基础上，加大优惠的力度。制定本项规定时，应与税务部门共同研究商定。信息业税收优惠政策一旦确定，在一定年限内不变。信息业优惠税收政策的原则应是：先征后返；用于下年度科研和开发新产品的资金，可免收所得税。 （4） 人才政策。《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》和市人事局1999年6月下达的一些有关文件已有 若干规定，但由于信息业发展速度更快、技术含量更高、人才质量要求更高，因此可在上述规定的基础上，与人事、外事和公安部门协商后，再适当扩大一些优惠条件。 （5） 分配政策。目前的分配政策尚无法调动广大信息专业人才的积极性。为鼓励信息企业或部门吸引人才，特别是高级人才，在工资和福利待遇等方面，可享受不同于一般企业的优惠，如工资可以不封顶，住房和其他福利待遇可以不按照其他传统企业的有关规定比例提取，允许技术、知识和其他无形资产参股，有贡献的个人可以获得股权（期权），给企业或部门以更大的自 主权。应减免这些企业的工资与奖金税。本项政策应与工商管理和税务部门协商共同制定。 （6） 鼓励消费政策。目前，制约信息业发展的一大障碍是收费太高或混乱，并且很不利于促进信息消费，因此，应实行逐步降价政策，争取全面推行低水准的“月租费制”。 信息业产品具有高投资、高科技含量和高风险的特点，可在建立听证制度的基础上，对一些需要发展、扶植和推广的信息业产品（特别是软件），实行优惠价格政策。 为鼓励各种“信息库”的建立和上网，应彻底改变目前的收费方法。应逐步取消向上网的“信息库”收费的办法，并拨出一定的专款，专门奖励建立“信息库”，鼓励社会各方使用各种“信息库”，一般不收费；某些特殊的“信息库”，如要收费，应经信息业行政主管机构批准。 为鼓励网上的信息传播，暂时可实行不同于传统传播媒体的知识产权政策。信息转载费可暂时免收或低微地收（但要注明来源）。 （7） 鼓励开发与创新政策。开发与创新在信息业中占有特别重要的地位，是其发展的关键。但开发与创新需要巨额经费的支持。因此，应有鼓励和扶持的政策，主要侧重于加大科研投入，提高科研经费的数量和比例，保护确实具有国内外先进水平的新产品。应规定信息企业和部门每年必须拿出一定比例的资金投入到科研和技术开发中去，并作为年检中的一个硬指标，不达标者，不予通过年检。开发或创新产品达到一定产值，可返回所得税。此项政策由信息办会同税务、工商、科研、海关、外贸、计划等部门协商后，共同制定。 2 设置信息业专项风险基金政策 目前，上海市政府已拨出6亿元人民币的资金用于高新技术，但这对于需要大量资金的信息业来说，只能说是“杯水车薪”，因此，为了给信息业筹集大量必要的发展资金，应设立专项风险基金。同时，可出台一个有关信息业风险基金的筹集、运作与管理的初步政策。以后再将这一政策完备化或法律化。 3 通过证券方法实行融资政策 由于这个问题比较复杂，牵涉面很广，因此不宜仓促出台。先期可会同各有关方面（主要是证监委）进行调研，出台一个初步试行意见；逐步形成比较完备的办法。原则是应放低信息业股票的上市条件，对信息业股票上市实行倾斜和扶植的政策；应大力鼓励发行信息业债券的融资方式。 4 信息服务业收费政策 目前信息业收费状况比较混乱，几乎无章可循，这对信息服务业的发展是很不利的。因此应尽早出台一个信息服务业收费暂行办法；以后再制定出正式规范。尽早实行信息服务业收费标准化、合理化。 5 政策采购与招标政策 在“政府采购法”未出台前，上海市可制定一套向信息业倾斜的有关上海市政府在信息工程建设、产品采购、信息服务等方面进行招标和采购的政策。可先出台诸如“上海市政府信息业采购管理办法”、“上海市政府信息工程招标投标管理办法”等。主要是鼓励上海市政府在保证工程、产品技术质量和价格合理的前提下，尽可能向上海市和其他国内企业倾斜，采用上海市和国内的产品；并且不应因为是政府采购和招标，就可用行政性的方法随意压价。 6 软件业政策 软件业是信息业中更为特殊的产业，更需要有不断的开发与创新，因此对其应有更为特殊的政策。但目前无论是有关高新技术文件或产业、行业文件，都没有专门适合软件业的特定政策，因此应尽早制定一个诸如“加快上海市软件业发展的若干政策”这样的政策性文件。 由于目前上海市高新技术的重点发展项目之一是张江软件园，因此，有必要尽快出台一个促进张江软件业快速发展的专项政策性文件。 7 电子商务政策 目前，电子商务在上海还处于准备起步阶段，为加速电子商务 的发展，本市可先出台一个“发展上海市电子商务的若干意见”；再在此基础上形成一个正式规范。 为鼓励群众和企业进行网上购物或商务，应在某一阶段内，实行网上交易或购物的低税收甚至零税收（主要是消费税、营业税）政策。为避免网上消费与购物出现误区和无序，应出台一个禁止何种商品（如药品、易碎易燃品、危险品、伪劣商品、有保鲜期的商品等）在网上交易或购买的初步规定。 8 知识产权政策 目前，我国还没有一个有关信息知识产权的正式法律。在国家统一法规未出台之前，上海市有必要制定一些临时性的地方政策。信息业中，知识产权问题在软件业中显得更为重要，可出台一个有别于《著作法》的有关信息业知识产权政策，如“关于上海市计算机软件业知识产权保护的若干意见”。待全国性的法规出台后，再按全国性的法规执行。硬件生产中的知识产权问题，仍可参照《专利法》和有关技术方面的知识产权法规执行。 （二） 加快上海信息化地方法规建设的注意方向 为了创造一个有利于上海信息化法制和有序运行的法制环境，上海要逐步实现和建成以国家有关信息法律法规为主体，以地方性法律规范为补充和相配套实施的信息化法制体系。目前在部级的信息法律、法规数量相对较少，所能调整和规范的信息化活动及其相应社会关系不够充分的情况下积极发展本市信息化地方法制建设，具有重要意义。 上海应根据信息化发展所产生的法制需求，陆续地、适时地制定、实施一些地方性的法规、行政规章和规范性文件。它们是根据各种信息化活动及其社会关系所产生的法律需求而选择地方立法的形式，一旦调整内容确定，可以根据调整成熟度、发展的步骤、立法的稳定性，以及涉及法律关系的主体性质及范围等，在地方性法规、政府行政规章、规范性文件三种立法形式中选择一种。 从总体上看，上海信息化法律建设要围绕信息技术发展及信息产业化、信息资源和网络建设与管理、信息流通与获取、信息服务人员培训、信息产权和信息隐私保护、信息安全与信息保密和信息机构与组织等七个主要的方面展开。 在信息技术发展及信息产业化方面要制定“加快本市信息产业发展”和“信息技术标准化管理”等法律规范，以指导本市信息产业的各项基本工作，克服信息技术发展中的障碍，提高信息化投资对社会整体的效益。 在信息资源和网络建设与管理方面要制定“信息资源开发利用”、“统计信息”、“信息传输网络和应用系统建 设”、“计算机公众信息网络（含信息港宽带网）”等法律规范，以充分挖掘社会各方面的信息资源，提高信息资源利用率形成网络建设和运行的基本规则和有序发展模式。 在信息流通与获取方面要制定“信息服务业（信息市场）”、“国际经贸电子数据交换”、“电子商务”、“公众电脑屋”、“交通信息智能化”、“公众计算机互联网广告”、“网上人才交流信息”、“非银行卡发行注册登记管理”等法律规范，以统一信息标准，设定获取和使用信息的具体规则，保证每个公民可以平等自由获取和利用信息的可能；对信息产品和技术价格的确定、信息产品的质量、信息交易、信息生产经营主体的市场准入等设定基本规则。 在信息服务人员培训方面要制定“信息人才教育管理”、“信息人才社会培训机构资质认定”以及证书发放等法律规范，以统一规范信息人才教育活动和信息人员培训与专业资格管理活动，提高其素质和专业水平，适应信息化发展需要。 在信息产权和信息隐私权保护方面要制定“计算机软件知识产权保护实施措施”法律规范。 在信息安全与信息保密和信息机构与组织方面要制定“计算机系统公共安全管理”、“计算机信息安全产品测评认证”、“软件企业资质认定及管理”等法律规范。 上海信息化地方立法项目的形式分为地方性法规、政府规章、规范性文件三种，各项目采用的形式只是在设立立法规划时暂定名称，在具体实施过程中可结合实际情况，予以再调整。原定的规范性文件也可以调整为政府规章，政府规章也可以调整为地方性法规。在时间上，根据信息化建设和信息产业发展的需要，也可适当提高。 五、 实施上海信息政策和法制环境的具体措施 要顺利而有效实施上海信息政策和法制，需采取强有力的具体措施加以落实。为此，特提出如下建议： 1 加强宣传力度，提高全社会信息化政策法制意识 信息产业的推进与发展，离不开全民信息化意识，特别是提高全民信息产业政策与法制调整与促进信息产业的规范意识。而这种意识的提高与普及，离不开有效的宣传与教育。为此，要做到三个“加强”： 首先，要加强信息政策与法规宣传力度。各种宣传媒体应用一定的篇幅、版面、时间对信息产业和信息产业政策与法规的内容、特征、作用、发展方向和发展规律等方面进行普及教育，或开专题讲座。并以此促进和提高全民信息政策法制意识。 其次，加强教育与培训的力度。全民信息政策与法制意识的培养要运用全日制教育、社会业余教育、行业培训教育等教育形式和途径，全方位、多层次、多渠道的展开。在全日制教育中，应从中小学抓起，在相关的课程中加入信息化知识信息政策法制意识的内容。 第三，加强信息政策与法制教育基地的建设。争取5年内做到每个区县都有自己教育样板基地。 2 积极推行政务公开、政府上网制度 为推进上海信息政策法制建设和营造其良好的环境奠定扎实的基础，要大力抓好如下三个方面的工作。 一抓建立政务公开、办事公开的政府上网制度。本市各级国家机关要根据现代管理的要求利用公共网络实现政务公开和办事公开，使规范、指导政务行为的政策和制度网上公开，让人民真正感受到政策与法规的实际功效。 二抓建立政府接待群众的专业网站。它是市信息办联系群众的桥梁和纽带。 三抓强化信息政策与法规的实施工作。市有关部门不仅要做好信息政策与法规的起草、制定，更要注意其实施。要负责将有关政策源源不断地上网，并注意更新。 3 适时修订有关信息的政策与法规 有关部门适时清理上海地方信息政策和法规、行政法规、规范性文件；凡与信息化发展客观需要不相适应的，要及时予以修正、废除；需要增加的及时补充。 4 尽快建立对信息业的资质、信誉、资产、技术标准等方面进行认证的权威性机构 目前，上海尚没有这样的认证和评估机构，一般都是套用高新技术的有关条例来进行的，但这并不一定合理；信息业虽属高新技术部门，但与其他高新技术部门有着很大不同，具有许多自身部门的特色，因此应有专门的部门来完成上述的各项工作。以后应形成一个具有一定规模的产业，基本适应上海信息的发展状况和水平。 5 加强研究，建立信息政策与立法研究机构及资料库 成立上海信息政策与法规研究中心。应对信息化给生产方式和生活方式带来的变革及其影响展开深入研究，除对信息经济学、信息文化学、信息法学、信息社会学等进行理论探索外，特别要大力加强信息政策与法规研究。当前，迫在眉睫的研究课题： 欧、美、中信息政策法律比较研究： 国际互联网版权 保护规定；中国和上海国际互联网络的管理规定；网络犯罪、金融欺诈、非法入网以及电子商务问题和Y2K问题等。 组建上海信息多媒体大学。根据国外的经验，硅谷的成功、信息产业的发展都离不开教育与培训，我们可效仿马来西亚或深圳的做法，在浦东建一所信息多媒体大学或虚拟大学，吸纳国内外名牌院校加盟。 （3） 建立信息与法规数据库。目前上海尚没有这样的数据库，建议由政府下达指令由财政部拨款或请企业赞助，指定一个单位专心致志负责信息政策法规数据库的建设，争取5年内建成具有上海特色的信息政策法规数据库。 6 建立信息政策、法规的推进制度 建立市、区（县）人大、政府积极和推进信息法规的推进制度，需要将这些工作作出规划，列入议事日程并建立相应的机构。针对目前中层干部的信息政策与法制意识相对薄弱，应指定有关单位负责培训信息主管或知识主管。 为使信息政策法制的推进落到实处，上海应建立信息政策与法制建设发展基金，用于信息政策与法制建设的科研和立法成本的支出。 上海社会科学院法学研究所·徐澜波
[关键词]行政决策；合法性审查；法治政府
[中图分类号]D902 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）12-0032-04
行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。[1]重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。
一、辽宁省重大行政决策合法性审查的研究背景
法律的价值在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关作为法律实施的主体，其主要的职能是制定决策并实施决策。“合法是决策的第一要件”，是现代法治政府的必然要求和重要标志，关于合法决策，国家顶层设计是基于“法治政府”展开的。
（一）政府政策
建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台4个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学民主”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。
从国务院以上四个规范性文件可见，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序，为国家立法打下了基础，为实现法治政府提供了有力保障。
（二）党的政策
党的十以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。2012年，党的十提出2020年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
2014年，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。
通过以上国务院的四个重要文件和党的重要决议，重大行政决策合法审查制度不断完善，关于重大决策的程序性规定，正在由政策层面上升到法律层面。
（三）国家立法
国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第57条也对“合法性审查”有规定。
二、辽宁省重大行政决策合法性审查的现状及存在的问题
（一）辽宁省重大行政决策合法性查的现状
《辽宁省重大行政决策程序规定》出台，这是目前辽宁省内位阶最高的规范重大行政决策程序的规范性文件。
根据调研和登录城市门户网站，自2006至今，辽宁省内14个地级市中，9个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如2015年1月1日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、2006年6月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有5个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如2008年12月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、2008年1月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。
这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。
（二）辽宁省重大行政决策合法性审查中存在的问题
1.认识问题。个别政府部门对于合法性审查认识不够，某些地方的领导干部法律素养不高，不愿意受到法律约束，个别地方的法制机构的合法性审查，需要看领导脸色行事，实效不足，即使得出“违法”结论，出于地方实际情况考虑，也可能不予采纳，甚至个别规范性文件没有经过合法性审查程序就直接上会讨论。
对合法性审视程度不足。在地方政府的权力生态圈中，政府法制仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，有人认为，合法性审查不过是走过场、走形式，不考虑工作的专业性、严谨性。
2.如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。
3.规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政Q策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。
4.保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。
三、辽宁省重大行政决策合法性审查的法律和政策建议
（一）提高认识
合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。[2]
（二）界定“重大”
行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。[3]“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。
根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。
辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（1）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（2）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（5）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（6）制定或调整涉及相对人权益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益价格；（7）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（8）制定重要国有资产处置方案；（9）其他。
（三）通过立法，明确合法性审查的程序
一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在15个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。
“合法性审查意见书”是重大行政决策的依据，不得搁置。决策机关开会决定重大行政决策事项时，法制机构应当对合法性审查情况作出说明；决策承办单位应当对合法性审查意见的处理作出说明。
（四）完善保障机制
一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。
参考文献：
[1]杨海坤，李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制[J].政治与法律，2006，（3）.
关键词：法；政策；法政策；软法
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）08/09-0122-05
在人类历史上，政策曾经就是法律，中国古代的“言出法随”、“金口玉言”，“朕即国家”都是明证。古典时代倡导法治之后，政策与法律稍有分野。随着政治经济形势的发展，特别是随着公共政策理论的产生，政策与法律的持续冲突与相互融合引起了西方法学家们的高度关注。美国政治学家拉斯威尔（Harold D.Lasswell）和麦克杜格尔（Myres S.McDougal）倡导的“政策法学派”的兴起无疑是对古典时论主张的一种反动。他们坚持认为，法是社会中权力决策的总和，是一个权威性和有效性的政策决定之社会过程。“在政策决定过程中，我们主要的兴趣是在法律过程，亦即产生具有权威性和控制性的决策过程”［1］。政策法学派对提升政策的社会作用具有独特的贡献。但是，他们所主张的法学应放弃主要依靠法律技术规则的传统而代之以主要依靠政策等观点具有破坏性作用。同时，限于其学术背景，政策法学派的分析视角更多的是政策与政治，而不是法律与法学。现在，我们有必要转换视角，最大限度地观察中国语境中法律与政策的逻辑关联，并深刻阐述其概念内涵与基本运作机制。
一、“法政策”：隐藏于现实秩序中的法律资源
古往今来，政策都是统治者非常方便的治理工具。尤其是在政党政治出现以后，政策在绝大多数时候成为民主法治国家中的政党亮明自己观点、影响甚至左右社会舆情的主要途径。但在西方，政党的政策谨守自己的分际，通过国家的包装是它们能够进行一般权利义务安排的主要的甚至是惟一的通道。社会主义国家政策的地位远远要高于西方国家，这与列宁的指导思想有关。列宁曾经说过：“无产阶级就是无产阶级对政策的领导。”［2］在这一思想指引下，所有曾经存在过的或正在存在着的社会主义国家的一个共同特点就是依靠政策来治理国家，在许多时候几乎没有法律的地位，政策国家而不是法治国家成为国家的治理方式和目标诉求。
在中华人民共和国的历史上，法律与政策的关系一开始就是一种颠倒的关系。1949年初，中国共产党了《关于废除的六法全书与确定解放区司法原则的指示》，废除的《六法全书》，强调“在人民新的法律还没有系统地以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民所已的各种纲领、法律、条例、决议作依据。”“无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”［3］。这一指示不仅造成中国法文化传统的人为断裂，而且使政策取得了最高的主导地位，并经过几十年的制度强化后成为恶的惯例。因此，厘清法律与政策的关系便成为改革开放后中国重启法治建设时最初的重大使命，“法律与政策既有联系又有区别”无疑是这一时期的经典结论。
但是，现在存在两种危险的认识与做法：一方面，经过拨乱反正后的法律与政策的关系似乎互相走上了一条不归之路：法学家们有意识地将政策排除在法学之外，一味强调法律的刚性作用。这将使法律仅仅停留在正式制度的层面上，无法成为“活法”。“在法治社会中无视政策对法律的补充作用，毫无限度地推进政策法律化，妄图以法律替代各种政策，其最终结果将导致政策在法治社会中的消亡”［4］。另一方面，在中国的政治生态中，长期的非理性主义的法制发展模式使得政策深植于法治运行的每个环节，与法律持续暧昧。这种暧昧关系危险地将普适的价值与中国的法律互相剥离，并使法律仅仅成为对政策的简单背书。
因此，对法治建设的科学态度要求我们必须承认和积极对待法治的本土资源，法律与政策的交互作用形成的“法政策”这一特有规则便是隐藏于中国现实法律秩序中的本土法治资源。基于这一考虑，有必要将“法政策”单列为新型法律概念，给予国内的法治观照，并展开相应的逻辑论证。
二、法政策的概念分析
对任何事物作出规范性定义都有可能成为片面而简单的认定，容易限制丰富多彩的观察视角。但按照一般的哲学逻辑思维，对事物的考察又必须首先对其进行本体论的界定，进而展开价值论、方法论的研究。尤其对于法政策这一尚未引起人们足够重视和普遍认可的概念，我们需要特别的谨慎。
（一）法政策与相关概念的比较
1.法政策与政策
法政策与政策都是国家或政党在政治、经济、文化等方面，以权威形式规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。因此，法政策是整体性政策大概念中的一部分。
但两者也存在着明显的区别。法政策仅仅是其内容涉及法治建设的政策。同时，单就存在于法律文本之中的法政策而言，其与政策存在如下主要区别：（1）制定主体不同。前者的制定主体和立法主体相同，仅指有权的国家机关，后者的制定的主体主要是国家和政党。（2）效力不同。前者具有法律效力，后者不具有法律效力。（3）表现形式不同。前者以法律条文作为表现形式，后者是除法律条文以外的形式。（4）执行渠道不同。前者主要由有权的国家机关执行，后者主要由国家和政党执行。简单认定即为法与政策的差别。
2.法政策与公共政策
公共政策自古就有，政者政略、纲要，策者谋略、方术。古今中外没有统一定论，概括言之，即为“公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”［5］。法政策也是公共机构制定并实施的行为规范。但是，一般对公共政策的界定是排除法律的。因此，可以说，法政策与公共政策在内涵上是相交的，法政策包含了公共政策中的一部分，同时也包含了法律中的一部分。
3.法政策与政策法
“所谓‘政策法’，是指这样一种不稳定的法律实践状态，即在管理国家和社会生活的过程中，重视党和国家的政策，相对轻视法律的职能；视政策为法律的灵魂，以法律为政策的表现形式和辅助手段；以政策为最高的行为准则，以法律为次要的行为准则；当法律与政策发生矛盾与冲突时，则完全依政策办事；由于政策是党的领导机关所制定的，又靠党和国家的各级干部来执行，因此，在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解。”［6］而我们提出的法政策与政策法的最大区别是，不是用政策排斥法的作用。具体而言，在形式上，法政策是带有政策性的法律和与符合法律原则的政策的综合，而政策法简单地说就是以政策代替法律；在实质上，法政策强调法的灵魂，体现法的普适价值，而政策法强调政策的重要性而忽视法的作用。前者与民主、法治、人权、制衡等精神相契合，后者缺乏价值判断。
4.法政策与法原则
法政策对立法、司法、执法等均有宏观的指导性作用，这类似于法律原则。但法政策与法原则仍然是有区别的：法原则具有极大的普遍性、终极性或至上性和抽象性；而法政策相对法原则而言，具有特定性、过程性和具体性。两者相对法律规则而言，前者可谓是一种“元规则”，后者在效力上介于法原则和具体法规则之间。因此，法政策的适用应以法的一般原则为指导。如果一个疑难案件，适当的判决既可以来自政策，也可以来自原则，那么，法律原则应当具有优先适用的地位。
5.法政策与政策法律化
政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。因此，法政策与政策法律化是既有联系也有区别的两种法律现象。两者都强调法律与政策的紧密关系，但是，前者主要是指政策上升为法律前后的静止状态，后者主要是指政策上升为法律的动态过程；前者主要属于法律（软法）规范的范畴，后者不属于法律规范的范畴；前者对社会生活产生规制作用，后者更多地侧重于立法。
（二）法政策的概念与特征
由是，我们对法政策大致作如下定义：所谓法政策，是一种原则下内存于法律文本的规则条款和外生于法律文本的权威性行动原则、准则或具体措施。对此，法政策可以有内、外之分。内法政策，也即狭义的法政策，专指国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定或认可的具有法律效力且内生于法律文本中的政策性法律规范。外法政策，是指国家、政党或社会组织为实现一定的政治、经济、文化等目标而提出或确定的对法的制定、修改、执行、监督、废除等法治活动具有影响和指导意义的权威性原则、规则或措施，它存在于法律文本之外。前者如宪法规定的“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，“国家厉行节约，反对浪费”等。后者如邓小平提出的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，《中国共产党》规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”等。
具体来讲，法政策具有以下主要特征：
1.法政策必须以民主、人权、法治等理念为价值尺度
法政策并不是法与政策的简单拼凑，而是法与政策相融合的结果。法政策既然是作用于国家法治各个环节的规则、原则或具体措施，那么该领域的所有范畴都必须纳入框架，必须与民主、人权、法治等理念相契合。我们不排除在现实法治生态中存在着违背上述理念的法政策，但种种的不合法、不合理正是我们需要通过法政策研究和论证所要揭露和纠正的，这也是建立法政策学的意义所在。因此，法政策不仅仅是形式意义上的，更应该是实质意义上的。与“法治”所描述的场景一样，真正的法政策必须是一种良善之治。
2.法政策具有“软法”的性质与效力
尽管理论界对软法的概念莫衷一是，但就软法的主要要素而言，法政策无疑是软法的一种渊源。
通说认为，法律效力是指法律在一定的时间和空间内对相关的人和事物的强制力和约束力。但是，将法律效力简单地等同于“强制力和约束力”是否过于绝对？例如，以法律对权利的保障而言，对于义务主体，法律效力确实具有“强制力和约束力”；但对于权利主体，法律效力更多地体现为“影响力和保护力”。在权利主体放弃自己的权利时，法律效力并不是“强制力和约束力”。“强制力和约束力”的产生乃是基于“影响力和保护力”，而不是相反。因此，“法的效力，是指法的保护力和约束力”［7］。事实上，将法律效力单一的解读为“强制力和约束力”的观点多少受到将法过多地看作是强制规则而不是自由规则的影响和左右。
在这一基础上，我们认为，法政策的效力既体现为强制力（如2006年12月28日通过的《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》），更体现为保护力、形象力、影响力。在大多数时空条件下，后者是其效力形式的常态。
3.法政策存在于法律内外
我们界定的法政策主要有两种存在形式：一是已经获得法形态的法政策，我们称之为“内法政策”，它们根植于宪法和法律文本之内，缺乏直接的法律强制力，是一些主要依靠其保护力、形象力、影响力发挥效力的法律规范。例如，宪法规定，“把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家”，“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。诸如此类看似没有直接强制性法律效力的宣告性宪法规范均属于法政策范畴。二是未获得法的形态、存在于法律文本之外、但其内容涉及到法律的政策性规定，我们称之为“外法政策”，如执政党发表的会议公报和各种决议等。
三、法政策的基本运作机制
所谓机制，是指有机体发挥功能的作用方式和作用过程。因此，法政策的基本运作机制是指整个法政策发挥功能的作用方式和作用过程，主要有形成机制、目标机制、实现机制、评估机制等。这四个基本运作机制形成一个相对封闭、不断往返循环的自在系统。
（一）法政策的形成机制
与法政策的两种存在形式相一致，法政策也有两种形成机制：
内法政策的形成方式与法律相同。由于其具有法的形态，本身存在于法律文本的规范之中，法律文件经立法主体通过立法程序产生的同时，法政策也当然地随之产生。法律文件主要由法律规范构成，法律规范既是一种现实的行为规范，又是一种抽象性的、指导性的政策说明。世界上不存在纯粹的或者单一的行为规范，这是内法政策产生的主要原因。因此，我们一直坚持行为的调整规范具有多样性，不仅仅受到法律、政策、宗教、习惯、风俗等等的调整，还受到一个规范中所包含的其他规范形式的调整。例如，一个行为在受到法调整的同时也受到法自身所包含的法政策的调整（当然，调整的力度与程序等有所差异），这是内法政策存在的基本空间。
外法政策主要由政党和社会组织通过一定的程序制定产生，立法、行政、司法等国家机关制定的不具有规范的法律形式但涉及法律问题的规定也是外法政策形成的主要渠道。外法政策既适用于法律还没有规定或没有详尽规定的领域，也适用于制定法律的条件还不成熟但确实需要一定规范加以调整的领域。外法政策经受了一段时间的实践检验后，可通过相应的程序上升为法律。此时，外法政策对立法起到了引导作用。例如，中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略方针和战略目标，这一外法政策成为“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一宪法规定的最初摹本。
我们认为，法政策必须在法治的大环境下，按照既定的程序作出，其产生必须要有民主的基础、法定的依据，做到合法。同时，法政策的制定要从社会公共利益的角度出发，兼顾公平与效率价值，做到合理。此外，法政策主体在制定的时候，要从系统的角度出发，着眼于法政策目标的实现，并注意各项政策间的协调和政策与法律的协调，提高法政策制定的质量。
（二）法政策的目标机制
法政策的目标就是政党、社会组织和国家机关等通过法政策的制定和实施所要达到的目的、指标和效果。法政策的目标具有针对性，政策目标总是基于一定的社会问题而产生，法政策尤其如此。它着力解决有关法在产生及运行过程中出现的一系列问题。较之法，它更为原则、灵活。对法律已有规定的部分，法政策从宏观上去把握，对问题的解决起着引导、调控作用。对法律尚未规定的部分，法政策起着弥补法律的作用，其作用相对更为具体化。例如，我国最高人民法院颁布的一系列刑事政策，在实践中成为各地法院办案的重要指南。此外，法政策的目标还具有预期性。法政策在解决实际问题的同时，需要关注未来可能发生的问题。通过一定的政策在未来实现对有关问题的解决，这是法政策目标预期性的体现。例如，为了解决当下和今后的环境问题，我国颁布了大量的环境保护政策目标等。法政策目标的确定，必须要有充分的根据，并考虑到可能产生的积极和消极作用。在总目标之下，建立层次清晰、科学而严密的目标体系。实际上，确定合理的法政策目标的过程也正是法政策的价值选择过程。
按照不同的分类标准，法政策目标可以分为不同的类型。按照法政策制定主体的不同，可分为立法法政策目标、执法法政策目标、司法法政策目标等；按照法政策期限的不同，可分为长期法政策目标、短时法政策目标、临时法政策目标等；按照法政策本身所属的法律领域不同，可分为宪法法政策目标、行政法法政策目标、刑法法政策目标等。
（三）法政策的实现机制
法政策的实现是法政策的目标取得实效、转化为现实的过程，这也是法政策内含的价值选择和制度安排有效外化的过程。法政策的实现有两个渠道：有权实现和无权实现。所谓有权实现，是指通过政党、社会组织和国家机关对法政策的执行来实现，这是一种对组织成员和全体公民有约束力的实现方式。所谓无权实现，是指通过公民个人对法政策的自觉遵守来实现。整体而言，与法律的实现不同，法政策的实现更多的体现了自觉性，更注重对伦理与精神价值的追求。
在法政策的有权实现中，通过立法、执法、司法等活动是其最主要的实现方式，它们对于法律与法学的发展更有意义。
在立法中，我们应祛除唯法律主义、法律万能论等错误倾向。虽然法律具有独立性，但其独立性是相对的。对于任何国家的法律来说，这种独立性都是在贯彻执政党和国家机关路线、方针、政策等前提下实现的。而且，在立法的“灰色领域”中，我们离不开法政策作用的发挥。法政策在立法中的实现体现在以下三个方面：一是法政策通过指导立法而实现。政策是法律的灵魂，在法政策的指导下，立法才能明确宗旨，使人们清楚地知道法律提倡什么、允许什么、保护什么、禁止什么，确保“良法”的产生。例如，美国总统向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文等政策主张，这些咨文作为立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。二是法政策作为立法的先导而实现。任何一项法律的产生都需要一个法定的过程。在我国，有时先有一项法政策，在条件成熟后，通过一定的程序再上升为法律。这里，法政策就是立法先行的一种方式。三是法政策作为立法的基本原则而实现。这些法政策可以直接被运用于立法中，如《刑法》中规定的“惩办与宽大相结合”的政策等。
法政策在执法、司法中的实现主要是通过国家机关（主要指行政机关、司法机关）对法政策的执行来实现。例如，在美国，“法律和政策在实施过程中，要由行政官员根据具体情况进行解释，以决定如何执行。行政官员对法律和政策的解释，事实上起到制定政策的作用”［8］。在法政策的实现过程中，我们应遵循法政策制定的目的，注意度的把握，特别是要处理好法政策与法律间的关系，并建立好法政策失误时的救济机制。
（四）法政策的评估机制
法政策评估即评估主体依据一定的标准，通过相关的程序对评估对象进行价值判断的活动。法政策的评估既可以有效配置政策资源，也可以为法政策的存在提供合理的依据，通过法政策评估，分析法政策在制定和执行过程中的实际效果，从而对法政策是否持续、纠正或终止作出选择。
法政策评估机制由评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法等五个要素构成。法政策评估主体主要指法政策的制定者和执行者、专业机构和人员、大众传媒等，其中法政策的制定者和执行者是最重要的评估主体。法政策评估主体在评估活动中发挥主导性的作用，它决定评估标准的确定、评估范围的大小、评估方法的选择等。法政策评估对象通常指法政策的成本、法政策的效果、法政策的价值三个方面。法政策评估目的是对法政策进行价值判断，这是法政策评估中的一个重要方面，法政策的制定过程必须符合正当程序，执行过程应遵循公平、公开、公正的原则，并兼顾自由、秩序、效率、正义等价值的体现。法政策的评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。法政策的评估方法包括前期评估和后期评估，前期评估是对法政策问题的认定、对政策方案的选择等，后期评估就是对法政策执行中和执行后的评估。
参考文献：
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论文摘要 行政决策是行政主体的一项重要行为，所以行政决策法治化必然是法治政府建设的一个重要方面。本文针对当前我国行政决策的现实情况，对行政决策法治化的内涵、价值、实践缺失及完善建议等问题进行了法学思考，以期对我国正在进行的法治政府建设提供必要的参考。
论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。
关键词：言论自由;网络权利;法律规制;公民参与;政策制定
一、网络言论自由概述
（一） 网络言论自由的界定
如今整个世界已经进入信息时代，人们实现了通过飞速发展的网络平台在全球范围内即时运用各种网络工具公开发表自己的想法和见解。人与人之间的交流变得异常活跃。可见，网络言论自由是在网络环境下的新发展，是言论自由的一种表现形式。
网络言论作为公民言论的一种新的表达形式，具有交流便捷、促进信息透明化，促进自由、追求真理，深化民主，打击腐败等特征，逐渐成为我国公民日常生活中言论自由的重要组成部分。如今整个世界已经进入信息时代，人们实现了通过飞速发展的网络平台在全球范围内即时运用各种网络工具公开发表自己的想法以及见解。人与人之间的交流变得异常活跃。可见，网络言论自由是言论自由在网络环境下的新发展，是言论自由的一种表现形式。
（二） 互联网言论自由的特征
第一，广泛性。一是享有网络言论自由的主体十分广泛即由于计算机互联网技术的飞速发展，越来越多的人利用互联网获取各种信息资源，相互交流;二是网络言论主题内容广泛即人们进入网络可以无所不言。
第二，隐密性。网络言论的匿名性特征实质上是一种法律之外的保护，这种保护会极大的减少表达者在表达时的后顾之忧[1]。
第三，迅捷性。即新的网络交流工具的出现，使人们一改传统书信，电报等通讯方式，几乎可以足不出户或者通过手机就能够随时随地进行信息交流。
第四，非理性。在虚拟网络中，网民通常不会使用自己的真实身份，在发表言论时常常基于当时对某一主题的感性认识，有时甚至是盲目的，这种缺乏理性判断而又激烈的情感宣泄其结果往往具有伤害性，因此也容易产生不良的社会影响。
二、我国网络言论自由法律规制现状及缺陷
（一）我国网络言论自由法律规制的现状
目前，我国比较重要的有关法规有、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行办法》，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，《互联网著作权行政保护办法》等。
（二）我国网络言论自由法律规制的主要缺陷
1，从立法角度看，立法层次低，制定主体混乱。我国众多的网络管理制度多是行政性规范和地方部门的规章，而并非严格意义上的法律即由全国人大及其常委会制定的法律。目前法律规定中普遍存在问题是未能构成严谨的科学的法律体系。立法层次低是一个方面，另一方面更重要的是欠缺一定的民众参与性。
2，从法律实施及救济途径看，我国政府往往采取单一严厉的措施，网络言论自由缺乏一定的尊重和保障。当前，政府对于网络的管理处于无序状态，对于出现的问题也就无法有效得到解决，往往采取关闭封锁的手段。
三、我国公民参与国家政策制定过程的实际情况
自十一届三中全会以来，党在邓小平理论的指导下，在以经济建设为中心的同时，大力加强民主法制建设，法治观念深入人心，民众的法治观念不断增强，并积极参到国家政策决策过程中。
（一） 公民参与趋于多元化形式，尤其是网络民意异常活跃。现阶段，我国的普通民众可通过各种形式和途径广泛地参与公共政策的制定，参与方式的多样化是政治生活日益多样化和透明化，整个人类社会走向现代政治文明的过程。[3]
（二） 公民参与逐步纳入法制轨道。尽管我国公共制政策制定法制化进程还不尽完善，还有许多地方需要进一步健全，但是通过《价格法》，《行政复议法》等的制定过程，都能感受到公民的积极参与。
四、我国公民参与国家政策制定过程的实际问题
公共政策制定如果缺乏全民的参与，必然就得不到民众的拥护，就很难去评估公共政策的实效。公民逐步通过一定形式参与了公共政策制定的过程并不意味着公民就能够有效地影响公共政策的制定，而目前实际情况是我国公民参与公共政策制定的水平仍然较低。
1.从公民参与公共政策制定的制度体系来看，对于听证制度，由于缺乏法定程序，参证人员不透明等因素，在实际运行中往往流于形式，民众对此争议比较大。而人民代表大会，政治协商会议，制度等似乎更是让民众可望而不可及。
2.从政府自身管理来看，未能或不愿及时公开相关信息，造成信息不对称，进而无法实现民众与政府的有效互动。
3.从民众参加公共政策管理形式来看，越来越多的民众更愿意利用网络发表自己的意见，该形式虽然具有广泛，高效的特点但也存在不少弊端，影响着参与进程。
五、建构完善公民网络参与的对策
（一）完善我国网络言论自由法律规制
1，网络言论的立法主体应该更加具有民主性和明确性，制定的法律规范内容要更加具有针对性，从而构成科学严谨的法律体系。
2，在法律实施过程中，政府有必要采取多种更具针对性而非单一的管理措施，在尊重和保障网络言论自由的基础上，严格依照法定程序有序地进行管理，并依法提供合理的救济途径。
3，制定完善的法律以保障公民的网上言论自由。这里所说的“法律”是严格意义上的法律， 即由全国人大及其常委会制定的法律。从各个法律层面明确隐私权的法律地位。
4，制定行业规章，加强行业自律。行业规章的制定有利于增强互联网行业从业者的高度社会责任感。
此外，为了更好的保障我们的言论自由，进而促成网络言论自由制度体系的构建，行政、司法等各个环节的完善也是必不可少的。
（二）强化政府与民众的有效互动
积极搭建政府信息交流公众平台，让民众的网络言论在科学合理的法律规制下正确行使自己的言论自由权，合理地表达各个社会阶层的利益诉求，从而构建和谐有序高效的社会管理局面。
结语
公民网络言论自由是公民言论自由的自然延伸，应当受到国家的保护。所谓言论自由应在宪法和法律的允许的范围内，网络言论自由也不例外。自改革开放以来，随着互联网技术的飞速发展，网络民意异常活跃并影响着公共政策制定。但由于我国自身制度体系的不完善以及政府自身管理的漏洞，公民参与国家公共政策制定过程的水平较低，如何构建科学合理完善的法律制定体系来规制公民网络言论自由，从而有效提高公民参与的积极性和政府公共政策制定的有效性，形成和谐有序高效的社会管理局面势在必行。（作者单位：西安理工大学）
参考文献：
[1]王四新.网络空间的表达自由[M].社会科学文献出版社，2007，第190页.
【关键词】重大行政决策程序；个性差异；完善建议
一、省级地方政府重大行政决策程序背景分析
随着党中央和国务院对行政决策的逐渐关注，依法行政和建设法治政府的深入推行，中央和地方重大行政决策行为的规范变成了具体活动，兼具着外部行为和内部行为的特征。正因如此，重大行政决策程序的规范显得更为重要。
（一）研究背景
重大行政决策历年来都受到党和政府的重视，尤其注重行政决策的科学、民主和依法决策制度和机制建设。在2004年国务院颁布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”，还要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。从2004年至今年9月份，各级政府在实践中出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大行政决策制度，各省级政府出台的制度文本数量占到制度文本总数量的97.7%。之后，国务院在2008年和2010年分别颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》。同时，政府对于重大行政决策的规范更为精细化，原来许多规定是内嵌在“依法行政”或“法治政府建设”制度文本下的部分条目内容，现在单独对“专家咨询”“听证制度”等都进行了详细的规定，随即各省级地方政府根据法律条文对重大行政决策程序规定进行了相应的修改，也因此出现了重大行政决策程序之间的地方性差异问题。
（二）意义
通过比较我国省级地方政府重大行政决策程序规范，可以对现有的地方政府重大行政决策程序规定进行认真地审读，更好地了解各地方相关的决定和规定，找出地方政府共识程度高和共识程度低的决策事项，找到它们在程序上相同的决定以及存在的地方性差异，了解各地方政府重大决策程序的范围以及是否响应党中央号召都设立责任追究倒查机制，从而有针对性地提出完善地方政府重大行政决策程序的建议，灵活的行使程序规则的强制性。此外，还能重新确定重大行政决策的界定范围，有些地方政府重大行政决策涉及面广，有些则很窄，一旦作出将会对相关的利益主体带来持续的影响，因此，科学进行重大行政决策程序比较显得非常重要。
二、重大行政决策程序规定的制度与成效
（一）中央政府重大行政决策程序
推进各级政府事权规范化、法律化，是国家治理能力现代化的必然选择，也是依法治国的内在要求，要完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权，党中央2004年制定了健全依法决策机制：把公众参与等五项内容确定为重大行政决策的法定程序；建立起行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误的追究法律责任。
此外，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中专门明确要完善市县政府行政决策机制，提出完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与，保证突发事件的行政决策程序适用于相关的法律法规；提出推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度、实施情况后评级制度以及责任追究制度；并坚持集体决定制度。在《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出要健全规范性文件制度的程序，把公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序。
（二）各省级地方政府重大行政决策程序
各地方政府根据中央政府颁布的重大行政决策程序的规定，相继制定出了地方性文本。对重大行政决策程序进行规定的省、自治区、直辖市主要有十个，分别是四川省、重庆市、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区、天津市、湖南省、江西省、青海省和山东省；进行规定的省会城市主要有十一个；进行规定的其它市主要有十九个；进行规定的县、区主要有八个。从现有的规定上看，所采用的名称不统一，名称不同也表明规定的效力是不同的，主要表现为地方政府规章和行政规范性文件两种，比如《湖南省行政程序规定》属于地方政府规章，而《黑龙江省人民政府重大决策规则》则属于行政规范性文件的范畴。
从省级地方政府重大行政决策程序的内容来看，可以概括为范围、过程、制度、执行四个方面，省级地方政府之间有共同的决策事项，相同的决策范围，也有共识不同的决策和范围的界定，这也体现了地区间的差异。
三、省级地方政府重大行政决策程序规范内容与比较
（一）地方政府重大行政决策的范围
从现有的规定看，虽然各地方政府列举的项数有所不同，如项数最多的是《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》列举了17项，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》列举了16项；而项数最少的只列举了5项，但规定范围的具体内容有着共同之处。全部都包括“编制国民经济和社会发展规划、年度计划”和“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划”以及“财政预算编制中重大财政资金安排、政府重大投资和建设项目、国有资产处置、宏观调控”这三个项目，得到了各省级地方政府的一致认同，把它们列入了重大行政决策事项范围中去，这表明了重大行政决策具有全局性、综合性和长期性的特征。同时，也看到了各级政府的工作重心，抓住经济发展的主动权就是建设有力政府的良好基础之一。
（二）地方政府重大行政决策的过程
在各级省级地方政府的过程规定中，都统一适应党中央的文件，在出台的规章和规范性文件中纷纷加入了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、审议决定”这些规定动作。这五个过程成为了各级政府规范重大行政决策的必要程序，是对地方政府重大行政决策规范化建设的强制性要求。对地方政府重大行政决策的过程规定的较详细的有江西和广西。比如《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第7条规定：重大决策一般应当经过以下程序，（1）决策调研；（2）征求意见（3）咨询论证（4）合法性审查（5）会议决定（6）公布结果。也存在对地方政府重大行政决策的过程规定见散在各项条文之中，比如天津政府出台的《天津市人民政府重大事项决策程序规则》的规定是分别重大事项决策建议的提出；重大事项决策方案的拟定；重大事项决策的决定；重大事项决策决定的执行和调整这五个过程，但是具体的内容都与上面的规定基本一致。
（三）地方政府重大行政决策主要制度
2008年《决定》的第三部分指出了完善市县政府行政决策机制，其中提出关于主要制度的六点要求，以此为依据，省级地方政府在各地的重大行政决策程序规定中都不同程度地构建了与此相关的制度。虽然对这六个制度的建设程度不同，但是确实每个地方政府都在规章和地方性文件中有所体现。比如贵阳市出台的《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》就把具体的制度体现在了规定的名称上。对于评价制度来说，规定的比较具体的是《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》，其中对于评价制度做了专章的规定，内容很具体，还规定了自评与第三方评价相结合的方式，就评价的内容也有规定。而且各地的规定中，大多都有专章来规定责任追究和倒查制度。
（四）成效不足
1、应对态度不同。各级地方政府对于党中央在《决定》中提出的明确要求应对态度存在差异，对于行政决策规范化建设的硬性要求，始终存在不自觉的地方政府，它们的程序规则没有根据国家对重大行政决策程序建设的要求作出相应的调整，依旧沿用以前的程序规则。而且从现在的规定情况看，并不是各个省都有规定，市县就更不用说了。有些地方政府规章的形式，大多数是采用的是行政规范性文件的方式，也有些地方仅仅是关于听证的办法或合法性审查的办法，还不能算是全面的重大行政决策程序规定。在规定中，存在结构不合理的县规则条例，只局限于很简单的几条规则，与国家的要求相差甚远。
2、主要程序不规范。为了避免草率决策、盲目决策造成难以挽回的损失，重大行政决策的启动程序应有明确的规定，在程序的设计中，各省级地方政府对于决策建议是否应加以规定，认识并不一致，而且存在主要程序不规范的现状。
3、责任追究倒查机制缺失。关于责任制度的制定，存在两种情况。一种是做了概括性规定，另一种则是规定得较为详细。
四、完善省级地方政府重大行政决策程序的建议
虽然现有的地方政府重大行政决策程序规定庞杂且各自为政，但是聚焦到某一点，还是可以找出其存在的问题，并逐一针对提出完善的建议。我国近年来行政体制一直在不断完善，由地方到中央、由行政到立法都能体现政府改革的决心。完善省级地方政府重大行政决策程序，也是为行政体制完善提供现实的基础，由此看来，很有改善的必要。
（一）设立专门的立法
对于重大行政决策来说，现有的规定形式主要有地方政府规章和行政规范性文件，都是来自于省级和地方政府制定的，自由裁量权很大，就会导致不按照国家要求制定文件的情况发生。国应该有制定整体的行政法规，从而约束地方政府的文件和具体行为，真正做到统一的规制。这样一来，既可以统一地方政府的行为规范，结束上述混乱的局面；还可以节约整体立法的资源，降低行政的成本，保证一切与民众切身利益相关的重大行政决策都处于规范和监督的范围内。除此之外，也能避免有些地方政府把条例复制粘贴，没有根据具体情况进行调整和修改，造成无法实现高效行政的严重后果。
（二）科学界定决策范围
在梳理地方重大行政决策程序规定的过程中，存在重大行政决策范围不统一的现象，对重大行政决策的范围实现科学的界定成为了解决问题的关键。想要实现对重大行政决策范围的科学界定，应对重大的特性有深刻的把握。要考虑重大决策的客观性和主观性，也要了解重大决策具有抽象、模糊、相对或者不确区域、层级等的特性。科学地界定重大决策的范围，应该综合应用定义、列举、排除、建议、确认五个方法。首先作出准确的定义性描述，重大行政决策是具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项，再根据定义性描述提出明确且具体的标准，结合立法实践、法制的协调统一性要求，明确应排除的事项，最后通过建议和确认程序在重大行政决策范围界定中的作用，保证重大行政决策事项不被遗漏。
（三）程序设计系统化
现有的重大行政决策程序规定对于决策作出程序规定得比较详细，比如公众参与、专家咨询、合法性审查等，但相对忽略决策前和决策后的程序设计，对决策、监督、执行之间的内在关系也没有进行仔细地梳理，出现了重事中监督、轻事前和事后监督的局面。重大行政决策关乎利益主体较多，决策失误造成的损失难以估量，因此，对于这类行为的程序设计应当更加注重系统性。其实，决策程序有其自身的特点，它包含了决策信息输入到政策输出的全过程。由此决策程序应该包括决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行和反馈一起组成一个闭合的政策过程环。因而，重大行政决策的程序设计应该参照政策过程来进行，不仅需在一些薄弱环节上弥补加固，也需要在系统上下功夫。
（四）确保责任制度落实
地方政府重大行政决策的科学性、合法性要求最终都要通过严格的责任制度来落实和保障，没有法律责任约束的行为必将越轨，因此在地方政府重大行政决策程序立法中，必须明确法律责任，严格落实责任制度。一方面要确定责任的主体，把执行的各类主体的责任分别规定，实现主体明确合多方承担责任的行政决策责任结构。另一方面要明确何时问责，把决策失误应追责的情形都列举出来，如果出现规定了但不作为的也要实现问责，真正做到责任追究制度的落实。此外，还要在责任结构的设计上考虑到机关的责任，而不仅仅是追究个人责任，要做到不停留在内部处分，使得责任制度具有更强的约束力。
参考文献
[1]莫岳云.行政决策学[M].北京：中国社会科学出版社，2004：1.
[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006：6.
[3]栗燕杰.行政决策法治化探究[M].北京：中国法制出版社，2011：29.
[4]杨海坤.中国行政法的基本理论[M].南京：南京大学出版社，1992：256.
关键词 生态文明：战略环境评价；规划环评；SEA2.0；制度设计
文／包存宽 中国SEA发展的三个阶段
2002年以前：引入、理论探索、尝试性实践
2002年以前，国内研究主要有SEA基本概念与国外研究成果、实践经验的介绍，分析开展SEA的必要性与意义，并就如何开展SEA进行了初步却具有开创性的研究与实践，为《环境影响评价法》的制定尤其是纳入规划环评进行了必要的理论与方法学上的准备并积累了初步的经验。中国政府出台的相关文件如《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》等明确提出了开展SEA的要求或包含SEA相关内容，1998年原国家环境保护总局“三定”方案也明确涉及SEA。
2002-2012年：规划环评制度的建立与实施
2002年的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）、2009年的《规划环境影响评价条例》（以下简称《规划环评条例》）都规定国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的“土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”以及“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”共14类规划（简称“一地三域十专项”），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价( EIA)，即规划环评或规划层次的SEA[规划环境影响评价（PEIA或规划环评），是指规划层次的SEA。在本文，SEA与PEIA的关系类似于“水果”与“苹果”，SEA更是倾向于理论性的术语，PEIA通常特指中国当前依据《环评法》等实施的SEA制度与具体实践。二者在本课题申请中可视为同义或近义词，可互用]。
为配合《环评法》的实施，原国家环保总局制订了《规划环境影响评价技术导则》（试行）(HJ/T 130-2003)（以下简称《2003导则》），规定了开展规划环评的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。2005年起，原国家环保总局或会同国土资源部、交通部、水利部等陆续启动了包括《2003导则》修编暨《规划环境影响评价技术导则总纲》（以下简称《导则总纲》）编制以及城市总体规划、土地利用、油（气）田总体开发、石油化工基地、流域建设开发、城市交通、煤炭矿区开采、林业等规划环评技术导则的编制与研究工作。其中， 《导则总纲》已于2014年6月并于同年的9月1日正式生效。
各类规划环评也依据《环评法》、《规划环评条例》、《2003导则》逐步开展起来，但截至2008年，也就是《环评法》实施的头5年规划环评执行率不足10%; 2007年以后，环保部开展了一系列规划环评试点，并于2009年之后陆续开展了五大区、西部大开发SEA及长江中下游城市群、中原城市群SEA和京津冀、长三角、珠三角SEA等。SEA的研究也多为规划环评的关键问题（如技术方法）、围绕如何指导开展各类规划环评或作为各相关技术导则支撑性基础研究、示范性案例研究等。
十八大以来：“用制度保护生态环境”——SEA制度升级的契机
十八大提出把生态文明建设放在突出地位，融入五位一体总体布局；十八届三中全会强调要实现治理能力与治理体系现代化、用制度保护生态环境，并要求“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”；四中全会则进一步明确了法治建设，并要求“引入第三方评估”和“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。
当前生态文明建设所面临并亟需解决的资源、环境和生态问题，是由于长期快速的工业化和城镇化进程中政府决策价值观失衡、决策方式不当或决策执行失真使得城市或产业发展定位不准、规模过大、布局不合理和结构性问题突出等所导致的。生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题，而是立足于解决传统环保模式下“环保看似很努力且做了不少工作，但资源环境生态问题依然长期得不到实质性有效解决”的源头性、根本性和制度性因素。因此，建设生态文明需要一种决策分析和综合评价的政策工具，以保障生态文明作为一种价值规范，引导和约束一切社会、经济、文化和政治建设活动。SEA立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题，应能很好地衔接生态文明理念和以发展规划为核心的各类规划。
可以说，生态文明是可持续发展理论的中国化与时代化，是科学发展观的突破与创新。生态文明建设给包括规划环评在内的SEA甚至整个环评体系的发展提出了新要求、带来了新机遇。生态文明与SEA的关系具体见图1。
然而，眼前的环评正处于舆论的风口浪尖。中央第三巡视组2014年底对环保部的专项巡视，结果显示环评违法违规现象大量存在，包括监管失职和腐败、领导干部及其亲属违规插手环评审批、“红顶中介”现象突出，以及把关不严、批而不管、越权审批导致污染隐患；环保部新任部长在2015年“两会”关于“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”表态，3月30日央视《新闻周刊》播出了“环评变坏评？”的节目，尤其是2015年4月21日李克强总理斥责中介评估乱象。虽然眼下被关注和批评的是项目环评。不过，“多评乱象”，环评尤其是环评行政审批被舆论与群众诟病，以及“多规合一”等规划体制改革，也说明包括规划环评、项目环评在内的整个环评制度甚至规划与项目决策的评价评估制度、行政审批的体制机制同样存在并面临一系列问题和挑战。我国SEA存在问题分析
理论研究方面
可以说，无论学术界还是实践者，都认为迄今SEA尚未形成独立、完整的理论和方法学体系，而且理论与方法研究滞后且与现实需要的差距正在加大。
一是基础研究薄弱，尤其缺少系统性的理论研究。当前关于SEA理论研究中同质型、碎片化的成果偏多，持续、深入、系统地开展SEA研究的学者并不多，而具有学术价值、实践意义的成果少，开展创新性研究、能够引领国际SEA发展方向的高质量成果更是稀少。所谓的决策优化也多是技术、措施层面的修补，是一种改良式、被动应对式的反思和调整。
生态文明是对传统工业文明从技术到制度、再到文化理念的深刻反思，是通过对社会经济发展模式的突破性变革，从根源上解决资源、环境和生态问题。生态文明需要SEA的理论研究能够对决策框架——从技术到制度、再到文化进行全方位审视与反思，而不仅是对决策技术层面的支持。
二是理论研究体现中国特色不够。当前的SEA研究多是受到国内政策形势和西方国家研究成果的影响，跟风式、模仿型成果颇多，缺乏独立性尤其是体现中国特色不够：结合中国国情和作为评价对象的政策规划编制与实施的体制机制，体现当前所处快速工业化与城镇化历史时期的特点，响应解决影响群众健康突出环境问题及人民群众日益强烈的改善环境质量的需求，以及缓解邻避冲突和应对当前环境群体事件频发的现实需要。
三是侧重于工具理性而忽视了价值理性。大多SEA研究着眼于“服务决策”甚至帮着决策通过“行政审批”、“减缓不良环境影响”的工具理性上，侧重实证分析和具体评价技术方法的研究。缺乏对SEA“应该是什么”（应然性）的“元问题”、规范性的深层次思考和系统研究。如SEA应着眼减缓不良环境影响，还是着眼于优化制度体制与机制、促进实现善治、防止规划缺陷和防范风险、缓解邻避冲突，或兼而有之？在不同行政层级、不同属性、不同类型政策或规划上的侧重是否应有所不同？对于SEA的本质属性、功能和价值取向等基本问题阐释不清，这种“不问价值”的研究倾向在本质上与SEA的评价对象——公共政策的基本属性是相违背的，缺乏对评价对象的特性研究，SEA也就失去了学科研究的独立性和存在价值，从而陷入学科与部门的认同危机。
四是没有得到相关学科的有效支持。国内SEA研究与规划环评实践多是由环保系统单个部门主导和从环境学科的单个学科领域开展的，缺少从战略学、政策学、规划学的本体理论出发研究SEA。比如，SEA研究与规划环评实践中普遍提及的承载力等基础性问题，规划部门与环保部门、规划学界与环境学界，甚至不同的规划环评机构或者环评技术人员对承载力的理解分歧较大，导致承载力分析计算的技术路线大相径庭，甚至有意或无意地曲解承载力内涵或没有清晰的承载力计算边界。
规划环评制度与实践方面
一是在处理发展与保护的关系上，包括规划环评在内整个SEA的目的是平衡发展与保护的关系以确保可持续发展。然而，在实践中，规划环评过于迁就甚至无条件地服从于“经济增长大局”，难以守住生态保护的红线、资源能源总量的上限和环境质量不下降的底线。
我国规划环评虽涵盖了14类规划，貌似很全面。但中国语境下的“政策”、“规划”不同于西方的政策、规划与计划(Policy, Plan，Program，即PPPs)，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。其中，国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）统领我国规划体系，是我国规划体系（包括发展规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划、部门规划）的龙头和其他规划编制依据，是规划体系中的“元政策”。然而，当前的规划环评并未涵盖发展规划。
二是规划编制、规划环评及相关规划评估中涉及相关部门之间的博弈。首先是规划编制中的博弈。我国规划之多、类型之杂、层级之冗及由此带来了职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政。规划之间冲突难免，其背后实则是地方和部门权力和利益博弈。当前规划的部门化和专业化，规划实施中的集体行动困境和相互之间的信息不对称，国家和地方以及不同地区之间规划实施的利益配置和成本分担错位，很大程度上阻碍了相互之间的合作。生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场的合力，需要从中央到地方各级政府以及地方政府之间、政府各部门之间的协作。因此，需要以生态文明理念作为发展规划的价值取向和决策行为准则，通过整合、协调各类规划（即“多规合一”）以形成生态文明建设的合力。
其次是规划环评中的博弈。规划环评在中国的实施面临的最大挑战恐怕还是作为规划环评最终服务对象或称之为用户的规划部门与规划界并不“领情”，视规划环评无用甚至是“累赘”。相关规划编制与实施的管理制度也不“对接”规划环评，环保部门与规划部门间的配合不足甚至是抵触已经成为规划环评在中国开展普遍不足的根源，成为开展规划环评的最大障碍。而且，规划环评中的委托方即规划编制机关，通常“位高权重”，而当前上级批准下级规划下的规划审批机关则往往是规划编制机关和环保部门的共同上级，规划环评的“违法”较为普遍甚至“常态化”：规划编制机关不做规划环评就报批规划草案、规划审批机关没有环评文件批准规划草案。面对规划环评实施率低，环保部门作用有限。
最后，还有包括规划环评在内的各种评价、评估中的博弈。目前的规划评估在实践上，除规划环评以外，还有社会稳定风险评价、经济评价等。但是，这些规划评估整体表现为类型繁多、过程复杂、相互之间交叉重叠，延长了规划编制和审批的周期，影响了规划决策的效率；而且各种类型的规划评估背后实际上都代表了其主管部门的利益，评估环节成为各部门争夺话语权的一道关卡。这显然与“五位一体”推进生态文明建设的初衷是背道而驰的。因此，有必要对当前林林总总、乱象丛生的规划评估进行系统梳理和研究，通过顶层设计以形成一个全面、合理、有效的规划评估（或评价）体系来全面反映和落实生态文明建设的目标与要求。
三是规划环评的有效性差，甚至会影响规划环评制度的正当性。规划环评的有效性，应首先体现为规划环评的成果、结论被相关部门在规划制定中采纳，最终应体现在促进环境质量改善和可持续发展目标的实现上。《环评法>实施12年，正值中国环境质量持续恶化、人们对环境质量改善的需求持续提高的时期。尽管不能将环境质量恶化的“脏水”都泼在规划环评、SEA甚至整个环评“身上”。无论是从预防环境问题发生还是改善环境质量来看，作为预防性的政策工具，包括规划环评、SEA甚至整个环评面临置疑也并非偶然。对于规划编制机关或规划编制技术咨询机构，由于规划环评与规划所属学科、部门的“天然隔阂”，再加上介入晚、补课式环评、隔靴挠痒式的结论与建议，又能在多大程度上改善、优化规划方案，或为规划决策提供及时、充分、有效、科学的依据？更遑论对“不良”规划进行“否决”了。公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足、规划者改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现。长此以往，无疑将损害规划环评制度的正当性。
四是规划环评与项目环评的关系上，过于依赖项目环评模式和技术方法，忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达，造成规划环评机构实施上的困难。大多数是基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，缺乏充分融合城市／区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，甚至规划环评已经变成了“大个头”的项目环评。规划环评到底发挥了多大作用，不仅难以让规划部门和规划界信服，甚至环评界都存在认同危机。
当然，目前规划环评的执行率仍较低，却没有从执行率低的源头人手，而是从项目环评和规划环评的联动机制人手，采取一手“胡罗卜”——项目环评可以依据规划环评适当简化、一手“大棒”——没有规划及其规划环评的相关项目环评一律不予以审批，试图以法律上更强执行力的项目环评倒逼规划环评的实施，不仅本末倒置，反而催生出“为项目而规划”。可以说，试图通过规划环评与项目环评联动机制推进规划环评的实施无异于“头痛医脚”。这一做法，在各类规划层出不穷、“多规合一”呼声越来越高，尤其简化、弱化项目事前审批而强化事中监管和事后严惩的大背景下也显得“格格不入”。建设生态文明背景下战略环境评价制度设计
生态文明对SEA制度升级的要求
生态文明建设要求SEA的制度升级，应着力于解决以下问题。一是生态文明建设被放在突出位置，融人其他“四个建设”的各方面和全过程。为避免建设生态文明的宏观战略目标被“虚化”、“表面化”，避免生态文明建设的“宏观价值目标”与规划建设等“微观实践行为”的错位和脱节，须将生态文明的价值理念、目标、原则和内容等融入到政治、经济、社会和文化建设的行为源头。如何将生态文明转化为开展SEA的“评价标准”准则或依据，以确保相关重大决策符合或满足生态文明建设的要求？
二是生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题，应是立足于解决导致资源环境生态问题长期得不到实质性有效解决的根本性和制度性因素。用制度保护生态环境，制度的力量体现在哪里？无论是作为SEA作用对象的政策和规划，还是SEA本身都属公共政策范畴并具有制度特性，SEA如何发挥其促进“善治”的功能？
三是生态文明已成为共识，生态文明建设需要凝聚政府、社会和市场共识，需要中央和地方各级政府以及地方政府之间、政府各部门之间的合作。如何通过SEA，将生态文明理念转化为规划的价值取向和决策行为准则，形成协同推进生态文明建设的合力？
SEA2.0制度的基本特征
评价目的——评价的逻辑起点。重置SEA的逻辑起点——包容不良影响(Negative Impact)最小化，以生态文明、可持续发展、科学发展观优化规划体制机制、防止规划缺陷及防范各类风险(Failure＆Risk)、规避邻避(Not In MyBackyard，NIMBY)冲突和环境群体事件。SEA侧重于价值理性，其技术方法是实现评价目的（如达到价值共识）的手段；项目环评应侧重于技术分析，对评价对象进行科学、客观的评价，但也涉及价值理性等主观因素如邻避冲突，应寻求工具理性和价值理性之间的平衡。
就同一规划体系如城乡规划而言，宏观的、战略层面的规划如城镇体系规划、新型城镇化战略等，应着眼于贯彻以生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观，并优化城市规划的体制机制、协调城市之间和地区之间的合作（如大气污染的联防联控）；中观的、政策性层面的规划（城市总体规划）着眼于承上启下，防止规划缺陷及防范生态风险、规避邻避冲突，优化城市规划体系及促进规划间的协同与协调；微观的、操作层面的规划（控制性详细规划、专项规划等）着眼于减缓或最小化不良影响、响应群众的环境诉求、改善和美化优化人居环境。
价值规范——基于生态文明理念。如果规划出现失误，大部分失误并不是由于具体规划方案、规划手法的问题，而是规划目标及尤其是规划理念出了问题。生态文明本身就是一种理念与价值取向，应作为人类社会经济活动尤其是政府重大决策的行为准则。将生态文明理念、生态文明相关的资源环境与生态学的知识转化为规划的价值规范和规划决策和执行的行为准则，是保证规划科学性与民主性的前提。而生态文明的哪些理念和知识需要转译到规划领域和评估领域？以及如何转译，谁来转译？这一过程又不能仅仅是一个简单的“转译”过程，还应在相关学科知识转译的基础上，进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”，促进规划评估理论的形成、发展与完善。
SEA应基于生态文明理念，成为以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束、以实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”目标为导向，优化政府决策的政策工具和激励与约束机制。
评价模式——多样化、灵活的评价模式。SEA模式的灵活、包容、多样化发展：从单纯的物质性要素的评价到包含利益关系，比如当前利益与长远利益之间，社会经济与环境效益之间的协调；从环境要素的表征性评价到生态系统的整体性和功能性评价；从单纯的环境影响评价到资源、环境与生态问题的整体性评价、可持续性评价；从重结果与结论的评价到融合了目标与结果、内容与方法、过程与程序的评价：从单一政策或规划方案到战略体系（如城市规划体系）的评价；从作为“预防性政策工具”的、“以优化某一决策方案为中心”为导向（社会经济决策未来可能导致环境问题的预防）的正向SEA，到以解决突出环境问题（基于解决历史遗留和当前存在的资源环境与生态问题，如何协调、优化当前相关政策、规划）为导向的逆向SEA模式。
尤其应建立起响应不同行政层级（国家、省或市县）、不同属性（总体规划、专项规划）、不同专业领域（专门或跨部门领域）、不同规划范式（综合理性规划、倡导式规划、参与式规划）的规划评估模式。研究包括评价“四要素”，即为什么评（评价目的与功能），谁来评和评谁（即评价主体和评价客体），评什么（评价内容）和如何评（评价方法）。
模式的内容包括评价主体与评审主体的资格确认、评价机构的专业结构或学科组成、评价和否决的“标准”或依据的设置（权），以及社会、经济与环境评价的因子或要素的权重分配等。应体现模式设计上相对于生态文明理念、原则、内容与涉及领域的于法周延，模式实施上相对于规划编制与实施和规划评估实践的于事简便。
评价方法——“分析一协调”的评价方法。梳理SEA方法、规划方法、规划与政策评估方法：按来源分为技术范式方法（以预测、分析和评价技术为基础，围绕规划的不良影响的评价方法），社会学范式方法（基于访谈法、问卷调查法等社会调查方法）和公共管理范式方法（重视政府工具的听证会、座谈会等公众参与、民主协商）。重点研究在规划决策和评价过程中综合了技术理性与交流理性的“分析(Analysis) -协商( Deliberation)”（简称A-D）方法，在不同空间尺度（国家、省、市县）、不同规划类型（城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划）、不同规划范式（综合理性规划、倡导式规划、参与式规划）SEA中的适用性，以及综合运用于影响识别、预测与评价等过程或多个环节的方法（如专家咨询法、头脑风暴法、Delphy法），规划学及规划实践和评价学与评价实践中的共同方法（如情景分析法、趋势外推预测法等）。
SEA2.0的制度设计
其一，SEA2.0制度的顶层设计。生态文明制度建设，可通过SEA和规划环评，去影响中长期发展规划、国土资源规划、主体功能区划与重要生态功能区规划、空间规划，产业政策与产业发展规划、城镇化发展战略与城市规划、国民经济与社会发展规划、水资源规划、能源规划、土地利用规划等。
SEA2．O制度应至少包括正式制度、非正式制度和实施机制三个方面（图2）。
其中，正式制度要成为制度的内核，非正式制度要为正式制度引领方向，实施机制要为正式制度和非正式制度提供保障。SEA2.0制度的顶层设计，应基于SEA的体系重构，如何从传统模式转向新模式需要建设的内容。这是宏大、艰巨的任务，同时充满不确定性与风险。最终形成涵盖了强制性、选择性和引导性等不同制度形式，分析不同形式制度间的关系，确保制度框架内部的一致性和协调性，重点确定规划环评制度的法律法规框架体系，包括对确定规划环评制度的法律、法规及技术规范等文件的法律定位、内容、作用范围、编制要求等做出整体安排。
其二，正式制度与非正式制度互补。正式约束也称之为正式制度，主要包括界定经济主体的责任规则、惩罚规则和度量衡规则（评价规则）等；非正式约束也称之为非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等；正式制度、非正式制度和实施机制之间要实现相互匹配、相互磨合、相互适应。
其三，SEA2.0实施的机制设计。SEA2.O实施的机制设计，应包括5个基本要素：机制实现的目标、机制的执行体、机制作用的对象、运行的环境条件、具体的方式方法。基于规划和规划环评，重点研究环境学和规划学的学科领域、环保与规划行政部门、咨询与技术服务机构在学科协同发展、建章立制的综合决策、规划与评价咨询的合作共享机制设计；分析SEA各主体的利益关系，从利益主体的协作与博弈、规划过程与SEA过程互动、相关法律法规和技术规范的衔接性等角度，研究当前制度框架下城市规划部门与环保部门的协作机制。
基于生态文明的SEA2.O实施机制中，应建立、完善包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论的规划决策机制，建立规划决策的合法性、符合生态文明相关要求的审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。还需从有效性的角度，识别出SEA2．O制度的驱动要素，包括关键主体、关键事件和关键环节等，构建政策执行过程模型，识别制度执行中需要改善的环节，提出提高执行力的措施，保障政府规划环评制度及生态文明建设相关法律、法规和政策的实施。结论与建议
围绕两个问题开展SEA研究：SEA如何基于生态文明建设进行建构？如何以SEA2.O升级版为政策工具，推进生态文明建设？包括构建其价值规范、丰富其评价模式与评价方法，SEA制度优化与顶层设计。
结论一：当前SEA无论是在制度的价值取向还是具体的实施模式和评价内容上，都无法适应生态文明建设的要求，需要建立符合生态文明理念，响应生态文明所关注的资源、环境与生态问题，包容生态文明建设领域和具体内容，确保政府重大决策符合生态文明建设要求，涵盖“价值规范一评价模式一技术方法一制度设计”完整的SEA体系，尤其应厘清评价主体、评价对象与内容、评价目的与依据、评价模式与方法的关系。
结论二：以生态文明建设面对且所需解决的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的三大问题为导向，开展多样化SEA模式研究。针对不同层次的规划类型重构SEA体系：一方面，重构SEA的逻辑起点；另一方面，重构SEA有效性内涵，体现在至少三个方面：一是SEA的成果、结论响应规划需求被规划采纳，二是SEA响应社会需求（如改善环境质量、解决突出环境问题），三是生态文明建设和可持续发展目标的实现。
结论三：梳理当前生态文明及相关资源环境与生态保护的制度、规划制度、规划环评制度，分析、阐释、定位每项制度在制度体系中的层次和位置，理顺制度体系的内在逻辑关系。分析能否满足生态文明建设的要求及其对SEA制度的响应与协调程度，以及基于生态文明建设要求和未来SEA2.0版发展趋势进一步发展与完善的方向、内容。基于制度协作，把生态文明建设理念、内涵、目标、建设内容与基本要求从规划制度、规划环评制度等落实在机制与操作层次上，实现用制度保护生态环境。
结论四：发展规划作为战略性、前瞻性、导向性的公共政策，主要任务是合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。因此，发展规划须纳入规划环评范畴：一方面，对于发展规划开展评价，不应是当下规翅环评的模式与内容，尤其应基于生态文明开展发展规划的评估；另一方面，须建立起响应不同行政层级和空间特征、不同属性或规划类型、不同颊划范式、不同时间特征的包容、灵活的SEA模式。
结论五：升级版的SEA2.O应体现在SEA与政策规划决策充分的融合与有效的协作上，包括形成价值共识、信息共享、制度协调与利益主体间的合作机制。
结论六：在众多规划评价或评估中，规划环评在理论与方法学、制度建设、实践经验、咨询服务业的专业化和市场化程度等方面都相对成熟，且立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题，应能很好地衔接生态文明理念和规划，应基于包括规划环评在内的SEA，整合其他规划评估，保证规划尤其是发展规划符合生态文明建设要求和满足改善环境质量的社会需求。
主要
参考文献
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一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观和社会主义法治理念，全面落实科学发展观，贯彻落实国务院、省、市相关文件精神，按照__区人民政府《关于印发〈__区创建依法行政示范单位评选活动实施方案〉的通知》(德市旌府发〔20__〕14号)文件要求，忠实履行宪法和法律赋予的职责，以“规范决策行为、提高执法水平、增强服务意识”为目标，强化基础，整体推进，确保我镇依法行政工作顺利实施。
二、目标要求
通过创建依法行政示范单位活动，提高全体机关工作人员特别是领导干部依法行政的理念，在全镇上下形成知法、遵法、守法的良好局面。加大执法监督工作力度，基木形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，科学化、民主化、规范化的行政决策机制，高效便捷、成本低廉的防范化解社会矛盾的机制，确保政府的经济监管、市长调节、社会管理和公共服务职能基本到位。按照法定权限和程序制定规范性文件，全面正确实施法律法规，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，增强政府应对突发事件和风险的能力。规范行政执法，强化执法监督，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为基本实现建设法治政府目标奠定坚实基础。
三、主要任务及措施
从20__年5月起，到20__年11月，我镇创建依法行政示范单位工作要完成下列工作任务：
（一）切实转变政府职能，改革行政管理体制
1、监理健全科学民主决策机制，提高决策水平。修订完善《政府工作规则》，建立《政府重大行政决策规则》，规范行政决策程序，创新民主决策形式，明确决策权限、决策程序、决策责任。
2、坚持重大决策论证和合法性审查制度、重大决策集体讨论制度和决策依法公开制度。凡涉及全镇经济社会发展的重大决策事项、专业性强的决策事项，与人民群众利益密切相关、涉及面广的决策事项，与人民群众利益密切相关、涉及面广的决策事项，必须通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
3、建立健全行政决策责任追究制度。明确行政决策的监督主体、程序、方式，责任追究的程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一，使行政决策、监督权限明确，程序规范，责任落实。
4、完善并实施对以政府名义作出的行政行为、行政合同的法制机构事先审核制度，保证其行为的合法有效。
(二)加强规范性文件管理和备案工作
根据省、市、区关于规范性文件监督管理的相关文件规定完善规范性文件监督管理制度，紧密结合我镇改革、发展和稳定的实际需要，抓好规范性文件的起草、审查和制定，提高规范性文件质量。
1、严格政府规范性文件制定程序。制定和规范性文件，必须做到不与法律、法规、规章相抵触，不设定行政处罚、行政许可和行政事业性收费，对法律、法规、规章已规定的行政处罚、行政许可和行政事业性收费，不改变适用条件和范围。制定规范性文件按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审查、讨论决定、签发公布的程序进行。制定涉及公共利益、社会影响较大的政府规范性文件时，坚持通过公开征求意见、举行听证等方式广泛听取社会各界意见。
2、建立健全行政机关规范性文件的修改、废止及定期清理制度。每五年对规范性文件进行一次清理，并将废止或修订情况向社会公布。建立健全规范性文件实施情况评估制度和社会公众对规范性文件提出意见、建议受理制度。
3、加强规范性文件监督检查，完善备案审查制度。规范性文件备案审查做到有错必纠，报备率、报备规范率达到100%。
(三)规范行政执法行为，严格依法行使权力
1、认真推行行政执法责任制。落实《__区创建依法行政示范单位活动实施方案》，制定完善《双东镇依法行政工作考核办法》，加强行政执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，预防和减少行政机关及其工作人员乱作为、不作为，实现权利与责任挂钩。
2、建立和完善行政执法主体资格制度。对各级拥有行政执法权的机关进行审查，纠正过去执法主休不合法和授权托混乱的现象，统一明确行政执法的主体，并向社会告知，及时纠正没有合法依据而行使行政执法权的行为。积极探索镇政府行政执法思路，结合我镇工作实际，采取有效措施，逐步探索依法委托执法等手段。
(四)完善执法监督机制，加强执法内部管理
1、监督的重点内容和对象。要加大对群众反映热烈、社会普遍关注的重点领域的执法监督检查的力度，运用专项督查和重点调查等方式，以查处违法违纪案件为主要手段，积极主动开展监督工作和行政执法检查工作，推动各项法律、法规、规章的有效实施。
2、建立和完善各项监督制度，加强政府系统内部监督。耍进一步完善行政监督机制，在继续坚持和落实人大监督、司法监督、舆论监督和群众监督等行之有效的民主监督制度的同时，着重加
强政府系统内部监督，切实做到有权必有责，用权受监督、侵权须赔偿、违法耍迫究。耍按照“谁决策，谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究责任。强化对执法人员的管理和监督，坚决纠正在执法中等各种不正之风，对执法犯法，侵害群众利益的，耍严肃查处。耍依照有关法律的要求，结合本部门的特点，逐步建立和完善规范性文件备案审查制度，行政执法监督检查制度，行政执法证件管理制度，重大行政处罚决定和行政强制措施备案制度，行政执法投诉举报制度，重大行政违法案件督查制度等，推动行政执法监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。3、认真做好行政复议工作。加强《行政复议法》及其实施条例的宣传推广，加大政府法制机构工作人员的学习培训力度，促进行政复议工作的顺利开展。对于符合法定受理条件的，复议机构要积极受理，本着合法、公正、便民的原则及时结案，不断提高象征复议办案质量，充分发挥行政复议的行政监督作用，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初级阶段、化解在行政程序中。
（五）加强公务员队伍和干部队伍建设，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
1、提高领导干部依法执政的能力和水平。领导干部要带头学习和掌握法律知识，树立宪法和法律意识，提高依法行政的能力和水平。继续深入推行领导干部学法制度，把法律知识培训纳入领导干部理论培训的总体计划，坚持每季度集中开展一次学法，每年举办一次法制讲座。
2、加强公务员队伍的管理和依法行政知识的培训工作，切实增强公务员依法行政的意识和能力。坚持学用一致原则，紧紧围绕通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识，采取自学与集中培训相结合的方式，充分利用现代化信息手段，继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，创新培训方式，建立有效的公务员培训激励约束机制，把学习培训与公务员年度考核相结合，力争使全镇行政执法人员都得到年度业务轮训。
五、实施步骤
（一）启动部署阶段（20__年4月至20__年5月）
1、成立依法行政示范单位创建工作领导小组，制定我镇创建依法行政示范单位设施方案，安排部署全镇创建依法行政示范活动工作。同时广泛组织，深入开展对《纲要》、《依法行政示范单位工作实施方案》等文件的学习宣传和贯彻落实。
2、及时召开会议，认真学习《纲要》、《依法行政示范单位创建方案》等文件，完善依法行政各项制度，采取有效措施做好本年度创建工作。
3、加强依法行政工作的监督检查。各办公室、服务中心要认真贯彻落实市、区相关依法行政监督办法。根据当年依法行政工作工作任务、考核指标，结合具体工作实际，确定当年的监督重点。要加大对群众反映热烈、社会普遍关注领域的执法监督检查的力度，运用专项督察和重点调查等方式，积极主动开展监督工作。
4、健全学法制度，增强领导干部依法行政意识和能力。领导干部耍带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种问题和矛盾。要建立学法制度，结合政府与部门会议讨论的事项，有针对性地学习相关法律法规;镇政府各办公室、服务中心要结合工作实际，加强本系统法律法规学习培训力度，严格依法行政。 。
5、完善依法行政年度目标考核办法，切实强化考核。在区政府对乡镇依法行政年度目标任务与考核细则的基础上制定切实可行的《双东镇20__年度依法行政工作考核办法》，进一步加大依法行政工作力度，促进我镇法治政府建设进程，促使依法行政工作步入制度化、规范化，继续细化、量化考核指标，强化年度考核。
6、继续深化行政执法责任制。镇政府各工作部门要认真梳理执法依据，完善执法程序，统一执法文书，分解执法职权，将执法职权落实在具体的工作岗位上。通过政务公开栏等载体，及时向社会公示执法主体、执法权限、执法依据和执法程序等。推行行政执法听证、公示制度。严格行政执法监督检查，加强行政执法评议考核，落实行政执法责任追究制度制。
7、完善行政执法制度，规范行政执法行为。坚持管理与服务并重，教育比处罚先行，做到文明执法;严格执行罚缴分离制度，杜绝乱收费、乱罚款的行政违法行为发生，切实提高行政执法水平。设立行政违法举报制度，对受理的违法投诉，及时依法查处。接受行政相对人和社会备界的监督，促进行政机关规范行政执法行为。
8、严格规范性文件备案审查工作。坚持规范性文件"逢文必审"的原则，镇政府的规范性文件、合同，均须由政府法制机构进行合法性、必要性、可行性审查，签署审查意见，未经审查或者审查未通过的，不能实施，不得作为行政管理的依据。
9、进一步改进行政复议和行政应诉工作。坚持“以人为本，复议为民”的原则，切实加强行政复议能力建设，畅通行政复议渠道，解决行政争议，依法、公正、高效地处理好每一起案件，坚决维护公民、法人和其他组织的合法权益。创新复议方式，完善简易程序、实地调查、质证辩论与协调和解的工作制度，最大限度地减少负面效应。
10、深入基层调研依法行政工作，创新工作，总结经验，找出不足，提出指导意见。
11、营造浓厚舆论氛围，宣传、光电、信息办等部门要利用各类形式进行广泛深入地宣传创建依法行政示范活动的意义及目标任务，宣传依法行政的先进典型，坚持典型带动，示范引导，努力营造全社会支持参与创建活动的舆论氛围。
（二）创建实施阶段（20__年5月下旬至20__年8月下旬）
1、建立乡镇依法刑侦联系会议制度，加强对依法行政工作的指导，推进全镇依法行政工作整体水平的提高。
2、加大依法行政知识培训力度。分别对副科级以上领导干部、一般干部、执法人员进行统一集中法规知识培训，法制部门及时建立培训档案，作为目标考核依据。
3、认真落实规范性文件管理制度。全面清理全镇各类规范性文件，将清理结果报上级政府法制机构备案，并在规定时间向公众公布清理结果。切实做好规范性文件制定和备案审查的培训工作，以提高规范性文件制定和报备的质量。
4、深入推进行政执法责任制。加大对行政执法违法或不当行为的责任追究力度，增强执法责任意识。按照相关文件要求组织开展行政执法案
卷评查活动，不断规范行政执法行为。同时加大对重大行政处罚、行政许可报备和重大行政审批事项以及政务公开等工作的监督检查力度。5、加强行政复议工作。认真贯彻行政复议法及其实施条例，畅通行政复议渠道，规范行政复议办案程序，提高行政复议办案质量。同时，落实行政机关负责人出庭应诉制度。
6、进一步推进政务及政府信息公开工作。及时镇政府规范性文件，对全镇行政执法部门执法主体、法律依据、人员资料进行全面梳理后确定备案。继续深化、优化政府信息公开指南和公开目录的编制，主动或依申请公开政府信息。
7、认真实施年度依法行政报告制度。要对每年依法行政工作进行总结，内容主要包括依法行政各项制度的执行情况、行政执法责任制的落实情况、规范性文件的备案审查情况以及领导干部和行政执法人员学法、守法情况，并依照有关规定报告工作。
8、全面开展依法行政示范单位、示范乡镇创建活动。进一步完善创建方案，确保20__年底“依法行政示范单位”创建达标。
(三)完善总结阶段(20__年8月至20__年11月)
全面总结依法行政示范单位创建活动情况，部署全镇依法行政工作长远规划。召开依法行政示范单位建设总结表彰和经验交流会，对现阶段工作出现的新情况、新问题进行研究，争取在今后的工作中有新的突破。
六、组织领导和保障措施
全镇要深刻认识依法行政的重大现实意义，统一思想，加强领导，采取有力措施，扎实开展工作，保证依法行政工作在近期内取得初步成效。
(一)加强组织领导，狠抓工作落实。镇政府成立依法行政示范单位创建工作领导小组，负责全镇依法行政示范单位创建活动的组织领导。依法行政工作在镇政府的领导下，由镇长负总责，分管领导具体负责措施的落实，成员由镇政府各办公室负责人员组成。领导小组办公室设在镇党政办，负责组织开展依法行政示范单位创建工作的调查研究，制定推进依法行政工作的年度实施意见，协调、督促、指导全镇落实依法行政示范单位创建的备项工作。
(二)坚持抓点带面，加强督促指导。在依法行政实施过程中，镇政府将经常性的对各办公室、场镇各单位的依法行政工作进行检查指导，及时了解工作进展情况，总结好的经验和做法，分析存在问题，提出解决办法。
一、切实提高依法行政重要性的认识
市、县两级政府在我国政权体系中处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。大力推进市、县政府依法行政，是正确处理行政权力与公民权利关系，实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益，巩固党的执政基础的必然要求，是促进经济社会又好又快发展的重要保障，是推进政府职能转变、规范和约束行政权力、切实加强政府自身建设的根本途径。近年来，我市各级政府在推进依法行政工作方面取得了一定成效，但也存在工作进展不平衡，工作力度自上而下逐级递减，部分行政机关工作人员依法办事意识淡薄，某些领导干部把依法行政与发展经济对立起来等不容忽视的问题。各级政府和市政府各部门要进一步提高认识，增强依法行政的紧迫感与责任感，按照建设法治政府的要求，切实采取有效措施，加快推进市、县政府依法行政工作。
二、建立健全依法行政配套制度
市、市（县）区政府和市政府各部门要根据国发*
号、辽政发〔20*〕36号文件的要求，抓好政府依法行政相关制度的建设。
（一）建立健全领导干部学法制度。领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度，制定年度法制讲座计划并组织实施；建立健全集中培训制度，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。
（二）完善行政执法人员培训制度。各级政府及相关部门要定期组织行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。
（三）完善重大行政决策听取意见制度。各级政府及相关部门要规范重大行政决策做出、执行、监督方面的程序，明确重大行政决策的范围，决策建议的提出和决策事项确定应遵循的原则，完善重大行政决策听取意见制度、合法性审查制度、集体决定制度和实施情况后评估制度。完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。有关突发事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。
（四）完善行政决策听证制度。要扩大决策听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。
（五）建立重大行政决策合法性审查制度。要明确政府法制部门对重大决策合法性审查的范围、程序、要求和承办单位的职责，以确保合法审查有序进行。各级政府及相关部门做出重大行政决策前应交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。
（六）坚持重大行政决策集体决定制度。各级政府及相关部门做出重大行政决策之前，应当深入调查研究，广泛听取意见，充分进行论证，并经各级政府或部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。
（七）建立重大行政决策实施情况后评价制度。各级政府及相关部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现和纠正决策实施中存在的问题，减少决策失误造成的损失。
（八）建立行政决策责任追究制度。要纠正和制止超越法定权限、违反法定程序的决策行为，对应当听证而未听证、未经合法性审查或者经审查不合法、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第一项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出，、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
（九）完善规范性文件制定和制度。各级政府及相关部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定行政管理方面的规范性文件，应当采取多种形式，广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定。未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（十）完善规范性文件备案制度。市（县）区政府制定的规范性文件，应当自之日起15日内向市政府备案；政府各部门制定的规范性文件，应当自之日起15日内报本级政府备案。备案机关对报备的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要及时予以纠正，维护法制统一和政令畅通。备案机关要建立受理公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的制度，认真接受群众监督。
（十一）建立规范性文件定期清理公布制度。各级政府及相关部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者与上位法相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，尤其是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。规范性文件清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的目录，未列入继续有效的规范文件目录的，不得作为行政管理的依据。
（十二）建立健全规范行政自由裁量权制度。行政执法主体要按照有关法律法规和规章，并结合实际，以文件的形式对行政执法涉及自由裁量权的范围、条件、种类、幅度等予以合理细化和分解，制定更加具体、更具操作性的执行标准。
（十三）建立依法行政主要领导问责制。对我市各级行政机关的主要领导决策失误、违法行政、执行上级决策和部署不力，不认真履行职责、治政不严、监管不力等被问责的，要明确问责方式、问责程序等。
（十四）建立依法行政定期报告制度。市、市（县）区政府每年要向本级人大及其常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政情况；市、市（县）区各部门每年要向本级政府报告推进依法行政工作情况。
三、加强组织领导，全面推进依法行政
（一）加强依法行政工作的领导。各市（县）区政府和市直各部门要建立健全由行政部门主要领导直接挂帅的依法行政工作领导协调机制，加强对依法行政工作的协调。要从建设法治政府、构建和谐社会的大局出发，把推进依法行政列入年度工作计划，摆上重要工作议事日程，主要负责同志要切实担负起第一责任人的责任，精心组织，狠抓落实。要定期对本地区、本部门依法行政工作进行全面总结，研究制订推进依法行政工作计划，采取切实有效措施，不断提高依法行政水平。
（二）规范行政执法行为。各级政府及相关部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。要规范行政执法程序，做到流程清楚、要求具体、期限明确。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政执法案卷评查等制度。各级政府及相关部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法行为。
（三）加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体合法性审查制度和行政执法人员资格制度，行政执法的人员上岗前要进行相关法律知识考试，经考试合格的方可准予从事行政执法活动。进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员进行执法活动，对聘用合同工、临时工执法的要调离行政执法岗位。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。
（四）加强政府法制机构建设。市、市（县）区政府法制机构担负着推进依法行政的综合协调、督促指导、政策研究、情况交流的重要职责。各级政府及所属部门要重视法制机构建设，使机构设置、人员配备与工作任务相适应，要把政治素质好、业务能力强、法律水平高的人员充实到法制机构中来。法制机构及其工作人员要增强责任感和使命感，努力提高政治素质、业务素质和工作能力，充分发挥在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。市（县）区政府所属的乡镇（街道办事处）应明确专（兼）职法制工作人员，确保依法行政落实到基层。
（五）完善行政执法经费保障机制。市、市（县）区政府要为政府法制机构开展行政执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传和培训等工作提供必要的办公条件，办公经费列入同级财政预算，确保各项工作正常开展。
行政执法部门履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算，严格罚缴分离和收支两条线管理制度，对下达罚没指标、违反罚缴分离规定，以及将行政事业性收费、罚没收入与行政机关业务经费和工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，对直接负责的主管人员和直接责任人给予处分。
四、加强依法行政的监督检查
一、以深化行政管理体制改革为抓手，进一步转变政府职能
一是深入贯彻实施《行政许可法》，进一步简政放权。由县法制办会同监察局适时对《行政许可法》贯彻执行情况进行监督检查，重点检查已取消和调整的行政许可项目的落实情况，切实解决该放不放、明放暗不放、变相许可等问题。二是进一步推进政府信息公开，提高政府工作透明度。按照《政府信息公开条例》的规定，结合行政权力公开透明运行工作，通过政府网站、宣传栏、广播电视等渠道，及时公布新产生的政府信息，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。对公民、法人或者其他组织因工作、生活等需要获取相关政府信息的申请，及时予以答复，并按相关规定提供。三是积极推进电子政务建设。进一步扩大网上办公和网上服务的范围，逐步实现网上办公、网上审批和网上监督，真正实现依法行政工作的阳光操作。
二、以完善行政决策机制为抓手，实现依法、科学、民主决策
完善行政决策机制和程序，实行依法决策、科学决策、民主决策。建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制。对涉及经济社会发展的重大决策事项及专业性较强的决策事项，按照县政府《关于规范我县重大行政决策行为的有关规定》的要求，事先组织专业机构和专家进行必要性、合法性和可行性论证。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，要通过举行座谈会、论证会等形式广泛听取意见，并及时、准确地向社会公布。公民、法人或者其他组织对决策事项有重大意见分歧的，依法组织听证。县政府实行重大决策的法律论证和合法性审查制度，有关决策方案在提交政府决策前，先由政府法制机构组织相关专业人员进行法律论证和合法性审查。
三、以做好行政规范性文件审查备案工作为抓手，提高文件的制定质量
按照《国务院关于加强市县政府依法行政工作的决定》和《石家庄市行政规范性文件管理规定》的规定，严格执行行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）的起草、审查、公布、备案等程序，切实做好规范性文件的制定工作。县政府制定的规范性文件前，先报送市法制办进行前置合法性审查，审查合格后予以实施，自之日起15日内报送市法制办备案，并向社会公布。各乡镇，县政府各部门制定的规范性文件，必须经县法制办前置合法性审查合格后，方能实施，自之日起15日内报县法制办备案，并向社会公布。积极受理、及时处理公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的申请，主动接受群众监督。由县法制办负责，对我县制发的规范性文件进行一次全面清理。
四、以做好行政复议和投诉举报工作为抓手，促进和谐*建设
一是认真贯彻实施《行政复议法》、《行政复议法实施条例》，做好行政复议工作。进一步畅通行政复议渠道，积极创造条件，实现行政复议申请的网上受理，方便群众。充分发挥行政复议的调解、和解功能，努力使矛盾化解在萌芽状态。继续完善和创新行政复议方式，探索实行听证审理、论证咨询等方式，增强办案透明度，做到“定纷止争，案结事了”，提高政府公信力。二是认真做好投诉举报工作，及时办理各类投诉举报案件。三是认真做好复查工作。按照国务院《条例》的规定，进一步规范复查工作程序，积极办理各类复查事项，努力使矛盾和纠纷化解在复查程序中。四是认真做好行政应诉工作。严格按照《行政诉讼法》的规定，积极参加应诉及其它活动。对行政机关败诉的案件，要按照有关规定追究相关单位和人员的责任。五是健全行政调解机制。进一步完善行政调解工作制度，政府法制机构要切实发挥好在行政调解工作中的牵头作用，加强沟通联系、检查指导和对行政调解工作人员的法律知识培训，及时发现和解决存在的问题，确保行政调解工作的健康发展。
五、以加强政府法制监督工作为抓手，规范制约行政权力
一是加强对行政执法行为的监督检查。要对行政执法责任制的落实情况、行政执法人员的执法资格、执法行为和执法案卷进行不定期检查，对各类违规执法行为坚决予以纠正，并按照相关规定进行处理，有违纪违法行为的移交相关部门处理。二是加强行政执法案卷管理。建立健全行政执法案卷评查和档案管理等制度，规范行政执法文书，适时对各行政执法单位进行各类行政执法案件立卷归档培训，全面提高我县行政执法案卷的管理水平。按照省政府办公厅《关于认真开展行政执法案卷评查工作的通知》的要求，在全县开展行政执法案卷评查，对检查中发现的问题及时予以纠正。三是落实依法行政评议考核制度。认真贯彻落实《*行政执法机关依法行政评议考核实施办法》，加强对各行政执法单位依法行政工作的评议考核，督促各部门严格依法行政。四是加强行政执法证件的管理。根据《河北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》的规定，对行政执法证件进行年检，未通过年检和调离行政执法岗位的人员持有的行政执法证件及时收回。五是认真做好罚没许可证年检工作。由县法制办会同财政局对各执法单位的罚没主体资格、罚没依据和罚没票据进行认真审查，依据审查结果对罚没许可证进行年检。未通过或者不参加年检的，核销其罚没许可证，停止核发罚没票据。六是实行报告制度。县政府年终向县人大、市政府提交依法行政工作报告，主动接受县人大的监督和市政府的指导。
[关键词] 领导决策； 民主精神； 民主制度； 民主政治；政治文明
[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0017-08
决策是工作运行的起点，是事业成败的关键。纵观我国国情，在改革开放和建设社会主义市场经济的过程中，领导决策的数量与复杂程度与日俱增。领导决策中的民主精神尤其引人关注，是建设民主政治，推进社会主义政治文明的重要内容。
一、领导决策民主精神的科学内涵
（一）领导决策
“决策”一词最早出现于我国秦汉时期的古籍之中，意指某种策略或计谋。而作为现代管理学的一个术语，“决策”是从英文Decision Making翻译而来，意思是做出决定。现代决策科学理论奠基者，美国管理学家赫伯特・西蒙提出：“管理就是决策。”从这一角度来看，决策是为了实现某一特定目标，借助科学的理论和方法，从两个或两个以上的备选行动方案中确定优化方案，并且组织实施的全过程。
领导决策是指在行政领导的具体组织和指挥下，借助于专家智囊的力量，运用现代科学技术的方法手段，充分分析论证，确定行动目标，选择行动方案并实施的全过程，是在改造客观世界活动中，领导者在被领导者的参与下，依据对事物客观规律以及对主客观条件的把握，借助一定的手段和方法，对未来将要实践的目标，以及达到目标的途径、方法进行设计、规划、选优的过程。领导决策包括领导者根据组织特征和任务性质等因素确定合适的领导方式、沟通方式和协调方式，选择正确有效的激励手段来调动被领导者的积极性，为被领导者设定合适的工作目标，建立公平公正的工作环境和工作机制，在发生各种突发事件时果断地做出正确的决策来平息冲突、解决问题和化解矛盾等。
广义的领导决策能力包括决策前的思维力、决策中的行动力以及决策后的反馈力。领导决策能力在一定程度上可以归结为领与导的能力，前者是指领导者必须高屋建瓴、提纲挈领地指出工作的重点以及行动的方向，后者是指领导者必须及时、有效地指出行动中存在的偏差以及发生的错误，并能够适时引导。领导决策能力对于其所在区域、单位、部门的协作精神、工作效率、发展前景等都有重要影响。
（二）领导决策的民主精神
领导决策的民主精神是民主集中制的具体体现，是实施民主管理和加强民主政治制度建设的重要组成部分，是集体领导和行政首长负责制的重要决策理念和方法。领导决策中的民主精神主要可以从3个方面来理解：
民主精神实现以社会制约权力。在领导决策过程中，民主精神的出现是对于社会制约权力范围的一种扩充，是社会发展的标志，也是公共部门注重公民利益而非部门利益的一种思想方式的转变。
民主精神保障公民权益。目前看来，现代社会的格局是强调公民的主体性，领导决策的民主精神是为保障公民的主体性利益而存在的，通过实行民主化使权力授予的维度从过去的唯上唯天转变为由下而上的流向，使公共权力的影响力与责任在一定程度上达到平衡。
民主精神促进公民参与各项社会公共事务。在民主化概念提出之前，领导决策都是体现在政治层面的，然而随着科技的进步，公众思想的深入，现代民主已经超越了政治民主的狭隘空间，转向社会民主的层面，从而达到善治。
二、领导决策中民主精神发展面临的困境
民主的本质是参与，民主精神实现的充分程度取决于公民参与政治事务的程度，以及这种参与同决策结果的关联程度。当今在推进决策民主精神的进程中，面临着诸多困境，领导决策运行现状与实现民主精神之间还存在着一定差距。
（一）法律法规不完善
改革开放以来，我国在经济、政治、人文等各方面发展迅猛，然而与之对应的法律法规的发展相对滞后。1982年，在确立代表制民主的时候，《中华人民共和国宪法》就确立了参与制民主。在宪法第二条第三款、宪法第二十七条第二款、宪法第四十一条第一款，强调一切国家机关必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。人民参与的途径和方式可以有很多种，比如采取价格听证会、政策讨论会等方式来反映民众的心声和意见，采取集会游行的方式提出不同意见，或者通过相关协会的辅助支持参与到决策中来。在1998年实施的《中华人民共和国价格法》中有关于民主参与决策的条文出现，其第二十二条第一款、第二十三条和第二十五条第二款规定了政府方面应该开展价格、成本的调查，并听取消费者经营者及其他利益相关者的意见，综合考虑。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条、第十一条、第二十一条针对环境影响方面，提出了编制机关应当认真考虑单位、专家和人民大众各方的利益舍取和意见，并且在所有建设单位报批的环境影响报告书中应当附带公众、专家的意见是否采纳的说明。在国务院行政法规和政策文件的规定中，2005年开始公布实施的《条例》指出：“本条例所称，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》也明确了政府信息公开，强调公民、法人可以根据该条例获取涉及国家机密、商业机密、个人隐私之外的政府信息。在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中第十一、十二、十三条的规定提出了决策中公众参与民主化的详细条文，从决策参与范围到决策参与形式都做出了规定。很多行政规章以及各地的规范性文件对于领导决策的民主化方面都有提及和强调。
然而，纵观相关法条和政策不难发现，关于决策民主化的条文大多是镶嵌于具体的具有针对性的规定之中，譬如价格法，环境影响评价法等等，并没有非常集中地出台一部适用于全国的一整套完整行政程序法，对于领导决策也没有一个统一约束制度。散落在各个法律文件中的一些规定大多数比较笼统，缺乏实际的可操作性。究其原因是对于领导决策中的民主精神重视程度不够高，政府并没有意识到社会及公民的意见倾向对于一条政策的和效用是能起到导向性作用的。
（二）民主制度不健全
决策民主制度主要包括政务公开制度、行政立法参与制度、公共决策公示和听证制度、专家咨询和论证制度。从目前实施效果来看，尚不健全，需要进一步完善。
政务公开制度未能完全落实。2007年国务院常务会议通过了《政府信息公开条例》，这一部行政法规对于保障公众的知情权是具有推动作用的，并且明确指出政府备份信息是必须公开的，要保障公民的知情权。目前的现状是即使国务院出台了这样一则条例，但终究是以行政法规的形式出现的，相对于法律来说缺少一定的强迫性和约束力。政务公开是提高行政透明度、落实公民、法人或其他组织知情权、参与权和监督权的保障，而当前表现的突出问题是政务公开不及时、重点不突出、内容不具体、存在虚假信息和依申请公开较困难等等。
行政立法参与制度是公民参与行政立法的重要途径，保证行政立法的科学性，有利于反映公众诉求，增加行政执法的认可程度。而我国并没有形成长期有效的公众参与行政立法机制，究其原因，主要包括强制性法律规范对公众参与行政立法的保障不足、行政立法机关对公众参与机制建立的忽视、向公众公开机制不健全、公众参与人标准机制尚未建立、立法程序缺乏公众有效监督以及公众参与行政立法的意识淡薄等方面问题。
公共决策公示和听证制效果不佳。近年来由于领导决策民主化的趋势越来越明显，航运、电信、自来水、铁路运输等等各行各业的价格听证会开始相对普遍起来，但是最终并不能得到让最广大公众满意的方案。主要原因在于，听证主持人中立性不强、听证会代表选择制度不合理、听证会信息缺乏透明度，尚未建立统一的公共决策听证程序规则。
专家咨询和论证制度的发展与完善是推进依法行政、建设法治政府的重要组成部分，在实施过程中表现出专家权责及其与相关主体关系缺乏法律制度的保障与规范、专家引入机制存在着主观性和随意性大、引入专家结构不合理、专家咨询论证程序混乱、咨询论证程序不公开、不公示，以及缺乏监督等突出问题。
（三）民主参与程度低
就我国行政体制来看，可以说民主理念建立还处于初级阶段。官僚风气模式的存在，压抑了人的积极性和创造精神，人们更多是机械地例行公事，难以体现民主精神。
民主参与程度低是当前领导决策民主化中存在的最大的问题，根据目前的情况，被领导者对于参与领导决策的态度大多是不愿参与、不敢参与。不愿参与是因为从被领导者的角度来看，参与公共部门领导决策是需要大量的时间和精力的。被领导者本身就有自身所要处理的事务，是否有时间和经历参与其中也是未可知的一项。不敢参与表现为从众效应，就是个人由于受到了真实的或臆想的群体压力，而放弃自己的认知或行为。因此表现出了民主参与程度低的现象。
从目前的社会现状来看，随着社会分工的细化，领导的决策愈来愈倾向专业化和复杂化。即使公民参与到领导决策中来，也因为专业知识的匮乏和相关信息处理障碍等问题而无法完全参与其中。再者，当前存在部分机关部门不完全公开甚至不公开决策所需要的相关信息，这样在领导和被领导之间信息无法共享，被领导者在信息不完全的情形下知道的信息非常有限，对于这种信息不对称不透明的情况来说，难以实现领导决策民主化。从发展的角度来看，领导决策民主化受到了限制。
（四）决策程序不规范
决策程序规范化问题，事关行政决策的执行力。规范和监督领导决策程序，是正确决策的前提，也是加强决策民主的重要环节。决策过程，必须依照严格的程序来约束，必须有规范的制度来保证，从而减少领导决策失误，确保各项工作目标的实现。
按照目前的现实来看，在获得决策所需信息到做出决策期间，是充分发扬民主精神，体现民主化的最佳时期。在这个过程中，有的行政领导在提出事项的同时就说出了自己内心早已思考过的决策，目的是让其他被领导者了解到领导偏好，从而使被领导者都按照领导者的意愿去发表意见。这种情况下很明显是执行程序上大打折扣。目前所需要的在领导决策中体现民主化的初衷就是被领导者自由发表自己内心的意见和想法，而并不是为了迎合上级而忽略最广大群众的利益。于是内部决策小组直接演变成为了领导的傀儡，并没有发挥被领导者参与决策的最终意义。很多领导对其上级的要求百分百响应，但是却按照上级的要求做出失误决策；有的领导决策不认清眼前情况仅靠自己所认为的逻辑去思考而脱离实际，这样一来领导决策中民主精神就无法体现了。
（五）监督机制存缺陷
良好的监督机制能够保证决策权力正当有序运行，监督机制包括事前监督和事后监督。事前监督主要措施是提高公共权力运作的透明度，明确实施听证制度，推进民主决策。事后监督主要措施是要依法对决策失误进行的问责和惩处。缺乏相应的监督机制，则为权力寻租行为加剧提供了良好的土壤，滋长了领导决策过程中权力寻租的现象。当前领导决策尚未建立规范制衡的监督机制，会造成监督不到位。监督机制的脱节，不能形成环环制约的良好制约格局，导致决策中产生失误，在领导决策中，领导的地位是很特殊的，会与一些经济、政治利益有所接触。缺乏有效的监督机制，在一些利益集团的诱导和驱使下，使得领导决策在结果上偏离原本能获取最大效能的决策方案，产生了权力寻租行为，导致决策失误。
三、提升领导决策民主精神的对策
（一）完善法律法规
国家可以考虑出台一套关于强调公民参与政治决策的法律条文，保障公民在辅助公共部门领导决策的过程中保障自己的权益，并充分保护敢于在领导面前提出操作性强、完全符合公众利益的意见和想法的民众。
同时，在加强公共部门领导决策民主化的进程中完善立法，做好行政决策公众参与辅助工作的专业化和规范化的工作。在选拔公民参与决策、利益集团代表参与其中等过程中，制定完善的法律法规对诸多程序和过程进行强制性的约束。通过建立一系列法律条文以及配套施行的法律文件，从而在约束领导独断决策的同时大力鼓动公民的民主化参与。
（二）加强制度约束
有了法律上的完善，对于领导决策民主化就有了严格意义上的约束。但是仅有法律的约束是不全面的，从制度上强化管理，才能更全面地体现领导决策的民主精神。明确决策民主化方式制度、决策责任制度、各部门协调制度、方案听证机制以及决策举手表决机制。
决策民主化方式制度主要是在相关部门明确指出在领导决策过程中民主化的重要性，并严格按照制度规定执行民主化决策；决策责任制度就是明确列举在领导决策之后责任归属，便于领导在考虑决策方案的时候充分听取各方利益集团以及公众的心声，并且在最终的决策体系上倾向于表达民意，于是一项决策的实际施行效果会为更多民众所接受，从而降低决策失误，推进领导决策民主化进程。各部门协调制度是通过各个部门之间的协商，使领导与公众、上下级与社会各个利益集团之间增强相互沟通，达成共识。方案听证机制是召集公众对于多种决策方案进行听证，在听证会上充分听取公民的想法，根据公民代表所提出的意见可以对提出的方案加以改进。决策举手表决机制就是对于一项或者多项备选决策方案进行投票表决，如此一来对于投票者的筛选就显得很重要了，投票者要包含各个利益团体以及典型社会公众代表，按照一定的比例进行投票。
（三）深化民主参与
民主参与理念的建立是一个系统工程，其一，民主的主体不单指作为社会成员的个人，而且指作为社会成员的组织；其二，民主不只是指“代议制”，而且指公众直接参与政治对话协商；其三，民主不只在于民主主体行使，而且还包括民主主体对治理权的监控权和重大决策的参与权，防止治理权的僭越和滥用，防止重大决策失误；其四，民主不只是指政治运行的过程，同时也是民主意识、民主能力、民主品质等民主素质提高的过程。
决策信息的公开是公民能够准确参与决策的首要前提。信息半公开或者不公开的状态下，公民是无法准确了解公共部门事项的细节的，也就无法准确提出相应的对策意见。对于最终的决策走向也具有很大的影响。根据笔者了解，对于公共部门决策信息公开方面，政府可以考虑以立法的形式进行管理。
对照我国的《政府信息公开条例》来看，对于不同类型的事件制定政府信息公开的范围，只要不涉及商业机密、国家机密、个人隐私等等，一切有利于辅助领导和公众进行决策的信息都需要公开。与此同时，建立一些信息资讯、信息更正渠道，让公众有一个很好的方向去寻找所需要的资料。在电子政务方面，很多机关的网站更新频率很低，民众想要在政务网站上寻找一些实时的资料很困难。笔者建议，在电子政务信息网站上公开政务流程和细则。
现在是互联网时代，网络的力量直接拉近了各方之间的距离。公共舆论的产生也使得公众有了敢于发表自己言论的勇气。特别是在各大社交媒体上，互联网直接消除了各个阶层之间的差距，使这个人人平等的宗旨发挥到最大。公共部门领导在决策时可以考虑将方案传输到网上，先行查看市民对于这一项政策或决策的反应和接受度，推动公共问题变成焦点问题。领导者在评论中可以清晰地了解到目前公众对于该政策的态度，进而完善决策方案，最终的决策会深受大众迎合。加入公共舆论可以说是决策者试探公民意愿的一个新的渠道。通过新闻传播和大众媒体的运作向广大公众征集意见和方案，也是一种集思广益、试探民情的十分有效的方式。通过加入公共舆论，让更多公众参与到领导的决策方案探讨中来，这种新的决策方式正好迎合了目前领导决策民主化的新趋势。
（四）优化决策程序
优化决策程序的手段主要有推行民意调查和重视群体决策。推行民意调查对于加强公共部门领导决策民主化方面具有很多积极的意义：可以充分反映社会情况以及公民的意愿，监督社会环境，引导社会舆论，辅助领导决策，促进领导决策民主化发展。推行民意调查，在民众之间加强调查范围的广度以及调查问题的细化程度，促进公共部门领导决策的制定与公民的联系，在进行民意调查的时候多多接触民众所思所想，拉近与公众的距离，同样有助于领导的决策以及领导决策民主化进程的推进。
其次，重视群体决策。所谓群体决策，就是群体成员一起面对问题进行分析、谈论和争议，缩小分歧从而意见上达到一致的过程。相对于领导个人决策而言，群体决策可以通过权衡各种意见而规避个人判断上的失误，比个人决策的正确率高。若以意见一致为重点，则2-5人较为合适；若以提高决策质量为重点，则5-11人较为合适。
综合来看，重视群体决策就是领导决策民主化的一个直接体现，通过实行群体决策，可以综合较多的知识和信息，在决策中大家一起集思广益，提高决策质量；通过增加参与性，从多个不同的角度思考决策方案，使得考虑范围更加广泛；从责任的角度来说，群体决策可以通过责任分享的形式将责任扩散出去。最后，在制定决策的同时，领导者可以通过了解决策以及背景，减少决策失误的现象。
（五）强化监督机制
党的十八届三中全会指出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制”。从权力运行的整个过程看，对决策环节的监督，即对决策权的监督是基础性的、关键性的。决策监督制度则是充分保证公民与被领导者在参与领导决策的过程中能够在监督之下保障其利益的，对于领导的决策约束具有约束和监管作用。强化监督机制建设，形成各部门对领导决策监督的整体合力，将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来，把领导决策置于相互监督之中。
对政府职能活动进行适当分解，将权责明确分归不同部门和人员，并制定相应程序，相互制约和监督。建立决策权、执行权、监督权运行机制，使之既相互制约又相互协调。
对领导决策权力结构进行合理定位和配置，科学合理分解直接管理钱、财、物等重要资源的部门相关权利结构，形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系，有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。
领导决策民主精神的要求愈来愈高，且在目前这个互联网时代，社会阶层、社会活动的复杂化使得公民越来越意识到决策民主精神的重要作用。加强领导决策的民主化进程，体现领导决策的民主精神，符合当代中国改革和民主政治建设的要求，对推动中国未来改革事业有极其重要的现实意义。
[参考文献]
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关键词：形势与政策课；规范化；制度化
中图分类号：G642.0 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）23-0060-02
2004年11月17日中共中央宣传部、教育部在《关于进一步加强高等学校学生形势与政策教育的通知》（以下简称《通知》）中强调，形势与政策课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对学生进行形势与政策教育的主渠道、主阵地。[1]为了进一步规范高校思想政治理论课的组织管理，教育部于2011年1月19日又印发了《高等学校思想政治理论课建设标准（暂行）》（以下简称《标准》），其中明确指出形势与政策课要根据教育部下发的教育教学要点来组织教学。[2]然而，通过调查问卷发现，高校“形势与政策”课经过多年建设尽管取得了很大成绩，但仍然未能跟上其他几门思想政治理论课的发展步伐，其课程规范化建设还有很长的路要走。[3]基于此，拟以《通知》和《标准》为依据，来讨论“形势与政策”课规范化建设的基本要求。
一、教学内容的合理化
合理化的教学内容是高校“形势与政策”课规范化建设的基本要求。只有科学编选适宜的社会热点焦点问题作为教学内容，才能达到“形势与政策”课的教育教学目的。
目前，教育部已经加强了高等学校“形势与政策”课教材和教学资料的建设。每年制定两期“形势与政策”课教学要点，并于春、秋两季学期开学前将教学要点印发全国各地教育部门和高等学校，作为教学参考资料。与此同时，教育部在每年两期“形势与政策”课骨干教师培训班上，聘请国内专家就相关专题作报告，从而为“形势与政策”课教学内容的选取指明了方向，提供了素材。此外，教育部还组织编写制作了及时反映国内外形势最新动态的《时事报告大学生版》（含VCD）作为学生学习辅导资料。可以说，在“形势与政策”课教学内容的选取方面，教育部已经有了很好的指导和规范，各高等学校应该根据、教育部的要求，结合本地本校学生关注的热点问题和思想特点，合理取舍。
笔者认为，就具体内容来看，高校“形势与政策”课教学内容应该涉及：国内外时事政治、高等教育的发展现状及其趋势、国内外形势与发展趋势、始业教育、职业素养和职业道德教育、行业形势教育、就业指导等。就理论形态来看，高校“形势与政策”课教学内容应该包括三个部分：一是马克思主义基本理论；二是国际与国内形势教育；三是党和国家的路线、方针与政策等政策教育。
二、师资队伍的多元化
高校“形势与政策”课规范化建设的根本保证是打造一支理论功底扎实、专兼职结合的多元化师资队伍，即以思想政治理论课专任教师为骨干，以思想政治教育工作人员为主体，以其他领域的专家、学者为兼职。首先，思想政治理论课专任教师是“形势与政策”课教学的骨干和中坚力量。“形势与政策”课教学是运用马克思主义的基本立场、基本观点及方法论来分析国内国际的热点问题。思想政治理论课教师理所当然应该成为“形势与政策”课教学的骨干和中坚力量。其次，思想政治教育工作人员主要由学校相关领导、行政党群职能部门领导、院系党总支书记及学校辅导员教师组成。最后，“形势与政策”课内容的多学科性、宽领域性、广范围性的特点要求其他领域的专家、学者为兼职队伍，根据形势的需要，定期或不定期的对学生做形势与政策讲座，不断增强高校形势与政策教育的吸引力和感染力。
三、教学安排的常态化
高校“形势与政策”课规范化建设的首要前提是教学安排常态化，即教学任务有计划、教学活动有场所、教学时间有保障。首先，将“形势与政策”课列入教学计划，公布教学计划进程表，并纳入学籍管理。“形势与政策”课应该合理规划学分和学时，制定具体的教学计划，根据教学计划进程表来规范完成“形势与政策”课的理论教学及实践教学。[4]其次，教学活动有场所。主要包括多媒体教室、实践教学环境、多功能报告厅等。应该依托学校和教师资源，建立形势与政策教育基地，组织学生在学校大礼堂、专门教室集中观看专题影视，组织学生到社会主义新农村建设示范点参观考察，引导学生到企业或社区进行专题调查，加强大学生对形势与政策的理解。最后，教学时间有保障。思想政治理论课专任教师可以根据教学计划安排在规定的教学时间内完成“形势与政策”课的教学任务。思想政治教育工作人员与学生接触的时间较多，应该保障实践教学的时间。建立定期学生形势报告会制度，提前安排好专家学者的专题讲座时间，使教学时间得以保障。
四、教学方式的多样化
高校“形势与政策”课规范化建设的重要保障是根据教学需要和学生特点，采取灵活多样的教学方式。
一是系统讲授与形势报告、专题讲座相结合。形势与政策的基础理论具有系统性、连续性、宏观性等特点，要从宏观上把握形势与政策教育的基本内容，应该系统讲授。针对社会形势的热点以及学生关注的焦点问题，还可以邀请知名专家、学者、党政领导来校举行专题讲座，并且建立定期形势报告会制度，与课程教学内容形成互补。
二是请进来与走出去相结合。“请进来”就是有计划、有针对性地邀请知名专家、学者、党政领导、先进集体领导干部等到学校给大学生做形势政策的报告和讲座。“走出去”就是授课教师结合“形势与政策”课的内容和要求与当今社会热点问题、本地的经济社会实际情况，有组织、有计划的进行实践考察，在实践中了解国情，理解党的路线方针政策。
三是课堂教学与课外讨论、交流相结合。对于“形势与政策”课基础理论内容，需要通过课堂教学来系统的学习，课堂教学可以让学生掌握认识问题、分析问题的方法。同时课外讨论、交流，特别是数字化互动交流对学生的形势与政策观有重大影响，是“形势与政策”课程教学不可缺少的教学方式。
四是正面教育与学生自我教育相结合。教师要联系国内外形势发展变化的实际，及时对大学生进行正面的形势观和政策观教育，发挥学校教育的主渠道作用。同时，通过积极组织和引导学生自主收看电视、读书看报、座谈和网络学习等，引导学生自主关注国内外形势与政策，发挥学生自我教育的补充作用。
五、教学考查的科学化
高校“形势与政策”课规范化建设的必要环节是采取科学的考核方式，即将传统的综合性试题考查与撰写专题论文、报告会心得、社会实践调研报告等形式相结合。
第一，传统的综合性试题考查。将开卷考试与闭卷考试相结合，作业考核和命题考核相结合。重点考查学生分析国内外形势与政策的能力及理解国家路线、方针、政策的能力，考查学生宏观把握“形势与政策”课基础理论的情况。
第二，专题论文考核。根据“形势与政策”课的基础理论内容给出选题范围，鼓励并指导学生把课堂教学内容作为论文撰写的理论基础，引导学生结合国内外形势与政策和国家的路线、方针、政策等问题撰写论文。
第三，报告会心得体会考核。在学生听取报告会前，教师指导学生重点记录“形势与政策”报告会的主题、思路、报告方法、切入点、解决的实际问题等。报告心得体会考核，可以综合了解学生的整体素质，能够提高学生的知识理解与运用能力。
第四，社会实践调研报告考核。有计划地组织学生到社区、农村、企业进行实地调研考察，并设计合理的问卷调查，用实证的方法获取第一手资料，并对调研考察过程进行总结，最后形成调研报告。
六、教学管理的制度化
高校“形势与政策”课规范化建设的内在要求是制定和落实相关的教学管理制度，即以制度作保障，以管理作依托，对整个“形势与政策”课教学过程进行监督和控制，以保证教学秩序有条不紊地进行。
第一，加强各个教学环节管理。一是建立高校“形势与政策”课的讲课质量评估制度，规范提高任课教师的教学质量。二是建立定期进行教学检查和督导的工作，对教学环节进行监督。通过有着丰富经验的专家们对“形势与政策”课教学工作进行监督、及时反馈教学各环节存在的问题，对提高“形势与政策”课教师的教学水平和教学质量会起到极大的促进作用。
第二，加强教学保障管理。包括：完善教师准入制度和教师培训制度；建立学生对教师的评价制度；建立教材建设的质量制度；建立教育经费的投入制度；建立形势报告会制度；建立实践教学制度等等。
第三，加强考试环节管理，即构建完整的“形势与政策”课考核评价制度，完善细化考试环节，避免考试考核的随意化。这就要求明确“形势与政策”课的考核原则、考核目标、考核内容、考核方法和考核结果，建立试卷考核、论文考核、实践考核相结合的综合考察制度。
七、教学研究的专业化
高校“形势与政策”课规范化建设的驱动力量是加强高校形势与政策教育教学研究工作。教育教学研究的专业化，有利于增强“形势与政策”课教育教学的敏锐性和时效性。
教育教学研究是规范“形势与政策”课程建设的重要内容。形势与政策教育教学研究既有利于教师把科研成果直接转变为教学内容，又有利于教师创新教学手段和方法，这不仅能够提升“形势与政策”课教学内容的理论深度，而且能够增强“形势与政策”课教育教学效果。因此，高校“形势与政策”课任课教师应该重视形势与政策教育教学研究，通过学术研究活动来提高自身的业务水平和科研素质，以达到以科研促进教学、以教学带动科研的目的。学校应该鼓励和组织“形势与政策”课教师开展科学研究，为形势与政策教育教学研究提供必要保障，如把“形势与政策”课纳入学校学科建设体系规划中，设立形势与政策教育教学研究的科研项目等等。
总之，“形势与政策”课规范化建设是一个系统工程，必须构建一套成熟稳定的综合性机制与结构性范型。[5]只有实现了教学内容的合理化、师资队伍的多元化、教学安排的常态化、教学方式的多样化、教学考查的科学化和教学管理的制度化，才能说“形势与政策”课程建设真正走上常态化、规范化和制度化。
参考文献：
[1]中共中央宣传部，教育部.关于进一步加强高等学校学生形势与政策教育的通知[N].人民日报，2004-12-18（4）.
[2]中华人民共和国教育部.高等学校思想政治理论课建设标准（暂行）[EB/OL].[1998-08-16]..
[3]文军.普通高校形势与政策课建设发展情况的调查分析[J].学校党建与思想教育，2013，（6）.
