时间：2022-03-01 15:30:09
一、主要做法
1、强化组织领导。县委、县政府高度重视，成立了以分管副县长为组长的确权登记颁证工作领导小组，领导小组下设办公室，由农经局具体负责实施；制定了工作方案，具体明确了工作目标、基本原则、主要任务、实施步骤和工作要求。同时，根据工作需要，成立了综合协调组、维稳工作组、政策宣传组，并抽调素质高、责任心强、熟悉政策的人员参与试点工作，特别是明确要求入村工作组要吸收村民代表、熟悉村情的老干部参加，确保工作效果。
2、加大宣传力度。农村承包地确权登记颁证需要做大量的工作让老百姓了解、理解政策。为此，试点镇精心组织召开了由镇党委书记，分管副镇长，镇社会事务服务站长，村主干参加的农村土地承包经营权确权登记动员暨培训大会，对该项工作进行了部署安排。通过采取发放致农民群众一封信、一本手册的方式进行广泛宣传。目前，该镇已发放《致广大农民群众一封信》1000余份、《政策宣传手册》1000余本。同时，还利用电视、广播、标语、展板、横幅等形式加大宣传力度。通过广泛宣传，试点镇充分调动了农民群众参与确权工作的主动性，为确权颁证试点工作奠定了群众基础。
3、注重流程规范。今年7月份以来，根据工作进展和实际需要，我县及时组织干部、工作人员分批次到首车镇对村组干部进行了政策和业务培训。通过组织培训和考试方式，参与工作的人员全部能够准确理解和正确把握政策界限，熟悉掌握具体操作规程。为确保规范操作，我县严格按照上级的要求，结合实际情况，制定了确权颁证工作流程，设制了农户土地承包经营权摸底表、村基本情况统计表、农村土地承包经营权登记问题统计表等表格，确保了登记规范、全面、详实。
4、确保阶段成效。目前，我县农村土地确权颁证试点已经完成了班子组建、业务培训、政策宣传、调查摸底四个阶段的工作，工作中做到了上级文件精神吃透到位，政策宣传普及到位，调查摸底户户到位，每阶段工作都稳扎稳打，确保成效。但是因为技术公司航拍图没有全面完成，导致后续工作进展缓慢。
二、目前存在的问题
1、积极性普遍不高，导致工作推进缓慢。一是乡镇积极性不高。当前农村土地承包经营矛盾纠纷较多，乡镇担心激化矛盾。二是少数农民抱着无所谓的态度消极对待。
2、工作任务繁重，经营纠纷化解难度大。一是确权登记颁证涉及到每家每户、每个地块，内容多，程序复杂。二是我县地貌复杂，地籍调查、面积实测等需要大量人力物力和时间。三是有不少承包地存在争议，有的争议时间久远、矛盾交织，证据缺失，化解难度大。四是农村青壮年劳动力多外出务工，把承包地周边农户聚齐并现场确权极为不易。五是分田到户时部分当事人已不在人世，子女对自己的田土界限不熟悉，导致确权颁证难度大。
3、资金需求量大，县财政无法满足工作开展正常需求。按农业部的规范要求，确权登记颁证所需资金较多。通过询价初步估计我县需要2000余万元。我县是国家贫困县，基础薄弱，财力严重不足，影响了确权颁证工作的进度。
一、统一思想，成立组织，明确责任，构建多方合力的档案管理工作体系
2014年，县委、县政府召开专题会议，认真学习和贯彻国家、省、市土地确权文件精神，要求充分认识和理解“农村土地承包经营权确权登记颁证工作是中央关于‘三农’工作的又一重大部署，是一项完善农村基本经营制度，保护农民土地权益，促进土地流转、发展规模经营，完善农村治理体系的重要基础性工作。确权登记档案将是中国未来不动产登记档案的重要组成部分，具有重要的法律凭证和依据作用。管好确权登记档案是一项庞大的关系农民切身利益的民生工程。”
按照全市确权工作部署，我县分级成立了农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，构建了“县委、县政府统一部署、各乡镇党委、政府负责具体组织实施、县委农工委负责日常工作、县国土资源局、档案管理部门等多方配合的工作体系，制定了详实的工作方案，明确了职责和任务。县委农工委协调县国土资源局收集农村集体土地所有权确权登记发证以及大地控制点、地形图、地貌图、正摄影图等基础测绘资料。各乡镇村负责收集农村土地承包经营权权属资料，包括农村土地承包合同、承包台账、已经颁发的农村土地承包经营权证、依法变更的有关合同、申请和审核资料，以及涉及农村土地承包经营权设立、变更、转让和消失的会议记录、决议和表决结果等。县档案管理部门负责做好确权登记颁证文件材料归档指导工作，以确保档案管理工作做细、做实。
二、摸底调研，加大宣传，加强培训，增强确权登记档案管理工作的软实力
根据省委办公厅、省政府办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》的要求，全县站在依法治国，建设法治新农村的高度认识确权档案工作，管理确权档案。针对地形复杂、地块零散、二轮延包时以地定产、以产分地等客观因素给确权工作带来的实际困难，确权工作领导小组通过下乡调研、电话询问等方式，了解二轮土地承包现状，以及二轮延包时的承包合同、土地面积台账等档案保管情况。同时，加大宣传力度，充分利用广播、村务公开栏及发放明白纸、公告等形式，广泛宣传开展此项工作的重要性和必要性，做到家喻户晓，人人皆知。组织乡镇、村骨干人员培训班，培训确权颁证工作的相关法律法规、政策依据、登记程序、工作流程、系统操作方法和文件材料收集归档业务知识，使每一名工作人员都能做到依法办事、规范行事，保障确权工作顺利开展。
三、以点带面，协调联动，及时跟进，解决确权登记档案管理工作中的现实问题
农村土地承包经营权确权登记工作是一项系统工程，参与单位多，涉及层面广，时间紧，任务重。我县切实加强部门之间横向和纵向的沟通、协调，各部门各尽其职。2014年，县档案行政管理部门提前介入，全程参与、指导隔河头镇、龙王庙乡试点村完成确权登记文件材料的收集、归档工作。
随着新一轮土地确权工作的全面推开，二轮土地承包签证档案的利用率大幅度提高。由于乡镇、村二轮土地承包签证档案大量遗失、损毁，不能及时、准确、有效的提供利用，“一个行政村至少上百户，一户至少复印四页”的工作量无疑落在了县档案馆工作人员的肩上。为切实解决难题，2015年，县档案馆专门增加了查档人员，配备了专用打印复印一体机，同时，优先对二轮土地承包签证档案进行数字化，一路开绿灯，对试点乡镇、村给予了大力支持，提供了热情、主动、方便、快捷的服务，为新一轮土地确权工作提供了重要佐证，避免了“无证可依”带来的社会不稳定因素，充分发挥了档案在整个确权登记工作中的保驾护航作用，使档案工作与确权工作同步、有序、协调发展。
2015年，县委办、政府办又专门下发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，规定了总体要求、基本原则、工作任务、方法步骤、保障措施等。县政府办转发了河北省档案局、河北省农业厅《关于加强农村土地承包经营权确权登记档案管理工作的通知》，进一步明确了确权登记档案管理的重要意义、原则、任务及业务规范，增强了档案工作者的责任感和使命感。
四、多种形式，监督指导，检查验收，促进确权登记工作与村级建档工作有机结合
自2011年以来，我县进一步加强了村级档案管理工作，加大了监督、指导、检查力度，全县41%的行政村完成了规范化建档工作。其中15个村实现了“档案数字化”，达到了“五有一能”省级示范村标准。我县的新农村档案规范化管理工作取得了阶段性成果，步入了正常发展的轨道。而确权登记工作的前沿在乡镇行政村，“确权登记档案”也将成为村级档案资源的重要组成部分，更是县、乡、村三级协同创建的民生档案资源。因此，“确权登记档案”能否达到齐全、完整、规范化，直接影响着村级档案规范化管理工作的进程。
2015年，县档案局（馆）根据农业部、国家档案局印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的通知要求，结合本地区实际，下发了《青龙满族自治县农村土地确权颁证档案管理办法（试行）》、《青龙满族自治县农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和保管期限表（试行）》，进一步规范农村土地承包档案管理，明确土地确权档案保管期限和整理归档细则，要求各部门各村严格落实，从制度上保障档案工作有序开展。确权登记档案共分为四大类：综合管理类、确权登记类、纠纷调解类、特殊载体类。土地确权登记类档案采取一户一件、一村（组）一卷或多卷的形式整理、编目。后续形成的确权、流转、银行抵押贷款等应归档文件不断补充到对应的农户档案中，实现动态化管理，充分实现档案资政惠民的价值。
关键词 农村集体土地所有权；使用权；确权发证；问题；措施
中图分类号 D922.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）17-0339-02
农村集体土地所有权的主体，包括村农民集体、村内某农民集体和乡镇农民集体，村委会是依法代表村农民集体，在一定范围内具体负责管理集体土地的组织者[1]。农村集体土地使用权主要包括2个部分：一是宅基地使用权；二是集体建设用地使用权。宅基地使用权制度对农村的稳定起到了积极的作用。宅基地使用权作为用益物权对其取得、流转应加以严格限制，农村土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，严格限制宅基地的转让，可保护农民的长远利益，是保护广大农民的安身立命之本。集体建设用地使用权，关系到节约用地、推进城镇化进程、增加农民收入的重大问题，其使用权的流转，有利于盘活集体建设用地，提高利用效率，保护耕地；有利于逐步实现国有土地与集体土地“同地、同价、同权”，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系[2]。
1 确权发证工作的意义
通过农村集体土地确权发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，从而有利于解决农民集体土地权属纠纷，切实维护农民的权益；农村集体土地确权发证，是落实最严格的耕地保护制度，是保障国家粮食安全的客观需要。人多地少的基本国情，经济社会的发展，土地资源的制约，决定了只有保护与利用好有限的土地资源，统筹考虑吃饭和建设、生存和发展问题，明晰每块土地的所有权和使用权的权利归属，查清每块土地的面积、空间位置、利用状况等并登记造册，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，建立健全农村土地流转机制，调动广大农民群众保护耕地的自觉性和主动性，依法处理违法违规占用的土地资源，才能真正把最严格的耕地保护制度落到实处；农村土地利用粗放浪费现象还大量存在，节地挖潜的空间较大，为加快推进土地整治工作，必须以农村土地确权和登记为基础；只有通过深化改革，还权赋能，才能最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，建设城乡统一的土地市场，促进农村经济社会发展，实现城乡统筹发展[3-4]。
2 确权发证工作的依据
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，包括宅基地和自留地、自留山等。《中华人民共和国土地管理法》第2章第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第11条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。《土地登记办法》明确指出“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记”。“依法使用本集体土地进行农业生产的，当事人应当持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记”。2010年中央一号文件指出：“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。开展农村土地整治，把城乡建设用地严格控制在年度土地利用计划内，统一管理，确保城乡建设用地总规模不突破，确保维护农民利益。三部委联合下发通知和工作意见，要求本着尊重历史、注重现实的原则，确保有利于生产和生活，促进社会的和谐稳定，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。
3 确权发证的原则
开展确权发证工作一定要依据有关法律、法规，以便民、高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则推进，始终要把便民、利民、护民的宗旨贯穿到整个确权发证工作的全过程，同时要尽可能提高工作效率。各地要根据自己的具体条件，在确保农民土地权益不受损害的前提条件下，制订出适合当地的实施细则；对需开展综合整治和流转的农村土地，要优先进行确权登记、发证；对综合改革实验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡结合部等土地确权登记发证，要满足改革发展和稳定需要。全面覆盖原则即确权登记发证应覆盖到全部农村集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地等。
4 确权发证工作思路
4.1 工作方法
在确权发证过程中要充分利用第二次土地调查、年度土地变更调查中形成的集体土地权属调查资料、图件，以及《土地权属界线协议书》《城镇地籍调查规程》等各种资料，以大比例尺地籍调查成果为基础，摸清每宗土地的权属、界址、面积和用途，按统一的宗地编码模式，完善地籍调查成果，为集体土地的确权发证提供依据。
4.2 工作步骤
4.2.1 前期准备阶段。在该阶段要做好以下工作：成立领导小组；编制工作方案；前期调查准备；培训有关人员；做好舆论宣传等。
4.2.2 具体实施阶段。在该阶段要做好以下工作：调查确定辖区内土地所有权主体权属界线、集体建设用地使用权、宅基地使用权界址；绘制界线走向图，完成指界人确认盖章及集体建设用地和宅基地使用权地籍调查等有关的测量工作；建立农村地籍管理信息系统；绘制宗地图、生成权属调查表；申请确权登记；申请审核；进行公告；签署审核意见，报县级以上人民政府审批；发放证书；对有争议的地块、插花地、飞地、无权源土地做好调处。
4.2.3 总结、整理、检查阶段。农村集体土地确权发证工作领导小组办公室，要对辖区内确权发证工作进行全面细致的总结和检查，确保每宗土地的测量和登记准确、合法、有效；同时对整个确权发证工作的组织实施情况进行总结，将好的工作做法、经验、体会及工作中遇到的问题和处理方法，及时整理总结成检查报告并逐级上报 。
5 工作中可能会遇到的问题及对策
本着维护广大农民的切身利益，促进农村经济发展和整个社会稳定和谐。对工作中遇到难题，要采取切实的措施。
5.1 历史遗留问题
由于历史的原因一些土地的权属存在争议和权属证明材料不全。确权发证涉及到各村、组、乡镇之间土地权属界线划分，有的界线不清，权属不明，存在权属纠纷，可供利用的证明材料又由于人员的变动不完整；有的地方存在少批多建、未批先建等违规用地问题；有的地方还存在“小产权房” 和城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题，给确权发证工作带来了一定的难度。
对策：针对确权中出现的权属争议和证明材料不全的问题，依照《土地权属争议调处处理办法》，采取因地制宜、尊重历史、注重现实的原则，充分利用现有的证明材料。对于复杂疑难的权属问题，积极采取有效措施及时解决，做好调查处理，以免引起新的土地权属纠纷；对于违法宅基地和集体建设用地和符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，必须由县局土地执法部门依法依规处理后方可登记；对于“小产权房”建设，应严格按照国家有关文件进行处理。
5.2 群众和干部思想认识不到位
在确权发证工作中，存在很大一部分群众和少数基层干部思想认识不到位，对开展确权发证工作的意义和目的认识不够，特别是对宅基地确权登记的重要性没有充分认识，致使在指界签字盖章时不积极配合，有的甚至直接影响本宗地与相邻宗地界址的界定，对确权发证工作造成很大的被动。
对策：广泛发动确权发证，做好舆论宣传。要多层次、多形式、多渠道地对农村集体土地确权发证工作的重要性、法律依据和意义进行宣传发动，通过广播、明白纸、宣传车、报纸、网络和电视等新闻媒体，让广大农民群众充分认识到该项工作的重要性，创造良好的舆论氛围和工作环境，调动广大农民群众参与的积极性。
5.3 确权发证工作秩序混乱
在确权发证工作中存在极少数人员不按规程办事、弄虚作假、、填报表格不全面、土地所有权人员盖章不完全、证书没有发放或发放不到位等问题，扰乱了确权发证工作的正常秩序。
对策：针对工作中存在的不按规程办事的情况，要严格执行相关法律规定，填制国土部门统一印制的土地登记表格，按照确权发证工作的具体流程办事，确保资料的全面、完整和规范，不得弄虚作假、、胡乱发证。同时要以制度制约每位工作人员，要求国土、财政、农业部门加强协调配合，各司其职，各负其责，将工作的开展情况、汇总统计情况等按时向领导小组汇报，领导小组要定期通过一定的方式进行通报，定期或不定期进行督导检查。
5.4 工作经费落实不到位
农村集体土地确权登记发证时间紧、任务重、难度大，需要大笔的经费用于完成此项工作，没有足够的经费是无法按时保质完成该项工作的。目前仍有个别地方存在经费拨付不到位的问题，严重影响工作的顺利开展。
对策：针对经费拨付不到位的问题，要求各级政府高度重视，确保工作经费的落实到位。按照2010年中央一号文件的要求，农村集体土地确权发证工作的工作经费列入财政预算，严格执行财经纪律，严格执行国家相关收费标准，严禁借机乱收费，加码收费，要加强对专项经费的管理和监督，切实做到专款专用，阳光透明。
6 参考文献
[1] 丁关良.农村集体土地所有权主体和行使主体的探讨[J].中央政法管理干部学院学报，2004（4）：1-6.
[2] 吴晗.集体土地使用权流转制度研究[J].农业经济问题，1996（3）：32.
提出如下意见，农业部、国家档案局下发了关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》农经发〔2010〕12号）以下简称《意见》现转发给你并结合我市农村土地承包经营权确权颁证（以下简称农村土地确权颁证）档案管理工作实际。请一并贯彻执行。
一、规范农村土地确权颁证档案整理工作.统一标准。
主要集中在各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）各行政村（社区）各地要按照不同档案门类进行准确区分，农村土地确权颁证工作中形成的大量文件材料。对农村土地确权颁证业务工作中形成的档案材料，应当纳入专门档案管理；对各种会议材料、计划总结、统计汇总等档案材料，应当纳入文书档案管理；对电子声像类档案材料，应当纳入电子档案、声像档案管理。
一）文书档案类文件材料
包括机构成立、意见、方案、指导性通知、计划、总结、简报、会议记录、规划、报告、检查记录、统计汇总等文件材料。1.归档范围。各区县（自治县）人民政府、各镇乡人民政府（街道办事处）农村土地确权颁证工作中形成的文件材料。
分为永久和定期，2.保管期限。按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》国家档案局令第8号）要求。定期一般分为30年和10年。
以“件”为单位，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）整理这部分文件材料时应纳入机关文书档案统一整理归档。按照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）进行整理。
按《市村级档案管理办法》规定，各行政村（社区）整理这部分文件材料时。统一纳入村级文书档案的经济发展类”按照《市文书立卷与案卷构成的一般要求》或《市机关归档文件整理实施细则》要求，以“卷”或“件”为单位进行整理。
二）农村土地确权颁证专门档案类文件材料
1.归档范围。农村土地确权颁证材料包括农村土地确权颁证入户核实（汇总）表、国土“二调”面积核实表、田（土）面积丈量记录表、现场勘界确认材料、承包土地空间位置图、农户委托书、承包土地确认面积公示表、农户签字确认的承包地块及面积分摊表、农户土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权证书登记表、新证领取表、原证注销登记表、公告材料；土地承包情况汇总清册、土地承包经营权登记台账；农村土地确权颁证人员花名册、集体经济组织成员讨论形成的承包面积确认落实方案、村民代表会议决议、会议记录；补充完善的土地承包（流转）合同、依法调整承包土地方案、注销（变更）土地承包经营权申请、登记材料；其他方式承包申请颁发农村土地承包经营权证书申请、登记等材料；其他农村土地确权颁证专门档案材料。
2.保管期限。农村土地确权颁证档案永久保管。
此次农村土地确权颁证工作结束后，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门在农村土地确权颁证工作中形成的农村土地确权颁证档案作为自身全宗内一种专门档案保管。农村土地承包经营权证登记簿一式二份。必须移交区县国家综合档案馆保存一份，农业行政主管部门用作日常登记管理留存一份。
应以各镇乡人民政府（街道办事处）为独立全宗单位，乡镇（街道）级的农村土地确权颁证档案。集中统一整理，参照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）要求，以“件”为单位进行整理。一般以每户形成的且能按户分开的所有文件材料作一件，用线或不锈钢钉装订，同一全宗内以行政村（社区）顺序依次排列，同一行政村（社区）中按村民小组顺序依次排列并从1开始编制顺序号，加盖归档章、编制归档文件目录，装入文书档案盒保管。各镇乡人民政府（街道办事处）形成及整理农村土地确权颁证档案时，可根据需要一式数套。
村（社区）级农村土地确权颁证专门档案参照上述方法整理。
三）电子档案、声像档案类文件材料
农村土地确权颁证工作中形成的电子、声像档案的归档整理按照国家和市相关要求执行。其中电子档案按照《市电子文件归档与管理细则》执行；照片档案按照《市照片档案收集整理实施细则》渝档发〔〕36号）执行；声像档案按照《市档案局关于进一步加强声像档案管理的通知》渝档发〔2010〕43号）执行。
请按《意见》要求，原缺失二轮承包方案、合同、申请书、台账等补充完善材料。分类归档。
二、做好农村土地确权颁证档案移交和利用工作，强化服务。
要按照农业部、国家档案局《意见》要求，各区县（自治县）农业、档案行政主管部门。切实加强对本辖区农村土地承包档案管理工作的指导和服务，充分抓住本次开展农村土地确权颁证工作的有利时机，认真做好相关管理工作，全面规范完善农村土地承包档案。
一、充分认识推进农村产权制度改革的重大意义
农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本的、决定性的作用。党的十一届三中全会后在我国农村逐步推行的家庭承包经营制，赋予了农民充分的承包土地使用权和经营收益权，极大地调动了农民生产积极性，解放了生产力，实现了农业稳步增长、农村繁荣发展、农民持续增收。但由于受城乡二元结构体制的制约，城乡分割的产权制度对城乡资源对接、农村生产要素市场配置的阻碍作用也逐步显现。
近年来，我区经济社会整体上快速发展，但城市与农村的二元结构性矛盾十分明显，农村产权制度相对滞后造成的农村土地、人力资源得不到充分利用，农村生产要素流动不畅、发展活力不足等问题日渐突出，不仅关系到全区发展大局，而且直接影响农村的改革发展稳定。打破城乡产权制度壁垒，是加快城乡一体化发展进程的必然要求，是激发农村发展活力的迫切需要，是建设国际化大都市副中心城市的关键之举。全区各级各部门要充分认识推进农村产权制度改革对夯实农村农业发展基础，加快全区发展的重大意义，自觉从促进城乡经济社会一体化发展，推进加快发展、率先发展、科学发展的全局高度进一步深化认识，以改革创新精神积极探索农村资源资本化、流转市场化、使用有偿化的新途径新模式，坚定不移地把农村产权制度改革向前推进。
二、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以党的十七届三中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持把解决好“三农”问题作为各级党委、政府工作的“重中之重”，以“还权赋能”为核心，以开展确权登记工作、推进土地承包经营权和农村建设用地使用权流转、探索和推动城乡建设用地增减挂钩、开展农村房屋产权确权流转试点、创新耕地保护机制为主要内容。加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监督有力的现代农村产权制度，切实推动农村资产资本化、资源配置市场化，激活农村发展活力，促进区都市型现代农业发展和农民增收。
（二）基本原则
1、坚持实事求是、尊重历史和现实的原则。对农村产权制度改革中的历史遗留问题，结合当前实际情况，划分时段、区别对待、妥善解决。原则上不改变农村资产资源使用现状。
2、坚持依法办事、按规操作的原则。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。
3、坚持公开、公平、公正的原则。实施“阳光”操作，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权。
4、坚持自主、自治、自决的原则。充分发挥农民的主体作用，实行民主议事，村民理事，村民集体自主决策，妥善解决改革中遇到的疑难问题。
5、坚持因地制宜、稳步推进的原则。从实际出发，区分轻重缓急，先易后难、注重实效，分类推进改革。
6、坚持政府引导与市场运作相结合的原则。充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能，同时，遵循市场经济规律、积极探索，推动农村资源要素的市场化配置。
（三）总体目标
从2011年开始，在新兴街道邰家村、武屯镇西相村、关山镇南樊村、康村进行试点。力争用两年时间，完成这3个镇街的产权制度改革试点工作，为下一步工作全面推开创造条件。未列入试点的镇街也可大胆探索，积极创新，先行先试。
三、主要任务
（一）积极开展确权登记工作。重点做好农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权的确权登记发证工作，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，由国土、建设、农林、水务等部门分别核发集体土地所有权证、集体土地建设用地所有权和使用权证、集体建设用地上房屋所有权证、土地承包经营权证、小型水利设施所有权和使用权证。
（二）积极推进土地承包经营权流转。在坚持农村土地集体所有、基本承包经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿使用的前提下，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合用社，促进农业规模化、集约化、产业化经营。探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的鼓励和补偿机制。完善农村土地承包经营权、林权流转管理办法，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。建立全区范围内农村土地承包经营权流转市场，探索建立农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。
（三）积极推动农村建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规则、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区政府批准，可以通过使用权出让、出租、作价入股、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农民住房建设。农村建设用地使用权出让收益归集体经济组织所有并优先用于农民的社会保险，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场，采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易，使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。各级政府因公共利益需要经批准按规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。
（四）积极探索和推动城乡建设用地增减挂钩。围绕我区统筹城乡发展总体规划，科学编制城乡建设用地增减挂钩规划，密切协调好与新一轮土地利用总体规划、村镇体系规划、新型农村社区建设规划等规划之间的衔接关系，在确保耕地和基本农田面积不减少、质量有提高、城乡建设用地总量不增加的前提下，实行挂钩专项规划的动态管理。按照土地利用总体规划和城乡建设用地增减挂钩规划，科学制定项目区规划、项目区实施管理、项目区资金管理、项目区验收等管理制度，切实保护农民合法权益，保障增减挂钩工作规范有序顺利进行。积极探索拓宽增减挂钩融资渠道，引导企业参与村庄治理工作，形成政府主导下的多元化投资格局。挂钩周转指标产生的土地级差收益，应全部用于挂钩项目，政府从土地收益中拿出一定比例，设立城乡建设用地增减挂钩专项资金。
（五）积极开展农村房屋产权流转试点。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，推动农村房屋产权以买卖、作价入股、抵押、租赁等形式自由流转，实现城乡房屋同证、同权。加强农村房屋产权流转的管理，农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。
（六）积极创新耕地保护机制。加强区域范围内土地利用规划管理，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全区土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。在对全区耕地进行质量普查的基础上，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。建立耕地保护补偿机制，按照“统一政策，分级筹集”的原则，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴，具体意见由财政部门拟定。
四、工作程序
（一）调查摸底，依法登记。各职能部门按照职责分工，在农村产权制度改革系列文件出台后，迅速会同各镇街组织力量全面调查、核实农村集体土地、建设用地所有权和使用权，集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权，小型水利设施产权和其他需要明确的农村产权。在权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记。
（二）结果公示，确认颁证。深入做好数据复核、建档造册工作，以村或组为单位，将各部门会审后形成的确权核实情况进行7天公示，公示期满后再行复核。在确保数据准确性的基础上，各职能部门按照职责分工，严格遵循基本程序，明晰集体和农户拥有的各类资产的权属关系，组织开展全区农村产权的确权登记和发证工作。
（三）建立台帐，规范管理。产权登记原始表册和确权登记、发证工作档案要及时整理归类，建立台帐，按工作职能和有关要求分级确定专人或专门机构长期保存。同时要结合农村产权流转，建立相应台帐动态管理制度，确保农村产权流转行为的规范有序和台帐的准确性、连续性。
（四）培育市场，促进流转。按照依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管的要求，积极培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。支持和鼓励农村产权中介服务机构发展，为交易主体提供资信评估、资质评审、法律咨询等相关服务。积极支持有条件的地方采取确权、确股、确利形式发展以农村产权为纽带的新型农村合作经济组织，大力引导各类企业、科研院所、社会团体通过产权流转，从事农业开发和农村建设。
五、配套政策
（一）进一步完善社会保障体系。进一步建立完善城乡一体的社会保障体系，加快推进城乡户籍、就业制度、养老保险、医疗保险、社会救助、城乡低保改革，逐步建立起城乡一元化户籍制度，城乡一体的劳动力市场，城乡一体的医疗保险和养老保险制度，探索城乡社会救助并轨，实现城乡低保应保尽保，为农村产权制度改革提供强有力的支撑。
（二）进一步推动农村金融体系建设。大力扶持发展农村金融服务组织，根据省、市金融部门对金融机构布点规划，鼓励和引导银行类金融机构来我区设立村镇银行，积极扶持农村资金互助组织，支持优质民营企业、省内外民间资本、大型企业集团在我区设立小额贷款公司，引导规范农村融资行为。区基础设施投资管理公司要充分发挥职能作用，积极探索符合现代产权制度要求的融资体制。鼓励金融机构开展农用地包括林地承包经营权收益融资，推动农用地合理流转，加强农业规模化集约化经营。鼓励农村集体建设用地用于商业、旅游等经营开发并用其经营性收益融资。加快建立农村资产经营权流转的担保体系，积极开发新型支农金融产品，积极探索农民住宅抵押贷款，加快新型农村建设。
（三）进一步建立农村产权流转交易服务平台。整合现有资源和部门职能。在区、镇街建立两级联网的农村产权流转交易服务平台。抽调专人、成立机构，组建区级农村产权流转交易服务中心，负责全区农村产权流转交易信息、政策咨询、业务指导等，主要办理农村集体建设用地、集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、小型水利设施产权和集体林权流转交易事项。
（四）进一步加快新型农村社区建设。加强规划编制与土地用途管理，按照农民向小城镇和新型农村社区聚集、土地向园区和经营大户集中、劳动力向非农产业转移、社会保障和公共服务向农村延伸的要求，在农民自觉自愿的基础上，以农村新型社区布局规划改造为抓手，积极推行村庄整合，结合建立保障性住房制度，建设新型农村社区，实现农村社区化管理，让农民享受现代公共服务。
（五）进一步完善纠纷调处机制。各镇街和区统筹、国土、建设、农林、水务、司法、等部门要建立农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、林权、小型水利设施产权纠纷调处和仲裁机制，解决好确权、流转过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益。
六、保障措施
（一）加强领导。成立由区委、区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，区委办、政府办、政研室、组织部、宣传部、政法委、监察局、统筹办、发改委、法制办、财政局、国土分局、建设局、农林局、水务局、经贸局、司法局、金融办等部门和各镇街主要负责同志为成员的区推进农村产权制度改革领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在区统筹办。领导小组下设农村集体土地产权制度改革工作组，农村集体建设用地上房屋产权制度改革工作组、农村土地承包经营权制度改革工作组，农村小型水利设施产权制度改革工作组、农村产权抵押融资改革工作组，各工作组由相关部门主要负责同志任组长，负责牵头组织本组的产权改革推进工作。领导小组建立联席会议制度，对重大事项和突出问题，召集有关部门单位共同研究，协调解决。各镇街也要相应成立领导机构，建立工作机制，抓好组织实施。各部门、各镇街要密切配合，齐抓共管，共同推进工作落实。
（二）经费保障。农村产权制度改革所需工作经费由区级财政承担。各镇街、各部门要充分利用第二次土地调查和第二轮土地延包成果，整合各方面的资源力量，尽量节约开支，避免增加群众负担。
（三）加强指导。区发改、建设、农林、建设、财政、金融、水务、民政、人社、编办、国土、公安、规划、等相关行政主管部门，要结合各自的职能，积极研究制定相关配套规范性文件，特别是要在农村土地承包经营权确权颁证、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权流转、集体建设用地上房屋登记、农村小型水利工程所有权和使用权改革、农村产权抵押融资和城乡建设用地增减挂钩等重点领域尽快出台配套政策，形成农村产权制度改革政策体系，保障试点工作有序推进。
（四）搞好动员。要广泛宣传农村产权制度改革的重要性、必要性和有关政策法规，确保群众了解政策，熟知政策，调动群众的积极性、主动性。要充分发挥基层党组织和党员干部的作用，坚持思想教育和积极引导的工作方法，讲清政策，明确权利和责任，防止工作简单化。改革方案必须提交村民大会民主讨论，充分听取意见，取得广大农民的理解和支持。
2012年5月启动登记发证工作，5月18日技术单位进驻，6月7日益阳市现场会在桃江召开，7月20日完成地籍测量，8月1日完成权属调查，8月2日开始登记制证，8月15日试点村316宗确权到村民小组的所有权证制证完毕……每一项记录工作进度的时间都是以日推进。
在这两组不平凡的数字中，印证的就是湖南省桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作的历程！
启动：政府部门全力“铺路”
农村集体土地确权登记发证工作就是给农村集体土地“上户口”、办理“身份证”，是农村集体土地承包经营权信托流转的入场券，是统筹城乡发展的动力源泉。在桃江决策者的脑海里铭刻着这样一个理念。
2012年4月，在全市推进农村集体土地确权登记发证工作会议后，桃江县把这项工作列入政府工作的重要内容，作为统筹城乡发展“七项规定”动作之一来抓好抓实抓牢。
2012年桃江县第八次县委常委专题办公会议要求，“迅速启动全县农村集体土地确权登记发证工作，要钱给钱，要人给人，政府、部门要全力为确权登记发证工作铺路”。
为此，一系列的“铺路”行动在紧急进行……
5月10日，县委常委会议听取了县国土资源局关于启动全县农村集体土地确权登记发证工作的专题汇报。随后，成立了以分管国土资源工作的副县长为组长，县政府办、县国土资源局主要负责人为副组长，县农村工作部、财政、民政、交通运输、公安、农业、林业、经管等10个部门领导及15个乡（镇）分管国土资源工作的领导为成员的桃江县农村集体土地确权登记发证工作领导小组。领导小组下设了工作办公室，抽调专职工作人员9名，分成综合协调、技术指导、质量检查、资金管理、监察监督5个专业工作组，形成了严密的工作链。同时各乡镇也相应成立了工作领导小组。
5月15日，桃江县人民政府批准农村集体土地确权登记发证专项工作经费889万元，其中技术单位工程项目经费739万元，其他费用150万元，分四年拨付。
6月2日，通过县招标办，报市政府批准，招标确定了湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院为桃江县农村集体土地所有权确权发证技术单位。
6月7日，全县农村集体土地确权登记发证工作动员大会高规格召开，县农村工作部、财政、公安、农业、民政、林业、经管等部门负责人和乡镇主要领导及分管领导、乡镇国土资源所长、从业人员、技术单位人员近百人参加了动员大会。各乡镇也按工作进度分别召开到各村的动员会议，试点镇沾溪镇的动员会议开到了村民小组长一级，层层进行再宣传、再动员、再部署。
6月10日，县统筹城乡发展领导小组、县督查局出台《关于全县农村集体土地所有权确权登记发证工作考核细则》，考核分值纳入相关部门及乡镇全年绩效考核。
一场轰轰烈烈的农村集体土地确权登记发证“攻坚战”在桃花江畔打响。
试点：努力探寻“桃江版本”
桃江县是七山一水两分田的典型丘陵山区，历经了1995年撤区并乡、2005年乡镇合并和2008年村组合并等多次乡镇村组行政区划调整，村民小组集体土地普遍存在土地不集中、交叉严重、主体不完善、组界不明显等现象。在桃江县的地籍管理史上，农村集体土地所有权确权登记发证到村民小组是第一次，给农村集体土地所有权确权登记工作提出了严竣的考验。
“怎样找准符合桃江县情的农村集体土地确权登记发证工作的版本？”桃江县国土资源局党组一班人思路异常清晰：试点先行，以点带面，点上总结，面上推广。
为找准试点乡镇，桃江县国土资源局经过认真调查了解，选定了群众基础好、干部战斗力强的桃花江核电站所在乡镇――沾溪镇作为试点单位。调查研究、动员发动、宣传宣讲、指界人推选、权属外业调查、土地权属纠纷调处、资料收集、数据库建设、登记制证、签收……试点“集结号”在沾溪镇各个村落吹响。
2012年5月，农村集体土地确权登记发证试点工作动员大会在沾溪镇召开，沾溪镇村组干部、党员及群众代表、技术单位从业人员等100多人参加了动员大会。对各村民小组指界人员进行了集中培训，并在沾溪镇卫红村就外业权属调查的各个环节进行现场演示。
“开展农村集体土地确权登记发证工作有什么意义？农村集体土地确权登记发证的主要任务是什么？申请土地登记需要提供那些资料？土地登记的程序有那些？……”宣传车开进各个村落进行巡回宣传，桃江电视台开设农村集体土地知识问答专栏每晚播放，各种内容的横幅标语随处可见，《知识问答》小册子一户一份。农村集体土地确权登记发证工作在沾溪镇做到了家喻户晓，人人皆知。
盛夏桃江，酷暑难耐，热浪袭人，顶着38℃的高温，县国土资源局地籍测绘部门9名工作人员不分节假日全程参加，乡镇村组密切配合，技术单位26名调查员全力以赴地工作，打出了试点工作“组合拳”，为全县农村集体土地确权登记发证工作找到了“标准版本”。
仅仅两个月时间，沾溪镇就完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作的全部程序。全镇确权登记到组的行政村10个，334个村民小组，调查权属界线登记制证5274条，登记制证1685本。摸清了农村集体土地所有权确权登记发证工作的基本思路，统一了政府主导，国土资源部门负责组织和业务培训指导把关，镇、村、组及相关部门配合，专业队伍具体负责实施的操作方式。总结制订了桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作《具体操作办法》、《职责分工》、《奖惩办法》、《考核评分细则》四个操作性非常强的文件。根据桃江县实情，科学提出了“因地制宜，急需先用，立足村界，细化到组”的工作思路，明确了以各乡镇人民政府所在地、城乡结合部、两型社会实验区的行政村为重点，全县94个行政村2698个村民小组确权发证到组，190个村确权发证到行政村的目标任务。
铺开：权属调查全面加速推进
工作方法找准后，推进力度就是决定因素。
桃江县国土资源局对全县农村集体土地所有权确权登记发证工作实行倒排工时，《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作计划》显示着以下时间节点：2012年8月全面启动权属外业调查，2012年12月完成外业调查，2013年5月完成权属调查成果内外自检，2013年6月申报省厅预检，2013年12月完成数据库建设……
全县动员大会的第二天，湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院52名技术人员分赴全县14个乡镇开展外业权属调查。
一时间，在桃江县的村村落落、田间山野、农家小院随处可见农村集体土地确权登记发证工作人员忙碌的身影。
为确保工作进度，桃江县国土资源局明确3名工作人员分别与3个技术单位对口联系，全程跟踪督查，建立乡镇、村、国土资源所三方协调作业制度：技术单位每进入一个国土资源所辖区，国土资源所安排一名人员与作业单位人员保持随时沟通，遇工作难题，及时解决或上报；作业队伍每到一个村民组，国土资源所必须到场，提前联系食宿问题，让作业队伍安心工作；国土资源所与村组随时沟通，并制作了通讯录发放到每个人员。
在桃江县集体土地确权登记发证办的墙壁上挂着一个任务完成示意图和一个各标段工作进度对比表，对各单位当天外业调查数量进行汇总、通报。桃江县国土资源局每隔十天就会组织三个标段的技术单位项目负责人对全县集体土地确权登记发证工作进行一次调度，就当前工作进度、质量、存在的问题和困难进行汇总，逐一拿出解决方案。此外，桃江县国土资源局每月联合县督查局、县统筹城乡发展办公室对各标段外业调查进度及质量、各乡镇配合程度等进行一次督查，发出督查通报，将督查情况记入全县绩效考核分数。
历数桃江县开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的工作日程，交出了如下答卷：调查宗地21594宗，权属界线39651条，整理内业权属文书及附图28035份，调查率达到100%。举办专题业务培训3期，受训人员达1500余人次。发放《农村集体土地确权登记发证知识问答》1000余本，宣传单页2800多份，悬挂横幅82条，张贴标语480多条，出动宣传车18台次。通过县人民政府了《关于对全县农村集体土地所有权进行总登记的通告》，共张贴1200份。
质检：不放过任何一个疑点
“农村集体土地所有权确权登记发证工作是事关群众切身利益的大事，不放过任何一个疑点，必须扎扎实实确实权、认认真真颁铁证。”桃江县农村集体土地确权登记发证工作办公室主任薛志元态度十分明确。
桃江县农村集体土地确权登记发证工作严格按照《土地登记办法》、《地籍调查规程》等法律法规及技术标准进行。在工作开展之初，当地出台了《桃江县农村集体土地确权登记发证工作责任追究办法》，印发了《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收办法》，严格落实成果质量第一责任人制度，对在发证过程中出现宗地权属错误、数据失实等，将对该宗地所在乡镇国土资源所工作实行一票否决。
为此，桃江县国土资源局严把指界关口，要求各村选定的指界人必须具备德高望重、有良好的政治素质，公道正派、熟知本辖区界址情况，并做到指界人须经本集体经济组织三分之二以上村民代表选举产生，在进行权属界线调查时指界人员必须百分之百的现场指界，确保 “权属合法、界址清楚”。
权属调查成果县级自检，是成果质量控制的关键之一。桃江县国土资源局严格按照部、省相关成果质量控制办法，对各技术单位提交的内外权属调查成果进行实打实、全覆盖地县级自检，精心制定内外业质检工作方案，抽调精干人员成立了内、外业两个质检组。外业自检采用对照调查底图及权属界线协议书，随机抽取10%～15%的权属界线，由指界人进行现场指界核对，并记录检查情况。内业自检采用图文对照检验法，根据权属界线协议书及附图逐界线逐拐点100%地进行对照检查，比较权属界线走向说明与附图的一致性。
土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为民以食为天、以地为生，千百年来，农民和土地唇齿相依、不可分割，土地对农民来说就是命根子。随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐，以征收土地搞开发建设为标志的城市扩展如火如荼，农民的土地大量被征用。近年来征地过程中给予农用的各种补偿费都是以各种测绘成果为基础数据来计算的，为了保证国家和农民的利益不受损失及利益的稳定，征收土地的面积、权属、地类、青苗数量、地上附作物数量等数据的科学性、准确性真实性就显得极其重要。
一、土地征收中土地勘测定界的应用概述
土地征收勘测调查工作是在土地征收实施主体国土资源局部门组织下，邮政部门、勘测定界单位、用地单位、项目用地范围内各土地权属单位之间相互协调、配合工作勘测定界单位须依据国土资源部《土地勘测定界规程》（TD/T 1008-2007）规定的程序和规范绘制土地勘测定界图。
土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状，计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。
二、土地勘测过程中出现的问题分析及处理方法
在土地勘测过程中，由于土地现场情况复杂多变，经常出现已经掌握的图纸成果与现状小一致、相邻权属单位之间存在争议、土地利用现状图地类、规划图地类与现状地类不符等等，需要进行认真分析加以解决。
1.土地勘测调查准备工作
收集项目拟征地范围所需的1∶500地形图、规划局批复的项日用地范围图，1∶10000标准分幅土地利用现状图、土地利用总体规划图、1∶500地籍图、土地权属界线图、遥感（航摄）影像图等图件以及该用地范围内已知权属单位的权属来源证明文件（包括国有土地使用证、集体土地所有证、土地征用批文、土地划拨协议书、土地出让合同、违法用地处罚文件等）
外业工作前首先先对权属界线图、权属来源证明文件等进行审核，将审核合格的行政界线、权属界线勾绘到工作底图上；对无上述权属证明材料或权属界线模糊不清的应在工作底图上标记然后对土地利用现状图与土地利用总体规划图进行地类比较，两图地类不一致的地方在工作底图上标记，同时地形图上房屋、院落、高压线等地上物在外业测勘时要重点勘测。
2.权属情况调查中的问题以及处理方法
在土地征收工作中，一项十分重要的工作就是土地权属确认，它直接涉及土地权利益双方的经济利益，如果这项工作存在着缺陷或手续不完备，均可能会导致在征地拆迁阶段工作受阻，甚至引发司法诉讼。因土地权属调查一般按照“先国有后集体”的原则，将拟征地范围内的国有土地按照已经掌握的权属来源证明材料扣除，然后对剩余集体土地所有权进行调查，目前测绘单位数量繁多，各测绘单位之间在坐标转换中所使用的参数存在差异，在使用别的测绘单位的测绘成果时，要注意好测绘成果的接边工作，防止土地漏征或重复征用集体土地。权属无争议的，做出村界确认图，去涉及的村委会确认，并在图纸上加盖村委会公章确认，对有争议的集体土地界线，由村委会派负责人到现场进行指界，由涉及的各村委会负责人现场协商确定，由测绘单位用仪器现场测定坐标，埋设界址点桩
3.权属调查中的难点
（1）年代久远的用地单位的土地权属的确认。在土地勘测过程中经常遇到一些年代久远的用地单位，提供不出权属来源证明材料由于我国的土地管理局成立只有20多午时间，而一些土地是在1986年前就征用了，这一部分的土地征用资料很难查找到，部分划拨土地至今都可能没办理土地使用证。对于这些土地权属来源证明材料要去用地单位、所在村村委会、城建档案馆等多力查找征地材料，以确定当时的征地范围，不能直接用实测围墙等现状地物来确定其权属界线，以防止当时的道路、绿化带、河流等误当做集体土地，重复征用。
另外对拟征范围内历史形成的公路等基础设施，没有任何征地资料，有些公路是上世纪90年代前修建的乡级、镇级公路，对于这些要由土地主管部门、所在村村委会、交通部门等共同协商确定其土地权属，并出具相应说明材料加以说明。
（2）违法用地。违法用地是指土地使用人没有依照有关法律办理相关手续擅自使用土地的情况，在经过相关执法部门处罚后，其权属性质仍保持不变，不以处罚而转变囚。
4.地类的确定
在征地过程中地类的确定直接关系到征地补偿费的计算，也就关乎被征地农民的切身利益，因此土地地类的确定必须做到真实勘测调查地类划分执行国标《土地利用现状分类》 （GB/T21010-2007）标准，并按分类标准归并至农用地、建设用地、未利用地三大类。
近期，农村集体用地流转、产权制度改革等土改话题不断升温，再次受到社会热议。其中，土地改革的前期准备——农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成。土地改革关涉三农、城镇化、户籍制度等内容，被寄望为带动制度破局，成为中央推动改革的重要一步。
土地确权赋能
9月6日，国土资源部官方网站刊文，要求进一步加快农村地籍调查，全面推进集体土地确权登记发证工作。而在8月底，国土资源部发文表示将组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体土地所有权登记发证成果部级抽查。
当前，国家推进的确权包括集体土地所有权以及集体建设用地（含宅基地）、农地的使用权。据国土资源部此前公布的资料显示，截至今年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%，全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成，绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。
而由于权属关系复杂，涉及历史遗留问题，农村集体建设用地、宅基地和农地的使用权确权工作进展则相对缓慢。农业部专家韩一军就指出，现有13亿亩耕地仅六至七成有明确承包登记。据今年的中央一号文件提出，国家计划用五年时间基本完成承包经营权的确权登记工作。
随着土地确权工作的完成，中国土地市场将进入全新的“数字化”时代。不仅如此，“农地确权”还将为接下来的土地制度改革奠定坚实基础。这主要是在土地确权的同时，需还权赋能相配套，保障农民拥有对土地转让、出租、抵押等权能，从而推动农村土地市场化，化解城乡土地二元结构“坚冰”。国土资源部地籍管理司副司长冷宏志此前曾透露，国土资源部将以土地确权为契机，深化土地产权理论研究，推进集体土地产权实现方式的实践探索，为集体土地产权制度改革做好政策储备。
实际上，这也是国土资源部今年的一项重要工件，即“探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设”。早在年初，时任国土资源部长徐绍史在部署2013年重点工作时，就特别提出要研究制定“经营性集体建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法”，并就有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。4月中旬，新任国土资源部长姜大明组织第一次部长办公会审议通过《保发展保红线工程2013年行动方案》，在配套改革方面，行动方案提出的第一项工作即为农地流转。目前，全国已有浙江、海南、广东、福建、重庆、四川等地在进行农村集体建设用地流转探索，只是多地试点探索十多年来却无法形成全国性政策并推动法律修改，而地方试点又由于各种原因未能全面推进。
城乡二元结构待破
土地确权是土地管理的一项基础性工作，明晰的土地产权也是农村土地市场化的前提。十七届三中全会曾明确提出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，健全规范农村土地管理制度。“现在外界期待的是，十八届三中全会对‘确权后土地的市场化’如何定调。”中国房地产业协会副会长朱中一表示。
受访的不少专家认为，当前农村土地市场化不足已成为阻碍地方政府推进城镇化的核心问题。一方面，政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民缺乏足够的法律保障和征地的市价参考，导致很多地方在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，也造成过度城镇化、农民超前上楼等问题；另一方面，一些地方由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现“城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用”的情况。在这个过程中，土地制度的改革亟需推进。
而实际上，土地改革一直是近几年的改革重点，只是进展缓慢。“问题的症结在于土地征用制度。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受记者采访时表示，“外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多地享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。”
对此，安邦集团高级研究员唐黎明也认为，土地改革很大一部分阻力来自于地方政府，原因是现行的土地制度已成为了地方财政收入的重要渠道。同时，地方政府通过借助于征地过程中的主动权，可以自主安排和配置土地，特别是通过较低的成本，满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、工业园区建设用地、房地产开发用地，等等。“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。”农业部长韩长赋近日表示。
因此，必须打破原先因所用权的不同所产生的城乡土地二元结构，这既与农民所应拥有的土地权益不符，也与我国城乡一体化的目标相矛盾。中国社科院农村发展研究所研究员王小映就指出，对于农村建设性用地流转，需坚持经营性用地和公益性用地相区分的二元结构，建立城乡统一的不动产市场；对于农用地的流转，应保持在用地性质不变的前提下积极、顺畅流转，鼓励农业规模化经营，培育家庭农场、职业农民，充分利用闲置土地效率，农村居民的收入也会进一步提高。
至于进城农民，则应变成城市居民，充分享受城市的基本公共服务。这也是东南大学教授华生所关心的，他指出，农地本身不改变用途的流转也要有先决条件，即那些离开土地到城镇打工的农民工能够举家在就业城镇落户。否则城里没安居，家乡的农地宅地又被流转了，他们就成了流民。
（一）稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。
（二）严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（20*－2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。今年3月至4月份，各省（区、市）国土资源管理部门要会同有关部门在政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将会同有关部门组织抽查。
（三）积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。各地要进一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。
二、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度
（四）明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有的土地，有条件的可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，将《集体土地所有证》发到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给予登记发证。
（五）按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽快完成集体土地登记发证，适应先行先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。
（六）依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地各方的经济权益。
三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展
（七）搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金；各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治。各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发等各类活动，发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。
（八）创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。各省（区、市）国土资源管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支撑和推动土地整治。
农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。
（九）实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。大力推进《纲要》所确定的七大工程建设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个部级示范点，各省（区、市）开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省（区、市）国土资源管理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同推动示范工程建设。
四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场
（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。
近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序。
（十一）完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，协调有关部门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提高交易安全。要积极培育集体土地流转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。
（十二）制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。
五、严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土地
（十三）科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。
（十四）抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。各省（区、市）国土资源管理部门修订标准涉及修改地方性法规和政府规章的，要按法定程序及时提交立法机关审议。
（十五）强化自我约束，探索宅基地集约节约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。对“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，积极探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。
（十六）改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。在村或村民小组内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。各县（市）国土资源管理部门要规范宅基地审批办法，定期开展抽查，按年度将宅基地审批落实情况报省（区、市）国土资源管理部门备案，强化监督管理。
六、完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件
（十七）完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。
一是加强领导，多方式、全方位加大宣传力度，提高工作进度，力争在2009年5月20日前完成农村土地电查工作，2009年6月30日前完成城镇调查工作。
二是领导小组办公室加强日常组织和协调工作，加强对作业队和各乡镇工作完成情况进行督促检查，保证调查工作达到国家的质量要求。
三是各乡镇要积极配合，组织工作力量，全面完成辖区内的调查工作。
二、认真完成我县第二轮土地利用总体规划修编和基本农田划定、保护工作
一是加强对土地利用总体规划修编工作的组织领导，把土地利用总体规划修编工作摆上重要议事日程，加大宣传动员力度，积极调动各乡镇、村的力量，按时按质完成我县的土地利用总体规划修编工作。
二是在把握好基本要求的基础上，科学规划好我县的土地利用总体规划修编工作。今后一段时期，是我县加快各项基础设施建设，促进经济快速发展的时期，对土地资源的占用不可避免。在土地利用总体规划修编工作中长远考虑，科学规划，消除总体规划中制约经济发展的不合理因素，解决好保吃饭和保发展之间的矛盾，将我县的土地利用总体规划修编成既达到国家的要求，又能较好地服务于县域经济建设的规划，而不是制约我县经济发展的规划。科学分解并层层落实规划指标，严格控制建设用地规模，合理调整建设用地结构。按照“严控总量、盘活存量、用好增量”的原则，合理安排城镇工矿、农村居民点和基础设施用地规模。将农村宅基地纳入规划统筹考虑，既要有规模保障，也要有标准控制。对各类基础设施项目进行重要性排序，区分轻重缓急，强化规划引导和调控。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，优化工矿用地结构和布局，改变布局分散、粗放低效的现状，防止过度扩张。
三是切实把握土地利用总体规划修编的基本要求，严格落实耕地和基本农田保护目标。坚持最严格的耕地保护制度，落实耕地保护责任，建立以各级政府为主的耕地保护责任目标考核制度，严格考核措施，完善政府领导下的部门联动机制，分工负责，齐抓共管，保持我县至2010年耕地保有量56440公顷（846602亩），基本农田保护面积49800公顷（747000亩）；2020年耕地保有量为55830公顷（837452亩），基本农田保护面积49800公顷（747000亩）的目标。严格控制耕地流失，加强对非农建设占用耕地的控制，严格落实建设占用补充耕地责任制，坚持“先补后占”。加强耕地质量建设，切实转变耕地保护思路，将耕地保护由单纯的数量保护转向数量、质量和生态全面管护。加大土地整理力度，稳步提高耕地综合生产能力。以农用地分等定级成果为依据，加强对占用和补充耕地的评价分析，从数量和产能方面严格考核耕地占补平衡。进一步严格基本农田保护，在规定期限内完成基本农田调整划定，调整后的基本农田数量不低于上一级规划确定的指标，平均等别要高于调整前的平均等别，并不折不扣地落实到地块和农户。
三、按照要求，稳步推进农村土地确权、登记、颁证工作
农村土地确权登记颁证是明晰农村土地产权，推进农村改革、统筹城乡发展、保护农民权益、稳定农村社会的必然要求。十七届三中全会作出的《决定》针对健全严格规范的农村土地管理制度，提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。因此，要结合第二次全国土地调查，按照国土资源部的要求和部署，采取有效措施，稳步推进农村土地确权登记发证工作。
一是组织摸底调查，摸清我县农村土地确权登记发证工作的现状，制定切实可行的方案。
二是认真组织领导，加强协调，按照方案稳步推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权、登记、颁证工作，基本实现我县农村集体土地登记发证全覆盖。
四、抓好用地保障，服务于经济建设
一是认真做好20*年已报批的404亩建设用地的供地工作，除基础设施用地外，其余的严格按招拍挂制度进行供地，将每一寸土地用到实处，用出效益。
二是积极向国家争取用地政策、争取用地指标，保障各类建设项目用地。
三是通过节约集约用地一系列措施，挖掘用地潜力，提高用地对发展的保障能力，满足经济社会发展对用地的需求。通过土地利用总体规划，对各业各类用地作出统筹安排，协调好、统筹好各类用地之间的矛盾。
四是认真研究国家扩大内需的政策，积极采取措施做好各项重点项目建设的用地保障，服务好经济建设。
五、积极争取和认真实施好土地开发整理项目
一是认真实施好在建项目。目前，由国土资源部批准立项，总投资3318.89万元的三川镇2万亩农田整理项目已在实施中，通过加强对项目工程的监督，高质量地按时完成该项目的建设任务，发挥好项目效益。
二是积极争取，加大项目储备力度。积极争取已被省国土资源厅列入了项目储备库的涛源乡上六土地整理项目和羊坪乡土地整理项目得到立项实施。继续争取片角耕地占补平衡项目和永北镇土地整理项目得到立项，并在全县范围内选择符合条件的项目上报争取立项。
六、强化矿产资源管理
一是认真贯彻落实省政府出台的《云南省探矿权采矿权管理办法》、《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用办法》和《云南省矿业权交易办法》等三个办法，转变管理方式、管理思路，加大监管力度和矿产资源规费收缴力度，促进我县矿业权的又好又快发展。
二是开展专项行动，加大对私挖烂采的打击力度，进一步整顿和规范矿产资源开发秩序。重点对期纳、程海、六德、顺州、三川等乡镇无采矿许可证的小采石场、采砂场、砖厂和未在丽江登记备案，探矿许可证和安全生产许可证不清的探矿企业（探矿权所有人）（项目）进行认真清理，该整合的整合，该关闭整改的关闭整改，该取缔的取缔，并对死恢复燃的非法矿点（洞）给予坚决炸封和打击，全面整顿规范我县的矿产资源秩序。
三是做好煤矿企业采矿许可证延续登记的服务工作，并加强对各煤矿企业采矿许可证延续登记期间安全生产的监督检查。积极配合经济局做好煤矿的整合工作。
四是按照要求,按时按质完成好矿产资源的第二轮规划修编工作。
七、进一步加强地质灾害防治工作
一是进一步完善地质灾害防治方案和应急预案，建立健全监测预报网络，确保监测预报网络的信息畅通，及时预报灾害信息。严格执行各项制度，加大汛期巡查力度，开展好灾害应急调查和地质灾害“两卡”的发放，打牢基础工作，防范灾害的发生。
二是做好争取立项治理工作。筛选条件成熟的项目上报，争取立项实施，通过工程治理和生物治理，改善灾害点周围群众的居住环境。
八、强化执法监察，规范国土资源秩序
一是加强对国土资源巡查员的管理，充分发挥好巡查员情况熟悉、反应迅速的特点，加大巡查力度，及时发现，及时制止，把问题解决在萌芽状态中。
根据国务院《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔*〕38号）和省政府《关于开展第二次全省土地调查的通知》（浙政发〔*〕15号）要求，经市政府同意，现就开展全市第二次土地调查提出如下实施意见：
一、调查的目的和意义
土地调查是我国法定的一项重要制度，是全面查实查清土地资源的重要手段。第二次全市土地调查作为一项重大的国情国力调查，目的是全面查清全市土地权属和利用状况，掌握真实的土地基础数据，并对成果实行信息化、网络化管理，建立和完善土地调查、登记和统计制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。
做好第二次全市土地调查，掌握真实准确的土地数据，是加强和改善土地调控，保证国民经济平稳健康发展的重要基础；是保障粮食安全、维护农民权益、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要内容；是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑；是满足土地管理方式和管理职能转变，实行最严格土地管理制度的迫切需要和根本手段；是贯彻实施《物权法》，健全和规范土地登记制度，维护土地权利人合法权益，构建和谐社会和促进社会稳定的重要保障。做好第二次全市土地调查，对我市全面落实科学发展观、建设资源节约型社会，充分挖掘土地利用潜力，大力推进节约集约用地，完成“十一五”规划的任务具有十分重要的意义。
二、调查的任务和实施时间进度
（一）调查任务。根据国务院和省政府的要求，全市土地调查的任务主要有6项：
一是查清全市耕地等各类农用地、城乡各类建设用地以及未利用土地的权属、面积、分布和利用状况等；按照国家统一标准，利用统一提供的航空摄影相片及基础图件，按1：1万比例尺，查清耕地、园地、林地、农村居民点用地和未利用土地等各类土地的状况；查清农民集体土地的所有权和公路、铁路、河流及农、林、牧、渔场等国有土地的使用情况。
二是完成全市城镇和主要农村居民点1：500数字地籍调查（包括土地权属核查和地籍测量，下同），查清城镇内部建设用地的使用权情况，每宗地块的权属、界址、面积和利用状况，在土地权属调查的基础上，加快推进土地登记发证工作。掌握工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地、开发园区等土地的利用状况，形成各级行政辖区的地籍调查综合及专题调查汇总成果；对于在调查中发现的土地权属争议，要及时依法调处，妥善化解矛盾纠纷。
三是查清全市基本农田数量、分布和利用状况，并对每一块基本农田上图、登记、造册。依据各县（市、区）土地利用总体规划，按照基本农田的保护区划定资料，将基本农田保护区地块落实到土地利用现状图上，统计汇总各行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记造册。
四是结合农村土地调查，按照耕地后备资源界定标准，利用已建的垦造耕地项目储备库等成果，查清全市耕地后备资源的面积、分布和利用状况。
五是建立互联共享的市、县二级管理到地块的土地调查数据库以及土地利用现状和地籍管理信息系统；以县（市、区）为单位组织开展土地利用数据库建设，对土地利用现状数据库、土地权属数据库、地籍管理数据库和基本农田、耕地后备资源数据库进行管理，满足日常变更的业务需要。
六是健全和规范土地登记制度，建立土地变化信息的调查登记、统计、及时监测与快速更新机制。
（二）实施的时间进度。按照省政府的统一部署，结合我市实际，*年底完成集体土地所有权登记发证任务。*年完成土地利用现状调查、城镇土地调查中的城市建成区、县城所在地建制镇的地籍调查，建立数据库，并完成耕地后备资源的面积、分布和利用状况调查。2009年6月前完成基本农田调查，并对每一块基本农田上图、登记、造册。2009年底完成全部城镇、独立工矿和主要农居点的数字地籍调查；完成全市土地基础数据的统计、汇总、分析；建立互联共享的市、县二级土地利用现状数据库和地籍管理信息系统，建立土地变更信息的调查、登记、统计、及时监测与快速更新机制。从2009年下半年开始，全市每年进行一次土地变更调查，保持调查成果的现势性。
三、调查的组织实施
（一）加强组织领导。市政府成立第二次全市土地调查领导小组，负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题。领导小组办公室设在市国土局，具体负责调查工作的日常组织和协调。领导小组各成员单位要按照职责分工，积极发挥职能作用，加强沟通，通力合作。对调查工作中遇到的困难和问题，要及时采取措施，切实予以解决，共同做好本次土地调查工作。其中，调查业务指导和监督检查工作由市国土局牵头负责；调查经费和进一步规范土地登记收费等方面的工作，由市财政局和发展改革委负责；调查所需航空航天遥感资料及基础测绘成果提供，由市国土局和规划局负责。按照“统一部署、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则，各县（市、区）政府要成立相应的调查领导小组及其办公室，认真负责做好本地区调查工作的组织实施。
（二）加强队伍建设。土地调查登记的政策性、业务性、技术性强，各地要加强土地调查登记队伍建设，按照省政府、省国土资源厅有关文件精神，全国百强县要在*年6月前建立土地调查登记机构，配备与土地调查登记相适用的人员，负责今后日常土地变更调查登记的具体事务工作，以规范土地调查登记行为、切实维护土地权利人的合法权益。
（三）制定工作方案。各县（市、区）政府要根据全省第二次土地调查的总体方案和本实施意见，结合各地土地利用的特点，按照国家统一标准和要求，科学编制本地区的调查实施方案，明确调点，分解落实具体调查任务。各地要遵循统一部署，结合当地实际，迅速组织专业队伍在国家提供的基础图件基础上，深入实地，细化调查。本次土地调查要采取招投标方式确定承担单位，以合同方式规范调查行为。
（四）落实经费保障。第二次土地调查经费主要由地方财政负担。各地要按照本实施意见，抓紧编制调查预算及年度预算，核定调查经费，并列入相应年度的财政预算，按时足额拨付到位，保障调查工作顺利开展。各地第二次土地调查所需经费在新增建设用地土地有偿使用费或土地收益中列支。
结合云南文山州富宁县农村土地确权工作实践，对此次土地确权的主要调查内容、地籍底图的数据库确定方法、土地权属实地调查步骤、测绘技术精度控制等进行了较为全面的探讨，总结得出此次农村土地确权工作经验:政府部门的全力配合是完成农村土地确权工作的基础;工作细致、认真和多次复核是做好该项工作的要求;要让各级政府、村民充分认识农村土地确权的重要意义。对云南文山州富宁县农村土地确权工作的实例探讨，可为西南边远山区其他县区的土地确权工作提供经验参考。
关键词
农村集体土地;确权登记;测绘;精度
自2006年开始，国务院陆续了《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》(国发〔2006〕38号)、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发［2008］146号)等通知要求加快农村集体土地确权登记，由于农村集体土地所有权调查确权复杂，不易处理，需要耗费大量人力、财力［1］。GPS、RTK等测绘新技术的应用［2］，使得操作更加简便，资金投入相对较少，具有广泛的推广应用价值。2014年6月开始，玉溪农业职业技术学院组成调查组完成了对云南文山州富宁县农村土地的确权工作，笔者结合该实例对农村土地确权全过程做全面总结，以期能为西南边远山区正在开展该项工作的其他县区提供借鉴。
1研究区概况
富宁县位于云南省东南部，地理坐标为105°13'～106°12'E、23°11'～24°09'N。境内居住着壮、汉、苗、瑶、彝、仡佬等6个民族，属多民族聚居县。2013年末，全县共有9．50万户，人口41．83万，其中，农业人口37．32万，非农业人口4．09万。富宁县南与越南河江省苗旺、同文两县接壤，东部和北部分别与广西百色右江、西林、田林、那坡、靖西5县(区)毗邻，西与文山州广南、麻栗坡两县相连。县境东西相距最宽109．89km，南北相距最长108．78km，幅员面积为5352km2。县内山区面积占96%，境内高原、山地、丘陵、盆地并列，县内共有坝子14个，坝区面积30．43km2。
2云南文山州富宁县农村集体土地确权登记的实例探讨
2．1土地确权的主要调查内容依据《云南省农村土地承包管理条例》以及文山州土地管理部门的相关文件要求，此次土地确权调查主要包括以下内容:(1)承包地块的调查内容主要是承包方承包的每一个承包地块的面积、所处的位置、地块名称、空间位置、界址点、土地用途、是旱地还是水田等情况。并且要求在条件允许的情况下还应为村民勾画出正在种植的开荒地或者自留地等，把不属于承包关系的开荒地和承包地进行确权，但是不列入发证的内容里。(2)对于农民依法开垦的土地，耕作5年(不含5年)以上的，纳入承包地管理进行确权登记。在国有林、库区范围、集体林地中毁林开荒新增的耕地，必须进行退耕还林，不纳入此次确权登记的范围。(3)已经由有关部门确权登记的林地、草地、水面、宅基地等不属于农村土地承包管理范畴的农村土地不纳入登记试点范围。
2．2地籍底图的数据库确定方法考虑到云南省目前已经建立了较为完整的各地州、县航测地图及卫星影像图，在该工程实例中，调查组采用了以下步骤对地籍底图的数据库进行确定。
2．2．1取得航测图片、卫星数字影像图。调查组在综合考虑云南省、文山州土地确权要求的精确度及相关底图获取难易程度的基础上，与当地国土部门联系，取得了国土部门统一绘制的文山州航拍的1∶2000数字正射影像图及1∶10000卫星影像图，精确度已达到相关部门的要求。
2．2．2完成草图的初步绘制。在获得的上述底图后，运用ArcGIS绘图软件进行草图勾画，经过多人复核后打印成图，并勾画出了富宁县各家各户的承包地块，绘制出承包地块的界线范围，注明每一地块的编号以及权利人姓名，完成土地确权草图的初步绘制。
2．2．3应用ArcGIS绘图软件建立土地承包数据库。调查组将ArcGIS绘图软件中勾画好的影像图矢量数据进行多次检查和复核后，放入富宁县土地承包数据库，形成完整的富宁县土地承包矢量数据库，并根据各乡镇提供的土地承包经营权证信息、户口簿信息等，在ArcGIS中作为基础数据进行数据库的管理。
2．3土地权属实地调查步骤富宁县是多民族聚居县，此次调查涉及富宁县6镇7乡141个村、2567个村民小组，涉及农业人口37．32万，能否对该项工作宣传到位，让每个村民了解该项工作，并积极配合，是进行土地调查的最关键点，也是控制确权质量的最重要步骤。此次土地确权工作中土地权属实地调查步骤如下。
2．3．1广泛宣传，争取各乡镇、各村民小组的积极配合。调查组提前做好该项工作的宣传资料，并由土地部门召集各村委会领导人对要进行调查的乡镇、村委会、村小组召开动员大会，进行广泛宣传，要求村委会领导成员细化到每一个小组长，小组长细化到每一个农户中，让各家各户都知晓开展该项工作的重要性，并争取各村民的积极配合，让村民提前准备资料。
2．3．2调查组深入每个村小组，确定每家每户的实际权属基础信息。在对该项工作进行充分宣传的基础上，调查组将各乡镇的影像资料图、ArcGIS中数据库需要的各项基础数据调查表，由各村小组组织村民填写各家各户户口簿、承包合同书、农村土地承包经营权证等基础信息。
2．3．3对有争议或底图不清楚的地块进行实地测绘，完成调查草图的绘制。调查组首先由各村民在底图对各家各户的土地进行权属确认;对有争议和底图看不清的，在工作底图上进行标记，再由各村民带路对底图不清楚的地块，用RTK测量仪器进行实地测绘。在全面摸清该地块数据的基础上，充分利用工作底图，在ArcGIS工作底图上标注承包地块的空间分布情况，标注每一承包地块的权利人姓名、编号、指界人姓名、旱地还是水田以及地块名称等基础信息，并在ArcGIS工作底图上形成矢量数据以完善数据库基础信息。底图确认和基础数据完善结果见图1。调查组完成的部分权属确认结果见图2。
2．3．4收集基础数据进行内业处理，并完善数据库基础信息。在对该县的各村数据进行初步比对和实地测绘后，调查组根据获得的基础数据和相关信息，补充完善ArcGIS数据库需要的所有基础数据。
2．3．5对基础数据进行审核公示。土地调查涉及各村民利益［3］，调查组对进行过内业处理的带有地块的权利人姓名、地块的面积的影像资料图，以及每家每户所有承包地块的信息资料，到各小组审核公示、勘误修正，并由各村民进行结果确认。
2．4测绘技术精度控制
2．4．1卫星影响图精度。此次确权底图是基于国家技术标准规范的航拍图象，根据《云南省农村集体土地确权登记发证实施细则》的要求，农村集体土地所有权调查的比例尺为1∶10000，农村建设用地使用权调查的比例尺为1∶2000，有条件地区可采用1∶1000、1∶500比例尺，调查组采用的1∶2000数字正射影像图及1∶10000卫星影像图，已达到云南省土地确权实施细则要求的标准。但从实际操作效果来看，1∶10000影像图较为模糊，不易辨认，如果有条件可考虑采用更大比例尺的影像图。
2．4．2实地测绘技术及误差率控制。富宁县地貌山区面积占96%，境内多森林，地形复杂，勘测难度大，但有利的是该县的CORS网络基本覆盖了整个地区。在实地勘测中，调查组采用RTK单基准站CORS网的建立，并优先考虑RTK单基准站网络模式来进行实测。将基站设置在5～8km的范围内，并通过椭球重点偏移差值计算法［4］对动态的GPS定位进行信息处理，RTK测量误差精度控制在2～3cm范围内，已经远远超过了国土部门的精度要求。
3云南省文山州富宁县农村土地确权工作总结
3．1政府部门的全力配合是完成农村土地确权工作的基础实例中，富民县多民族、地域广、地形复杂，好多村民与工作组语言不通，调查组刚进行该项工作时，村民都不了解开展此项工作的意义，当地村民配合度较差，工作开展过程中困难重重。经过工作组一段时间的努力，才逐渐引起了各级政府的共鸣，相关部门也越来越重视该工作，亲自陪同调查组到各乡镇召开动员大会，在语言不通的少数民族村落，各自然村村主任也到各地块帮助确权，确保了该项工作的顺利开展。
3．2工作细致、认真和多次复核是做好该项工作的要求农村土地确权登记外业调查、内业整理是一项繁琐复杂的工程，工作量大，且涉及每户村民的自身利益，在确权调查中一是要求外业调查员要认真仔细、公平公正，不仅要在有限的时间内准确无误地完成这一项工作，还要确保精确度和准确度;二是内业整理过程中，要进行多轮次多人复核，以确保数据库数据和发证数据的准确无误。
3．3要让各级政府、村民充分认识农村土地确权的重要意义此次文山州富宁县农村土地承包经营权确权登记试点工作，当地土管部门在调查组完成该项工作后，重新为村民换发了新的承包经营权证，这样村民既可以用《承包经营权证》抵押贷款，也有利于当地政府惠农政策的实施。这项工作对于稳定农村土地承包关系保持长久不变、依法维护农民的土地承包经营权合法权益、规范农村土地承包经营权流转、解决农村土地承包矛盾纠纷意义重大。
参考文献
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［2］陈建东．浅谈“3S”技术在农村集体土地确权登记发证工作中的应用［J］．科技信息，2013(8):123－124．
［3］于建嵘，石凤友．关于当前我国农村土地确权的几个重要问题［J］．东南学术，2012(4):4－11．
