时间：2023-12-28 16:21:06
关键词：经济适用房 政策执行 负面创新 内部决定模型
1.理论基础：内部决定模型
内部决定模型是政策创新和传播主要解释框架之一（另一种为传播模型），这表明内部决定模型来自于政策创新和传播框架。传播模型认为，政策创新本质上是政府之间的关系，它把一个地方政府采纳的某项政策视为模仿其他地方政府先前采纳的政策。相应地，内部决定模型假设，地方政府的行为不会受其他地方政府行为的影响，认为职能部门创新的因素在于地方政府内部的政治、经济或社会特性。
地方政府的政治、经济和社会特性决定着该地方政府采纳一项新项目或新政策的因素，即为内部决定模型的基本假设，并基于此假设认为规模越大、资源越充实，经济越发达的地方政府越具有创新性。如此，内部决定模型既排除了地方政府受其他地方政府或中央政府所影响的传播效果，而且在影响创新的因素中也表明了公民和精英的意识形态会影响常规或渐进的政策选择。在这些影响创新的因素中，财政资源和政府能力最为重要。
2.经济适用房的演变
2.1酝酿探索阶段（1991-1997年）
经济适用房是指为适应房价过高的房地产形势，由政府组织建造，售微利价以适应中低收入家庭的承受力，是享受政府政策优惠的、具有保障性的商品住房。早在1991年6月份，国务院就在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年首次明确提出了经济适用房是“以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质”的住房；同时也规定了经济适用房的成本、价格以及购买对象的认定等内容。但此阶段仍处于探索阶段，经济适用房并没有实施推行。
2.2开建发展阶段（1998-2004年）
1998年是房地产开发的起步阶段，当时以工薪阶层为主的中低收入家庭的经济购买力还难以承受商品房的价格，因此在这关键时刻，为了解决中低收入者住房问题和刺激市场消费，经济适用房开始推出并兴建，建立了以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系。到2004年又进一步对经济适用房的管理、销售、建设做出了规定并将其定性为政策性商品住房。该阶段由于市场和中低收入者的需求，经济适用房迎来高速发展时期。根据建设部的报告，1998～2003年全国经济适用房解决了600万户的住房问题，累计竣工面积达到4.77亿平方米。
2.3徘徊质疑阶段（2005-2006年）
经济适用房如雨后春笋般发展，随之而来在这一阶段也暴露出许多问题：已售经济适用房呈现“高租售率”、部分户型过大、一房难购、经适房小区出现大量有钱人等等不正常的现象。这些问题表明了经济适用房并没有真正的让该受益的群体受益，而是让富人们钻了空子，拾了便宜，因此也在某种程度上冲击了商品房的市场。2006年8月，建设部称，租售型经济适用房代替出售的形式将是未来的发展方向。在这一阶段经济适用房徘徊不前，房屋建筑面积和政府投资额也出现明显下滑的态势，甚至经济适用房的存废问题都成为了焦点。
2.4政策加强阶段（2007年至今）
面对前一阶段出现的问题，国务院于2007年8月了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中指出房屋问题是重要的民生问题，要以解决城市低收入家庭住房问题为核心，并将经济适用房由原来的政策性商品住房改为保障性质的政策性住房，且严格限定供应对象。随后，在《经济适用住房管理办法》中对经适房的各项管理制度做了详细规定，在一定程度上限制了经适房的投机现象。该阶段，政府加强并完善了经济适用房政策，但随着政策一步步转变，仍存在一系列的问题等待我们探究并解决。
3.我国经济适用房政策执行过程引入内部决定模型的可行性分析
通过梳理从1991年来我国经济适用房政策演变过程，尤其是2005年至2006年的徘徊质疑阶段，我们发现我国经济适用房在这一阶段也暴露出许多问题。当然，这些问题表明了经济适用房并没有真正的让该受益的群体受益，因此也在某种程度上冲击了商品房的市场。在这一阶段，经济适用房徘徊不前，甚至经济适用房的存废问题都成为了焦点。但随着经济社会的发展，社会主义法制观念的逐步形成，通过政策取向的学习逐渐转变观念。时至今日，政府正在极力的加强并完善经济适用房政策，一步步的解决在前一阶段出现的政策问题。但随着政策的转变，经济适用房中又出现了一些新的问题等待我们探究并解决。
在政策创新和传播框架中，内部决定模型假设，地方政府的行为不会受其他地方政府行为的影响，认为职能部门创新的因素在于地方政府内部的政治、经济或社会特性。从这个角度来说，我国经济适用房新出现的诸多问题有可能是由于以上因素产生的负面创新，所以政策创新和传播框架中的内部决定模型与经济适用房的存在问题用具有高度的契合性，因此，我认为用内部决定模型来分析我国经济适用房存在问题，具有很强的解释力和可行性。
4.基于内部决定模型分析的经济适用房政策实施过程问题表现
4.1政策制度缺乏明确的执行标准
第一，各省市住房档案和收入信息系统缺乏明确标准。内部决定模型假设导致地方政府采纳一项新项目或新政策的因素是该地方政府的政治、经济和社会特性所决定的。因此，它排除了地方政府受其他地方政府或中央政府所影响的传播效果。国发98年23号文件规定的购买资格对象是中低收入者，可全国各地经济水平千差万别，对“中低收入”的界定也不尽相同。各省市都对购买对象的标准作了规定，但由于缺乏严格统一的标准；再加上各省市的统计审核严谨程度不一，部分省市对购买人收入和住房的真实情况难以掌握，造成无法准确界定购买对象的资格审核，导致应该保障对象与实际保障对象出现偏差。
第二，各省市购买对象界定缺乏明确标准。内部决定模型假设，规模越大、资源越充实，经济越发达的地方政府越具有创新性。这种创新性对于城市的发展有好的一面，但由于没有具体的规范制度加以约束，这种创新可能会带来负面的影响。部分省市对于购买对象的界定不明、定位过宽使得“一些大城市的经济适用房对象排队、审核等环节出现的‘富人套购’、‘投资’等问题，实际既难以操作，更无法实施有效监督”。虽然新政策对购房对象标准作了进一步明确，仍无法从根本上避免类似现象的发生。
4.2政策执行不到位
第一，，地方政府执行力缺失。根据内部决定模型的假设，地方政府的行为不会受其他地方政府行为的影响，排除了地方政府受其他地方政府或中央政府所影响的传播效果。各省市地方对政策的可控性增大，各部门掌握着资金的操作，难免会出现的现象。土地出让金是政府财政收入的一项重要来源，而国家规定的经济适用房政策恰巧免收土地出让金，这就在一定程度上减少了政府的收入，政府也就不太愿意过于认真的投入经济适用房的建设，并会过多的强调经济适用房的商品属性以借此增加其财政收入，推动地方经济增长。且各地方政府监管程度不一样，致使“寻租”行为泛滥，从中获取额外的收益。
正是由于各个地方政府没有按标准正确落实经济适用房的发展工作，忽视其保障性，过于重视其市场性，也就松懈对经济适用房的申请对象审核、退出机制管理等问题的处理。由此，“在经济适用房政策的具体执行过程中，还面临着一些障碍，出现了敷衍性执行政策、曲解性执行政策、附加性执行政策、替换性执行政策和截留性执行政策的现象。”这些都使得政策的执行没有贯彻实施，地方政府执行力缺失导致了政策执行不到位。
第二，缺乏约束机制，开发商违规操作。在影响创新的因素中，公民和精英的意识形态也会影响常规或渐进的政策选择。不仅是地方政府，开发商作为政策执行的一部分也存在执行偏差。“在经济适用房政策实施中房地产开发商无非是使政策偏离轨道的始作俑者，开发商从自身利益出发，自定户型、面积，导致住宅面积过大、总价过高，由此造成中低收入家庭买不起经济适用房”。开发商本身就是以营利性为主的市场主体，其行动也会一切以自身利益为主，以利益最大化为本。而如果严格按照国家的规定发展经济适用房，其收获的利润相比商品房少之又少，所以为了获得更高的利润，开发商只能变化其形式，致使经济适用房既不经济，也不适用。
5.推进我国经济适用房发展的难点
5.1无法按统一标准明确并定期审查保障对象
由于各省市的政治、经济、社会发展程度不一样，难以按照统一的制定标准。现在各大省市还是依赖于数据的显示，缺乏对购买者审查的力度。且各地方当地房价的具体情况也不一样，评判标准比较片面。具体上报的收入数据与实际调查情况结合不一，因地制宜的适当缩减经济适用房的规模和保障对象的政策标准难以统一，社会保障效果提高较小，资源流失严重。同时，经济适用房政策相配套的一些措施难以完善。首先，全个人信息档案，居民住房、收入、信用度等情况缺乏。其次，申请经济适用房家庭的收入及住房困难情况不准确、申请对象的手续办理繁琐。再次，各省市重视采取实地走访或网络公示的形式不一，一些地方审核的透明度不高，没有起到群众监督的作用。最后，部分省市对已申购经济适用房的家庭没有进行定期回调，不能确保政策性房屋用于需要的家庭。初期保障对象的确定及审查工作不到位，难以推动我国经济适用房政策发展。
5.2经济适用房补贴方式难以转变
补贴的方式主要分为两种，一种是直接提供现金支援，另一种是通过减免税费、贷款贴息等间接渠道。目前经济适用房政策是政府通过减免除土地出让金、行政事业性收费及小区基础设施费用的形式将补贴直接发给开发商，而对于房屋购买者来说“经济适用房制度可以认为是政府的间接补贴，是一种特殊的转移支付”。这种特殊性的转移支付，在实施中为政府和开发商提供了可乘之机、增加了很多中间环节不必要成本投入，而且相对于直接补贴缺乏效率，所以部分地方公民不接受除直接提供现金以外的其他一切补贴方式，转变经济适用房补贴方式有一定的困难。
5.3售后交易的管理力度不够
经济适用房的售后管理工作没有做到位。第一、许多购买经济适用房的家庭在未满5年取得全部产权之前，将经济适用房出租的现象普遍存在。第二、购买经济适用房并没有自己居住，转让、高价随意出售的经济适用房回收困难，致使经济适用房重复建造，产生资产过多的流失，经济适用房政策始终无法受益于需要保障的人群。第三、有些已拥有经济适用房，但由于经济条件改善，又购买其他住房的家庭，并没有退出经济适用房，房管部门对其房屋难以进行回收，不符合条件的家庭仍然能够享受优惠的住房保障政策。没有一个分工明确、协调合作、高效率的查处和监管机制，以上的各类违规事件无法及时严肃查处。同时，社会公示不及时、群众参与度不高，群众的舆论和监督力量薄弱，无法促使监管和查处更加有效的执行，国家制定的措施不能够得以有效的执行。
5.4执行主体的综合素质不高
执行主体的行为决定着政策是否顺利执行，要完善经济适用房政策，规范执行主体行为、提高执行人员的综合素质至关重要。但现阶段，我国的执行主体的综合素质还有待提高，具体存在问题体现在以下几个方面：
第一、知识素质参差不齐。一些执行人员并没有看清形势，跟上时代的步伐，知识面狭窄，知识结构单一，难以适应社会发展的需要。第二、政治素质不高。有些执行人员没有树立正确的价值取向，在利益面前，处处为人民着想成为一句空话。执行人员，侵害保障对象利益的情况时有发生。第三、能力素质缺乏。执行者能力的缺乏会就不能及时发现解决政策执行中的问题、适时调整对策方法，无法提高办事的准确性与效率。部分地方由于制度的不完善，滥竽充数的现象屡见不鲜。第四、心理素质不强。如地方经济适用房政策执行主体的心理素质不强，及其容易受到利益诱惑，导致。
5.5缺乏监管制度与公民参与机制
要充分发挥政策执行主体的作用，就要外界对其施加有效的监督。而目前我国正缺乏相关的监督机制。一些地方政府没有很好的承担起对开发商主要监督角色，反而相互推脱责任，使得经济适用房建设问题频发。因此加强对他们的监管力度也不容忽视。
最后，严重缺乏公民参与机制，政策的执行没有得到进一步的监督。非政府组织介于政府与购房者之间的第三方，是一个很好地公民参与渠道，可以公平公正的处理二者之间的事务。但现今非政府组织发展不健全，难以起到解决矛盾、化解冲突，稳定社会发展的作用。中低收入者购房的利益需求不能良好的表达，使购房者与政府、开发商缺乏必要的沟通。
参考文献：
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关键词：阿伦・德雷泽；政策选择；政治维度；新政治经济学
中图分类号：F0 文献标识码：A 文章编号：1000－176X(2008)08－0011－07
一、引言
政治经济学是社会科学中最古老的学科之一。但是，自19世纪末到20世纪五六十年代，随着政治学与经济学相继成为独立学科，政治经济学这一母体学科便逐渐衰落，“政治经济学”一词也逐渐被“经济学”一词所取代。然而，“脱离政治学的经济学是无用的”，“在世界上任何一种政治制度下，政治学的大部分是经济学，经济学的大部分是政治学”。因此，20世纪70年代末以来，西方学术界兴起了重新研究“政治经济学”的思潮。但是，真正使用这一概念并取得重大理论进展和产生重要影响的是一门新兴交叉学科――新政治经济学(New Political Economy)的产生。新政治经济学不同于经济学，也不同于政治学，而是这两门学科的有机融合。“新政治经济学的目的是为了理解政策领域所产生的重要问题。它并不是经济学家们为了向政治科学领域扩张而进行的一种努力。相反，它主要关注的是将经济学家们的能力扩展到需要某些工具才能进行经济和政治决策的问题上”。当前，新政治经济学仍处于发展过程之中，其体系结构尚未成型，西方学者对其研究对象、范围、主题的界定也不一致。作为当代杰出的研究新政治经济学的学者之一，阿伦・德雷泽(Allan Drazen)在《美国经济评论》、《经济学季刊》和《经济研究评论》等杂志上发表了大量的新政治经济学论文。尤其是2000年由普林斯顿大学出版的《宏观经济学中的政治经济学》一书，属于“新政治经济学的鸿篇巨制，是第一本详细研究政治力量如何影响经济政策的著作”。在这本著作中，阿伦・德雷泽厘清了新政治经济学的定义，探讨了隐藏在政策选择被后的政治问题，从而有效地将经济学与政治学融为一体，推动了新政治经济学的形成。
二、什么是新政治经济学
阿伦・德雷泽认为，尽管政治如何影响经济结果是最古老的经济学问题，但新政治经济学却是该学科中最新的领域之一，为了避免与过去意指经济学本身的“政治经济学”想混淆，必须明确“什么是新政治经济学”。
1、新政治经济学的定义。阿伦・德雷泽认为，要定义新政治经济学，首先必须明确什么是经济学和政治学?“经济学是一门科学，它研究体现为目的与具有选择性用途的稀缺资源之间关系的人的行为”，因此，经济学是对稀缺资源最优利用的研究。政治学则是对权力和授权本身及其运用的研究，政治学关注的是集体选择机制，探讨权力如何获得并如何运用。经济学是研究稀缺资源的最优利用这一观点，运用到政策选择时，隐含着一个不明确的但至关重要的假设，即最优政策一旦被发现，就将得到贯彻实施。政策选择问题只是一个技术问题或计算问题。一旦最优政策被计算出来，政策制定者就会接下来实施，这一决策被看作是自动的。也就是说，由于政策制定者是社会福利最大化者，最优政策一经导出，就会被无条件地接受，也将会得到贯彻实施。但实际上，在技术上决定采用何种政策的过程，与政治领域的政策决定过程是完全不同的，实际政策经常与最优政策截然不同。因为政策制定者不仅受技术和信息的制约，而且受到政治约束，即由于利益冲突以及面对这些冲突需要做出集体决策时所受到的约束，因此，新政治经济学从对实际政策经常与最优政策截然不同的这一观察开始，它探讨这样的问题――政治约束将如何解释与最优政策不同的政策选择以及这些政策所意味的结果。
基于上述分析，阿伦・德雷泽认为，如果说经济学是对稀缺资源最优利用的研究，政治学是对集体选择机制的研究，那么新政治经济学则是从决策的政治本质开始，研究的是一个社会中政治因素如何影响经济政策选择。因此，可以把“新政治经济学定义为对决策的政治本质如何影响政策选择，从而最终影响经济结果的研究”。其核心建立在这样一个事实基础上：现实世界的经济政策，不是由安全地蛰居在教科书中的社会计划者――他不受利益冲突的个人影响，而只在那里计算最优政策――所选定的。经济政策是平衡利益冲突，从而产生集体选择的决策过程的结果。这也是“决策的政治性质”意指的内容。
2、利益的不一致性是新政治经济学的核心。阿伦・德雷泽指出，如果没有对结果的不一致性偏好，就不会有集个人偏好为集体偏好的必要。同样如果没有利益冲突(即利益不一致)，经济政策的选择将是社会计划者对代表性的个人效用最大化。因此“利益的不一致性是新政治经济学的核心”，利益不一致性构成了新政治经济学研究领域的基础。这是因为，第一，在存在政治约束的地方，不一致性或利益冲突是必不可少的。第二，解决这些冲突的机制所产生的结果是政治对经济的影响。第一点是清楚的，不一致性是一个必要条件，它可以被理解为，如果没有不一致性，就没有研究的对象。而第二点则定义了新政治经济学。在存在市场的地方，不一致性也是必要的，但是通过市场与通过政治程序来处理利益的不一致性，其解决方法是不相同的。例如，通过市场解决的方式和通过对议员的疏通活动解决不一致性的方式，对收入分配的影响是相当不同的。差别有多大，取决于决定税收与转移支付的政治机制。不仅如此，还有不计其数的个人利益具有不一致性问题，对这些问题，如果不能用市场机制来决定结果，那么只能通过政治选择来决定结果。总之，利益不一致性对于任何问题都是至关重要的。如果所有的个人都具有同样的贴现因子，并且个人之间不存在利益差别，那么不管集体选择的机制是什么，社会变量与个人变量将会是同一的，政治问题就不会存在。
既然利益不一致性是新政治经济学的核心，那么对新政治经济学而言，不一致性的类型有那些?在阿伦・德雷泽看来，有许多引起利益冲突的重要类型，但可以将它们归入两种基本类型：第一种类型反映了参与者进入政治活动场所的不一致性，即参与者有不同的政策偏好。导致这种不一致性的原因是多样化的：参与者也许对商品具有不同的口味，或者具有不同的相对要素禀赋；参与者发现自己处在使他们喜欢不同的政策，而又难以用口味或禀赋来概括的境况中；或许是对世界如何运行，从而对什么样的政策能够最好地实现既定目标看法不同。简而言之，个人在多个维度上具有不一致性，导致他们事前就喜欢不同的经济政策。可以将这种不一致性称为事
前的不一致性。第二种类型反映了即使政治参与者具有同样的天赋和偏好，也还会存在利益和兴趣上的冲突。参与者也许对同一产品的价值评价相同，但如果产品是私人产品，对它的分配就存在着冲突；如果是公共产品，则提供该产品的成本的分配是由集体选择决定的。经济政策通常具有分配的含义。因而，当一项政策确实或能够对分配产生影响时，具有自我利益的行为主体，就会在分配上发生冲突。这包括权力可能会向掌权者提供租金，而不管这些租金是金钱上的利益还是与掌权相联系的“虚荣上的租金”。区别于事前的不一致性，可以用事后不一致性来指这种类型的不一致性。
阿伦・德雷泽指出，事前不一致性和事后不一致性并非互相排斥的。例如，讨论一种公共产品的供给，在公共产品相对于其他支出的重要性上也许会产生冲突，它反映了事前不一致性；而在谁应该承担提供公共产品的成本上也可能存在冲突，这是事后不一致性。总之，利益的不一致性是新政治经济学的核心，参与者事前或事后的不一致性对于分析政策选择是至关重要的，只有当人们在应该实施哪项经济政策，或者是在经济成本和经济收益如何分配的问题上意见不一致时，才会产生政治问题。
三、新政治经济学的理论主题
在回答了“什么是新政治经济学”后，阿伦・德雷泽对决策机制、承诺与信誉、再分配、公共物品和经济增长等问题进行了富有创新的研究，从而建立了新政治经济学的理论体系。
1、决策机制。在阿伦・德雷泽看来，新政治经济学研究的起点，是做出集体选择的决策机制，因为如果缺乏对决策机制的理解，人们就无法理解做出集体选择的不同方式，因此需要讨论决策机制的选择以及直接民主制和代议制民主决策机制的运行方式：(1)决策机制的选择。决策机制的选择问题，经常被称为立宪问题。因为宪法包含了一个社会最基本的法律规则，许多宪法的内容涉及政策的制定过程。换言之，宪法是关于决策机制选择的法律，不同的宪法体现了不同的集体选择规则，进而产生了不同的经济结果。通常体现在宪法中的集体选择规则是共同决策或交叠决策。它允许不同的政府机构相互介入，因而相互之间可以潜在地设置工作障碍。它被理解为权力制衡，其目的是限制政府任何一个部门的权力以及政府作为一个整体的权力。但是由于政治过程涉及高昂的交易成本，“政治市场更倾向于无效率”，因此，任何决策机制的选择都必须设计一套使政治决策得以进行的制度安排，否则高昂的交易成本将会使任何集体选择都不可能。(2)直接民主制。在这种形式的决策机制中，全体选民对政策直接投票。那么，第一，谁有权去投票?即投票权的规则是什么?第二，决定一项提案被提交投票表决的规则，即广义上的议程规则是什么?第三，提案被采纳的规则是什么?第四，在举行投票时，决定信息传播或告知的规则是什么?如果直接民主制中的这些规则是不同的，将会导致不同的政策选择，从而产生不同的经济影响。(3)代议制民主。在代议制民主中，选民选择代表并由代表来选择政策。但是，选择政策的代表并不具有与他们所代表的选民完全相同的政策偏好。在由代表所组成的议会中(或者是议会里的某一委员会)，可以说决策是直接的民主。因此，必须从两个阶段(对代表的选择以及代表对政策的选择)来考虑决策，以及这些决策将如何相互作用。也就是说，选民们选择代表，不仅基于代表在问题上的立场，而且基于第二阶段的决策如何影响代表的立场与政策结果之间的关系；代表们在第二阶段选择政策，非常清楚地知道这将会如何影响下次选举中选民的抉择。阿伦・德雷泽指出，直接民主制中所讨论的四项规则，在代议制民主决策的两个层次上都意义重大。此外，代议制民主决策分析还必须考虑以下问题：一是议会规模。是一院制还是两院制(如果是两院制，如何在这两个议会实体之间分配权力)，以及议会中的投票规则，是否存在策略投票(即互投赞成票)。二是政党制度。当存在两个以上的政党时，议会构成的差别是惊人的。在“票数最多者当选”下，议会中较小政党的代表数会远低于选举作为一个整体时他们的力量，这表明在多党制下，政策从而经济结果会显著地不同。三是利益集团。在代议制民主中，决定政策的另一个关键因素是利益集团的存在。利益集团既可以通过捐款或支持来影响选举结果，也可以通过对议会议员的游说而影响立法结果。
2、政策可信性。不论是直接民主还是代议制民主，民主决策的一个突出问题是潜在的时间不一致性，因为多数人的偏好会随着时间而变化。那么，如何能够使政策制定者确实会执行他宣布的政策?换句话说，在可信性的意义上，如何使公众相信宣布的政策将被执行或坚持下去?阿伦・德雷泽分析了在时间不一致性的情况下，如何能使宣布的政策可信、会得到贯彻实施的制度安排：(1)法律。“法律(和更一般的制度)通过两种途径可以提高政策可信性：一是增加不遵守法律的成本；二是减少不遵守法律获得的利益”。(2)社会规范。社会规范是“一种习惯性的、预期的和自我实施的行为方式”。社会规范能够提高政策可信性的原因在于，人们遵守社会规范“是因为这样做显然是合算的，并且如果他们选择不遵守习惯，就会将自己逐出交往”。(3)授权。合理的授权能够提高政府政策制定者履行承诺的能力，因为在时间不一致性的世界里，事先对自然界或突发事件的每一种状态都具体化是不可能的，合理的授权通过赋予不同的政策制定者选择政策的自由度，不仅改变了政策制定者对未来的预期，而且为解决复杂的多样性问题提供了更好的办法。(4)声誉。声誉被认为是预期个人采取的行动，在总是遵循同样政策的意义上，声誉和可预测性是一回事。理解声誉的一个较好办法是，把它理解为对政策制定者未来行动预期中的推测问题。更确切地说，个人形成有关政策制定者未被观察到的特征(即政策制定者的偏好和约束)的预期，声誉就是指对这些特征的一种信念。个人最终关心的是政策制定者的行为，而政策制定者的行为是其特性的具体化，因此“我们这里所说的是行为的声誉。因为我们对将来行为的判断是基于过去观察到的行为，所以焦点在于过去观察到的行为，如何导致人们预期某一类型的未来行为，即帮助建立有关将来行动的声誉”。
3、选举与政策制定者的更替。选举与政策制定者的更替，或者说对决策者的内生和外生变量的研究，是新政治经济学最重要的研究主题之一。阿伦・德雷泽指出，尽管决策者可能喜欢永远执政，但是决策者通常都是经选举产生的，其任期有限，并且他也明白自己迟早会被另一个决策者所替代。那么，哪些因素会影响到决策者继续执政(在选举中获胜)，亦或会被某个具有不同偏好的人取代呢(在选举中失败)?(1)选举与决策者的政绩。当政者(决策者)糟糕的政绩会受到选举失利的惩罚。因此选举有助于控制决策者的政绩。也就是说，如果在职者的政绩不
仅能够反映他的禀赋特征(诸如意识形态与胜任能力等)或某些外部事件的影响，而且还能反映他是否有机会主义的行为，那么，不能够留任的威胁就可起到限制机会主义的作用。(2)政治经济周期。选举的政治周期所导致的经济周期通常称为政治经济周期，它指的是选举之前任职者对经济的机会主义操纵。因为选举前的经济状况会明显地影响选民的选择，因此，在选举来临之前，当政者会通过政策选择刺激经济增长或提高社会福利，从而提高再次当选的概率。在工业化国家中，经济活动表现出明显的政治周期，“实际人均可支配收入的短期加速现象更有可能发生在选举年份而不是其他年份”。(3)执政能力与投票前景。如果一个在职者在处理国内经济事务时表明自己执政能力水平较低，这就会导致其再次当选的概率较低。(4)竞选承诺。虽然政治家都具有违背承诺的动机，当选后违反竞选承诺的现象也是如此的普遍，但是，在信息不对称的情况下，竞选承诺仍然对投票人有实质性的影响，一个信守竞选诺言的候选人再次当选的可能性较高。(5)多党制和选举日期的内生性。大多数民主国家存在两个以上的政党，政府通常是由众多政党的某个联盟来组成，同时在很多民主国家中，选举日期是内生决定的，政府或立法机关有权力一个通知提前举行选举。多党制和选举日期的内生性是怎样影响选举结果的呢?在多党联盟体制下，小规模的、位于末端的政党往往在选举中具有与其规模不相称的力量，而内生的选举时间安排，则使当政者可以在经济状况较好时召集选举，从而为赢得选举(继任)奠定基础。
4、再分配。收入或财富的再分配，是新政治经济学中的重要问题。因为进行再分配的利益冲突是明显的，机会主义者会利用政治机制来最大化他们的收入，因此，在大多数经济中，收入、财富或私人产品的再分配政策，都是政治争论的主要领域。阿伦・德雷泽系统讨论了再分配政策的一系列问题：(1)收入再分配。收入再分配的焦点是政治过程所引起的收入再分配的数量，而这取决于将个人偏好加总的政治机制选择的税收――转移支付政策。一个社会税收――转移支付政策的选择必须考量以下几个因素：收入分配的不均等性；政党政治；意识形态与社会福利。(2)非货币化再分配。所有具有分配性质的政府计划都可以称为非货币化再分配。非货币化再分配计划的政治决策之所以能够做出，是因为除了经济利益外，这些计划还提供了政治利益，政治决策的激励具有选票最大化的特征，在政治决策过程中，决策者(如议员)内心深处存在着相互利用的愿望。每个议员都代表一个地区，每个地区都想为自己争取一个项目，这时，一个议员就会向另一个议员说：“如果你支持我的项目，我就会支持你的项目。”有充分的经验证据证明，这种“互投赞成票”的现象大量存在于政治决策中。(3)再分配的寻租行为。除了由特定的政策机制引致的再分配外，还需要考虑更一般的资源支出(以试图再分配资源)现象，即再分配的寻租行为。阿伦・德雷泽认为，有三种再分配的寻租行为：游说影响决策过程；直接参与政治活动接近政治决策层；进入与退出受影响的活动。政治领域因再分配的寻租行为所形成的政府政策，在制造人为稀缺创造租金的同时，实现了以社会成本为代价对收入和财富的转移支付。(4)代际再分配。在每一个经济体内，实际上都存在着名目繁多的代际再分配计划。代际再分配的可行性集中在两个方面：代内投票者的不一致性，以及某种程度的利他性。如果没有利他主义，在一个多数裁定的投票体系(政治决策)中，代际再分配的任何计划都不可能持续下去，但是利他主义并不足以使人们投票支持现收现付式的代际转移支付计划，代际再分配计划可持续性的关键在于年轻一代之间存在着利益冲突，正是年轻一代中具有的利益不一致性，部分年轻人与老年人之间多数联盟的形成，从而使得代际再分配得以持续。(5)再分配与流动性。如果个人能够在社区之间流动，那么再分配政策将会把富人赶走。即使个人因政治经济因素可以被束缚在某个辖区，那些可以被转移的要素的流动性也会限制再分配的范围，例如，如果资本在各个辖区内是完全流动的，且构成财富的一个显著部分，那么对资本征税的威胁会诱使资本外逃，这会严重限制收入再分配的范围。
5、公共物品。公共物品理论是公共经济学的经典主题，但是由于以下几个原因，它与政治经济学密切相关：(1)公共物品理论是一种政府理论，政府的建立就在于提供公共物品。(2)公共物品供给中的“集体行动”问题为利益冲突的不一致性提供了深刻见解。(3)当一种物品具有公共性质时，它可能提供不足、根本不提供或经过长期拖延后才得以提供。其中任何一种结果的产生都取决于对公共物品提供进行集体选择的机制。由此，公共物品问题直接进入政治经济学领域，被定义为当存在利益不一致性时，集体选择机制所产生结果的意义。而且，当认识到经济政策具有公共物品性质时，那么公共物品问题不仅处于政治经济学的核心，而且遍布于整个领域之中。阿伦・德雷泽详细分析了公共物品供给决策：(1)政府供给。如果提供公共物品的负担(税收)要在个人之间公平分摊，那么某种形式的强制是必要的。由于政府被定义为拥有垄断性的强制权，因此它就成为公共物品自然而然的提供者。问题是，个人有激励正确地显示其偏好吗?如果个人必须缴纳的税金数量同他们显示的需求正相关，个人就有激励隐瞒他们对公共物品的偏好。因此，政府提供公共物品的政治决策机制必须能够引出真实信息的显示。(2)搭便车和集体行动。如果个人能够在对公共物品的提供成本不做出任何贡献的情况下受益，那么他当然有激励让他人承担为次类物品融资的负担，换言之，公共物品供给中，自利的个人因而会有搭便车的激励，尤其是公共物品不需由政府来提供，没有政府独有的强制方式，搭便车问题将难以解决。(3)自愿供给。当公共物品提供取决于自愿贡献时，在什么时候才会有集体行动?创立怎样一种机制才能确保集团成员对集体物品提供做出贡献呢?阿伦・德雷泽以奥尔森的集体行动的理论为基础，回答了这些问题：一是选择性激励理论。集团的某些成员通过给其他成员提供正的或负的选择性激励促进集体行动。二是副产品理论。这种观点认为，原本为其他目的而建立的集团有时会合作以进行集体行动，这就是一种副产品。而且建立一个集团还可以创造出一种团结一致的意识，从而使集体行动问题得到解决。三是合作理论。这种观点认为，在重复进行的博弈中，进行互动行为的当事人将会学会合作，因为人们意识到，不合作不符合任何人的利益。(4)“俱乐部”公共物品。由于许多非竞争性的公共物品也可能存在排他性，因此，一群人会发现，自愿组成一个联盟或俱乐部，并只向他们自己供给物品是最优的。布坎南被认为最先阐述了俱乐部公共物品理论。在基本的布坎南模型中，成员均享非纯粹公共物品且均
摊其联合成本。当一个新成员加人时，向老成员供给的公共物品的平均成本会降低，至少在一定范围内如此，因此，俱乐部的规模会扩张，直到人员拥挤。拥挤带来的负效用相对于私人物品的边际效用越大，俱乐部的最优规模就越小。提供公共物品的固定成本越大，俱乐部的最优规模也就越大，因为固定成本可以在更多的成员之间来分摊。
6、政策变革。有利于社会的政策变革得不到实行，或者经过长期的拖延才开始实行，或者经过反复不懈的努力之后才得以持续说明，在实践证明应该进行改革的情况下，人们还必须考虑政治上的约束才能理解政策变革未能付诸实施、持续或是经过长期拖延后才得以实施的原因。因此，在探讨政策变革失败的非政治原因的基础上，阿伦・德雷泽分析了政策变革(不采纳、拖延或逆转)未付诸实施的政治因素。导致政策变革失败的非政治原因是：(1)知识与专门技能匮乏。对无效的政策不进行变革或拖延反映了这样一个事实：政策制定者不知道什么样的政策更行之有效。当政策制定者不知道该去做什么的时候，不采取行动是不足为怪的。但是知识与专门技能的匮乏更多地表现在策略或逻辑上，而不存在于政策的整体设计上。政策变革不被采纳或拖延，是因为缺乏能够成功实施变革的人力资本。(2)最优等待。对于不采取行动的解释还可被称之为无害的置之不理：假以时日，问题自会解决，这种着眼未来的反应是最优的。但是最优等待导致政策变革拖延更深层的原因是指：尽管在没有政策变革的情况下，问题不会自己解决，但是对政策变革者来说，当前的外部环境是很不利的，实施一项新政策存在失败的可能，最优的选择是等待更有利的时机到来。(3)非理性。对不采纳政策变革的最后一种解释是非理性：决策者就像每个人一样，对难以做出的选择会推迟进行，即使知道必须面临这种选择，而且随着时间的推移，选择只会变得愈加困难。
阿伦・德雷泽认为，非政治因素从经验上提供了政策变革得不到实行的可信解释。但是，由于新政治经济学致力于研究的是不行动或拖延的政治解释，因此，必须讨论政策变革未付诸实施的政治因素：(1)个人获益的不确定性。尽管一项政策变革对大多数个人有益，但仍然存在受损者。个人对于自己将成为受益者还是损失者是不确定的，这意味着一项事后会使大多数人受益的政策不可避免地会被大多数人事前反对。因为在一个多数投票体制的社会里，政策的通过需要多数投票者投票支持。即便是一个未被采纳而又使多数人受益的政策，其政策选择权力集中在少数人手中，政策制定者在政治决策中，也要受到多数人(选民)的约束。(2)政治沟通失败。如果一项政策变革的收益，投票者不如政治家了解的多，则他们可能会拒绝该项变革，因为他们不能肯定新政策是符合他们的利益还是符合政治家(或特定选民)的利益，这种信息不对称导致的政策变革失败可以看作是一种有利于社会的改革的性质进行沟通的无能为力。(3)政策的公共物品性质。尽管政策变革可能是有益的，但是变革是一种公共物品，个人或集团无须承担所有的成本即可获得收益。因此，每一个利益集团都会希望其他集团来担负采纳一项全社会受益的政策变革所带来的成本，这意味着即使众所周知所有集团都会获益，但改革仍然不会被采纳，因为同意实施改革就会产生随之而来的改革成本的分配问题，虽然每一个利益集团都知道在拟议的成本分配下它将从变革中获得净收益，但它不能确定其他集团将得到的净收益，从而也不能确定他们是否愿意负担成本。
7、经济增长。经济增长的动力内生于行为主体的决策，集中在作为增长动力的内生技术进步上，即主要来自于研究以及人力资本和物质资本的积累，而物质资本和人力资本积累受到政治决策的重大影响。因此，如果给定政治决策对要素积累激励的影响，政治可以被视为各国具有非常不同的增长路径的原因。由于要素积累与再分配紧密相关，因此，阿伦-德雷泽探讨了政治决策、再分配与经济增长之间的关系：(1)如果再分配是扭曲的，再分配将会抑制经济增长，这是因为产权在生产要素积累中具有重要性。物质资本或人力资本积累的激励依赖于保有所积累要素的产权，特别是其报酬的权利。如果可积累要素产权的安全性越低，积累要素的激励就越低。在这些要素作为增长过程的主要投入的意义上，增长将会受到负面影响。“因为产权的安全性反映了政治决策”，在最基本的水平上，财产安全是制度性的，产权需要得到有力的法律保证，这就使政治制度和经济增长之间产生了联系，能够为产权安全提供法律保障的政治制度是至关重要的。(2)如果存在信用约束，再分配会促进经济增长。当存在信用约束时，个人投资中的固定成本会使得收入低于一定水平的个人无法利用投资机会。收入分配的更平等可以放松这些约束，从而增加资本积累促进增长。因此，通过收入再分配能够帮助穷人克服资本市场不完全导致的约束，促进生产要素积累以及经济增长。因为在不完全资本市场条件下，通过投票决定的税收体系(即税率的政治内生性)形成的收入再分配效应，将促进社会资本积累尤其是人力资本积累的增加。(3)虽然收入分配不均等是产生再分配压力的主要原因，但是不均等与收入再分配之间的联系是复杂的，它依赖于社会政治程序的性质。在民主体制下，不均等会产生较大的再分配压力，因为民主政治与广泛的投票权是联系在一起的，民主政治由此可能会成为一种对财产的威胁。虽然非民主政治在进行政治选择时受到较少的约束，但是，再分配压力也存在。在缺乏表达诉求的民主途径下，该类要求可能通过暴力途径表达，而这对增长是有害的。因此，独裁者可能会发现再分配压力将约束其政策选择，民主手段的缺乏也意味着制度的稳定性受到威胁。
四、结语
关键词：政府质量政治发展资源汲取政策创新政治调控
中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，有其独特的社会──历史──文化条件，它不可能完成象西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型。从本质上说，中国的现代化进程是外源型的，而非内生的。它要求以政治发展来推动社会发展。也就是说，政府要在乡村发展中扮演主导角色。
革命后随着社会主义改造的完成，在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用，政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域，形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候，当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候，国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权，结果，政治肥大症造成了经济萎缩症，导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明，政府的无限扩张，最终只能是政府质量的贫困化，从而政府也就无力推进乡村社会的发展。
1982年新宪法通过后，全国实行政社分开，揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化，是革命后乡村政治发展最重要的篇章，为乡村社会的发展，从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义，提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们：乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。
一政府质量，从价值范畴观之，主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之，主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源（如税收、劳力、物资等）的能力，还包括规定人们社会生活的能力（如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等）。当一个社会的政权体系建成后，政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此，政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面：第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化，完成农业社会向工业社会的转型，必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的发展和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见，政府在乡村现代化的进程中，必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞，而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里，政府质量不仅体现在汲取资源的能力上，而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此，政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平，降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。
第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能，就是指制定发展政策，它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家，政府制定发展政策的能力便至关重要，它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后，政府质量不是通过其制度的完美性表现，而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中，实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上，紧扣政策的总目标，结合本地区的实际，在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新，创造性地执行政策，使政策结果在整体上符合政策目标。因此，提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。
第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说，对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量，端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面，发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事都干不成”。在社会大幅度地变革过程中，政府维持发展秩序的能力是一项基本的政治要求。政府丧失或削弱维持社会发展秩序的能力都是国家推进现代化事业的障碍。超大社会的现代化进程绝对不可能在紊乱或失序的社会中进行。随着政治全能主义的结束，社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济主要是提供宏观政治调控。体制转型，必然要求结束旧体制下的政治调控方式。政社合一的前提被社会主义市场经济体制冲破后，增加了政府提供政治调控的难度。也正因为如此，才能体现政府质量的高低。
政府在后发展型超大社会中推进现代化必须提高其质量，唯此，政府才能真正提供现代化所需的政治基础。
二“改革是社会主义制度的自我完善和发展，是中国的第二次革命。”中国的第二次革命也是从乡村首先开始的。因为中国社会是一个传统的农业社会，至今仍有80%的人口居住在乡村。自然，乡村发展在很大程度上制约着中国社会的全面发展，制约着中国现代化的整体进程。乡村改革之后，乡村社会发生了历史性地变化。改革改变了乡村社会的政治、经济、社会结构，极大地促进了乡村社会政治的发展、经济的发展和社会的进步。但是，在经济体制转轨过程中，各种变化的背后出现了基层从社会体制脱离的趋向。所谓乡与村之间形成了“村梗阻”现象，中层组织已不能有效调控基层社会，导致了农村人口失控、土地失控等局面。各种非体制力量在乡村社会纷纷抬头，甚至一些封建落后的东西（如宗族活动、封建迷信、黑社会组织等）在社会主义现代化进程中出现。公共资源的流失，集体工程的荒废，小农意识的复苏使乡村改革与乡村发展严重缺乏后劲。乡村发展过程中出现这些现象与政府质量尤其是乡村政府质量的弱花有着密切关系。
其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。
家庭联产承包责任制的实行在农村引起了连续的连锁反应。它不仅改变了农民的生活观念，而且改变了基层政府和农民之间的关系，使得本来控制与被控制的政府与农民关系向着现代服务与被服务的关系转化。当然客观情况要求政府作这样的转变，通过服务汲取现代化进程中所需的社会资源；但是由于农民与乡村干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性，导致了乡村基层政府在市场化进程中汲取社会资源能力的弱化和基层财政的相对贫困化。
首先，家庭联产承包责任制的实行使得生产资料所有制的主体开始从国家向集体和个人下移，从而带动了分配方式的变化。政府不再可能对社会资源作垄断性分配，农民在处置自己的劳动成果上有了相对的自。因而基层政府的财政汲取机制从政府──农民的分配型汲取向农民──政府的收入型汲取转变，汲取能力相对下降。乡村改革使家庭独立的经营地位得到了加强，而原本极其脆弱的集体经济却是雪上加霜。集体经济的削弱，也就意味着政府汲取社会经济资源的渠道被阻塞。其次，市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是，由于复杂的历史和现实原因，乡村基层政府中的条块关系、政企关系、党政关系并没有理顺。这样既阻碍了基层政府的改革，也滞碍了经济的发展。最后，人的素质也直接导致了基层政府财政汲取能力的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情，在市场经济的催动下，农民的自私的一面表现出来。由于基层政府直接亲合于农民，不可避免的要受到其负面的影响，腐败便是其导致的结果之一。同时，乡村社会的公共工程（如发展农业必不可少的水利设施）难以得到保护和修缮。这说明，政府在利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。
其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。
以的解体与乡政府的建立为基本内容的乡村社会的政治发展是乡村改革过程的必然要求。改革开放推进数年之后，邓小平同志非常准确地概括了中国社会现代化的总体发展趋向。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四化的成功”。改革开放的推进，经济体制的转型，利益主体从相对单一向多元方向发展，政治环境从封闭走向开放，中央与地方、地方与基层的关系面临着新的格局等，已经向政治体制提供了新的机遇和提出了新的要求。
中国的农业和农民问题长期得不到解决，其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。乡政府这一基层政权组织的建立在政治体制上为乡村社会的发展提供了组织力量。但是由于长期的计划经济体制的影响，在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战，这对于超大社会来说是危险的。后发展型的超大社会的现代化进程必须要有一个统一的权威的中央政府的存在。但在经济体制的转型过程中，随着中央政府向地方政府、基层政府的放权，政府关系陷入了“一放就乱，一收就死”的纵向权力关系的往复循环之中。地方政府和基层政府为谋取地方利益，有计划地利用中央政策规定，故意在政策执行过程中实行政策规避。政策规避不是地方政府和基层政府的政策创新，而是为了谋取地方利益，削弱国家利益。这是超大社会发展过程中要绝对避免出现的现象在乡村改革过程出现了。如有的地方为规避国家关于每次审批土地使用权不能超过300亩的规定，采取化整为零的手段，将22平方公里的土地按每块300亩的面积化为小块，一夜间批出110个土地使用权，从而达到了出让整块土地的目的。以这种方式来出让土地，吸引投资，无论经济代价，还是政治代价都太高了。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源，这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面，但是当政策创新走向反面的时候，不仅不会给地方长期发展带来效益，而且严重阻碍了超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程。可见，政策规避绝不是政府质量高的表现，恰恰是政府质量不高的表证。
其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。
任何社会大幅度地变革，首先都会给一定社会的政治体制提出要求。在社会发展的不同时期中，在经济、政治、文化等发展的不同水平上，社会发展向政治体系提出的要求是不同的。高质量的政治体系要判明这些基本的要求是什么，这样才能有效地推进政治发展，顺应社会发展的需要。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是：维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序，提供在经济体制转型进程中的政治调控。这就需要提升政府质量。
孙中山说：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义。外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因是在什么地方呢？就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，没有国族主义”。这种状况是建立现代化国家的不可逾越的障碍，孙中山为此奋斗了一生。社会主义革命后，执政党清醒地认识到这一问题的重要性。在分析乡村社会改造时曾经指出：“一个崭新的社会制度要从旧制度的基地上建立起来，它就必须清除这个基地”。中国共产党成功地改造了乡村社会，把正式的体制力量渗透到乡村社会，实现了乡村社会的政治整合。但是革命后推行计划经济体制，相应的政治全能主义没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革给乡村社会的发展带来巨大能量的同时，出现了村落家族文化的回复，各种带有浓厚家族主义色彩的非正式力量在乡村社会兴起，使乡村社会的秩序出现了紊乱，冲击着正式体制在乡村社会的地位。更为可怕的是，家族主义和宗族主义侵入了公共权力的领域，导致政治腐败和社会腐败。“这里倒不是说血亲关系必然导致腐败，而是说血亲关系一旦渗透入公共权威的活动过程便会滋润腐败。关键在于社会体制有没有有效的机制来防范和阻遏这些因素渗透进来”。在新旧体制转型过程中，改变政治全能主义的政治调控方式，关键是要求政治体制提供符合社会发展的调控方式。
三乡村问题是中国革命和建设的首要问题，是中国社会经济发展与政治发展中的根本问题。革命后乡村发展的历程表明，哪一段时期乡村问题得到重视，并施之以切实可行的乡村发展战略，这一时期中国社会的经济发展和政治发展就比较协调和稳定。反之，不能正确估价乡村发展的实际问题，就要使中国社会走弯路。革命后乡村发展过程使我们认识到，乡村变革问题的实质并不仅仅在于我们是否重视乡村问题这一单纯的认识论革命上，而且还表现在新的历史时期我们如何把握乡村问题的复杂性和系统性中。
革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下直接造成了中国基层社会的萎缩，农民的积极性和创造性受到了很大的压抑和制约。事实亦已证明，告别政治全能主义，乡村改革不仅大大激发了基层社会的经济发展活力，还掀开了基层社会的政治发展新景观。在推进社会主义市场经济过程中，我们同样要避免走到另一个极端──市场神话。乡村发展水平依然与社会主义现代化建设的进一步发展不相适应的矛盾也日益凸现。如人口与耕地的矛盾；集体经济与富民政策的背离；规模经营与家庭耕作的冲突；现代文明与传统习俗的对抗，等等。这种状况使我们认识到：稳步、持续、系统地推进乡村改革对于农业社会向工业社会的变迁之必要性。在中国这样一个超大社会中的乡村社会承受着厚重的历史积淀，又体现着稳定的政治力量。只有广泛的有组织的稳定的变迁才能有效地解决乡村社会发展过程中的困境。对于中国这样一个超大社会，又属于后发型现代化的国家，要完成农业社会向工业社会的过度，没有或漠视政治力量的功能和存在，都将严重影响乡村社会的发展和现代化的完成。著名的发展经济学家M.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”，他认为发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任，更主动地承担责任，必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。政府质量将是乡村社会能否完成向工业社会的转型，现代化能否成功的关键条件之一。
由市场经济制度取代计划经济制度，必然为政府扩展设定限度，市场经济所提供的竞争机制就是旨在用分散权力的办法来把人用来控制人的权力减少到最低限度的制度。由此可见，提升政府质量是推进乡村发展乃至国家发展的重要课题。中国社会稳定的维持、经济发展的推进和政治发展的推护，首先要看乡村能不能发展。在某种意义上论，一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，端赖于政府在乡村推行改革的能力。这就需要在限定政府扩展范围的同时提升政府的质量。这不仅仅是提升中央政府的质量，在更深的层次上是亟待提升基层政府的质量。
首先、增强政府汲取社会资源和优化社会资源的能力。由于生产力的相对不发达，乡村社会经济资源的不足成为首要矛盾。土地制度的改革，农民承担起了获取社会经济资源的首要任务，同时基层政府的资源积累和资源提供的能力大大削弱。现在的问题是要使政府实现政治调控方式的转变，维持乡村社会的秩序，执行发展政策的创新，前提就是要增强政府的资源支配量。当然，在资源相对贫乏的国家，必须注重政府优化社会资源的能力。因而，从现代化整体战略出发，社会体制应当支持基层政府重新建立其资源汲取的手段。我们可以看到，凡是乡村企业较为发达、集体经济较为强大的地方，基层政府依然能够保持对基层社会发展的调控，维持乡村社会的秩序。
其次、提高政府实现政策创新的能力。处理好中央、地方和基层的关系，对于中国这样一个超大社会来说是一个十分重要的问题。这不仅具有经济意义，而且具有政治意义。正如同志所言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。要发展社会主义建设，就必须发挥地方政府政策创新的积极性。在建立社会主义市场经济体制过程中尤其要提高地方政府实现政策创新的能力。但是提高地方和基层政府实现政策创新的能力是与它们自觉地维护中央政府的统一和权威相一致的。如果地方和基层政府的政策创新有违于国家的利益，削弱了中央的权威，这就不是政策创新，而是政策规避。就社会经济发展论之，社会化大生产要求权威，“消灭大工业中的权威，就等于消灭大工业本身一样。”经济体制的成功转型，要抛弃政治全能主义，但需要统一的政治权威。就政治发展论之，维护中央政府的权威，是政府质量的固有内涵。
再次、加强政府维持发展秩序和转变政府政治调控方式的能力。这是建立社会主义市场经济的政治要求。在转型期社会大幅度地改革过程中，农村出现一定的失控和无序是不可避免的。但是长时间的社会秩序紊乱就会影响乡村社会的发展和进步。因为任何紊乱和失序都会给我国这样一个超大社会造成巨大的损失。无法想象一个超大社会的发展能够在广大基层社会失序的基础上进行。乡村改革，绝不是要割断政治力量对基层社会的调控。吉尔伯特。罗滋曼认为，中国现代化所需的大规模资源积累受到三个重大的不利因素的影响：一是人口规模过大；二是中央政府没有采取新的政策来促使城市集中；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直很脆弱。社会主义革命后政府以正式的政治力量对基层社会的渗透实现了政治整合。问题是在计划经济体制下政府扩展没有限度使乡村社会的发展失去了活力。但是无论从价值理性的高度，还是从工具理性的角度出发，在中国社会建立社会主义市场经济体制不能没有政府对乡村社会的政治调控。
时和兴：《政治发展过程中的国家和社会》，北京大学出版社1996年，第187页。
《邓小平文选》，第3卷，第117页。
《马克思恩格斯选集》，第3卷，第219页。
《邓小平文选》，第3卷，第331页。
《邓小平文选》，第3卷，第142页。
邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，人民出版社1987年，第138页。
参见：《粤港信息报》，1997年10月5日。
孙中山：《三民主义》，《孙中山选集》。
《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第244页。
王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年，第262页。
M.托达罗：《第三世界的经济发展》下册，中国人民大学出版社1988年，第221页。
《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第275页。
关键词：政策规避；政策创新；辩证关系
我国改革开放以来特别是近年来，绝大多数政策的制定是正确的，政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说愈来愈密切地与地方政府的政策执行不力相关，其主要表现就是一些地方“上有政策，下有对策”。尤为值得注意的是，一些地方政府还往往打着政策创新的旗号进行政策规避，这种行为不仅严重危害中央的政令畅通，破坏统一的政策秩序，而且具有相当大的欺骗性和迷惑性。因此，对地方政府的政策规避与政策创新进行深入辨析，具有重大的理论与实践意义。
一、政策规避的含义、特点与表现形式
笔者认为，所谓政策规避，就是指地方政府在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称。如果说政策的本质是利益的调整与分配，那么政策规避的本质是对政策所调整和分配的利益的反向调整与分配，是实现政策目标的一种功能。
(一)政策规避的构成要素
1、政策规避主体。即从事政策规避的人或组织。包括政策执行主体和政策执行对象。政策执行主体往往本身又是执行对象。如地方政府既是机构改革政策的执行对象，又是该政策的执行者；地方各级计划生育管理部门的公务人员既是计划生育政策的执行人员，同时也是执行对象。本文所指的政策规避主体特指负有政策执行职责的地方政府及其履行公务的人员。
2、政策规避行为。即不执行或不遵守政策的行为。包括完全不执行、不完全执行或完全不遵守、不完全遵守。政策规避行为既可以是政策规避主体积极的、主动的、故意的行为，也可以是政策规避主体消极的、机械的、不作为的行为。两种行为虽然形式不同，主观态度不一样，但造成的后果一样，都妨碍政策目标的有效实现。当前，随着地方各级政府利益的扩张，各种明目张胆的、积极主动的政策规避行为越来越突出，越来越占主导。
3、政策规避后果。主要是指政策目标不能实现。包括完全不能实现和不能完全实现(即部分不能实现)的情形。政策目标能否实现，是判断政策规避是否发生的唯一标准，也是分辨政策规避与政策创新的唯一标准。
(二)政策规避的基本特点
1、目标的偏离性。目标的偏离性是政策规避最基本的特点，也是政策规避所导致的直接后果。政策目标是政策执行所应达到的实际效果，它既是政策制定的起点，也是政策执行的终点，它贯穿于整个政策过程之中，是衡量政策制定和政策执行正确程度和效益程度的重要标准。一旦已确定的政策目标和以这一目标为指向的政策执行之间出现偏差，政策规避便随之产生。
2、内容的失真性。政策规避使原有政策在实际执行过程中变形、走样、甚至落空，从而失去了原有政策的真实性。任何一项合理的政策都无一例外地包含一定的原则、规定和措施等具体内容。政策目标正是通过政策所包含的各项具体内容体现出来的。所以，当政策规避的情形发生时，原有政策在执行时要么变得貌似神离、残缺不全，要么就是被替换执行，或者扩大执行，要么就根本没有被执行。
3、行为的隐蔽性。政策规避行为并不是常常以直接、公开的形式同政策及政策目标发生冲突的。这是因为政策具有原则性和强制性的特点，而且政策制定者与政策执行者之间客观上存在着命令与服从的关系，因此政策执行者在利益和行为上必然受到政策制定者的制约，所以政策规避者的行为常常呈现出表面上的合理合法性和符合政策要求的特点，他们往往会打着贯彻政策的旗号而实际上干着违背政策目标的勾当，其行为具有相当的隐蔽性和欺骗性。
4、活动的相关性。政策规避过程中，政策规避者所从事的执行活动通常会与既定政策发生这样那样的关系，这一点与政策规避行为的隐蔽性特点密切相连。政策规避者一方面可能为了维护局部利益而对代表着整体利益的政策随意进行取舍，另一方面他们又不得不使自己的执行活动与既定政策发生一定的联系，从而使其局部利益合理化。
5、主客观结合性。政策规避是主体行为和客观条件相互作用的产物，是主客观的统一体。在主观方面，政策规避的产生既可能源于主体的利益冲动与追求，也可能是主体认识水平低下的结果；在客观方面，政策规避的产生既有制度的缺陷以及政策执行体制、环境和资源制约的因素，也有政策本身的原因等等。
(三)政策规避的现实表现形式
1、政策敷衍。主要指在政策实施过程中，地方政府只做表面文章，只搞政策宣传而不务实际，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金，或被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；或观上面的态度，看是否来硬的；或观左右行动，看是否动真的。在这种情况下，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，使政策成为一纸空文。
2、政策损缺。主要指作为政策执行者的各级地方政府在执行中央政策时根据地方的利益需求对政策的精神实质和内容进行任意取舍，对自己有利的部分就贯彻执行，不利的部分则不予执行，致使中央政策的内容残缺不全，无法完整地落到实处。
3、政策附加。主要指政策在执行过程中被地方执行者附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，谋取个人或局部私利，从而导致政策执行扩大化。
4、政策替换。主要指地方执行者对政策的精神实质或部分内容有意曲解甚至歪曲，利用政策的某些抽象性，借口本地区的特殊性，根据自己的解释来执行政策，从而导致政策内容严重失真甚至被完全替换为与原政策毫不相干的“新”政策。
5、政策停滞。主要指由于地方政府的局部利益或具体执行者的个人利益与政策存在较大的矛盾，从而导致地方政府和具体执行者采取消极的执行态度，从而使政策一开始就不可能得到贯彻实施，或者在政策执行的某阶段、某环节必然出现“中梗塞”。我们通常所说的“虎头蛇尾、有始无终”等均属于政策停滞的情形。
6、政策照搬。主要指在政策执行过程中，地方政府不发挥主观能动性，不寻求政策执行的有效途径和措施，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是机械地照搬照抄，不顾本地实际情况，“原原本本传达，原封不动落实”。政策照搬表面上看起来似乎是在积极地、不折不扣的执行政策，而实际上却对政策目标的实现起着十分消极的作用。
7、政策误用。政策误用也表现为政策在执行中“走样”、“变形”，但其产生的原因，主要是政策执行者的自身素质不合格。政治、业务、思想素质低，认识水平低，理解能力差，对某项政策的精神实质吃不透，因此，把本来正确的政策理解错误了，贯彻执行起来也就自然会“走样”、“变形”。
8、政策投机。按照传统理论，政策投机一般是指通过遵守政策的形式达到违背政策目的的行为。当论中，有人从政策经济学角度，将政策投机行为解释为行为人在多元化的政策中，以“球”的方式进行的政策执行行为。政策投机使政策成了某些地方政府手中的资源，通过分配“特殊”政策，来获取和满足自身的特殊利益。
9、政策违背。政策违背是指地方政府有意违反国家现行政策的行为。其表现之一是“不应为而为”，即做出政策明确禁止的行为；表现之二是“应为而不为”，即不实施政策要求的行为。如近年来一些地方政府为了地方经济的短期发展而在宏观调控、安全生产、环境保护、土地管理、社会保障等方面不断违背中央政策。
10、政策抵抗。政策抵抗是指地方政府出于地方利益等方面的原因而全面广泛地抵制某项政策的行为。在抵抗政策的事件中，政策抵抗并不是抵抗一切政策，而是有选择的抵抗，即抵抗那些与地方利益尖锐相冲突的政策。政策抵抗不同于一般的政策投机和政策违背。这主要表现在政策抵抗虽然是对原政策的直接而强烈的破坏，但它往往是地方改革要求的公开表达。
二、政策创新与政策规避的本质区别
由于政策执行是一个需要不断变化和调整的动态过程，因此政策执行者就要依据政策的原则和自己所处的条件不断选择和决定自己的行动措施。在执行上级政策的过程中，不仅各级执行机构要结合本地区、本部门的特点制定切合实际的政策实施措施，而且各级执行机构的执行人员也要据此制定自己具体的行动计划，尤其是基层的政策执行人员则更应根据自己所处的特定条件，按照政策和计划进行具体的决策，以处理各种实际的执行问题。因此，政策执行绝不是一个简单的照章办事过程，而是一系列不同层次的执行决策过程。这种执行决策本身就是一种具体政策的创制过程。如果这种执行决策能够最大限度地实现甚至超越原政策的目标，那就是政策创新。可见，我们这里所说的政策创新其实就是指政策执行创新，实质是执行决策的创新，是执行价值、观念、原则、思路、方法和手段的创新。
政策概念的基本要素，在于其必有一个目标、目的或宗旨。政策目标是政策执行的出发点与落脚点，政策执行的实质就是采取各种措施实现政策目标的过程。政策目标规定了政策方案的方向，是检验政策执行效果的唯一评判标准和尺度。政策执行质量的好坏，就集中表现为对政策目标的贯彻与落实程度。通过对现实政策过程的分析，我们发现在政策执行过程中往往既存在着政策规避行为，使得政策目标难以实现，同时又存在着政策执行创新行为，使得政策目标得以全面实现，政策效果得到最大发挥。政策创新与政策规避的本质区别体现在如下几个方面。
(一)政策目标的趋向性不同
政策执行是指向和实现政策目标，还是偏离甚至背离政策目标，这是区分政策创新与政策规避的根本标准。如中央在党政机构改革的方案及实施意见中规定，机构设置分为两类：一类为必设机构，由中央编委确定，如计划、教育、人事、民政等机构为必设机构。另一类为因地制宜设置的机构，由各地在机构限额内根据实际需要确定。机构改革总的目标和精神是建立起精简、效能的行政管理体系。深圳市在执行这一政策时，认准这一目标，形成了宏观经济调控的大工业(经济发展局)、大商贸(贸易发展局)、大农业(农业局)的行政架构，这种架构不仅精减了机构数量，而且为政府退出微观经济领域奠定了基础，从而实现了精简机构、转变职能的目的，这是对“因地制宜设置机构”政策的创造性执行。然而，有的地方却利用这一政策的灵活性，因人设庙，使机构改革中出现了随意设置机构、机构超编等不良现象。从表面上看，两者都符合“因地制宜设置机构”这一政策规定，但后者明显偏离了机构改革的精简、效能目标，因而是政策规避。
(二)政策措施是否具备新颖性和有效性
在执行政策的程序、步骤、措施、方法等方面是否有新的突破且行之有效，这是区分政策规避与政策创新的重要依据。根据著名的“丁伯根法则”，“政策手段变量必须在数量上多于政策目标变量”，否则，就会因缺乏可动用的手段，而使所择定的目标成为可望而不可及的“奢侈品”。许多高层级的基本政策只是勾勒出政策目标的基本方向和原则，在具体执行中需要政策执行者在实践中探索出行之有效的措施、方法，进而实现政策目标。如国有资产管理是一个世界性难题，我国的基本政策是政企分开，让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人。但在政策运作过程中，有的地方国有企业管理失控、国有资产大量流失、运作效率低下，政策执行基本上是失败的。而深圳市在解答这一难题时早就成功地创造出了“国资委--国有资产经营公司--国有企业”三层架构的国有资产管理体系，既实现了政企分开，又使国有资产保值增值，国有企业和国有控股企业的总资产10余年来增长了上千倍，探索出了一条对国有资产进行有效监管的新方式。
(三)政策执行结果是否具备外部经济性
任何政策的执行结果都会对外部环境产生影响，如果政策结果的影响是积极的，那么该政策结果则被称之为“外部经济”，反之则为“外部不经济”。尽管政策执行效果有时难以准确评估，有时甚至是无形的，但政策结果的外部经济性仍然是区分政策创新与政策规避的重要指标。如“法律面前人人平等”这一政策目标提了几十年，但现实生活中总会有一部分人因政治、经济、文化等原因无法保护自身权益，法律面前人人平等在这部分人身上无法得到实现。1992年，中国第一个法律援助机构--“社会弱者权利保护中心”在武汉诞生，为那些社会弱者提供无偿法律援助。其后，许多大城市相继成立法律援助中心，这些行为的结果是使社会中许多弱者的权益得到保障，使“法律面前人人平等”原则逐步落到实处，其结果有明显的外部经济性。相反，20世纪90年代，一些地方政府在执行破产政策的过程中，大肆纵容假破产、真逃债行为，使国家利益和当事人利益蒙受严重损害，其执行结果的外部不经济性显而易见，因而这样的行为是践踏政策的行为。又比如，广西壮族自治区政府针对农村地区自然灾害多发的状况，从2007年起由财政出资为农村近65万户重点优抚对象、分散居住的五保供养对象和特困群体购买住房保险，增强了农民的房屋安全保障能力；上海市青浦区政府从2007年起设立“农民特种大病救助基金”，解决了青浦农民大病就医的后顾之忧，这些措施都创造性地执行了农民减负政策。
三、政策规避与政策创新的辩证互动
(一)政策规避有时是对政策弊端的被动调适和优化
任何政策均不能以好政策和坏政策来加以简单评价，因为政策的利弊可视为一枚硬币的两面，所谓“有光的地方，就有阴影”。一项政策往往存在以下缺陷：1、守成倾向，即政策是一种不会轻易改变的规则体系；2、政策规范框架中固有的刚性因素使解决不同地方的不同情况面临困难；3、规范的控制性引发约束的扩张性。这些缺陷常常导致政策脱离实际和僵化。所以，在一定条件下，宽容地对待某些政策规避正是矫正政策自身缺陷的有效途径之一。例如，有些政策规避是在发展变化的客观环境中对稳定的政策制度的新解释或修正，使之在动与静、保守与变革、僵化与无常的彼此力量之间谋求和谐统一；某些政策规避能给实际情况不同的主体在政策的原则性下进行不同回应，获取适己所需自由空间。政策规避是对政策控制的反作用，政策的约束限制力愈大，主体进行政策规避的动机也愈强。政策执行和政策规避好似坐跷跷板游戏的两方，它们不断彼此适应和作用。政策执行的固定化能形成特定利益集团，从而不可避免地又会引致政策执行失灵，而政策规避则可以打破旧利益分配格局，从而抛弃原政策不合理部分，继承其合理部分，增添新内容，产生新政策，而新政策实质上就是对原政策的否定之否定。由此可见，政策不可能尽善尽美恰恰就是政策规避能发挥一定积极作用的原因。
(二)政策规避曾经是我国政策创新的有效途径之一
我国市场经济体制和与之相适应的政策是在计划经济体制下蜕变出来的，因此在当时很多政策还是滞后的。这就意味着，一方面，地方政府必须改革和突破旧的经济体制和与之相适应的政策；但另一方面，又不能明目张胆地破坏现有政策的权威性。为解决这个矛盾，某些旨在规避当时滞后政策的一些“土政策”、“球”，在中国社会经济体制变革中就有一种特殊的积极意义。如果回顾历史，就可以发现，尽管当时有些正式的政策制度并没有及时改变，但一些地方政府针对它们的规避行为从一开始就得到了中央政府明示或默示的许可，这是特定制约条件下的一种理性选择。这些选择无论最后是否取得良好效果，都往往会促使政策的制定者重新审查、调整先前政策；或者制定出更加明确、细致的政策；或者扩大政策的适用边界--久而久之，这些实践就有可能形成一种新的规范性做法，一种新的游戏规则，并逐渐取代旧的规则体系。正如一位经济学家所概括的，“许多实质性的经济变革，都是在正式的制度没有改、正式的''''名称''''没有变的情况下，人们首先在事实上采取了与正式规则相冲突的行动，改变了事实上的行为约束(BehavioralConstraints)，创造出了各种新的经济关系，使人们得以捕捉获利的机会。”特别是在改革初期，政策和法律相当简单、粗略，有时不仅难以执行，而且也没有财力物力和人力来严格执行。在这种制度供给不足的条件下，为解决现实的急迫问题，各种政策规避措施几乎是不可避免的。这种做法实际上是对法律和政策的一种丰富、充实和临时补给。因此这种政策规避是中国经济体制改革、政策创新的一个极其有效的方法。而且其意义还在于，这是一种渐进式的政策创新，它同时起着打破旧体制、蜕化旧体制，通过利害关系当事人的理性选择逐步形成新规则体系的作用。这就使改革的阻力相对减少，使人们的接受能力增强，用经济学的话说，就是节省了改革的“交易成本”。从这个角度来看，在中国经济体制改革的起步阶段，政策规避的现象必然会增多，甚至必须增多。
(三)政策创新是防范政策规避的根本途径
当前宏观经济政策应以结构性政策为主。从供给入手，大力推进产业结构的转型升级入手，把创新、创业作为当前宏观经济政策的主要着力点。结构性政策在制定、实施等环节比总量性政策的难度、复杂性都要大。在政策上也需要创新，没有现成的政策措施可以搬用。结构调整的过程，不是一个简单的产业比例关系问题，而本质上是一个创新的过程，包括组织创新、技术创新、产品创新、工艺创新、企业创新、个人创新等等。结构升级、产业转型都意味着质的变化，而绝非只是数量关系的调整。
因此，结构性政策的重心应放在创新、创业上。政府可从两方面发挥作用：一是营造一个良好的创新环境，包括体制环境和政策环境，在创新激励和创新风险分担方面发挥市场无可替代的作用。二是加快强化创新要素的培育，如科研、教育、职业训练、劳动力培训等。
当前宏观经济政策要顺势而为，防止走老路。“稳增长”是必要的，其内涵是避免“停车检修”，以使结构调整在相对平稳的轨道上运行，以使经济发展方式转变取得实质性进展。在这个意义上，稳增长是为推进结构调整服务的，即“稳中求进”。要坚决防止为增长而牺牲结构调整的倾向。经济发展要从以“量”取胜转到以“质”取胜，实现有效增长，唯一的路径是结构转型升级，改变发展方式。任何偏离结构调整的稳增长都是要不得的。
那么，在经济趋缓下行到什么程度才需要特别关注呢？关键看就业。只要就业指标在合理区间内，对短期经济增长的回落就没有必要草木皆兵。
笔者认为，从就业来看，当前宏观经济形势仍处于正常状态。一方面经济增长趋缓下行，而另一方面失业却未增加，甚至出现了局部的招工难，这似乎与经济学原理相悖。按照一般经济学原理，增长与就业是同方向变化的，而现实却是反方向变化。这是因为现实情况发生了不曾有的新变化，即就业状态不同了，不仅劳动力供求关系在逆转，而且就业能力、就业方式、就业观念、就业区域等都与过去有了明显的不同。不仅如此，产能过剩的行业主要是那些GDP效应明显，而就业效应不明显的行业，因此，从GDP来看增长慢了，但对就业的影响却不大，从而出现了增长下行，而就业并未同时下降。这也说明，这种无失业增加的增长下行，并不值得过分担忧。
当然，失业就业指标在统计上有一定的滞后性，但它更具有长期的导向作用。就业状态具有综合性特点，关注就业同时也就自然而然地关注了增长，关注了社会公平，也关注了分配格局。从关注增长，转到关注就业上来，并把改善就业状态作为宏观经济政策的第一目标，也是促进结构调整的要求，因为劳动力的就业能力和就业环境从根本上决定了结构调整的有效性。
当前的积极财政政策也应当是结构性的，主要从结构方面发力。一是结构性减税，二是支出的结构性调整，瞄准经济结构调整的需要给予定向支持。面对财政收入增长大幅度回落的压力，结构性减税有打折扣的危险，尤其在地方，已经出现了地方税收收入逆向增长的现象。作为积极财政政策的主要内容，结构性减税与税制完善结合起来，应当尽快推进。
货币政策应从紧回到稳健的正确轨道上来，并适时适度回调，同时积极推进利率市场化和完善人民币汇率形成机制。对于结构而言，比总量的货币政策更重要的是信贷政策。把信贷政策和财政政策结合起来，实行差别化的信贷政策，如差别化的住房信贷政策、差别化的行业贷款政策、差别化的企业贷款政策等，尽可能地使资金市场上的资金供应与资金需求相吻合。尤其是对中微小企业、农村、创新创业企业和个人，都应当给予特殊的融资政策支持。
在政策取向上，我们长期来注重“做大”，而忽略“扶小”，小微企业的生存环境相当艰难。尤其在地方的招商引资，更是关注大，而在本地的小微企业基本在视野之外。小微企业是创新的源泉，是结构调整的动力。世界上当今的许多大企业、跨国公司，都是从小企业的创新创业开始的。支持创新创业，在政策上不应锦上添花，而是要雪中送炭。扶持小微企业创新创业，其政策的边际效益通常是最高的。
关键词:经济发展;新常态;财税政策;选择
一、经济发展新常态概念及特征
我国自改革开放以来实行的粗放式高速经济发展模式，适用于我国前期历史阶段的发展需求，但是伴随着我国对国内外经济环境的分析，经济全球化的趋势越来越明显。国际上金融危机的波及范围进一步扩大，经济逐步衰退的外部因素影响到各个国家。我国正逐步转变经济发展方式，经济发展方式逐步走向质量效率型的集约增长。尤其是2008年国际金融危机爆发后，国际大型经济体政策方面有所放松，近几年来，全球经济已经达到再平衡的状态，但是整体低于预计水平。为了推进经济能够长期健康的发展，我国深入研究国际形势与国内政策之间的关系，提出经济新常态这一概念，降低经济发展风险，提升经济发展质量。
(一)经济新常态概念简单来说，经济新常态是我国在经历改革开放以来经济高速增长的发展时期之后，对我国内部政策的探究以及外部环境因素影响而提出来的经济放缓的发展阶段。这一全新的发展阶段，是国家为了适应时代经济发展的要求而提出的重要发展阶段。我国的经济发展速度在近些年来已经从高速发展时期逐步进入中高速发展时期，其经济发展质量也逐步提升。越来越多的企业逐步走向科技引领的产业链，经济发展逐步偏向于高新科技企业。与此同时，在经济的发展过程中，创新型企业更能够抓住市场的空白，占领市场的主导地位，创新成为各个企业竞争的优势因素。经济增长速度的减缓并不意味着我国经济进入了低迷时期，相反，国家是以经济增长为原点，以优化产业结构为半径，推动市场整体革新，加强市场的技术发展。事实上经济新常态的提出也是符合我国发展需求的一项重要举措。经济高速增长发展带来的是中国经济的传统竞争优势变弱，在未来的发展过程中，传统的经济发展方式将不再适用，甚至面临着许多风险。在新常态下，经济增速会有所放缓，但是产业结构却在不断的优化升级。创新驱动推动着我国经济逐步走向集约的发展模式，在把握我国现阶段经济增长规律的前提下，经济新常态是未来中国宏观经济政策的基石。
(二)经济新常态特征在改革开放初期，国际环境利于经济快速发展，国际产业大规模转移、资本流动性强，这些因素推动着我国经济跨步式发展，积极的外部环境和正确的政策引导，推动着我国改革开放的顺利实施。但是近些年来国际经济环境的动荡不利于我国经济高速发展，同时，改革开放前期的粗放式经济增长方式并没有关注其他方面的提升，这也就造成了经济快速发展，但是环境质量每况愈下。所以中国经济的新常态主要是从增长动力实现转换和经济结构实现再平衡这两个方面展开。这两者可以表现为多种维度的具体特征，从居民的消费模式上来看前期的消费模式主要依托于模仿型消费。而现在居民的消费模式逐渐走向个性化和多样化，这一方面是由于经济的快速发展提高了人民的物质水平，再者人们的意识也逐渐改变，其消费意识向着更美好的生活方向前进。除此之外，我国的基础设施建设越来越完善，依托于现代基础设施的逐步完善，新型技术和新型的产品逐步登上了人民生活的舞台。比如共享单车的出现是基于科技发展水平的提升，同时也符合我国人民的需求。同时，中国经济的发展模式逐步走向高水平，一些新兴企业逐步在国际上站稳脚步，比如人工智能逐步的完善。除此之外，经济实现增长的内部驱动力不足。我国面临着人口老龄化问题，同时从事农业方面的人口数量在逐步减少。为了解决经济发展中面临的问题，国家相关部门积极的促进绿色环保型的经济发展模式，降低经济发展中的风险指数，同时结合自身的发展情况制定一系列的政策保障经济平稳发展。
二、我国财税政策的作用及意义
(一)推进经济适度增长自改革开放以来，我国经济的飞速发展推动着我国逐步成为世界上第二大经济体，但是经济发展的同时带来的一系列环境问题，阻碍着我国进一步向着更加均衡的方向发展。社会问题的不断增加与经济增长的需求，推动着经济适度增长这一增长方式的出现。经济发展新常态，实际上就是适应我国现阶段出现的社会问题以及经济发展需求所提出来的政策，可持续发展的要求同高效率、低成本的目标相结合，确保我国的经济增长动力逐步向创新驱动方向转移。科技创新驱动也逐渐在我国经济发展中发挥着十分重要的作用，依托于互联网为主要内容的新科技逐步成为我国经济发展的动力。财政政策也正是通过以科学创新研发为媒介，顺应科技在我国生产过程中的应用，推动经济适度增长。
(二)促进产业结构升级我国第三产业的比重逐步提升，以工业主导的经济发展模式，正逐步向服务业主导的经济发展模式迈进。第二产业中的产业结构也在加速调整，创新产品、创新技术、创新思维逐渐为第二产业的产业结构升级提供了良好的契机。第二产业的产业结构逐步向中高端出发，经济发展模式也不断贴合着中国的发展道路。财税政策推动着产业结构的升级，也助力我国第二产业的经济飞速发展，是我国产业结构升级的重要保障。
(三)推动区域平衡传统的经济发展带来了我国区域发展不均衡以及城乡发展不均衡，不均衡发展往往会增加经济发展时投入成本以及资金制约经济发展效益。从区域发展不均衡的现状来看，我国东西部经济差异较为明显，西部地区相较于东部地区资金积累量以及外部资金引入严重不足，同时，我国的工业产业结构趋于饱和，产业经济疲软。为了促进区域间协调发展，我国实行了西部大开发等政策，伴随着相关政策，我国的区域经济发展不平衡状态有所改善。我国近几年针对城乡发展不均衡，也提出了一系列的战略措施，近几年制定的统筹城乡发展战略，解决了城乡之间公共资源的分配问题。同时提出的乡村振兴计划，推动城市和农村之间的融合。事实上区域和城乡不均衡的发展现状，虽然已经得到了一些改善，但并没有突破瓶颈。财税政策以此为出发点，协调区域以及城乡之间的发展状况，推动我国经济产业结构的顺利转型。
(四)平衡结构分配近年来，在我国政策的引领下，我国城乡收入差距呈现逐步缩小的趋势。在我国经济步入新常态，这一历史阶段过程中，城乡收入不平等问题也面临着新的挑战。保证城乡收入差距的缩小是我国面临的一项重要的难题，若分配结构失衡，则会对消费结构产生消极的影响，同时也会促使社会不稳定因素的滋生。推动城乡平衡，最重要的是促进产业结构的优化升级，产业结构合理化能够有效的缩小城乡之间的差距。因此，为了保证社会经济的平稳发展，财税政策需要从收入分配再平衡的手段入手，解决该问题。
三、财税政策选择
(一)经济平稳增长的政策选择在经济走向新常态的进程中，我国这一阶段经济稳定增长的发展趋势逐渐明朗，所以制定的财税政策体系需要同我国经济增长的国情结合起来。构建科学完善的财税政策体系，能够促进我国发展协调。根据我国十五大提出的规划目标，应当推进政策与宏观经济现状协调配合，促进财税政策的针对性。同时，伴随着国际经济形势的变化，财税政策应当增强其面对突发问题的灵活性，根据国际形势的变化调整发展方向。我国的经济发展逐步转向高新科技企业，经济的发展逐步向科技发展的水平靠拢。所以针对我国经济发展中的重点领域和关键环节的财税支持加强力度，同时，对新兴领域要加强政策扶持。为了保证经济能够平稳增长，我国需要创设诚信友善创新型的社会条件，建设投入产出优势明显，公共服务体系完善的软环境，能够有效地推进经济平稳增长。同时，财税支持政策的落实和建立逐步走向完善，财政管理平台逐步迈向公开化，透明化，做好管理规范统一，对重点领域的财政投入管理办法加快落实。
(二)促进产业结构升级的财政选择在加快产业结构调整的进程中，首先要确定财税政策的支持目标。产业结构调整不仅仅是对传统产业的升级改造，深化供给侧改革，更是对新兴产业的持续推进和培养。我国对加快现代服务业的产业调整，实施了许多的优惠政策，例如政府采购、政府债券、税收优惠等。政府提供的良好的外部环境能够有效地吸纳资金，同时也引导人才逐步流向高新科技企业。战略性新兴企业的人才引进，有利于企业能够在经济新常态的状态下立稳脚跟。
(三)推进区域平衡和结构分配的政策选择在推进区域平衡的进程中，要根据主体功能区进行定位，发挥不同地区的地区优势。以财税政策为引导力量，推动区域的协调发展。同时，对于区域发展规划要做好统筹兼顾，在均衡区域发展状况的前提下，也要做好区域的发展工作。加强财税政策的扶持力度，强化生态修复水平，同时要继续加强城镇化建设的质量和水平。逐步放宽中小城市的落户条件，在此期间保障转移人口的基本权益。除此之外，财税政策更应当协调收入分配制度的改革，加快建立适应我国现阶段经济发展水平，并且保证相对公平的收入分配机制。通过强化财政再分配职能为低收入者提供保障，同时，进一步加大财政投入力度，完善城乡最低生活保障制度。
[关键词]生态现代化理论；环境问题；先驱国家；技术革新
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）02-0061-12
[作者简介]李慧明（1973—），男，山西忻州人，博士，济南大学政治与公共管理学院讲师，主要从事环境政治和欧洲政治研究。（山东济南 250022）
[基金项目]国家社科基金重点项目“绿色变革视角下的国内外生态文化重大理论研究”（12AZD074）、济南大学博士启动基金项目和2012年度济南大学科研基金（社会科学）项目“‘软权力’建设视野下的中国绿色发展战略研究”（X1231）的阶段性成果。
Title： Connotation of Ecological Modernization Theory and Its Core Points
Author： Li Huiming
Abstract： “Ecological modernization” is a new idea and method to solve the environmental problems. In narrow sense， ecological modernization is understood as systematic economic and technological innovation and diffusion based on market-orientation. The core points of this eco-political theory are that forward-looking environment-friendly policies， through market mechanisms and technological innovation， can promote industrial productivity and upgrade economic structure， and achieve win-win result of economic development and environmental improvement. One nation’s smart environmental regulations， technological innovation and diffusion， the “greening” of the socio-economy are important approaches towards ecological modernization. In the context of economic globalization， however， ecological modernization is also facing a number of challenges.
Key words： ecological modernization theory； environmental problems； pioneering countries； technological innovation
随着环境退化和资源枯竭，人类社会的发展面临着越来越严峻的挑战，应对环境问题已成为人类社会发展过程中一个越来越重要的问题。党的十报告明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”①生态环境问题本身是一个非常复杂的问题，基于对环境问题起源和应对思路的不同看法，学界形成了不同的生态政治理论和主张，其中生态现代化理论是当前影响较大的一种理论思潮。该理论用符合生态建设的原则来推进人类社会的现代化发展，与我们当前坚持和贯彻的“科学发展观”本质上是一致的。本文旨在对这种兴起于西欧的生态政治理论进行考察，概括其内涵，归纳其核心观点，理解其主张，以期对这一理论有一个较为清晰的理解和把握，为我们当前生态文明建设提供某种理论借鉴和思路。
一、“生态现代化”的兴起及其原初含义
生态现代化理论20世纪80年代初首先兴起于德国。一般认为，这种环境政策理念是由德国学者马丁·耶内克（Martin J[a] [ǖ]nicke）和约瑟夫·胡伯（Joseph Huber）较早提出的。这一概念最初只是在一个被称为“柏林学派”的学术团体中接受和使用，后来逐渐从柏林走向整个德国，从学术圈研讨变成执政党的基本政策。1998年，在由社会（SPD）和绿党组成的德国红绿执政联盟政府中，“生态现代化”成为其联盟协定的主题。20世纪90年代，在环境科学的争论中，这一概念已经在国际上被广泛使用。②
生态现代化理论没有一个统一的理论框架，不同的学者在不同的视角和背景下使用这一内涵广泛的理论。正如阿尔伯特·威尔（Albert Weale）所指出的，对于生态现代化这一概念，目前尚无像凯恩斯主义之源——《就业、利息、货币通论》那样公认的权威论述，它是关于环境、经济、社会和公共政策之间的一种关系的理念，这一思想来自多种学术观点的综合。③我们可以通过这一理念的主要创立者马丁·耶内克在最初提出这一理论时的思维框架来理解这一理论的原初含义。耶内克曾指出，一般来说，应对环境污染和生态破坏有四种可能的思路，即修复补偿、末端治理、生态现代化和结构性改革（见表1）。前两者是一种被动的回应方法，最大问题是成本太高，无论是生态环境破坏后的修复，还是环境污染物产生后的处置，都需要耗费大量的物质财富和经济成本，这已经为20世纪五六十年代的环境污染与治理实践所证实。最后一种虽然是预防性的方法，但它的最大问题是现实可能性太小，公众对于结构性改变所带来的不确定性（比如对物质生活水平的影响）有一种强烈的抵触，很难给予足够的政治支持。相比之下，生态现代化理念有着自己的优越性，即可以通过一种政策推动的技术革新和现有的成熟市场机制，减少原材料投入和能源消耗，从而达到改善环境的目的。也就是说，一种前瞻性的环境友好政策可以通过市场机制和技术革新来促进工业生产率的提高和经济结构的升级，并取得经济发展和环境改善的双赢结果。因此可以说，技术革新、市场机制、环境政策和预防性原则是生态现代化的四个核心要素，而环境政策的制定与执行能力是其中的关键。①
二、狭义和广义视角下的“生态现代化”
从这一理论的起源来看，其主要创立者，无论是马丁·耶内克还是约瑟夫·胡伯，实质上都强调环境技术革新对于解决环境问题的极端重要性，一种超越纯粹“末端治理”的预防性技术革新对于从源头上消除环境伤害和污染有着极其重要的意义。如果说这两位学者有所区别的话，那么耶内克在强调预防性环境技术革新的同时，更加强调环境政策与国家能力建设的重要性，这就是耶内克在强调“生态现代化”的同时也强调“政治现代化”的重要意义；②相对而言，胡伯更加强调技术性环境革新（Technological Environmental Innovations， TEIs）在生产和产品本身的生命循环过程中的极端重要性。③后来，一方面由于一些学者（主要是来自荷兰的摩尔等学者）对这一理论进行了更加系统的阐发，使这一理论包含了更加宽泛的内容；另一方面，这一理论从诞生之日起就不断经受批评和质疑，在与其他学术理论论战的过程中，④这一理念日渐完善和成熟，一些学者开始从更加宽泛的角度去应用这一理念。因此，事实上，随着理论的不断发展，生态现代化出现了狭义和广义上的区别。荷兰学者马腾·哈杰尔（Marten Hajer）区分了“技术-组合主义生态现代化”（techo-corporatist）与“反思性生态现代化”（reflexive）。“技术-组合主义生态现代化”是一种纯粹的技术管理意义上的生态现代化，而“反思性生态现代化”是一种社会选择的民主化过程，包括社会学习、政治文化和社会制度的转变。①彼得·克里斯托弗（Peter Christoff）区分了两种含义的生态现代化：强生态现代化与弱生态现代化（见表2）。②还有学者区分了“经济-技术生态现代化”（economic-technical）与“制度-文化生态现代化”（institutional-cultural，见表3）。“经济-技术”意义上的生态现代化主要强调技术革新对于改善环境和促进经济发展的重要价值，使经济社会朝向更高效率、更加环境友好的方向转型；“制度-文化”意义上的生态现代化强调包括社会文化和制度在内的整个社会发展进程的转型。③
因此，我们可以从狭义和广义两种视角去理解生态现代化理论。狭义上的生态现代化实质上就是从经济技术视角理解的经济社会的“绿化”过程，强调一种超越末端治理的预防性环境技术和政策革新与扩散可以解决生产过程中出现的环境问题，从而达到环境和经济的双赢。这一视角在突出强调经济技术重要性的同时也强调相应的社会结构变化的必要性，以解决生态现代化过程中因结构调整而引发的“现代化失利者”的抵制和经济发展的抵消作用。而广义上的生态现代化包括社会制度、社会结构和文化的生态化变革。耶内克一直强调经济技术视角下的生态现代化与全方位社会变革视角下的生态现代化之间的区别，并把后者界定为“生态重构”（ecological restructuring）。他主张生态现代化概念要“保持它最初的经济-技术版本”，从一种狭义的经济技术视角来理解生态现代化，给生态现代化概念一个明确无误的边界。④本文赞同马丁·耶内克的主张，主要从一种相对狭义的经济技术视角来界定和理解生态现代化。
三、狭义生态现代化理论的核心观点
（一）生态现代化的根本性背景与前提
在经济全球化的时代背景下，全球气候变化等环境问题给人类经济社会的发展带来了巨大挑战和制约，从根本上限制了人类发展模式和手段的选择，从而引发了全球经济社会的深刻变革。全球气候变化的灾难性后果使温室气体减排行动成为一种必须作出的政策选择，从而促使现实社会以及未来人类社会的发展道路开始发生深刻转型。始于18世纪后半期工业革命的传统工业社会在某种程度上开始发生蜕变，学界和一些政治家讨论的“第三次工业革命”①隐然显现，发展一种低排放经济或低碳经济已经成为国际社会的共识，这是人类社会走向“生态现代化”的一个根本性背景和前提。
（二）生态现代化的内在驱动力量
作为一种以技术为基础的环境政策，生态现代化根植于人类社会走向现代化的持续动力。“现代化——在其经济意义上——的核心是一个程序和产品持续改进的过程”，②在这个过程中，特别是在一种现代市场经济体系中，虽然技术进步是一个以市场为基础的过程，但是通过国家政策的有效干预（比如某种旨在促进环境友好技术发展的政策）去影响并引导这种现代化的方向是可能的。生态现代化的一个核心任务就是改变技术进步的方向，并把持续革新的强烈驱动力变成一种服务于环境的力量。实质上，生态现代化就是要协调国家和市场的力量，在一个环境改革的框架下重新界定二者的关系。③所以，一方面要积极引导市场的力量，改变20世纪七八十年代以来把市场及其主要经济行为体视为导致生态环境问题根源的观念，使市场经济主要行为体及市场制度本身成为一种促进环境改善的力量；另一方面，改变国家环境管治的模式和方法，把过去那种官僚制的、等级式的、被动回应性的、控制和命令式的管治模式变为一种更加灵活的、分散化的、预防性的管治，运用各种方式和手段引导社会走向可持续发展的方向。所以，作为对“国家失败”④问题的一个积极回答，“政治现代化”也是生态现代化一个关键的补充性概念。由此而论，现代社会在应对生态环境问题严峻挑战的过程中存在以下三个内在的驱动力量，促使经济社会的发展方式实现“绿色转型”，使生态现代化逐渐成为一种无法逆转的全球发展趋势。
第一，在市场经济条件下，经济行为体追逐经济利益的动机和持续存在的市场竞争产生了一种技术和管理不断革新的驱动力量。一方面，生态环境问题的严峻挑战已经限制了经济发展的手段选择，自由市场经济条件下的经济行为体已经很难“自由地”选择和无所顾忌地行动。另一方面，绝大部分环境问题都具有国际性甚至全球性的特点，解决环境问题的技术和政策也就具有了国际性或全球性扩散的可能和潜力，这种国际或全球环境需求的市场潜力为环境技术和政策革新者带来了巨大的先行优势。
第二，先驱国家实施的“明智的”（smart）环境管治。可以说，生态现代化的核心之处在于两点：一是超越末端治理的环境技术革新，防患于未然，从源头上有效控制环境伤害的发生；二是国家采取灵活有效的环境政策，约束和引导市场行为，把生态原则贯彻和融入到其他政策之中，最终实现经济社会的“绿化”。对于这两点而言，每一点都与国家的政治干预密切相关，“这就是为什么本质而言‘生态现代化’是一个政治概念”。①在一个经济全球化的时代，通过国家有效的环境管治，在某些领域取得技术革新的国家往往会在这种革新技术对外扩散到其他市场之后获得巨大的经济利益。在巨大的经济利益的驱动下，这些先驱国家实施的旨在促进环境技术和环境政策革新的“明智的”环境管治，对于生态现代化的全球战略具有极端重要的意义，成为生态现代化在世界范围内扩散的一个重要驱动力。
第三，随着环境问题的日益严峻和人们环境意识的逐渐提高，污染企业面临着越来越大的环境压力与经济挑战，因而增加了经济不安全与风险，这种商业风险的日益增长使得生态现代化成为这些企业更加安全的一种战略选择。②一方面，随着环境压力的日益增大，能源和资源价格产生波动，企业的生产和产品面临越来越大的风险；另一方面，越来越多的行为体参与到了环境治理之中，形成了一个多层次、多行为体参与的多重治理网络（见图1），“多重治理为给那些顽强抵抗的污染企业施加压力提供了大量的机会”。③在这种情况下，污染企业同时面临着来自其行业内部和外部多重治理体系的双重压力，选择生态革新势必成为其应对严峻挑战的有效战略。
（三）生态现代化理论的核心观点
上文已经强调指出，生态现代化理论目前尚没有统一的定义和系统的理论表述，不同的学者往往从不同的研究视角和研究目的出发来阐述生态现代化理论的主要观点。在有关学者论述的基础上，本文把生态现代化理论的核心观点归纳和总结为以下十点。
1.对生态环境问题根源和性质的界定
“生态现代化指的是沿着更加有利于环境的路线重构资本主义政治经济”。④生态现代化理论认为环境问题是一个现代工业社会的结构性设计缺陷，而不是整个资本主义社会的制度性后果。比如，胡伯在分析现代社会时区分了三个不同的领域，即工业系统（或技术领域）、社会领域与自然（生物领域）。现代社会最主要的问题在于生物领域与社会领域都遭受了工业技术领域的“殖民”，这些问题是工业系统本身的结构性设计缺陷，通过技术领域的生态重构能够得到克服。⑤环境退化是一个结构性难题，它只能通过经济组织方式的调整和优化得到解决，而不是建构一个完全不同的政治经济体制。也就是说，生态现代化理论承认环境问题的结构性特征，但是现存的政治、经济和社会制度仍然能够通过把环境关切“内在化”于整个经济社会的发展过程而得以解决。①同时，生态现代化理论认为环境退化是经济活动效率低下的表现，经济活动过程中出现的污染物排放（比如废料和废气）需要进一步技术革新的解决。事实上，工业革命以来的整个现代化过程导致的环境退化恰恰说明这样的现代化过程的不完整性或缺陷，生态现代化的核心就在于通过预防性理念与技术革新来提高经济效率，使整个社会经济的现代化过程包含环境向度。
2.经济和环境在国家科学的环境管治下可以协调发展
对环境保护与经济发展二者之间关系的讨论与界定是环境社会学与环境政治学的一个核心问题。在20世纪六七十年代开始的“生存主义”生态政治理论话语中，环境保护与经济发展是一种相互对立的零和关系。面对环境问题，形成了两个相互竞争的政治联盟：一个是积极保护环境的力量，另一个是担心环境保护限制经济发展而伤害经济竞争的力量。环境问题成为这两种政治力量之间冲突的根源。这种理念长期以来对生态政治理论产生了深刻的影响。而“生态现代化理论”的一个核心任务就是“重新概念化”（reconceptualise）二者之间的关系，寻求一条不同的回应环境问题的思路和方法。②生态现代化理念的一个核心观点是：严格的环境政策与较高的环境标准非但不是经济的负担，从长远来看反而是经济持续发展的前提条件。
3.环境先驱政策与经济竞争力之间的关系
哈佛大学学者米切尔·波特（Michael E. Porter）对环境保护与国家的经济竞争力之间的关系进行了深入研究之后，提出了严格的环境政策与环境标准最终会提高国家经济竞争力的“庞特假定”（Porter Hypotheses）。③这个论断可以从两个方面来理解。一方面，如果一种严格的环境政策随后能够产生国际性扩散，那么首先采取这种环境政策的国家或地区就会获得竞争优势，因为严格的环境政策会促使企业（不一定是污染企业）进行技术革新，而随后采取这种环境政策的国家就会引进这种技术，技术革新者就会获得竞争优势（通过后来者的学习支付或技术革新专利与知识产权保护）。另一方面，严格的环境政策会导致污染企业本身进行技术革新，这种技术革新能够补偿甚至会超额补偿他们改造技术的成本（“免费午餐”甚至“付费午餐”假定）。④
4.国家与市场之间的关系
市场失灵与政府环境管治失灵一直是生态环境问题持续恶化的制度性原因。长期以来，古典经济理论竭力强调市场这只“看不见的手”的自动调节力量而反对国家的干预，但是市场力量在面对环境问题时往往表现出某种程度的“失灵”：经济行为体的自私理往往使环境资源呈现某种外部性特征，环境一方面成为无休止物质输入的免费供应之源，另一方面也成为无限的废物处理场。所以，必要的国家管治对于环境问题的解决是不可或缺的，但是传统的国家管治往往更多地采取末端治理的方法，加之命令与控制式的管治也往往导致了政府与市场行为体的对立关系，而使环境管治更多地呈现出低效甚至无效。生态现代化的一个重要任务就是重构市场与国家之间的关系，一方面，需要国家灵活的管治来引导市场力量和经济行为体的经济活动，使之朝着更加有利于环境的方向发展，另一方面，国家管治也需要市场机制和市场力量，利用经济或以市场为基础的管理手段（比如税收、生态标签和排放交易体系等）来实现环境目标。国家成为市场的推动者和保护者，超越了末端治理和传统的控制命令方式，而环境保护目标成为协调国家与市场二者关系的桥梁与最终归宿。国家与市场关系的协调使“生态现代化”与新自由主义经济哲学达到兼容。①
5.生态理性（ecological rationality）具有越来越强的独立性
摩尔曾经多次指出，从最根本或抽象的层面来讲，生态现代化理论指的是一种日益增强的“生态理性”的独立性和自主性，尤其是相对于经济理性而言的时候。②“生态理性”指的是生态利益、生态理念与生态关切在社会实践和制度发展过程中日益增强的重要性，从而导致人们环境意识的日益增强，一种环境诱导的与生态激发的社会转型和环境改革由此进入现代社会的核心实践和核心制度之中。本质而言，生态现代化归根结底是要运用生态原则使现代化进程走向一种合生态化的方向，“绿化”整个经济社会，使环境关切和生态考量“一体化”到整个经济社会进程之中。正是从这种意义上讲，“生态理性”开始挑战并逐渐弱化“经济理性”主导，并决定经济社会进程的“霸主地位”，生态原则成为生态现代化的第一原则或首要原则。也就是说，随着“生态理性”的独立性和自主性日益增强，生产和消费过程的分析和判断、设计和组织越来越既要从经济视角更要从生态视角出发，生态利益越来越成为经济活动关注和考量的重要方面。这种理念实际上就是要把环境目标“一体化”到整个经济社会的其他政策领域，强调有效的生态环境保护只有通过一个更加广泛的政策目标调整才能达到，环境目标只有通过经济、能源、交通和贸易等多个政策领域的协调才能真正得到实现。③
6.科学技术革新在解决环境问题中的核心作用
从本质上而言，生态现代化就是一个技术不断革新与扩散的过程，技术革新在生态现代化过程中发挥着核心作用，也正因为如此，生态现代化理论经常被批评为“技术中心主义”或“技术决定论”。④但是，生态现代化理论在强调技术革新及其扩散是实现生态现代化最为关键的要素的同时，也同样注重支撑这种技术革新的环境政策和政府管治的核心推动作用，而且生态现代化主要强调超越末端治理的预防性技术革新，从生产和产品设计的源头就包含环境关切，利用技术进步减少原材料的输入并减少废物和废气的排放，这实质上已经超越了“技术中心主义”的束缚而更加强调生态现代化是一个系统的社会经济生态化转型的综合工程。同时，生态现代化更加强调技术革新及其成功市场化的经济意蕴，这种技术革新及其成功市场化运用不但具有重要的环境效益，而且更为重要的是有着巨大的经济效益，这实质上也正是生态现代化理论的全部要旨所在。正如胡伯对生态现代化所作的形象比喻——“肮脏丑陋的工业毛毛虫转型为生态蝴蝶”，①生态现代化实质上是一个工业社会的生态大转型，而技术和技术革新是这个过程最主要的发动机。
7.民族国家在环境治理与促进技术革新过程中的关键作用
环境技术革新和扩散事实上在相当大程度上是环境政策推动的结果，在这个过程中，国家的环境政策及其执行是一个非常关键的因素。耶内克认为：“在环境革新的政治竞争中，（明智的）管治发挥了至关重要的作用，这种明智的管治可以被认为是‘生态现代化’的一个关键驱动力量。”②环境技术革新有着不同于其他创新工程的特殊性。首先，由于市场失灵的可能性，它们特别需要政治上的支持，政治战略应该加强潜在革新者的生态动机，提供技术革新的基础设施，减少他们的投资风险，在技术革新及其市场化的初创阶段给予特别的支持。其次，生态现代化作为一个经济社会的结构性转型，必定会造成一部分生态现代化的失利者，比如传统污染产业的衰落，或转型造成的结构性失业，或既得利益集团的损失，这就特别需要政府的政治支持和战略上的通盘考虑。第三，由于环境革新的外部性问题，对于环境技术革新的“搭便车”行为存在某种内在的激励，一方面等待别人技术突破之后的扩散效应，在技术应用方面寻求捷径，另一方面，环境效益的公共产品属性也无法避免他人的“免费搭车”行为，因此，环境技术革新更加需要国家政策的支持和激励。同时，对于环境技术和政策的扩散，在一个国家组成的国际社会之中，更主要也是国家政策推动的结果。国家之间双边或多边的合作，国际组织或国际制度的推动，通常是环境技术和环境政策向外扩散的主要方式，因此，生态现代化也需要“政治现代化”的支持。在某种程度上，“政治现代化”是生态现代化一个不可或缺的前提条件。
8.环境“先驱国家”的重要作用
在全球化背景下，环境技术和环境政策领域“先驱国家”的开创性革新行为是生态现代化的最重要的驱动力。生态现代化概念的核心在于：“它是一种强烈依赖市场经济条件下的革新及其扩散逻辑的环境政策方法。这样一种以革新为导向的环境政策就其本质而言是一种国家的先驱政策。”③在全球化背景下，环境“先驱国家”从两个方面影响和促进了生态现代化的发展。一方面，全球化的发展使世界市场紧密相连，国家之间的相互依存增强，在某些环境技术和环境政策领域的革新在给其他国家带来压力的同时，也可以获得技术和政策扩散之后的巨大利益。另一方面，鉴于环境挑战的日益加深和复杂，增加了决策者决策的不确定性和风险，“先驱国家”的技术和政策给其他国家展示了某种可行性，为其他国家提供了政策学习和吸取经验教训的机会。
9.环境技术和环境政策扩散的重要作用
全球化时代环境技术革新以及支撑这种技术革新的环境政策国际化甚至全球化扩散是实现生态现代化全球战略的重要途径。环境技术和政策的扩散已经成为生态现代化的一种重要途径和标志。由于某些环境问题本身的跨国性、国际性甚或全球性的特点，使得解决这些环境问题的革新性技术和相应政策具有了极其重要的示范性意义，其他国家的需求和创新国家的利益驱动使这些技术和政策的扩散具有了强大的动力。环境技术和政策的扩散既可以通过一个国家向另一个国家直接学习或借鉴的方式来实现，也可以通过国际制度、国际组织或某种专家网络的方式来实现。同时，环境技术与环境政策的革新与扩散，二者之间相互作用、相互促进（见图2）。国际环境治理中的“先驱国家”是国际环境政策发展的最重要的支持者和拥护者，也是全球生态现代化的支撑者。通过这些国家的环境技术和政策的革新与扩散，生态现代化逐渐深化（地理范围的扩大，经济社会生态化转型程度的提高）。
10.“领导型市场”（Lead Market）的突出作用
环境领域的“领导型市场”是促进生态现代化发展的核心要素。“领导型市场”是环境技术和环境政策在世界范围扩散的地理起点。所谓“领导型市场”，就是在某一环境领域取得技术革新的国家或地方市场，这些革新设计虽然是为了满足当地的需要和适应当地的状况，但随后也能够被成功地引入到其他地理市场，并且不需要经过许多修正即可在这些地理市场实现商业化。“领导型市场”一般具有以下特征：高的人均收入、要求甚高的消费者、较高的得到国际认可的质量标准以及灵活的并有利于创新的技术生产条件。“领导型市场”是世界市场的核心。这些“领导型市场”的成功为其他国家提供了某种示范效应（demonstrating effect）和最好的实践（best practice）。而且由于环境问题的国际性或全球性特点，也使得这些领导型市场具有扩散他们技术和政策到其他国家和地区的强烈动力，而其他国家和地区也有引入这种技术和政策的强烈需求。在全球化背景下，“领导型市场”不断创造越来越严格的环境标准，这给整个国际市场发出了一个具有双重意义的潜在信号：其一，一个促进环境友好技术发展的市场形成之后，要向更大规模的市场扩展；其二，拥有严格环境管治政策的先驱市场也向其他国家或地区的供应方发出信号，促使它们采取更加严格的环境政策。①
四、生态现代化面临的主要挑战
技术革新与“领导型市场”的形成及其国际扩散需要特定的条件，②其中严格的环境政策和较高的环境标准以及国家实行的“明智的”环境管治可以说是最为关键的因素。但是，在一个经济全球化的背景下，当一个国家或地区实行比其他国家或地区更严格的环境政策和更高环境标准的时候也面临着风险和挑战，或者说采取积极环境政策和严格环境管治的国家也面临着以下三种担心：其一，严格的环境管治给企业强加了额外的成本负担，最终损害了国家的经济竞争力；其二，全球化背景下“污染天堂”以及“竞次”（race to the bottom）现象的存在；其三，全球化的发展和深化导致民族国家管治能力的弱化。因此，生态现代化理论必须从理论和实践上对这些问题作出回答。
1．1是县域可持续发展的需要
经济发展方式的转变与县域可持续发展具有一致性。只有转变经济发展方式，才能实现资源的永续利用，实现县域内当代人相互之间以及当代人与子孙后代之间公平、合理地利用自然环境，充分保障公民的环境权利和子孙后代的环境利益。只有转变经济发展方式，才能更加有效地保护环境，这是因为我国自然资源的主要浪费源与自然环境的主要污染源———县域工业分布于县域内的各个角落，经济发展方式的转变，意味着县域工业要彻底摒弃先前高投入、高消耗、低产出、低效益、低质量的粗放型经济增长老路，改变仅依靠扩充生产要素来提高产出的传统方式，有利于从根本上遏制工业化进程中的环境污染与资源浪费问题，符合县域可持续发展的客观要求。
1．2是改善县域生态环境、减轻环境压力的需要
目前，县域社会总产值在全国社会总产值中所占的比重已达60%，县域工业产值已占全国工业产值的50%，与此同时县域工业却消耗了全国73%的煤炭、64%的粗钢、61%的木材和55%的水泥，其单位能耗比全国平均水平高近20%。一方面，县域工业的发展以高物耗、高能耗为代价;另一方面，县域资源、能源紧缺日益凸显。资源浪费与资源短缺同时存在，已成为一个不容忽视的问题。粗放型经济发展模式也使县域环境持续恶化，污染加剧。严重的环境污染不仅影响到县域工业的进一步发展，同时也对该地域内居民的生产、生活构成了威胁，亟需转变经济发展方式，改变传统粗放型经营手段，以内涵式扩大再生产为主，提高资源利用效率，组织好生产力配置，减轻县域环境压力，使县域经济得以健康、持续发展。
1．3是由具体县情所决定的
在社会主义市场经济体制的作用下，县域企业完成发展方式由粗放型向集约型转变正是遵循客观规律的必然选择。与资源较为丰富的县域相比，资源较稀缺的县域对经济发展方式转变的要求更为迫切。这是因为随着竞争的升级和人们环境意识的提高，县域工业依赖先前优势扩大生产规模的路径将不复存在，转变经济发展方式将成为其唯一选择。另外，我国各县域经济发展水平很不平衡，处于东部经济发达地区和大中城市周边的县域，在经过初期探索积累经验后，进行经济发展方式转变、走集约型增长道路符合当前经济环境的客观要求;而中西部县域虽然在相当长的时期内仍然以粗放型增长为主，但走集约型增长道路，从根本上转变经济发展方式的目标并没有因此改变。
2县域经济发展方式转变的困境
2．1针对县域经济的评价考核系统与转变经济发展方式的要求不适应
在以GDP为标准对县级政府官员进行政绩考核的制度安排下，经济发展方式是否转换被排除在考核体系之外，县域经济往往“有增长，无发展”，“只求速度，不讲效益”。由于政绩考核标准的单一性地方政府官员首先考虑的是如何利用手中资源配置的权利去追求GDP增长速度，而非经济发展方式等问题，导致速度与效益的严重割裂。在经济发展过程中表现为片面加大投入而使生产规模快速扩大，结果往往却是经济质量下降、结构失调、比例失衡，人民生活水平提高缓慢。尤其是在低价格要素的支撑下，县级政府推动经济发展方式转变的欲望远远比不上来自水平扩张的冲动。目前，只追求GDP增长速度而不考虑经济效益和增长质量的县域经济评价考核系统已与转变经济发展方式的要求极不适应。
2．2促使县域经济发展方式转变的产业政策缺失
产业结构政策引领县域经济发展方向，体现县域经济发展的广度和深度。而目前县域产业结构政策的缺失正是导致县域经济发展方式难以转变的根本原因。推动县域经济发展方式转变，坚持速度、质量与效益相统一，正是产业结构政策的本质所在。通过合理的竞争秩序与规模经济效益，促使县域经济发展方式由粗放型向集约型转变，是县域产业组织政策的基本目标。目前，正是由于能够使市场竞争机制有效发挥作用的县域产业组织政策的缺失，因而不能充分利用竞争的压力来推动县域企业改进技术、提高效益;由于最佳规模经济效益的生产规模政策缺失，因而不能利用规模经济建立能使产业生产成本降低的大批量生产体系。
2．3经济管理体制方面存在弊端造成县域经济发展方式难以根本转变
首先，县级政府职能转换滞后。一是“越位”。改革开放以来，中央政府所进行的一系列权力下放，扩大了企业的生产经营自与县级政府的经济管理权，但是地方政府却通过对本属企业权力的不正当截留，干预企业的正常生产经营决策。二是“错位”。县级政府及其职能部门为维护本地市场与本地企业的利益，往往对区际间生产要素的自由流动和商品贸易采取限制或禁止性措施，造成了地区封锁，分割了市场。三是“失位”。政府的权力具有强制性和普遍性，本应该使制度供给成为一项重要的公共产品，然而县域政府却并未承担起制度供给的责任。其次，重要生产要素产权界定不清，县域资源难以有效配置。当前，县级政府仍通过行政干预来影响土地、资本等生产要素的市场价格，降低资源有效配置的标准。另外，县域环境资源价格不能真实反映其价值，这不仅不符合边际效用定律，而且较低的价格导致了微观市场主体对资源、能源的滥用及其总体效益的低下，同时也使得以高消耗为特点的粗放型经济增长方式持续存在。
2．4科技创新能力不足使县域经济发展方式转变受到制约
首先，科技进步政策缺失。要么没有形成与县域经济实际运行相配套、符合科技创新要求的宏观政策体系，要么所制定的相关政策不完善，或这种外部政策导向与科技创新内在要求之间存在矛盾，科技创新工作与县域经济的市场经济属性、资源结构不能完全相适应而难以开展。其次，企业自主创新能力薄弱。其一，在不完全的市场经济条件下，企业往往不具备自主创新的一般客观条件。其二，企业自主创新的途径不明确。在县域企业科研力量薄弱、R＆D经费缺失的情况下，以何种方式实现自主创新，如何结合县域企业的各种情况切实提高自主创新能力，仍是迫切需要解决的问题。
2．5环境管理制度不完善在一定程度上延缓了县域经济发展方式的转变
一是环境准入制度缺失。由于空间环境准入制度的缺失，县域空间无法被划分成具有不同环境功能的单元，因而不能有针对性地调整不同分区内的经济结构。由于总量环境准入制度的不完善，不能对县域环境容量进行科学评估，不利于排污交易市场建立。由于项目环境准入制度的不规范，县域环境污染防治工作多流于形式，环境保护服务于经济建设的宗旨难以体现。二是清洁生产制度不完善。清洁生产很难被写进环境与发展综合决策或区域环境规划，县级政府及其职能部门既没有依据县情提出适合开展清洁生产的配套方案或给予相关政策指导，也没有将清洁生产工作纳入环境保护目标责任制，定期考核，落实责任。企业则普遍存在清洁生产技术匮乏、筹措资金困难、信息获取渠道不畅等问题。
3低碳背景下县域经济发展方式转变的创新对策
转变县域经济发展方式，县级政府必须依据低碳发展理念和《2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》的基本要求，采取具体措施，制定行动计划，树立低碳模式，支持绿色经济发展。
3．1推进县域产业结构的优化和升级
3．1．1积极推行县域产业政策，适时调整县域产业结构。
强化县域政府的宏观调控，注重产业政策的引导作用，使县域三次产业从主要依靠生产规模的扩大，片面追求产值的增长速度，逐渐转变为依靠结构的优化与升级，采用知识密集型、技术密集型的生产方式，扩大高科技含量、高附加值、高竞争力产品的市场占有率;从主要依靠资源、能源、劳动力等生产要素的大量消耗，转变为主要依靠科学技术的进步和劳动者素质的提高，改变经营管理方式，变革生产过程，不断降低物耗、能耗，提高资源利用率;从主要依靠资本投入量的增加，转变为主要依靠所投入资本的质量和使用效率，依靠要素之间的最优组合;从主要依靠“简单铺摊子，立即上项目”扩大建设规模，转变为正确把握趋势与规律，立足现有基础，不断加强对企业的充实与改造。在产业政策实施方面，县级政府可以在国家经济政策允许的范围内，结合县情，并通过适当的财政政策、价格政策与金融政策来影响本区域生产要素的流动，从而使产业政策制定时所确立的主导产业或支柱产业得到扶持与发展。县级政府还可以通过积极引导的方式，并提供相关服务，使县域企业的行为与产业政策目标的要求保持一致，使县域企业的发展有利于县域产业结构的优化和升级。
3．1．2发展高新技术产业，加快县域产业结构的调整和升级。
创造条件，利用优势，着力发展高新技术产业，以此为基础逐步加大对其他产业的投入，带动其他产业的发展，是我国县域产业结构调整和升级的基本选择。与县域其他产业相比，高新技术产业具有极强的“前向联系”和“后向联系”，发展县域高新技术产业，通过该产业的优先增长产生引致投资，从而带动前向联系部门和后向联系部门。发展高新技术产业，实行不平衡增长战略，也是市场经济条件下县域经济取得突破的客观选择。目前，县域经济发展受到了来自方方面面因素的制约。只有突破生产要素的各种约束，通过培育高新技术产业带动县域其他产业增长的不平衡战略，才能最终实现县域产业结构优化和升级的目标。
3．2深化县域经济管理体制改革，不断进行制度创新
3．2．1切实转变政府职能。
充分运用经济手段，在市场机制的作用下，从经济利益上影响并引导企业的生产经营行为，使之符合县域经济的总体发展目标，改变对企业生产经营活动的直接干预，落实企业自。转变政府职能，促使县级政府自觉地从“管制型政府”向“服务型政府”过渡。不断深化改革，通过改革变指令性计划为指导性计划，增强计划的弹性，以市场为基础，形成具有宏观性、方向性和政策性，体现县域经济发展方向和目标的经济计划，并通过计划的制定、和执行发挥计划的指导管理作用。另外，在对微观主体进行约束方面，县域政府要承担起制度供给者的职责。
3．2．2创新县域资源高效利用机制。
建立并完善以市场为主导的县域生产要素价格形成机制，放弃运用行政手段对重要生产要素配置的不合理干预，推动生产要素的合理流动。建立有利于县域资源高效利用的激励机制，通过设置具体目标，引导县域企业出现高效利用资源、能源的优势动机并使其按照特定的方式积极行动。以资源的最大化利用为目的，建立相应的淘汰机制，通过行政强制措施，将高耗能、高耗材的落后生产工艺、设备与技术淘汰。建立有利于县域资源高效利用的补偿机制，依据县域企业的实际开发量和对环境产生影响的大小，采取征收环境税或排污费的方式由政府组织对市场主体所造成的环境影响进行补偿。
3．2．3建立与经济发展方式转变相适应的县域经济评价考核体系。
将县域经济结构优化引入考核指标体系，使县域投入结构、产品结构、技术结构、人口结构、收入分配结构和消费结构的优化成为具体考核内容。另外，要将县域经济效益的提高与经济质量的提升引入考核指标体系，从而在具体考核中增加经济稳定运行、总体效益水平、环境与生态平衡以及居民实际生活质量等相关内容。
3．3实施有利于科技进步的政策，提高科技创新能力
3．3．1实施有利于科技进步的政策。
在技术开发政策方面，县级政府要增加科研资金投入，确保县、乡、镇3级科研机构R＆D费的及时到位。积极支持企业的技术开发活动，使企业真正成为技术开发与技术创新的主体。在科技推广政策方面，要做好科技推广的规划、协调和组织工作，使科学技术能够被快速地应用到县域经济活动中。在技术交易政策方面，应积极筹措，建立并完善县域技术市场，发挥县域技术市场管理者的作用。在技术引进政策方面，要制定技术引进政策，提高县域科技水平，并注重技术引进的社会效益和环境效益。在人才开发政策方面，要整合现有人力资本资源，大力改善就业条件，构建促使其作用有效发挥的激励机制;要加大对县域人力资本的投资，建立并完善县域人力资本市场，制定优惠政策，鼓励人才流入本地。
3．3．2增强自主创新能力。
企业要依靠自有科研力量将新知识引入生产领域和非生产领域，完成新技术的开发与创新，使新工艺、新材料、新管理方法应用于具体生产过程。此外，企业要通过国外先进技术和设备的引进，在利用的基础上有步骤、有重点地进行技术改造，在改造的同时完成技术创新，使“利用—改造—创新”各个环节紧密衔接，促使企业能够高起点开展技术研究和创新工作，准确把握创新的方向和目标，使技术创新成果更符合市场需求。
3．4完善环境管理制度，积极优化经济增长
3．4．1构建环境准入制度。
在空间环境准入制度构建方面，要依据县域自然条件，结合地区经济社会发展规划，划分出不同的功能区，按照不同功能区的环境特点，对开发建设活动作出准入规定。在空间环境准入制度下，县域空间被划分成为禁止准入区域(脆弱区)、限制准入区域(缓冲区)和优化准入区域(良好区)等3个功能区域，各功能区域都有明确的环境与生态保护目标及严格的准入措施。在总量环境准入制度构建方面，应对环境容量进行合理分配，健全排放申报登记、总量审核和排放许可证制度。在项目环境准入制度构建方面，应逐步完善环境预审制度，环境影响评价制度和竣工验收审批制度。
3．4．2完善清洁生产制度。
一是转变观念，将清洁生产作为实施可持续发展战略形势下促进企业环境保护工作开展和加快县域经济发展方式转变的重要任务。二是将清洁生产纳入县域环境与发展综合决策或具体环境规划。三是将清洁生产纳入环境绩效指标体系，定期考核。四是加大政府的引导，制定优惠政策，创造条件，鼓励企业研究、开发清洁生产技术和工艺，选择使用无害原材料，生产清洁产品，建立循环生产圈。制定清洁生产技能培训长期计划，引导企业将清洁生产纳入企业的技术改造中，使技术改造同污染治理、生态保护紧密结合。最后，在清洁生产实践中协调处理好企业、公众等各方面的关系，使清洁生产真正成为推动县域经济发展方式转变的利器。
4结语
朝阳区发改局按照区委区政府《关于构建和谐劳动关系的实施意见》要求，根据我区经济工作面临的形势和任务，坚持以稳增长、调结构、促改革、防风险、惠民生，努力推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，增加有效投资，提高发展质量，为全面打造构建和谐劳动关系氛围，确保我区国民经济稳步增长奠定了坚实的基础。
一、项目审批方面
为了进一步提高审批效率，针对发改局负责的政府性投资项目审批，制定出台了《发改局项目审批工作流程》，审批要件提供齐全的，3个工作日内办结，审批要件提供不齐全的，采取一次性告知。
企业不使用政府性资金投资建设项目实行网络审批。由企业在网上申报要件，审批人员每天登陆吉林省投资项目在线审批监管平台，符合条件的，即时审批；针对受理项目，要件齐全的立刻上报请示。
年初以来，共受理项目13个项目，审批了13个项目，全部实现“一门式一张网”备案审核，批复率达100%。
二、政策方面
我局始终把落实政策措施放在突出位置，摆上重要日程，有效的解决了政策效能不佳、知晓度不高的问题。
一是优化政策供给体系。2018年，为了更好地适应当前经济社会发展需要，按照立足长春看朝阳，放眼全国看朝阳的思路，在政策制定过程中分别参考了净月、南关、高新等区的政策，学习浙江、西安等地在制定政策方面的先进做法，以加大政策扶持力度、拓宽政策优惠基本面、鼓励新兴产业加快发展为原则，以优于我市其他城区、形成政策洼地为目标, 对经济政策体系进行了较大的调整。采取了“1+N”的政策体系，出台了《关于推进2018年经济发展若干意见》。1侧重存量，侧重服务业和工业，N侧重增量，侧重科技、财政、农业、招商等专业方面，避免重复与交叉，为推进我区经济工作平稳发展奠定了扎实的基础。
二是突出政策创新引领。2018年制定政策过程中，为进一步体现我区的政策的优越性、实用性。对标先进地区，进一步调整和细化了促进经济发展政策体系，拓展了政策引领的导向作用，突出了现代服务业、新兴产业创新发展内涵，为鼓励特色主题园区发展、重大项目建设进程、“专精特新”企业发展、医药健康产业发展等都给予了政策扶持，为鼓励平台经济和数字经济发展引入“服务发展券”这一创新制度，为园区企业发展注入了活力。
三是扩大政策宣传范围。构建了政策解读体系，在文件后附了政策解读部门及咨询电话。指导基层部门广泛深入的宣传，确保辖区企业及时了到新政策，掌握新政策，运用新政策。同时利用业务活动广泛宣传政策，要求各经济部门结合业务特点，利用为企业服务时机，及时宣讲政策，引导企业创新发展。
一、深刻认识贯彻稳中求进工作总基调的重大意义
当前和今后一个时期，贯彻稳中求进工作总基调，对于应对复杂严峻的国内外环境、深化供给侧结构性改革、适应把握引领经济发展新常态，具有十分重要的意义。特别是今年将召开党的，贯彻稳中求进工作总基调尤为重要。
坚持稳中求进工作总基调是近年来我国经济工作实践的重要经验。近年来，我国经济发展进入新常态，党中央适应把握经济发展的新情况新变化，从实际出发，立足客观规律，坚持稳中求进工作总基调，成功应对了错综复杂的国内外局面，促进经济社会发展取得重大成就。一方面，坚持以“稳”为主。创新完善宏观调控思路和方式，不搞“大水漫灌”式的强刺激，在区间调控的基础上加强定向调控、相机调控，经济运行稳定在合理区间，实现了增长稳、物价稳、就业稳。2016年，我国国内生产总值达到74.41万亿元，增长6.7%，在世界主要经济体中位居第一；全年城镇新增就业1314万人，年末登记失业率4.02%，居民消费价格温和上涨2%，就业和价格总水平基本稳定。另一方面，在关键领域着力求“进”。着眼解决制约经济社会持续健康发展的深层次矛盾和问题，全面深化经济体制改革，扎实推进供给侧结构性改革，大力实施创新驱动发展战略，促进了经济结构优化和发展动能接续转换。2016年，第三产业增加值占国内生产总值比重提高到51.6%，“三产超二产、消费超投资”的势头更加明显，“三去一降一补”重点任务取得初步成效，发展质量和效益明显提升。
坚持稳中求进工作总基调是抓住机遇应对挑战的重要方法和指导原则。当前，我国经济发展仍处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，机遇与挑战并存，我们必须准确把握大势、自觉顺应大势，调适理念、调适政策、调适方法，顺势而为、乘势而上。一方面，必须坚持“稳”这一主基调。历史表明，超越发展阶段、违背客观规律而急于求成、急躁冒进，往往事倍功半，欲速而不达。越是形势复杂、风险隐患增多，越是需要保持战略定力，转变操之过急的思想观念和工作方法，维护好经济平稳运行的大局，坚决守住金融安全、社会环境、生态环境底线。另一方面，必须瞄准“进”这个大方向。着眼提升经济发展的质量和水平，在保持大局稳的前提下，敢于担当、锐意进取，对困难挑战不畏惧、不回避，发扬钉钉子精神，一步一个脚印向前迈进，努力开创新的发展局面，推动我国经济发展向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进。
坚持稳中求进工作总基调是应对复杂环境的必然选择。当前，国内外环境错综复杂，保持经济平稳健康发展的任务十分繁重。从国际看，世界经济复苏乏力，不稳定性、不确定性进一步凸显。国际投资和贸易持续低迷，保护主义、内顾倾向抬头。美国特朗普政府上台后内外政策面临调整，美联储加息的力度和节奏将对全球汇市、股市、债市以及国际资本流向产生重大影响。欧洲难民事件、地缘政治冲突和英国脱欧等持续发酵。从国内看，经济平稳运行的基础还不牢固、仍面临不少突出问题和矛盾。实体经济结构性供需失衡，供给结构不适应需求新变化。有效需求增长乏力，民间投资和制造业投资低迷，经济增长内生动力不足。区域、行业、企业持续分化，部分企业盈利能力弱，部分地区下行压力和发展困难较大。经济金融风险隐患增加，股市、债市、汇市、楼市等风险也有交叉传导的可能。面对复杂严峻的国内外环境，必须增强忧患意识，强化底线思维，把“稳”放在突出重要位置，在把握好度的前提下有所进取，确保经济平稳增长和社会和谐稳定，为党的胜利召开创造良好环境。
二、牢牢把握“稳”这一稳中求进的主基调
稳中求进，体现了实事求是的思想方法，体现了自觉遵循发展规律的科学态度。稳定是发展的基石，行稳是致远的前提。只有大局稳定，才能为全面深化改革、推进供给侧结构性改革提供良好外部条件，才能使各项改革任务顺利推进，实现更好的“进”，更有序的“进”，更持久的“进”。当前，要着力从四个方面下功夫，夯实经济社会大局稳定的根基。
稳政策。保持宏观经济政策的连续性和稳定性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要，进一步优化支出结构，提高财政资金使用效益。货币政策要保持稳健中性，努力畅通货币政策传导渠道，既维护流动性基本稳定，又防止货币供应过于宽松产生加杠杆效应和放大资产泡沫。同时，加强宏观调控政策协同，更好发挥财政、货币、投资、消费、产业、区域、价格、土地、环保等政策的组合效应，提高政策的精准性和有效性。
稳运行。立足稳定宏观环境，着力扩大有效需求。发挥有效投资补短板、调结构、增供给“一石三鸟”作用，充分提高政府投资效率，激发民间投资、社会资本活力，既保持当期投资的稳定增长，又增加长期有效供给，促进经济长远发展。发挥消费对供给的引导作用和对经济的拉动作用，顺应消费升级趋势，着力增加高质量、高水平的有效供给，以供给创新带动产业加快升级，推动经济持续增长，坚决避免急功近利的短视政策、扭曲产业和行业的正常运行机制。稳定和扩大外需，适应国际投资贸易格局新情况新变化，积极推动外贸转型升级，着力培育国际竞争新优势，完善鼓励出口政策，妥善应对各种贸易摩擦。
稳预期。宏观调控本质上是预期管理。社会预期稳、市场主体信心足，经济才能持续繁荣稳定。要引导各方对未来发展形成良好预期，通过深化改革开放，加强产权保护，维护法治环境，弘扬企业家精神，营造良好营商环境，稳定市场主体的信心。要着力增进社会对政策的理解与认同，综合运用多种手段，加强同市场主体的沟通，围绕热点问题，准确解读宏观经济政策，增强政策透明度，向社会释放积极信号，更好地引导舆论。
守底线。当前，经济结构深度调整，一些领域潜在风险暴露的概率上升，楼市、股市、债市、汇市等市场波动可能性加大，金融风险高发易发。要把防控金融风险放到更加重要的位置，增强忧患意识，强化分析研判和风险预警，备好用好政策工具箱，疏堵结合，积极防范和稳妥处置汇市、债市、楼市、财政收支等各类风险，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。同时，要充分预估深化供给侧结构性改革、处置金融风险可能给保障改善民生带来的新挑战，深入细致做好社会托底工作，努力提高就业、养老、教育、医疗、环境保护等公共服务水平和质量，针对特定人群特殊困难加强帮扶，保障基本民生，维护社会和谐稳定。
三、在稳的前提下奋发有为、有所进取
“稳”和“进”是辩证统一的关系，两者缺一不可。稳不是无所作为，更不是不敢作为，而是在稳的前提下要在关键领域有所进取。只有“进”，才能更有效地保持“稳”，更高水平地实现“稳”。必须大力推进供给侧结构性改革，坚定不移推进改革开放，努力推动经济结构优化、动能转换取得实质性进展，为经济社会平稳健康发展提供源源不竭的动力。
深入推进“三去一降一补”。推进供给侧结构性改革目前仅仅开了个头，要更多地运用市场化法治化手段，继续攻坚克难，着力建立长效机制，确保各项任务取得实质性进展。扎扎实实去产能。继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，将处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的牛鼻子，统筹处理好去产能与稳定供应、优化结构、转型升级的关系。因城因地施策去库存。坚持分类调控、因城因地施策，促进房地产市场持续健康发展。继续加大棚改货币化安置力度，加快实施1亿非户籍人口在城市落户方案。稳妥有序去杠杆。在严控总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重，支持银行、实施机构和企业通过自主协商开展市场化债转股，坚决遏制非金融企业杠杆率上升势头。持续用力降成本。简政放权是降低制度易成本的重要举措，要深化政府职能转变，减少审批环节，进一步清理规范中介服务，在减税、降费、降低要素成本上持续加大工作力度。精准有效补短板。瞄准严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节，聚焦人民群众迫切需要解决的突出问题，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板，集中力量攻克经济社会发展的薄弱环节。
深入推进农业供给侧结构性改革。目前，我国粮食安全形势总体较好，但也面临新形势新情况：粮食高产量、高库存、高进口的“三高”特征明显，农业由总量不足转变为结构性矛盾，农民增收、农业增效受到影响。从长远看，我国有13亿多人口，粮食供求紧平衡的趋势不会变，保障国家粮食安全的压力不会减。要适应农业生产和消费升级的阶段性变化，抓住粮食供给相对宽裕的有利时机，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，加快体制机制创新，依托农业科技进步，深化重要农产品收储制度和农业补贴制度改革，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。
一、政策环境是建设沿海经济隆起带的基础保障
沿海地区经济发展包括相互联系的两个方面：一是沿海地区经济增长，就是沿海地区生产总值、财政收入等主要指标的增长。二是沿海地区经济发展，在经济总量增长的同时，实现产业结构优化，主要表现为地区专业化部门（主导产业）的置换，即实现新兴产业的培育壮大和原有产业的升级。
我省沿海地区的发展水平与国内先进地区的发展水平相比还存在较大差距。经济总量偏低，自主创新能力较弱；港口综合服务能力较低，对腹地辐射带动作用不强；对外开放程度低，利用国际资源和国际市场能力弱，外向型经济比重还比较小；战略资源开发利用水平较低，资源优势未能充分转化为发展优势；临港区域交通体系对区域发展的支撑能力较低，亟需进一步完善；城市化水平较低，城镇体系发育不足，尤其是缺乏带动力强的中心城市。本质上，沿海地区发展，与其他任何地区发展一样，都与要素禀赋结构密切相关，而在地区产业竞争国际化的背景下，政府职能发挥和政策环境优化程度，是一个基础性的因素。
政策环境也是生产力。建设沿海经济隆起带就是优质生产要素、新兴产业聚集的过程。但是，劳动力、资源、技术并不能自动地转化为产品，必须经过组织和制度的保障才能成为适应市场需求的商品，转化为营业收入和企业利润。因此，政府及其出台的相关政策在推进资源转化为产品过程中的地位和作用不容低估。政策环境是优质要素聚集、新兴产业聚集的可靠保障，是加快推进产业结构优化升级、经济发展方式转变，实现沿海地区开放发展、沿海经济隆起带跨越发展的强力支撑。这就需要充分发挥政府的比较优势，建立有效政府，优化政策环境。
二、政策环境有利于沿海经济隆起带快速崛起
如果把沿海经济隆起带建设看做一个整体过程，那么所谓政策环境，就是指作用和影响这一整体过程的所有公共政策的总和。从内容看，它包括财政政策、货币政策、产业政策、区域协调机制、科技人才政策等等。从范围来看，它包括大环境、中环境和小环境。
对于河北沿海经济隆起带建设这一过程来看，中央和国家的政策可以视为给定的外生变量，属于大环境，国家“十二五”规划作出“重点推进河北沿海地区发展”的战略部署，这意味着，由秦皇岛、唐山、沧州组成的河北沿海地区将进入国家区域发展总体战略，有利于充分发挥沿海优势，大规模聚集生产要素，加快形成新的经济隆起带，河北沿海经济隆起带赢得了率先发展、跨越发展的黄金机遇。
从中环境看，河北“十二五”规划把沿海经济隆起带作为“四个一”战略重点打造，河北沿海地区发展规划即将出台，省委、省政府加快沿海地区开发建设、打造沿海经济隆起带的决心前所未有，在新兴产业发展、用地计划、项目建设、资金支持、企业注册等方面，省里对沿海地区发展的支撑强度前所未有。
从小环境来看，地处沿海的秦皇岛、唐山、沧州三市在各自“十二五”规划中，都明确了加快打造沿海经济隆起带的战略部署和主要政策，涵盖面广，优惠力度大。例如，唐山市提出，以“两极”（曹妃甸新区增长极、市主城区增长极）率先突破，促进“三带”（沿海经济带、平原经济带、山前经济带）跨越发展，实现由经济大市向经济强市转变，加快把唐山建设成为东北亚地区经济合作的窗口城市、环渤海地区新型工业化基地和首都经济圈的重要支点。秦皇岛市提出，要全力打造全国现代服务业先行区、全国生态文明先行区，建设“宜居宜业宜游、富庶文明和谐”的滨海名城。沧州市指出，“十二五”时期，是强力推进沿海强市建设、打造环渤海地区发展的增长极和隆起带的关键时期，必须牢牢把握加快发展、加速转型、率先崛起这个主基调，抢抓机遇，加快沿海强市建设。整体上看，大中小环境都非常有利于沿海隆起带建设。
三、提高政策执行力，增强沿海经济隆起带发展保障力的政策建议
如果说大政策是沿海经济隆起带建设的战略支撑的话，健全的政策配套及执行机制就是沿海经济隆起带建设的关键推动力。
一是要强化沿海发展共识，形成全民开发开放热潮。要解放思想，树立开放包容、敢为人先、勇于创业创新的沿海意识，统一发展共识，增强发展紧迫感和责任感，形成以开发带动经济发展的共识，在沿海地区建设发展过程中形成一种从设区市、县（市、区）到乡村，从政府机关、社会团体到企业、居民的全民总动员的发展氛围，形成一种打造沿海经济隆起带的开放开发热潮。
二是要强化实绩用人导向，形成能上能下的选人用人机制。要摒弃陈旧的论资排辈、单纯年轻化和就地选才思想，面向全省、全国甚至全球招聘重要机构、关键岗位的重要领导干部，坚持以实绩选人用人的导向，建立与贡献和业绩挂钩的干部选用机制，营造干部公开竞争上岗、能上能下的充满弹性的用人机制，把勇于任事、善于谋事、能够成事的干部选拔到重要岗位，担任重要领导职务，强化沿海经济隆起带发展的党政人才支撑。
三是要强化人才优先发展导向，形成人才培育引进的新机制。各地各部门必须解决一些地区和部门存在的重视人才有口号无政策、有政策无力度、有力度不落实等问题，突破“本地人才往外跑、引进人才留不住”的怪圈，切实围绕人才成长的薪酬待遇、研发资金、科研助手、住房条件、配偶工作、子女入学等事业发展平台和生活条件等具体问题，全面优化人才培养引进环境，建立多层次、多渠道人才成长机制，夯实沿海经济隆起带建设的人才基础。
四是要强化企业主体地位，形成全民创新创业动力机制。沿海经济隆起带建设，企业是主体。要按照省委、省政府的要求，转变政府职能和工作作风，必须强化“人人都是发展环境”的理念，全面建立亲商、爱商、安商、富商的发展环境，维护企业合法权益，帮助企业解决实际问题，切实减轻企业负担，坚决制止向企业摊派的行为，营造良好的政策环境，鼓励民营经济快速发展，推进招商引资工作上台阶，形成全面创新创业的内生动力。
五是要强化政策落实，形成政策执行科学有效机制。一是制定好实施细则，做好任务分解和职责分工到个人，建立结构合理、运行公开、制约有效的行政权力运行机制，确保政策在执行前、执行中和执行后的依法公开、协调督导和问题处理。二是严格落实好政策。实施细则确定的同时，就要建立制度执行检查监督机制，领导带头落实政策，各级责任部门和责任人都要不折不扣、不讲条件地认真贯彻，严格落实，对于不落实或落实不到位的责任机构和个人，应当严肃惩处。三是适时进行政策调整。政策一经出台，就具有相对稳定性，这有利于给各机构和个人提供稳定的执行预期，是推进沿海经济隆起带建设目标顺利实现的基础。然而，考虑到经济社会发展的新变化，有必要在保持相对稳定的基础上，加强对政策执行中出现的问题的研究解决，加强对新形势和新变化的调查研究，适时对现有政策进行适当调整，实现政策效应的最大化。
关键词：河北省经济结构财政政策一、促进经济结构调整是实现财政职能的本质要求。
经济结构是国民经济宏观运行过程中生产要素配置的变化过程，经济结构调整实际上就是通过国家的宏观调控，实现宏观经济运行系统的动态最优化。根据要素配置载体的不同，经济结构可以在产业、地区和城乡之间具有不同的配置形态，据此可以认为，促进经济结构调整，实际上就是促进产业结构、区域结构和城乡结构运行的动态最优化。
财政支持并促进经济结构调整，是履行其固有职能的本质要求。其一，推进经济结构优化升级是公共财政履行经济建设职能的内在要求。通过财政资源的合理配置，可以弥补市场机制的缺陷和不足，引导社会经济资源流向，能够有效缩短产业结构升级的周期，提升经济增长的质量和效益，促进经济持续稳定快速发展和结构优化升级，实现公共财政的经济建设职能。其二，实现经济结构调整的基本目标同公共财政宏观调控职能相一致。经济结构调整的基本目标是实现经济社会全面协调和可持续发展，主要包括经济结构优化、自主创新水平提高、就业数量扩大、收入分配合理、民生改善、社会和谐稳定、生态环境保护、可持续发展能力增强等，这些都是公共财政服务于公共需要的基本职责所在。其三，经济结构调整的重要基点，就是改善国民收入分配不公现状，提高城乡居民特别是中低收入者的收入水平，保障广大人民分享经济发展成果，财政正好可以通过收入分配职能发挥其作用。
二、决定公共财政调控取向的河北经济结构现状分析。
（一）河北省产业结构基本运行特征分析。
总体上看，河北省产业发展基本固化为失衡的、不可持续的偏工型产业结构。其一、三次产业结构长期失衡。
改革开放以来，农业对河北经济的贡献率已逐年降至13%，但远远高于全国10.6%的平均水平，同沿海其它发达地区相比更是偏高；工业主导作用明显突出，对河北经济的贡献率一直保持在40%以上，并且还有逐年上升的趋势；第三产业在规模上变化较大，但对国民经济贡献率上升较慢，发展速度长期滞后于国民经济发展的需要。其二、三产业发展不可持续。支撑产业经济发展的土地、矿产、能源以及水资源供给能力较差，资源约束日益增强；经济发展的资源和环境代价相对较大，单位GDP能耗和单位GDP电耗指标长期高于全国平均水平，经济发展质量不高，粗放状况十分明显。
分产业看，河北省各产业内部行业发展参差不齐。其一，农业发展长期偏重于农牧业，农业现代化水平亟待提高。改革开放以来，狭义农业和畜牧业产值一直占农业总产值的94%以上，林业和渔业产值比重较低；农业产业化经营水平较低，机械化应用程度有待进一步提高，农业生产方式亟待完善。其二，工业发展长期偏重于重工业。基本形成了一钢独大，电力、石化、装备制造和医药产业优势互补的工业体系，重工业占有绝对的主体地位，能耗高、污染大，转型任务繁重。其三，第三产业发展规模较大，发展水平亟待提高。河北省第三产业增加值规模较大，但同发达省份相比差距悬殊；服务业体系中，交通运输、仓储和邮政业、批发零售业等传统服务业对国民经济贡献率较大，金融、旅游、房地产等现代服务业亟需较快发展。
（二）河北省区域经济结构基本运行特征分析。
河北省11个省辖市经济发展呈现出三大特征：一是省内经济发展严重不均衡，唐山和石家庄以绝对优势形成了河北省经济发展的南北双核。2009年，其地区GDP分别占全省GDP总量的22%和17.53%，人均GDP也分别以47913.76元和28827.65元遥遥领先于其它各市。二是各地居民收入差距较大，直接影响到内需的启动和消费潜力的发掘。城市居民收入方面，环渤海地区的秦皇岛、唐山、沧州和京津走廊的廊坊水平较高；农村居民人均收入方面，环京津的秦皇岛、唐山、廊坊和冀南的石家庄、邯郸水平较高。三是各市经济发展投入差距较大，经济发展动力不一。从固定资产投资规模来看，石家庄、邯郸、唐山规模较大，经济发展内生动力较强；张家口、承德、衡水属于投资洼地，内生动力明显不足。从外商直接投资规模来看，唐山、石家庄、秦皇岛、廊坊、保定居前列，经济发展外生动力较强；张家口、承德和衡水吸引外资额较少，经济发展外生动力依旧不足。
（三）河北省城乡经济结构基本运行特征分析。
总体来看，河北省城市化程度较低，城乡二元经济特征明显。其一，城乡发展重视程度不同。从固定资产投资来看，无论是规模指标还是增速指标，农村明显低于城市，重城市轻农村的发展倾向不断固化。从城乡固定资产投资行业结构来看，农村农林牧副渔业投资比重略高于城镇，第二产业和第三产业发展投资远低于城镇水平，城乡公共服务不均等化问题异常突出，农村工业化进程和农村城市化进程亟待加强。其次，城乡收入差距不断拉大。农民收入增幅远远落后于城市居民收入增幅，城乡居民收入差距不断拉大。受收入影响限制，农民恩格尔系数始终高于城市居民，农民消费水平亟需改善升级。
三、河北财政促进经济结构调整的政策思路及原则。
当前，河北经济结构调整面临着非常好的政策机遇。
从国内来看，京津冀地区规划即将出台，河北省沿海地区发展规划即将纳入国家发展战略，国内“东企西扩”、“南资北移”呈加速趋势、国家大力发展战略新兴产业和积极鼓励引导民间投资，这为河北省发挥区域优势、承接产业转移、加快培育产业、增强经济增长内生动力提供了良好的政策支持。从省内来看，河北省委七届六次全会提出了加快发展和加速转型的双重任务，确定了“四个一”战略重点，即加快建设环首都经济圈、加快建设沿海经济隆起带、加快发展冀中南经济区、加快培育一批千亿元级工业聚集区和大型企业集团。这一战略重点以加快推进产业结构调整、优化和升级为主要抓手，以城镇化为主要突破口，对于优化经济发展空间布局、实现区域经济协调互动、统筹城乡经济社会全面发展具有非常重要的意义。
基于前述宏观形势，河北财政促进经济结构调整的基本政策选择是：积极创新财政体制机制，统筹运用财政体制、政策、资金等工具，加大对“四个一”战略重点的调控支持力度，努力促进河北省产业结构、区域经济结构和城乡结构的调整升级，带动实现发展速度、质量、效益相协调，投资、消费、出口相协调，人口、资源、环境相协调，经济发展与社会发展相协调。一是着力支持调整和优化产业结构，建设现代产业体系。加大对传统农业的改造力度，提高农业产业化和机械化应用水平，完善农业生产组织方式，实现农业现代化；加快对钢铁、石化、装备制造、视频轻工等传统工业的升级改造，提升技术装备、生产工艺和产品质量，延伸产业链条，同时培育并做强先进装备制造、节能环保、新能源、新材料、电子信息等战略新兴产业；大力发展现代服务业，在改造提升传统服务业的同时，积极鼓励金融业、物流业、旅游业等现代服务业发展，实现制造业与服务业的深度融合，提高产业附加值和竞争力，促进经济体系的整体繁荣。二是着力支持调整和优化区域经济布局，努力建设以唐山和石家庄为中心的河北省区域经济南北两个增长极，推动全省二产向秦唐沧沿海经济隆起带聚集，推动区域设区市产业项目向城市或城镇开发区、产业园区和工业聚集区集中，提高两环（环京津、环渤海）地区主动接轨京津扩大开放的能力和水平，大力扶持经济落后地区建设，逐步缩小地区经济发展差距。
三是着力支持加大城乡统筹力度。在不断提高城市产业和人口集聚承载力的基础上，加大农村基础建设投入，推进以新民居建设为重点的新农村建设，实现农村工业化和农村城市化；增加农民收入，缩小城乡收入差距，提高城乡居民尤其是农民的消费能力和消费水平；加大农村社会事业投入，实现城乡基本公共服务均等化。
财政在支持经济结构调整时要注意把握好四项原则。
一是市场配置与政府调控相结合。在经济结构优化升级方面，充分发挥市场机制的基础作用，公共财政重在优化外部环境和适当引导；在社会事业发展方面，公共财政要发挥基础作用，不断增强支持力度，合理运用市场机制；在改善民生方面，公共财政要发挥分配调节作用，主要以解决公共性问题为切入点，尽最大努力提供财力支持与保障。
二是统筹全局与突出重点相结合。科学选择支持重点，既统筹全局，又突出重点领域和关键环节，集中力量扶持，使有限的财力发挥出最大的效益。三是整合资源与改进方法相结合。针对不同支持对象，统筹运用资金、资产、体制、政策、管理等各种财政工具和手段，并科学合理地进行优化组合或整合。要根据本地结构调整方向、重点、目标和任务要求，有主有次、分层有序地制定不同领域、针对性强的财政支持政策。四是制度保障与绩效管理相结合。
将促进经济结构调整的政策措施纳入制度化、规范化轨道；加强财政资金安排使用全程监控，探索建立涵盖速度、质量、结构、效益、环境等诸多因素的科学的绩效管理体系。
四、促进河北经济结构调整的具体实施对策。
（一）促进产业结构调整的具体实施对策。
收入政策方面，要做好“四落实一利用”。“四落实”就是要落实好国家鼓励企业技术进步和技术改造、促进企业节能减排、支持企业联合重组、优化企业进出口产品结构的各项税收优惠政策，主要包括：全面实施增值税转型，对认定合格的高新技术企业按15%的税率征收企业所得税，对企业创新研发费用实行所得税前加计扣除，对企业技术转让所得免征或减半征收企业所得税，允许企业依法缩短固定资产折旧年限或加速折旧，对符合条件的企业实行增值税即征即退和所得税减免、抵免，促进企业加速技术改造；对符合资源综合利用条件的企业，将国家制定的增值税、所得税免征、减征、退税、即征即退等项优惠政策真正兑现到位；对符合国家规定条件的企业进出口产品给予关税、增值税、消费税减免照顾，及时兑现出口退税。
“一利用”就是合理利用各种非税收入政策，主要包括清理规范行政事业性收费、政府基金、经营性服务性收费、政府性集资（罚款、摊派、保证金和其他自立收费）项目，落实有关减免政策，在确保国家和省先后公布的取消、停征、规范政策落到实处的基础上，进一步减少收费项目，降低收费标准，规范收费行为；研究制定并适时出台有利于降低资源能源消耗的收费政策；健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制；深化资源性产品和环保收费改革，调整环保收费标准；制定鼓励污染减排的收费政策，加大污水处理收费改革力度，落实城镇污水、垃圾处理收费制度，探索试行重污染行业排污费差别征收办法，依法、全面、足额、及时征收排污费和河流水质污染补偿费。
支出政策方面，努力筹措并整合相关资金扶持重点产业。采取贷款贴息、以奖代补、信用担保、财政补助、注入资本金等方式，集中扶持重点产业增长极、重点开发区或产业集聚区、重点骨干企业，加强科技研发、技术改造、服务平台建设，加快淘汰落后产能，增强企业自主创新能力和市场竞争能力，真正做强优势产业、培育新兴产业、改造升级传统产业、发展现代农业及服务业，促进现代产业体系加快建设。
政府采购政策方面，充分运用好相关政策工具。一要将本省支柱产业、高新技术产业以及企业技术创新成果产品，纳入政府优先采购目录。二要对本省节能产品、环境标志产品和自主创新产品，实行强制采购。三要切实加强政府采购预算管理，严格按规定编制政府采购项目预算，严格按预算执行采购，严禁应编不编、随意调整。四要建立政府采购评价体系，跟踪评估政策实施效果。
筹资融资对策方面，积极创新管理，融通建设资金。
一要积极做好世行、亚行和外国政府贷款以及国债、地方债项目的组织、论证、申报等项工作，争取更多建设资金。
二要完善政府投融资平台建设。加大对现有投融资平台的整合力度，拓宽投融资平台的融资渠道，加强投融资平台资产财务以及融资规模、方式的财政监管。三是盘活用好国有资产，科学编制国有资本经营预算，逐步扩大试点范围和预算规模，统筹国有资产和资本经营收入，支持国有资本布局结构优化和经济社会发展重点项目建设。
（二）促进区域经济结构调整的具体对策。
一方面要进行财政体制改革。一要完善促进经济增长极形成的财政体制。落实好曹妃甸新区、渤海新区“四税定额分享、超收全返”优惠体制，并在其他每个设区市再选择一个边界明确、规模较大、发展前景广阔的开发区（或工业园区、产业聚集区）作为增长极培养对象，享受同样的体制优惠政策。二要推进异地投资税收分享办法的深化实施，促进省内外经济资源向沿海经济隆起带合理流动，加快优势产业聚集，优化经济发展的区域布局。三要改革和完善省以下基本财政体制。在科学合理界定省以下政府间财政支出责任基础上，进一步完善收入划分体制，规范转移支付制度，构建财力配置与支出责任相适应的财政体制框架。四要构建有利于环首都十三个县市区主动接轨北京的财政体制。
另一方面要进行支出政策和投融资政策调整。要切实发挥转移支付的作用，整合各种财政扶贫资金，实行向张家口、承德和衡水等重点地区倾斜的财政扶贫政策。要充分发挥财政投融资平台作用，募集贫困地区发展基金，加快贫困地区的基础设施建设，促进贫困地区医疗卫生、科技和教育等各项事业发展，提高贫困地区人口素质。
