时间：2024-01-31 14:37:34
摘要：以负担公平为基础，特别受益者应当承担特别义务。特别受益的返还有利于实现社会公平正义，促进私人和社会利益之间的平衡。借鉴日本法律规定，利益返还的方式主要是费用承担。特别受益者返还利益对于完善我国土地政策有重要意义。
关键词：特别受益；特别义务；利益返还
日本《道路法》规定，新建道路时，对于道路沿边的居民可以征收负担金。承担特别义务以享有特别利益为前提，特别受益者负担制度的研究对于中国土地收费的改革具有重要意义。
一、特别受益者返还的理论基础
特别受益者返还没有统一的概念，其从古罗马公用负担制度发展而来。在日本，特别受益理论随着历史的发展不断变化，其最基本的概念是：“由于具体的土地的开发行为或公共事业的实施而使地价上升，为了将土地增值的部分由开发主体享有而对受益者进行的一部分征收。”
特别受益者返还制度存在的合理之处在于，通过返还私人所获得的特别利益能够促进社会公平和减少公民不劳而获的心理，享有特别受益应当承担特别义务。行政法作为公法，行政活动的目的是实现公共利益的最大化，而公共事业的实施使一部分私人不平等的享有比他人更多的利益，对于没有获得特别利益的其他公民来讲，这违背社会公平正义，因此，有必要将特别受益者的利益返还给社会，从而实现私人特别利益和社会公共利益的平衡。
古罗马法规定，城市土地开发利益不应由一部分人独自享有，应当归社会全体。特别受益者返还体现了谁受益谁负担的原则，对享有特别利益的私人，根据其获得的特别利益的性质、程度、范围来决定返还方式，追求实现社会公平，对特别受益者的返还需要政府的干预和相关法律的规范，二战以后欧美发达国家推行福利国家政策引起的财政问题表明，对于土地开发利益不能任由市场调节。我国的土地所有权属于国家，在由计划经济向市场经济转变的过程中，土地成为商品的一种，既然为商品就需要确定合理的价格，在我国，这种价格的特别之处在于表现为国家与承租者的关系。土地为国家所有，由土地而产生的利益应当归全体国民所有，当这些利益只归一部分私人所有时就会产生资源浪费和价格混乱的状态，使社会主义市场经济下的土地政策难以有效实施，造成了我国房价高涨的现象。
日本是世界上土地利用最合理的国家之一，日本有关特别受益者负担本质的学说主要有：一、以谋求负担公平为目的的学说；二、 以负担公平与社会资本财源的扩大两个目的并列的学说；三、 以利益的公平归属为目的的学说；四、以对作为投资主体的土地所有者的利益分配要求为目的的学说①。因公共事业而产生的收益归全体公民享有，特别受益者没有劳动就获取了其他人无法获得的利益是对公共利益的损害，填补损害就要对所受利益返还。
二、特别受益返还的方式
借鉴日本的土地制度，可以对特别受益者进行征收和征税的方式进行返还。具体如下：
（一）征收
征收是指在直接返还制度是一种向受益于个别土地开发或社会间接资本、装备工程而最终获取利益的主体要求负担的方式。主要是在工程结束后通过向受惠者（或开发者）按一定比例收回补偿的方式来实现。②
具体来讲，征收分为：①公法上的负担金，负担金是指以公法上强制的方式对公众事业有特别利害关系的人所课以的金钱给付义务。如日本《道路法》规定的：“如果根据道路工程存在享受显著经济效益的对象，道路管理者有权要求其受益人将其得的一部分利益补贴给道路工程。”②特定居民或团体的分担金，分担金是指对公共事业有特别利益的居民或团体，在团体内部分为一般受益者和特别受益者，按照一般与特殊的不同，承担不同的返还份额。③开发者的负担，开发者负担的费用是主要表现为住房价格或公用设施的土地价格上，另外，对其他一些建设者如在新村内的道路建设要求建设单位负担一部分钱。
（二）征税
按照日本法律规定，通过税收的方式使特别受益者返还利益的税目主要有：固定资产税、城市规划税、以闲置土地为征税对象的土地保有税、地价税、转让税、宅基地开发税等。
（三）土地返还
私有土地的所有人以提供公共设施用地的方式返还，贡献空地。当然，我国土地为国有，但可以在集体土地上进行借鉴。
三、特别利益返还对土地制度的影响
发达国家根据特别受益者返还制度调整土地开发带来的利益分配，但各国都存在一个共同的难题，那就是怎样在土地制度设计上做到特别受益者负担的合理？特别受益者受到的是一种间接利益，无法通过简单的计量来解决，在土地制度比较完善的日本，法律对于受益者的负担规定了许多弹性制度，给予实施者在具体行政活动一些裁量权。在确定受益者的负担范围和程度时，应贯彻“有受益有负担、多受益多负担、少受益少负担”的原则理念。另外，对“特别受益”要合理界定，因为是否享有特别受益是确定是否负担特别义务的前提。受益者的范围必须体现在“特定”上，不以不特定的多数人或者团体作为课以负担的对象。公共利益是应当由全体个人来享受的，在现实中往往是较为多数的人来享有，问题是较为多数的人的范围如何界定，即特别受益中的“特别”如何界定，受益者要达到多少范围才能算是一般受益，界定的标准较为模糊。任何制度都有被滥用的可能性，要发挥特别受益者返还制度在促进社会公平正义上的作用，就需要合理的界定“特别受益”。
土地在生产要素中处于最基本的地位，处在市场的上游，土地市场的不合理会引起中下游商品的价格的不合理，进而引起社会资源的分配不公和浪费。现阶段，我国未能垄断土地的上游市场，地方政府成为了土地一级市场的支配者，使地方以看似合理的方式侵占了全民的利益。土地市场是地方政府财税来源的重要组成部分，地价逐步抬升，引起房价居高不下。
完善我国的社会主义市场经济体系需要一个健全的土地市场，合理的土地市场会推动社会资源的合理分配，引起良好的社会反响。价格是市场的基本必备要素，土地的价格应由招标和拍卖的方式确定，权力确定价格是计划经济的一部分，在社会主义市场经济体制下，权力不应成为议价的要素。对于土地的价格所带来的利润收益，应由代表全体国民的国家所有，而不是归于代表一部分群体的地方政府。我国的土地最终所有权属于国家，所谓地价也只是对土地承租使用的对价，这部分对价应由国家收取后返还用于基础设施建设。
在我国，土地市场带来的利益上，地方政府成为了特别受益者，按照特别受益需要承担特别义务的理论，地方政府应当负担特别义务，当然，对于地方政府如何合理的承担义务？承担什么义务？在什么情况下负担义务？仍然是值得深入研究的问题。（作者单位：重庆大学）
参考文献：
[1]江利红.《日本受益者负担制度研究》[J].四川农业大学学报.第25卷第2期.
[2]周腾利一.《日本土地开发利益返还制度概况》[J].国土资源情报.2005年第2期.
注解
关键词: 土地发展权/公权与私权/二重性/经济法权利 内容提要: 随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权的法律制度设计。这既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题。以传统公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。我国土地发展权具有二重性，既是一项具有私权性的财产权，又具有浓厚的国家干预色彩，应当将其定性为经济法意义上的权利。 土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。1947年英国《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发展权的法律性质很有意义。 一、公权与私权划分的意义及局限性 （一）公权与私权划分的意义 在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。 区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。 在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要 有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。 （二）公权与私权划分的局限性 公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局限性。在自由资本主义时期，商品生产和商品交换基本上属于私人自治的事情，国家或政府基本上不加干预。所以，公权与私权的区分在自由资本主义时期发挥的作用非常突出。然而，随着资本主义市场经济的不断发展，自由资本主义发展到垄断阶段，传统私法领域不得不由国家或政府介入，公法与私法的界限变得模糊、完全自由的私权受到国家或政府的干预和限制。现代社会经济关系的新变化，使得法律形态发生新变化，公权与私权的区分表现出很大的局限性。现代社会进程发展中出现了“私法公法化，公法私法化”的现象。“传统的公法、私法同时适用于某一经济领域、某一经济关系的情况，不仅发生在公法、私法划分本来就较为笼统的美国、英国，而且发生在公法、私法划分十分严格的法国、德国。由此产生了一种新的法律形态——资本主义经济法。”“现代经济法的社会公共性特征，社会整体利益与个体利益的适当协调，正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。” 在我国，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点。城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。因此，面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖十九世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以十八、十九世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不可能且不具有现实适宜性。新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。 二、国外土地发展权定性及评价 从国外土地发展权的法律规定来看，有的国家规定土地发展权归政府或国家所有，有的国家规定土地发展权归土地所有权人所有。国外关于土地发展权归属的不同规定是否可以认为土地发展权既可以被设计成为一种公权力而进行规范，又可以被设计成为一种私权利而进行规范呢？回答这一问题，必须联系一国土地发展权制度设计的价值取向、目的和内容来回答。 （一）公权力的定性及评价 第二次世界大战后，英国基于国家重建和人口增加的压力，加强了城市规划和土地利用管理方面的研究以及法律制度建设工作。1942年公布了《阿斯瓦特报告》（UthwattReport）。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，特别是有关配置土地发展权的建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。 英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。这种土地发展权的设计思路实际上构成了英国土地用途管制方式，体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸显出土地发展权的国家和政府的公权力属性。 政府警察权又称“警察权”，是公权力的代表。政府警察权是当个人的权利与促进和维护的公众健康、安全、道德和一般福利相冲突时，所允许的国家对个人进行干预的权利。警察权设置的目的在于保护公共卫生、公共道德、公共安全和社会福利。就土地开发利用来讲，为了向居民提供良好的环境，维护和改善 生态环境，保存阔敞的历史文化空间和古迹等公共目的，国家行使警察权对土地的开发利用进行调节管制。虽然土地利用规划或土地用途管制等政府警察权也能导致物质利益的产生，但土地利用规划与土地用途管制等政府警察权本身不是财产权利，不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性和有偿性且可以让渡，这凸显了土地发展权与土地利用规划、土地用途管制等政府警察权相区别的重要特征。 鉴于警察权的公益性与行政管制性，土地利用规划或土地用途管制，对于被规划或管制对象的土地损失无需进行补偿。这不仅降低了政府对土地开发利用行为的管制效率，而且更重要的是，消减了土地权利人对土地开发利用的积极性，不利于保护土地私权与国民经济的协调发展。英国实行土地发展权国有化后，虽然使土地开发速度减缓，一定程度上遏制了对城市效区农地的蚕食，但土地市场的买卖几乎陷于停顿，急切需要使用土地的开发商不得不通过黑市交易获得土地。土地发展权国有化使土地市场萎缩，阻碍了土地的正常使用，影响了经济发展。法国法律规定，超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府。这一规定实行初期，由于上限容积率水平限制过低，在很大程度上影响了私人开发土地的积极性，后来法国政府将密度（容积率）限制一再调整、逐步放宽。上述情况说明，将土地发展权定性为公权力并进行制度设计，其功效并不十分理想。 （二）私权利的定性及评价 二十世纪六十年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式运行，即土地发展权移转（Transfer of Development Right，简称TDR）和土地发展权征购（Purchase of Development of Right，简称PDR）。这两种土地发展权的制度设计尽管有一定差别，但都规定土地发展权归土地所有权人所有。土地发展权归原土地所有权人所有，无论土地发展权被政府征购，还是转让给其他市场主体，原土地所有权人在得到一笔收入的同时，仍然可以继续使用原来土地。 不仅如此，美国土地发展权的私权性还可以通过判例得到认证。在WestMontgomery Country CitizensAssoc.v. Maryland-National Capital Park and Planning Commis-sion一案中，法院判决认为，土地所有权是一束权利，它包括对土地再开发和提高土地利用度的权利。 二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。 美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度实施40余年来，遍及全美国。到2008年，美国有30个州建立了土地发 展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[11]土地发展权移转制度和土地发展权征购制度的实施，不仅对城市郊区的优质农田起到了保护作用，而且随着时间的推移，美国土地发展权制度内容由最初的保护城市郊区的耕地，扩展到生态环境和有历史意义的建筑、界标等。美国土地发展权制度的成功经验，被其他国家或地区所借鉴。 三、土地发展权具有二重性 （一）土地发展权作为一项财产权具有私权性 英国土地发展权归国家所有的制度设计和法国超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府所有的制度设计，都是将土地发展权作为一项独立权利，从土地所有权中分离出来。换言之，土地发展权是作为一项能够与土地所有权分割处分的财产权利。美国土地发展权归原土地所有者所有的制度安排，是将土地发展权规定为土地所有权人所有，但可与土地所有权分割处分，也是一项财产权利。由此可见，英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。这符合土地权利发展变化的一般规律。 土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[12]法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他的直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。[13]当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间所有权和空间利用权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间所有权和空间利用权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视使用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，土地发展权作为一项财产权利从土地所有权中分离出来，符合土地权利发展变化的一般规律。可以说土地发展权是具有私权利性的财产权。 所不同的是，英国、法国基于土地开发“涨价归功”的理念，将土地发展权收归国家或地方政府所有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发或提高建筑容积率时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限的发展权（不能进行实际开发利用的发展权）出售、转移。 （二）土地发展权作为国家对土地利用关系的干预，又具有公权力性质 土地发展权与法律赋予政府利用规划和土地用途管制的政府警察权有一定联系。基于政府警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示政府警察权的“身影”。正如有的学者所说：“土地发展权产生于国家对土地利用实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要制度手段。”[14]从这个意义上看，土地发展权具有警察权的色彩，因此，土地发展权与普通财产权不同，普通的财产权具有相当的“自由性”，而土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”。可以说土地发展权又是公权力性质的政府警察权。 四、我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利 鉴于土地发展权具有二重性，我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利，这不仅具有可行性，而且能够准确 反映土地发展权的本质特征，有利于正确设计土地发展权制度内容，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施。 （一）经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一 从可行性来看，经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。法律部门的划分是由社会经济条件决定的，而不是人们主观想象的。关于我国法律体系的划分，学术界和官方的意见基本一致。学术界的观点是，“在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[15]官方的意见首先见于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出：“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[16]2001年3月9日李鹏委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出：“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[17]2011年吴邦国委员长在全国立法工作会议上再次肯定了我国法律体系的划分，“我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。[18]全国人大法工委、国务院法制办编写的《中华人民共和国法律》和《法律法规全书》都按照“七分法体例”编写，“经济法”为其中一类。不难看出，学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。在我国，不仅“实践意义上的经济法”客观存在，而且官方的意见已将经济法定义为“调整因国家对经济活动的管理产生的社会关系的法律”。[19]“经济法作为上层建筑，有其相对的独立性；比起其他法来，它是直接地针对经济领域内的矛盾。调整有关经济关系的经济法律，行为的动机是经济的，内容是经济的，发生或要求其发生的效果也主要是经济的。”[20] （二）准确反映土地发展权的本质特征，有利于土地发展权制度贯彻实施 将土地发展权定性为经济法意义上的权利，能够准确反映土地发展权的本质特征。现代土地关系的新发展，使得公权与私权划分的局限性凸显出来，而经济法的出现克服了这一局限性。“经济法实现自己的价值追求，维护社会秩序和社会利益的基本方式就是公权力介入市场的自发秩序，将权力因素与资源、财产因素相结合，以实现社会正义。”[21]经济发展权是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展带来的利益的权利。发展权包括两个方面的权利：一为参与权；一为收益权。发展权的实质在于对人类社会经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会、获得增量利益并享受这些利益。[22]国家干预是土地用途法定形态变更的实质，土地发展权制度遵循国家干预之经济法理念。 我国土地立法具有突出的经济法色彩。首先，我国土地立法文件名称多冠以“管理”二字。全国人民代表大会常务委员会关于土地方面通过了三个专门性的法律，即《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）。其中，《土地管理法》和《城市房地产管理法》名称冠以“管理”二字。立法文件的名称是立法文件内容的高度浓缩，具有很强的代表性。立法文件名称中冠以“管理”二字，反映了国家或政府因素对市场经济关系，包括土地关系的影响，经济法特色明显。其次，土地立法文件内容反映出经济法的价值取向。经济法的价值取向是社会整体利益，我国土地立法文件，无论立法文件名称中冠以“管理”二字，还是未冠以“管理”二字，其立法目的都反映出明显的经济法价值取向，即从社会整体利益出发，调整在国家管理和协调国民经济运行过程中的经济关系。再次，经济法律规范居多。不同法律部门由不同法律规范所组成。经济法由一系列特定的经济法律规范所组成。民法由一系列民事法律规范组成。刑法由一系列刑事法律规范所组成。尽管在同一个土地法律文件中可能同时存在经济法律规范、 民事法律规范和刑事法律规范。但从整体上看，在土地法律文件中，经济法律规范与民事法律规范、刑事法律规范相比较，经济法律规范居多。 综上所述，把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示经济法所关注的社会整体利益价值取向和经济法的国家干预“身影”。只有将土地发展权定性为经济法意义上的权利，才能反映出我国土地发展权应有的法律性质；才能从经济法角度对土地发展权进行科学规定；才能深入领会土地发展权制度精神；才能在行使土地发展权过程中，根据经济法所确立的有关制度，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施，保证当事人的合法权利。 注释: 参见柴强：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第106页。 参见梁慧星：《靠什么制约公权力的滥用》，http：//www. civillaw. com. cn/访问日期：2010年1月19日。 参见程信和：《经济法与政府经济管理》，广东高等教育出版社2000年版，第44页。 参见程信和：《经济法与政府经济管理》，广东高等教育出版社2000年版，第48页。 参见奥田昌道等：《物权的重要问题》，有斐阁双书1975年版，第208页。 参见赵尚朴：《城市土地使用制度研究——欧美亚各国城市土地使用制度探索》，中国城市出版社1996年版，第35—36页。 参见朱未易：《论物权法上的土地发展权与人权法上发展权的制度性契合》，载《政治与法律》2009年第9期。 参见刘明明：《论土地发展权的理论基础》，载《理论导刊》2008年第6期。 Danner：“TDRS——Great Idea but Questionable Value”，The Appraisal Journal，April1997. Marin Agricultral Land Trust. Development or Farmland？ News letter. Fall2001，http：//www.malt. org/about/history. html，访问日期：2010年8月16日。 [11]Kaplowitz，M.，Machemer，P. and Pruetz. r.，“Planners’Experiences in Managing Growth Using Trans ferable Development Rights（TDR） in the United States”，Land Use Policy，25，2008. [12]参见瑞安：《民法导论》，PTY有限公司、法律书籍公司1962年版，第163页。 [13]参见吴文翰《国家所有权与企业经营权适度分离研究》，兰州大学出版1991年版，第217—227页。 [14]孙弘：《中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角》，中国人民大学出版社2011年版，第42页。 [15]程信和：《试论实践意义上的经济法》，载《中山大学学报（社会科学版）》1992年第3期，第5页。 [16]王维澄：《为依法治国打下坚实基础──王维澄谈建立有中国特色社会主义法律体系》，载《人民日报》1999年5月26日。 [17]李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《人民日报》2001年3月20日。 [18]吴邦国：《加强立法工作提高立法质量为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗》，载《人民日报》2011年2月1日。 [19]李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《人民日报》2001年3月20日。 [20]芮沐：《经济法概述》（连载），载《中国法制报》1984年3月16日。 [21]参见胡智强等：《论经济法视野中的公权力》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2005年第6期。 [22]参见程信和：《经济法基本权利范畴论纲》，载《甘肃社会 科学》2006年第1期。
第一条 本办法根据《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条及国家有关规定，并按《广州经济技术开发区暂行条例》的有关规定制定。
第二条 凡在广州经济技术开发区（以下简称开发区）内的企业：中外合资经营企业、中外合作经营企业、客商独立经营企业、引进外资工程以及内联企业（以下简称开发区企业），不论新征地，还是利用原有场地，均适用本办法。本办法没有规定的，适用国务院、广东省、广州市有关城市土地管理的规定。
土地使用费不包括征地补偿，拆迁安置，道路，管线，公共设施和土地开发等费用。
第三条 广州市人民政府授权广州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）规划、管理开发区的土地，开发区的土地使用批准权属开发区管委会。
第四条 开发区内的土地使用费属开发区维护、管理和建设的专项资金，由开发区管委会授权开发区规划办公室负责管理并使用。
第五条 开发区的任何单位和个人使用土地必须经开发区管委会批准。任何单位和个人对于批准使用的土地，只有使用权，没有所有权。禁止卖买和变相卖买土地，禁止出租和擅自转让土地。凡未经批准而直接与原土地使用单位或个人洽谈用地者，所签订的合同，一律无效。
第六条 经确定的开发区建设总体计划，任何单位和个人都必须遵守执行。未经批准，不得随意改变开发区范围内土地的地形地貌，不准私自占用土地或建设各种建筑物。
第二章 土地的经营和管理
第七条 由开发区管委会授权有关部门负责审核客商的投资项目和土地使用，报开发区管委会批准后，由开发区规划办公室核准用地面积、用地红线和签订土地使用合同（合同内容应包括：用地面积、地点、用途、期限、费额、双方的权利和义务、违反罚则等），办理土地使用费的缴纳手续，发给《土地使用证书》。
第八条 土地使用单位应在开发区计划办公室规定的时间内提出工程建设总体设计图纸，施工和投产计划，及时按工程总体设计动工施工，如期完成。否则，视其情节轻重作罚款处理工吊销《土地使用证书》。
第九条 土地使用单位在完成合同、协议书所规定的工程建设项目后，须经业务主管部门验收核定发始得正式投产。未经开发区规划办公室批准，土地使用单位对用地范围内的建筑物，不得任意拆除、改建或重建。
第十条 土地使用单位建设用地范围内的建筑物，应依照开发区规划办公室关于建筑楼比，园林绿化比率的规定进行，不得随意扩大或缩小。
第十一条 土地使用单位在用地范围内的一切建筑，均应符合我国建筑规范和防火安全要求，违反规定，而导致发生事故的，违反者应赔偿损失并承担法律责任。
第三章 土地使用年限和土地使用费的征收
第十二条 开发区企业使用土地的年限，根据经营项目投资额和实际需要协商规定。最长使用年限为：
（一）工业、仓储业、交通运输业和旅游业用地：三十年；
（二）商业、服务业用地：二十年；
（三）商品住宅、教育、科学技术、医疗卫生用地：五十年。
合资企事业所使用的土地，按照规定年限期满后，如需继续使用，应报业务主管部门批准，并办理续约手续。
第十三条 土地使用费的标准，由开发区管委会按不同行业，分类确定（见附表）。签订土地合同时，允许对地理位置（如距商场、车站、码头的远近等），投资规模，新征地或利用原有场地等因素进行综合考虑，可按开发区土地使用费标准在百分之十幅度内调整。
第十四条 征收土地使用费的优惠待遇：
（一）凡在本开发区引进的项目符合《广州经济技术开发区技术引进暂行规定》第二章第五条或第七条规定的，由有关部门审定，经开发区管委会批准，可减缴或免缴土地使用费；
（二）在开发区内兴办非盈利性的公益事业，可免缴土地使用费；
（三）新建企业在基建期间（工业基建期二年，其它一年），经开发区管委会批准，可减缴或免缴土地使用费。
第十五条 在同一建筑物内办多种经营性质的企业，按其企业经营范围及设计资料，由开发区规划办公室按比例进行核算，分别定出土地使用费额。
第十六条 使用本开发区土地的企业，为土地使用费的交纳义务人。
（一）凡是以批准使用的土地入股或以土地作为合作条件的，由中方合作者为交费义务人；
（二）以房屋出租给开发区企业的用地，房屋出租者为交费义务人；
（三）外商独立经营企业使用开发区的土地，该企业为交费义务人；
（四）内联企业使用开发区的土地，该企业为交费义务人；
（五）也可按企业协议认可方交纳。
第十七条 土地使用费的标准，开发区管委会可视具体情况的变化及时给予调整。其变动幅度每次不得超过百分之三十。开发区企业按年征收土地使用费，用地超过半年而不满一年的按半年计算，不足半年的免交土地使用费。如遇土地使用费调整时，应自调整年度起，按新的标准缴纳。
土地使用费应于当年十月一日前交清，逾期者，收费单位可通过银行直接转帐拨收其应缴纳之数额，并按日罚滞纳金千分之五（即应缴数额的千分之五）。
第十八条 开发区企业用地面积以开发区规划办公室审批划拨的土地面积为准，超过批准限额部分的用地，限额腾退，并作罚款（三至五倍收费）处理，如擅自改变土地使用性质，情节严重者，经开发区管委会批准，可责令其停工、停业、停产。
第十九条 使用开发区土地的单位，均按下列程序办理缴纳土地使用费手续：
（一）新征土地单位：应凭开发区管委会批准用地文件、征用地的红线座标位置图，由开发区规划办公室核实，并缴纳土地使用费；
（二）临时用地单位，凭开发区管委会批准暂时用地通知单，到开发区规划办公室缴费后，发给临时用地证书。
第二十条 凡因不可抗力，遇特大自然灾害或其它特殊情况造成经济上严重损失，确实无法缴纳土地使用费者，经开发区管委会批准，可以缓缴或减免当年土地使用费。
第二十一条 纳费义务人在纳费问题上同开发区管理部门发生争议时，必须先按规定纳费，然后向开发区管委会申请复议。
第四章 公 共 设 施
第二十二条 用地单位在用地范围内按合同或协议书规定承担建设的公共设施，须按开发区规划要求修建。
第二十三条 用地单位在用地范围内的供电、供水、排水、下水道、煤气通管和电讯设备，均应自行修建，与用地范围外各种干线的衔接部分的安装费和出装费由用地单位支付。
第二十四条 用地单位在用地范围内的废渣、废气、废水的排放和处理，应按中华人民共和国规定的排放标准和处理要求办理，并接受广州市环境保护部门的检查和监督，按规定缴纳排污费。
第二十五条 本办法自之日起施行。
附：广州经济技术开发区土地收费标准表
广州经济技术开发区土地收费标准
类 别
每年每平方米
工业、交通运输业用地
2元
科研用地
1元
商业、服务业、仓储业用地
12元
旅游用地
9元
“三权分置”背景下，农村土地信托以土地经营权为信托财产，以《信托法》为设立准则。《信托法》对信托的
>> 农村土地经营权信托流转模式构建 论我国土地承包经营权的设立登记 建议设立农地发展权和城市土地开发经营权 家庭承包土地经营权抵押制度设立的必要性与可行性探讨 构建承包土地经营权抵押制度的法律探索―兼议河北省承包土地经营权金融抵押制度的完善 农村承包土地经营权抵押贷款的理论模型与实践经验 土地承包经营权法律属性的理论定位与法理分析 关于构建农村土地承包经营权流转促进制度的思考 土地承包经营权流转体系的构建 土地承包经营权抵押的法律制度构建 我国农村土地经营权信托流转机制研究 农村土地承包经营权的流转与农村土地二级市场的构建 《物权法》关于土地承包经营权的规定 促进土地承包经营权流转的思考 土地承包经营权包含的内容 土地经营权流转的经济问题 关于农村土地经营权流转的思考 论土地承包经营权的继承 浅谈土地承包经营权的身份限制 浅谈土地经营权流转的现状与问题 常见问题解答 当前所在位置：l.。可以说，“确权登记”对于稳定我国农村土地承包关系，保护农民生存保障和经济权益，积极发展农村土地物权性流转，大力推进“三权分置”改革都有着重大意义。值得注意的是，此处的所谓“确权”，并不是指赋予农民以新的法律性权利，而是对业已存在的权利进行登记和统计。就实质意义而言，权利本身就是法律上的概念，它是法律对于主体享有某种利益的确认，任何权利实际上均是以法律赋予为基础的。从这个意义上讲，所谓“土地承包经营权确权”就是对已经存在的土地承包经营权加以表征，以起到权利公示的作用，为今后农地交易的安全和稳定奠定坚实的制度基础。
严格讲来，土地承包经营权的确权登记不影响权利本身的效力，仅产生公信力。其一，对于已经存在的土地承包经营权所做的确权登记仅具有公示财产性权利的作用，因此，不应再将该权利是否生效的法律效力加之于登记之上。此处所说的登记是对已长久存在并被法律承认了的权利所为的标示性登记，是强制性的确权登记，故而无关权利本身的效力，仅仅作为公示手段产生公信力，维护土地交易安全。其二，“三权分置”改革的前提之一即“稳定土地承包关系长久不变”参见2014年中共中央、国务院的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第17条：“稳定农村对承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”，该政策指向于对当前既已存在的土地承包经营权给予最大程度的稳定上的保护，使得农民获得长期稳定的土地权利。加之“三权分置”改革后，农民可以在保留土地承包经营权不变的前提下，自行设定土地经营权以完成农地物权性流转，对内保持了现有土地承包关系长久不变，对外可于土地承包经营权上设定用益物权以完成农地物权化流转，土地承包关系将得到进一步的稳固。因此可以说，当前，我国土地承包关系将在相当长的时间内保有稳定性，中央大力推进的土地承包经营权确权登记作为初始登记和事后登记，具有公示土地承包关系的作用，为今后的土地经营权流转奠定重要的法律基础和交易安全基础。
土地承包经营权确权登记完成后，一旦有权利转移的情形出现，则应当采用严格的登记生效主义的规定。应当认为，承包经营权、经营权分离的改革思路解决了大批农民土地流转中可能遇到的困难，这将直接导致土地承包经营权流转发生变革。但法律、法规的修订应当以长远眼光视之，故本文对此也稍做分析。首先，对土地承包经营权的流转应当坚持当前的立法政策，即以本集体内部流转为主，严格限制集体土地擅自流出。修订后的《物权法》将明确农民自由设立和流转土地经营权的权利，这不仅解决了农民流转土地的经济需求，更重要的是进一步稳定了承包经营权的权利状态，使土地承包经营权实现永久稳固，即使流转也仅限本集体组织内部。此外，承包经营权虽然稳固，但经营权却可自由流转于集体内外，频繁的土地市场交易需要一套公开、真实、可供自由查阅的不动产登记簿，第三人通过了解详尽的地上权利结构来增加交易的安全性。承包经营权登记作为经营权登记的基础，其公开、透明、真实、有效显得尤为重要。如前文所述，土地承包经营权登记对抗模式的局限性使得其不仅无法为今后土地经营权的设立登记奠定基础，更无法满足频繁细密的土地市场的交易需求。故本文认为，在当前土地承包经营权确权登记完成后，立法一方面要维护现有的严格限制权利流转的法律政策，另一方面要规定土地承包经营权转移登记采用登记生效主义的模式。即，对土地承包经营权转移应采取“严进”、“严出”的立法模式。
2.土地经营权登记的性质和效力
土地经营权登记属于设立登记。在土地承包经营权保持永久不变的法律制度下，农村土地物权变动实际上就是农民于自己的承包经营权之上、通过限制自己对土地的占有、重新创设经营权的过程。基于此，创设土地经营权应当以设立登记为公示方法，给土地经营权的设定以及此后的转让提供具有国家公信力支持的、统一的、公开的法律基础。故而，土地营权让与登记具有复合性。一方面，它以土地承包经营权的初始登记为前提；另一方面，它以土地经营权的设立登记为目的，二者共同构成了土地经营权物权变动登记。“三权分置”改革后，土地承包经营权的性质更接近于类似所有权，被赋予了强大的稳固性和保障性，土地经营权则代替了过去土地承包经营权在农地流转中的位置，成为了农地信托、抵押、担保的对象。作为今后农地流转中的核心环节，对土地经营权设立登记的效力和实施加以规定至为重要。前文已述，在当前的农村土地结构下，作为农地流转对象的土地承包经营权的登记效力被规定为对抗主义已难以适应农村愈加活跃的经济发展需求和市场化的土地流转趋势；再者，因对抗主义模式导致农民登记欲望不高，使得登记范围、登记程序等相关实施性规定难以做到统一、高效和透明，今后土地经营权流转市场的扩张迫切需要一套明确、完整的土地经营权登记规定的出台。
首先，登记对抗模式本身存在巨大的局限性，使土地承包经营权的运作过程过于繁复。登记对抗模式的制度设计在“入口”一侧容易――该模式为权利的设立和转移提供了极大的自由度和宽松的准入门槛，使得权利当事人仅凭意思表示一致即可引致物权发生变动，极大的方便了农村土地流转交易的完成。但在“出口”一侧复杂――登记对抗模式的诞生早于物、债二分理论的形成，导致它与物权的绝对性和交易的安全性之间存在着天然的紧张关系，这无形中增加了土地交易当事人之间法律关系的复杂性。可以说登记对抗主义无论是在理论体系还是实践操作均尚未成熟，即使是奉行该登记模式的法国和日本对相关的核心理论问题也没有给予明确且符合民法理论的答案。显然，登记对抗模式的制度价值直接指向的就是交易的便捷性。该模式通过扩大和推进意思自治的作用，减少公权力在市场交易中的影响，使交易主体仅凭契约即可快捷高效地完成物权变动，最大程度地激发了潜在的市场从而促进交易的形成。可以说，登记对抗模式在市场开放初期，对于刺激市场主体的交易欲望，开发潜在交易需求，促进市场蓬勃发展起到了巨大的推动作用。但不可回避的是，当市场从积极活跃的状态过渡到平稳有序的发展阶段，交易安全的强化和重视就显得尤为重要。对抗主义下，登记制度对第三人的保护明显不利，第三人根据权利外观或登记状况所推测的权利人均有可能出现不真实的情形，“这种制度设计本身就人为地创造了真正权利人和名义权利人的分离”[7]
。进一步而言，对抗主义下的登记无法实现公示制度的核心价值――维护交易安全，在登记真实性存在巨大隐患的前提下该登记亦无法被赋予强大的公信力。
其次，我国农村经济社会环境已发生巨大变化，促使《物权法》舍弃土地承包经营权登记生效主义的缘由已不复存在。基于保护耕地的需要，《物权法》对土地承包经营权物权化流转做出了严格的限制，使该权利难以脱离原集体成员的掌控为外界所有，农村土地流转范围仅限于本集体成员内部，权利的公示范围非常有限且极为固化。可以说，法律对农地流转范围的限制间接削弱了登记对农村土地承包经营权的重要作用。再者，我国传统农村多为熟人社会，村民乡里之间彼此熟识，因此《物权法》规定，土地承包经营权的权利调整通过召开村民大会等法定程序经集体成员决定后即可。村民大会从实质上承担了农村土地权利的公示作用，维护了农村土地交易的安全和稳定，也相对削弱了登记的核心价值。此外，《物权法》制定之初，我国农村土地登记制度尚未建立，土地承包经营权作为流转对象在初始登记尚未有效建立的前提下难以完成有效的设立登记，强制推行登记生效主义不但短时期内难以达到预期，也大大增加了运作成本，我国农村不动产登记现状直接引致登记生效模式难以有效实行。严格讲来，过去土地承包经营权与其说是不具备登记生效模式的生长土壤，不如说是不需要以登记这种公示方法来保护农村土地的交易安全。基于以上三点，2006年颁布的《物权法》第一百二十九条规定，登记于土地承包经营权的互换和转让仅产生对抗效力。
然而，不容忽视的是，随着农村经济结构的不断调整、法律制度的日益完善，过去制约登记生效模式实施的客观因素已渐行渐远，我国农村的社会环境、交易习惯、土地市场都发生了巨大的变化。近年恚中央对农村土地物权化流转的政策逐步放开，“三权分置”政策的提出把农村的浪潮推向新高，相关法律法规的修订亦迫在眉睫。从法律角度看，我国农村土地流转由过去严格的、封闭的、限制的转变为如今宽松的、开放的、多元的流转。法律规定的放开一方面是迎合当前农村经济、社会发展的客观需求，另一方便亦会极大地调动了农民的流转积极性，推动了农地流转市场的发展。承包经营权、经营权分离后，因农地流转所可能引致的风险――包括农民失去土地、耕地面积减少、农地脱离集体、流入城市等――受到有效防范，农民可以土地经营权为客体根据自己的意愿和需要选择适宜的流转主体――包括本集体内部和外部成员、城镇居民和农村居民、自然人和法人。显然，三权分置改革后，土地经营权将真正地发挥一项财产性权利固有的经济价值，而土地经营权的登记所面对的公示范围也不再仅仅是过去单一的村集体内部，故仅凭简单的村民大会等集体内部程序作为公示土地权利的方法已无法满足今后土地市场对交易安全的需求，严格的登记生效模式显现出了越发明显的制度优势。此外，当前我国的土地承包经营权确权登记的有序推进也为今后土地经营权的设立、变更、转移登记奠定了法律基础。一言蔽之，当下法律政策的逐步放开、农村经济和社会的不断发展、土地承包经营权确权登记的快速推进都为土地经营权登记生效模式的实施提供了肥沃的土壤，《物权法》有必要作出相关修订以应对变化发展着的农村土地流转市场的需求。
事实上，一直以来，土地承包经营权的登记对抗主义都以“例外”的形式存在于《物权法》之中。登记生效主义更符合物、债二分的民法理论体系，更有利于稳定交易安全，能够最大限度地发挥公示制度的核心价值。但基于前述第二条所提到的我国农村土地的发展现状，设置暂缓登记生效主义的施行期，以“入口”更为宽松的登记对抗主义代之。随着我国农村集体的人、地联接相对松动，人口流动速度加快，中央相继提出“确权登记”、“三权分置”的政策主张，进一步推动农村土地流转市场的现代化发展，此时，将土地经营权登记规定为生效主义的时机已经成熟。一方面该机制可以充分维护农地交易安全以更好地保护农民权益，另一方面也向今后我国不动产物权实现统一的登记生效模式迈了进一大步。
（三）土地经营权信托登记
土地经营权信托登记是平衡土地经营权与第三人的债权债务、保障土地经营权独立性的主要手段。信托登记的目的指向的是土地经营权信托的内部法律关系的外部化，是在农民与受托人之间就经营权信托达成合意及土地经营权转移之后形成的法律关系与外部的联系，其处于整个土地经营权信托设立结构的表层位置。因此，就土地经营权信托登记而言，其意义更多的是指向信托当事人与利害关系人之间的利益平衡，亦即公示的对抗效力和公信效力。
三、结论
信托合同、土地经营权让与、信托登记三要素构成了土地经营权信托设立的全过程。就信托设立体系而言，信托合同和经营权让与调整着信托的内部法律关系――即信托关系的成立，信托登记则指向了信托的外部法律关系――即信托财产交易的安全，信托的有效运作有赖于内、外系统的相互协作。从内部关系来看，信托行为成立时该法律关系成立，故土地经营权信托于信托合同、土地经营权让与同时成立时成立；从外部关系来看，信托登记于当前信托制度下被赋予了决定信托生效与否的效力，故土地经营权信托于信托登记完成时生效。
参考文献：
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Abstract：
On the background of right division， rural land trust means treating the land management right as trust property and taking the Trust Law as the norms. Since the meaning， nature and property ownership of the Trust Law are not clearly defined， there are many defects in our system of trust establishment. Therefore， the article 2 and 8 of the Trust Law should been revised， that is， reclarifying the meaning of trust is the legal relationship of the combination of real right character and creditor right character. Based on this concept， the establishment of land management right trust should be mainly formed by three parts： the trust agreement， the establishment registration of land management right， the registration of trust. The relationship of trust will be established when the agreement of land management right trust and the establishment registration of land management right are all formed. The trust will be established when the trust registration of land management right is formed.
一、公权与私权划分的意义及局限性
（一）公权与私权划分的意义
在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。
区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]
在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。
（二）公权与私权划分的局限性
公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局限性。在自由资本主义时期，商品生产和商品交换基本上属于私人自治的事情，国家或政府基本上不加干预。所以，公权与私权的区分在自由资本主义时期发挥的作用非常突出。然而，随着资本主义市场经济的不断发展，自由资本主义发展到垄断阶段，传统私法领域不得不由国家或政府介入，公法与私法的界限变得模糊、完全自由的私权受到国家或政府的干预和限制。现代社会经济关系的新变化，使得法律形态发生新变化，公权与私权的区分表现出很大的局限性。现代社会进程发展中出现了“私法公法化，公法私法化”的现象。“传统的公法、私法同时适用于某一经济领域、某一经济关系的情况，不仅发生在公法、私法划分本来就较为笼统的美国、英国，而且发生在公法、私法划分十分严格的法国、德国。由此产生了一种新的法律形态——资本主义经济法。”“现代经济法的社会公共性特征，社会整体利益与个体利益的适当协调，正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。”[4]
在我国，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点。城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。因此，面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖十九世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以十八、十九世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不可能且不具有现实适宜性。[5]新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。
二、国外土地发展权定性及评价
从国外土地发展权的法律规定来看，有的国家规定土地发展权归政府或国家所有，有的国家规定土地发展权归土地所有权人所有。国外关于土地发展权归属的不同规定是否可以认为土地发展权既可以被设计成为一种公权力而进行规范，又可以被设计成为一种私权利而进行规范呢？回答这一问题，必须联系一国土地发展权制度设计的价值取向、目的和内容来回答。
（一）公权力的定性及评价
第二次世界大战后，英国基于国家重建和人口增加的压力，加强了城市规划和土地利用管理方面的研究以及法律制度建设工作。1942年公布了《阿斯瓦特报告》（UthwattReport）。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，特别是有关配置土地发展权的建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。[6]法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。
英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。这种土地发展权的设计思路实际上构成了英国土地用途管制方式，体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸显出土地发展权的国家和政府的公权力属性。[7]
政府警察权又称“警察权”，是公权力的代表。政府警察权是当个人的权利与促进和维护的公众健康、安全、道德和一般福利相冲突时，所允许的国家对个人进行干预的权利。警察权设置的目的在于保护公共卫生、公共道德、公共安全和社会福利。就土地开发利用来讲，为了向居民提供良好的环境，维护和改善生态环境，保存阔敞的历史文化空间和古迹等公共目的，国家行使警察权对土地的开发利用进行调节管制。[8]虽然土地利用规划或土地用途管制等政府警察权也能导致物质利益的产生，但土地利用规划与土地用途管制等政府警察权本身不是财产权利，不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性和有偿性且可以让渡，这凸显了土地发展权与土地利用规划、土地用途管制等政府警察权相区别的重要特征。
鉴于警察权的公益性与行政管制性，土地利用规划或土地用途管制，对于被规划或管制对象的土地损失无需进行补偿。这不仅降低了政府对土地开发利用行为的管制效率，而且更重要的是，消减了土地权利人对土地开发利用的积极性，不利于保护土地私权与国民经济的协调发展。英国实行土地发展权国有化后，虽然使土地开发速度减缓，一定程度上遏制了对城市效区农地的蚕食，但土地市场的买卖几乎陷于停顿，急切需要使用土地的开发商不得不通过黑市交易获得土地。土地发展权国有化使土地市场萎缩，阻碍了土地的正常使用，影响了经济发展。法国法律规定，超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府。这一规定实行初期，由于上限容积率水平限制过低，在很大程度上影响了私人开发土地的积极性，后来法国政府将密度（容积率）限制一再调整、逐步放宽。上述情况说明，将土地发展权定性为公权力并进行制度设计，其功效并不十分理想。
（二）私权利的定性及评价
二十世纪六十年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式运行，即土地发展权移转（TransferofDevelopmentRight，简称TDR）和土地发展权征购（PurchaseofDevelopmentofRight，简称PDR）。这两种土地发展权的制度设计尽管有一定差别，但都规定土地发展权归土地所有权人所有。土地发展权归原土地所有权人所有，无论土地发展权被政府征购，还是转让给其他市场主体，原土地所有权人在得到一笔收入的同时，仍然可以继续使用原来土地。
不仅如此，美国土地发展权的私权性还可以通过判例得到认证。在WestMontgomeryCountryCitizensAssoc.v.Maryland-NationalCapitalParkandPlanningCommis-sion一案中，法院判决认为，土地所有权是一束权利，它包括对土地再开发和提高土地利用度的权利。[9]
二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。
美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度实施40余年来，遍及全美国。[10]到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[11]土地发展权移转制度和土地发展权征购制度的实施，不仅对城市郊区的优质农田起到了保护作用，而且随着时间的推移，美国土地发展权制度内容由最初的保护城市郊区的耕地，扩展到生态环境和有历史意义的建筑、界标等。美国土地发展权制度的成功经验，被其他国家或地区所借鉴。
三、土地发展权具有二重性
（一）土地发展权作为一项财产权具有私权性
英国土地发展权归国家所有的制度设计和法国超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府所有的制度设计，都是将土地发展权作为一项独立权利，从土地所有权中分离出来。换言之，土地发展权是作为一项能够与土地所有权分割处分的财产权利。美国土地发展权归原土地所有者所有的制度安排，是将土地发展权规定为土地所有权人所有，但可与土地所有权分割处分，也是一项财产权利。由此可见，英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。这符合土地权利发展变化的一般规律。
土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[12]法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他的直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。[13]当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间所有权和空间利用权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间所有权和空间利用权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视使用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，土地发展权作为一项财产权利从土地所有权中分离出来，符合土地权利发展变化的一般规律。可以说土地发展权是具有私权利性的财产权。
所不同的是，英国、法国基于土地开发“涨价归功”的理念，将土地发展权收归国家或地方政府所有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发或提高建筑容积率时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限的发展权（不能进行实际开发利用的发展权）出售、转移。
（二）土地发展权作为国家对土地利用关系的干预，又具有公权力性质
土地发展权与法律赋予政府利用规划和土地用途管制的政府警察权有一定联系。基于政府警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示政府警察权的“身影”。正如有的学者所说：“土地发展权产生于国家对土地利用实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要制度手段。”[14]从这个意义上看，土地发展权具有警察权的色彩，因此，土地发展权与普通财产权不同，普通的财产权具有相当的“自由性”，而土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”。可以说土地发展权又是公权力性质的政府警察权。
四、我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利
鉴于土地发展权具有二重性，我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利，这不仅具有可行性，而且能够准确反映土地发展权的本质特征，有利于正确设计土地发展权制度内容，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施。
（一）经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一
从可行性来看，经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。法律部门的划分是由社会经济条件决定的，而不是人们主观想象的。关于我国法律体系的划分，学术界和官方的意见基本一致。学术界的观点是，“在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[15]官方的意见首先见于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出：“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[16]2001年3月9日委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出：“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[17]2004年吴邦国委员长在全国立法工作会议上再次肯定了我国法律体系的划分，“我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。[18]全国人大法工委、国务院法制办编写的《中华人民共和国法律》和《法律法规全书》都按照“七分法体例”编写，“经济法”为其中一类。不难看出，学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。在我国，不仅“实践意义上的经济法”客观存在，而且官方的意见已将经济法定义为“调整因国家对经济活动的管理产生的社会关系的法律”。[19]“经济法作为上层建筑，有其相对的独立性；比起其他法来，它是直接地针对经济领域内的矛盾。调整有关经济关系的经济法律，行为的动机是经济的，内容是经济的，发生或要求其发生的效果也主要是经济的。”[20]
（二）准确反映土地发展权的本质特征，有利于土地发展权制度贯彻实施
将土地发展权定性为经济法意义上的权利，能够准确反映土地发展权的本质特征。现代土地关系的新发展，使得公权与私权划分的局限性凸显出来，而经济法的出现克服了这一局限性。“经济法实现自己的价值追求，维护社会秩序和社会利益的基本方式就是公权力介入市场的自发秩序，将权力因素与资源、财产因素相结合，以实现社会正义。”[21]经济发展权是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展带来的利益的权利。发展权包括两个方面的权利：一为参与权；一为收益权。发展权的实质在于对人类社会经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会、获得增量利益并享受这些利益。[22]国家干预是土地用途法定形态变更的实质，土地发展权制度遵循国家干预之经济法理念。
［关键词］土地征收；社会公正；保障；社会补偿；保护；社会赔偿
［中图分类号］D0 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2012）05－0082－05
中国改革开放30多年的实践证明，“允许一部分人先富起来，先富带动后富”政策的正面绩效已经完全发挥出来了，但是政策的负面效应也日益暴露，社会贫富差距拉大、按劳分配远远少于资本、技术、管理等生产要素获得的收益。在社会马太效应凸显的同时，社会稳定的问题则被列入了政治议程，“稳定压倒一切”成为重要的政治任务，如何“构建和谐社会”则成为一项重要的理论任务。构建社会主义和谐社会，需要社会的稳定，而当前中国最大的社会稳定隐患之一就是不公正的“土地征收”引发的。研究土地征收的社会公正问题，由“社会公正理论指导土地征收实践”，促进城市化中土地征收的社会公正化、和谐化，有助于实现社会主义社会和谐。
一、马克思主义的社会公正观是批判、创新、发展的理论体系
罗尔斯在《正义论》中认为，人们在“无知之幕”下对社会资源的选择与分配，会受到一种类似“词典式序列”一样的两个正义原则支配：（1）平等自由的原则；（2）机会的公正平等原则和差别原则的结合。其中，第一个“平等自由的原则”要优先于第二个原则，而第二个原则中的“机会的公正平等原则”又要优先于“差别原则”。罗尔斯设定这两个“正义”原则的重要意义在于“社会的政治制度要完全平等地分配社会各种基本的权利和义务，特别是尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担”。罗尔斯坚持“各种社会职务和社会地位平等地向社会所有人开放，如果非要有一个‘差别’，那就只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配的‘差别’，而且任何人或团体除非以一种最有利于最少受惠者的方式谋利”［1］，才能建立一个公正的社会，实现社会资源“分配的正义”。
诺齐克在其名著《无政府、国家和乌托邦》中认为，社会资源应实现“持有的正义”，需坚持三个原则，主要概况为：（1）“获取的正义原则”主要解决对无主物占有的合法性问题，诺齐克同意洛克的“获取理论”，认为要占有“无主物”必须是经过自己的合法劳动才能具有占有“无主物”的权利，即只有在不致使社会其他人生活条件变坏或“足够的和同样好的东西留给其他人共有”的前提下，通过自己劳动对“无主物”的占有，便是“正义的获取”；（2）“转让的正义原则”主要解决的是“合法拥有的社会财产如何可以转让或授予社会其他的人”的问题，诺齐克认为“只要财产拥有人表示自愿转让，那么转让就是合理的、合法的”；（3）“矫正不正义的原则”主要解决的是社会资源“持有的不正义”如何进行“矫正”的问题，即社会实际状态并不全是由前两个原则“获取的正义原则”和“转让的正义原则”产生的或形成的，如抢劫、剥削他人等获得的社会资源持有，这就必须要有对社会资源“持有的不正义”进行矫正［2］，进而实现社会资源“持有的正义”。
社会公正，不论是作为价值、原则，还是作为制度、规则，都是中国特色社会主义内在的本质的要求。早在1848年《共产党宣言》中，马克思、恩格斯就旗帜鲜明地指出：“共产党人要通过阶级斗争和革命的途径，来消灭剥削人的资本主义政权，进而建立共产主义社会”，实现“人自由而全面的发展”［3］。马克思主义的社会公正观，既是一个宏大的目标价值体系，也是批判、创新、发展的理论体系。中国共产党领导中国人民建立了人民民主的政权，在革命和建设的道路上，一直践行和发展着马克思主义的社会公正观。从新民主主义革命时期的“土地革命”运动、社会主义建设初期的“平均主义”思想，到改革开放初期的“效率优先、兼顾公平”政策，再到今天对“改革成果逐步由人民共享”的发展反思，都表明中国特色社会主义的旗帜上，鲜明地写着“发展与公正”，发展是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，只有在中国特色社会主义的社会公正理念下，建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公正的制度体系，人民群众才能更好的去搞社会主义建设。
西方著名政治哲学家罗尔斯的“分配的正义”和诺奇克的“持有的正义”理论，都是一种基于社会资源短缺性与人们欲求无限性之间的矛盾，而提出的一种“分配方法”的理论，而马克思主义的社会公正理论则提出了“社会公正所应达到的价值目标”，即“实现人自由而全面的发展”［4］。因此，马克思主义的社会公正观具有“目标价值”，而罗尔斯的“分配的正义”和诺奇克的“持有的正义”理论具有“工具价值”，“工具价值”可以为马克思主义社会公正观的“目标价值”所用。当前，我国推进城市化建设，一方面，取得了城市化建设成果；另一方面，城市化建设中的土地征收、特别是强制“征地拆迁”，引发了征地冲突、征地等一系列不符合社会公正的社会问题，既破坏了地方政府的“行政为民”形象，又不利于进一步推进城市化建设。因此，从社会公正的视阈来研究我国土地征收的社会公正问题，提出土地征收的社会公正原则，对于研究土地征收问题有着重要的理论与实践意义。
二、城市化中土地征收的社会补偿原则：“保障”
目前，我国城市化中土地征收的社会公正问题，集中表现在地方政府土地征收中的“强制征地”问题上。一是“乱”设土地征收的行政强制门槛与门类，依据现行《行政强制法》第九条规定“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施”，并在第十一条补充规定“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”，地方政府在城市化规划中则出于自身利益考虑，乱设土地征收行政强制，如“宜黄拆迁征地事件”等；二是“滥”用土地征收的行政强制权，侵害了被征地群众的合法权益，《土地管理法》中第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，即只有在因“公共利益”进行土地征收时，并在合理补偿情况下，可使用土地征收“行政强制权”，且《行政强制法》第四十三条“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”限制了行政强制的时间与方式，而地方政府在土地征收中则“滥”用了土地征收的行政强制权，如2011年云南绥江强制征地安置动用武警、重庆对“钉子户杨武的正当维权”采取断水断电措施等［5］。
以社会公正为视阈，地方政府在土地征收中“乱”设行政强制权与“滥”用行政强制权，主要是基于以下几点原因：（1）高额的土地出让金是地方政府土地征收中“乱”设行政强制权与“滥”用行政强制权的利益动因。土地所有权归国家和集体，无论是搞国家工程建设用地，还是搞城市商业开发建设，都必须由政府出面征地，《土地管理法》未规定依“商业利益”进行土地征收补偿的情况，地方政府出于“土地财政”需要，就以城市建设“公共利益”为名低价“滥用行政强制”征地，而以“商业利益”开发建设为名出售土地，地方政府就可从土地征收依“公共利益”和依“商业利益”上征地补偿款差额中获取更多“土地出让金”；（2）土地征收补偿款过低引发“土地征收难执行”是造成“滥用行政强制”的直接原因。依照《土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”土地征收补偿款过低，难以保证被征地群众原有的生活水平，更无法实现马克思主义社会公正观所提出的“人自由而全面发展”的价值理念；（3）土地征收缺乏制度内的、社会公正性的征地程序是导致“滥用行政强制”的法律因素。《土地管理法》仅在第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，缺乏土地征收前关于补偿款核定、如何征收等相关方面的民主听证，也缺乏政府“侵权征地”制度内利益诉求的法律渠道规定，这就造成了地方政府土地征收过程中惯性使用简单、粗暴的“行政强制”［6］。
当前，土地征收的“行政强制”也遇到了被征地群众的抵制，有些甚至引发了土地征收的“”和突发危机性事件，既破坏了政府与人民群众的“鱼水”关系，也不利于城市化、工业化、现代化建设的顺利进行。从政府对公共危机事件管理的“政策目标――政策工具”系统来看，依照突发性事件、政府治理、民众支持程度、媒体宣传等要素［7］，可以选取2007～2011年我国城市化过程中土地征收引发的典型案例，制作统计表1，用马克思主义社会公正理论进行规范分析，具体如下：
从表1可知，2007～2011年，我国城市化过程中土地征收引发的典型案例，其共同点在于：（1）城市化中土地征收补偿款过低，土地使用权持有人的权益没有得到合法、有效的保护，如2008年震惊中央的甘肃“陇南征地事件”等；（2）负责土地征收工作的政府部门，在土地征收过程中获利较大，对被征收土地的人民群众采取简单、粗暴的“强征”方式，群众由心理抵触转向维权抗争，如2011年云南绥江村民不满征地安置的堵路事件等；（3）社会公众与媒体对于土地征收引发的事件持批评的态度，地方政府的“行政为民”形象受损，如2010年江西“宜黄强制征地拆迁自焚事件”等。马克思主义认为，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”［8］。在城市化土地征收中，被征地群体的正当利益受损，而地方政府获得高额的“土地财政”收入、开发商获取土地增值收入，这种不符合社会公正的利益分配，势必导致社会资源“持有的不公正”，进而引发城市化中土地征收的危机与责难。
近年来，城市化中土地征收引发问题的一个重要根源在于，土地征收实行社会补偿原则，即“保障”。“保障”一词，语义上，是指“作为社会成员之间的某种意义上的交互动态的有限支撑和支持”，“保障”的内容，比如：基本生存、基本生活、基本医疗、就业、失业、阶段性的免费义务教育、基本养老、居住条件、基本的言论自由等，也就是说，“保障”是给予“最低的标准”。地方政府在城市化土地征收中，给予被征地群众的土地征收补偿款，又依照当地的“实际情况”给“最低的标准”降级，使得农民的“土地”换不到合理的“保障”。由于目前我国执行土地征收“保障”式的社会补偿政策，从公共政策学上讲，“保障”式的土地征收社会补偿政策是一种宽泛的模糊性政策，政策执行主体的自由裁量权过大，对于“低补偿款可能造成征地后失地农民生活水平降低”这一做法，采取“不足取”的态度，即言外之意“有一定可取处，只是可取处不足”，这就造成了政策执行主体会出于自身利益考虑，而容易打政策球。土地征收社会补偿以“保障”一词作为政策基调，使得土地征收过程与结果不符合社会公正，也就难以维护被征地群众正当、合理、合法的利益需求，为“维权”而发生的征地冲突或悲剧也就不断上演，进而影响城市化建设和城市形象。
三、城市化中土地征收的社会公正原则：“保护”
以传统功利主义的角度来看，人类社会的整体利益是高于地方区域利益的，但让“较小的利益需求”服从“较大的利益需求”，并不是罗尔斯《正义论》中正义原则的要求，甚至还会违背基本的正义原则，而且根据这种理由去制定的法律本身也是不合法的。这是因为在罗尔斯看来，“社会上每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益就能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡”［9］，真理是绝对不会像不平等、不公平的法治妥协的，正义是一切社会制度的首要价值，凡是违背社会正义的法律和制度，无论它们如何有效率、有条理、有逻辑，都必须加以改造或废除，只有这样才能实现整个社会的“公正”和“善治”。
马克思主义社会公正观，以“实现人自由而全面的发展”为“终极目标”，罗尔斯“分配的正义”理论有其合理的“工具性”价值，“分配的正义”有助于实现诺齐克“持有的正义”，社会资源与社会机会平等、公平的分配给社会成员，才有助于实现“人自由而全面的发展”。在城市化土地征收过程中，以“保障”为基点的社会补偿，不能切实保障被征收土地人民群众的切身利益，因为在土地征收中的社会补偿过低，只是给予被征地人民群众基本的生存权利的“保障”，而不是对被征地人民群众逐步提高的生活水平的“保护”，从而构成了城市化建设的政策目标与政策手段的悖论，即一方面，城市化建设以提高人民群众生活水平和质量为目标；另一方面，城市化建设却以《土地管理法》中相关规定给予被征地人民群众“近三年的产值作为土地征收补偿款计算的基点”为政策手段，牵制被征地人民群众生活水平的提高，形成了政策目标的“前瞻性”与政策手段“滞后性”的矛盾，使得城市化建设中的土地征收显得极不符合社会公正。
以我国2001年开始编制的消费者物价指数CPI为例，CPI是衡量我国居民消费水平的一种权威性统计数据，根据CPI数据，可以说明我国居民维持稳定的生活水平和提高新的生活水平所需要的成本。根据我国统计局的城市、农村CPI指数2002～2011年的数据，整理后，制作表2如下：
从表2中2002～2011年中国居民消费价格分类指数统计的情况来看，在近十年中，由于我国经济的发展，居民消费品的物价也是逐年上涨的，除2002、2009个别年份的CPI指数有所回落，总体上仍处于上涨的趋势，特别是2007、2008、2010、2011这四年CPI指数的涨幅均约在4％～5％左右，这也同当时房地产业经济发展的关系是密切的。从稳定居民生活水平的目标来看，实现城乡居民生活水平的稳定与提高，主要有两个手段，一是降低居民消费品的物价水平；二是逐步提高城乡居民的收入水平。显然，从经济发展的角度来看，打压物价，又会引发新的经济问题，诸如生产积极性下降、造成失业、经济凋敝等问题，提高城乡居民收入水平则成为我党和政府稳定与提高城乡居民生活水平的重要手段。城市化建设中的土地征收，将社会补偿政策基点定位为“保障”，以过去三年土地上的平均收入来计算土地征收补偿，实际上就是把被征地人民群众的收入水平与生活水平限制在“未发展的过去状态”，而不是在城市化建设土地增值后的生活水平“提高后的状态”，使得我国CPI居民消费价格指数上涨后，被征地人民群众的生活水平有所降低，从而使得城市化建设中的土地征收政策丧失社会公正，不利于社会稳定。
诺齐克“持有的正义”理论具有“工具性”价值，可以为马克思主义“人自由而全面发展”的社会公正观的“目标价值”服务。诺齐克“持有的正义”的第三条原则，即“矫正的正义原则”，它在目前土地征收中有借鉴价值。当前，我国土地征收中地方政府和开发商实际上占有了土地增值额，对于被征地群众而言是不公正的，事实上也就是诺齐克所说的“不正义占有”，应该通过“矫正的正义”原则来实现对中国一些富人阶层，特别是开发商在新一轮城市建设中对土地增值“原初占有”的不合理性、不合法性，进行修正，以维护土地征收中土地增值额“持有的正义”。实现城市化建设中土地征收的社会公正，巩固和发展社会主义，不仅需要城市化建设来解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富，而且还要逐步实现社会公平正义，极大地激发城市化建设的创造活力和促进土地征收过程中的社会和谐［10］。为此，需要处理好四层关系：一是必须处理好城市建设中公共利益与农民私人利益之间的关系，被征地农民也是一个大的社会群体，他们的合法利益不容忽视；二是必须正确处理好城市化建设中土地征收的静态土地补偿与动态土地收益之间的关系；三是必须处理好被征地人民群众失地前的“土地保障”与失地后“社会保障”的关系，被征地人民群众生活水平不能保证与失地前一样，则会引发社会稳定与政治稳定问题。
由“CPI指数会在经济发展中上涨”可知，在土地征收中对被征地人民群众实施“保障”式的土地征收社会补偿的做法，无法保证被征地人民群众的生活水平不被降低，主要是因为“保障”一词的“社会补偿”定调过低，使得“被征地人民群众”处于“弱势”地位，地方政府和开发商则处于“强势”地位，征地方与被征地方处于不平等的地位，在土地增值利益分配中缺乏平等对话权，从而使得城市化建设中的土地征收政策执行不符合社会公正。从社会公正的角度来看，适宜对被征地人民群众实施“保护”式的“社会赔偿”，在土地征收中给予被征地人民群众合法利益以正当的“保护权”，以土地征收前三年土地平均收入作为基数，并考虑CPI指数上涨对被征地人民群众生活水平的影响，提高5％的增幅，以保证CPI上涨后不致对被征地人民群众的生活水平产生较大的影响。“保护”一词，有“尽力照顾，使自身（或他人、或其他事物）的权益不受损害”的意思。土地征收中实施对被征地人民群众合法利益“保护”的原则，给予被征地人民群众的是相对平等的“社会赔偿”，而不是定调相对较低的“社会补偿”。
社会赔偿与国家赔偿、民事赔偿的区别：（一）区别于国家赔偿。社会赔偿是基于社会发展需要而对承担社会发展代价一方给予的赔偿，赔偿应基于社会公正与承当的社会发展代价相当。而我国的国家赔偿采用的是违法归责原则，这意味着国家是否承担赔偿责任是以侵权机关的行为是否违法为衡量标准的。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人享有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权的过程中，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度，国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿，其中，国家机关是指国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关；（二）区别于民事赔偿。民事赔偿是我国《民法通则》中确定的民事主体之间有责任与权利关系时，发生侵权行为后，民事主体之间由侵权方进行赔偿的行为。一般而言，民事主体较容易确定，而社会赔偿，依据的是政府主导社会发展的过程中，因社会发展需要而对部分社会主体（包括居民、集体、社会单位等）的原有合法权益造成了破坏，而又必须作出符合社会公正赔偿的一种行为，社会赔偿的主体是政府和开发商等城市建设相关方，比如城市化中的土地征收，其社会赔偿主体应该是地方政府和城市建设开发商。
城市化中的土地征收，应该实施符合社会公正的土地征收“社会赔偿”，而不应该是给予最低标准的土地征收“社会补偿”。城市化建设中实施符合社会公正的土地征收“保护”式的社会赔偿政策，有利于防止政策执行主体滥用土地征收自由裁量权，从而对于“低补偿款可能造成征地后失地农民生活水平降低”这一做法，采取“不可取”的态度，进而对土地征收政策执行主体的行为起到一定的法律约束作用。从社会公正的角度来看，实现我国城市化中土地征收对农民合法权益，由不公平的“保障”式社会补偿向符合社会公正的“保护”式社会赔偿转变，有利于保护农民合法权益，减少土地征收突发事件、悲剧事件的发生，从而维护城市化建设中的社会公正、社会稳定与社会和谐。从社会公正的视阈来看，城市化建设中的土地征收，不能只“化地”，简单的利用“保障”式的社会补偿把土地从农民手中征收了，就不管农民失地后能否增加收入、提高生活水平；而是也要“化人”，通过建立符合社会公正的“保护”式社会赔偿政策体系，让农民让出土地能够得到一个合理的“价位”，以保证农民具有参加职业转型培训、提高生活水平、实现失地农民身份转型所需要的物质条件和政策优惠条件。
土地征收实施“保护”式的社会赔偿政策，可从以下几方面入手：（1）土地征收社会赔偿应该在近三年平均收入水平基础上采取CPI指数预涨5％的方式计算后进行赔偿，以保证失地后农民生活水平不至降低，并且细化土地征收赔偿，包括土地赔偿费、青苗赔偿费、土地增值额分享等；（2）土地征收赔偿款必须按照土地征收程序先发放到农民手中，确认无异议再进行工程建设，这一系列活动必须得到有效的监督，防止土地征收赔偿款被挪用或腐败掉；（3）必须建立土地征收后农民的生活保障机制，包括失地农民社会养老保险机制、失地农民医疗保险机制、失地农民最低生活保障制度等；（4）建立失地农民的再就业培训机制，实现农民的社会角色转化，由农民转化为职工、社会主义非农劳动者等；（5）完善土地征收的民意诉求机制，合理解决土地征收过程中的利益纠纷问题，包括土地征收争端仲裁机构、民意听证制度等。
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【关键词】新民主主义时期土地政策经验借鉴城乡统筹
新民主主义革命取得胜利的重要原因在于中国共产党实行了成功的土地政策，调动了农民的革命热情，最终取得了革命的胜利。这充分体现了中国共产党对农民阶级的科学分析，也透视了土地政策在中国新民主义革命成功中的独特作用。这启示我们，改革开放的历史新时期，应该再次通过土地政策的调整，充分调动广大农民建设社会主义新农村的积极性，积极投身城乡统筹的改革中，这既可以化解当前由于城市化进程中征用土地引发的社会矛盾和形成的社会不稳定因素；又可以使土地得到合理开发和流转。因此，研究中国共产党在新民主义革命时期的土地政策，总结其革命制胜的经验，对于当今调动农民积极性、推进城乡统筹工作、构建和谐社会意义十分重大。
新民主主义革命时期实行土地政策的理论依据
马克思主义经典作家对于农民的作用有着清醒的认识，这种认识是建立在对欧洲社会深入细致的研究基础上的。马克思早在总结欧洲1848年革命失败的教训时就指出，法国无产阶级如果能把农民从资产阶级影响下争取过来，“无产阶级革命就会得到一种合唱，若没有这种合唱，它在一切农民国度中的独唱是不免要变成孤鸿哀鸣的。”①恩格斯在《法德农民问题》中指出，“农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素。”②列宁在领导俄国社会主义革命的过程中形成了比较系统的工农联盟理论，取得了重大成就。旧中国是一个农民占80%以上的贫穷落后的大国，马列主义关于工农联盟的理论为中国革命指明了前进的方向，成为中国无产阶级实行土地政策、对农民进行战争动员的理论依据。
中国共产党对农民革命作用的认识经历了从轻视到重视的逐步发展过程。建党初期，中国共产党的领导人没有认识到农民的作用，忽视对农村的战争动员，多次主张攻打大城市，仅把城市和工人运动作为革命的落脚点和目标。经过了多次的较量和失败后，才认识到深入农村发动农民革命的重要性。
新民主主义革命时期实行土地政策的路径选择
近代中国社会两头小中间大的结构特点，决定了中国共产党要想取得革命的胜利就必须动员农民。以为首的共产党人立足现实，清醒地认识到土地是我党对农民战争动员的重要资源，而土地政策是重要途径，因此在不同时期，中国共产党适时制定了不同的土地政策。
土地革命时期，为了动员农民响应北伐战争，中国共产党提出了“打倒帝国主义，打倒军阀”的口号，③这一时期为满足农民的土地要求，制定了依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的土地革命路线。1927年在井冈山制定了第一个共产党领导下的《土地法》，1929年又在兴国制定了《土地法》，将原来提出的“没收一切土地”④调整为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”⑤归苏维埃政府所有。这应该是一个根本原则上的重大调整。
抗日战争时期，中国共产党为了形成全民族的抗日高潮，动员一切可以动员的力量参加抗日，提出了“打倒日本帝国主义”的口号，“以减租减息作为抗战时期解决农民土地问题的基本政策。”⑥这个政策调动了中小地主、开明士绅阶层投身抗日的积极性，客观上壮大了革命力量并扩大了中国共产党的领导。
解放战争时期，中国共产党在科学分析国内主要矛盾的基础上提出了“打倒，解放全中国”的口号，这一时期制定的土地革命总路线是：依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。1946年5月4日，中国共产党了《关于清算减租及土地问题的指示》，将抗日战争时期推行的减租减息政策，调整“为从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中没收地主土地分给农民的政策。”⑦为了避免在的过程中出现偏差，党对富农和地主进行了区别，并对农民提出了要求，要区别对待中小地主和大地主、豪绅、恶霸、汉奸，给他们维持生活必需的土地。随着农村和全国革命形势的深入发展，1947年中国共产党制定了《中国土地法大纲》，明确提出“废除一切地主的土地所有权”，由“乡村农会接收地主牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产”⑧的政策，这是一个彻底的土地革命纲领，它的公布实施，极大地调动了广大农民的革命热情，为解放战争的胜利奠定了深厚的物质基础和阶级基础。
综上所述，中国共产党适时制定了土地政策，解决了农民的土地问题，使农民获得了切实的物质利益，从而动员了中国民主革命最广大的主力军，成功地实现了对农民的领导，并最终取得了新民主主义革命的胜利。
新民主主义革命时期实行土地政策的基本经验
准确把握国情是我党实行土地政策的基本依据。国情是一个综合范畴和动态概念，内容相当广泛，涉及政治、经济、社会、自然等各个领域，其实质是一国的社会性质及所处的社会发展阶段。中国共产党就是在准确把握新民主主义革命时期半殖民地半封建社会的国情基础上才制定了正确的土地政策，成功地解决了农民的土地问题，从而赢得了广大农民对革命的支持。
坚持党的正确领导是土地革命成功的根本前提。中国共产党能够成功领导农民进行土地革命，一方面是坚持自身的正确领导，顺应民意，与时俱进地提出符合革命需要的土地口号和土地政策。另一方面是贯彻执行土地政策过程中，一切都从实际出发，因势利导，及时满足贫雇农的要求，又不损害中农的利益，“怎样分析阶级”的指示，并指出应注意的问题。正是由于党的正确领导、科学决策，既保证了土地政策的贯彻落实，又避免了中错误倾向的出现。
武装政权是我党实行土地政策的重要保证。地主阶级凭借拥有的土地资源和反动政权残酷地剥削压迫农民，农民要想获得土地，必须与地主进行斗争，把地主的权力夺下来交给农民，这就需要把农民武装起来，建立农会，一方面可以巩固的胜利成果，防止地主卷土重来，另一方面还能够获得广大农民源源不断的人力、物力和财力的支援和帮助。所以说，武装政权是中国共产党土地政策的重要保证。如果没有强大的武装政权做后盾，就没有土地政策的贯彻执行，更不会有中国民主革命的胜利。
适时制定土地政策充分反映了当时广大农民的根本利益需求。中国共产党在不同时期土地革命路线的指导下，实行了不同的土地政策，同时制定了许多相关的法规。如井冈山《土地法》、兴国《土地法》、《苏维埃土地法》、《中国土地法大纲》等。这些土地路线、政策和法规的适时制定，充分反映了当时广大农民的根本利益需求，是中国共产党成功领导土地革命的直接途径。
借鉴与启示
必须保障农民的土地利益，把农民的土地利益放在农村的首位。党的新民主主义革命成功的关键就在于保障了农民的利益，并且，在革命的开始和过程中，一直把保障农民土地利益的政策贯彻始终。当今的新农村建设，特别是城乡统筹工作出现的新的社会问题之一，就是因为城市化过程中土地征用而引发的农民群体性上访问题，究其根本很多都是因为农民的根本利益没有得到保障，没有满足农民的利益需求。因此，在当今改革开放的历史新时期，构建和谐社会的关键问题之一，就是必须保障农民的土地利益，把农民的土地利益放在农村的首位。
党的基层政权在土地流转和土地政策实施过程中必须时刻保障农民的土地利益。党的新民主主义革命成功的关键还在于我们党的基层政权在土地革命中有力地保障了农民的根本利益，同时，也确保了党的新民主主义革命时期的土地路线的正确贯彻和实施。当前的城乡一体化过程中，农村基层政府在土地流转和土地政策实施过程中，一定要代表党和中央政府，把新时期党的农村土地政策贯彻落实到位，这样才能保证农民利益，巩固党的执政基础。
土地政策必须与时俱进，以充分反映最广大农民的根本利益。党的新民主主义革命成功的关键也在于适时地出台和调整了土地政策，反映了广大农民的利益需求。党在中国革命的不同历史时期，实行了不同的土地政策。在制定土地政策的同时，党根据国情需要和农民阶级的特点，先后制定了许多有关的具体法规，使农民的根本利益得到法律保障。因此，土地政策和相关法规一定要与时俱进，充分反映土地所有者的根本利益需要，这样才能充分调动农民积极性，发挥农民在统筹城乡一体化进程中的作用。（作者单位：沈阳体育学院）
注释
①《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第684页。
②《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第484页。
[关键词]土地管理 问题 意义 途径
中图分类号：P922.31 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）10-0362-01
土地是宝贵的不可再生资源，是人类赖以生存和发展的基础。我国虽然幅员辽阔。但人口众多，随着我国经济发展和城市化进程的较快。人地关系日益紧张。无论从政治、经济还是民生角度来讲，合理利用土地资源、加强土地管理，都是刻不容缓的头等大事。
一、我国土地资源利用和管理中存在的问题
1、土地利用粗放，没有对土地进行合理规划和科学使用，降低了土地的使用效率，造成土地资源浪费。
2、在经济发展和城市化进程过程中，片面追求经济效益和基础设施建设，造成用地结构失衡，一方面导致大量农用土地被侵占，耕地面积变小，另一方面导致一些公路、建筑物、绿化地等利用效率不高，长期闲置造成浪费。
3、土地市场混乱，非法圈地、私搭乱建、低价转让等现象时有发生。一些地方为了吸引投资，采取“以租”、未批先用等非法手段，影响了土地节约集约管理。使土地资源遭到严重破坏。
4、相关法律法规不健全，执法力度不够、监察监管工作不到位、一些领导干部缺乏节约集约土地管理意识，对于土地的审批和使用不能随时监管、动态巡查，使土地管理陷入松散、被动的局面。
5.土地利用效率低，耕地单位产量不高、
土地开发复垦整理空问不足；建筑用地设计
不合理、造成土地资源浪费。
二、有效利用有限土地、加强土地管理的意义
1、保障人类生存促进社会发展
土地是不可再生资源，在人们社会活动和经济活动日益频繁的今天，对于土地的消耗程度也逐渐加大。如果不对土地资源合理利用并加强管理，就会导致土地资源数量越来越少、质量越来越差，发展到最后人类将失去生存与发展的物质基础。
2、建设社会主义新农村提高农民生活水平
农村经济要发展、农民要致富，必须依赖肥沃富饶的土地资源。如果不能加强土地管理，保护土地资源，那么“建设社会主义新农村”就只能成为一句口号，解决三农问题、解决全国粮食供给问题也将成为一句空话。只是合理保护和科学利用土地资源、提高农业生产的科技水平、提高土地使用效率，促进入与土地的可持续发展，才能从根本上提高农民的生活水平、推动农村的经济建设、保证全社会的和谐稳定。
3、推动社会主义市场经济建设
土地资源作为市场的重要因素之一，其受保护程度和优化配置程度直接影响我国社会主义市场经济的完善与发展。通过深化土地使用制度改革，加快土地市场建设，能够促进我国市场经济的健康、稳定发展。
4、维护社会稳定
农业的稳定，关系到整个社会的和谐稳定。耕地的数量与质量，直接关系到农作物的产量与质量，关系到六亿农民的安居乐业、关系到十三亿人口的温饱问题。因此，加强土地管理，是维护我国和谐发展、长治久安的关键。
三、合理利用土地资源、加强土地管理的途径
1、建立健全法律法规
要建立完善的政策制度，建立健全相关法律法规，为土地资源的合理利用与管理建立法律基础和政策保障。
首先，要采取相应的政治和经济手段，加强土地管理。强化节约和集约利用土地，严格执行土地保护政策和制度，坚决杜绝土地资源的滥用以及耕地乱占现象发生。
其次，要坚持土地统管政策，切实执行土地审批制度，从不同角度采取不同措施消除土地浪费现象。严厉打击破坏土地资源和资产的行为。
最后，要制定切实可行的措施，保护土地资源、促进土地节约，构建土地管理的法治环境。
2、树立节约土地资源的工作理念
各级政府要站在全局的战略高度，把经济工作的重点集中在资源节约利用上，杜绝土地资源和资产的浪费，积极构建节约型社会。各级政府机关及下属企业要充分认识到土地资源的重要性以及当前土地危机的现实，加强土地法制建设，杜绝以地换效益、换利润、换政绩的行为。
3、节约土地集约经营
进一步研究和完善建筑用地的定额指标，严格执行土地利用总体规划，大力推广和实行土地的用途管制机制，严格审批各类开发区用地，避免侵占耕地和造成土地资源浪费。对于建筑用地侵占耕地的行为，要采取占用耕地补偿的措施，严格审查补充耕地方案和资金落实情况，开垦等同面积和质量的耕地作为补偿，并提高占用耕地的成本投入，保护耕地不受侵害。
4、规范土地市场打击违法行为
进一步深化土地使用制度改革，加大耕地保护力度，维护土地市场规范。首先，要加强土地执法监察队伍建设，建立分管机制，做到各级单位各司其职、各负其责、权责明确；同时，要加强公安、司法、税务等部门的协同合作，清除土地管理中的腐败现象，维护土地管理的良好秩序：
（1）对于违反土地调控政策、非法建筑和开采、浪费和破坏土地资源的行为，要做到执法必严、违法必究。
（2）对于为了一己私欲。非法低价转让国有土地，破坏土地资源、侵害民众利益的行为，要追查到底、严肃处理。其次，要制定统一的征地制度，维护农民的土地权益，激发农民保护耕地的主动性。
5、提高土地利用效率
首先，加强农田建设，提高土地利用效率，增加农作物产量。深入开展土地整理复垦和开发，在原有耕地面积的基础上提高粮食产量，增加农民收入。在调整农作物产业结构的过程中，不能缩减耕地面积、破坏耕地质量，保护农用土地资源。其次，加强建筑用地管理，提高建筑容积率，加强对地下空间的利用和建筑立体空间的开发，争取用最少的土地，解决最多的问题。
6、挖掘土地资源潜力优化用地结构
首先，要定期普查存量建设用地资源，对于闲置用地进行整治和管理，充分利用闲置用地，提高土地利用效率。其次，要实现土地集约利用和管理，加强土地使用前的审批、建设中的管理和使用后监督工作，杜绝圈占土地、粗放用地现象。
总之，正视目前我国土地利用与管理中存在的问题，明确加强土地管理的意义，积极实施加强土地管理的相关措施，是维护我国社会稳定、促进经济发展的需求，也是构建和谐社会、实现持续发展的需求。因此，我们一定要坚定不移的走土地节约集约利用的道路，保护土地资源，加强土地管理。
参考文献
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论文摘要 我国目前的土地承包经营权有两种类型：家庭承包和市场承包。我国法律因没有严格区分家庭承包和市场承包，导致了物权变动中登记制度或缺失或多余。为此，应将家庭承包下的土地承包经营权的变更模式设为意思主义，而将市场承包下的土地承包经营权的设立模式设为登记对抗主义。
论文关键词 土地承包经营权 家庭承包 意思主义 公示对抗主义
一、我国土地承包经营权的类型化认识
我国的土地承包经营权有两种取得方式，一种是家庭承包，另一种是“其他方式的承包”。前者是指以农村集体经济组织的每一个农户家庭作为承包人进行的承包，发包时应当按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额，且是无偿分配，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”；后者是指通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的市场化有偿承包，为表述方便且与家庭承包相对应，在此将“其他方式的承包”以“市场承包”代替。
两种承包方式虽然都是取得土地承包经营权的方式，但区别较大：
第一，就涉及的土地而言，前者承包的是已经开垦并可以耕种的集体土地，包括耕地、林地、草地等，这部分土地通常都是本村村民开发而后归于集体，因此要求该部分土地要满足本集体成员的利益；而后者承包的主要是未经开垦的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等所谓的“四荒地”，另外还包括果园、菜地等一些不适宜家庭承包的已经开垦的土地。这部分土地或者处于未开发状态，或者不适宜按人均进行分配，而且具有一定的开发潜力。
第二，就目的和功能而言，前者是为了保障农村社会的基本生存需要，因此实行“人人有份，无偿获取”承包原则；后者的目的并不出于社会保障的目的，而是鼓励开发未肯土地，实现“双赢”，因此采取招标、拍卖、公开协商等方式通过市场的竞争规律有偿获取。
第三，就初始权利受让主体而言，前者必须为本集体组织成员，这与它的目的相一致；后者因没有前者社会保障的因素，所以受让主体无特别“身份”限制，只是本集体组织成员具有优先购买权。
从以上区别我们可以看到，以家庭承包方式获得土地承包经营权因负担着特殊的社会保障功能而具有封闭性，其取得和变更都受到严格的限制，而以市场承包方式取得的土地承包经营权更具有开放性，更符合市场规律的要求，其应具备相当的流通性。
二、我国立法在土地承包经营权类型化上存在的问题——变动中登记制度的多余或缺失
对这样不同的土地承包经营权在变动制度的设计上本应该进行明确区分，但我国现有法律规定却不能令人满意：土地承包法虽然从章节、承包方式、受让主体、流转方式上进行了区分，比如规定了其他方式取得的土地承包经营权经过登记发证后可以抵押，但在关键的物权变动模式上并没有作出有关权利设定或权利变更的任何明确规定。而物权法直接不加区分而将两种不同方式所取得的土地承包经营权统一规定为设立上的意思主义和变更上的登记对抗主义。这种做法会导致以下具体问题：
（一）在物权变更方面，对家庭承包下的土地承包经营权设置登记对抗模式，不但没有必要，反而更容易增加纠纷
如上所述，以家庭承包方式取得的土地承包经营权负载着社会保障功能，其设立和变更受到诸多限制，基本上都发生在本集体内部，而农村是熟人社会，因此对设立时采意思主义的做法，基本上没有反对意见。而对该权利变更时却采登记对抗主义，却颇值商榷。
一方面，以登记来对抗第三人确无必要。首先，在实际当中受让方是本集体成员之外人员的情况几乎不存在。登记对抗的目的主要是为保护非集体组织成员的利益，而土地承包经营权的互换仅涉及本集体组织成员，所以这种涉及非集体成员的物权变更只可能是土地承包经营权的转让，但根据有关数据的统计表明，这种情况是极为少见的。即便是出现这种情况，按照农村土地承包法的规定，土地承包经营权的转让，需要经过发包方即村集体的同意。而家庭承包的土地都是适合从事农业生产的土地而非待开发的荒地，其价值较为可观，而且这些土地涉及到本集体成员的基本生活保障问题，再加上村集体是土地的所有权人，因此，综合以上多种因素考虑，无论是本集体成员还是作为集体代表的村委，都不愿意将本集体的土地交给集体之外的人员使用。
其次，有另外的可替代登记的方式在发挥作用。如果本集体组织同意成员将土地承包经营权转让给集体之外的农户，自然其也就对该信息详细记载，并为他人提供了获取这种物权变动信息的途径，潜在的交易人完全可以根据这种记载达到自己的知悉目的。而且，如果该潜在的交易人成为现实的交易人，他与原权利人的交易也须经过村集体组织的同意，不会出现其不知真情的情况。因此这样的制度设计足以使这种权利变动具备了公示特性和可查知性，立法者所谓“土地承包经营权互换、转让后，如果未将权利变动的事实通过登记的方法予以公示，他人可能因不了解权利变动的情况而受到损害”的情况并不存在。而物权法规定必须到县市级的登记机关登记公示方才发生对抗效力，实无必要。
另一方面，这种“登记对抗善意第三人”的设计会更容易导致纠纷的发生。从信息的及时性、准确性角度来看，土地承包经营权的转让须要经过有关土地所在集体组织的同意，因此，这些信息可以非常及时的记录到村集体账簿中，保证了信息的准确性。如果按照物权法的规定不登记就不得对抗善意第三人，且不谈当事人怠于申请登记，即便当事人在完成了交易之后及时向有关部门申请了登记，而不动产交易的信息要经过若干天才会在设置在县市级的登记机关账簿中得到体现，这种登记的不及时，反而造成了登记的有关信息在一定时期内是与事实不符的，这就更容易导致纠纷的发生。如果非要以登记的信息作为对抗善意第三人的依据，实在是一种强奸民意的表现。
（二）在物权设定方面，对市场承包下的土地承包经营权设置意思主义的模式而排除登记的作用，不利于物权关系的清晰和交易的安全
与家庭承包不同，市场承包不必承担社会保障功能，具有相当的开放性，包括承包主体的多元化，承包方式的公开化，承包的有偿性，以及对政策较少的依赖性等等，这些都使以该方式取得的土地承包经营权的变动具备了市场经济的要素，从而被纳入到公开市场当中。特别是物权关系的参与者已经超出了熟人社会的范围，有关物权变动的信息已经失去了家庭承包下“自然公示”的特征，这必然要求该不动产物权的变动需要通过“登记公示”来产生排他效力和对抗效力，从而明晰权利层级，保护交易安全。这就与城市不动产物权的变动极为类似，我国物权法允许该权利抵押并以登记作为要件就是一个最好的说明。“不动产的流动大都凭借权利形态的流通，表现为权利主体的变更和物上权利的设定、变更，而非不动产在主体间的物态流通，由此必然产生复杂层级的权利体系，在这种背景下，登记制度遂水到渠成地成为近代不动产物权的共同公示方法。”而我国恰恰只在土地承包经营权的变更上符合了这样的要求，采用了登记对抗主义，而在该权利的设立上完全放弃公示的作用，其弊端是在“一地二包”情形下，难以把握设立阶段的善意取得，忽略对交易相对人利益的保护。
我国《物权法》第106条不但规定了不动产可以适用善意取得，而且还规定“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定”。善意取得的必备条件之一是“取得”，即“转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人”。而我国土地承包经营权的设定是采意思主义，其中家庭承包下的土地承包经营权因其特性基本不会发生善意取得的问题，但市场承包下的土地承包经营权却完全可能产生善意取得的问题。在村委会对有关的土地“一地二包”的情况下，如何判断善意第三人是否“取得”将会非常困难。因为该类土地承包经营权作为物权，其“取得”既不需要交付，也不需要登记，需要的仅仅是承包合同。在“一地两包”而均未登记的情况下，善意第三人到底如何方能真正“取得”？如果把承包合同作为取得的依据，显然在物权公示法理上很难具有说服力，因为承包人与善意第三人都同发包方签订了合同，都没有登记，何以善意第三人能够对抗承包人？如果不把承包合同作为取得的依据，不但导致承包人通过承包合同取得物权无法理解，而且善意第三人没有其他依据获得“取得”效果，其利益无法获得保护。
即便村集体因为种种原因把善意第三人（第二承包人）的合同权利先予办理了登记，该善意第三人能否依登记对抗承包人？依我国现行法律，答案是否定的。因为我国对市场承包下的土地承包经营权的设立采用的是意思主义，也就是说通过拍卖等公开竞价方式双方签订的承包合同就能够产生具有完整对抗力的物权，而无须登记。登记仅仅是一种行政确认而已，不对私权效力产生影响。所以，即便善意第三人进行了登记，也不能善意取得该土地承包经营权。
由此可见，对于以其他承包方式取得的土地承包经营权在设立上采意思主义，则对善意第三人的保护就基本上被忽略了。
三、结语
我国土地承包经营权变动模式所存在的问题，主要没有充分认识到土地承包经营权的两种不同类型及特点。如上分析，在家庭承包方式下，由于其特殊的职能从而显现出的封闭性的特点，再加上农村地区特殊的生活方式，这些导致了登记这种不动产物权的公示方式失去了存在的必要；而市场承包并不承载社会保障的职能，因此其具有很强的开放性和较高的市场化程度，这就非常类似于城市的不动产变动的背景，因此需要登记作为公示和明晰物权的手段。基于此，我们需要明确以下几点：
关键词 社会主义新农村 乡土文化 传统性 困境
中图分类号：G124 文献标识码：A
建设社会主义新农村是一项巨大的工程，其实施主体和惠及的主体是农民，而广大农民的科学文化程度和思想道德素质的高低，对建设社会主义新农村的建成与否起着非常重要的作用。所以农村的文化建设至关重要。乡土文化是乡村特定区域环境下的文化积淀，反映特定时代、特定区域民族传统文化及乡村经济社会状况。在工业化、市场化、现代化的大背景下，乡土文化面临着被摧毁的危险。
一、乡土文化的概念与价值
费孝通说过：“从基层上看去，中国的社会是乡土性的。”豍那么，在乡土社会产生的文化就是乡土文化。
（一）乡土文化的概念。
乡土文化是一种孕育于几千年自给自足的以农业为基础的中国乡土社会，依赖于乡土社会，蕴含于中国传统文化的农民本土文化体系，其实质是当地人的生活状态，它是维系当地人民群众共同生活的世界观与价值观。如自给自足的生产生活方式、村民治理方式、娱乐方式、传统礼仪习俗、对土地的感情等。
（二）乡土文化的价值。
乡土文化作为特定时期不可替代的区域文化形式，有着重要作用：
一是区分作用。由于不同的地域产生了不同的乡土文化，因不同的乡土文化而带有不同的传统性，这足以将自己所处的乡土文化与其他乡土文化明显的区分开来。二是社会认同作用。乡土文化是乡村特定区域环境下的文化的长期的积淀，对在共同乡土文化中生活的居民具有较强的社会认同与整合作用，对维系农村社会稳定与发展起着极为重要的作用。三是规范作用。“中国传统的乡土文化是在几千年自给自足的农业基础上形成的，它适应于血缘或宗法式的小农经济，这种文化核心是‘礼’。豎“礼”作为一种道德规范成为调整农村社会关系的重要手段。
二、乡土文化的困境
乡土文化孕育并依赖于以农业为基础的中国乡土社会，根植于传统性，所以当传统的乡土社会解体时，乡土文化也将随之消亡。
（一）乡土文化区分的困境。
保守落后等特性是乡土文化与生俱来的，而这恰好与以先进、开放为特性的现代文化是相互对立的关系，在现代化的大潮中，乡土文化的面临严重的威胁。人们想要保存自己的乡土文化，就不会去改变乡土文化下的社会和生活；而现代化产生的生产生活方式大大地刺激了广大的农民，想要生活的更加幸福，他们就必须抛弃原来的生产生活方式，不得不舍弃熟悉的乡土文化，追求接受现代的生存方式。
（二）乡土文化生存的困境。
本身固有的传统性，使得乡土文化在开发上存在诸多难题：乡土文化资源地域分布分散；流传断层和人才缺失；不能有效发挥经济效益。而市场化对乡土文化开发利用也有要求：乡土文化能够实现资源规模化、传承的连续性、经济价值。传统性和市场化的不同要求使得乡土文化的资源在开发与利用过程中存在着这样一对矛盾：乡土文化的生存一定要传承其固有的传统性，在市场经济发展中又企图获得更大的利益，就必须在传承乡土文化时，实现乡土文化资源的市场化。
（三）乡土文化认同的困境。
我们对乡土文化的认同，包括其生存的状态、呈现的形式、它所产生的社会关系、生活方式、价值观、世界观的认同。随着经济、社会、文化的发展，可供广大农民选择、认同的文化种类越来越繁多，当广大农民不再自己所属的乡土文化产生认同时，那么，认同困境就会降临乡土文化。
三、乡土文化传承的可能性
2010年党的十七届五中全会对新时期我国的文化建设提出要求“必须推进文化创新，深化文化体制改革，繁荣发展文化事业和文化产业，推动文化大发展大繁荣”。豏这无疑为乡土文化的传承与发展提供了非常有利的机遇。
正确处理好传统性与现代性的矛盾关系，使乡土文化在传统性与现代性在斗争与统一传承与发展中。乡土文化的传统性，是长期以来特定区域的居民留传下来的文化积淀，是中国传统文化的重要组成部分，这就要求我们要传承乡土文化的传统性；同时我们还需要做的是赋予乡土文化一定的现代性。在社会主义市场经济下，要充分挖掘乡土文化资源，努力实现其经济价值，使之成为促进农村地区经济社会进步与发展的重要力量。对乡土文化即应保证乡土文化传统性的前提下，实现乡土文化从传统向现代的转型。
一是要保留并保护好乡土文化的传统性。在开发与利用乡土文化的过程中，绝对不能抛弃其与生俱来的、最根本的传统性。
二是充分挖掘与利用乡土文化资源。打破乡土文化资源的分布分散性局限，赋予其市场经济下的气息，能够对现代经济社会的发展产生积极的作用。如社会主义新农村的文化产业、文化事业的发展。
三是实现乡土文化的传统性与现代性的有机结合。一方面，以传统性为内容，以现代性为形式，将乡土文化予以传承。另一方面，以乡土文化传统性的方式，赋予现代性的内容，将乡土文化予以发展。
总之，在现代化的浪潮中，生存与发展对乡土文化来说是不易的。乡土文化作为特定区域的历史文化积淀有着其重要的价值，保护好传承好乡土文化，对于今天的社会主义新农村建设意义深远。
（作者：齐鲁工业大学12级马克思主义中国化研究生）
注释：
豍费孝通.乡土中国与生育制度[M].北京：北京大学出版社，2003，P6.
关键词: 乡土地理教育 社会主义新农村建设 作用
党的十六届五中全会不仅提出把建设社会主义新农村作为我国现代化建设的重大历史任务和2020年全面实现小康社会总目标的基础工程,而且明确提出了新农村建设的“二十字方针”:“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这是中央建设社会主义新农村的总体目标。王万山[1]等提出社会主义新农村建设应围绕“六新”来确定,这“六新”是新农民、新产业、新村庄、新组织、新环境、新服务。乡土地理主要研究本村、县(市)的自然地理环境,以及人民的经济和文化活动的地理分布,并阐明其相互间的联系。在建设社会主义新农村中,乡土地理自然而然地就和社会主义新农村建设紧密地联系到了一起。大力发展乡土地理教育,使人民充分了解乡土地理,发现和解决乡村发展的问题,对我国社会主义新农村的建设有着重要的意义。
1.乡土地理教育对社会主义新农村建设的作用
1.1乡土地理教育促进社会主义新农村建设目标的实现
1.1.1乡土地理教育与“生产发展”
乡土地理教育对“生产发展”有着重要的指导意义。“生产发展”是新农村建设的基础条件。“生产发展”是农民有一定的财力投资建设新农村的基本条件,改变农村的生产方式和结构,合理地进行农业生产的布局,推广农业技术和发展农村非农业,创造条件使农村人口得到合理的流动和高效利用[1],这是“生产发展”建设的主要内容。乡土地理教育的内容包含了农村的农业和工业等具体的经济活动,详细介绍了本村各类产业的结构和布局,并在科学的理论指导下,对农村经济具体的生产活动提供了建议。以《富饶的黄河三角洲――东营市乡土地理教材》为例,教材不仅介绍了东营市的农业、工业、商业等具体情况和发展现状,以及各产业的主要部门的发展,而且指出了应当怎样发展乡村的优势产业,促进乡村生产建设的发展。
1.1.2乡土地理教育与“生活宽裕”
乡土地理教育对“生活宽裕”目标的实现起着重大的促进作用。“生活宽裕”要求通过盘活农村经济、减免税费和增加财政转移支付、建设完善的农村基础设施和提供良好的公共服务等方式多渠道地提高农民收入和改善农民的生存环境[1],是新农村建设的主要目标。乡土地理教育的内容不仅描述了农村的具体现状,而且阐明了农村各个要素的相互联系特性。乡土地理教育在不断地探索农村发展的规律时,以科学的理论和实践给政府作出决策提供了良好的建议和意见,引导着新农村建设的发展。以《蒿城县乡土地理》为例,教材不仅说明了蒿城县的赋税、村落、集市、财政等具体情况,而且探索了各要素的联系,并着力于更好地发展乡村。
1.1.3乡土地理与“乡风文明”
乡土地理教育对引导“乡风文明”建设有着重要意义。“乡风文明”是农村文化和人力资源提升的标志,包括伦理道德、宗教文化、风俗、法制等多方面。乡土地理教育内容包含了大量的人文地理知识,尤其注重农村的精神文明建设,发扬科学的文化法制,沿袭健康的风俗习惯,坚决抵制不良精神文明,已经成为乡土地理教育发展面临艰巨而重大的任务。以《蒿城县乡土地理》为例,教材介绍了蒿城县的宗教、婚嫁、死葬等风俗情况。
1.1.4乡土地理教育与“村容整洁”
乡土地理教育对“村容整洁”的建设有着深远的意义。“村容整洁”是新农村建设的要求和结果。大部分农村地区的人民居住环境依然很差:“露天厕所、泥水街道、压水井、鸡鸭院”[1],许多房舍、街道建设缺乏规划,道路弯弯曲曲,村里垃圾遍地。乡土地理教育也面临着巨大的挑战。乡土地理不仅阐述了人地协调发展的人地关系,宣传可持续发展的环境思想,还在乡村规划上做了大量的工作,包括对农业、工业、街道、房舍、村状等作了详细的描述和规划。
1.1.5乡土地理教育与“管理民主”
“管理民主”是新农村建设的主题和难题。虽然农村村民自治基本制度已确立,但全国农村地区所实行的村民自治制度不够完善。乡土地理教育内容包含了村民自治制度和完善农村基层民主制度的政治思想,对农村基层组织的全面改革有一定的指导意义。
1.2乡土地理教育为社会主义新农村建设的实现提供动力
社会主义新农村建设标准应围绕新农民、新产业、新村庄、新组织、新环境、新服务来确定。乡土地理教育对“六新”的实现有重大的推动作用。乡土地理教育是一种教育活动,能不断地提高村民的教育素质,对提高农村人口识字率、大学普及率,降低人口自然增长率,提高农村平均预期寿命、人均收入等有着明显的作用。乡土地理教育通过探索三大产业之间和内部的规律,可以帮助我们合理地进行三大产业的资源配置,因地制宜地布局三大产业,提高三大产业的绿色产值。乡土地理教育跟着社会发展的脚步,与时俱进,调控人口的合理迁移,可以对促进农村信息化的应用、提高人口城镇化率、增加人口居住面积进行合理的引导。乡土地理教育探索了人地和谐发展的环境关系,宣扬实施可持续发展战略,引导人民爱护环境、保护环境,对提高农村卫生清洁指数、资源环境安全系数等有着深远的意义。乡土地理教育为农村服务,为农民着想,为农民的生活健康、安全的社会保障、人均基础设施提供了保障。
1.3乡土地理教育激发了人民建设社会主义新农村的热情
乡土地理教育是教育的一部分,有着教育的普遍原则――教育性。新时期乡土地理教育的思想政治因素构成了一个体系,主要包括热爱家乡,热爱社会主义祖国的教育,科学的人口观、资源观、环境观教育,辩证唯物主义和历史唯物主义教育,国家方针政策和地方性政策法规的教育。在这个思想教育体系中,热爱家乡、热爱祖国的教育是核心,这就激发了社会各界人士对自己家乡的建设热情,特别是近年来越来越多的华人华侨归乡投资办厂,建设学校,广大的大学毕业生到家乡自主创业,上任村官,为家乡服务。这对社会主义新农村建设具有非常重要和深远的意义。
1.4乡土地理的教材改革为促进社会主义新农村建设提供了发展方向
1.4.1土地理教材内容改革的基本原理是以“人地关系”为主
人地关系是人与地理环境(包括自然环境和社会环境)之间的相互关系。人地关系从早期的地理环境决定论,到目前的人地和谐发展理论,无数地理学家经过呕心沥血的探索,终于明确了人要与环境和谐相处,否则将会受到环境的无情惩罚。当今,水土流失、森林破坏、臭氧层空洞、酸雨泛滥正说明了这一点。乡土地理教材以人地关系为主线的改革,能提高人民对保护环境的意识,促使人人从爱护家乡、保护家乡环境做起,这对新农村的建设的发展方向具有科学的意义。
1.4.2富有民族特色的乡土地理教材促进了少数民族聚集区新农村的健康发展
我国三个经济发展地带以东部最为发达,西部相对落后,特别是处于西部少数民族地区的乡村发展极其落后,这给建设新农村带来了前所未有的挑战。富有民族特色的乡土地理教材,详细地描述了少数民族居住区的自然和社会地理环境,激发了少数民族地区人民努力地建设自己的乡村,为社会主义新农村建设提供了巨大的动力。
2.乡土地理教育在社会主义新农村建设中的思考
2.1乡土地理教育以社会主义新农村建设作为实验基地
社会主义新农村建设涉及自然和社会的各个方面,包括乡村的地形地貌,河流湖泊,水文水质,天气气候,生物植被,土壤地质,以及农业、工业、科教文化、卫生娱乐、交通邮电,等等,这些素材是活生生的、现实的,与人民生产生活密切相关的,是人民所熟悉的、关心的。这种实验素材不仅数量大,而且容易获得,给实验人员带来了极大的方便。乡土地理教育把这些老百姓关心的事物作为实验品,极大地丰富了乡土地理教育的内容,促进了乡土地理教育不断完善发展。
2.2乡土地理教育的建设以社会主义新农村建设作为契机
2.2.1在乡村中开展乡土地理教育
我国是一个农业大国,农村是开展乡土地理教育的一片广阔的天地。随着社会主义新农村建设如火如荼地开展,广大乡村村民在接受新农村的同时,必然要更好地了解乡村,明确乡村各个要素之间的关系和规律。乡土地理教育应当抓住这一契机,开展多种形式的教育,丰富乡村村民的理论和实践知识,形成一种建设家乡、学习乡土地理的风气。村委会等有关部门应开展宣传,鼓励村民学习乡土地理,广大党员干部应积极带头响应,起到模范带头作用,使乡土地理教育在乡村能够顺利科学地发展。
2.2.2学校中乡土地理教育的建设
学校教育是一种高效的系统的教育,在学校中开展乡土地理教育更利于促进乡土地理教育的发展。在建设社会主义新农村政策的号召下,学校应积极主动地把学校乡土地理教育和乡村发展联系起来,鼓励教师和学生到乡村中实地考察调研,让教师、学生和村民相结合,让学生把在学校中学习的理论知识和村民的实践相结合,鼓励学生投入到新农村的建设中,更多地了解乡村,探索乡村发展的规律,不断地丰富乡土地理教育。
总之,乡土地理教育和社会主义新农村的建设密切相关,紧密相连。乡土地理教育的发展促进新农村的建设,以新农村建设作为基地,又不断地推动着乡土地理教育的发展和完善。
参考文献:
[1]王万山,庄小琴,郭金丰.社会主义新农村建设研究[M].北京:中国农业出版社,2005.
[2]陈庆胜.乡土地理教育新论[M].北京:北京测绘出版社,1992.
[3]周伟昂.论体育促进和谐新农村的建设[J].北京体育大学学报,2007,(30):17-18.
[4]刘葳.结合乡土地理教材培养学生探究能力[J].中小学管理,2006,(S2):290-291.
[5]孙元魁.富饶的黄河三角洲[M].山东:山东教育出版社,1988.
【关键词】土地整理；效益分析；项目
1.前言
土地整理有广义及狭义之说，广义指土地整理分为农村地整理及省市地整理，狭义指的是农地整理[1]。而目前对农地进行土地整理是我国社会主义初级阶段土地整理的重中之重。科学进行土地整理效益分析，分析影响土地整理效益的原因和受影响程度，可以完善土地整理分析体系，增大对土地整理资金的利用空间，以及加大力度制定实施土地整理规划方案，防止土地整理项目管理风险，进而促进我国土地资源的合理配置，实现国家规定实施的可持续发展政策，对土地整理落实及制定决策具有重大意义与实践价值[2]。
2.土地整理经济效益分析
土地整理是一项需要投入大量人力物力的项目过程，属于经济行为活动。而在土地整理过程中的经济效益则指投资的主体以及各种经济活动的主体在经过进行土地整理时所投入的人力物力所带来的经济效益。按照各国进行实际土地整理实践所获得的经验，可以把开展土地整理实践活动的资金资源主要来自三个领域：首先就是由国家，包括国家中央政府与各地方所有政府；其次，当属于社会企业，主要指在土地整理实践中参与其中的企业；最后，就是个人资金的投入，在进行土地整理时，其土地所有者对整理区域的投资。在这三个投资来源中国家投资占主要地位。其他的经济投资者主要是整理区内的土地所有者，通常是采用投资的方式参与土地整理实践活动，以获得土地整理带来的经济效益。再进行对土地整理经济效益的分析时要注意以下问题：①在开展土地整理经济效益分析时，要注意由于指标的不同，会影响到土地整理项目过程中经济效益的不同。因此，在实际分析中要充分重视各种指标对土地整理经济效益的影响。②土地整理资金投入和土地整理的内容、方向、规划、对策都有直接有关系，不一样土地资源有不同的利用价值，因此对其投放的资金也会又所不同，故在策划土地整理活动时要加以充分考虑，使得其带来更大的经济效益。③土地整理规模指的是在开展土地整理区中所有土地的总面积。土地整理工程量则指开展土地整理实践活动过程中，投放得工作量与土石材料量等；土地整理投资资金的预算为在明确开展土地整理的规模、工程量之后，按照市场平均价格及定额标准对直接投资和投资折资进行的预算[3]。只有在土地整理过程中主要对这些问题的分析，才能更准确的进行资金投放，进而获取更大的经济效益。
3.土地整理社会效益分析
土地整理社会效益指的是在在开展土地整理后对社会环境体系产生的影响以及宏观社会效应的出现，换句话说就是，土地整理就是以促进农村地区经济的发展，缩小农村与城镇之间的经济差距为主要目标的活动。在进行土地整理时把其对社会产生的效益分为三部分：其一，土地整理对资源进行合理配置有一定作用；其二，土地整理对农村环境有一定的影响；第三，土地整理影响着农村社会经济的发展。
土地整理对自然资源进行合理利用具有的作用主要表现在：①有效进行土地的合理利用，坚持协调可持续发展战略，改善土地土壤的肥沃程度，提高土地利用价值。②光温资源的有效利用，在开展土地整理过程中，根据地形尽量把农田按照南北方向进行设计，使得农作物在当天中充分吸收到光能，有效进行光合作用，有助于提高农作物的产量，获得等大的社会效益。③水资源的充分利用，水是生命的源泉，故在开展土地整理项目时要考虑到水资源的充分利用，可在干旱地区修建蓄水池、凿建地下水井等；在水量充足的地区，可以修建各种提水设备，蓄水设施的，使地表水得以充分利用。
土地整理对农村的影响主要表现在：①缓解人地问题，提高粮食产量，我国现在土地整理主要是为了缓解非农建设占用农田问题，增加耕地的面积，解决人地的问题，进而提高粮食的产量。②改善农用设施体系，开展农地整理项目时，同时也对农村、田、地之间的道路以及其他农用设施进行改善，使其得以健全，提高农村的生活质量。③增加农村家庭经济收入，土地整理后粮食产量得以提高，提高了农民的收入。④现代化技术的推广，在土地整理完成后，农村水利设施的充分利用，交通工具的普遍应用以及机械化设备的完善为农民发展经营提供宽阔的平台，实现现代化技术的推广。⑤增加就业几率，整体上提高了农村的社会效益。
4.土地整理生态效益分析
土地整理生态效益指的是开展土地整理项目时对土地整理区内植被、生物、土壤等造成多种有好的或坏的影响，因此，进行土地整理时必须是在不破坏生态环境的前提下，以免产生新的生态破坏。土地整理的生态效益分析主要内容为：土地整理项目落实后，进行植树造林、退耕还林、疏通河道、兴修水利等提高森林植被覆盖率、防治水土流失、提高防洪抗洪能力，优化自然环境结构、改善生态环境而获取的效益。进行土地整理生态环境效益分析应注意的问题①根据我国有关环境法律法规以及按照环境规划进行土地整理是最基本的条件，不可以违反其规定。②开展土地整理项目时应从经济效益、社会效益以及生态环境效益相统一角度进行实施，使得土地整理项目方案有效可行，获取更大的综合效益。③进行生态效益分析时应把定量分析和定性分析结合起来，这是现在我国各地开展土地整理生态效益分析首选的分析法。
5.结束语
开展土地整理不仅可以提高社会的经济效益，同时对社会效益以及生态效益也有很大的影响，尤其是农地整理，在农地整理项目完成后，该整理区土地就会得到合理利用及良性循环发展，从而贯彻落实国家协调可持续发展策略，同时也完全按照土地整理的要求。开展土地整理，实行对农田、水资源、道路、树林植被等的综合治理，可以减少农田、土壤污染受污染的程度，增加了耕地土壤的肥沃性，改善农村田地之间的气候，降低自然灾害的发生率，改善农村生态环境质量，健全农田排水设备系统，完善了农村小生态系统，使农作物产量不断增多，农业增产增收，农民经济收入有所提高，国家政府对农地整理的重视并给予大力的支持，有助于坚定我国农村发展农业经济再以农业发展带动其他产业发展的信心，促进国家经济的快速发展。
参考文献
[1]杜娟,孙鹏举.土地整理研究概述[J].山两农业科学,2010(03).
