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一、土地管理的概况
土地管理是国家土地制度维护，土地关系调整，土地利用合理组织所选用的行政、经济、法律及技术等措施。通常情况下，政府与土地行政管理部门的职责之一就是土地管理。按照法律、法定职权相关部门实施土地管理的权利，组织、管理土地等相关活动。作为国家集中统一管理土地的重要方式，土地管理在土地宏观管理与土地用途管制中得到了广泛地应用。土地管理工作的目的就是依据社会经济发展的需求，合理安排用地，规范土地用途，按照法律及相关规定，合理规划城乡建设、土地开发等工作，以此推动社会经济的可持续发展。作为一项长期、持续的工作，实施规划管理是土地管理的重要内容。
二、知识经济时代下土地管理的现状
（一）农业生产用地管理问题
随着改革开放的不断深化，我国城镇化进程不断加快，同时人口也持续上升。土地利用的合理性尤其是建设用地的合理性，在一定程度上将对社会经济发展需求造成极大的影响。知识经济时代下，土地资源的合理利用已经成为社会经济发展与调整产业结构的重要条件。以耕地进行分析，全国耕地按坡度划分，2度以下耕地7735.6万公顷（116034万亩），占57.1%；2~6度耕地2161.2万公顷（32418万亩），占15.9%；6~15度耕地2026.5万公顷（30397万亩），占15.0%；15~25度耕地1065.6万公顷（15984万亩），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6万公顷（8244万亩），占4.1%，主要分布在西部地区（见表1）。综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，我国耕地保护形势仍十分严峻。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。同时，建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但许多地方建设用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾仍很突出。土地利用变化反映出的生态环境问题也很严峻。因此，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，在严格控制增量土地的同时，进一步加大盘活存量土地的力度，大力推进生态文明建设。
（二）建设用地管理问题
从土地管理现状分析，我国建设用地管理中存在不合理现象，如用地粗放、不合理土地布局、建设项目重复等。城区建设用地，土地利用从根本上看，还处于利用阶段，如旧城区土地利用率低、大量闲置。在扩大城市规模时，存在外延扩张发展现象。在农村、城区等土地规划中，存在较多占用耕地建房的情况。在安置拆迁、安置移民及新农村建设用地中，存在规划不合理及批文不规范等问题。产生这种问题的主要原因在于相关部门执法不严、监管不到位等。
三、知识经济时代下土地管理的措施
（一）科学建立城镇规划体系
城镇规划体系的科学建立，是统筹规划城乡发展及区域建设布局优化的前提。知识经济时代下，必须协调好各项规划内容，确保规划体系的科学性、有效性。遵循产业集聚、功能完善、土地节约等原则，加快我国城市化进程，实现土地管理的预期目标。在土地利用整体规划统一制定中，必须对各分区功能进行准确定位，实现规划区域内产业之间的衔接，优化产业布局，为国民经济发展提供可靠的保障。作为国家推动社会主义新农村建设、统筹规划城乡用地的重要管理途径，城乡建设用地增减挂钩的合理利用对土地管理水平的提升具有关键性的作用。增减挂钩试点工作自2006年开展后，大多数地区通过增减挂钩方式的应用可以调整利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地，确保其能够达到土地管理的目标。
（二）完善土地管理法律法规体系
近年来，由于城镇化的快速推进和物权法的公布实施，特别是农村土地管理制度改革受到社会关注。2009年和2010年，修改土地管理法连续两年进入全国人大常委会年度立法规划，但最终都无下文。2012年，修改土地管理法再次进入立法计划。当年12月，土地管理法修正案草案提请十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议。国务院法制办主任宋大涵作说明时介绍，征地补偿程序不完善、补偿标准偏低、一些地方抢占乱占土地等是农村土地领域最突出的问题。2013年和2014年，土地管理法修正案草案再次出现在全国人大常委会立法规划中，“根据情况，适时安排审议”。中共十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，要求允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
（三）提高土地管理人员的素质
提高土地管理人员素质，可以对各方关系进行处理与协调，在熟练掌握计算机软件等内容的基础上，必须对土地利用、使用等程序进行熟悉，土地管理人员还应具有较强的市场观念，在提高土地管理数据信息准确性的同时，应加大土地利用的合理性，降低资源浪费。
（四）规范土地承包程序
稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。
四、结语
综上所述，作为国民经济增长的重要组成部分，土地管理是否科学、合理对社会经济发展具有关键性的作用。从土地管理发展角度来看，土地成本的长期刚性上升及多种政策的改变是导致土地管理发展不稳定的直接因素，这种情况下，土地利用不合理等问题大量产生。知识经济时代下，为促进国民经济的可持续发展，国家必须进行宏观调控政策的制约，转变传统管理模式，为土地管理的规范化提供可靠的保障。
作者：卢良方 单位：信阳市平桥区胡店乡政府
一、土地管理实践中的重点
1.农村集体土地确权登记发证。2011年5月6日，国土资源部等部门下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）文件，2011年11月10日，国土资源部等部门下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号），提出加快农村集体土地登记确权发证工作。
2.不动产登记。2014年11月24日，国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号），提出整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。
3.土地有偿使用制度改革。2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用；减少非公益性用地划拨。4.农村土地流转。2013年11月15日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持一切从国情和农村实际出发推进农村土地流转。
5.征地制度改革。2014年1月20日，中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第20条专门提出“加快推进征地制度改革”。十八大报告中也提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。
6.耕地和基本农田保护。2011年9月24日，国土资源部《关于印发〈高标准基本农田建设规范（试行）〉的通知》（国土资发〔2011〕144号），提出全面推进土地整治和高标准基本农田建设工作。2010年12月30日，国土资源部等部门《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），提出切实加强和完善永久基本农田划定工作。
7.节约集约用地。2014年9月12日，国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），2014年5月22日，国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》，提出“坚持和完善最严格的节约用地制度，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”。2012年9月6日，国土资源部《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号），提出切实提高节约集约用地水平。
8.土地利用总体规划。2012年2月22日，国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），提出严格依据规划划定和保护基本农田、强化建设用地空间管制、严格土地利用总体规划实施、保障土地利用总体规划有效实施等措施。
9.土地整治。2010年12月27日，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），提出严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。2010年10月15日，国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号），提出开展全国和省级土地整治规划编制工作。10.土地调控。2010年3月8日，国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号），提出提高土地供应和开发利用效率，促进地产市场健康平稳有序运行。2010年9月21日，国土资源部等部门《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），提出进一步加强房地产用地和建设的管理调控。11.一张图。2012年7月10日，国土资源部办公厅《关于加快推进国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设与应用的通知》（国土资厅发〔2012〕42号），提出加快推进“一张图”优秀数据库建设、加快推进综合监管平台建设、深化“一张图”和综合监管平台应用。
二、结合管理实践的《土地管理学》课程教学重点
《土地管理学》课程教学过程中，首先要讲授课程完整的知识结构体系和各章节中基本知识点，在此基础上融入土地管理实践重点内容，使学生既掌握了土地管理的基本概念和基本理论知识，也能够掌握最新土地管理政策和具体实践内容。具体到《土地管理学》课程，主要包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理，它们相互联系、相互依赖，共同构成完整的土地管理内容体系，其中地籍管理是基础，土地权属管理、土地市场管理是手段，土地利用管理是优秀[3]。
1.地籍管理教学重点。地籍管理教学过程中，要结合农村集体土地确权登记发证和不动产登记工作，重点讲解以下内容：（1）权属调查：对宗地权属来源及其所在位置、界址、数量、用途和等级等情况调查，包括现场指界、标定宗地界址、绘制宗地草图、调查土地用途和等级、填写地籍调查表。（2）地籍平面控制测量：勘测每宗土地的权属界址点、线、位置、形状、数量等基本情况，绘制地籍图。（3）土地登记和不动产登记：登记的特点、原则、类型，登记的内容和程序。
2.土地权属管理教学重点。土地权属管理教学过程中，要结合土地有偿使用制度改革，重点讲解土地有偿使用的方式、年限、程序以及今后改革的重点方向。结合农村集体土地流转，重点讲解农村土地流转的背景、流转方式和流转管理措施。结合土地征收，重点讲解土地征收的概念、程序、安置补偿方式，发现土地征收存在问题，分析原因，提出改进土地征收的措施。
3.土地利用管理教学重点。土地利用管理教学过程中，结合耕地保护、节约集约用地、土地利用总体规划、土地整治等，重点讲解以下内容：（1）耕地保护国策制度、耕地总量动态平衡、基本农田保护、耕地质量提升，耕地集约利用、耕地预警系统。（2）建设用地有序扩展、建设用地节约集约利用：建设用地规模控制；城镇用地规模和布局合理确定，城镇盲目扩张控制；建设用地潜力挖掘；农村建设用地规模缩减。（3）土地利用总体规划的概念、体系、内容，土地利用总体规划的编制过程及主要指标，土地利用总体规划的实施管理。（4）土地利用管理的概念、土地开发、土地整治、土地保护的概念，土地整治的内容和土地整治规划的内容。
4.土地市场管理教学重点。土地市场管理教学过程中，结合土地参与宏观调控，重点讲解土地参与宏观调控的原理、目的和方法，土地市场调控中的政策工具、土地储备制度、土地价格管理与动态监测。
5.土地信息管理教学重点。土地信息管理教学过程中，要结合“一张图”工作，重点讲解土地管理信息化的含义、土地信息系统概念和系统架构、“一张图”的含义、“一张图”的建设总体目标和任务、“一张图”优秀数据库的内容。
三、结语
结合土地管理实践进行《土地管理学》教学，有助于学生在掌握课本知识基础上掌握土地管理新知识，从而提高实践工作能力；有助于提高学生对课程的学习兴趣，从而提高学习效率和效果；有助于提高学生在考研和就业面试中对土地管理新政策和实践问题的解答，从而提高成绩。
作者：冯新伟 单位：河南农业大学
1知识经济时代对土地利用的影响
1.1对土地利用观念的影响
在知识经济时代，只有能被利用的土地才称之为土地资源，由于知识经济时代更加强调知识的作用，使得土地等自然资源在社会生产中的作用进一步弱化，虽然知识资源作用的发挥必须依附于自然资源之上，但自然资源本身的决定性作用已经不复存在，在土地利用上，通过知识资源可降低土地资源的消耗，一方面通过提高土地利用的科技含量，使单位面积土地的产量得到提升，另一方面通过开发新的可利用资源来部分替代土地资源，从而有效缓解人类社会发展与自然资源消耗之间的矛盾。可见，知识经济时代人们对土地本身的依赖程度将大幅降低，取而代之的是土地利用者自身的知识水平和对土地利用的能力对于土地资源利用具有决定性的作用，通过科技含量的提升弥补土地数量和质量的不足，从而导致人们对土地的利用观念不再局限于自然价值的评价，而转向对土地的经济评价。
1.2对土地利用方式的影响
传统的工业经济时代农业生产为降低成本、实现利益最大化而追求生产的批量化、单一化、标准化和集约化，规模性较强但灵活性较差，规模化生产虽然便于管理，且在一定程度上降低了成本，但却无法实现产品与市场的完美对接，但在知识经济时代则更多的是以市场需求为指引，通过小批量、多品种、个性化的生产来实现土地利用价值的最大化，土地产品生产方式更加灵活多样，但同样给管理带来一定的麻烦，因此在知识经济时代需要权衡利弊、协调矛盾，并逐步适应土地利用方式的转变。
1.3对土地生态系统的影响
在知识经济时代，由于土地利用者的知识非常丰富，因此在有限的土地上可获取比工业时代更多的产品，虽然土地的价值在很大程度上被放大，土地潜力被深度开发，但在另一个层面上对于土地生态系统的干扰程度也不断增大，土地自身的调节功能不断减弱，土地生态系统更加脆弱，这与科学发展观的要求背道而驰，因此在知识经济时代，如何协调提高土地收益与保护土地生态系统之间的关系，是人们需要着重考虑的问题。
2知识经济时代下土地管理的改革措施
2.1土地管理思维的改革
我国的国情与国外发达的工业国家不一样，我国的起点更低，在发展工业经济的过程中就要迎接知识经济时代的到来，因此对于土地管理来说应当立足于国情，立足于土地现状，切不可急功近利，而要步步为营，逐步改革，为迎接知识经济的到来奠定基础。在知识经济时代土地管理需要充分考虑人地关系的变化和土地产权制度的完善两个方面。在一定意义上说，土地管理就是处理和协调好人与土地之间的关系，在知识经济时代，作为智力载体的人的作用被不断放大，因此人地关系也不断发生变化，一方面人们对于土地的效益期许不断提高，人类改造土地的能力进一步增强，另一方面，在知识经济时代人们对于土地功能的需求也不再局限于基本的生存需求上，而是更多样化，例如景观、生态等。在土地产权制度方面，如果不存在一定的限制条件，主体的所有权不够明确，就会导致土地资源利用强度的过度增加，不利于土地资源的保护，虽然通过政府的宏观调控作用可在一定程度上缓解由于产权主体不明确导致的资源浪费，却无法从根源上解决，因此在知识经济时代必须明确土地产权的主体，使土地管理与知识经济时代的发展相适应。
2.2土地管理方式的改革
当前我国土地管理的方式还是主要以数量变化监测为主，这样的管理方式已经无法满足知识经济时代土地管理的要求。如前文所述，在知识经济时代由于知识对土地的利用具有两个方面的影响，即不断利用高科技以提高土地的产出和对土地生态系统破坏的巨大隐患，因此在知识经济时代土地管理的方式要与土地资源的利用特点相适应，将土地管理方式从数量变化监测转变到质量变化监测上来，使之与土地资源的可持续发展相一致，通过对土地质量变化的监测，防止土地使用者只注重眼前的经济利益，过度开发土地而导致土地生态系统的破坏和土地质量的不可逆破坏，可以说，在知识经济时代，对于土地的管理既要注重经济效益又要兼顾其生态效益。另外，在知识经济时代，土地系统的开放性不断增强，因此土地管理要从传统的分割管理方式转变到资源共享的统筹管理上来。2.3土地管理手段的创新要想获得高产出，就需要持续不断的投入，其中投入包括物质的投入和知识的投入两方面，物质的投入终究是有限的，且投入成本是巨大的，而知识投入却是无限的，通过不断的知识投入增加产品的附加值，是知识经济时代的主要特征之一。对于土地管理来说，传统的管理手段耗费大量的人力、物力，且精度较差，而通过知识的投入，将现代化的技术与土地管理有机结合起来，例如3S技术———即遥感技术（RemoteSensingRS）、地理信息系统（Geographicalin－formationSystemGIS）、全球定位系统（GlobalPositioningSystemGPS）不但可在很大程度上降低劳动强度，提高工作效率，而且精度极高，对于提高土地管理水平，适应知识经济时代土地利用的新特点具有重要现实意义。
3结束语
综上，知识经济时代的土地管理具有新的特征，因此无论是土地管理的观念、方式和手段都必须不断改革和创新，一方面使知识经济时代的土地经济效益发挥到最大，另一方面还要防止在新的时期人们用地的盲目性，充分利用知识经济时代知识和科技的力量提高土地管理的科学化水平，以促进社会稳定、可持续的发展。
作者：曲喜龙 单位：黑龙江省统一征地工作站
1当前我国农村土地管理制度存在的问题
1.1农民土地权益得不到保障
虽然在我国农村实行家庭联产承包责任制已经实行了数十年，国家也不断采取措施以保障农民的土地权益，然而当前农民的合法土地权益还是在不断受到侵害，农村土地经营权不能得到有效的行使，因此导致农民对于土地承包自主权极为有限，主要表现在城市化和工业化进程中对于土地收益的分配存在严重的不平等现象，在当前的土地征用制度下，地方政府为促进财政增收，使得土地收益分配明显倾向于政府和企业，究其原因就是由于对于农村土地的征用是政府行为，农民自身不具备对土地直接交易的权利，对于其正当权益的维护丧失了话语权。
1.2农村土地资源与城市化建设之间存在矛盾
在我国的城市化进程不断加快的背景下，大量的农村人口涌入城市，城市建设用地的需求量呈现爆发式的增长，据统计，随着我国城镇化率提高百分之一，农村的耕地将减少675万亩，甚至在建设过程中一部分基本农田被占用，国家提出的耕地红线受到严峻的挑战，我国土地的供需矛盾日益尖锐，当前可用于建设的农村用地已经十分有限，如何解决城市化发展与农村土地资源之间的矛盾，优化配置农村土地资源，成为国家和地方政府需要重点考虑的问题。
1.3农村土地经营模式落后
我国实行的家庭联产承包责任制在很大程度上促进了我国农业的发展，然而这种分散经营的模式导致土地利用效率极为低下，远不能满足我国建设农业现代化的需求，导致此种情况的原因有以下几个方面：第一，我国的农村耕地分配过程中，未达到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距离远近等因素进行搭配分配的，因此同一个家庭的不同地块之间距离较大，较为分散，现代化的农业机械和设施很难得到大规模的推广和应用，因此无法满足现代农业规模生产、集约经营的要求；第二，当前农村土地分散经营的方式很难与市场形成良好的对接，由于过分追求产量也忽视了产品的质量，大量农药和化肥的施用导致对大面积土地形成面源污染，使我国农村土地质量不断退化。
2我国农村土地管理制度改革的建议
2.1不断健全农村土地产权责任体系
在现行的农村土地管理体系中，由于农村土地产权不够清晰导致地方政府、企业等钻空子侵占土地的现象比比皆是，要想解决这样的现实困境，就必须采取有效的措施，对农村土地资源进行保护。实际工作中，要不断健全农村土地产权责任体系，包括以下几点：第一，明确农村土地集体所有权，由村内所有农户建立农户集体组织，农村土地的变更等情况必须经由农户集体组织商议通过后实施，这样就可有效避免由地方政府或村委会对土地的擅自处置，有利于肃清农村土地管理的“灰色地带”。第二，对土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、过程、方案的透明化，农民享有土地收益过程的知情权。第三，国家应当通过立法来约束地方政府在农村的征地行为，改变由于政府垄断土地市场造成的土地收入不平等的局面，允许不同所有制的土地进入到土地市场，在法律的框架内减少审批环节，明确农民对土地产品的权利，通过多主体的土地供应来逐步消除城市和农村在土地收益分配方面的差距。
2.2农村土地所有权和使用权的改革
在我国，出于国家性质和国情方面的考虑，仿照国外将农村土地彻底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，为了提高农村土地利用效率、提高农户生产投入的积极性，并使农村土地市场更有活力，可从土地所有权和使用权方面尝试改革。具体来说，要延长农民对土地的使用权年限，除了国家在特殊情况下对公共用地的征用外，农民承包的耕地和农村宅基地的使用权可永久归农户所有，允许农村用地的使用权进行交易、出租、入股、抵押和出售等，不仅能够形成农户在农业生产中的长期行为，而且还可充分利用市场机制来促进农业生产产生规模效应，从而提高我国农村土地利用效率，为实现农业现代化奠定基础。
2.3合理征收土地使用税和房地产交易税
在明确农村土地产权责任和延长土地使用权限后，地方政府的财政收入势必受到影响，为稳定地方政府的收入来源，可通过征收土地使用税和房地产交易税的方式来代替从前土地出让金等各种收费。在土地使用税和房地产交易税征收过程中，地方政府应当科学统筹，秉着公平、公正、保护弱势群体的原则，采用高收入者多征，占地过多、房产面积过大者多征，低收入者少征的方式，既稳定了地方政府的财政收入，又有助于对农村土地资源的合理分配。
2.4实行城乡一体化的土地管理制度
要消除城市土地和农村土地的收益差距，并协调好城市用地和农村用地之间的关系，就要在制度的层面逐步实行城乡一体化的土地管理机制，充分发挥政府对土地资源的宏观调控作用，将城市建设用地、农村建设用地、基本农田、工矿用地都纳入到城乡建设用地的统筹范围之内，对用地规模实行总量控制和增量控制。具体来说，首先，要合理制定土地利用规划，重大决策的实施必须经过法定程序，接受社会的监督；其次，明确不同区域土地的用途，建立城乡一体的土地产权登记制度，设定红线，未经批准不得随意改变土地用途，对违法行为要加大处罚力度，确保基本农田等关乎国家粮食安全的用地。
3结束语
综上所述，我国当前的农村土地管理制度不合理之处很多，农村土地管理制度的改革已经迫在眉睫，随着社会的发展和法律体系的不断健全，相信我国农村土地管理制度一定会走出具有我国特色的新路。
作者：曲喜龙 单位：黑龙江省统一征地工作站
一、课程内容
根据我国土地管理的具体情况，土地管理学的内容体系由三部分组成：第一部分为土地管理的原理，包括土地概念和特点、土地管理的经济学原理、土地管理的生态经济学原理和现代管理原理。第二部分为土地管理的基本内容，包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理和土地市场管理四大部分。就四大内容在土地管理系统中的作用来看，地籍管理是基础，土地权属管理和土地市场管理是手段，土地利用管理是优秀。它们之间相互联系、相互依赖共同构成完整的土地管理内容体系。第三部分为土地管理案例分析和操作实务［3］。
二、“土地管理学”课程教学方式
基于土地管理学课程所具有的先导作用和课程特点，在教学中应综合考虑，由浅入深、理论结合实际，多种教学手段有机融合的模式展开课程的教学活动。
（一）“图表”教学方式
“图表”教学是一种以图形、表格为材料呈现方式，展示地理事物或揭示其本质特征，以激发学生跳跃式思维，增强学生地理素质，加快教学过程的一种方法［4］。该方法虽然在地理教学中应用较广泛，但在土地管理学的教学中巧妙使用后也会达到事半功倍的效果。例如，在讲土地功能这部分内容时，针对土地不同的功能，首先给学生展现土地功能的不同图片，之后让学生指出每一种图片所表示的土地功能，从而总结出土地5大功能，并用一句话概括土地的功能即土地的有用性。这种图表教学虽然看起来简单，但通过图片的直观教学可起到让学生更直观地认识土地，了解土地的属性及土地的功能，感受到土地与人们生产活动的密切相关性，进而使学生自发地产生重视土地、保护土地资源的意识。
（二）“主题引导”教学方式
土地利用及土地管理具有鲜明的时代特性，随着社会的进步和经济的发展，我国土地管理方面的法律法规在不断完善，但在具体土地利用和土地管理实践中原有的土地利用政策、土地利用规程等都在发生变更，这样就导致教科书上的部分内容与实际土地管理活动产生不一致的问题，基于这种情况在教学中给予直接补充完善是一种教学方法，也可以巧妙地设置一个主题并围绕该主题让学生广泛的收集和整理资料。具体做法是先将全班学生分成不同的学习小组（2－4人为宜），其次教师根据教学内容设置一个主题，围绕该主题要求各学习小组通过各种学习手段搜集、整理资料并自己动手制作课件［5］，之后每一组派一位代表就所准备的内容向全班同学讲解，同时要求各小组的其他同学做记录，主要记录其他组的讲授内容与本组内容的不同之处，之后要求各小组将听课记录整理后统一提交给老师。因为面对的是刚踏入大学的一年级的学生且初次尝试讲台讲课，所以教师可根据每位学生的讲解情况给予及时的肯定与鼓励，最后就设置的问题进行统一的归纳与总结。其教学效果可达到以下几个目的：拓宽学生获取知识的途径，丰富学生的知识面；客观的肯定与鼓励可增强学生学习的自信心，从而达到由被动学习变为主动学习；增强学生的课堂参与意识，提高学生的学习兴趣；活跃课堂气氛，培养学生自主学习能力和动手能力。
（三）“案例”教学方式
案例教学最早于1870年首先在美国哈佛大学兴起。案例教学中的案例，一般是基于教学的需要和一定的教学目标，由在实践中所收集或撰写的原始材料、案例报告或案例研究等组成的教学案例［4］。在土地管理学的教学中可根据本门课程的理论知识，将土地领域中发生的案例或从全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会案例中心案例库中选取典型案例引入课堂。具体做法是，把课程中的理论知识和选取的案例事先布置给学生，让学生提前预习理论，熟悉案例。在课堂上，教师把学生已经了解的案例故事情节，通过简明扼要的方式重现给学生，从而尽快引导学生进入案例的情境之中。其次以将要讲授的理论为基础，围绕提前布置的问题，鼓励学生积极思考，发表自己的观点、再进行讨论和辩论。在讨论的过程中教师始终要把握不偏离设置的主题。讨论之后，教师对学生的观点进行提炼，对达成的共识给予肯定；对讨论中遗漏和模糊不清的问题，进行及时的讲解、梳理，使学生通过案例掌握理论，对理论形成正确的认识。在此需要进一步指出的是，案例教学重在原理，重在举一反三，案例本身不是学习内容。
（四）“框图”教学方式
框图是用框型符号如流程图、结构图等图式，将抽象事物具体化，描述系统中部分之间联系的一种手段。“框图”教学方式可以将相对分散的知识单元进行有机融合与衔接，使学生既可以看到一个整体、全局的知识体系，又能明确各知识单元的位置与联系［6］。在内容的讲授中可使一个章节的内容，在整体框架下，沿着层次结构逐层深入细化。例如，土地管理学中土地利用管理这一章内容，共包括了5个小节，而且第一小节中包括了土地利用及土地利用管理的基本概念和土地利用管理理论依据，使得教学内容的涵盖面过大和层次不突出，基于此在讲授这一章内容时通过拆分和归并，首先把全部内容整合成3大模块构成框图的第一层，其次根据知识结构的从属性和关联性构筑框图的第二层，第三层，逐层细化知识点，在讲授的过程中强化重点内容，第四层，根据需要进一步细化个别知识点。这样既从整体框架结构上做了全部内容的概括，又把分散为各小节的知识块，通过框图有机联系在一起，从而达到层次分明，重点突出的教学效果，教学框图见图1。
三、结束语
国家土地利用的基本方针是“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”。吃饭需要农业用地，建设需要建设用地，在满足了基本需要的基础上，持续、快速发展社会经济，生态环境良性循环显得更重要。所以如何将土地管理学的理论与生产实践有机结合是该门课程实现教学目的的关键所在。因此土地管理学课程，理论与实践相结合是课程教学的指导性原则，而教学手段可以是灵活多样的，教学方法可以选取多种方式。
作者：敖登高娃 单位：内蒙古师范大学地理科学学院
一、土地信息管理系统的构成
（一）基本组成架构
土地信息管理系统即时动态定位系统是一套完整涵盖广范围且可达公分级精度的即时性动态卫星定位系统，其基本组成架构分述如下：一是卫星定位基准网。卫星定位基准站的最佳建置间距以不超过70公里为原则，主要功能是连续接收GPS观测资料、连续通过网络将GPS原始观测资料即时传输至控制及计算中心。二是控制及计算中心。建置控制及计算中心服务器的目的为集中管理各卫星基准站的GPS资料，其主要功能为连续进行GPS观测资料的品管、储存、处理与远端监控、连续计算产生区域性定位误差修正资料、组成VBS虚拟观测资料、通过行动电话GSM/GPRS及RTCM网络传输通讯协定（NTRIP），将VBS虚拟观测资料（RTCM格式）传送至移动站。三是移动站。采用虚拟基准站即时动态定位技术所须配合的基本配备，只要1组具有RTK解算功能的卫星定位接收仪、控制器及具有GSM/GPRS上网功能的PDA或其他相容的行动通讯设备，即可进行VBS-RTK定位解算，其作业流程为下载移动站GPS原始卫星观测资料并计算产生导航定位坐标、通过GSM/GPRS及NTRIP将导航定位坐标（NMEA格式）传输至控制及计算中心、联合移动站观测资料及VBS虚拟观测资料进行RTK定位解算。
（二）土地信息管理的精度规范
数值法土地信息管理的作业项目，计有鉴定测量、分割测量、合并测量、未登记土地信息管理、坍塌测量、调整地形及界址调整测量、他项权利位置测量、更正检查有关测量等项目。而数值法土地信息管理的作业方式，是根据图根点、界址点位的数值坐标档绘制土地信息管理参考图，然后根据依据图根点的已知坐标反算与界址点间的夹角与距离，在实地以全测站经纬仪依据相关的图根点或界址点测定测量土地的界址点。数值法土地信息管理，实质上仅将原有测设计算的界址点坐标，复原测定于实地。
二、土地信息管理系统的实验应用与发现
（一）实验应用
本研究选定某地区办理地籍图重测地区为研究范围，该地区位于是一个开发较早的城镇，区内除了有高楼大厦及公寓外，尚有农地、山坡地及林地，地形较为复杂，可针对各种遮蔽情况下进行定位研究，且实验分析所须的数值资料均已建立，故选此地区为实验范围。本研究采实验研究法，利用土地信息管理系统中的VBS-RTK某区服务网，对实验地区的四等控制点及图根点进行观测及界址点放样，综合观测值分别与重测公告坐标成果及面积，进行比较分析，探讨应用VBS-RTK办理土地信息管理的精度及可行性。
（二）实验结论与建议
一是从实验数据结果，两次的观测成果与公告成果坐标值较差绝对值平均值与均方根误差值，均仅0.1公分，可见VBS-RTK即时动态定位的观测精度甚为平均，另从观测平均值的平面位置较差曲线分布情形，可知本实验区测得的坐标成果与公告成果存有约2~3公分的系统差，因此以VBS-RTK直接应用于图根测量及土地信息管理，得经坐标转换套合的程序。二是本实验以六参数坐标转换，转换后成果与公告成果的坐标差值绝对值的平均值及均方根误差均较转换前低。且成果较差均符合界址点位置检查与原坐标值的比较差不得超过6公分的规定，其中除有1点位置较差为5.3公分外，其于点位也均符合图根点位置检查与原坐标值的比较差不得超过5公分的规定。因此，VBS-RTK观测成果，可利用坐标转换方式使观测的坐标成果较相似于公告成果，以减少系统误差。三是利用全国性e-GPS卫星定位基准网的VBS-RTK办理土地信息管理界址点放样，其中界址点因建筑物遮蔽或其他地形等外在因素影响，系统无法求出正确解（fixed解）时，须配合使用简易的测量工具辅助，若测量区的界址点受建筑物遮蔽情况严重，则尚须配合全测站经纬仪及其他测量工具作业，才能将全部界址点放样于实地。四是本实验区经以放样后重新测量计算的界址点坐标，再重新计算各宗地面积与登记簿面积比较分析结果，各宗地面积较差均符合地籍测量实施规则的容许误差范围，故VBS-RTK可直接用于办理土地信息管理作业。五是以VBS-RTK办理图根测量，虽可达到地籍测量实施规则的精度规范，但仍受限于点位位置所能接收到的卫星颗数及几何分布的影响，因此，办理时尽量使图根点的透明度良好，使成果正确可靠。另为确保成果可靠度，建议观测时应慎选最佳观测时段进行点位重复观测，两次重复观测的较差值可放宽为3公分。
作者：李伟红 单位：吉林省国土规划研究室
为加强规划建设，规范土地管理，营造良好的发展环境。根据《中华人民共和国城乡规划法》、省实施《中华人民共和国土地管理法》办法、国土资源部《关于印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》、《市城乡和村庄规划管理暂行规定》等法律、法规，结合我乡实际，制定本意见。
一、规划建设管理的范围
凡在本行政区域内进行工业企业、公共设施、房地产开发、公益事业建设、单位或个人建设和村民住宅建设的，必须遵守本实施意见。
二、指导原则
1、坚持以规划为龙头，增强规划的严肃性。
2、强化耕地保护意识，严禁占用基本农田进行建设，严禁私自买卖集体和国有土地。
3、坚持先申请后审批，再建设的程序，严禁未批先建。
三、街道规划区域内规划建设管理的实施
（一）街道规划区域内的道路红线退让
依据《乡城镇总体规划》，规划区域内街道的道路分为四级：
（1）过境道路——红线宽30m，连接镇区与外部的主要交通枢纽。
（2）主干路——红线宽24－30m，连接镇区主要功能区和对外联系。
（3）干路——红线宽16—22m，联系镇区范围内各组团（村、社区）间的主要道路。
（4）支路——红线宽12m，联系各组团（村、社区）生活区内部交通。
凡沿各条道路两侧的建设必须严格执行红线退让，退让线为5米。
（二）街道规划区域内农户（居民）建房或单位建设的申请程序
根据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》等法律、法规，凡在集镇（街道）规划区域内从事各种建设（含翻建、改建、新建）必须按下列审批程序办理：
1、建设单位或个人提出书面申请并附四邻（或村民组）意见；
2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；
3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；
4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；
5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；
6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；
7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。
（三）下列建设项目，应当由取得设计资质的设计单位设计或采用经设计主管部门推荐的通用设计图纸、标准图纸：
1、3层及3层以上住宅；
2、跨度、跨径或者高度超出省建设行政主管部门限定范围的公共建筑、生产建筑和基础设施。
四、村庄规划建设管理的实施
依据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政文件，结合我乡新农村建设规划，凡在本行政区域内从事各种建设（新建、改建、扩建）单位和个人必须按下列审批程序办理：
（一）村民住宅建设的审批程序：
1、村民使用宅基地进行住宅建设（含翻建、改建、新建）的审批程序：
⑴村民提出书面申请，本村民组户三分之二以上代表签字（章），村分片干部签字，报村（社区）审查；
2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；
3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；
4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；
5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；
6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；
7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。
（二）村民住房建设方式和建设规模
1、村民住宅建设方式：
农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。村民住宅建设实行统一规划，采取集体集中联建与村民个人自建相结合的办法。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，不得新建、重建、改建住宅。
2、村民住宅建设规模：
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，每户占地面积不得超过160平方米，总层数原则上不超过3层。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。对于超占、强占土地建房或拆除不到位的建筑物（构筑物）的单位（农户）在进行土地整理、道路建设、征用土地、新农村建设等项目拆迁中，不予补偿。
五、街道和村庄规划建设管理的落实与保障
为了有效地控制和制止的违法、违章建设行为，切实加强土地管理，保障规划管理的严格执行和落实，创造良好的建设管理环境，制定以下措施：
（一）严格土地规划。凡在我乡区域内建设单位或个人必须遵守《乡城镇建设总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政等相关文件要求。
（二）加强宣传教育。要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传规划管理、土地国策国情和法规政策，切实增强全民的规划意识和法律意识。
（三）规范申报程序。凡在乡规划区域内的建设单位或个人必须按上述规定的程序办理相关手续。手续办理不全或未办理审批程序的建设一律视为违法建设，责令建设单位或个人停止建设，限期整改。逾期整改不到位的或拒不整改的，由乡人民政府组织相关部门依法进行助拆。
（四）加强监管巡查。乡成立村镇规划建设土地管理领导组（成员以文另发），从乡执法所、村镇建设规划办、国土所等单位抽调精干人员成立联合执法队，对全乡的土地规划建设工作不定期进行巡查，加强日常监管，重点加强集镇和城乡结合部地区的规划、土地监督管理。
（五）建立信息员制度。根据属地管理原则，确定各村（社区）主任为本村（社区）土地规划管理第一责任人，确定各村（社区）营长为土地规划管理信息员。信息员应对本村（居）范围内的建设行为及时掌握了解，一经发现违法违规的立即上报。
乡人民政府定期或不定期召开规划建设土地管理例会，并对信息员进行考核评比，对没有违章建设的村（居）和信息员给予奖励。
建立举报制度，鼓励全社会监督，加大处罚力度，违法违章建设信息员未及时上报，经他人举报一例并核实的，对信息员和村（居）包片干部各罚款200元。
（六）加大清理，严格执法。由村镇建设规划办、国土所联合对乡范围内未经规划批准的违法建设行为进行清理统计，对目前在建工程一律停建，限期（20日内）整改，整改不到位或不符合规划建设的限期自行拆除或组织助拆。任何单位或个人建设工程竣工后，未申请竣工验收或经乡主管部门现场验收不合格的缓发（或停发）土地、规划等相关证件，房管等部门不得为其办理房产证等证件。
六、本规定自2014年8月1日起实行，由乡人民政府负责解释并组织实施。
1广东农垦土地管理信息化工作成效显著
用信息化提升土地管理水平的实践，在黑龙江、广东、海南、上海、北京、江苏、宁夏、安徽等垦区都有所收获。在这里，仅以广东农垦为例，分析土地管理信息化的实效。2009年，“全国农垦土地信息化管理现场会”在湛江召开，湛江农垦局展示了利用GIS软件提高土地管理水平的成功经验。在此基础上，广东农垦持续推进土地管理信息化进程。截至2011年底，湛江垦区运用土地信息化管理手段，累计增加土地承包面积约1万hm2，年净增土地承包费上亿元。同时，将土地管理工作与农场领导班子绩效考核挂钩，极大推动了基层干部管好土地的积极性。阳江、茂名等垦区以信息技术为依托，积极开展土地清理，摸清家底，土地管理信息化工作落到了实处。土地信息化管理手段有效遏制了“关系地”、“人情地”、“水分地”等损害国家利益、集体利益的现象。以信息化为依托的土地清理活动，逐步走上良性循环，实现了多赢的良好局面：垦区经济效益大幅增长；农场增加了土地发包面积，日子好过了；农场班子经济效益考核与土地绩效考核奖励大幅提高；职工土地承包费降低，生活环境美化。土地承包真正实现了公平、公正、公开，干部、群众生产热情高涨。广东农垦的积极探索，为农垦如何管好、用好土地，科学精准地提高土地效益，提供了一条值得借鉴的好路子。
1.1理顺机制，提升土地维权成效
广东省农垦总局国土处处长祝启明每到一个农场，首先要求农场打开土地信息化管理系统，对着软件中的航片和图表说事。地图上一块块历史被占地清清楚楚显示在大屏幕上；总面积、总宗数等汇总数据，每块被占地的明细数据也都与地图对应显示。祝启明说：“农垦最大的资源是土地，土地是不可再生资源，随着沿海经济的发展，国有农场规模化的土地越来越受到关注。我们农场场长最重要的任务之一，就是看好、守好土地这一优秀资源。”针对近年不断发生的土地被侵占情况，广东垦区不断完善和理顺土地保护和管理机制。2009年起，土地权属保护和管理责任被纳入了总局对各农垦局领导班子的年度责任考核内容，湛江、阳江等农垦局纷纷建立健全土地权属保护目标责任制，把保护耕地、加快确权发证进度、维权和回收被占土地等具体指标列入对农场领导班子、生产队干部的考核内容，每年层层签订土地管理责任合同，大大规范了农场土地的权属管理。各局制定了对农场考核指标的底线：当年被占地当年清理，当年不能出现新增被占地；守不住土地要受罚，收回历史被占地有奖。几年来，广东农垦回收了一批历史被占土地，土地被侵占发案率持续下降，有效保持了农场土地权属稳定，利用信息化手段清理、更正土地发包面积近1.13万hm2，年净增加土地承包收益上亿元，有效堵塞了土地管理漏洞。
1.2土地内清，依托科技进步获益
广东省平岗农场于1954年围海建成，拥有0.27hm2多土地（水面面积），是广东农垦规模最大的水产养殖基地。2008年，阳江农垦局在平岗农场开展土地内清试点工作，淘汰了以往手工量算鱼塘、水域承包面积的落后方法，利用土地管理信息化软件的GIS面积自动量算功能，结合GPS设备现场复核，平岗农场清理出约33.3hm2“水分地”。随着相关地块的承包合同于2011年左右逐步到期，按照信息化管理面积重新签订承包合同，“水分地”直接产生经济效益。按照土地承包费每666.7m2600元/年的平均价格计算，土地信息化管理手段每年为平岗农场增收近500万元。阳江农垦局国土科的干事小杨说：“我们现在的土地承包面积测量都是在办公室里，通过点击鼠标操作完成。个别面积有异议的地块才跑去现场测绘。信息化手段量算土地面积高效、精准，更大幅减少了我们土地测量外业的工作量。”阳江农垦局副局长莫益环介绍，在多次参观、学习湛江农垦局利用信息化手段提高土地管理水平的成功经验后，阳江农垦局在平岗农场展开了试点，摸索适合当地情况的土地内清工作方案。针对一些大包户的抵触情绪，局里干部分头下农场做工作，向群众解释土地管理信息化手段的土地面积量算精准特点。通过摆事实、讲道理，逐步做通承包户的思想工作，平稳地完成了“水分地”的回收工作。2012年，在理顺了土地内清相关工作的头绪后，阳江农垦局建立了局领导挂帅，国土、生产、财务、企管、纪检等5部门的工作组，在下属6个农场全面铺开依托信息化的土地内清工作。通过集中举办土地信息化管理培训班，在每个农场开动员会，阳江农垦局统一了各级干部思想，消除了个别农场场长“清土地等于清自己”的抵触思想。莫局长信心十足地说：“内清工作预计今年11月底完成，到时候，欢迎大家来阳江农垦局检查我们的成果！”
1.3深化改革，实现土地管理共赢
土地面积测量的大小，是一个简单数字，但牵扯了多方利益。传统测量土地面积的工作，需要走现场，拉皮尺、手工计算。一个农场上万个地块，要想全部测量一遍，土地管理部门就别干其它工作了。在这种现实情况下，土地承包的准确面积基本是沿用历史形成的数据，难以监管，给基层管地的干部制造了权力寻租的机会。“关系地”、“人情地”、“水分地”应运而生，极大损害了国家利益，土地承包不公，群众意见大。土地管理信息化，使承包土地面积高效、精准量算成为可能。但单纯的信息化管理手段并不能解决所有问题，更为关键的是强有力的管理手段。湛江农垦局副局长宫玉林找准了土地管理信息化的切入点———依托信息化，通过系统、有效的强力手段遏制土地流失。宫局长介绍工作经验时总结了3个要点：一是工作出发点要讲效益，不讲人情；二是工作要动真格的，要有问责制度，不行换人；三是要深挖信息化潜力，促进管理水平不断提高。整个信息化推进过程，职工没有上访，真正实现了公平、公正、公开的土地承包，得到群众的真心拥护。在摸清家底的基础上，湛江农垦局建立了科学的奖惩机制，将基层干部的灰色收入变为合理的阳光收入。2011年，湛江农垦局向下属农场发放效益考核奖金600万元，土地管理考核奖金200万元。通过土地清理工作，5年来，湛江农垦累计清理、更正超承包合同面积近1万hm2，年净增土地承包费上亿元，相当于增加了一个大型农场的承包面积。
2土地管理信息化工作大有作为
实践是检验真理的唯一标准。通过这些年的试点，我们充分认识到科技作为第一生产力的重要性。各垦区依托信息化的土地管理工作取得了良好的社会、经济效益。土地管理信息化，有效提高了垦区农业管理水平现代化；促进了垦区摸清家底和掌握土地生产经营状况；增强了垦区国土管理部门的执法能力；提升了垦区土地承包经营管理部门的公信力；带动了垦区信息化人才队伍的建设。广东垦区的实践，证明了土地信息化管理大有作为，是一项小投入大产出的科技创新，为如何在全国农垦范围取得更大的成功，提供了现实依据。《实践论》指出“认识———实践———再认识”的循环理论。纵观这些年来，农垦土地管理信息化的实践，我们的确也是走了一条反复认识、反复实践的道路。在成功的基础上，我们也遇到了一些新的问题：比如平台整合问题，即如何有效整合财务、农产品质量追溯、土地管理等信息平台，使之成为一个有机的整体？如何充分利用各省国土资源厅的现有卫星照片，解决资源共享的问题？我们相信，这些问题都将会在土地信息化管理工作的进一步实践中，获得再认识。土地信息化管理工作也将因此获得不断进步和提升。
作者：张建光 单位：中国农垦经济发展中心
低碳经济型土地利用存在的问题
要研究低碳经济型土地利用，主要应考虑的便是碳排放问题。就目前而言，由土地利用导致的碳排放有两种：直接碳排放和间接碳排放。直接碳排放是指由于土地利用类型的转变或保持导致的碳排放，如围湖造田、草场退化、种植制度的改变等。间接碳排放是指土地利用过程中的人为源碳排放，如交通用地尾气、矿产品开采工艺排放等。由此可见，土地利用过程中的碳排放现象比比皆是，且随着经济发展速度的加快，碳排放量也与日俱增。如何管理好土地利用以减少碳排放是目前全球所面临的一大难题，尤其是对我国这样碳排放总量居全球第二的国家（王铮和朱永彬，2008），尤其需要尽快解决这个问题。土地类型变化不当往往不利于碳蓄积，会加剧碳排放。如森林砍伐会直接导致地上生物量排除，土壤呼吸加剧；农牧林地被建设用地所占有，生物量便会被清除、土壤被掩埋和收集；草地转变为农田会加剧土壤呼吸，从而减少了碳素向土壤的分配等等。这一切都是因为土地利用类型转换不当引起的碳排放。改革开放以来，尤其是近几年在低碳经济理念倡导下，中国政府逐渐重视对土地利用的管理，力求土地利用朝着低碳和经济的方向发展，顺应自然发展规律，力求土地利用的可持续性发展。但是中国六大区域（东北、华北、华东、中南、西南和西北）仍然存在一些不利用陆地生态系统碳蓄积的问题，其中尤以东北、华北和华东三大区域的问题最为显著。（一）东北地区过快的农业发展扰乱了自然生态系统根据国家统计局1999年和2010年统计的数据显示，1996年东北三省耕地总面积达到21526200公顷，占全国耕地总面积的16.55%；到了2008年，东北三省耕地总面积减少到21450000公顷，占全国耕地总面积的17.63%，但实际上2008年耕地总面积只比1996年减少了0.35%。但东北三省的主要土地利用类型为林地，耕地面积增加也主要来源于森林和草地。而该地区的森林和草地富含生物碳量和土壤碳蓄积量，土地利用类型转变将对于该地区的地面生物量清除；耕作以及水土的流失将对土壤碳蓄积碳汇产生极为不利的负面影响；草地转变为耕地将加剧土壤呼吸，不利于碳积蓄。近几年，国家政府在低碳经济理念下，面对严峻的生态问题和环境污染，投资积极植树造林和退耕还林，2010年该地区林业投资完成额达到224262万元，其中国家投资额占84%，当年造林总面积为507030公顷，其中人工造林为308643公顷，而退耕还林面积却为0。这样的发展并不能使该地区土地利用低碳化，要彻底改变目前现状，必须合理配置各类土地利用类型，而并非一味增加林地面积。（二）华北地区的牧草地出现严重的退化和荒漠化现象由于过去20年间华北地区大量的植树造林，根据国家统计局数据统计显示，到2005年，华北地区牧草地面积比1985年减少了6888000公顷，主要转化为林地（林地面积增加1175600公顷）；还有部分转化为耕地（耕地面积增加774700公顷）。但是，就总体来看，牧草地面积下降速度依旧过快，同时过度的放牧也加速了土壤沙漠化速度，这些都不利于土壤中碳的蓄积。（三）华东地区耕地面积急剧下降，建设用地扩张过快华东地区是经济发达的平原地区，理应是耕地面积最大的地区，但是根据国家统计局2010年数据显示，2008年耕地面积只占了全国耕地总面积的19.98%。与此同时，从表1中可以看出，2008年增加耕地面积仅为95006公顷，但是减少耕地面积却达到了99695公顷，超过了增加的耕地面积达4689公顷，可见耕地面积减少的数量超过了增加的数量，年末耕地总面积呈下降趋势。在耕地面积减少的总量中，有85%用于建设用地，占全国耕地改造的建设用地总面积的44%，可见华东地区建设用地改造的面积之大，华东地区土地利用类型的迅速变化（耕地逐年递减、建设用地快速扩张）导致生物量清除、土壤被掩埋和收集，加速了碳排放，将不利于低碳经济型土地利用的发展。那么为什么华东地区会出现这样大量耕地转变为建设用地的现象呢？这一方面是华东地区地处平原，耕地面积大，矿产资源匮乏，因此自古以来该地区经济发展主要是依靠耕地和进出口贸易。随着对外贸易的发展以及领海这一得天独厚的地理位置，该地区经济发展较内陆地区快，各地纷纷建居民楼、厂房、写字楼，加速了该地区建设用地的需求。另一方面，耕地种植所带来的经济效益远远不及贸易所带来的利润，人们纷纷闲置耕地或者转卖土地成为城镇居民，进厂打工或者自己成立工厂进行加工、贸易。近几年，随着新农村建设的发展，这种势头更为猛烈。江浙一带很多原有的耕地都被低价转卖给政府用于建设用地。农民搬进了政府新建的农民安居房，农民成了没有土地的农民。这种现象已经违背了作为新农村建设的初衷，同时也恶化了土地利用类型的合理调整，不利于低碳经济型土地的利用，值得政府部门深思。
低碳经济型土地利用管理的对策
低碳经济型土地利用需要协调好生态发展和经济利益之间的矛盾，顺应自然发展规律，有节制地开发利用土地，有效地管理保护好土地的生态系统。因此，转变土地利用的方式，重视土地利用过程中的“减源”、“增汇”，这是降低土地利用的碳排放和提高土地生态效益、经济效益、社会效益的必然手段（彭欢，2010）。只有这样才能打造出一个优质、可持续发展的低碳土地利用。因此，我们首先应该加强土地利用的管理力度，通过法制化的方式进行土地利用类型的管理，通过增加耕地转化审批环节，严格控制耕地流向建设用地。对破坏耕地、任意改造为建设用地者进行严厉打击，应处于高额罚金，并要求其限期对土地进行复垦，恢复其原有生态系统。同时，提高林地面积规模，控制耕地、牧草地、沼泽和滩地面积减少速度，促进其他未利用地面积向林地、牧草地和耕地转换，设立提高土地的碳吸纳能力。其次，我们应该利用经济杠杆，促使土地利用合理化。可以提高城市建设用地取得和保有的成本，提高土地价格，以此用经济杠杆自动调节土地利用类型，使得基础设施和公共设施用地的节约集约利用。最后，我们应该建立健全的碳交易市场。尽管低碳经济、碳汇等词汇已经耳熟能详，但是碳积蓄后到底用于哪里或者说能否带来经济效益，这没有一个明确的答案。这主要是碳交易市场不健全导致的。碳交易其实质就是“合同的一方通过支付另一方获得温室气体减排额，买方可以将购得的减排额用于减缓温室效应从而实现其减排的目标，实际上就是碳排放权利的交易。碳交易把气候变化这一科学问题、减少碳排放这一技术问题与可持续发展这个经济问题紧密地结合起来，以市场机制来解决这个科学、技术、经济综合问题”（彭欢，2010）。我们应该应用市场化的手段，制定好合理的碳交易体系，并处理好各个相对量的指标，建立全国的统一标准。只有这样才能使得碳交易朝着健康的方向发展，碳排放才能从经济的角度得到实质性的遏制。总之，目前低碳经济下我国土地利用还存在着很多问题，这就需要利用政治、经济、法律和社会道德等各种手段进行管理。重要的一点是让低碳经济观念深入人心，政府部门应该从本质出发，倡导低碳经济型土地利用。同时，利用经济手段，让低碳和土地利用自动协调发展，这对于现今这个经济高速发展的社会而言，是最行之有效的手段，让经济成为土地利用管理的有力杠杆。当然，健全的法律也是必然的管理途径，法制的强制力手段将能使土地利用管理变得井然有序。
作者：刘伟 何春艳
2010年1月，中共中央《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是2004年以来中央政府连续第7个以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”，充分说明了中央对“三农”问题的重视。
土地是农业生产的载体，人类活动的场地和乡村发展的基础，因此土地问题是解决“三农”问题的优秀[1]。土地整治作为适应新时期建设高效农业、现代化农业及新农村建设的重大举措，当前已进入了一个新的发展阶段，已由过去单纯的农地整理走向了农地整理和村庄土地整治相结合的重要发展阶段。对农地特别是基本农田整理，加强农田基础设施建设，可以有效改善生产条件，提高农田生产能力，降低生产成本，有效改善农用地土地利用布局，扩大经营规模，促进农业增效、农民增收；对村庄整治能增加有效耕地面积，改善农民居住环境，提高农民生活质量。不难看出，土地整治与解决“三农”问题的目标具有高度的一致性。土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，实现土地整治与“三农”问题的“联姻”对解决“三农”问题具有重要意义。
1土地整治对解决“三农”问题的意义
1.1土地整治是全面加强农业现代化建设，实现农业现代化生产的有效方法
土地整治是适应新时期建设高效农业、生态农业、现代化农业的重要内容和手段，是当前社会经济条件下加大对农业支持和保护力度的长效机制。通过土地整治，在农业基础条件较差的地区，能够加强农田基础设施建设，提高耕地质量，改善农业生产条件；通过产权调整，将土地集中到少数种田能手手中，能够发挥集约生产效益，有利于农业技术的推广和生产方式的改进；通过产业结构的调整，发展效益高、附加值高的农业，适应了人们饮食结构调整的需要。此外，土地整治有利于进一步改善传统的农用地利用格局，扩大了经营规模，优化了农产品区域布局，从而促进了农业增效和农民增收[2]。
1.2土地整治是提升农村居住环境，实现新农村建设的有效途径
目前，我国绝大多数的农村居民点还存在着人均用地面积偏大、选址随意、分布松散、布局零乱、缺乏规划和违法占地严重等问题，农村居住环境不容乐观，乱、脏、差现象依然存在。通过土地整治，对“空心村”、布局分散零乱等村庄实施村庄改造，迁村并点，引导农村居民向中心村镇集中，建设统一规划和统一设计的农民住宅，不仅可以整理出村庄内部的存量耕地，提高农村土地的集约利用水平，还可以改变历史遗留下来的农村建房自然分散的格局，改变农村脏、乱、差的面貌，改善农民的生活条件、提升生活质量，实现布局规整、生产生活方便、居住环境优美的新农村[3]。
1.3土地整治是实现农民增收、乡风健康的有效手段
土地整治将分散、布局零乱的农田集中规划整治，增加了有效耕地面积，提升了耕地质量，增强了农业发展的后劲；同时，土地整治有利于完善农田基础设施建设，方便农民生产，提高土地利用率和产出率，进而实现农民增产增收。此外，通过产权调整，实施产业化经营和农业现代化建设，提高农民耕地效率，促进农村剩余劳动力转移，农民进城务工或进乡镇企业，让农民有事可做。这样一方面可以使农民收入增加；另一方面也避免以前农闲季节农民便无所事事，打麻将、、搞封建迷信活动，促进了农村精神文明建设和乡风健康。
2土地整治对“三农”问题的成效与不足
2.1土地整治对“三农”问题的成效
2.1.1新增了有效耕地面积，促进农民增收1999—2008年，全国通过土地整治补充耕地278万hm2，为坚守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全提供了坚实的基础。实践证明，通过耕地整理，可新增耕地5%～8％，农田产出效力提高10％～20％，通过平整土地，治理沟渠，修筑田间道、生产路，农田生态功能进一步发挥，农业生产条件明显改善[4]，从而促进了农业增效和农民增收。
2.1.2提高了土地整治区域的土地质量及农业生产能力
通过实施以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整治，对整治区域内的农田进行统一布局、改良土壤，对农田水设施、田间道路等基础设施进行统一规划、统一更新完善，促进农业基础设施建设，改善生产条件，方便农民生产作业，进而提高了土地质量和农业生产能力。
2.2土地整治对“三农”问题的不足
2.2.1推进力度不够，程度不深
土地整治与“三农”问题在改善农民的生产生活条件，促进农民增收，促进农村发展等方面具有高度一致性。然而，近几年来的土地整治实践证明，土地整治的综合作用尚未全面发挥，土地整治的重点仍在农地整理方面，农村居民点等建设用地整理进程缓慢，这势必会影响农民生活、农村发展。
2.2.2不可持续行为令人担忧
①大面积平整土地，填沟挖渠，推土填塘，尽管能有效地增加耕地面积、提高土地垦殖率，但是易导致原生、次生自然植被大面积减少和退化，生态平衡受到破坏，给农业生产带来极大的不确定性和风险性；②农田水利设施和道路设施追求高度标准化和硬化，田间农路、农渠（沟）大量混凝土化会阻塞土壤自然呼吸，影响大自然气温的变化，并使草木难以生长，小型动物和微生物无法栖息，从而可能导致该地区部分物种的灭绝。土地整治的不可持续行为可能会导致资源与环境面临风险，致使农业、农民发展受阻甚至停滞。
3促进“三农”问题解决的土地整治方略
3.1科学编制土地整治规划
土地整治规划是落实土地利用总体规划目标任务的重要手段，是科学指导土地整治活动的重要依据。当前，我国正在开展新一轮土地整治规划编制工作。充分认识到新一轮土地整治规划与上轮规划的不同之处是做好新时期下土地整治规划的关键。以前土地整治的主要目标是解决吃饭的问题；现在土地整治，不仅要解决增地增粮，还要服务于外部条件、形势变化带来的新要求，要把促进城镇化、新农村建设和城乡统筹发展的有关内容纳入规划中统筹考虑安排。
3.2加强部门联动，整合涉农资金
土地整治是一项系统而庞杂的工程，牵涉到田、水、路、林、村的综合整治，涉及到土地、农业、林业、水利、环境、交通、建设、财政等多行业、多部门。目前，中央和地方的支农资金总量相当大，多个部门都有各自的专项惠民资金。但在实际工作中，各部门职责不明，各自为政，导致资金重复投入，利用率低，浪费较多[5]。因此，要搞好土地整治工作，必须要政府主导，加强各部门之间的联动，即建立“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合资金、整体推进”的工作机制。按照“资金性质不变、管理渠道不乱，统筹使用、各司其职，形成合力、各记其功”的思路，把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益[6]。
3.3加强土地整治环境建设
土地整治是一项牵涉面比较广的工程措施，项目的实施在取得一定的社会、经济、生态效益、发挥其积极影响的同时，很可能也会引起新的生态环境问题，造成一定的负面影响。依据《中华人民共和国土地管理法》，提高耕地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和改善生态环境是当前土地整治工作的4大基本目标。其中，改善生态环境不仅是保证耕地质量、改善农业生产条件的重要保障，更是实现土地可持续发展的根本要求。因此，在土地整治过程中要加强土地整治环境建设，要有整体观念、全局观念和系统观念，充分考虑到土地生态系统内部和外部的各种相互关系，不能只简单地考虑增加耕地面积，而忽视土地生态系统各生态因子的改变对系统的不利影响；不能只考虑当前局部地区土地资源的充分利用，而忽视生态平衡破坏对将来所造成的负面影响和整个地区土地资源的合理利用。
3.4尊重民意，加强土地整治宣传
土地整治是农业发展、农村繁荣、农民增收的助推器，是一项“德政工程”“、民心工程”，直接关系到农民切身利益。所以，土地整治必须要充分尊重农民的意愿，坚持“依法规范、公众参与”的原则，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，这样才能因地制宜地推进土地整治，做到整治前农民同意、整治中农民乐意、整治后农民满意，确保农民真正受益。
4结语
土地整治关系到农民生活、农业生产和农村发展。随着农业生产发展和农民生活水平提高，土地整治工作势在必行。通过科学编制土地整治规划、加强部门联动整合涉农资金、加强环境建设和土地整治宣传等措施进一步解决“三农”问题，真正实现农村的可持续发展。
土地分配是指对城乡土地进行分配，土地分配制度的确立和实行关系到城乡的社会和经济发展水平，同时也关系到土地资源的合理化使用状况。尤其是农村土地的管理和分配问题，是城镇化进程中最需进行保护的一部分，同时也是新管理制度建立的基础和重要前提。因此，加强耕地保护，不断深化制度，明确改革方针，是促进农村土地管理制度深化和改革的重要动力和源泉。
1以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标
农村土地进行深化和改革的最终目的就是建立适宜的农村土地管理制度，真正站在农民的角度上，看待农村土地管理和分配问题，从而最大限度地保障农民的合法权益，优化土地管理，统筹城乡社会、经济的和谐可持续发展。一是对农村土地产权的实施稳定管理。对土地产权进行管理是确保农民合理规划和使用土地的重要途径之一，通过稳定农村土地的产权，可提高农民的生产积极性，提升土地的有效利用率；二是对土地的使用用途进行明确。农村土地制度中对土地的使用用途进行明确，可避免出现土地资源浪费、违规建设等错误的资源配置和土地资源浪费，提升土地资源的利用效率。总之，以建立适宜的农村土地管理制度为深化改革的基本目标，提高土地资源的利用效率，在保护农民的合法权益的同时，也可提高土地资源的合理配置。在的推动下，我国农业的发展实力逐渐提升，土地生产量增加，可提高农民的收益，也可合理优化土地资源。
2加强耕地保护及节约用地管理
国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。
2.1实施有效策略进行耕地保护耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。
2.2实施有效策略节约农村土地用地农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。
3增强耕地的保护意识
在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。
4结语
立足于农村土地使用和发展现状，以建立和完善适宜地区发展的土地管理制度为主要奋斗目标，从多方面实施耕地保护和土地节约政策，同时，要不断完善和增强人们的耕地保护意识。沿着正确的发展方向和指导思想，完善农村土地管理制度，从而实现农民、社会、国家的经济利益最大化。
作者：房姗姗 辛海英 单位：长春市国土资源局双阳分局
舟山群岛陆域面积狭小，以丘陵山地为主，可利用土地资源非常有限。浙江舟山群岛新区（以下简称“新区”）国家战略的实施，在“十二五”乃至“十三五”期间建设用地需求呈现快速增长态势，使新区土地供需矛盾突出，资源因素制约严重。新区在土地管理方面面临越来越多的困难和制约，迫切需要突破现行国土资源管理体制机制。
一、新区概况
（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP 1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②
（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。
（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③
（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。
二、新区建设面临的土地问题
当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。
（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。
（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。
三、新区土地管理制度综合改革探索
他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。
（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。
（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。
（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。
（四）深化研究更加有效保护耕地的新途径1．创新耕地保护机制。贵州省积极推进国家基本农田保护示范区建设，建立省级基本农田保护示范区。建议舟山市划定永久性（高标准）基本农田并严格保护，建立耕地保护补偿机制。创新适应海岛型城市环境状况、生态需要以及社会观念的土地用途管制制度，强化耕地的生态功能、社会功能，从单纯强调数量控制向质量控制、环境影响控制转变，适度调整、优化耕地的数量和布局，建立耕地保护共管机制。2．开展国土综合整治。湖北省鼓励开展迁村腾地和工矿废弃地复垦，稳步推进迁村并镇建设。实施“双百万”土地整理重点工程（100万亩高标准建设示范工程和100万亩低丘岗地改造示范工程）。［5］建议舟山市以城乡统筹发展为目标，大力开展田、水、路、林、村农村土地综合整治，调整建设用地、生产力和人口布局，实现人口向城镇集中，工业向园区集中，农业向规模集中。支持探索通过农村土地整理提高耕地质量等级折抵新增耕地。加大城镇低效利用建设用地二次开发力度，加快盘活存量建设用地，实现腾笼换鸟，有效释放建设用地空间。推进二次开发过程中，在允许以协议出让方式变更土地用途、完善用地手续、解决历史遗留问题等方面给予支持。吸引社会资金参与土地综合整治，对通过土地整治节约的农村建设用地，在符合规划的情况下，允许以留用地等形式用于工业、商业、旅游、娱乐等多种经营。
作者：虞卓华 单位：浙江海洋学院 管理学院
1．引言
为适应国土资源管理和社会经济发展的客观需要，新一轮土地利用规划修编工作从2005年已开始进行。土地利用规划管理信息系统的建设正是针对土地利用规划大纲编制和实施各个环节的业务需求，充分利用国土资源信息网络及信息共享平台，综合利用网络技术、GIS技术、数据库技术与办公自动化技术，规范化组织土地利用规划修编，实现灵活有效的规划辅助编制、规划成果管理、日常办公支持、辅助决策等功能，并为其它相关土地管理信息系统提供数据和技术上的支持。
2．系统体系结构
根据本系统的需求分析，综合考虑软件性能和开发成本，本系统采用C/S(客户端/服务器)的三层体系结构(图1)。
2．1数据层采用大型关系数据库管理系统实现对整个系统数据的管理。系统数据库在逻辑上分成两部分:空间数据库和属性数据库，前者存储地理空间数据，实现不同行政区域数据的无缝拼接，由中间层的空间数据引擎协同管理;后者存储属性和管理数据。二者之间通过地理定位编码相互关联。
2．2中间层采用空间数据引擎协同管理空间数据库。
2．3应用层用户直接接触的部分，根据不同的用户需要，将应用层分成两个部分:系统用户端和部门用户端。
3．系统功能
系统按模块化结构设计，划分为基础数据处理模块、规划辅助编制模块、规划成果管理模块、规划实施管理模块、专题分析模块、系统维护模块等6个功能模块。一方面各模块在功能上相互独立，另一方面，各模块又通过数据共享、功能调用、界面集成而紧密相联。
3．1基础数据处理模块基础数据处理模块实现最基本的GIS功能:包括数据录入与编辑、数据浏览、数据查询、数据分析和数据交换。数据处理的前提是让用户能够快速的定位、查看所需要的数据。由于数据库中存储的数据量很大，如果用户的每一次屏幕操作都涉及覆盖整个数据库范围的一个层或几个层势必造成浏览处理速度下降，屏幕刷新缓慢甚至死机。针对这种情况在用户操作前首先提供一套调图机制，使得用户可以根据灵活的条件把要浏览的数据先装载到系统中，再对其进行操作。调图功能具体分成自定义调图和传统调图两种:自定义调图方式。是指用户定义调图的范围和调图的内容(图层)，系统可以根据用户提供的图幅号、单位名称、道路名称、地名确定浏览数据的范围。用户可以根据图层的名称，大类和实体的类型(点、线、面和注记)来确定要打开的图层。传统调图方式。是指制作索引图，让用户可以根据索引图漫游数据，然后在此基础上用户可以选择浏览的范围。这种调图的方式需要先从某个比例尺的数据中默认指定某个索引图层，作为系统缺省要加载的图层。
3．2规划辅助编制模块规划辅助编制是指利用计算机辅助编制土地利用规划和专项规划，以及在规划实施过程中根据实际需要，按照法律程序对规划进行局部调整和修改。规划辅助编制包括规划的方案拟定、方案比较、成果输出等;规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整。具体功能包括数据编辑、数据查询统计和规划指标调整等基本功能，规划地块拟定，规划方案分析，规划地块调整，规划地块注记，规划用地类型汇总统计、规划成果输出。规划地块调整具体可以划分为图形变更和属性变更，通常图形变更伴随着属性变更。其中，图形变更主要可以归结为地块合并、地块分割和边界变更。提交变更后即时刷新现有规划图层，同时在数据库中保留原有地块信息以备历史回溯。
3．3规划成果管理模块规划成果管理是指对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果的管理，包括图件成果和文档成果的调阅、查询、统计和输出等。
3．4规划实施管理模块规划实施管理模块对具体规划实施业务进行管理，包括:土地利用年度计划管理、建设项目用地预审管理、单独选址建设项目用地规划审查、城镇分批次建设用地规划审查、土地整理复垦开发项目规划审查、未报已批土地利用项目登记。
3．5专题分析模块计划执行情况分析、规划实施情况分析、土地利用情况分析、对规划信息，土地利用现状信息，建设项目占用农用地面积、占用耕地面积;土地开发补充耕地面积;土地整理复垦补充耕地面积、计划指标统计专题图、业务统计报表制作等。
3．6系统维护模块系统维护模块包括用户管理、系统设置、数据维护、日志管理等功能。
4．系统实现
SuperMapDeskpro是中科院地理信息产业发展中心北京超图地理信息技术有限公司基于SuperMapGIS优秀技术研制的新型通用桌面地理信息处理平台和GIS应用工具。通过SuperMapDeskpro，用户可以完成地图编辑、数据管理、地图打印、查询浏览、网络分析、拓扑处理、空间分析、三维建模等GIS系列任务。根据功能需求，本系统选择SuperMap做为GIS开发平台。实现效果如图4，图5所示。
5．系统特点
在土地利用规划编制和实施管理中，用土地利用规划管理信息系统代替常规的手工方式极大地提高了工作效率。系统具有如下特点:①将土地利用规划修编和实施管理中用到的纷繁复杂的数据系统地组织起来，方便用户使用，并通过一套调图机制，使得用户可以根据灵活的条件把要浏览的数据先装载到系统中，再对其进行操作。②系统具有方便的土地利用规划和现状统计功能以及多种分析报表，功能强大的图层叠加分析功能，为规划辅助编制及红线预审管理提供重要的统计数据支持。③可以自动进行红线坐标标注，并提供完备的布局输出功能，自动生成图签、图例和红线坐标列表，方便用户红线预审出图。
6．结束语
在系统建设过程中，我们意识到建立一个完善、先进、实用的土地利用规划管理信息系统是一项复杂的软件系统工程，单靠一方面的力量难以完满地完成，必须由软件开发单位与软件使用部门密切配合，共同完成。另外，作为一个信息系统的建设是不可能一步到位、一蹴而就的，必须根据实际情况，按照“统一设计、分步实施、通盘考虑、由点到面”的原则进行开发。任何系统都不可能是完美的，本系统也不例外，随着业务的发展，系统也将在使用中不断完善。
作者：肖格 单位：襄阳市国土资源局
农村土地是广大农民集体所有，以家庭为单位承包农业用地经营，可以说增强了农民生产经营的自主权利，同时也减少了以往许多不必要的成本开资，例如劳动监督成本、生产组织成本等，将农民的农业生产积极性充分调动起来，使我国农业发展的速度进一步加快。但是随着社会的不断发展，外界环境的不断变化，农村土地管理制度存在的缺陷逐渐突显出来，下面对其相关问题进行详细的阐述。
1现行农村土地管理制度存在问题的主要原因
1.1农村土地所有权界定不明确，产权残缺我国现行的农村土地管理制度关于土地产权问题，在不同主体间的归属安排并不是十分合理，使得各个权力主体对于农村土地的权力、义务、收益等内容不能够明确认知，这也是我国农村土地经济产生矛盾的根本原因。国家对农村土地权力的控制，直接表明农村土地的最终归属权是属于国家的，但是国家并不是我国农村土地的所有权的主体。我国广大农民群众虽然是农村土地名义上的拥有者，但是在实践过程中所有权并没有充分展现，农民土地权益受到很多外界因素的干扰，可以说农村基层政治民主的发展水平直接影响农民对集体土地所有权的行使。农村土地经营管理者之间存在一定的矛盾，角色混乱，对于农村土地的权利和义务有一定的分歧。
1.2土地分配制度不完善我国农村目前采用的是在农村集体经营组织内部实行以家庭为单位对农村土地进行承包，虽然它能够有效保证农民对于农村土地的经营权和所有权，而且使得每一个农民所拥有的权利都是平等的，但是受时间的影响也出现了许多问题。因为合同签订之后就没有办法再对其进行更改，这样就会导致农村家庭中新增加了人口而土地不会增加，同时家庭中的人口有所减少而土地也不会随之减少，而且农村家庭中新增的人口是无法获得土地的，最终导致相同的农村集体下，农民人均承包的土地不均匀。我国较多农业地区的亩产量不高，很多农村人口向外界流动，依靠打工获取经济收益，目前还不会产生较大的问题，但是长此以往粮食生产力下降，粮食的价格也会不断上涨，最终会使得农民有不满的情绪，对国家的发展和社会的稳定必定会产生强烈的冲击力。
2对我国农村土地管理制度改革的建议
2.1赋予农民永久农村土地使用权中国特色的社会主义农业，主要体现在两方面，一是不能将农业土地私有化；二是不能改变以家庭承包为主的农村土地经营方式。我国是社会主义国家，所以生产资料社会主义公有制是我国的重要经济基础。目前，农村土地的集体所有制已经形同虚设，所以不如将其全部打破，将农村土地全部收回归国家所有，但是给予农民群众永久的土地使用权利。在此基础上，国家作为农村土地的拥有者，可以颁布相关的法律规定，对农村土地使用过程中的转让、继承等问题进行系统化的规范，保证我国农业发展，保护农民群众的根本利益。同时我国的农民群众获得了农村土地的使用权，农民成为了农村土地真正的“主人”，而且不会改变原有的家庭承包模式，同时还保证了农民自主经营的主体地位。因为国家赋予农民群众永久的使用权利，而且土地权利还可以在相应的法律法规下转让和集成，农民会将农村土地看作是自己宝贵的财富，能够有效避免农业生产中的短期行为，充分展现市场机制，将农业生产中的规模效应良好地发挥出来。
2.2完善土地登记制度不断完善土地登记制度，使得农村土地行政由传统的审批管理方式转变为登记管理方式，不仅是对农民群众农村土地使用权利的保护，同时还能够有效实现政府职能的转变，可以说是具有深远意义的重要改革内容，这一改革需要尤为注重的就是如何体现公平分配，使得农民群众的权利平等。因为每一个农村家庭都有着属于自身的生命周期，劳动人口的比例也存在着巨大的差异性，所以在土地权益分配的起点上必须要做到“公平、公正”。要解决这一问题可以在农村土地进行首次登记过后，在将农村土地的使用权益交给农民时，就废除原有的按人分配制度，农民群众想要获得农村土地使用权的主要途径就是在家庭内部采取继承的方式或者是在家庭外部采用买卖的方式解决土地需求。
3结语
改革是一个循序渐进的过程，随着农村土地管理制度改革的不断深入，必定还会出现新的问题，所以我国农村土地管理制度改革还面临着巨大的挑战。只有不断找寻问题产生的根本原因，实际问题实际解决，才能为我国农村土地管理制度改革扫除道路上存在的阻碍，才能不断加快我国社会主义新农村建设的脚步。
作者：张可心 单位：榆树市国土资源局大坡国土资源所
1由ER图导出关系数据模型
根据上文可知各个实体和联系，ER图绘制出来过后，将二者分别转换成关系模式中的一个关系就得到了关系数据模型。根据关系模型中存在的各个关系对具体的数据库结构进行进一步的设计，一个数据表中的主关键字和外键起着重要作用，因此需要特别指出。在数据库的开发过程中难免出现对图形或是超长字段等数据，该问题的解决方法一般是：图形数据就将其设置为BLOB类型，LongRaw亦可，超长字段数据存取方法可见于程序设计。
2数据库安全设计
成熟完善的安全机制能够保障数据的完整、保密性，防止被人为破坏情况的发生。完善的安全机制能够有效防止误操作或是人为的破坏。Oracle数据库具备功能强大的安全管理工具，Oracle数据库中的每一个用户都由系统分配相应的权限，因此，用户只有具备对相关数据进行访问或是处理的相关权限才能够做进一步的操作，这为数据的安全性提供了保障。此外，Oracle安全管理工具能够对用户角色进行相关的增、删、除、改等操作，甚至可以为用户配置特权。
2.1角色的规划与建立基于土地管理部门的特点，系统用户划分为4大类：（1）数据库管理人员。（2）局长、科长等。（3）内部普通员工。（4）外部人员。数据库土地管理人员的主要职责在于开、关数据库，对数据进行备份、恢复以及维护工作，用户的安全管理也在其工作范围内。科长、局长类似于数据库的超级用户，他们具有对签字、批准等特权。对于内部工作人员，他们具有的权限即按照相应要求对数据进行录入或是修改等操作。而外部人员一般是通过验证注册身份得以浏览部分数据。
2.2角色特权配置Oracle数据库提供三种标准的角色：CONNECT、RESOURCE和DBA。CONNECT即为链接角色，其特权为相关用户对某些表仅具有查询权力，一般是第四类用户；RESOURC表示可靠的数据库用户，第二、三类用户属于这个范畴，他们能够创建相关的数据表、序列和引索等；DBA拥有所有的系统权限，拥有该角色特权的用户行使对整个数据库的更新维护以及数据备份工作，其他用户拥有的权限也由DBA用户赋予，上述各类用户中的系统管理员被赋予DBA特权。除了Oracle本身的安全设置机制，登录用户和用户密码的验证也让系统的安全性得到进一步的保障。
3运行开发环境
3.1服务器端（1）操作系统：window2000以上操作系统。（2）关系数据库管理系统：Oracle企业版。
3.2客户端（1）操作系统：window2000以上操作系统。（2）关系数据库管理系统：Oracle客户端。（3）开发环境和工具:VisualBasic、ADO（ActiveX控件）、报表生成工具（Oracledeveploper）。
4关键技术的实现
4.1界面控件与数据表的联接VB环境下，利用数据库设计工具将窗体控件与数据表中对应的字段绑定。然后清空ADO的ConnectionString和RecordSource属性。
4.2报表的打印功能用水晶报表软件设计报表，将CRYSTAL32.OCX嵌入VB，然后对控件的属性进行设置，实现打印输出。
4.3对大型对象的读取和存贮土地管理过程中不可避免的会遇到一些大型数据，比如说相关的汇总数据表或是图片类文件。在Oracle中，BLOB、CLOB、NCLOB、BFILE可以用于大型对象。
在VB环境下，返回Recordset对象的大型对象字段中的全部或部分采用的是GetChunk方式，而降数据添加大Recordset中的大型对象字段中则采用的是AppendChunk方式。
作者：尚静波单位：大连金州新区土地事务管理中心
1引言
中国发生土地利用的冲突事件越来越频繁，国内外不仅引起了的关注，同时国内的学术界也越来越重视。我国的土地利用现状存在着很多问题急需解决，城市化的进程越来越快、普遍存在违法用地、耕地的保护难度越来越大，造成依法对土地形式进行管理非常严峻、政府和农民集体征地冲突日益加剧、现有的土地利用冲突管理方法不足等，都是导致我国土地利用冲突的根本问题.怎样解决这一问题显得非常重要。
2我国土地资源利用以及管理的现状分析
2.1基本状况
为了使土地资源更好的发展，需要各地方政府的大力扶持，而社会经济的发展和该地的工业发展有着密切的联系，为了能够合理的规划土地，必须要有科学的规划和论证，进而更好的解决土地的使用问题和就业问题，这样将使地方经济朝着健康的方向发展，同时良好的利用土地资源和土地制度也是良好经济环境的保障。
2.2土地利用的基本内容
在进行土地开发的过程中，也需要遵循一定的原则，土地开发所遵循的基本原则是土地的集约利用，地区的产业发展需要以土地资源的规划为前提，这样才可以形成完整的产业链，企业在带动经济快速发展的同时，还需要有良好的消费观念，让土地的利用和经济的发展形成统一的整体，将有力促进我国城市化进程的进步。
3土地利用冲突产生的驱动力及原因
冲突产生的根本原因是土地供给的有限性和土地资源的多宜性，但是冲突发生与发展的主要驱动力是人口及其需求的增长。土地利用冲突受到文化、社会、机制和政治、经济、政策等因素的影响，可以概括为土地利用冲突产生的社会经济因素，即冲突产生的外部因素；土地利用冲突产生的自然因素，即冲突产生的内部因素。因为内部因素具有不可变性，外部因素是我们解决问题的方向，主要表现在以下三个方面：
3.1土地征用法律把城市化和工业化的成本强加于农民身上
我国法律限制了农民和集体组织转让土地的权利，政府行政采取国家经营土地市场的方式垄断了土地的转让。“为了公共利益的需要，国家可以依法对集体所有土地实行征用。”而没有具体的界定“国家利益”。随着工业化和城市化的发展，需要征用部分集体土地时，通常由政府从集体手中以低廉价格征得土地再以高额的价格出让。农民既没有参与整个过程也没有得到相应的利益，甚至连最基本的土地利益也保证不了，在丧失土地之后，面临着无社会保障和失业的困境，使农民的基本生活也维持不下去，政府的行政权力将工业化和城市化的成本强加在农民身上。
3.2集体主体界定不明确导致土地产权模糊
我国《承包法》、《土地管理法》中规定我国的农村土地归集体所有。集体是指集体经济组织，而集体经济组织没有一部法律对其进行明确的描述和界定，其合理性与存在性都受到置疑。在法律中由于集体主体概念的模糊使得政府干预和影响土地所有权的实施，从而缺失主体功能。具体表现在农业生产的公共建设跟不上，农民所得到的土地使用权保障不了。
3.3各级政府规划理念的不同造成的土地利益分歧
在土地利用规划的理念上，中央政府和地方政府的不同而产生土地利用的冲突，主要表现在指标数量的扩张和控制之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在第一位，原则是盘活存量、控制增量，对建设用地对耕地占用进行严格的控制。盘活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加乐意新增加建设用地的指标；中央政府的基本国策是坚持18亿亩耕地红线不动摇，但是地方政府一致认为发展第二、三产业经济的产出效率高，而忽视了对耕地的保护。
4土地管理制度创新的方向
土地管理制度作为保证合理利用土地的一项根本制度。经过不断的发展，目前，我国已建成一套成熟和合理的土地管理制度体系，并发挥着非常重要的作用。但是，对于土地利用的矛盾越来越加剧，目前土地的管理制度也有不足。创新是不断发展的动力和源泉，因此对土地管理制度的创新就非常必要了。
4.1明确土地产权的所有
造成土地开发过程中的利益冲突的主要原因是土地产权所有模糊。因为我国是社会主义国家，我国的土体的使用开发具有特殊性，没有清晰的土地产权，多方都非常想从土地开发中获得利益，进而造成严重的问题。使土地产权主体明确，就会使土地的开发、使用、所有的流程变得更加规范，大大提高土地开发工作的效率，明确土地利用各方的责任，进而避免权钱交易、越权管理问题的出现。
4.2统一土地市场，健全土地监督惩罚机制
土地市场是我国市场经济不可缺少的重要组成部分，但是因为土地市场进展非常缓慢，使得城乡分离、独立运行，市场化程度无法提高。所以，必须健全土地监督管理体系：①强化社会公众参与规划过程监督。构建土地利用总体规划全过程社会公众参与新机制，增强重大决策过程的信息透明度和公众参与度，健全多元利益群体的利益表达机制，形成中央与地方政府及社会公众协商型编制、管理和监督体系[1]。②通过法制的建设不断加大对违规行为的惩罚力度，建立城市规划、工商、纪检监察、公检法等部门相联合的土地执法机制，将执法的力度提高。与此同时，动态监察时运用3S等高科技手段，避免土地利用冲突，避免地方政府违法利用土地的发生。
4.3统筹城乡发展
在不断推进城市化中，要充分考虑环境治理、人口迁移、经济发展等多方面的问题，充分考虑城乡发展的现状，将城市化的发展速度控制好，采用先进的管理手段和新技术第一时间解决住房、交通等基础性的建设问题。同时制定与之对应的措施，统筹城乡的发展速度，合理使用农村的土地资源，保护好农民的耕地，在国家的整体发展中使得农村能够扮演其应该有的角色。
4.4合理规划土地开发与生态环境保护并重
对土地进行开发，需要有长远的眼光，除了要考虑土地利用规划方案、耕地规划、林业规划、水利工程外，还应该充分考虑城市化进程。产业经济园区的开发要和市政建设接轨，同时纳入到城市整体规划方案中，加大重视保护生态环境的保护，实现环境保护、资源保护、经济发展三方效益的平衡。
4.5土地管理制度创新
应该充分发挥土地流转对社会经济发展的促进作用，因为我国的土地政策确定了开发用地大多是国有或集体所有制土地。土地流转因为我国特有的土地政策而变得更加便利，主要有几下集中，包括：储备经营、反租承包、置换、出租、转让、入股。在这种情况下，地方政府应该充分利用其优势，不断健全土地流转机制，在对土地性质进行不改变的前提下，和村集体公司达成用地的协议，把土地以租赁的方式而不是出让方式提供给企业使用，不仅对珍贵的土地资源进行了有效的保护，还能节省大笔的征地资金，又促进了当地经济的发展。
5结语
随着我国实行社会经济体制的改革，各地区之间经济发展水平和土地资源状况差别很大，土地利用冲突在不同时间、不同区位的表现全然不同。所以，在分析在具体区域冲突的具体表现形式、发生冲突的原因及驱动力、利用冲突的发生与发展变化跟踪土地的同时开展土地管理制度创新，必须对土地利用制度进行改革，规范土地利用制度以及不断健全土地交易市场机制。为了建立优势互补、功能明确的区域发展格局，使土地资源空间结构朝着良性的方向发展。
作者:刘会容 陈曦 单位:湖北联众土地评估勘测有限公司
摘要：针对土地管理实践，对遥感课程的教学改革进行了一系列探索。首先分析土地管理学科中遥感课程的定位，提出了关联课程设置方案。其次采用需求启发的方式动态跟踪市场变化，建立教学框架，并调整教学内容，同时辅以实验信息反馈等教学手段，实现理论教学和实验教学的交叉与融合。最后在课程设计中基于Matlab平台培养学生的程序开发技能，从而为土地管理单位输送更加优秀的复合型技术人才。
关键词：遥感教学；土地管理学科；需求分析；任务驱动；Matlab
在土地资源管理工作中，遥感对地观测方法凭借其覆盖范围广、周期性强、信息丰富等优势，已为相关部门提供了大量实时有效的基础地理空间数据[1-3]。许多高校已将遥感设置为土地资源管理专业的基础课，但一些遥感教学的先进经验和方法，如需求分析法、任务驱动法，Matlab辅助学习法等，在本专业虽有所提及却没有形成系统的研究[3-5]，导致学生对知识要点掌握不全面，在实际工作中缺乏自主创新能力。另一方面，随着遥感技术的发展，教学内容也不断发生变化，其数据类型、理论重点、处理流程和处理方法都已更新。因而，针对土地管理实践进行遥感课程教学改革，对于学科建设及人才培养都是必要而紧迫的。
1土地管理学科的遥感课程教学改革需求分析
当前，我国土地管理事业快速发展，对3S技术人才结构及人才素养的需求也发生较大变化[6-7]：在各级土地勘测、土地开发整理储备、土地规划等事业单位，基于3S技术的应用工程项目增多，需要大量的技术熟手和一定的高端技术管理人才，目前专科生和硕博士因人力成本合理而较受青睐；高等院校对人才的学位要求较高，主要吸纳博士毕业生就业；3S技术类公司近年来发展势头迅猛，人才需求量巨大，但随着市场竞争激烈，各公司致力于提供特色服务或打造高端软件产品（如MapGis、SuperMap等），因此要求雇员拥有多学科交叉的知识体系，同时具备3S技术集成应用和创新的能力。可见，市场上较多地解决了专科生和硕博士的就业，本科毕业生虽然具备丰富的学科知识背景，但动手能力弱，技术特色不突出，即使通过部门培训也很难培养创新和拓展能力，往往处于一种“高不成、低不就”的尴尬状态。实际上，大部分教师期望通过遥感实践课程的开展，实现与具体工作的衔接[2-5]，但离“学以致用”的教学目标仍有一定距离。首先，土地管理的专业课程众多，因此安排的遥感实验课时通常较少，也缺乏对口的实习基地建设；其次，相关科研成果的跟进与融合较少，与实践的关联较弱；往往局限于对既有软件的运用，缺乏对开发类软件平台的学习，导致技术手段单一、僵化，不符合学科关联与学科创新的发展趋势。应该认识到，严峻的就业形式对人才培养提出了更高要求，教学过程必须结合具体的应用，从课程结构、内容体系、教学手段等方面进行调整[8]，并通过学习一些软件开发知识[9]，跟踪最新的科研成果，从而发展学生的自主学习和创新能力。
2遥感课程的定位与关联课程设置
在土地资源管理专业中，遥感是一门综合性和技术性很强的课程，它与其他学科之间的交叉和联系主要包括2个方面：首先，从技术层面分析，学习该课程要求具备数学、物理、计算机方面的基础知识。同时，它与测量、制图、信息科学等工具学科相互渗透和交融，在实际工作中共同发挥优秀技术工具的作用。其次，在应用层面上，经济管理类专业基础理论学科为实践操作提供背景知识，而专业应用类学科为其提供了发展方向。可以说，多层次丰富的学科知识促进了遥感技术的发展和应用领域的扩张，它们之间互为支撑和依托，相辅相承。为适应市场对实践创新型遥感人才的需求，根据对该学科的关联与定位分析，按表1所示的方案调整相关配套课程。
3需求引导下的教学实践方案
3.1启发式教学框架设计
在课堂教学的首尾环节，分别增设需求分析与总结这两项教学内容，为教学框架的设计起到提纲契领的作用，使教学思路清晰、教学内容系统。①在初次课堂教学中，对土地遥感应用的领域及成果作重点介绍，围绕当前的应用热点，选择全国土地遥感二次调查、城市三维空间遥感调查、城市土地利用遥感监测执法、重点项目选址与规划、汶川地震灾害遥感监测与评价、鄱阳湖生态环境遥感监测等经典案例，采用图示对比的方法与学生分享遥感应用经验和成果，并通过对案例中技术要点的提炼，让学生了解该课程的实践需求，对整体教学框架形成直观的、系统的概念，即“提出问题”。②在具体的理论学习中引导学生自主思考：本堂课针对什么问题，学习什么内容，怎么进行学习，从而不断地“回答问题”。③在理论教学完成后，安排专门的课时对知识点进行串讲，逐一总结这些技术要点，并指出目前存在的问题及未来的发展方向，从而让整个教学体系更加全面，教学过程更有针对性，形成“前后呼应”的模式。具体如表2所示。
3.2反馈式理论知识学习
遥感数字图像处理涉及到众多模型和算法，为在短期内系统地掌握这些知识，需交叉利用课堂教学与实验教学进行强化训练。当完成关键技术理论的课堂教学后，穿插对应的实验课教学分别有6次：图像校正原理与方法、图像增强技术、遥感影像目视解译、最大似然法分类、图像变化检测。在实验课中，选择功能齐备、与GIS兼容性强的Erdas软件作为平台，并采用SPOT5、QuickBird、IKNOIS等高空间分辨率影像作为实验数据，演示在既有软件中如何实现课堂中所讲授的理论方法。同时，指导学生完成课后模拟实验，并将结果及时反馈给教师，既是对学生的考核，也为下一轮教学提供了经验和素材。经实践，学生的实验效率不断提高，反馈信息也逐步细化，这种理论知识和实验内容相互交叉、反馈式学习的方法具有及时强化的效果，同时也锻炼了软件操作技能。
3.3基于Matlab的任务驱动式遥感课程设计
3.3.1课程设置目的及实现模式
“遥感课程实习与设计”是对实验课的延伸与补充，它引导学生参与具体的实习项目，并培养基于Matlab的算法开发技能。为保证实习案例动态更新，可以选用2种培训模式：一是与相关生产科研单位进行联合培养，建立长期的实习基地。本校土地资源管理专业与诸多单位有密切合作，如广州市城市规划勘测设计研究院、广东省城乡规划设计研究院、广东省土地勘测规划院、广州市国土资源和房屋管理局等单位。学生在实习单位见习项目的一般流程，并做相应的辅助工作，总结其中的关键点和难点问题，再通过小组协作的方式选择其中一些任务进行软件开发训练，最后完成实习报告。二是参与教师的相关科研项目，学习利用丰富的图书馆资源查找文献，进行综述，再根据完成情况让学生参与到部分项目设计与开发环节中来，通过实习任务引导学生认识到技术研究中的新问题，真正培养学生的技术创新思维能力。根据经验，我们已经总结出一些遥感图像处理的流水线工作任务，当前涉及到的技术难点主要是影像特征提取、解译、变化检测、集成计算等。为此，我们选择Matlab软件进行开发技能的培训，让学生可以利用本专业多种信息技术集成的优势，取得良好的图像处理效果。
3.3.2Matlab软件开发平台的学习与实践
Matlab是世界顶级的科学计算软件，它采用面向对象的开发语言和面向任务的开发思想，为图像处理用户提供一个编写简单、计算快捷、兼容性好的开发环境，几乎所有的图像处理经典算法及近期权威的研究成果都收集到了其工具箱（ImageProcessingToolbox）中。该软件的学习应从以下几个要点展开：①掌握基本的图像处理函数，包括图像显示、图像算术运算、几何变换、图像增强、线性滤波、色彩空间变换、邻域与块处理、空间滤波、形态学运算等。②在扩展的Matlab工具箱中，学习与影像解译相关的经典算法，包括纹理特征提取、主成分分析、相关性分析、聚类分析、最大似然法分类、最小距离法分类、误差矩阵分析等。在熟练调用的基础上，理解其运算原理。同时，根据具体的实习任务需求，有针对性地研究某类算法，包括对设计思路、参数选择、编程技巧等进行深入学习与分析。③为促进学科交叉融合，注重与GIS数据分析平台的交互，实现技术创新与突破。主要讲授Matlab与ArcGIS软件的自动化集成运算方法，即采用ArcGIS平台中集成的VBA作为控制器来启动和控制Matlab，而Matlab作为ActiveX的自动化服务器，接收通过引擎传来的数据和指定信息进行计算，完成链接扩展。既利用了ArcGIS既有的强大的矢栅数据分析功能，也利用Matlab承担了大部分与矩阵计算有关的任务，有利于融合GIS领域知识，实现快速自动化、智能化的图像处理任务。④在指导学生编写具体算法时，充分利用Matlab自带的矩阵运算函数，避免循环语句的大量使用，从而为处理大数据量的影像打下良好基础。笔者曾做过一个实验，在实现最小距离分类算法时，先使用二层循环语句for…end计算特征之间的距离，再调用既有函数repmat（A，N）在第N维空间重复矩阵A从而替代循环语句完成计算，仅针对1000×1000的二维矩阵，后者的效率就提高了8倍之多。可见，Matlab算术技巧将为我们节省大量运算时间。类似的代表性函数包括：cat（dim,A,B），将矩阵A、B在第dim维联结起来；permute（A,order），将矩阵A按设定order次序排序；reshape（A,[m,n]），将矩阵A按m×n维大小重新排列；sort（A,dim），将矩阵A按第dim维数值进行排序；max（A,[],dim），返回矩阵A在第dim维的最大值；min（A,[],dim），返回矩阵A在第dim维的最小值；mean（A,[],dim），返回矩阵A在第dim维的平均值。
4结语
在土地管理专业的遥感课程教学中，探讨了关联课程的设置方案，采用需求引导法调整教学框架和内容；对传统教学模式进行改进，通过课堂教学与实验教学相互交叉、反馈的方法进行强化训练，深化对理论知识的掌握；采用科研课题驱动或与单位联合培养的模式，指导学生参与具体的实习项目，并基于Matlab平台学习经典的图像处理函数，使学生能具备一定的程序开发素养和技术创新能力。
作者:兰泽英 刘洋 林嘉怡 单位:广东工业大学 管理学院 广州市城市规划勘测设计研究院
1、我国土地管理法制建设的沿革
土地具备两种功能，一种是农村社会保障，还有一种是具备生产资料的功能。土地管理法制建设的发展历史并不长，主要如下几个方面:第一阶段从1949年开始，一直到1978年十—届三中全会为止。土地制度建设发展缓慢，不过明确了土地制度的所有权问题，也就是集体和国家所有权并存，且此制度一直延续到现在。第二阶段的时间跨度的起始点为1979年和1990年，全国上下地方性政府规章和法规相继诞生，内容涉及到经营、保护和开发土地等。从此，开启了中国的土地制度改革的新局面。第三阶段的时间跨度的起始点为1990年和1997年，改革开放也在中国的土地上蓬勃发展起来，土地制度也由此更加完善。党的十五次代表大会再次强调务必要展现市场的配置作用，而且应进一步推行可持续发展战略，保护环境和计划生育这两项基本国策要坚定不移的执行，环境、人口和资源的关系务必要合理处置、协调发展。第四阶段从1997年到现在为止，《土地管理法》于1998年开始实行，此法律详细、全面的对土地进行了规划，也成为中国土地管理制度的一项新的举措，在土地管理立法中起到举足轻重作用，成为承上启下的关键点。出于对维护农民的利益的考虑，第十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月修正了《土地管理法》，重点关注的对象为失地农民，可以给予相应的补偿或重新安置。作为一项纲领性质的文件，这次修订有效的指引了未来土地管理制度的改进方向。
2、我国土地管理法制建设存在的问题
2．1法律中有关土地的权利残缺不全
土地法律制度的关键就是土地权利，在如今的《民法通则》、《宪法》及相关的法律法规里面，都没有明确的确立土地权利。这也导致了土地权利的种类不全面，内容不具体，设置更是不严谨，毫无规则可言。如此设定必然导致一系列问题，管理土地困难重重，不能满足保护、开发、利用土地资源的要求，无法匹配现有的土地产权制度，更不能促进社会主义市场经济发展。所以说，对于健全土地权利已经迫在眉睫。
2．2公民参与土地法律法规制定过程的程度较低
中国一直强调民主，公民对于设立土地法律法规尤为关注，因为它和我们的自身利益、社会发展息息相关，我们每一个公民理应参与进来。可是，依据现在的情形来讲，公民的参与度并不高。以征地为例，公民并没有过多的参与，更何况建立土地利用总体规划，农民的参与度定为很低。同时，我国土地管理部门缺少相应的监督，监督法律机制也不完善，这也是其中的原因之一。
2．3土地执法监察软弱无力
在中国，司法体制存在一定的漏洞，执法手段更是软弱。同时，由于没有完善、统一的法律，这就造成了土地管理秩序的混乱，造成执法时无法可依，无据可循。
2．4缺乏农地产权流转及市场管理规定
土地市场法律制度并不健全，这也带来了一些弊端，农村集体土地的产权无法得到正常的交易和流转，那些想转让土地的农民、想承包土地的农民都寻觅不到相应的人，自然会给国家资源造成一定的浪费。粗放经营、耕地抛荒的现象随处可见。同时，农业劳动力资源无法得到合理配置，自然不能提高土地利用率，提升农业生产力，规模经营更是也无法实现。
2．5征地立法较为薄弱
我国现有的土地管理法中针对征地的法律、法规较为薄弱，没有专门的法律制度。我国1998年修改的《土地管理法》中对征地制度进行了改革和修正，并确立了以土地利用总体规划、实施用途管理为基础的农用地转用以及土地征用的审批制度，集中管理征地的审批权，对征地审批程序和文件进行管理和规范，制定更加科学的补偿和安置标准。但在具体实施中，效果不明显，依然体现出了较为显著的计划经济特征，具有一定的缺陷。
3、我国土地管理法制建设完善措施
3．1完善土地利用总体规划法律制度
中国的土地管理相关法律中规定，有偿取得、无偿划拨是获得土地的主要方式，此方面极为重要。建设单位获得土地的方式必须是有偿取得，那些军事用地等公益工地均为无偿划拨获得。可是，营利用地、公益用地两者的划分并不非常明确，这就会引起土地规划失策，致使出现一些不好的现象，例如土地无效使用，或者利用率低，甚者出现土地腐败等。所以说，本文出于合理利用土地的考虑认为，只有废止无偿划拨制度可以避免上述现象的发生。而对于那些公益性用地可以辅助于财政补助制度。建立健全土地利用总体规划应综合考虑、全盘决定，务必要实现公平、公正、合理，增加规划法律意识，注意方式方法。
3．2完善征地法律制度
健全征地法律制度务必要确保立法理念符合农民的利益，让农村土地可以随意的变卖，在市场经济的作用下，逐步改变土地的用途。而且，本文希望废除土地补偿最高限额的做法，对于补偿标准来讲，可以让买卖者自己商定价格。若出现矛盾，可以让资产评估公司来帮忙，而政府应给予参考价，这样就显示了公平性。综上所述，征收土地一定公平、民主，确保公民能够行使自己的知情权和参与权，在法律的保护下得到公正。
3．3完善耕地保护法律制度
健全耕地保护法律制度务必要重点关注政府在耕地中承担的角色，对于那些不经许可擅自利用和损害耕地的行为进行严加制止。要加大因违法所造成的处罚力度，如刑事、民事及行政处罚等。同时还要这三者并用、齐头并进，这样才能有效的减少违法行为。同时，在城市化的进程中，现存的耕地要保护好，更应该努力维持耕地质量。我们追求的不是数量，而是质量。所以说，土地利用总体规划要彻底发挥作用，不仅仅要维护好农民的利益，还要保护好耕地，如此才能促进经济进步，推动社会发展。
作者:周兵 单位:湖北省随州市曾都区国土执法监察局
1我国土地管理制度的主要内容
针对我国当前土地管理制度的主要内容和主要涉及到的项目进行综合性的研究，是加强工作以及改进缺陷不足的重点环节。我国土地管理制度的主要内容包含有以下几个方面：第一，制定并且严格的执行相关土地管理的法规和政策；第二，全面的查清各个地方土地的利用情况，并且对土地的分布状况、总体的质量和数量等进行全面的研究分析，结合实际的情况给予科学性的评价和管理政策；第三，在相关制度的执行过程之中应当进行土地登记，在登记之后才可以授权土地使用证书和土地所有权；第四，建立其科学化的、完善的、健全的统计制度，为土地的规划建设奠定基础；第五，加强土地和用地的管理，加强土地的建设，并且严格的控制出现非农用建设占地的情况，全面的、细致的、严谨的贯彻我国国家制定的政策和规定，依法对划拨土地的情况进行管理和监督；第六，全面并且细致的制定出土地的利用规划，为今后土地的建设和发展打下基础；第七，严格的检查并且监督土地的使用情况，对一些违规使用者进行严厉的处罚，并且妥善的处理土地利用过程之中出现的相关纠纷情况。我国当前的土地管理制度是全面的加强并且提升土地利用效率的一项关键性的政策制度。而国家政府为了进一步的加强土地的使用和规划管理，还陆续的出台了一系列的政策制度。我国针对土地管理是从改革开放之后逐步进行的，当前我国的土地管理制度主要包含有社会主要公有制制度、土地利用管制制度、有偿土地使用制度、耕地保护制度、土地登记制度、国有土地农田保护制度等等。总的来讲，土地管理制度对于我国完善土地的使用并且增强利用效率有着重大的价值和意义。
2土地管理制度的问题分析
通过上文针对我国当前土地管理制度的基本内容和相关的项目进行细致并且深入的研究，可以对加强土地管理和完善相关制度的重要性有着全面的掌握。下文将针对当前土地管理制度之中存在的一系列问题进行综合性的研究，力求在此基础之上提出改进和创新的对策，以全新的工作思路来对工作的方向进行科学化的引导，促进土地管理水准和效益的不断提升。首先，我国当前的土地管理工作之中土地的产权制度不够完善和健全。最为突出的是城市内部的土地产权不够清晰，土地产权的主体不够清晰，同时针对土地的登记制度也不够健全和科学，针对土地的使用划分和相关的界定也不够科学合理。另外，在当前的土地管理工作之中，针对土地的价格机制建设不够科学化，相关基准的价格不能够真实的、全面的、客观的反映出土地的实际价格水准，另外在地方政府之中也存在有垄断性的行为，这一点对于土地价格也将产生不利影响。另外，在我国的农村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，现行的集体性的土地管理制度立法存在有巨大的问题，针对各项权限的规定均存在有较大的缺失，而在部分的法律规定和政策之中，难以体现出农民作为集体式土地主体的所有权，部分地方政府不能够准确的贯彻和执行国家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申请的住宅建设均由于规划方案的缺失而难以得到及时的审批。上述问题都对我国当前土地管理工作带来巨大的阻碍，所以应当加以全面的改进。
3完善土地管理制度的政策研究
明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。
综上所述，根据对我国当前土地管理制度工作之中存在的一系列问题和工作的缺陷进行深层次的研究，可以得出今后改革和创新的基本工作方向，并且在此基础之上对加强和完善土地管理制度和相关政策的基本措施进行探究，旨在增强政策的执行力度，增强政策的可行性。
作者:刘凌云单位:哈尔滨国源土地房地产估价有限公司
1现行土地管理制度的目标及问题
中国现行的土地管理制度，是通过1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而确立的。当时制度改革的要点主要有：（1）在立法目的层面，《土地管理法》确立了保护耕地和推进国有土地使用权制度改革这两大目标。其中，耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点。浙江农业大学东南土地管理学院的专家当年甚至认为，这部法律的名称应改为《耕地保护法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具体制度设计层面，为了落实“耕地保护”这一目标，《土地管理法》建立了土地利用总体规划和土地利用年度计划制度，以及土地用途管制、基本农田保护、农地专用审批、占补平衡、省级区域内耕地总量动态平衡和农村“一户一宅”等一系列制度a。为了落实“国有土地产权制度改革”这一目标，实现国有土地资产的保值增值，《土地管理法》建立了国有土地有偿出让制度，并且规定农民集体所有的土地，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外，不得进行非农建设，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地b。（3）为了确保上述制度得以贯彻落实，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法转让倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批准征收、占用土地罪”等相关法律条款c。如果说上述梳理过于技术化，可以换一种方式来概括1997—1998年土地管理制度改革的重点：（1）作为国家的统治者，中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑，希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食安全；（2）作为国有土地的所有权人，中央希望实现并提高国有土地的资产价值；（3）虽然20世纪80年代的耕地流失是由乡村工业化（主要是乡镇企业）和地方政府推动的“开发区热”、“房地产热”共同造成的，但中央决定只惩罚集体土地的权利人（包括所有权人和使用权人），剥夺集体土地的建设用地开发权，关闭乡村建设用地市场，保留国有土地市场；（4）在这个单一封闭的土地市场中，政府是惟一的土地一级供给商，集体土地必须首先经政府征收为国有土地，才可以进入土地市场；（5）中央并没有完全放弃对其人（即地方政府）的规制，要求地方政府在发展经济的同时，对耕地实行“占多少，补多少”，以省为单位实现耕地总量的动态平衡；（6）通过“制定国家土地总体利用规划，然后再将总体利用规划分解为土地年度利用计划，层层下达”这种方式，中央建立了一套高度集权的土地计划审批制度，并辅之以政党纪律、行政处分和刑罚处罚等措施来保证这一套制度的实施。从制度变迁的角度来说，上述土地管理制度变革的思路是清晰的，逻辑是完整的。通过这一套严格的计划管理制度，中央政府相信所有的土地利用都将处在有效的控制之中。然而，诚如人们今天所看到的，这一套体制并不十分有效。首先，在耕地保护方面，1996年制定的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》提出的目标是，“2000年，耕地总面积保持在12933万hm2（19.40亿亩）以上；2010年，耕地总面积保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上。”然而，到2000年，全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩，全国19个省市提前10年用完了计划指标；2001年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年，然而2002年时全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，到2006年，这一数据又减少到了18.27亿亩d。严峻的现实迫使中央政府2006年不得不提前修订已经无法实施的《1997—2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，由于国有土地供给“以市场为原则，以无偿划拨为例外”，中央希望通过严格控制建设用地供应量来合理配置土地资源的目标也并没有实现。多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷，比如，湖南省娄底市2006年落成的政府新大楼（被称为“白宫建筑群”）的主体建筑占地就达247亩，同年建成的郑州市惠济区政府办公楼则占地530亩。另外，由于高校可以通过划拨方式获得土地，所以各个高校的面积也是越来越大。国土资源部数据显示，到2010年上半年，划拨土地依然占到全国土地供应总量的34.1%a。再次，确实如同《土地管理法》所要求的那样，公开的乡村土地市场被依法关闭了，然而农民和农民集体也因此失去了土地的自主开发权，他们无法在自己的土地上自主进行工业化和城市化。其结果是，除了违法出租或出售小产权房及其他建设用地之外，农民不得不到城市寻找发展的机会，并千方百计留在城市里。于是，城市的房价越来越高，就业、教育、卫生、交通等公共资源越来越紧缺，而乡村却逐渐走向衰败，农民也呈现日益贫困的趋势，城乡差距进一步扩大。最后，有偿出让制度以及后来不断发展的招拍挂制度，确实有助于国有土地资本化这一目标的实现，并给地方政府带来了丰厚的收益——据财政部统计，2010年，全国土地出让总价款达到了29109.94亿元，超出预算113%，同比增长70%b。然而，越来越高的国有土地价格，既削弱了中央政府宏观调控的能力和效果，也推动了房价的高涨，并诱使地方政府患上了“土地财政依赖症”。
2制度失灵的原因
为什么世界上最严格的土地管理制度会在中国失灵？中央政府给出的答案是，1998年建立的管理制度依然不够严格，“必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。”c为此，其首先提醒地方政府“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人（”2005年）e；再次，中央政府不但将省级以下国土资源管理部门实行“半垂直化”管理，还建立了跨区域的土地督察制度，用以监督地方政府的土地执法情况（2006）f；最后，要求各地“严格执行土地用途管制制度，严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严格控制农村集体建设用地规模。严格禁止和严肃查处‘以租’转用农用地的违法违规行为。要求任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度（”2007）g。为了证明上述规定和要求不仅是一种倡导或口头宣示，2006年，中央政府对中部某省两级政府领导违法批准征收集体土地14877亩的行为进行了党纪和政纪处分h。然而，“更加严格”的土地管理制度并没有遏制住地方政府、土地权利人和土地开发商违法用地的冲动，也没有为中国的土地管理找到和谐有序的运行之道，甚至使中国的土地管理有进一步恶化的趋势——国土资源部执法监察局在2012年报告中总结到，“2011年，全国发现违法用地行为7.0万件，涉及土地面积75.1万亩（其中耕地26.4万亩），同比分别上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名责任人受到党纪、政纪处分，其中，1416名责任人受到党纪处分，1149名责任人受到政纪处分，140名责任人被追究刑事责任。”a实践表明，仅仅寄希望于政党纪律、党员意志、领导人决心和“严”字当头的管理制度，无法从根本上解决中国土地管理制度中存在的问题。如果希望在失序和混乱中找到秩序与和谐，就必须从源头上重新审视中央政府的土地管理目标、中央与地方关系、地方政府的利益冲动等问题。
2.1中央政府土地管理目标之间的冲突
通过建立一系列严格的土地管理制度，中央政府希望达到以下几个目标：（1）保有一定数量的耕地，确保国家的粮食安全；（2）增加建设用地，促进经济平稳较快发展，推进中国的城市化和工业化；（3）完善国有土地有偿出让制度，增加国有土地收益；（4）保护其他土地权利人（比如乡村农民和城市居民）的利益，防止地方政府过分剥夺公民的土地权利。然而，这里的问题在于，上述管理目标并没有完全固定或者稳定的位阶排序，选择何种目标进行强调往往取决于中央政府对于当时国内外政治、经济和社会形势的判断。当地方民众抗议强烈时，它倾向于强调社会稳定的重要性，要求地方政府进行房地产征收时必须保障民众的生活水平不降低；当国际金融危机到来时，它要求地方政府保障建设项目的用地需求，以防止经济增长速度的下滑；而当谈到中国的社会发展时，它总是将不断提高的城市化率作为重要的指标之一。更为糟糕的是，这些目标之间并不完全和谐统一，而且经常冲突矛盾，比如耕地保护与城市化之间的冲突就很明显，公民土地权利的保护与维护国有土地对土地一级市场的垄断之间也往往难以协调。
2.2地方政府的应对策略
虽然中央政府下达的相互冲突的命令或者任务可能会让地方政府左右为难，但这也意味着现行的制度存在着很大的漏洞。地方政府总是能够利用自身的资源（制度或者策略）将这些漏洞或缺陷迅速转化为“武器”，从而既不触犯中央的底线，又可以实现自己的目标。具体包括以下几个方面：（1）城市总体规划是地方政府（特别是城市政府）最重要的“武器”。由于城市总体规划的编制权归各城市政府所有，所以许多地方政府总是强调“规划先行”的重要性，利用地方国民经济和社会发展规划和城市总体规划来松动国家土地利用总体规划对地方的束缚。比如，地方政府首先会提出许多更高的发展目标——GDP在未来20年内持续15%或者更高的增长，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要达到某个百万甚至千万级等；然后，根据这些预测性的经济和社会发展指标，做出大手笔的超前城市总体规划，扩大城市的规模或者重新规划一个或若干个新的城区；最后将城市规划区内的集体土地征收为国有或者无偿国有化，用于城市的发展。（2）2008年《城乡规划法》后，市、县政府很快就发现“乡村规划权”也是实现自身目标的工具。依照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡镇规划、村庄规划的区域。虽然该法要求乡镇规划和村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色b，但是在发展经济，增加财政收入的刺激下，各级地方政府以建设新农村、城乡一体化、或者统筹城乡发展的名义，迅速制定乡镇规划和村庄规划，然后开展土地整理，强行撤村并居，将农民集中居住，将节省下来的建设用地指标和新增加的耕地复垦指标用于城市建设。（3）土地复垦也常被地方政府作为应对中央政府的“武器”。虽然中央政府给地方下达了耕地保护目标，但这一任务的优秀是实现耕地的总量动态平衡，而不是具体某块土地不得变更用途，这实际上给地方政府留下了很大的操作空间。他们可以一方面占有大量的优质耕地去招商引资发展第二三产业，另一方面又不断努力对那些劣质土地进行开发复垦。一些学者在上海、浙江、天津等10个省级单位进行调研的过程中发现，各地纷纷出现了基本农田“上山、下水”的现象。以浙江省为例，1997—2003年，该省已通过土地开发整理补充耕地234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173%，然而，大量通过占补平衡补充的耕地都是鱼塘、河滩、坡地[2]。
2.3地方政府官员的利益与冲动
这里存在着一个很明显的悖论，既然中国的地方政府官员只有获得中央的认可才可以获得晋升，那么为何在土地管理领域中他们总是倾向于违背而不是贯彻中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途为赌注呢？要回答这些问题，就需要考虑改革开放以后中国的国家转型、央地财政分权、地方官员的考核机制等因素。20世纪80年代以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。为了发展经济，中央一方面改变了地方官员的政治竞争及晋升标准，开展以经济发展（GDP）为优秀的政治锦标赛[3]，另一方面不得不进行财政分权，并在1994年建立了以分税制为优秀的财政分权体制——有学者将其称为中国式财政联邦主义（AChinese-styleFiscalFederalism）[4-5]。这两个方面的制度变革确实促进了中国经济的高速增长，但同时也影响甚至改变了中国的央地关系。其既表现为地方政府拥有了独立的税收和财政来源之后不再甘当中央政府的“传声筒”，又表现为地方官员为了进一步升迁，积极参加中央设立的经济和社会发展指标（GDP指标）锦标赛，努力提高本地区的GDP和相关经济和社会发展指标（比如城市化率），扩大城市规模，发展工商业。耕地保护既不能增加地方的税收和财政能力，也不能推动经济和社会的高速发展，所以对于地方官员没有吸引力。对于省级以下的地方政府来说，实现耕地总量动态平衡的责任在省级人民政府，他们没有必要为此过分担心。本辖区保有更多的耕地只会让别的地区拥有更多的建设用地指标，而这也意味着要将自己的发展机会拱手让与其他竞争对手，所以，省级以下的地方政府通常在指标分配的时候就千方百计减少本区域的耕地保护指标，在指标分配结束后，又千方百计从别的地方购买建设用地指标。而对于省级政府来说，虽然中央政府将省级政府的行政首长列为耕地保护第一责任人，并将耕地保护责任目标考核结果列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容，但是这一项指标仅仅是他们被考核的众多指标之一，只要辖区内的市县政府能够完成耕地保护任务，省级官员是没有太多的动力去追究基本农田到底是在山顶上，还是在水塘里的。
3土地管理制度的重构
综上所述，可以看出，现行土地管理体制试图以剥夺集体土地权利人的权益为代价来实现耕地保护、国有土地资产的保值增值、城市化等目标。但这种“严”字当头的管理模式既没有实现中央政府所设想的目标，也没有就管理措施所损害的利益与其所要达成的目标进行合理的平衡，出现了欲治反乱的情况。如今《土地管理法》正在修改过程中，关于制度变革的方向、具体制度的设计等问题，人们依然没有达成共识。笔者认为，以下几个方面的问题应当首先予以解决。
3.1进一步明确国有土地和集体土地的产权
实践证明，财产的所有者惟有实体化，才能防止来自公权或者其他私权的侵害。组成集体和国家的民众只有切实地享有他们作为土地所有者的各种权利，才不会被土地管理者和执行者（或者人）肆意挥霍或者随意处分自己的财产[6]。
3.2实现集体土地和国有土地法律地位的平等
现行宪法第6条宣布全民所有制和劳动群众集体所有制同为社会主义公有制的重要组成部分，第10条也确立了“国家所有”和“集体所有”两种土地所有权模式，按照所有权平等的原理，这两种土地所有权的法律地位应当是平等的，相关土地权利人的法律地位、权利内容也应当是平等的，国家不能仅仅基于耕地保护的需要就不合比例地剥夺集体土地权利人的权利。为此，一方面要放弃“只能在国有土地上从事工商业建设”的观念，尽快修改现行《土地管理法》第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，不再区分土地所有权性质，而是按照土地的区位、用途和社会经济发展的需要，对领土范围内的土地进行统一规划；另一方面，要赋予集体土地使用权人与国有土地使用权人同样的权能，即无论是集体建设用地，还是集体农业用地，相关土地权利人同样享有占有、使用、受益和转包、出租、互换、转让、入股、担保、抵押、赠与等权利——前提是土地的利用必须符合土地利用规划。
3.3以比例原则为指导进一步转变政府的土地管理职能
如果能够依照公法上的比例原则来重构政府在土地管理领域的角色，很多问题可以迎刃而解[7]。（1）适当性原则。这一原则要求政府采用的土地管理手段或行政措施必须能够实现行政目标或至少有助于行政目标的达成。为此，政府应当反思并逐步放弃残留在现行土地管理制度中的计划管理思维和模式，如取消《土地管理法》第2条第5款关于土地划拨制度的规定，逐步放弃《土地管理法》第18条所建立的建设用地指标制度等。（2）必要性原则。这一原则要求政府所采取的土地管理措施对于相关行政目标的实现应当是必要的，不应存在其他成本更低、对公民权利侵害更小的替代性措施。为此，《土地管理法》的修改应当吸收和借鉴《行政许可法》的经验，将那些土地权利人可以自主决定的，能够通过市场配置加以完成的，以及可以交由社会自治组织自行管理的土地管理事务交给土地权利人、市场或者社会自治组织，对那些可以通过事后监督方式来进行土地管理的事项就不应再设置事前的行政许可。（3）相称性原则。特别是在耕地保护和粮食安全方面，国家可以为了保护粮食安全限制公民或其他组织的土地权利，但这种限制必须在粮食安全、城市化与公民权利保护之间进行必要的平衡，如果为了保护粮食安全或者快速推进城市化就一刀切式的牺牲7亿农民的土地开发权而不给予公正补偿，那毫无疑问是不符合比例原则的。
作者：程雪阳工作单位：中国人民大学法学院
当前中国土地管理面临的形势与问题
中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2005年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限1.12），1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2011年底全国闲置土地17.9万亩，2011年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2009年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2010年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2011年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托制。中央政府作为委托人将全国大部分土地下放给地方政府（作为人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税”。（3）实行土地管理中央集权制。从中央到地方各级政府土地管理系统实行单线、垂直、封闭式管理。作者认为上述三种改革取向各有利弊，但以在现行土地管理制度框架内实行改革为上。以下就是本人关于中国现行土地管理制度改革内容的思考。
中国现行土地管理制度未来改革取向
1.重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市土地属国家所有。”1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”我国现行法律明确指出，国务院是国有土地所有权的代表行使主体（而非所有主体），是典型机制下的执行主体。实际上由于我国地域辽阔，各地社会经济发展不平衡，由国务院直接行使土地所有权是不现实的，于是国务院要用分级机制，委托省、地（市）、县、乡各级政府行使土地所有权。从法律上讲，各地方政府不具有代表国家行使土地所有权的资格，但具有代表国务院行使具体的土地管理职能。值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为则多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府则以发展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可避免地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策”限度内执行，甚至冠以实行“差别化管理”的真实原因。重新确立政府角色定位，除去要确立中央政府和地方政府权利边界以外，主要突显政府的管理者功能，要充分发挥政府作为土地管理主体的作用。具体改革指向是政府不参与土地经营活动，将土地经营权交给国务院授权的国有地产经营公司负责经营，地方政府的财政收入可以通过开征不动产税来解决。实践证明，政府经营土地制度，实际上使政府扮演了“经营者”的角色，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，这就决定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租机会。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境至今我国仅颁布实行《中华人民共和国土地管理法》，在土地管理过程中常常遇到该法与《草原法》《森林法》《农业法》《土地承包法》《渔业法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用6地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地”这一优秀概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在优秀概念上的“硬伤”。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有”。之后颁布的《土地管理法》、《物权法》等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行？于是就出现了《土地管理法》在规定对林地、草原、水面、滩涂确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理也就不奇怪了。在《土地管理法》86条款中仅有4条款涉及城市土地，实难据其对城市土地实行科学管理。试问《土地管理法》中“土地”两字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他农用地，由此得出的最终结论是《土地管理法》的法律作用仅限于耕地，难怪有人称谓《土地管理法》为“农业土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩负城乡土地统一管理的重任，又为管理全部土地提供法律保障？土地是由各类用地包括耕地、林地、牧地、水域、建设用地、未利用地所组成。各类用地之间存在着彼此消长关系。既然是土地管理法就要管理农用地又要管理建设用地了。只管理农用地不管理建设用地，农用地是无法管理好的。为了明确土地管理制度的法律边界，必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理法律环境，尽快颁布实施《中华人民共和国土地法》。这是中国现行土地管理制度改革的呼唤，也是多年来中国政府和学术界为之努力的至今尚未实现的目标。据我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委会提交审议时的名称为《中华人民共和国土地法》，正式颁布却增加“管理”两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。1998年原国家土地管理局已草拟《中华人民共和国土地法》（初稿）。2010年9月在夏季达沃斯论坛上，总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入《中华人民共和国土地法》的调整范围，弥补《土地管理法》的不足。回顾中国土地制度改革的历程和《土地管理法》实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即《中华人民共和国土地法》是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地”概念作为土地立法基础，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益孟子曰：“仁政必自经界始”。我国《民法通则》采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。土地确权是明晰产权主体和所有权归属，定界是确定土地权利边界四至，登记是土地权利的法律保障，发证是土地登记的法律文件。土地权利登记是土地制度改革的重要基础性工作，长期以来，由于各种原因，这项关系产权制度建设的基础性工作进展不尽如人意。以2003年为例，全国有519.2万个村民小组，共颁发《集体土地所有权证》110万本，仅占村民小组的21.2%，土地登记覆盖率极低。这种现象与“重确权轻定界”的认识误区有关，甚至于形成“产权不明晰无法登记——未经登记的土地权利无法保障”的怪圈，打破这一怪圈的有效途径就是适时开展土地权利登记，借助登记推进明晰产权，否则产权永远是模糊的。从另外一个角度而言，在中国模糊产权之所以得以存在，就是没有认真开展土地权利登记工作。这里必须指出，定界是登记的基础和依据，定界就是要确定每宗地的边界线上界址点的坐标之后，该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土地边界纠纷。当农民就像城市居民一样拿到属于自己的土地证书，保证土地权利合理流转，保障农民土地权益才有可能实现，否则，充其量属于理论探讨。2011年我国有关部门联合下发了有关农村集体土地确权定界登记发证的文件，要求充分利用全国第二次土地调查成果，以大比例尺地籍图件为基础，查清农村每一宗地的权属、界址、面积和用途，这是中国土地制度改革中具有划时代意义的举措。只有通过宗地定界才能实现土地确权的实体化、物质化。如同我国公布钓鱼岛基点坐标和临海基线用以维护我国领土主权和海洋权益。土地权利具体体现在法律层面和经济层面，前者可称为土地法律权利即土地归谁所有，归谁使用；后者称为土地经济权利（土地物质权利），即谁占有哪里和多少土地，谁使用哪里和多少土地。定界体现土地权利的初始界定，是法律上保护土地权利的要件。以登记的要件来判断土地权利的归属，而不依占有，这已为我国土地制度史和国际经验所证实。我国《物权法》的颁布执行催生不动产统一登记制度问世，预计明年6月份将出台不动产登记条例，国家对不动产实行统一登记制度，有望解决目前存在多部门（农业、林业、渔业部门等）按地类发证，按地类经营和分散多头管理问题。4.转变土地管理思路，努力提高制度安排效率人类社会发展对土地需求呈多元化特点，土地物质具有多样性和发散性，两者之间的有赖于土地资源合理配置。就宏观配置而言，政府与市场是土地资源配置的两个重要手段和路径，两者互补，不可替代，因为客观上存在“市场失灵”和“政府失灵”。在我国土地管理实践中，只重视政府作用，认为政府是万能的，而忽视市场作用，没有发挥市场在土地资源配置中的基础作用，这是我国土地管理制度效率低下的根本症结。微观配置而言，应当对于现行土地管理思路进行反思，为什么中国现行土地管理制度设计的制度目标与实践后果反差如此之大？不得不对现行土地管理思路的科学性和可操作性提出质疑。如耕地保护只强调耕地数量，忽视耕地质量，更没有考虑耕地数量与质量之间的替代性，结果导致耕地数量还会减少，耕地质量也随之降低；建设用地管理只强调外延扩展，几乎不考虑内涵挖潜，“年年指标不够用，年年指标用不完”，导致城市用地规模一味地向外扩展，呈现“摊大饼”之势，制度设计导向低成本的大量占用耕地；对于土地用途管制的源头——城市用地管制束手无策，对于与城市用地存在消长关系的耕地则采取最严格的保护，难免有本末倒置之嫌，耕地保护后果背离初衷则不言而喻；城市用地随着城市人口增加而扩展，却没有估计进城的农民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流动起来，导致农村人口在减少，而农村建设用地面积却在增加；又如为了保护耕地和基本农田面积，明知基层土地图数不符，却采取约束性指标从中央到地方层层分解，明知规划实施面临大量的不确定性问题，却采用确定性的用地指标加以规划控制；明知数年前编制的静态性规划却要据以控制数年之后的动态性用地计划，导致这种规划永远逃脱不了频繁地修改的命运，到底是规划编制方法不科学，还是规划思路出了问题？凡此种种还可以列举更多实例足以说明，中国现行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏颇，在中国土地管理实践中出现了如诺斯所说的“制度悖论”，“现在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则，所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源”。关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，也就是说，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是与其本底特性密切相关，我们常把由土地质量特性和人类社会干预所决定的土地功能的过程称为土地利用。人类需要耕地，本质上是需要耕地的养育功能即耕地能够生产粮食；同样地，人类需要建设用地，本质上讲是需要建设用地的承载功能即承载建筑物和构筑物。对于土地功能的需求本质上就包含数量和质量两层含义。对于耕地来讲，在其上生产的粮食总产量是耕地面积（A）与单位耕地产量（B）的函数即V=f(A,B)，换句话说，只要实现规划的粮食总产量就说明满足了人类对耕地的需求。这就是不同时期耕地面积未变，被养活的人口却增加了的原因所在。建设用地也是同样道理，相同面积的建设用地由于选择不同的建筑密度和容积率，却承载着不同的建筑面积。仅土地三维立体利用就可增加大量的建设用地，据有关研究表明，全国城市平均容积率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面积，按容积率1.5计算，可增加27万平方公里建设用地面积。又如北京市建成区10米深以上地下空间资源量为13.9亿立方米，可提供6.4亿平方米的建筑面积，相当于北京市存量建筑面积。土地管理思路的转变具体体现为：（1）土地用途管制的指导思想因以作为源头的城市土地用途管制为主，不能本末倒置，才能缓解耕地保护的压力。（2）耕地数量与质量并重管理，确保国家粮食安全。保护耕地的实质是保护耕地综合生产能力，这才是保护国家粮食安全的根基，也只有这样才能给耕地保护政策带来转机和活力。（3）建设用地内涵外延并举管理，破解保护耕地与保障发展的“双保”难题。转变城市发展模式和土地利用方式，采取经济手段，加大处置闲置土地的力度，推进城市存量土地的二次开发利用，实施节约集约用地政策。（4）实行土地资源、资产与资本三位一体管理，显化土地的潜在价值，实施城乡土地“同地、同权、同价”的目标，推进城乡统一的土地市场的建立，提升市场在土地配置中的基础作用。（5）城乡建设用地与城乡人口增减挂钩，缓解城乡人地关系，推进闲置村庄用地流转利用，实施农村宅基地制度改革。盘活现存农村闲置宅基地并将其视为破解“双保”的关键性措施。（6）转变土地利用观念，树立由二维平面转变为三维立体的土地利用观，开发利用地上和地下空间。这是符合当代土地产权制度发展由地表产权向土地立体产权演变趋势。5.营造良好的管理环境，降低制度执行成本学术层面上讲，土地管理制度可分解为地籍管理制度、地权管理制度、地价管理制度和地用管理制度，前者可理解为后者四项制度的综合，也就是说，土地管理母系统是由地籍、地权、地价和地用四个子系统所构成，系统内存在着子系统与子系统之间关系和子系统与母系统之间关系，系统外存在土地管理系统与周围环境系统之间关系。同理，我国现行土地管理制度的改革，不仅与地籍、地权、地价和地用四项管理制度相关，而且与内部和外部环境中相关制度改革有着密切的联系。从这个角度来讲，中国现行土地管理制度改革有赖于土地信息管理制度改革、财税制度改革、行政管理体制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，择其要者加以表述。关于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活动生存和发展的基础，是土地管理的重要资源，是实现土地管理有计划、组织、监督和控制职能的重要手段。回顾中国现行土地管理实践不难发现，许多不可思议的问题的主导成因不是制度设计本身而是土地本底信息扭曲、虚假、失真、不对称所造成的，基层土地地籍信息不实、不准，存在图数不相符的问题，却偏要以精确的土地利用规划指标层层分解落实，以实施土地用途管制；又如中国大陆地区基本农田面积大于耕地面积，却偏要在规划中保持基本农田保护率不降低，基本农田保护面积不许减少，在这种地籍信息状况下，基本农田配置上山和下水也就不足为奇了。依据失真的信息作出的任何土地利用决策就不可能逃脱失效的命运，为了处理信息失真和不对称，后续土地管理活动必然付出高昂的制度成本。信息失真产生的主要原因是信源与信宿之间的矛盾。要有效地防止失真，确保传输信息的真实可靠，除了改善获取和传输的技术条件外，最重要的是根据发送者（地方政府）与接受者（中央政府）各自的客观状况，协调好他们之间的利益关系，处理好他们的目标不一致的矛盾。如有可能，建立具有相对独立性和专业性的权威机构——中国土地调查局，以全国“一张图”为平台，建立集全国遥感影像、土地利用现状、土地利用变化、土地本底等多元信息，独立地完成土地数量、质量、权属、利用等本底信息的获取、处理、传输、更新等项业务，及时地为土地利用与管理决策提供真实的图件和数据。关于财税制度改革。1994年我国大陆地区实行财政制度改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取财政外资金收入，包括来自“土地财政”的大量收入，以缓解地方政府财权与事权不匹配和财力紧张的困境。在现行土地管理法律框架下，地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，低价储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入，同时又通过财政担保和土地抵押的方式取得大量的银行贷款来投入城市建设，由此形成“征地——土地收入——银行贷款——城市建设——征地”不断滚动开发循环怪圈，现在这这种势头有增无减。以2009年为例，全国与土地相关税收收入达3077.03亿元，其中房产税804.64亿元，城镇土地使用税820.97亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99亿元；全国土地出让收入1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%，约占当年的GDP的5%；全国地方融资贷款却高达7.66亿元。虽然政府的土地财政增值发挥了正面的推动作用，对于工业化和城镇化作出了积极的贡献，但随着历史的演进，其弊端日益凸显。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。当今中国的土地财政已成为保护耕地政策不能得到落实的主要原因；由于其与民争利，成为社会分配不公的重要原因；土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。土地财政金融制度的改革方向首先应当是把土地经营职能从土地管理部门分解出去，成立独立的国有土地资产管理委员会，由其经营国有土地，参与市场运作，通过转让、出让、联营、入股等途径，使这部分国有土地保值增值。同时向国家财政上交土地收益，各级政府的土地管理部门专注于管理，保证其职能不错位，避免与民争利。建立财产税（物业税）制度，保证地方政府从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式和土地粗放利用方式。强化土地利用规划制度，改变现行的“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府没有修改规划的权力，只有实施规划的义务，从根本上管住城市用地增长边界和堵住城市用地外延扩张，改变土地利用方式，提高土地集约利用水平，从土地利用源头上加强土地用途管制，真正把保护耕地和基本农田政策落到实处。
本文作者：王万茂工作单位：南京农业大学
