时间：2022-07-14 16:47:28
农地产权制度改革主要推进方式：从“三自一引”到“三化创新”
2012年，内江市完成了5个试点村的农村产权改革，共颁发集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地（含宅基地）使用权、林权、房屋所有权等五类权属证书8214册；2013年，在24个乡镇开展了农村产权制度改革，涉及406个村、4294个村民小组、26.8万户；2014年，即将启动47个乡镇的农村产权制度改革，力争2014年全部完成。
方法一：推行“三自一引”，凝聚改革共识
深入发动，让农民“自愿改”。内江市先后召开村民院坝会1800余次，发放宣传单、年画、春联等100万余份，并组织村民代表外出参观，让广大农民知晓“为什么改、改什么、改了有什么好处”，充分调动农民参与的积极性和主动性。“信息公开”是农民自愿改革的基础和保障。
村民议决，让农民“自主改”。内江市开展农村产权制度改革的所有村、组均民主选举产生了议事会、监事会，组建了指界小组、丈量小组、调解小组，测绘由村民到场、指界由村民确认、确权方案由村民议决。“商量着来”是农民自主自愿改革的基本方针。
矛盾化解在基层，让农民“自治改”。市县乡村四级建立了纠纷调处机构，将农村产权改革中的矛盾问题交由群众互相协商、自主解决，充分尊重农民群体的利益诉求。“直面矛盾”是农民自治诉求下推进改革的必经之路。
狠抓基层党建，由支部“引导改”。选好配强村党组织带头人，将村级工作经费由每年1万元提高到每年2万元，进一步加强对村、组议事会、监事会的指导，规范运行机制，促进组织意图与群众意愿的有机统一。“党的领导”是把握农地产权改革方向的重要抓手。
方法二：推行“三化”模式，实现农民的财产收益
承包土地股权化。农民自愿以承包地入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地面积和人头配发股权并发放股权证、按股分红。
实例：农民自愿以承包经营权入股成立合作社，由合作社统一对外流转土地，发展规模经营。合作社对农户按承包地每亩1股配发股权2765股，按户籍人口每人1股配发股权2668股，共5433股，并发放股权证、按股分红，从而实现了承包土地股权化。
集体资产股份化。成立集体资产管理公司，村集体和村民小组自愿将山坪塘、集体建设用地等作价入股，公司将股份按人头配发给农民并发放股权证，经营收益按股分红。
实例：内江山坪塘182亩作价入股91万元（910股），集体建设用地167亩作价入股835万元（8350股），集体经营性用房2500平方米作价入股400万元（4000股），闲置房产1300平方米作价入股130万元（1300股）。公司将股份按户籍人口配发给农民，经营收益按股份分红，从而实现了集体资产股份化。
农村资源资本化。引进市场主体，与集体资产经营管理公司合作，进行乡村旅游或特色产业开发，收益分成。“三化”模式实现了农村生产方式也从分散向集中、从传统向现代的转变，既让农民获得土地流转收益、股份分红、务工收入，又缓解了改革中有户无地的矛盾。
实例：集体资产管理公司与重庆林圣公司合作开发乡村旅游，林圣公司用现金入股，集体资产管理公司用集体建设用地入股，经营利润由集体资产管理公司分配至村、组，再由村、组分配给农民，从而实现了农村资源资本化。
方法三：推行农业BOT机制，给予农民致富的预期
内江借鉴基础设施“建设――经营――转让”模式，推行农业BOT（build-operate-transfer），创新土地流转方式，鼓励工商资本下乡，由政府补助土地租金，引导企业集中成片流转土地，建成了万亩无花果基地，前五年由企业统一经营管理，农民代为管护，五年后企业将盛产的无花果无偿移交给农民自主管理，并对农民按保护价收购，从而避免了土地流转对农民的挤出效应，实现了农村发展、农民受益、企业得利的多赢局面。
实例：在测实测准土地面积、明晰土地权属、农民自愿的基础上，内江市引进金四方果业有限公司，成片流转承包土地栽植无花果。第一年政府补助土地租金的100%，第二年补助80%，第三年补助60%，第四、五年由业主支付土地全部租金。从第六年起，由业主将盛产的无花果树（无花果盛产期一般为15年）无偿移交给农民。同时，由金四方果业有限公司出资20%、农户出资80%共同成立专业合作社，并由金四方果业有限公司与农户签订收购合同，按保护价予以收购。目前，已集中成片栽植无花果10200亩，年产鲜果10000吨，果干、果脯、果茶5000吨，初步形成了种植、收购、加工、销售一条龙产业链。
推广思路：深化土地产权制度改革
思路一：以激活农村资源为目标，突出市场经济在启动农地产权改革进程中的决定性作用
内江市通过实测和入户调查，全面把握了农村土地、人口现状。2014年已经开展产权改革的村，二轮承包登记的耕地面积为61.4万亩，本次实测面积为86.1万亩，测涨了24.7万亩，解决了诸如“产量亩”、计税面积与实际面积不符等问题；全市通过交易平台流转承包土地6055亩、流转金额2280万元，4832亩承包土地挂牌公告待流转，有效激发了农村潜在的发展活力。
因此，内江的经验从推广的意义上看，启动、完善土地交易市场是实现农村土地产权改革、激活存量与增量资产的钥匙，这是可以推而广之的重要经验。
思路二：以土地产权改革推动农业新村建设，实现宜居宜业并就地转移农民
内江以农村产权改革为契机，建设规模适度的新农村综合体和新型农村社区。目前已建成尚腾新村、赵家坝、四方村、平安寨、群乐人家等7个新农村综合体和219个新村聚居点，初步形成了一批村美、业兴、家富、人和的幸福美丽乡村，留住了一批外出务工的农民，这对缓解日益严峻的城市就业问题作出了贡献。
因此，从四川的角度看，农地产权制度改革必须以富裕农民、发展农民、留住农民作为根本着眼点，就地、就近解决农民关心的居住、兴业、发展问题，才是长治久安之道。
思路三：以土地产权改革形成促进农民增收的长效机制
关键词：小产权房；集体土地产权；利益分析；发展权
一、引言
本文主要从对小产权房问题有着重要影响的土地产权制度和土地利益分配角度入手，来分析小产权房问题。有关小产权房的最新政策是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》里明确提出的小产权房不得登记发证的规定，这一规定只是从法规上来强调小产权房的不合理性，不予登记，但并未触及到小产权房的实质问题上来，未来小产权房如何解决问题的仍然悬而未决。对于小产权房问题，很多学者认为由于国家对土地的绝对主导地位从而导致 “所有权悖论”以及产权残缺的发生，出现各级地方政府对农民土地使用权的剥夺现象，但在农村现实的土地资源束缚下，即使在绝对的国家控制权下，农民依旧保持着对土地产权的诉求和博弈，两者之间是一种政治上由上至下，行为上由下至上的交互影响关系，所以仅仅从任何单方向的产权变革路径来分析，中国的土地产权制度都不会出现这么大的不确定性，从土地在集体产权利用上的效率性可以总结出小产权房的成因：现有地权制度为小产权房提供生存空间；各方利益攫取和博弈为小产权房提供直接动力；土地开发的利益刺激是小产权房大面积蔓延的核心原因。
二、小产权房的分类
由于政府层面并未给予明确的规范名称，也未形成法律概念，众多学者依据自己的研究侧重点给出不同的解释，大致从土地使用属性，发证单位区别，买卖双方的身份等方面入手，给予一定的解释，但小产权房作为一个宽泛概念，这些解释多不能涵盖全部类型的小产权房类型，因此小产权房可以通过详细分类来代替解释，以期明确小产权房的实质定义。市面小产权房类型主要有：农民在自己的宅基地上建设的用来买卖的房屋，现在的发展趋势是乡镇及村规划或划分住宅用的宅基地，村民之间单独或相互合作盖起的多层楼房，一般都在区位优势比较明显的交通道路两边，这在城郊结合部比较多见。这种规划在农民宅基地上整栋楼房属农民自己的单一产权，每层具体出来买卖的房屋并无独立的产权，属小产权房同时也是比较常见类型；另一类是村镇企业或私人用于生产的厂房、仓库等类似的房屋，这也占据着小产权房的一大部分，越是经济发达地区这类小产权房就越多。以上两类都是村民和村组织单方面拥有的小产权房类型；第三类小产权房类型则是有多方面参与进来的，参与者一般包括村民、村及乡镇组织、开发商三方，以模拟商品房开发的模式规模化开发，这在大城市周边农村地区比较常见，例如北京、深圳等城市皆有具体的小产权房开发实例。这几类小产权房代表了绝大部分市场对小产权房的实指。
三、小产权房生存的制度空间分析
新制度经济学认为产权是一组权力组合，主要包括所有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权利，不同的产权安排会有不同的表现形式，由此农地产权制度可以理解为土地产权组合结构及其之上的关系总和。
1.农村集体土地的产权安排。农村集体土地所有制是我国农村现有土地的分配、使用、转用、流转的基本制度依据，是建国以来历次政策演变和制度变迁的结果，构成农村产权的契约、生产绩效和交易费用框架。建国以来我国的农地产权制度经历了几个比较重要的变革，包括、合作化运动、化运动和家庭承包制以及当前进行的诸如农地确权、股份制合作化、合理的土地流转等改革，这些变革的本质都是农地产权的解构和重组。早期农地产权变革主要由国家完全主导，土地产权安排实质是形成一个宏观层面的国家土地所有制，与农民的关系可以称为国家雇佣的土地租种和收益制度，即产权的权利组合里的所有权、占有权、支配权皆归国家所有，农民集体拥有土地的使用权，收益权则是在国家的规定下在个人、集体与国家间进行分配，这种权利的组合严重的消弱了农民作为个体的对土地的主体关系和农民的生产积极性，为了争取更多的土地使用权和收益权，但又不改变所有制，中国农民自下而上推动了家庭联产承包责任制建立，可以说是这次的改革是农民首次在土地产权问题上的与国家的主客体关系第一个对置，形成了现有的土地产权安排，也极大的推动了后续的农民对土地利益的诉求，为以后农民积极争取土地利益埋下伏笔。改革开放以来，由于城乡间土地使用属性的不同，二者间的利益差距巨大，这就促使了农民也参与到相应的利益争夺的队伍中，小产权房的产生和发展仍可以被认为是家庭联产承包责任制建立后农民对土地利益争取的延续。
2.现有的集体土地制度对小产权房的发生和蔓延的责任。第一责任权责不分。现有农地产权不明晰，土地所有权归属农村集体，使用权和收益权归农民个体，但产权组合中的支配、处置、和发展权却都无明确规定，对个体机会主义而言，只要有机会就会争夺利益，使得自身利益最大化，因此，在无固定的土地支配、处置、和发展权的约束下，农民在利益的激励下必然追求土地利润和效用的最大化。但因为相关权利的缺失，对自身利益的保护处于劣势地位，只好通过违规使用土地以获得自身最大利益，小产权房又是农民争取土地利益的最具可行的方式，结果可想而知。集体组织作为的拥有土地所有权的模糊主体，在最直接的土地利用层面，内部缺少对农民使用土地方式的监管，对农民违规使用土地没有强制的约束能力，外部又弱化了集体和村民在面对土地征收时保护自己利益的能力，不明晰的土地产权制度直接导致了农村土地内部使用的不协调和外部利益损失无作为，提供了小产权房的直接生存空间。第二责任是土地征用漏洞。中国《宪法》和《土地管理法》都规定政府可以因为公共利益的需要对农村土地进行征用和给予相应的补偿，补偿金一般为土地农用情况下年平均收入的倍数，但这个规定有着公认的两个漏洞，一个是对公共利益的界定，国家没有一个统一的标准，政府既有强制征地的权利又缺乏有效地监督，这就扩大了政府征地的范围和力度，市场上合法的房地产开发和工业用地的供应都是有政府垄断的，市场自由竞争下政府的职责本应是监管作用的，但在实际的土地交易过程中，政府即作为市场的监管者又作为土地的垄断供应方，扮演着的监管和垄断的双重身份，致使政府在权利的倾斜下追求作为经纪人的利益最大化，一方面压低征地时的费用，一方面抬高土地出让时的价格，攫取巨大的土地利益，较低的征地价格促使农民自行转变土地使用方式，获取最大利益，较高的转出费用也增加了城市房地产的开发费用，使得小产权房和大产权房的价格进一步拉开，提供了小产权房的市场需求空间。
对现有集体土地产权组合模式的分析可以得出，中国的农地产权是残缺的，起不到严格管理和约束作用，也缺乏保护自身利益的机制，农民和集体与政府的对话过程中处于弱势地位，征地过程中政府只是简单的以农业年平均收入的倍数来定土地的价格，忽视了农民承包时间和不被征用下永续的承包权以及后代的继承权，还包括环境、生态、生活保障等诸多隐性权利，制度的缺失与不完善为小产权房提供了很大的制度空间，同时也加深了治理小产权房问题的困难。
四、小产权房利益主体分析
从小产权房开发的实例来看，小产权房涉及的利益主体主要有农民、村集体组织、地方政府、开发商等方面。农民作为土地直接的使用者，同时也兼具有理性经纪人的身份，具体到土地经营方式时，在追求自己可控范围内的利益最大化的准则下，有着多重目标经营的利益诉求，不会看不出土地被征收和自己利用间的巨大经济差异，当农民发现改变土地利用方式的风险较低，而收益却大大增加时，农民便会排挤甚至摒弃自身被固定的土地使用方式而转向收益更大的那一种使用方式，从目前来看正是小产权房蕴涵的经济利益和实际的可操作性促进了农民土地的使用方式向小产权房的靠拢。集体作为一个功能残缺的经济和社会组织综合体，缺乏有效监督手段和管理权力，再加上农村基层组织管理者本身就是有本村的村民组成的，和村民之间存在着千丝万缕的关系，小产权房的开发也符合他们自身的利益，多数小产权房便是直接由村组织和开发商合作的，在这种情景下，理应作为管理者的村组织非但不能起到制止和监管的作用，在利益的驱使下还会转变为推动者。税费改革以后，地方政府越来越依靠土地财政的收入作为政府收入的主要来源，虽然农村的小产权房未经过城市征地这一环节直接进入市场交易，地方政府损失了其应有的土地财政利益，但在小产权房的开发过程中则会作为受益方收取管理费用或直接参与开发获取利益，乡镇政府即使不公开支持，但因为财政收入的原因也会处在隐性的不反对状态。参与小产权房开发的开发商中，大部分是没有经济实力或资格在城市从事房地产开发的，但在农村地区省去大量的土地缴纳金和土地出让税后，对开发商的经济实力要求降低，另外开发商和村集体、乡镇政府一般都是合作关系的，使得实际情况中开发商面临的风险是由村集体、乡镇政府共同承担的，较低的风险加上较高的行业利润促使开发商积极参与小产权房开发。
五、小产权房建设用地分析
土地是小产权房的最本要素，其鲜明特征是数量固定，对价格完全缺乏弹性。农村土地所蕴含的价值并不能单纯以土地年均农业生产地租衡量，作为土地价值的直观表现，此处参考Ricardian地价模型（Denise DiPasquale &William C. Wheaton，1996） 对土地价格进行分析，通过计算可以得到在t时刻距离城市中心d处的土地价格的公式：
Pt（d）=ra/i+k（b0egt―d）/qi +kb0egtg/qi（i-g）， d≤bt
因此如图1所示，农村土地特别是城乡结合处的土地，土地的区位优势和未来区位价值都会突显出来，这部分土地又比较适合转化为建设用地，因此这部分土地的开发利益如果得不到合理分配，小产权问题将会持续出现。当前土地征收和土地价格间有悬殊的土地收益差，即使土地寻租价格达不到市场均衡价格但只要高于征地价格的情况下，农民也会参与竞争准市场的价格，兑现附着在土地上的权益和土地租金，乡镇政府在小产权房开发的过程中把土地出让金、耕地占用费、房地产开发的相关各项税费转化为自身收益，开发商则占据了区位和区位增长过程中产生的价值。因此，小产权房的开发实际是不同利益团体对土地发展权的分配过程。
六、结论
集体土地产权制度框架下，小产权房的开发和扩延是有多方面的原因造成的，但总的来说主要有以下几个原因：宏观层面上由于农村土地产权安排的不完善，给予各利益方攫取小产权房利益的契机和制度缺口；微观层面是各利益方对小产权房开发博弈的结果；核心问题则是现实条件下，土地蕴含的巨大利益争夺与分配问题。只有明晰农村集体建设用地的产权，保护农民合法的土地利益不被剥夺，规范政府行为、剥离政府对小产权房的开发才能真正解决小产权房问题。
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【关键词】农村土地；产权制度
一、农村土地产权现状
（一）产权相关概念
产权的本质是人与财产之间一种行为权利，是一种客观的经济关系，产权权利包含四部分即：所有权、占有权、收益权、处置权。]产权制度对人与财产的各项行为权利进行系进行法律化的规范。根据产权主体的多少可将其分为私有产权及共有产权，与共有产权不同私有产权带有排他性，其财产的权利边界完全建立在私人范畴；而共有产权对组成该权利内的所有成员所拥有，当某成员对其行使产权权利时并不排斥其他人进行相应的产权权利行为。相比较于以上两者，还存在着集体产权，即我国目前在农村土地产权所设立的集体产权，其产权主体为一个集体，在其做出各权利行为之前必须由集体内部通过民主决策对产权行为做出决定。
（二）我国农村土地的产权现状
第一，产权的残缺。新制度经济学将产权不完整的情况称作产权残缺，产权所具有的排他性、可分离性、可让度性等主要基本权利存在被人为（或质国家）删除的情况即产权残缺，其中所有权对其主体而言应当包括占有权、使用权、处置权和收益权。就所有权而言，我国现行农村土地产权制度中依照我国法律规定农民集体只拥有占有权和使用权，其收益权受到一定程度的限制同时没有处置权。
第二，城市国有土地边界趋于模糊。在中国现阶段，城市不断扩张，城市建设用地面积不断扩大，而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定：“城市土地归国家所”，“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而目前我国法律在对征地问题所涉及的公共利益的内涵定义上并没有一个清晰明确的概念，导致城市边界从法律的角度上可以依靠“公共利益”无限扩张，造成城市土地与农村土地在边界问题上日趋模糊化。
第三，农地所有权主体模糊。在市场价经济条件下，产权主的内涵带有强烈的经济性，产权主体作为产权最终的归属，其主体的清晰性必不可少，其需具备承担民事责任的能力。但“集体”的含义目前在立法及相关政策上均较为虚化，而“农民集体”从立法的角度上来讲既不属于法人也不属于民事责任主体是无法实现相关权利的行使。
第四，土地权属流转机制不健全。以农村土地承包经营权为例，现实中农民的承包经营权也存在不稳定的问题，使得各地方政府、村（镇）政府也存在运用超经济手段对农地流转施行不正当干预的问题时有出现。土地流转机制不健全农民缺乏健全的社会保障也制约着土地的流转。同时流转租期不确定或租期较短使得流转受让方规模效应受到影响，不少土地鉴于种粮经济回报低都采取“非粮化”流转，相关部门对于土地流转后的用途也缺乏有效的监管对耕地造成破坏或未按照合同条款进行经营都为粮食安全问题埋下了隐患。
二、农村土地产权制度改革方向
第一，以集体所有权为主体，对所有权主体及其行为进行明确。依照我国法律对农村土地三级所有的主体界定很难对具体的主体进行明确从而不能够对其行为进行有效的规范，鉴于我国农村土地所有权的实践多是通过广泛存在于农村的村民委员会进行相关的产权权利实施，因此应该在立法上对主体由原先模糊的说明明确为村委会进行说明，同时成立村民议事会对于土地产权相关的问题进行公开，使村民借助村民议事会参与到权利行使的过程中来。
第二，在产权的期限上进行稳定，在实践中农民作为最终使用、经营土地的主体，农村土地产权的期限在很大程度上影响了产权的稳定性，目前以承包地为例是以30年作为具体的期限，若能够对期限进行长期或永久的确定有助于农户稳定的在土地上进行投入与经营。
第三，建立健全的农地土地流转机制，实现农村土地的财产权利，目前由于我国法律在国有土地与农村土地的制度建立上存在着较为明显的二元化，农村土地相比较城市土地而言除了产权上权能的缺失以外还表现为在流转方面的限制较多，产权的流动性较差因此在现实中造成了诸多的闲置用地、撂荒土地、土地的整体利用呈现出碎片化的状态，因此，需要建立相关的行政、经济机制促进农村土地的流转，使得农村土地能够通过流转实现规模化的利用。与城市土地相比农村土地虽然不能产生较多的二级级差地租，然而农村土地内部还是存在着较强因区位因素而造成的一级级差地租，应当引入价格机制，其中的一级级差地租得到释放，相应的建立农村土地评估制度划定相应的基准地价为土地的价格进行指导保障农民的财产权利，同时注重对产权交易中介及人才的培养，并在培养的政策及资金上进行扶持。
最后，农村是一个涉及多项因素的综合性的改革，与之相关联的制度同样需要得到调整，例如征地制度、农村社会保障制度、农村住宅保障制度等等，需要各个制度之间相互匹配才能够最终实现农村土地产权制度适应目前社会经济发展的需要。
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我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策：随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。
新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自主权。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理，千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中，家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中，由于家庭成员的有限性和收益的连带性，使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督，从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此，农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。
我国现行的土地产权制度是改革开放以后确立的家庭联产承包责任制，在这一制度的规定下土地归集体所有，农民具有对土地的长期使用权，在土地分配上坚持按劳分配的原则。这一制度在实际的生产过程中将集体利益与家庭利益有机的结合，既维护了集体与个人的权益，又调动了农民进行农业生产的积极性，在一定程度上促进了农业经济的发展。家庭联产承包责任制将集体与家庭相结合。但是随着时代的发展进步，家庭联产承包制由包干到户及包产到户两种基本模式历经多地试点摸索演进为的现行的股份合作制。股份合作制不仅能够使农民增收，且在维护农村社会稳定方面具有很大的优势。同时股份合作制在解决当前农村集体经济产权不清的问题方面效果明显。在农村实行股份合作制不仅是经济取向的要求，同时也是政治取向的要求。农村股份合作制的“股份”最大的优势在于对农民个人财产权利的明确；相应的，农村股份合作制的“合作”就是对生产资料归属权的明确。农村股份合作制同集体经济一样，在生产资料的所有权上面，体现出了很大的公有制性质，这与我国社会主义国家的国体相统一。
2我国农村土地产权制度的探索及存在的问题
2.1农村土地产权制度的探索
鉴于新时期我国农业社会发展的需要，我国多地农村对土地产权制度的改革进行了探索和创新，较为成功的主要有武汉地区的武汉模式、益阳地区的益阳草尾模式和山东、安徽等地实行的土地托管模式。武汉模式。湖北省最早在武汉市蔡甸区的齐联村开始了对农村地区集体资产所有权制度的探索，在这一创新模式中由当地政府对已经明确产权的土地资源进行登记，再通过科学的方式对企业和农民手中的土地资源进行整合，然后将土地进行公开的公共交易。同时在交易过程中企业和农民还可以通过资源入股等方式在各种金融市场上进行融资，将土地资源资本化，彻底转变农民无产者的身份；益阳草尾模式。益阳市在草尾镇进行的“土地信托流转”模式的探索是在2009年开始的，到如今已经取得了非凡的成就。该模式通过“政府信托”的手段将存在于农户手中的较为分散的土地集中起来，以合同流转的形式再次分散到企业和能够承担大型生产的农户手中，进而实现农业的集中生产。在这种模式的作用下，政府不再只是农业生产的管理者，还成为了土地流转的中间人，在一定程度上强化了对土地的管理，解决了传统的土地流转所具有的协议松散和农户违约频繁的弊端，促进了农村经济的发展；土地托管模式。土地托管模式是我国山东、安徽等地的农业区经过长时间的探索而得出的适合当地农业发展的新模式，该模式重新提出了合作社的方式，利用合作社对农民的粮田进行管理，在不改变农民对土地所具有的使用权的情况下，运用农民对土地的购买能力使农民在合作社中购买服务，逐渐的将农业经济向着规模经济过渡，进而实现农业增收，提高农民生活水平。
2.2农村土地产权制度改革存在的问题
2.2.1我国现行的土地产权制度存在缺陷当前我国实行的土地产权制度是家庭联产承包责任制，虽然在制度制定的初期对我国农村经济的发展起到了巨大的推动作用，但是随着时代的发展，已经无法满足现阶段我国农村经济发展的需要，甚至导致土地产权的主体虚置，也对土地的承包经营权、处置权和收益权造成了一定的不良影响，严重伤害农民生产积极性，制约农村经济发展。同时由于该产权制度没有明确产权关系，致使农民的利益因没有相应的制度的保护而常常受到社会其他层面的侵犯，以至于土地流转难以真正的实行，最终导致城乡差距进一步扩大。近年来，随着经济发展、社会公共设施建设不断增加，对农业用地占用和破坏现象屡禁不止，而由此引发的农民群体上访事件逐年增加，已经对社会的稳定造成一定影响，开始受到国家和社会的重视。
2.2.2城乡土地制度的二元制限制了农业增收我国城乡土地制度因地域和经济发展水平的限制存在着明显的差异，但是这种差异随着农村地区经济的不断发展已经开始对农民的财产性收入产生限制。在市场经济体制的作用下，城市土地实行的是市场经济体制，国家允许对土地进行自由的交易。但是对农村而言，由于农村实行的是家庭联产承包责任制，农民只享有土地的使用权，致使农村土地得不到自由流通，农村土地资源无法转变为财产，对农民的财产性收入的提高造成一定的限制。调查显示农村土地被征用后获得的补偿只为政府对土地进行招标挂卖后获得的收入的5%左右，对农民的权益造成了严重损害。
3湖南省农村土地产权制度改革的探讨
鉴于十八届三中全中提出的关于农村综合改革的若干意见，2014年11月5日，湖南省委书记徐守盛在其发表的《在现代农业建设上寻求新突破》中指出，当前湖南省对农村的改革已经进入到新的发展阶段，全省各个农业区要借助于对土地承包经营权进行试点登记的手段，逐步完善土地二轮承包和流转等相关政策，进一步加强对农村土地承包的管理。同时他还在文件中对当前湖南省土地产权制度改革的发展状况进行了简要介绍。当前湖南省对土地流转体制的建设愈加完善，绝大多数的县市已经建立了较为科学的土地流转平台，并且在1000多个农业乡（镇）中成立了相应的为农进行土地流转服务的土地流转中心。特别强调的是在2013年，湖南省农村地区土地流转的面积已经高达1300多亩，土地集中率将要达到30%。到现在，湖南省在农村地区已经开辟了众多的农民合作社和家庭农场，极大地改变了当地农村地区农业经营的方式，在一定程度上使湖南省农业经济与国际接轨，加快了湖南农业经济发展的国际化进程。此外，湖南省还下发了《关于开展农村集体产权制度改革试点工作的通知》，以国家调控的手段对制度改革的试点地区加以确定：长沙县果园镇双河村、武冈市水西门办事处富田村、常德市武陵区东郊乡三闾港社区、资兴市东坪乡大水口村、双峰县永丰镇城中社区共5个村社作为试点村。这一制度改革的试点在不改变传统的家庭联产承包责任制的基础上，从统筹城乡经济协调发展的角度树立了在农村全面建设小康社会的目标。这一改革的具体实践为了达到正确梳理农村集体经济体系下分配关系的目的，将保护农村集体经济中相关成员的合法权益作为实践和核心内容，又根据农村集体经济的相关管理和运行机制的创新点对改革实践的发展方向加以明确，最终通过股份合作的手段来真正的在试点地区开展改革试点工作，逐步建立起符合社会主义现代化建设需要的科学合理的农村集体产权制度，促进湖南省城乡经济的均衡发展，实现共同富裕。为了进一步加快湖南省农村土地流转的进度，促进该省农业生产向着规模化、产业化的经营方式发展，逐步实现城乡共同富裕，该省对农村土地产权制度的改革可以从以下三个方面着手：
3.1要重视农村土地确权登记问题，做好颁证工作
为了使相关改革在相对稳定的环境下执行，湖南省可以利用5年的时间为农民登记和颁发新的土地承包经营权相关证书，避免出现农民承包的土地面积不均、四至不清的不良现象；做好林权办证的扫尾工作；全面开展对归于集体所有的建设用地使用权的登记工作；对农村土地承包经营权的相关物权进行重点保护，为制度改革的实践创作良好的条件。
3.2对农村的土地流转模式进行革新
积极的对土地流转模式进行探索，对其他地区已经成功探索出的相关模式进行实践，逐步探索出符合当地农村实际情况的产权制度；由政府对相关实践进行引导，鼓励企业和农民对各类土地流转模式进行尝试；适当的增加农民的财产性收入；因地制宜，借鉴全国各地试点案例，根据我省各地区经济发展水平的差异性，确认相应的改革重点，鼓励各地探索具有区域特色的改革模式。
3.3完善农村土地流转保障体系
3.3.1为农村土地流转建设相应的信息服务平台政府应该加强对农村地区土地流转的重视，为其建设一个可以关联市县、乡（镇）和村级服务人员的具有层次性的服务体系，使其在能够为企业和农民土地流转的相关信息、政策的同时，也能对大型土地流转活动进行协调和评估，促进土地流转健康有序的发展。
3.3.2加强农村金融支持为农村经济的发展建设符合农村实际需要的农商银行，逐步组建村镇银行，切实提高金融机构对农村地区的放贷能力，为促进农村的发展建设相应的资金互助组织，并对农村地区原有的小额贷款业务进行规范。探索和扩大有效抵押物的品种，实行动产抵押、权益抵押等多种担保形式，开展和完善林权、土地承包经营权、农民住房财产权“三权”抵押等项目，特别是在“三权”抵押承贷的工作中要切实理顺各职能部门的协调配合关系，健全金融机构投贷程序，开通绿色通道，鼓励农民创业。
关键词：农村土地；制度改革；试点
中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）11-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.10
我国长期执行城乡土地产权不等价的“二元土地结构”制度。2012年，海南省陵水县对大墩村新农村建设项目创新推出土地出让“零收益”新政：对该村连片土地整治节余的农村集体土地先行转为建设用地，由政府相关部门完善手续按市场价依法出让给承建企业，土地变性后出让所得全部留给大墩村用于试点项目建设和村办企业。这个“零收益”新政虽突破了现行土地制度，但止步于措施层面。2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村试点农村土地产权制度改革[1]，试点改革的核心内容是集体建设用地使用权流转，以此来探索一条农村集体土地同城市土地同地、同价、同权之路，为我国农村集体土地产权制度改革提供有益借鉴。
一、试点地区及试点改革建设前的基本情况
（一）试点农村基本情况
力村位于三亚市西北部，天涯镇最北端，毗邻天涯湖和云梦山，是一个只有55户、297人的黎族小村庄。以往力村村民经济收入以种植水稻、槟榔和外出务工为主，2011年人均年收入为5300多元，不足三亚城市人均年收入的三成，是典型的海南山区小村。
（二）试点改革建设单位情况
试点改革建设单位为卓林农业公司，主要从事热带种植业与养殖业生产经营，产品远销海内外，被评为海南省农业产业化重点龙头企业，是农业部热带作物示范基地、海南省生态农业示范基地、海南省重大国事水果供应企业、301医院三亚分院有机蔬菜供给合作单位。2010年受托承担试点改革建设，2012年引进富有实力的战略投资者鼎盛华泰实业有限公司（以下简称鼎盛华泰公司）对公司实行控股性资产重组和内部治理结构调整，投融资开发经营三亚天涯镇力村全国农村土地产权制度试点综合开发项目。
二、试点农村集体土地产权制度设计与创新
关于力村试点集体土地产权制度改革，国土部提出了五条原则性要求[2]：坚持农村土地集体所有制，实行土地用途管制制度；实行集体土地所有权、使用权（包括集体建设用地使用权、农用地使用权、宅基地使用权）、收益权分离，在收益合理分配基础上，赋予农民更加充分的集体土地依法处分权；平等保护土地物权，合理分配土地收益，保证农民生活水平有明显提高，收入持续、稳定、有保障；引导各类投资主体进入农村，依法保护投资者合法产权和合理回报；大胆试点，统筹谋划，整体设计，稳步推进。按照国土部试点要求，三亚市政府于2011年12月出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》（以下简称《登记发证办法》）、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》（以下简称《农用地流转办法》）、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《建设用地流转办法》）等文件[3]，在制度层面对农村集体土地产权制度改革作了顶层设计，并确定天涯镇力村为改革试点。
（一）坚持所有权，建立试点农村集体土地确权颁证制度
《登记发证办法》对试点农村集体土地登记内容、方式和发证均作了明确规定。经登记的集体土地所有权、使用权及他项权（包括宅基地使用权），由市人民政府分别向集体土地所有者（村集体）、使用者（农户或农民）发放《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，赋予村集体、农户和村民长久的土地产权。这项制度实现了两个突破：一是试点率先理顺了政府和国土、农业等职能部门间管理体制机制关系，明确了国土部门为农村集体土地的行政管理职能部门，改变了一直以来多头管理、政出多门、责权不清等状况。二是试点首次明确了集体土地不征为国有，确保村民和村集体在城镇化进程中不失地。与以往各地城镇化均以农民失地为代价相比，无疑是开辟了一条新路，具有现实和深远意义。
在上述制度框架下，三亚市国土部门对力村集体建设用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地滩涂等各类土地进行统一登记、确权和发证，共核发农村土地所有权、使用权证764宗。其中：颁发集体土地所有权证2宗，面积1012.86亩；集体建设用地使用权证1宗，1.63亩；宅基地使用权证有53宗，面积为12.12亩；颁发集体农用地使用权证708宗，面积约813.8亩。
（二）做实使用权，建立试点农村集体建设用地使用权流转制度
该制度指向的目标是实现农村集体建设用地与城市土地同地、同价、同权，同时《建设用地流转办法》明确了五项规定。一是集体建设用地使用权可依法采取有偿、有限期的出让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等）、出租、抵押等方式流转，包括初次流转和再次流转。二是对其集体建设用地实行用途管制制度。主要用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目或活动；实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中；实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理；符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划；符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境等土地使用原则；不得用于商品房地产开发；不得以农村集体建设用地作价出资、入股方式合资、合作开发经营商品房地产；不得以自建房、合作建房等形式利用农村集体建设用地自建住宅出售等。三是集体建设用地使用权初次流转最高年限不得超过同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限。四是集体建设用地使用权流转是在土地所有权与使用权分离的前提下进行的。其土地使用权流转后，土地所有权仍归村集体经济组织所有。流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物流转时，其使用范围内的土地使用权随之流转，这从流转层面夯实了土地使用权的基础。五是集体建设用地地价与城市土地同价，由市国土部门组织评估、核定其基准地价，报经市人民政府确认后定期公布。
（三）扩大处置权，建立试点农村集体农用地使用权流转制度
《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可完全自主处置其已获得的集体农用地使用权，处置方式与农村集体建设用地完全一样，包括出让、转让、出租、抵押等，特别是“抵押”方式首次出现在制度条款中，极大地扩展了集体土地的处置权。同时规定农用地流转期限最长不得超过30年，但可以根据作物生长周期、生产经营周期，自主选择流转方式和流转期限；流转期满，经双方协商同意可继续流转。
（四）保障收益权，建立试点农民长久生产生活保障制度
《建设用地流转办法》指出，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障；40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民，鼓励村民将分配所得收益以股份方式，投入发展集体经济；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。《农用地流转办法》规定，集体农用地流转价格由基本地价和效益地价构成，每5年可在15%幅度范围内调整；基本地价由市国土局按照土地类型、区位、土地质量等条件制定；效益地价由镇政府在基本地价基础上以20%幅度调整确定。农用地使用权流转收益归原使用权方所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。
上述试点改革对农村集体土地使用权流转制度实施了三项突破：一是实行同城市土地同地、同价、同权等农村集体土地产权制度，实行国有、集体土地两种产权市场统一管理，从源头上冲破了城乡“二元土地结构”，为农村集体土地产权资本化奠定了基础；二是强化了农户和村民土地权利的主体地位，主要是实行集体土地所有权、使用权和收益权等三者分离，坚持农村土地集体所有权不变，赋予村民灵活多样、自主决策、体现价值、市场引导的集体土地使用权以及村民或土地使用权受让方自主处置土地使用权所带来的收益；三是推行集体土地使用权以出让、转让、出租、抵押等方式流转，为其农业和非农项目建设经营搭建起项目投融资平台。上述三大突破叠加和互动作用，成就了集体土地产权的资本化，为城市资本、市场资本进军农村和城乡一体化发展铺平了道路，为农民长久生计保障和生活质量提高以生产资料形式积累了原始资本。
（五）支持试点改革制度落地实施，跟进出台相关配套政策措施
任何一项制度都不可能孤立或独立存在，需要其他制度支持和配合，尤其是土地产权制度改革，大有牵一发而动全身之势。为试点改革制度落地实施，三亚市先后出台了一些政策措施：一是坚持体现农村集体建设用地和城市土地同权原则，制定农村集体土地使用权抵押、担保等制度；二是跟进建立农村集体土地收益分配管理机制。适时出台《集体土地地价评估办法》、《集体土地收益分配管理办法》、《集体土地流转出让管理办法》等，建立健全农村集体经济组织财务管理制度，形成农村稳定、经济持续发展的长效机制；三是跟进完善试点村民社会保障体系，将其纳入三亚市养老和社会保障统筹，让他们与城里人一样享受养老和社会保障等福祉。
三、试点改革建设推进情况
与各地推进城镇化情形一样，力村试点改革同样需要对集体土地整治和农民集中安置、产业发展两个轮子协同推进。肩负试点改革建设使命的卓林农业公司对其实行企业化运作，以《三亚天涯镇力村综合示范项目》申请报批。很快获准立项，之后又被列为海南省2012年重点投资项目。
（一）集体土地整治和农民集中安置
试点以集体建设用地拆迁为主，以现金补偿和产权置换为主要流转方式，坚持“政府主导、农民认可、统筹规划、集中安置、四方共赢”原则，实施力村集体土地整治和农民集中安置。在市政府和有关部门支持下，公司与村民充分协商一致，制定和实施了《力村改造规划建设方案》、《力村改造拆迁安置补偿及权宜分配方案》。至2013年5月，集体建设用地拆迁补偿方案已获得村民高票通过，拆迁补偿已全部完成，村民集中安置房、就业安置工程的乡村旅游驿馆、商铺以及基础设施等也在紧张建设之中，公司投资开发的休闲度假酒店也依有关程序报批。
（二）产业发展
力村主要是凭借当地独特的资源禀赋，发展热带现代农业和热带生态休闲旅游产业，产业发展也已落地为具体开发项目。目前，公司正在全力运作的项目建设内容有：
1.力村村民安置居住区和安置就业区建设。生活安置用地面积19.86亩，建筑面积为11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面积1.5倍。
2.天涯湖休闲农业观光园项目。利用周围4500亩（含力村农用地244.8亩和园地764.8亩）农用地和依托天涯湖、云梦山生态景观等资源发展热带现代农业以及建设农业生态休闲园区、特色农耕文化和民族风情园区，实现农业景区化和村庄生态化。项目以“公司+农户”模式开发。
上述项目由卓林农业公司统筹建设和统一经营管理，按计划将于各个项目将在2016年前相继完成建设并投入运营。若项目依期建设并投入运营，村民从中可持续获得“四金”收入。一是租金收入。村民将自家的铺面、乡村旅游驿馆交由公司经营管理，从中获得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集体资产（拥有公司休闲度假酒店产权）的股东，还有农用地按年作价入股卓林农业公司，村民从中可获得股权收入。三是薪金收入。作为股东的农户，适龄农民经过培训可就地实现就业，月最低工资在1500元以上。四是养老保障金收入。主要是市政府政策扶持、公司通过项目产生收益办理全村村民的养老、医疗等保险，提供享受城镇职工的同等社会保险待遇。此外，公司还扶持村办企业发展集体经济，随着集体经济发展，村民收入也会随着增加。上述（下转第52页）
（上接第47页）四项收入将使村民户均年收入15万元，人均收入2.8万元，是2011年村民人均收入5倍以上，基本消除了与城里人收入上的差距。加上安置工程投入使用，村民居住条件将得到明显改善。
四、金融支持试点改革建设的几点建议
综上所述，项目集农村土地整治、农民集中建房、农村商旅开发于一体，特别是它使农民在城乡一体化发展进程中不失地，居住条件明显改善，生态得到保护，村民充分就业，又有长远稳定收入和生活保障，支农效益明显。项目以特色农耕文化和民族风情为基础，以有机农业、现代设施农业和高新农业为支撑，依托海南南部旅游产业集群，推进城乡一体化与新农村建设目标有机整合，运用“农+旅”模式，把生态旅游业与热带现代农业两个产业结合起来，开发系列化养生休闲旅游产品，契合了国内外日益增长的休闲消费需求，具有广阔市场前景。鉴于此，金融应予以介入支持。
（一）创新金融服务品种
试行“投资+贷款”、“贷款+地方债券”等金融组合，通过对承贷企业的产权、股权投资，增强企业融资能力。
（二）创新办贷要素和办贷款流程
主要是与试点改革制度要求对接，对农村集体建设用地、农用地使用权流转尤其是抵押流转赋予与城市土地同等产权地位，为项目投融资开辟路径。
（三）完善承建企业新农村建设贷款风险防控机制
借鉴陵水大墩村试点实践，只要承建企业满足资质优良且实力雄厚、项目收益覆盖投资和担保足值等3个基本条件，贷款风险可降至最低。在“借、用、管、还”等4个环节建立起贷款监管机制，同时加强贷款和项目资本金的账户管理，建立起贷款流向其他领域特别是房地产的防火墙。
参考文献：
[1]国土资源部办公厅.关于同意开展完善土地权利制度和促进土地统一登记试点工作的复函（国土资厅函[2012]347号）[R].2012.
[作者简介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武汉人，江苏第二师范学院经济与法政学院副院长，法学博士，教授，研究方向：法学。
我国农村“四荒”土地权利流转受限较少，市场化程度高，经济价值日益凸显。如何更好地统筹配置、合理利用农村“四荒”土地，切实发挥其综合效益与价值，是城乡整体可持续发展的重大问题。
一、农村“四荒”土地权属界定
1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（以下简称《通知》）明确指出，“四荒”土地是指“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。据我国《土地管理法》、《农业法》的相关规定，农村“四荒”土地的所有权归属于农民集体。农村“四荒”土地使用权的明确大体为几个层次：《土地管理法》、《民法通则》明确了农村“四荒”土地使用权即承包经营权可以让渡，可以依法通过签订土地承包合同的形式取得；《通知》、《农村土地承包法》进一步明确了农村“四荒”土地使用权取得的家庭承包、招标、拍卖、公开协商等合法方式，以及承包经营权取得的程序；《通知》在明确治理开发者在享有“四荒”土地使用权的同时，还指出购买者以拍卖取得的使用权，并非完全使用权，不包括地下埋藏物和矿产资源的使用权。
二、农村“四荒”土地权利运行现状
（一）所有权的不完整运行
《土地管理法》、《农业法》都明确了农村“四荒”土地的农村集体所有，但在“四荒”土地资源开发利用形式日趋多样化的今天，农民集体对于“四荒”土地所表现出的并非完整意义上的所有权。所有权被称作为“完全物权”，是最充分的物权，由占有权、使用权、收益权与处分权四项权能构成。对农村“四荒”土地而言，最核心内容，一是土地使用权的充分发挥以及由此带来的应得利益的充分实现；二是土地所有权发生改变的方式、条件以及由此所带来的利益合理补偿与充分实现等问题。目前“四荒”土地所有权对于农民集体的意义仅表现为，农民集体能够凭借“四荒”土地的法定承包、租赁或拍卖等，获取来自土地开发者的一定量合同收益；基于国家需要而发生的，农民集体对“四荒”土地被动且极不完善的最终处分权，即“四荒”土地所有权的变更。何时何条件下“四荒”土地所有权从农民集体所有转变为国家所有，以及农民集体因为“四荒”土地所有权的丧失能够获得多少补偿、怎样补偿，既非由农民集体说了算，也非交由市场说了算，而是全部由国家说了算，即《宪法》、《土地管理法》所规定的：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
（二）使用权流转的效益性目标日渐凸显
“四荒”土地使用权与所有权的分离与流转，从最初的土地承包经营，到后来的土地使用权的租赁、股份合作，再到以拍卖形式取得“四荒”土地使用权，以及抵押“四荒”土地使用权，经历了不断市场化的变迁。这种变迁中，包含“四荒”土地使用权的一级市场和二级市场流转两种类型。一级流转完成了“四荒”土地所有权与使用权的分离，即“四荒”土地使用权初次转移给使用者，反映出土地所有者与土地经营者的关系，实践中主要体现为“四荒”土地使用权的承包、租赁、拍卖等行为；二级流转与所有权没有直接联系，是指经营人在经营期内，将其依法取得的“四荒”土地经营权再让渡给第三者的交易关系，如“四荒”土地使用权的转让、出租、抵押、入股等行为。
“四荒”土地的使用权，即承包经营权流转的相关法律规定，主要体现在《农村土地承包法》（2003）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005）（以下简称《流转管理办法》）、《农村土地承包纠纷解释》（2005）以及《物权法》（2007）等法律文件中。总体来说，“四荒”土地承包经营权与《农村土地承包法》的立法旨趣本质上一致。即：赋予农民长期稳定的土地使用权，维护承包当事人合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但耕地与“四荒”土地存在功能的差异性，对农民而言，“四荒”土地没有耕地那么明显的现实福利性和社会保障功能，因此，“四荒”土地目标效益更倾向于实现社会综合效益，即通过合理开发，改善生态环境，促进经济与社会可持续发展。而且我国农村目前还有相当丰富的“四荒”土地资源，开发潜力巨大，因此，“四荒”土地承包经营权立法更多着眼于效率实现。
体现这种效率性目标的制度设置，在一级市场流转上，“四荒”土地承包经营权更多是以市场化方式有偿获得，如拍卖的方式。在承包经营人方面，相对于家庭承包经营中耕地承包人一般为本集体经济组织成员而言，农村“四荒”土地的承包经营人允许非本集体经济组织成员进入。以其他方式承包农村“四荒”土地时，承包期限还可以由双方协商确定，更自由。在二级市场流转上，《农村土地承包纠纷解释》、《流转管理办法》、《农村土地承包法》明确了“四荒”土地承包经营权流转问题援引家庭承包中的相关规则，包括流转原则、限制条件、流转方式的适用前提和程序性要求等方面。其中，二者对权利处分所应遵循的条件及程序等细微处有所区别：即家庭承包中的转包、出租、互换，双方当事人合同签订后，要报发包方备案；采取转让流转的，要求转让方应当有稳定的收入来源，而农村“四荒”土地承包经营权则无此要求。此外，就是农村“四荒”土地承包经营流转接受方受限较少，可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。二者较突出的差别在于，“四荒”土地承包经营既可以家庭承包经营下的转让、出租、转包、互换等方式处分权利，还可以抵押或入股等形式处分权利。这使得“四荒”土地承包经营者享有更独立的处分权，利于“四荒”土地承包经营权更充分流转及其效率性目标的实现。
不可否认，“四荒”土地使用权呈现不断物权化的发展过程，土地权益日益明晰、完整与稳定。但笔者认为，以“四荒”土地侧重效率追求，实现综合效益的目标来论，放在当前经济社会高速发展与城乡统筹协调发展的现实环境下，“四荒”土地所有权、使用权的发展，都有更深入推进的可能与必要。在此，笔者意于对现有农村“四荒”土地所有权与使用权流转制度设置中的一些问题做些商榷与探讨。
三、关于农村“四荒”土地产权制度
变革的商榷与建议
法律是通过对不同利益的取舍来实现对利益关系的调整和分配。平衡和保护各方当事人利益应是立法的宗旨和价值尺度。具体到“四荒”土地所有权享有、使用权流转的制度设计上，是要平衡和保护土地所有权人、使用权人，以及社会公共利益。
（一）对农村“四荒”土地所有权变更的商榷
在现今城乡统筹发展背景下，国家发展，城市化推进对土地的需求客观现实，一定条件下对农村集体土地所有权给予限制，以及将一定量农村土地变更为国有具有合理性。基于此，宪法和土地管理法都明确了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用农村土地并给予补偿。但是，公共利益不能等同于国家建设。
笔者认为，基于公共利益优先原则，若确属公共利益需要，如基于国家安全和军事用途或者基于交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业建设需要，国家依上述规定征收农民土地无可厚非，这是社会公共利益实现的需要，也是社会个体义务。但在征地后，就存在补偿问题。它关涉农民土地所有权不得已发生变更时，其项下利益是否会一并受损。对此，笔者认为，应该也必须给予农民以合理补偿，以确保其不遭受实质性利益损害。这种补偿在“四荒”土地上至少体现为两项：一是，对“四荒”土地所有权人的补偿。从“四荒”土地所有权存在现状看，表现为对于所有权人，即农民集体凭借该土地从开发经营人手中获取的收益，以及农民集体丧失土地所有权的应得补偿。二是，对“四荒”土地未到期使用权人的补偿，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，导致该土地使用合同未到期而终止，给土地使用者造成的损失补偿。公共利益下的土地征收，土地所有权人未从中获益，因此，对未到期使用权人的补偿就应该由国家承担，即国家需要对未到期使用者对该项“四荒”土地的治理成果，以及未到期的预期利益进行综合评估并做出合理补偿。
对于不属于“公共利益”下的征地，即使是打着国家建设需要的招牌，也不应予以所谓“公共利益”的支持。笔者认为，此种情况应严格依宪法确定的国家财产权、集体财产权与公民私有财产权平等原则，以及“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，将农民集体所有权与国家土地所有权等同对待，即对于城市建设需要下的“四荒”土地，进行以农民集体为主体的市场化出让――不改变所有权，由农村集体作为所有权人代表进行土地的市场化出让，期限对应国有城市土地；终止原有土地经营合同，由农民集体对原经营权人未完成承包期内的损失，包括治理投入、预期回报等商定合理补偿。
此外，《通知》明确禁止将“四荒”改作非农用途，尤其是城镇郊区，并对此类行为做了限期改正，收回使用权，依法处罚等规定。这一看似属于土地使用权的规定，笔者认为在现实条件下，与“四荒”土地所有权变更不可分割。现今城市化建设快速推进中，城镇郊区“四荒”土地非农化的房地产开发绝不只是获取更大收益的问题，已然是不可回避的事实。与其不分情况地强行管制，不如厘清产权，因势利导引其健康发展。简单说，即如果基于城市化建设的需要，该项“四荒”土地资源真的具备进行房地产开发的条件，就确定由土地的所有权人收回该土地使用权，补偿使用者未到期损失，然后由农村集体经济组织作为所有权人代表将该项土地进行市场化出让，所得利益归农民集体所有，以体现农村“四荒”土地资源的效率性追求，也更充分实现收益权权能。而对于不符合城市化建设需要下所谓房地产开发，则给予坚决制止，以维护农村“四荒”土地资源生态价值的实现。
（二）进一步完善“四荒”土地使用权制度设置的思考
1. 对“四荒”土地使用权一级流转资金“村有乡管”的质疑
《通知》中关于承包、租赁和拍卖“四荒”土地使用权所收取的资金实行“村有乡管” 专款专用的规定，就是说，资金取之于“四荒”，用之于“四荒”，专款专用，对此，笔者认为无不妥当之处。但这笔资金所有权虽归农民集体，却要由乡镇农村集体资产管理机构代管，村集体使用该项资金时，需要到乡镇管理机构申领，获批后方能使用，对此笔者认为有待商榷。《通知》明确规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有。农村集体经济组织依法成立由村民代表组成的工作小组，拟定方案，实施“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖，须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。由此可知，一者，农民集体既然是土地所有权人，其依法流转土地使用权所获资金，该资金所有权人当然也还是农民集体。所有权由占有、使用、收益与处分四项权能构成，而占有是使用权得以充分实现的重要前提。在此，只要是农民集体依法流转土地，除经所有权人同意外，其他任何人无权占有该项资金。再者，农村“四荒”资源流转的行政主管机关是县级以上人民政府，与乡镇农村集体资产管理机构并无必然联系，流转资金由乡镇农村集体资产管理机构代管无从说起。第三，所有权是最充分的物权。确保资金专款专用，不被村集体挪作他用，不能成为削弱农民集体法定所有权权利的正当理由。据此，笔者认为，“四荒”土地使用权流转的资金实行“乡管”于法无据，于理不通。
2.“四荒”土地使用权二级流转法律设定的商榷
物权法定原则，是指物权的种类、内容、效力、公示方法等必须由法律明确规定，而非由当事人协议设定。“四荒”土地承包经营权作为用益物权，不得例外。但现行相关规范性文件中关于“四荒”土地承包经营权流转的规定很不完善。首先，从流转方式看，现有法律是以不完全列举的方式予以规定。这种列举方式未能涵盖实践中已然存在的赠与、互易、代耕等流转方式，也未设定未来实践中可能出现新的流转方式。进而，从现行规范适用看，现行立法是以“原则+例外”模式设计家庭承包方式和其他承包方式的流转，规定“四荒”土地承包经营权可以转让、出租、抵押、入股或其他方式流转，但对于各种流转方式适用的前提条件、程序却未予明确，需要援引家庭承包方式中的相关规定。家庭承包取得的土地承包经营权和“四荒”土地承包经营权的法律属性虽然都定位于用益物权，但二者有差异。农地家庭承包经营权是以实现社会公平价值为追求。“四荒”土地承包经营权侧重于资源利用率，经济效益的实现。不同的功能定位决定了二者的适用条件、程序等都必然存在差异，不宜简单套用。而依据现有法律设置，则必然致使不同功能与价值取向的用益物权适用相同规则，如此“四荒”土地使用权流转自身的立法价值则难实现。
笔者认为，“四荒”土地承包经营权流转立法价值取向既然定位于实现综合效益，效率优先，兼顾公平，体现在流转方式上，就应该放开对“四荒”土地流转方式的限制，但应明确不同流转方式各自的前提条件和程序性要求。对待实践中客观存在的，如赠予、代耕，以及未来可能出现目前尚未法定化的流转方式，取舍标准应在于：只要该流转方式不违反法律、法规等强制性规定，不损害社会公共利益，能够被现行法定方式吸收的，不再另行设定；不能被吸收的，应予以法律认定，同时明确各自的适用前提条件和程序性要求。如互易、赠予的流转方式即属此种情况，既不能被现有的转让、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不违法损害社会公共利益，故应予以确认，同时需明确相应规制促其正轨发展。
3. 有关“四荒”土地使用权抵押制度设置的思考
抵押，是债务人或者第三人不改变对财产的占有，而以该财产作为债权担保的法律设置。如果债务人不履行债务，债权人有权依法以该财产抵价受偿。具体到农村“四荒”土地，抵押标的物是土地使用权，不是土地本身。其抵押权是指“四荒”土地使用权人依法在规定年限内，不转移对“四荒”土地占有，将“四荒”土地使用权抵押给金融机构，同时获得相应资金。如果抵押人不履行债务，金融机构有权依法处分该“四荒”土地使用权，并由处分所得价款优先受偿。
“四荒”土地使用权的抵押属于二级流转。物权法确认了“四荒”土地承包经营权的用益物权性质，其处分权能理论就是“四荒”土地承包经营权流转，包括抵押的坚实支撑。当然，基于其农用用途的限定，农村“四荒”土地相对于一般国有土地使用权的抵押应该有土地用途受限等方面的要求。但现实中，“四荒”土地抵押实现的限制远非这些。一方面，现有立法规定不明确且操作性不强，致使凭借法律有效解决争议之路不畅。目前，我国对土地使用权抵押明文规定的法律法规，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《城市房地产管理法》（1994）、《担保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《农村土地承包法》（2002）、《物权法》（2007）等在“四荒”土地使用权抵押的规定上衔接不畅，甚至存在内容相互冲突的情况。法律规定不明确，则必然带来操作性不强的问题。另一方面，各职能部门责权利不明确规定，不科学，易导致法律适用力度不足。长期以来，缺乏专门机构，系统科学评估“四荒”土地抵押价格，交易价格不规范。目前，农村“四荒”土地抵押价格确定基本是由农村集体组织、村委小组对土地抵押价格进行商议、评估、定价，然后组织抵押双方确定最终价格并进行抵押办理。交易中，由于没有科学的价格估算标准，金融机构为获取最大利益而减小风险承担，往往竞相压低地价，导致“四荒”土地抵押价格普遍偏低；而土地所有者更多只是考虑税费成本，博弈之下，不利因素最终皆由土地使用权人承担。基于农村地域特点，农村集体成员相互间，成员与集体间具有事实上的依附关系。抵押过程中，抵押人遭受侵害虽可以诉诸法院，但面对势力强大的农村集体、金融机构，证据调取、诉讼成本等都处于明显弱势。由于缺乏有力的救济途径，农民合理权益难以保障。
现实中，农民发展现代农业需要资金，主要还是依靠发挥土地的财产属性，抵押是很好的融资手段。为进一步深化农村金融改革创新，国家加大了对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转。国务院2015年8月颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，以慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。其所指农村承包土地为耕地，工作将农户所承包耕地的经营权从承包权中分离出来，并赋予该承包土地经营权以抵押担保权能。并且，经营权的抵押担保不会改变土地承包关系，如果农民到期不能偿还贷款，失去的是几年经营收益，不会危及承包权。这无疑是在农村承包土地制度改革方面的推进。然而，制度既然能在社会保障功能强的耕地上给予支持，对于更侧重效率性的农村“四荒”土地，限制因素理应更小。但现实中却并非如此，“四荒”土地的制度推进落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用权抵押面临诸多困难和阻力。必须解决抵押估价程序不透明、金融机构肆意压低地价致使抵押人利益受损等问题，同时也要处理好抵押权人的经济期望与社会稳定、生态平衡间的关系。
笔者认为，对于农村土地承包经营权抵押工作的推进决不能只在耕地方面，它应该是各类型农村土地的全面推进，对此，修订完善现有的土地使用权抵押的法律制度体系，切实完善抵押制度，对于“四荒”土地是当务之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架构。明确“四荒”土地使用权抵押的涵义，明确规定抵押主体、客体和内容；明确抵押权取得条件、方式与程序；建立科学合理的“四荒”土地使用权价格评估机制和抵押拍卖等配套制度，保障抵押顺利进行；建立“四荒”土地使用权登记制度，即权利取得、变更、消灭等全方位的登记，明确抵押权变化过程中的权利归属，实现对“四荒”土地使用权权属变化的全过程监管。
进而要进一步厘清几个重要问题。一是明确“四荒”土地抵押权的法律性质是权利抵押，厘清“四荒”土地抵押权客体的具体内容。“四荒”土地抵押权的客体是“四荒”土地的使用权。现实中，是指以承包、租赁和拍卖等方式取得的该项土地的使用、收益等权利。那么该“四荒”土地上的植物与建筑物是否属于抵押权客体，即这些植物和建筑物是否应当作“四荒”土地不可分割的组成部分一并抵押。对此，笔者持肯定态度。关于“四荒”土地上的植物。土地使用权抵押不转移对“四荒”土地的占有，也包括对土地上植物的占有，则利于防止他人滥砍滥伐破坏生态，此为“四荒”土地治理的题中之意，是其生态价值追求有力体现。并且，“四荒”土地与尚未收获的植物本是物理上连为一体，即法律所称地上物或定着物，法律界定明确。关于“四荒”土地上的建筑物。我国《城市房地产管理法》中关于土地使用权与地上房屋同时转移的相关规定已然很明确。基于权利平等原则，“四荒”土地上的建筑物，完全可以参照执行，即将“四荒”土地连同土地上的建筑物一并抵押，抵押权人同时享有“四荒”土地以及该项土地上建筑物的使用权。
关键词：不产权房；农村土地制度；开发
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）08-0105-02
1 小产权房的现状
1.1 小产权房的含义
目前属性存在较大争议的小产权房主要有以下两种：①指由乡镇人民政府或者以村集体的名义颁发的房屋产权证明；②指通过占用农村集体土地，未经过土地审批程序即公开销售的房屋。
这两类小产权房之所以存在法律属性上的争议，是因为在我国现有的土地制度下，农村集体土地需经转化为国有土地，才能在土地市场上流转。而这些小产权房未经过国家征地制度而直接进入市场，政府在小产权房的建设过程中未获得土地财政收入，长此以往，则缺乏资金用于城市基础设施建设。本文通过对农村土地制度的分析，尝试通过土地制度的调整与变革探索解决小产权房问题。
1.2 小产权房现状
近年来，全国小产权房市场越来越火热，其规模更让人不可小觑。尽管全国范围内小产权的数量没有官方的统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示小产权房的数量惊人。以北京为例，北京房产管理相关部门仅在2013年公布的小产权房项目达108个，这些项目大多分布在昌平、房山、怀柔以及通州等农村集体经济大量存在的地方。保守估计北京市小产权房总面积占北京市住房总量的20%以上。且小产权房的价格远低于城市的商品房价格，多为临近地段商品房价格的25%～30%左右。
国家有关部门一直是禁止小产权房买卖的。国务院最早于1999年出台《关于加强严禁炒卖土地的通知》，《通知》规定农民的住宅不允许向城镇居民出售，也不允许城镇居民在农民集体土地上建住宅。时隔8年之后，国务院再次出台相关政策，明确规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。然而小产权房仍然屡禁不止，是多方面原因造成的，但其根本原因在于我国现存的农村土地制度有其不合理性，本文基于土地制度视角分析小产权问题产生的原因，并据此提出解决小产权问题的对策及建议。
2 基于土地制度的视角分析小产权房问题
实践了30多年的中国农村基本经营制度以及与此相关的土地征收制度等，在当下城镇化发展以及农业规模经营的背景下虽然面临着诸多问题，然而其自身的合理性是不可否认的。正如学者贺雪峰指出：自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成绩，而城市基础设施建设等也可谓日新月异，这与我国特有的人口和制度属性是密不可分的：首先是中国拥有较高素质且廉价的劳动力；其次则是中国特有的土地制度，及我国城市土地归国有，公用土地征地费用较为低廉。而面对愈演愈烈的小产权房问题，可以在符合帕累托改进的原则下，从对现有土地制度的问题与缺陷的分析中找出最优解决办法，即一方面从土地制度变革上制止小产权泛滥的趋势，同时又兼顾农业规模化与产业升级的趋势。
2.1 农村土地集体所有制与小产权房
农村土地归集体所有，农民依法享有土地承包经营权和使用权是中国农地制度最为基本的特征。不可否认，村集体在组织农业生产以及村民日常活动中起着重要作用。然而“农村土地集体所有”的表述在法律上的具体内涵模糊不清：及集体的权利与义务究竟应该由谁来，法律未赋予集体土地所有权独立的法律人格，缺乏一个行使集体土地所有权的权力机构；在实践中，村委会中少数人物或者基层政府借土地集体之名，对农村土地进行各种形式的流转开发，导致小产权房开发的盛行。
2.2 农村土地承包经营制度与小产权房
自从我国实施家庭联产承包责任制，解放了农村生产力，同时调动了广大农民的生产积极性。尤其是在实施了统分结合，双层经营的体制后，把集体统一经营和农户的分散经营结合起来，宜统则统，宜分则分，一方面充分调动农民的生产积极性，另一方面发挥了集体的优势。然而近年来在城市周边的的农村地区，农户在承包地上的农业收入与土地的非农使用收益相差巨大，一些农民为获取进城的资本，将手头的土地连同地上的附着物出售给开发商，房地产开发商在承包的耕地上进行经营性住房建设，这进一步扩大了小产权房市场。
2.3 农村土地流转制度与小产权房
随着城镇化的发展，大量农民进城务工，部分地区存在土地抛荒等利用低效的问题，土地家庭承包责任制在一定程度上已经落后于农村经济发展的步伐。农村土地问题实际上是两大土地的问题，第一是承包经营的土地的问题，第二是农村作为建设用地的集体土地（包括宅基地）的问题。现有法律中关于两类土地流转的规定也不尽相同。
从目前的实际情况来看，土地承包经营权流转制度还存在一系列的问题与不足。
①现行的相关政策法规也只是从原则上对农村承包地进行规定，而并没有明确土地流转中各方的权利、义务以及法律责任，这也使得耕地在流转过程中存在土地过度开发与利用，有关部门难以对流转土地进行有效的管理的问题；②农户间的土地流转存在盲目性，一旦农户间因为土地流转发生纠纷，处理起来往往十分棘手；③土地流转价格参差不齐，有些流出地农户漫天要价，流入地农户则尽量压低价格，缺乏对价格的合理定位，在农业规模化经营过程中消耗了过量人力物力用于土地流转的谈判；④在中西部地区，土地流转缺乏有效的信息沟通渠道与流通手段。基于上述种种原因，一些农户尤其是城市周边的农民随意改变承包耕地用途，将土地用于非农用途。
以往，由于农民没有集体建设用地的所有权，在缺乏民主监督的情况下，地方政府以及村委会中个别人借集体之名将农村集体土地底价甚至无偿征占的事情多有发生。目前，学术界对于农村集体建设用地开发建设小产权房的合理性提出了质疑。从中国就农民集体土地使用做出相关规定的三部主要法律来看，《宪法》并不禁止土地使用权的合法流转，《物权法》表明了将集体建设用地使用权作为用益物权在未来立法上将有所突破的趋势，《土地管理法》的立法意图在于实行土地用途管制制度，但还是给集体建设用地的使用权的流转留下很大的空间。
在流转农村集体建设用地具体实践中，广东省、重庆市以及成都均有所突破，虽然还存在诸多问题，但在保障农民“财产权利，保障农民分享城市发展的合理诉求的基础上跨出了重要一步。在中央政策层面，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改造若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。就未来而言，农村集体建设用地入市流转，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策；建立健全包括城乡居民宅基地在内的集体建设土地交易机制与开发利用机制，增加农村居民的“财产性收入”。通过这一举措，引导小产权房开发的合理化与合法化。
3 农村土地制度视角下小产权房开发的管制
3.1 农村土地股份制改革的内容
农村土地股份制改革在广东省、大连市等地均有不同尝试，尽管在设计细节上有所差异，但均体现了适应农业规模化经营以及适应市场的趋势，本文定义农村土地股份制是指在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。这种权利制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。农村土地股份制改革一方面是为了进行农业规模经营，另一方面则是为农民提供更为持久稳定的收入保障，让农民意识到土地的宝贵，以此缓解农村土地用于小产权房开发的问题。因此，农村耕地股份制改革应满足如下两个条件：
①为了达到股份制改革的规模化经营，当地社会经济要发展到一定程度；②当地的社会生产力要发展到一定程度，才有动力进行股份制改革。
对土地集体所有制进行股份制改革，从而将集体土地所具有的社会保障功能与生产要素功能分离开来，股份制改革后的集体土地，一方面提高农地利用效率，另一方面，对土地的股份制改革在保障农民进城、返乡双向自由的基础上，降低了农民进城的机会成本，为其在城市的发展提供连续稳定的资金支持，将土地的生产要素功能归位。
3.2 农村土地股份制改革方案
3.2.1 农村土地股份制改革步骤
①在现有农村土地的布局上，对农村承包地、集体土地、宅基地进行确权登记，在此基础上进一步明确界定农民土地承包权的物权属性，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；明确集体建设用地和宅基地所有者对其完整的权能，同时应明确入股后形成的新的农村经济土地所有权权能，新的经济组织可以依法对土地行驶占有、使用、收益和处分权；②修订完善有关农村土地使用权流转的法律法规，规范农村土地承包的使用权转让行为；③设置人口股，在社区集体组织内部按照人口来界定和分配土地承包经营权股，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益；④将农户的土地承包经营权作股设置土地股，将承包地按其面积、土地质量折价入股，这种做法能够在兼顾公平的基础上突出效率，鼓励承包地面积较大的农民积极入股，同时鼓励农民对集体经济组织土地利用情况进行监督；⑤在土地分红中，应规定按劳分配比例高于人口股和土地股的分配比例，这样能够有效调动农民的生产积极性。
3.2.2 在实行农村土地股份制改革的过程中应注意的问题
①保护农村耕地，对农村耕地用途进行管制，确保我国农业持续、健康、稳定发展；②我国幅员辽阔，地域差异较大，在制定土地股份制改革时，各地应因地制宜，而非一刀切，应该坚持“是否促进了土地资源的有效配置，是否保障以更好实现了农民的土地权益”作为评价土地股份制改革的标准；③坚持设置多种股权的原则，一般设立土地股、人口股、集体股，同时也可以根据各地实际情况考虑设立资金股、技术股等多种股权；④根据人口动态性的特征建立动态化的管理模式。
同时，应注重解决农村集体建设用地以及宅基地的流转入市问题，在大中城市周边农村，应逐步探索建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这一过程中注重各种土地使用制度改革的相互配套，如征地制度的改革工作。从根源上解决目前小产权房屡禁不止的问题，疏导与治理结合，切实做好小产权房管制工作。
关键词：农村土地；产权制度；家庭联产承包责任制；对策
中图分类号：F301.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0057-02
一、农村土地产权制度的基本理论
将产权的基本内涵和特征应用于农村土地（以下简称农地）问题的研究领域，就可以得出农地产权的相应概念。
这里所用的“农地”概念，是依照我国2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中对农村土地的定义，指的是农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由此，在一般意义上农地产权就可以理解为，依附于农村土地而存在的各项相关财产权利的总和，它以农村土地为权利客体，所调节的是由于农村土地的存在和使用而形成的不同利益主体之间的行为关系，作为一种权利束，它包括所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能以及由此形成的产权关系。
在明确了农地产权的含义之后，随之而来的就是如何进一步规定和保护相应的产权机构和产权关系，这就是农地产权制度的含义。产权制度就是制度化了的产权结构和产权关系，它是一系列用以规定产权如何界定、如何运营和如何保护等等的规则与行为准则，是对不同利益主体相对于产权客体的经济社会关系的调节。而农地产权制度，就是产权制度在农地资源上的具体应用，它来源于农地资源的稀缺性质，反映了社会对稀缺的农地资源合理利用的理性安排。
二、我国农村土地产权制度中存在的问题
1.农村土地产权主体模糊
农村土地产权是农村土地资产的一切权力的总称，由所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权等多种基本要素构成。从法律角度讲，农村土地产权作为一种法律权利，必然存在明确的主体和客体。然而，我国现行的农村土地产权制度恰恰出现了产权主体多元化的问题。这一点我们可以从现行的法律法规中清楚地发现。《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。众所周知，《宪法》是一个国家的根本大法，是一国法律法规体系的“母法”，其他法律法规作为“子法”，必须与“母法”保持一致。正是由于法律法规上的模糊，才最终造成了理论上本应该由单一组织代表农民集体行使农村土地产权，却在现实中演变为多重部门共同代表农民集体行使土地产权。这就是典型的主体错位和主体交叉的缺陷。
2.农村土地产权界定不明晰
农村土地产权界定模糊主要表现在4个方面:1）所有权界定模糊。法律规定农村土地所有权归集体经济组织，由于“三级所有”的废除及行政区域变更，土地所有权究竟属于乡（镇）、村还是村民小组并不清楚。2）土地使用权界定模糊。在过去二十多年的承包期中，由于土地使用权的频繁调整使得使用权不稳定，这种不稳定不利于土地的管理和长期有效利用。3）处置权界定模糊。农民集体理论上享有土地的处置权，而实际上是不完全的，国家可以凭借行政力量从集体经济组织取得对农地的使用权、收益权和处置权；乡（镇）政府和村委会不正确地行使土地处置权，侵害了农民的土地使用权；拥有土地使用权的农民只能依据法律规定的形式进行土地承包经营权的流转，有的还要经过土地所有权人的审批，处置权能受到极大限制。4）收益权不明晰。表现为农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”、“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、“农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。这样，农民的土地就只能用于农业生产，无法改变农民贫困的生活现状。
3.集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制
长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展，农民集体组织财富积累，提高农民收入等起到了促进作用。但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可。在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击，随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷；二是集体非农业建设用地使用权自发无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击；三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记。对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。
三、完善农村土地产权制度的建议
针对上面存在的问题，我们认为应该采取进一步的改革措施来完善集体所有的农村土地产权制度。
（一)明晰土地产权主体
产权制度作为一种制度规则，确立了当事人的行为选择，对不同当事人的行为进行约束。而其能否很好地发挥约束作用，关键是要做到产权明晰。因此，无论从政策、法律还是现实看，要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改革现行的农村土地集体所有制框架，实行国土所有权归国家所有和经济所有权归农户所有的双重产权结构。坚持国土所有权归国家所有，有利于形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置；而经济所有权是在默认土地国有或者全民所有基础上的二级所有权。坚持经济所有权归农户所有，使农户成为土地的真正所有者，可以更好地保护自己的权益，更好地发挥土地产权制度的内部激励功能。
（二）构建我国农村土地使用权市场流转制度
近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存着流转规模小、配置效率低，运作方式不规范等缺点，农地使用权市场化流转仍临诸多障碍：集体土地产权关系模糊不清，农地使用权流转机制不完善，农业剩余劳动力转移缓慢等等不足。实行农村土地高效流动既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保证。它的实现，不仅可以是土地所有者收益得到维护，而且有利于土地整体效益的提高。如前所述，根据我国国情，农村土地所有权流转限于依法征用或征购，土地的出卖方式也不在法律保护之列，因此我们的注意力集中在农地使用权的流转之上。
（三）坚持土地集体所有制，完善家庭承包责任制
1.土地永包制
在现行农地产权制度基础上，重新确认本社区社员资格，确认后的社员有平等的土地承包权。承包方法总的指导原则是打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实现农户对土地的永久承包权。《承包法》虽然规定农地承包期30年、50年或70年不变，其暗含一个前提是最终还要变。这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。实行农民永包制能促使农民高效配制土地资源，提高土地利用率，对保护耕地资源和合理利用土地，具有重要的意义。
2.租赁制
租赁制是将家庭承包责任制中集体所有、家庭经营，改变为集体所有、家庭承租经营，将集体和农户的关系有发包和承包的关系变为出租和承租的关系，将所有权和使用经营权的分离建立在租赁基础上。村集体把土地租赁给农户经营，农户按年向村集体交纳租金，农户既可在合同规定的范围内耕种土地，也可将土地使用权进行转让、转租和抵押。租赁制使集体和农户之间经济关系变成了货币化出租和承租关系，与承包制相比，租赁制中的产权关系更为明晰。租赁期限一般较长（100年)，土地使用期延长，给予农民较强的稳定感。这种经营方式不仅使土地使用效率提高，而且有利于土地有偿转让，促进农地流转。
3.股份合作制
股份制是社会化生产和商品经济发展的必然产物，因而以股份形式参与土地产权关系和土地经营应视为土地制度深入改革的一种趋向。所谓土地股份合作经营，是指以土地入股，劳动力入股，资金入股和技术入股，承认农户对土地的承包权和使用权，通过入股和合理确定收益分成，量化其价值，统一规化土地，统一开发利用，实行规模经营。农民以其占有的股权投资于合作制企业、农场和股份合作社。凭其拥有的股权参与收益的分配，并共同承担风险，这样易于实现土地集中，提高土地规模效益，合理利用农业资源，促进农村产业结构的调整。使农业经营企业化，实现农业生产的稳定发展。
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The Second Theoretical Departments of Nanjing Institute Politics of PLA Nanjing Jiangsu Province
摘要：制度非均衡是由制度供给和制度需求不一致引起的，主要表现为制度供给不足和制度供给过剩。制度创新的成本、收益、制度选择集合的改变等有可能促使制度非均衡的出现。宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、制度变迁方式等外部因素可能会使制度非均衡长期存在。本文运用西方新制度经济学的方法来分析我国现行农村土地产权制度的非均衡，认定我国既定农村土地产权制度结构明显存在着制度有效供给不足和无效供给过度的非均衡性，制约农业的发展，而这恰恰是制度创新的诱致因素。
关键词：制度均衡;制度非均衡;制度供给不足;制度供给过剩;农村土地产权制度
Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be divided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost, profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order, existing institutional arrangement, institutional design cost, lack of social science knowledge, the expecting cost of practicing institution ,the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance, which hinder the development of our agriculture ,this is exactly the cause of institutional innovation.
Keyword: Institutional Equilibrium;Institutional Disequilibrium;Institutional Supply Shortage;Institutional Supply Excess;Farmland Property Institution
随着我国社会生产力的发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是在我国加入WTO，农业发展面临国际经济一体化的严峻挑战的今天，我国现行的农村土地产权制度已难以继续为农业现代化、农业国际化和农村非农化提供有效的制度支持，由于农村土地产权问题及其矛盾纠纷而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题也愈演愈烈，事实表明当前我国农村土地制度已处于一种典型的非均衡状态，已有的制度安排结构中主体无法获取的潜在利润或外部利润的出现。换句话说，尽管现行之外还有另外一种可供选择的制度安排和制度结构，可以增进许多农户个人及社会福利水平的潜在机会，却难以使之成为现实;而那些效率释放殆尽的制度依然是当前农业发展中制度供给的主流，这恰恰也就是农地制度产权制度创新的诱致因素。本文从制度经济学的角度对这一现象进行诠释。
一、我国现行农村土地制度非均衡的一般理论解释 引起制度非均衡的因素很多。从内部矛盾来看，制度创新的潜在收益变化、制度创新的成本变化、制度选择集合的改变、技术改变、制度服务的需求改变以及其他制度安排改变等因素都会引起制度非均衡。从外部因素看，外部环境的变化、资源条件的改变、国际环境的变化以及体制的变化等等，一方面会使原有的制度制度安排和制度结构不是净收益最大的制度，因而产生了制度创新的动机和需求;另一方面也有可能会改变可供选择的制度集合和选择范围，从而产生制度的有效供给。
我国现行农村土地产权制度之所以处在非均衡状态，主要表现为农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的制度需求，制度供给存在明显不足。一方面，对新制度的需求已远远早于实际制度供给，从而导致农地产权制度有效供给不足。例如对界定土地所有权制度的需求、对明晰土地使用权制度的需求、对健全土地流转制度的需求、对规范土地租赁制度的需求等潜在制度需求都早已产生，但实际制度供给至今尚未有一个明确的“时间表”;另一方面，土地承包制度供给存在着严重“过剩”，一些现行制度供给相对于社会需求是多余的，如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，都极大束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，阻滞了农地市场化进程。
当然，在社会发展过程中，制度非均衡是一种“常态”，而制度均衡则是一种暂时的、理想的状态，即使“偶尔”出现也不会持续存在，影响制度供求的成千上万各“变量”在不断变化;另一方面，制度非均衡又成为制度变迁的诱致因素，正在不断出现的潜在利润促使人民不断进行制度创新，制度非均衡的轨迹就是制度变迁的轨迹。
二、我国现行农村土地产权制度非均衡的内部性分析
一是农村土地所有权制度供给不足。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架，农村集体经济组织呈现多元化发展，与此相适应，我国的农村土地所有权制度应明确确定农地主体。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权。而作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。即使是集体组织享有的那一小部分所有权也缺乏真正的组织载体，使集体很难真正行使自己的所有权。
二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度，产权对它的拥有者来说，应当具有的权能是:占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。在土地流转过程中，承包经营权又发生分化，演变成承包权与经营权两部分。而改革开放以来20多年，国家通过出让、转让农村土地收益达2万亿元，但大部分农民却没有从中收益。 四是农村土地经营制度供给不足。家庭承包经营在解决了农村温饱问题后，在继续发展上遇到了巨大的挑战。尤其是随着以市场经济为目标模式改革的深入，家庭分散经营表现出制度上的滞后性，一系列困扰农业经济的问题(如规模经营，农民增收，农业生产经营的专业化、一体化等问题)难以在封闭、凝固、分散的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决， 所有这些都使得我国的农业难以像其它产业那样能够获得规模经济效益，这大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争力。目前我国已经加入了WTO，与其他行业相比，我国农业的比较优势最小，入世对农业的冲击也最大，如何提高我国农业的规模经济效益也就成了一个非常重要的现实问题。 此外，我国农村土地产权制度还存在部分供给过剩现象，突出表现在农村土地使用权限的封闭和凝固上。《中华人民共和国土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但在现实中，农地流转尚无相应配套的可供其具体操作的章程，农地转让进退两难：一方面是政府或集体强制性进行农地流转，侵害了农民的土地权益。据全国政协经济委员会统计，1998年至今，全国土地违法案件达80万宗，中国现有失地农民在4000万人以上。[3];另外一方面就是全国许多地方已出现了农民之间无偿或低偿转包、转让土地，有的甚至转出方倒贴，严重违反了稀缺土地资源使用价值规律。此外，国家还规定农村土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，抑制了农村土地进入市场的积极性和可能性，束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，把9亿农民全都紧固在自己的承包田和口粮田上，影响了农村第三产业的发展和小城镇的建设步伐。
三、我国现行农村土地制度非均衡延的外部成因
1、制度创新成本高。制度不均衡产生了获利的机会能否实现制度的供给,还取决于成本与收益的计算。在制度创新的过程中,面临着多种成本与收益的核算。一是个体成本-收益比较。新的农地制度创新可能给他们带来更多收益(包括预期收益),例如更高的粮食产量，货币收入,以及股份分红增加等,同时也要为此付出相应的成本代价,譬如农民的土地转让会使转让农民丧失了土地，增加货币收入却丧失了粮食收入，承担的风险增大等。一般说来,只有在收益可能大于成本时,单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。二是社会成本-收益比较。新的农地制度变革可能会使部分设农、非农社会成员的利益受损，从而成为制度创新的阻碍,进而增加制度创新的机会成本。我国是典型的城乡二元经济结构，土地对农民来说不仅仅是一种生产资料，而且承载着过多的就业和社会保障的职能。农村土地创新有可能使部分农民失去土地导致社会不稳定，同时大量农民涌入城市，也会带来复杂的社会问题。三是政治成本-收益比较。毫无疑问,未来农地产权明晰化和市场化的改革取向。经济市场化、自由化必定会提高资源市场配置能力，提高劳动生产率，因而有可能增强政府可支配的经济力量——主要体现为能增加财政收入，从而使权力中心获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。但经济市场化、自由化所诱发的多元化政治力量可能会弱化权力中心的权威性。
2、“搭便车”问题。我国现行农村土地产权制度制诱致性制度变迁本身所具有的外部性容易导致“搭便车”问题，这就意味着一旦制度被创新和安排，每一个受这种制度安排约束的个体，不管他是否分摊了制度创新的成本，他都能得到同样的制度服务。由于这个缘故，经济主体都希望别人分摊制度创新成本，其结果是制度供给不足。这就使得制度供给与制度需求之间的矛盾表现更为突出。因而，在“搭便车”问题困扰下，制度供给不足的非均衡状态将可能较长时间内持续下去。既然诱致性制度创新受到“搭便车”问题的困扰，那么国家强制性制度供给是否会弥补制度供给不足吗?新制度经济学家认为，政府只有在预期收益高于其强制推行制度变迁的预期成本时才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。“经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”[4](P396-397)
(3)制度变迁时滞。所谓制度安排的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度安排的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的安排会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要，而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，因此当前我国制度安排中的时滞性便显得更为明显。这一点对于我国农地产权制度创新而言，也同样适用。
(4)现有知识积累及其社会科学知识的制约。新制度经济学认为，“正如当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移一样，当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本，正如自然科学及工程知识的进步降" 低了技术变迁的成本一样”[50][P336]。这就是说社会科学(经济学、法学、政治学等)知识就是认识社会现象的阶梯,并决定着改造社会的成本。我国农村土地产权制度创新方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地产权制度，这是一项全新的事业，在改革过程中面临的社会科学知识不足是显而易见的。一方面，经典的马克思主义理论中阐释的是土的地社会所有，而我国现阶段实行的是土地集体所有;另一方面，西方有比较成熟的土地产权制度理论和模式，但这些理论和模式是建立在资本主义市场经济个别基础之上的。因此，如何既坚持社会主义制度又建立和完善现代土地产权制度并没有现场的模式可供借鉴，只能靠摸索和创新。因而使得制度非均衡的状态得以较长时间延续。 四、结论
我国目前非均衡的农村土地产权制度格局已进入不可持续的状态，由于农村土地产权制度非均衡而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题长期得不到解决，各个土地所有权“上级”以所有者的名义来侵蚀农民对土地的使用权和收益权,严重阻碍了农民收入的增长;土地随意的调整以及不得转让、继承、自由种植等限制,造成土地资源不能自由流转、不能形成农业适度规模经营;大量农村剩余劳动力弃农务工，使得相当大一部分土地处于闲置或半闲置状态，稀缺的土地资源并没有得到充分利用。这种非均衡的农地产权制度格局已成为农业发展、农民增收和农村进步的“瓶颈”;体现市场经济体制要求的新农地制度，已经成为经济社会中的“稀缺资源”，而在这种非均衡中又恰恰是推动土地产权制度进一步改革的需求因素，这也正是土地产权制度改革过程中进一步展开和深化的基本条件，其结果必然是加速我国农地产权制度创新的力度和频率,实现制度均衡发展。
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关键词: 农民 土地持有产权 丹麦模式 社会主义新 农村
内容提要: 以提高农业生产社会化组织程度为目标的“丹麦模式”，对探索社会主义公有制及公有产权多种实现形式，创建农民土地持有产权制度，具有理论指导意义。我国现行农地产权制度安排的缺陷主要表现为：土地公有产权实现形式凝固单一、土地承包经营权的性质不明晰、土地产权主体虚置、市场主体的缺位、土地产权保障制度不配套，这导致 现代 土地产权制度的功能难以充分发挥。弥补上述缺陷的一个全新思路是：用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一。
如何有效解决现行农地产权制度安排缺陷问题，是社会各界普遍关注的话题，而马克思经典论述对于化解当前的矛盾仍然具有积极的指导意义。笔者认为，借鉴马克思为提高农业生产社会化组织程度为目标的“丹麦模式”，创建和 发展 土地持有产权制度，不妨是一种有益的探索或尝试。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地所有权终极保留的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面。其实质是农民在集体土地所有权终极保留的基础上，对土地资源动态利用的自主性、开放性、经营性的一种产权制度创新，具体特征表现为：取得的法定性和继受性、权利存续的期限性、权能体系的结构性、行使主体的确定性和权利的限定与排他的统一性等。[1]
一、马克思土地股份产权理论及其现实意义
马克思、恩格斯在创立 科学 社会主义三大科学理论的过程中，十分重视财产权利与土地产权的理论研究，指出所有制是一个事实，是一种 经济 存在，其本质是人们在生产、分配、交换、消费过程中形成的利益关系；而所有权作为一种权利，属于上层建筑范畴，是一种 法律 规范，其本质是对这种利益关系在法律上的确认和保障。马克思还从使用价值形态和价值形态两个方面对所有权的权能结构进行考察。在实物资产使用形态方面，马克思以土地作为考察对象，指出土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸权利，[2]并可以发生权能的分离运动；在价值形态方面，马克思在分析资本主义市场机制基础上，指出股份公司作为一种资产权利委托制，其所有权呈现所有、、管理三权分离的构造，从而建立起了股份制及其产权制度的基本理论。这包括： (1)股份制是对私人资本的扬弃；[3](2)合作工厂和股份制是对私人资本的积极扬弃和消极扬弃的对立；[4](3)在股份公司中资本所有权与资本的职能、劳动过程相分离；[5](4)股份是资本主义生产方式向联合生产方式的过渡点；[6](5)股份资本(土地合作股份)是向新社会实际过渡的形式；[7](6)在小农经济处于大海的国度里，如何有效配置土地等资源？恩格斯提出了这样的解决办法，他指出：“我们对于农民的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变成合作社的生产和占有，但不是用强制办法，而是通过示范和为此提供社会帮助……”。[8]他同时列举了丹麦的计划：一个村庄或教区的农民———在丹麦有许多大的个体农户———应当把自己的土地结合为一个大田庄，共同出力耕种，并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入。[9]我们可以将其概括为“丹麦模式”或“丹麦计划”。在如何实现由资本主义生产到社会主义生产转变问题上，马克思指出：把为个人或股份公司谋利的资本主义生产转变成为全社会谋利或按预先拟定的计划进行的社会主义生产，这个转变所需要的物质条件和精神条件，正由资本主义本身创造出来，惟有通过这样一种转变，工人阶级的解放，从而没有例外的一切社会成员的解放，才得以实现。[10]马克思尤为明确地指出：股份资本，作为(导向共产主义)最完善的形式……。[11]这表明，马克思、恩格斯关于“小农经济导入社会主义”的理论模型是缜密的，它所蕴含的思想是： (1)把私人占有与私人生产变成合作社的生产与占有，其性质为土地股份联合体，其目标之一是提高农业生产的社会化组织程度； (2)通过示范逐步推开，而不是强制搞“一刀切”； (3)为这种土地股份联合体的推广提供社会帮助； (4)带土地入股，即作为社员在入社前后，其土地等初始财产产权的区界始终是明晰的； (5)按入股土地、预付金、所出劳动力分配收入，即是按生产要素分配与按劳分配相结合，而不是单一的按劳分配，且可以计量； (6)把较大的个体农户的土地结合为大田庄，即注重规模报酬与规模效应； (7)共同出力耕作，即强调团队的技术、人力、物力的协作配合； (8)具备资本主义本身所创造的物质条件和精神条件，即离不开两个文明建设的社会条件，等等。改革开放以来，邓小平同志明确提出证券、股份、股市这些东西，允许看，但要坚决地试。[12]
其三，要建立农民土地持有产权制度体系。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。其特征包括以下几点： (1)取得的法定性与继受性。农民土地持有产权的取得，以其社区成员权为前提，以法定构成要件为产权规范，经国家层级土地主管机关登记确权为生效要件，由确权登记机关给农民颁发土地持有产权证明文件。该项权利行使期限一般以65周年为宜。尚未受刑罚处罚剥夺该项产权的不受非法剥夺。其终止条件为： 1)年满65周岁的社区农民，其土地持有产权应依规则交回或由土地层级登记机关予以收回，林地及“四荒地”土地持有产权可比照
关键词：土地产权；改革；家庭联产承包责任制
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0032-02
土地是农业生产最基本的生产资料，也是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基础。土地制度作为整个社会经济制度的基础和核心，其变革在很大程度上影响着社会历史发展进程。纵观中国千百年来的经济和社会发展，其历史一定程度上就是土地制度变革的结果。土地产权制度是一个历史范畴，社会发展的不同阶段和不同的社会经济制度，必然要求建立与之相适应的土地制度。伴随着生产力水平的不断提高和经济社会的持续向前发展，中国土地产权制度必然不断地发生变革与完善。建国以来，中国农村土地产权制度经历了数次变迁，其中，比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易，给予农民对“集体化”的有限的退出权；后者通过家庭联产承包责任制的推行，在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但在新农村建设和构建和谐社会的时代背景下，家庭联产承包责任制本身存在的弊端孕育了农村土地产权制度变迁的新动力。随着经济的不断发展，城镇化进程的加快，家庭联产承包责任制对经济发展的瓶颈效应逐渐显现，所以深化农村土地产权制度，完善家庭联产承包责任制的要求越来越突出。
一、昌吉州土地产权制度现状分析
产权的定义可以表述为：“产权是一个社会所强调的选择一种经济品的使用的权利”；“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”。农村土地产权是以农地作为载体的各种权利总和，包括农地的所有权、占有权、使用权、收益权和让渡权等。其中农地所有权是农地产权的核心。
昌吉回族自治州地处天山北麓两翼，准噶尔盆地南缘的绿洲上，是天山北坡经济带核心区之一，现有农村人口72万，农村劳动力413 195。州域总面积9.39万平方公里，其中山地占22.7%、绿洲平原占21.7%、沙漠占37.6%、戈壁占18%。有可耕地1 057万亩（常年播种450多万亩）、草地9 981万亩、森林575.7万亩。近年来，昌吉州农村经济保持了较快发展。昌吉州作为一个粮食及棉花等农作物主产区，每年为新疆地方财政做出巨大贡献，土地管理也执行国家统一的农村耕地政策，即家庭联产承包责任制，这种经营模式下，农民自主耕种，种植作物品种随意性较强，没有形成规模效应，经济效益较差。随着近年来城镇化进程的加快进城务工人员数量明显增加，土地无法带来应有的效益，所以土地撂荒现象频现，农民很难从土地中切实得到应有的地权收益，地权不明确成为了制约农民收益提高的重要因素。
二、家庭联产承包责任制的弊端
（一）家庭联产承包责任制无法明确土地的物权属性，农民在农业生产中的短期掠夺式经营行为严重
家庭联产承包责任制是在保留集体所有制的基础上实现了农民对土地的直接经营权，是由国家控制同时集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度必然带来一系列诸如土地权属纠纷、征地补偿费用标准不明确以及补偿费用分配不合理、土地使用权的流转问题及农民得不到土地带来的物权收益的问题。家庭联产承包责任制是特定社会经济条件下的历史选择，这种农业生产组织形式与传统的农业生产组织方式相比具有较大的进步，在改变农村经济格局的同时，奠定了经济发展和后续改革的基础，调动了农业生产者的积极性，为中国特定时期农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展。但是随着经济的不断发展，家庭联产承包责任制无法满足农民对于土地的物权要求，农民宁愿过度向土地索取而不进行投入，大量使用化肥农药，使得原本肥沃的土地日渐贫瘠、板化、僵化，甚至变成不毛之地后被撂荒，农业本身的可持续性发展被人为割裂，农民在很短的时间内会变成有地的“失地农民”，其长期利益得不到保障，而这一切，很大一部分来源于家庭联产承包责任制带来的土地产权不清晰。
（二）家庭联产承包责任制带来土地细碎化经营，流转困难
在实行家庭联产承包责任制之初，在分配土地时，由于土质不同、距离不同，为了公平起见，往往是每一块地各家各户都均分一些，因此出现了农民承包地的“细碎化”现象。改革开放三十年，中国的农业已经由“温饱农业”向现代化大农业发展，很明显，细碎化经营无法形成规模经济，每家每户投入大量的时间劳力，收益却很小，无法实现机械化、信息化、规模化的现代大农业的要求，且细碎化经营导致土地流转困难。尤其在昌吉州这个以粮食为主要农作物的种植区，对于规模种植的要求更加迫切。
（三）家庭联产承包责任制导致土地产权配置混乱，承包经营不稳定
昌吉州现行的农村土地家庭联产承包责任制度，导致承包户的承包经营权缺乏安全性和排他性。实行家庭联产承包责任制后，土地的集体所有制具体化为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权利。任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就与生俱来不需要支付任何代价。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不确定之中，由此而产生的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。这种要求权就出现了一种矛盾的结果，即中央文件讲要“土地承包期十五、三十年不变”，而大多数地方却又不得不在有限的土地上随人口增减而重新调整和分配土地。《中共中央关于1984年农村工作的通知》（1984年1号文件）提出土地承包期一般在十五年以上。然而，各地的实际操作与此项规定有较大的差异。昌吉州农村土地承包基本是按照人口的变动在不断的调整，即过世老人的土地基本划归给新生儿，出嫁到外村的女性土地收回划归给嫁至本村的媳妇。由于人口的变动较大，这种土地制度导致土地产权配置混乱，承包经营不稳定。农村土地承包制度产生的土地周期性或随意调整致使承包经营权存在不稳定性，造成农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，不利于激发农民对土地投资的积极性。
三、深化土地产权制度改革，完善家庭联产承包责任制
（一）明确土地物权属性，保障农民利益
赋予农村土地承包权以物权的性质，也就是在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。所谓农民的土地财产权，是指农民拥有的对土地的使用权、收益权和让渡权。同其他任何产权一样，这种权利不可能是绝对权利，必然要受法律乃至社会习惯的制约。尤其在土地权利方面，各主要国家都有许多法律对土地财产权的实现做了限制。确立土地财产权，要实行农村耕地承包权的物权化、长期化、商品化。物权属性能够给农民带来财产性收入，从根本上解决农民收入过低问题。
（二）建立适合地方经济发展的土地流转机制，妥善安置失地农民
土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。建立由涉农龙头企业带动的大农庄产业集团，实行土地规模化种植，科学化管理，提高土地单产。农民只需要保留自己的土地所有权，将其使用权折合为股本，投入到大农庄集团中，年终享受由此带来的资本性红利。这部分以土地使用权入股的农民可以接受大农庄的聘用，继续在农庄里劳动，也可以进城务工，获取劳务所得。允许农民出卖土地所有权，获取一次性收益，真正离开农村进城务工。对于这部分失地农民，必须妥善安置，劳动保障部门应该出台相应的培训措施，对他们进行职业技能培训，帮助这部分人群迅速掌握在城市中安身立命所需的劳动职业素养，这也是城镇化必然要经历的过程。
（三）大力发展农业合作社，形成规模效益，解决家庭单独经营信息不对称的弊端
在城镇化道路处于还不是很成熟，农村的土地制度变革政策尚未明确的阶段，农村应该着力发展农业合作社，专业合作社是由从事同类产品生产经营的农户、贩销大户、农业生产经营组织自愿组织起来，在劳动、技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节，实行自我管理、自我服务、自我发展的一种运作模式。这种运作模式的特点是上联市场、下联农户，融产供销于一体，能够以其市场信息的优势，去指导和引导农民种什么、养什么，带动农民发展优势产业，通过为农户统一提供种苗、技术等标准化服务，组织农户按照市场需求，有计划、有针对性地种植、养殖；通过商标注册、产品包装和广告宣传，提高商品的附加值，提高商品的知名度和市场占有率。鼓励农民入社，一定程度上实现农村土地规模化种植，科学化管理，入社农民按入社土地面积分享最终的收益。同时也能解决农民由于获取市场信息渠道单一、闭塞，对市场信息把握不准而造成的不必要的损失。
参考文献：
[1] 发展研究所综合课题组.农民、市场和制度创新[J].经济研究，1987，（1）.
[2] 文迪波.还农村土地所有制形式的本来面目[J].农业经济问题，1987，（8）.
[3] 安希伋.论土地国有永佃制[J].中国农村经济，1988，（11）.
