时间：2023-09-06 17:07:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政资金结余管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】 农副产品； 展品； 管理； 内部控制制度
近年来，农副产品展销会以各种形式在全国各地相继举办，促进了当地名优农副产品的交流，扩大了农副产品的知名度，强化了企业在产品开发和生产过程中的品牌意识。同时，通过交流，使农副产品生产观念由过去传统单一方式向深加工方向发展，极大地促进了农业增收和农民致富，增加了农民就业的渠道。但是，笔者在近期审计中发现，一些由政府牵头举办的展销会，农副产品的参展展品在归集、管理及销售等环节存在着很大漏洞，亟需规范。
一、参展农副产品管理现状及存在的问题
当前，农副产品参展的展品主要由财政部门用财政资金通过政府集中采购的形式购买，农业主管部门具体承办展品展销事宜，展品主要是当地的各种名优土特产，如：牛肉、核桃、豆腐干、枣、杂粮、蔬果等。审计中发现参展农副产品在管理上主要存在以下三方面问题：一是财政部门与展品主管部门在资金使用和管理方面相脱节。财政部门只负责展品资金的足额按时拨付，未对资金的使用效益进行跟踪监督；农业主管部门负责组织展品参展，在管理及使用效益方面没有具体的办法。二是财务管理与展品收益相脱节。目前，一年内参加多次展销会，由于未设“参展农副产品”这一专款科目，记账时将所有相关费用都在项目支出中笼统反映，账面上看到的只是零碎地各次展品的购买情况、展位费用及摊位的装潢费用等，这样农副产品的总支出很难从账面上一目了然地看出来。三是财务管理与实物管理相脱节。农业主管部门没有建立相应的参展展品的归集、出库、销售、损毁、结余档案，财务上只留有购买各种展品的数量、金额的明细资料，参展后，各种展品的去向不明确，是已销售，还是消耗损毁，或是有回收，财务上均未掌握相关情况，形成了大量展品有去无回。
这样，由于以上问题的存在，除了展销活动的长远效益难以评价，如通过展销宣传，扩大产品市场占有率的情况不能准确计算外；当期展品是否销售，销售了多少，损耗了多少，所得的销售收入如何处理，剩余展品如何处置，这些，都无法从账务上看出来。笔者认为展品收入的不完全体现是一个极大的漏洞，极易滋生腐败，产生“小金库”，必须引起重视，进一步加强对参展的农副产品展品的管理。
二、产生问题的主要原因
（一）管理上缺乏制度依据
审计发现农副产品参展的展品在管理上存在漏洞，试图查阅相关的法律法规及规章制度，但发现至今还没有针对其制定的管理办法。因此，职能部门在没有相关的管理办法出台的情况下，只是按照本单位的业务流程及各科室的职责分工和工作习惯来办理。同时，财政和审计部门对展品管理上存在的问题也由于缺乏法律依据难以定性和处理。
（二）单位的内部控制制度不健全
由于单位内部控制制度的不健全，财务科只负责账面上的记录，知其始不知其终；展品管理者负责展品的储存、运输和保管，展品的结余未向财务科备案。财务科对管理部门也没有任何制约措施，认为展品管理不是自己的职责范围，没必要深究。这样，财务科和展品管理者只做到了各司其职，未能充分的协调配合，导致展品在使用与管理各环节存在不少漏洞，极易造成资产的流失。
（三）展品概念模糊，管理意识不强
由于农副产品的展品是一个较新的概念，它是用财政资金支付，究竟属于哪类资产还没有准确的界定，把其列为固定资产显然不符合固定资产的定义，也达不到固定资产的价值标准；列为产成品，可展品又不是该单位生产并验收入库的成品；列为材料，也不太准确，因为它还有一些变价收入。基于展品属性的不确定性，导致了对展品的管理理念比较淡薄。加上展品的购买和展位的装潢等一切费用都由财政资金支付，部分人简单地认为这笔支出和普通的财政拨付单位的公用经费一样，只要花了钱就是办了事，未考虑财政资金用于展品的使用效益。
三、加强农副产品展品管理的建议
（一）制定农副产品展品管理办法
现阶段农副产品的展品管理混乱的根源在于没有具体的管理办法。因此，针对农副产品展品制定相应的管理办法势在必行。首先，要明确各部门的职责范围，使资金拨付和使用部门及单位内部的财务和主管部门做到既各司其职，又充分协调配合；其次，要对展品的资金来源、使用范围、展品的储存、运输、展品的收入和剩余展品的处置等各个环节，制定具体明确的管理办法，予以规范；再次，主管部门要做好内部稽核工作，同时，接受财政和审计部门的监督。
（二）加强单位内部控制制度
健全的展品管理办法的执行离不开完善的单位内部控制制度。因此，主管展品的单位应做到以下几点：一是单位应有具体的可操作的规章制度，明确各个部门职责，分工合作。二是财务科要总体掌握展品资金来源及金额，展品的品种、数量，使用及结余状况。三是展品管理者要对各展品记有台账，及时掌握各批次展品的收、发、存的情况，并记录造册报财务科留存备查。四是加强展品收入成本核算，尤其是在参加展销会时，对各种展品区别对待，实现销售的，要做到票款分离，并将收入及时上缴财政；用于品尝的展品、运输途中损毁的及展品的结余都要有明确的记录，报财政部门备案，以保证账实相符。
（三）强化“效益”理念，提高资金使用效益
笔者认为，既然大部分农副产品的展品都是用财政资金购买的，就应注重其使用效益，支出是否必要，是否损失浪费，财政资金的支出带来了什么效益，无论是财政部门、资金使用部门，还是审计部门，都要树立“效益”理念。展品的主管部门，即资金的使用部门在每次展销会结束时，都应向财政部门提供一份资金使用效益情况说明，列出本次展品取得的收入是多少，带来哪些效益，有多少品牌的产品签下订单。同时，本期支出范围是什么，除了产品的进价、人员成本、摊位成本，还有哪些费用，收支相抵后财政资金的使用效益是多少，是否促进了当地展品品牌知名度的扩大和市场占有率的提高。只有每次都进行成本核算才能促使主管部门在管理上下功夫，做到不断降低成本增加效益。财政部门根据上报情况进行审查其真实性，以确定下一次展销会资金的拨付金额，最大限度地发挥财政资金的使用效益。
【参考文献】
［1］ 财政部.关于事业单位会计准则（试行）的通知.财预字[1997]286号.
关键词：军工科研事业单位 会计制度
与其他事业单位相比，军工科研事业单位既具有一般事业单位的通用属性，同时又具有特殊性，比如具有完整的成本核算体系，且计价和收益的计算也依赖于成本核算体系。这也是一直以来财政部针对军工科研事业单位均单独制定专门的财务和会计核算办法的原因。而与一般事业单位相比，军工科研事业单位更加贴近产业，更多的具有市场化属性。特别是近年来国家军民融合相关政策的出台促进了军工产业利用技术优势拓展民品市场步伐的加快，军工科研单位运营模式和商业模式发生了较大转变。军工科研事业单位业务范围的拓展，经费来源多渠道和投资主体多元化的变化，倒逼军工科研事业单位会计制度的改革逐渐贴近企业会计准则。2014年财政部重新修订了《军工科研事业单位会计制度》（以下简称“新制度”）。新制度在遵循2013年的《事业单位会计制度》相关基础性原则的前提下，针对军工科研事业单位的特殊性和市场化运作过程中遇到的新问题，引入了与企业会计准则相一致的相关规定，使得核算和报表编制过程中的一些脱节问题得到了有效解决，但也不可避免地出现新的问题。
一、新会计制度修订成效和积极影响
（一）基建核算内容纳入大账，核算体系得到完善
新会计制度规定，军工科研事业单位的基本建设投资应当按照国家有关规定单独建账、单独核算，同时至少按月进行并账处理。这改变了核算层面军工科研事业单位基本建设支出长期游离于“大账”之外的情况，使得军工科研事业单位账务核算体系和会计报表信息范围得到完善，同时也符合我国预算体制改革的要求。
（二）规范国库集中支付核算，理顺了核算与部门预算管理体系
新会计制度将纳入部门预算和国库集中管理的财政资金区别于其他渠道资金单独核算，细化规定了财政补助经费的确认、支出和结余的计量规则，使得财政资金的核算从企业日常核算过程中显现出来。更加符合现行部门预算管理体系和报表管理体系，有效理顺中央部门预决算报表管理和账务的衔接。
（三）理顺了报表填报与收益上缴政策和绩效考核办法的脱节
原先军工科研事业单位会计制度利润分配存在两种路径，一种是针对经营结余通过税后进行分配，另一种是针对事业结余通过“上缴上级支出”科目税前进行列支。操作上，经营、事业两类业务、两类结余上缴办法界限分明，不容混淆。同时国资委转表规则将“上缴上级支出”科目对应转换为利润表“其他业务成本”，使得原有利润分配事项人为划归进入利润表。由于没有收入与之对应，利润表利润总额指标被削减，不能真实反映科研事业单位的经营成果。新制度明确规定：上缴上级支出不包含上缴主管部门的结余和国有资本收益。同时对事业单位“收入支出表”结构进行了改进，新设“非财政补助结余”报表项目统一归集事业结余和经营结余，上缴利润明确在税后“应缴结余”项目统一列示。这样就解决了多年来事业单位转换企业报表利润不能够准确显现的问题。
（四）修正了可能造成事业和经营结余不实的政策缺陷
由于原有军工科研事业单位会计制度仍然默认事业收入不上交企业所得税，在“收入支出表”的设计上“所得税”项目仅作为“经营结余”计算过程中的一环，事业结余不涉及上交所得税问题。而随着事业单位市场化业务的逐渐扩展，包括技术收入、股权投资形成的资本利得等属于事业收入范畴的事项均作为征税收入涵盖在所得税征纳体系范围内。这就造成了由于技术收入实现或股权利得形成的所得税在报表列示时只能作为经营收入的抵减项列示，造成报表信息体现与经济事项实质的脱节，进而造成经营结余以亏损形式挂账，而事业结余未扣减所得税直接结转基金项目，导致事业单位基金项目虚增。新制度将“应缴所得税”项目放在了利润分配环节，实际上是在报表格式设计上与企业“利润表”理念趋于一致，有效规避了事业、经营核算泾渭分明造成的所得税列示问题。
（五）强化了国有资产的管理和保值增值
财政部36号令提出“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的国有资产管理原则。新《军工科研事业单位财务制度》将“加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失”作为财务管理的主要任务之一。新会计制度修订过程中很多资产核算办法的设置也突出体现了资产管理的要求。如净资产基金制模式管理的范围从固定资产延伸到无形资产和在建工程，扩大了基金式核算管理的范围。如新制度规定对国有资产管理采用“收支两条线”管理，国有资产出售收入扣除相关税费后的净收入属于国家所有，需上缴国库；长期股权投资处置需要通过“待处理资产损溢”科目归集核算，对应基金减少部分需上缴国库等。上述核算规定对于资产占用资金来源在核算上进行明确区分，有效保证了国有资本的管理和计量。
二、新制度修订内容存在的问题分析
（一）新制度对于财政资金相关核算体系的设置造成事业结余报表列示出现勾稽问题
新制度就国库集中支付问题进行了较大幅度的修订，基本上重新建立了一套财政资金管理核算的体系。在对财政补助资金结转结余处理进行规定的过程中，明确大型设施维护费等财政专项补助收入在收到时直接结转事业结余。这就造成该类收入在核算过程中没有通过事业收入扣减支出的途径直接形成事业结余增加。这一方面造成了事业结余核算口径的扩大，同时也造成了后续报表列示过程中收入、支出、结余之间勾稽关系的混乱。
（二）财政补助结转和结余本属负债范畴，划归净资产核算不利于反映军工事业单位的负债水平
新制度设置了“财政补助结转”和“财政补助结余”科目核算财政资金阶段性结余和项目完工后资金结余，并对结余结转资金的处理办法进行了规定。规定明确了结余资金根据情况上交国库的可能，而结转资金则需要在后续年度继续开支使用。从核算性质来看，两科目核算内容应属于负债类，但会计制度将其划归净资产科目。这一方面造成军工科研事业单位净资产可能在年度间发生较大增减变化，同时原先以专项应付款挂账的大量基建技改财政资金如今作为净资产项目列示，将会造成单位资产负债率的大幅度变化。
（三）应付职工薪酬的内容设置不能全面反映经济业务
新会计制度提出应付职工薪酬的核算概念，核算范围包括职工工资、奖金、津补贴、职工福利费、职工社会保险费、住房改革支出等，与企业会计准则仍然存在核算范围的差异。按照2014年财政部新修订的《企业会计准则第9号――职工薪酬》范围，事业会计制度职工薪酬仅相当于其“短期薪酬”的一部分，尚未包含工会经费和职工福利经费。企业会计准则还新扩充了离职后福利，辞退福利和其他长期职工福利及支付给职工家属的福利等范畴。相比之下，新制度在科目核算内容的完整性和与实际问题的贴近上还有很长一段路要走。
（四）基金式核算模式与事业单位开展投资业务及拓展研发能力的现实要求存在矛盾
基金制核算模式是将军工事业单位作为国家预算体系的延伸和组成部分看待，没有将军工事业单位作为一个相对独立自主发展的法人实体看待。基金制下，科研单位对外投资和自筹基本建设都受到专项基金总额的规模限制，规定原则上不允许超出基金规模开展技改和股权投资。这与国资委对于央企考核发展要求，以及鼓励事业单位自主研发能力的形成和促进成果转化、产研结合发展的原则相矛盾。
（五）新制度造成向企业会计报表转换过程中出现新障碍
对于央企下属事业单位，需要按照国资委要求将事业单位会计报表转换为企业会计报表并表，相关考核指标的核定都是通过企业报表相关指标计算认定的。原先事业向企业过渡过程中本身存在较大脱节问题，诸如自筹形成固定资产在转企业表计入资本公积，事业单位股权投资一律使用成本法核算等本身造成了报表项目性质内容的扭曲和信息的不可比。这些问题在新制度制定过程中也没有得到很好的解决。同时，新制度汇集了收付实现制、盘点确认制和权责发生制三种收入确认标准，三种确认标准如何在转表过程中有效地转化为企业报表收入，这又为转表工作增加了新的难题。最突出的例子就是财政基建补助资金在企业会计报表中的性质如何认定，相应的现金流量核算时应属筹资属性还是经营属性等。
（六）片面注重适应科研项目经费管理办法的改革要求，忽视了会计制度应有的导向作用
新制度的修订除引入财政集中支付核算体系和将基建并入大账以外，并未在原有制度体系、核算模式、理念上有所突破。比如脑力劳动的成本在计价和核算上无法有效体现的问题，这对于以智力成果作为主要体现形式的军工科研事业单位，一直是影响科研项目成本计价、核算和审计的焦点问题。随着各渠道科研经费管理办法对于人工、管理费等费用分摊比例限制的日趋严格，一些基础科研性质的军工科研事业单位的成本核算面临更大的挑战。而制度修订在成本部分的修订仅仅为适应相关科研经费管理办法调整了明细科目，未能在成本核算理念上有所突破。
三、针对军工科研事业单位会计制度进一步完善的建议
（一）会计制度在脑力劳动计价和核算上应有所突破，分级分类形成人力定价模型
人工成本本应为项目直接成本，但因为脑力劳动成本较难计量，各细分行业差异较大等原因，一直较难有统一、合理的成本计价办法。但目前部分行业已经形成基于市场的人力定价机制。军工行业技术成熟度高，各研究院所科研工作性质相近，易于按照技术难度或基础科研院所、主机院所分级分类形成人力定价模型。这样既有利于会计核算计量和项目成本的合理显现，又有利于相关经费渠道分类制定经费管理办法，避免搞一刀切。
（二）根据改革要求，结合各类科研事业单位特点制定有针对性和指导性的核算办法
我国事业单位分类改革正在进行，后续科研事业单位可能划归为公益一类、公益二类等不同类别。不同类别的事业单位其使命、作用、运营模式不尽相同，对于不同类别的科研事业单位，应当从根据国家需要其履行完成的首要任务和使命出发，制定的会计核算办法应当具有区分和导向性。
（三）统一顶层设计，做好制度衔接
在事业单位会计核算和报表管理上，财政部负责制定事业单位核算办法，国资委负责央企经营业绩考核评价，科工局、总装等经费管理渠道负责制定科研经费管理办法，制度规定之间的矛盾和脱节情况屡见不鲜，各大机关部委均从自身管理工作角度出发，不关注实际操作过程中制度规定之间的衔接，在计价、核算、审计等环节政策标准存在脱节，影响了事业单位正常成本核算工作的开展。希望后续相关制度的制定、修订能够统筹全局，制定统一标准，并兼顾实际操作过程中各利益相关方的要求和诉求。
参考文献：
1.中央企业执行新《企业会计准则》后所属事业单位财务报表转表参考格式.
2.中央企业负责人经营业绩考核暂行办法[S].2012.
3.军工科研事业单位财务制度[S].2012.
关键词：集中支付；事业单位；国库
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）20-0215-02
一、国库集中支付改革对单位财务管理的影响
龙文区从2012年下半年启动国库集中支付改革，通过建立国库单一账户体系，规范预算单位账户管理，完善集中支付业务流程，扩大改革资金覆盖面，对区内各预算单位财务管理工作产生深远的影响：
1.增强了财政支出的透明度。通过建立国库集中支付网络操作平台，实现了财政资金全过程网络化运作，规范了财政资金的支付流程，各预算单位可通过集中支付管理系统平台实时了解掌握单位财政资金的收支、结余情况，并可根据自身需要查询相关数据，使资金收支的整个过程都处于有效的监管之下，增强了支出的透明度，保障财政资金的安全。
2.提高了财政资金的使用效率。国库集中支付简化了财政拨款程序，通过该支付系统，各单位实现了财政资金的网上申请、网上审核以及网上支付，从根本上解决了以往财政资金自上而下的层层拨付导致的流转环节过多的问题，从而有效提高了资金支付效率。
3.预算单位用款更加理性。实行国库集中支付管理后，年初预算安排的经费由财政局各业务股室按序时进度下达，专项经费由预算单位根据项目进度申请用款计划，由财政审核后才下达用款额度，因此，无论是财政直接支付或是财政授权支付，都必须先有用款额度才能办理支付。这样，不但有效克服了过去各预算单位在用款方面的随意性和盲目性，而且通过提高财政直接支付比例和推进单位公务卡改革，加强直接支付业务的审核，有效监督单位财政资金的支出，促进了区内预算单位强化支出规范。
4.进一步规范预算单位的财务管理和会计核算。实行国库集中支付后，对区内单位预算指标、用款计划的执行或资金支付、各种账务处理及年终决算等工作都提出了更高的要求，从而促进各预算单位不断强化财务基础工作，积极建立健全内部控制制度，不断提升单位财务会计主体地位和财务管理水平。
二、预算单位在国库集中支付改革中存在的问题
1.制度改革意识淡薄。受传统支付模式的影响，预算单位对国库集中支付制度的必要性认识不足，对国库管理改革认识不到位，一些预算单位负责人和财务人员的认知观念甚至出现重大偏差，认为实行国库集中支付制度会削弱自身单位的财权，令资金使用受限，进而不利于本单位的业务开展。因此，积极性、主动性不强，甚至有抵触情绪，不愿积极学习新知识，改进自身知识结构，业务处理上还停留在原有的模式，导致相应的配套措施无法跟上，财务人员的知识体系和业务技能无法适应新形势的要求。
2.单位会计基础薄弱。龙文区实行会计集中核算后，大部分行政事业单位取消了会计人员，单位的会计核算由财会业务经办人员到会计核算中心办理，但存在相当一部分财务经办人员不懂财会业务，更有甚者，连最基本的财务制度和会计科目都不明白，难以担当单位财务经办人员之任。为顺利推进国库集中支付改革，加快会计集中核算中心转轨，克服人员不足的缺陷，龙文区采取将行政事业单位账务全部退出会计集中核算的办法，对部分因机构较小、缺乏财务人员，短期内无法开展会计核算业务预算单位，为保证改革进程的平稳过渡，采取委托记账中心记账的办法。由于账务处理系统的不统一，期初建账数据无法衔接，单位为简单化，建账没有区分具体科目和项目，相关数据核对存在空白，影响单位财务报表真实性。预算单位内控制度不健全，制度执行不力，没有合理设置内部控制关键岗位，未采取不相容岗位相分离控制措施，重要票据及财务印章交由财务人员一人保管使用，票据的领购、保管、使用记录、备查制度存在薄弱环节，一些小单位存在一人可做完支付业务全部流程，提取现金随意性大，银行存款对账不及时，出纳长期不报账，银行存款和现金管理存在较大安全隐患。
3.会计核算不规范。大多数单位的出纳、会计由单位其他业务人员兼任，会计业务水平普遍较低，对财政资金管理体制甚至是集中支付流程和概念都不熟悉，不能按集中支付会计核算办法正确设置会计账簿，进行会计核算；部分单位对直接支付方式的会计核算存在按支出多少核算收支，年终对账仅核对预算单位零余额账户用款额度，对直接支付剩余指标未进行核算，导致单位收入、结余存在差错，影响会计报表的真实性。预算单位普遍存在会计要素要求不严，没有正确区分资金性质和指标来源，存在做“包包账”的情况，年终结转财务处理时，有的单位经常性结余与专项结余只统一设置结余科目不分开明细核算，有的单位虽然分设明细科目，但当年及以前年度经常性结余与专项结余核算不明细、底数不清，容易导致相互拉用，形成隐性挤占挪用专款的违法行为，财务核算质量不高。
4.财政直接支付的比例偏低。尽管财政已出台相关文件明确国库集中支付资金范围和支付方式，要求财政统发工资、基建支出、政府采购支出以及5万元以上的专项经费应实行直接支付；但预算单位为了便于用款，跳过财政国库支付中心审核环节，在专项经费用款计划申请时，支付方式不会主动申请为直接支付，需财政加强审核调整，导致财政直接支付比例不高。对单位基本建设投资发生的各项支出未实现真正意义上的直接支付，只是将资金采用直接支付方式支付到各自的基建专户，对资金使用的合法合规缺乏监督，容易滋生腐败现象。
三、国库集中支付制度下行政事业单位做好财务会计工作的建议
1.转变财务管理理念，强化财务管理基础。实行国库集中支付后，单位财务管理重心将从资金管理向全面预算管理转移，这就要求单位主管和财务人员从传统的理财思维和方法中转变过来，注重财务控制标准、财务预测、财务预算编制等工作的理念更新，主动学习和掌握相关知识及规定，熟悉财政财务政策，全面了解单位的经济状况，对单位未来一定时期的经济情况进行科学的规划，合理编制单位预算，严格财务控制标准，做好财务预测等。同时，增强国库集中支付制度改革意识和会计责任意识，强化财务管理对辅助决策和过程控制的作用，进一步修订和健全单位内部财务制度，营造良好的管理环境，以应对国库集中支付改革的客观要求。
2.强化会计基础，提高财务人员素质。会计基础工作的规范对提高会计执业水平、规范会计工作秩序，保证会计信息质量具有现实意义。各预算单位应根据国库集中支付制度的要求及自身特点，合理配备既有财务专业知识又有一定计算机操作能力背景的专职财务人员。随着改革的实施和推进，行政事业单位会计核算不能也不会再是简单的记账，其业务范围将涵盖预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，这就要求单位财会人员不仅要做财务核算员，还要做具备全局观的预算员。因此，各单位应强化会计人才队伍建设，加大对财务人员后续教育特别是信息技术应用的培训力度，强化财务人员更新意识，及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，适应国库集中支付网络信息化的要求，按照新的财务核算要求和相关财政政策，做好各项经济业务的账务处理。
3.规范支付方式，健全会计控制。会计控制事实上是根据单位实际设计会计业务运作相互制约、环环相扣的监督机制，而不是单纯依靠相关工作人员的个人素质及工作经验或一般的财务管理办法等来保证会计资料和资产的安全完整。国库集中支付制度下会计控制是多方面的，包括对会计核算账务处理控制、财政直接支付与财政授权支付控制等等。各行政事业单位应结合国库集中支付的要求与本单位实际，建立健全本单位的内部控制制度，根据业务性质科学合理地设置岗位，严格落实不相容职务相分离，建立相互联系相互约束的岗位机制，确保内部控制发挥应有的作用。应积极研究直接和授权支付的结构，对照相关规定，注意区分不同情况，采取相应的支付方式；积极推行单位公务卡改革，建立公务卡强制结算制度，规范单位公务支出报销管理，严格控制和减少现金结算业务。严格按照政府预算收支科目设置明细，做好国库集中支付与账务处理的衔接工作，使单位财务信息与国库集中支付业务信息保持一致。同时，完善单位内部信息沟通机制，让财务部门及时、准确和完整地获取单位经济业务活动信息；加强指标跟踪和年终对账工作，提高财务信息的真实性和准确性。
以国库集中支付为重点内容的财务制度改革，将彻底打破原有的资金管理局面，对单位强化预算执行、规范财务管理、提高理财水平提出更高要求。鉴于此，区内各行政事业单位一定要顺应时展要求，强化国库改革意识，不断提升自身财务管理能力，为本单位总体运行提供稳定的财力保障。
参考文献：
[1] 刘炼.行政事业单位建立国库集中支付制度的构想[J].决策与信息：财经观察，2007，（4）.
[2] 张军锋.国库集中支付制度运行中出现的问题及改进建议[J].西部财会，2005，（8）.
[3] 温美琴.完善我国行政事业单位国库集中支付制度的思考[J].经济体制改革，2007，（7）.
摘 要 推进财政专项经费管理科学化精细化，是财政管理“立足法制化、追求精细化、推进规范化、着力科学化、营造常态化”的具体要求，现就区级财政专项经费支出精细化管理谈点初浅的认识。
关键词 财政 专项经费 精细化管理 对策
一、财政专项经费精细化管理的内容
财政专项经费是指预算单位根据当年实施项目计划及进度安排向财政部门申请列入当年预算，并经同级人民政府审批通过的专项活动经费。
财政专项经费精细化管理，是指运用信息化、专业化和系统化管理技术精确、细致、深入的要求管理财政资金，并建立责任制度和考核机制，促进公共财政专项经费管理精细化，提高财政资金的使用效益。
二、区级专项经费财政管理的现状
（一）专项经费设立随意。随着近年来财政基本经费预算管理的逐渐规范化，财政预算对基本经费安排方面均根据各年的实际执行情况和效果，制定了一系列便于操作的预算定额，比如人员经费预算定额，公用经费预算定额。正是因为基本经费管理比较系统规范，而专项经费基本上是基于项目审批，管理上没有可以统一使用的定额标准，因此预算单位便巧立名目随意增加专项经费。
（二）专项经费跟踪监督评价不到位。各预算单位专项经费设立后，一旦通过政府预算批复，如何使用基本上全由预算单位自行安排，财政部门迫于人手不够等各种各样原因，无法做到对每项专项经费均能进行跟踪评价。
（三）财政管理法律意识不强，在实际工作中存在重预算编制轻预算执行，各种专项经费追加频繁，导致预算约束力不强，预算资金的使用效益不高。
（四）财政管理基础工作比较薄弱，专项资金切块管理较多，财政部门往往牵制于相关业务部门，财政性资金使用不够规范。
三、区级专项经费财政管理的对策
（一）细化部门预算编制
部门预算编制时就对各单位提出的专项经费预算严格实行“零基预算”。预算安排一律以当年的项目实施计划并结合当年预算财力情况来安排，而不是只要列入预算的专项经费就一直延续安排。在预算编制程序上，实行“二上二下”，即由财政局提出年度预算控制数下达各单位，各单位申报预算，预算处审核后提出建议，经局长办公会审核后，下发部门（单位）征求意见，各单位正式编列预算报财政局，财政预算经人代会批准后，由区财政局向各部门批复下达预算，并向各单位公开预算情况。
（二）强化预算执行和资金拨付
专项经费预算一经批准下达后，财政部门应严格按照批准的预算下达资金，不能随意调整预算收支，做到无预算不拨款，并将预算执行情况向社会公开，接受社会监督。
（四）完善国库集中支付制度
认真完善国库集中支付制度，对所有预算单位均纳入国库集中支付管理，专项经费根据国库存款及项目进度下达计划，并细化专项经费下达经济分类科目，按经济分类科目将专项经费明细下达到“类、款、项”处理，预算单位使用专项经费时只能按列明的类款项支付。
（五）积极推行财政绩效评价体系
财政部门要结合实际，建立财政绩效评价指标体系，对政府投资建设项目开展全过程跟踪问效；将财政资金评估作为预算单位资金使用情况向社会，让公众知晓。
（六）加强财政监督检查，关注财政资金的安全。
由财政监督局定期对各单位专项经费使用情况进行监督检查，确保财政资金安全、高效。
（七）加强对专项经费结余的管理。各单位当年拨付的专项经费年底尚未使用用部分一律收回国库重新安排使用，次年如此项专项活动尚未结束，则重新列入预算安排经费。
四、如何实现财政专项经费精细化管理
（一）思想上高度重视财政管理，牢固树立现代财政管理观念。为使财政专项经费管理精细化落到实处，必须树立依法理财、科学理财、民主理财的理念。
（二）完善制度建设，以制度保障财政专项经费管理。财政部门逐步制定和完善了诸如《财政工作运行规程》等工作流程，使预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等各项工作均依流程运行，提高财政政策透明度。
（三）加大对专项经费预算执行管理。专项经费下达计划时一律要求预算单位首先对专项经费实际可能发生的费用进行分类核算，预算下达时明确经济分类到“类、款、项”，国库集中支付中心严格按计划下达的经济分类报销费用，杜绝了各预算单位在专项经费中列支招待费、补助费、车辆费用等公用经费的现象。
（四）对专项经费开展绩效评价。加强预算支出绩效考评，完善预算支出绩效考评管理办法，建立健全绩效考评指标体系，努力构建制度完善、考评科学、约束有力的预算绩效考评机制，由财政监督局不定期对已拨专项经费使用情况进行抽查，经费拨付前由财政监督局审核专项业务活动实际开展情况，实行按需拨付经费；规范财政监督检查，推进管理制度创新，建立健全预算编制、执行、监督相互分离、协调统一的监管机制。
关键词：农业财政专项资金管理；问题分析；建议
农业财政专项资金是发展农业和农村经济的重要手段，为促进农业和农村经济的持续健康快速发展，实现农业和农村经济的“三增”目标起到了十分重要的作用。随着我国GDP及财政收入的逐年增长，中央及省、市各级级财政部门也逐年加大对农业财政专项资金的投入，对于农业和农村经济的发展起到了明显的作用。各级财政部门及项目主管部门对农业专项目资金管理和使用越来越重视，但是对于农业财政专项资金的管理和使用上仍然存在着一些的不容忽视的问题，我们需要尽快探索更好的管理办法加以解决。
一、县级农业财政专项资金管理中的存在的问题
(一)县级农业财政专项资金被滞留、挤占、挪用、拨付不及时
由于很多县级财政部门财力不足，各项农业财政专项资金拨付到县财政后会首先被挪用于政府“急办”的项目中，或用于弥补机关事业单位日常经费不足。有些单位在获得上级部门的专项资金后，表面上是按规定用途进行使用，实际上却是以业务费不到位、公务经费不足，难以开展工作为由，擅自改变专项资金用途，挤占、挪用专项资金，对专项资金任意支配，资金用途名不符实。另一方面，县级农业专项资金从立项到最后拨付资金往往需要经过多个部门、多个环节审批，有时各负责部门和业务办理各环节不能科学有效地配合，衔接不恰当，致使一些农业财政专项资金被滞留，需要较长的时间才能拨付到项目实施单位，影响项目实施的进度及质量。
(二)县级农业财政专项资金多头申报，立项不规范
许多县级农业财政专项资金项目多而零散，分散在不同的部门申报及管理，由此可能导致目前农业项目资金的立项和申报时，一个项目换一个名字再次申请立项和申报，同一个项目同时在多个部门重复立项和申报，或将之前已经立项和申报过的几个项目进行整理后再次申报；另外，某些地方领导对农业财政专项资金概念及管理使用认识不清，认为反正是财政资金不要白不要，专项资金可以为自己一方带来利益，在没有思考好具体怎么完成该农业项目，没有规范合理的计划就去申请，往往是想先申请资金，具体怎么实施再做打算，项目资金拨付后的实施过程中往往也是敷衍了事，这样的立项不仅不能使财政专项资金发挥应有的作用，反而造成财政资金的浪费。
(三)县级农业财政专项资金预算执行管理不到位，验收流于形式
有些县级农业财政专项资金预算管理松懈，不能严格按照项目实施书的预算及计划要求实施项目，不能及时跟踪项目实施进度和拨付项目预算资金。资金使用时预算执行不严，缺乏约束力，项目单位擅自调整、变更项目资金的使用范围，导致专项资金预算与实际执行相脱节，片面的按照自身的情况而不结合项目实施书实施项目。另外对项目完工后的验收流于形式，在项目完成后验收有时只是对最后的财务收支结果与预算执行情况进行对对分析，重于财务收支验收忽视项目实体验收。
(四)县级农业财政专项资金结余长期挂账，未及时收回
部分县级农业财政专项资金结余未能时收回，结余资金长期挂帐，未能重新安排使用，致使财政资金使用效益未能充分发挥。也有部分部门因担心项目资金不足，县级配套资金困难，有意做大项目方案，多申请资金，但项目实际实施过程中，又尽量节省资金，因此部分项目形成资金净结余。另外，也有预算管理制度与财务会计制度不衔接造成的结余。现行《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定，单位会计制度采用收付实现制而非权责发生制，因此在“暂付款”中虚增一部分结余。如:有的工程虽已完工，但因财务未能在年终前结算，列在暂付款科目；或者工程未完工，但现金已开支，因财务未结算，列在暂付款科目，虚增结余。其次是从国库集中支付系统的资金申请分析，有些单位以前年度的往来资金沉淀较多，其形成多是单位的资金结余，由于每年持续申请项目资金，年末又将未使用的项目资金转入各单位的历年往来资金。如此形成恶性循环，致使部门项目结余资金累计增多，虽然这些项目资金在财政沉淀，但财政却无法统筹使用。
(五)县级农业财政专项资金监督及绩效评价机制不健全
县级财政部门负责农业专项资金拨付或对农业专项资金实行县级报账制管理，管理的重点往往是项目发票的合法性和会计核算的规范性，可是在项目资金的使用效益和效果上往往缺少事前、事中、事后全程的跟踪监督。同时县级农业财政专项资金项目实施缺少必要的绩效评价和追踪问效机制，专项资金投资完成后对项目资金的各个环节实际执行情况缺少必要的量化绩效指标，无全面完整的项目实施绩效评价程序，同时对相关项目责任人绩效责任不明确，项目实施好坏没有必要的绩效考评和追责惩罚措施。
二、建议
(一)全面核查，整合农业财政专项资金
一是财政部门和其他项目管理部门在相应范围内开展农业财政专项资金核查活动，对已经立项的和正在进行的农业财政专项资金项目进行核查；分类归集各部门的农业财政专项资金，核查出实施地点和实施时间相近的项目，并对这些项目进一步实地检查是否重复申报，对于一个项目分头分部门重复申报的，根据项目实施内容和资金使用情况，收回相应的重复专项财政资金。对资金进行整合，相同类别的归于一类，避免资金的浪费，切实改变农业项目小、散、零、杂的局面，可以有效的对项目资金进行全方位的跟踪管理。在项目资金整合上，除了相同或类似的可以整合到一起外，其他比较特殊的资金也可以整合到一起，发挥资金规模及整体优势，进一步提高资金的使用效率。
(二)加强农业财政专项资金预算及结余资金的管理
一是细化农业财政专项资金预算的编制及预算的执行。农业财政专项资金预算一经批复应严格认真组织实施，专款专用，严禁对项目自行调整或随意变更，财政和审计等相关责任部门定期对农业财政专项资金进行梳理，未能按项目预算及时实施的，查明原因后督促整改，对确实不能实施的项目及时收回已拨付的专项资金，按规定的程序调整预算。二是严格控制预算，从源头加强管理。在编制预算时，部门应将上年项目结余资金纳入当年预算编制，将拟申请的财政专项资金与部门财政拨款净结余资金予以统筹考虑，在此基础之上编制部门的本年度预算。有关部门应对历年结转资金进行彻底清理，对结转时间长、没有具体项目及事实上已形成净结余的项目资金，应严格按照《预算法实施条例》有关条款操作，及时清理，对净结余的部分或者采取分步消化，或者列为下一年度预算的首要来源，以期提高财政资金的使用效益。对于已完工的农业财政专项资金结余逐年进行清理，对于已完成的项目形成的净结余资金，原则上应上缴财政，如需项目单位留作自用，须报经财政部门同意，不得随意处置。
(三)建立完善监督检查和绩效评价机制
财政、审计及相关项目管理部门对项目应从立项、申报、项目实施、资金拨付和使用进行全程的监督，切实加强对农业财政专项资金全过程的监督检查和追踪问效，对于财政专项资金的使用做到随时随地的监督，项目实施进度和质量做到公开化、详细化，清楚地知道农业财政专项资金到底做了什么，有没有起到应有的作用。同时建立完善的绩效评价和追踪问效体系，各级财政部门完善农业财政专项资金的绩效评价相关的规章制度、评价标准、指标体系，并对项目实施绩效目标完成效果、资金投入和使用等方面的绩效进行考评，总结绩效目标取得的成果，查找分析存在的问题及其根源，提出实现绩效目标的整改策略和建议，并根据考评结果追究相关责任人的责任。再者，各项目管理单位应落实项目责任制，完善项目审批验收程序，各项目实施单位应重视并加强专项资金的管理，严格按照项目设计方案组织施工，保质保量按时完成计划任务，以提高专项资金的使用效益。
三、结语
农业财政专项资金能够有效地解决“三农问题”，促进国家进一步的发展农业和农村经济有很大的帮助；针对农业财政专项资金管理中出现的相关问题我们应该给予重视，通过完善管理制度，健全财政专项资金管理监督和绩效评价机制，强化财政专项资金监管问责机制等整合财政专项资金，做到真正的提高资金的使用效益，实现农业和农村经济的“三增”，推动农业和农村经济的健康快速发展。
参考文献：
[1]陈志栾.浅析县级农业财政专项资金管理现状及对策[J].中国乡镇企业会计，2014，02:76-77.
一、丽水市本级财政预算执行管理的现状及成效
一是以预算指标为抓手，对各类预算支出的安排，逐步实行指标化管理。通过完善指标体系，完整体现财政资金的分配情况，从而优化政府财力资源的配置。二是深化国库集中支付改革，逐步把所有预算的收支，均纳入国库集中支付系统，结合明细到项目的预算指标，从而清晰、全面反映每一笔收支的来龙去脉，有效提高预算支出执行透明度，进一步强化预算监督。通过以上措施，使部门预算（公共预算、政府性基金预算）、财政性基本建设预算（政府性债务计划）、社会保障预算三个子预算以国库集中支付信息系统为支撑，以明细到具体项目、功能科目的预算指标为纽带，紧密衔接，进而达到真实全面反映政府性资金使用管理全貌的目的，推进财政收支预算执行管理的科学化、精细化水平。
二、财政预算执行管理工作存在的问题
（一）预算下达时间晚
目前，各级财政设立了大量对下转移支付项目，一些转移支付项目未严格实行提前下达的规定，也未在本级人大规定的时间内尽早下达，导致预算执行进度偏慢。特别是一些需要下达到基层的转移支付，由于还需要层层分解下达，执行支出进度更是受到影响。
（二）项目前期准备工作不充分
对预算执行工作重视不足，未提前做好项目执行的前期评估论证、可行性研究等，也未及时组织招投标以及政府采购等工作，导致预算无法正常执行。特别是一些重大项目，如重大基础设施建设项目等，需要的准备工作时间较长，在未做好充分准备时，项目难以顺利执行。
（三）部门编控不严，年初到位率不高
部门代编预算控制不严格，年初未将预算全部细化下达到具体执行单位，执行中再下达预算，影响了预算支出执行进度。特别是一些有预算分配权的部门，代编预算问题尤为突出，直接拉低了整体预算支出执行进度。
（四）资金支付进度有待加快
为加强支出预算执行管理、提高资金使用效益，各级财政部门针对财政支出预算执行进度“前低后高”。一些部门和单位未认真编制用款计划，或未规范提出支付申请或拨付预算资金，影响资金支付效率。有些地方对收入情况不好的基层财政未根据实际情况合理调度库款，影响到这些地区资金周转和支出执行。
（五）预算执行监控不力
一些地方和部门仍存在重分配、轻执行的倾向，年度预算执行中未及时跟踪监控项目的执行情况，也没有严格按照项目进度均衡控制和支付资金。
三、加强财政预算执行工作的几点建议和措施
（一）做好预算执行基础工作
要细化预算编制，要尽可能将年初预算安排到具体单位和项目，提高年初预算编报到位率，减少待分配项目，压缩待分配资金规模。对于年初未落实到具体单位的待分配预算以及预算执行过程中上级下达的转移支付资金，财政部门要会同有关部门抓紧落实到具体单位。除据实结算项目外，本级待分配预算要在每年6月30日前分配下达；上级转移支付要在收到后30日内分解下达到本级有关部门和下级财政。对过了当年9月底仍未落实到具体项目和实施单位的年初待分配预算，要收回总预算用于其它急需资金支持的项目，对确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，尽快形成实际支出。
（二）用好以前年度结转资金
一是建立财政结余结转资金和财政暂付款、暂存款定期清理和考核机制。财政部门要定期对结转资金进行全面的清理，不再使用的要收回总预算。2014年财政结余结转资金要在2013年的基础上压缩15%以上，2015年底各级公共财政预算结余结转资金占公共财政支出的比重不得超过9%，目前比重低于9%的只减不增。2014年底财政暂付款要在上年基础上压缩30%以上，财政暂存款每年要在上年基础上只减不增。今后的考核办法将更加注重财政资金的使用效率，将对当年预算支出、上年结转支出、以前年度列支至专户的资金等三项进行综合考核。二是加强地方政府性基金结余结转资金管理。完善政府性基金支出管理方式，力争实现“当年收入、当年支出”。
（三）加快资金支付进度
财政各业务处室要认真审核各部门和单位的用款申请，对重点和大额支出项目，审核后要跟踪后续进展，尽量减少资金滞留；要及时下达用款额度并办理资金支付，对基本支出按照年度均衡性原则支付，对项目支出按照项目实施进度和合同约定支付，对据实结算项目根据实际需要引入预拨和清算制度；要把预算执行情况与下年度预算编制挂钩。做好预算执行的前期准备和项目储备，特别是要提前做好重大项目的准备工作，认真编制分月用款计划，及时提出支付申请。对于按规定从国库拨付到专项支出财政专户的资金，要采取措施加快形成实际支付，防止资金滞留专户，影响执行进度。严禁违规将国库资金转入财政专户等“以拨代支”行为，确保国库资金安全。
（四）加强预算执行分析
各部门要建立本部门预算执行分析制度，研究分析预算执行中存在的问题，对财政拨款规模较大的重点单位、重点项目要重点分析。财政部门要及时掌握预算执行动态，分析预算执行中反映出的各类问题，特别是要加强对预算收支执行、国库存款、结转结余、暂付暂存款和财政专户资金的分析，研究采取切实可行的操作管理办法。
（五）建立健全考核机制
关键词：财政管理;协调发展
我市地处僻远山区，地方财政税收功能薄弱，可再生、可利用的资源稀缺。为了提高有限的财政资金使用效率，加快提升财政能力，我们要狠抓增收节支，坚决控制财政支出，把有限的财力真正用到促进经济社会发展的关键领域，努力实现地方经济平衡较快发展。现本人就针对如何抓好财政管理、保障民生、确保财政收支平衡谈谈以下几点想法：
1加强财政管理，不断提升财政服务经济和社会水平
1.1完善财政管理制度，明确各人岗位职责
按照大财政、大预算、大收支的管理要求，以“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”为目标，深入贯彻落实各项财政管理改革措施，即部门预算、国库集中支付、政府采购制度、财政支出绩效评价制度改革，突出加强对二、三级会计核算单位的财务管理。完善内部资金管理和财务内控制度，以制度来约束不规范行为，提高财务管理水平。结合财政各项具体业务，进一步建立健全相应科室工作的沟通协调机制，规范各科室的具体职责，明确任务分工，形成工作合力。加强日常财政管理工作制度建设，规范工作程序，提高内部管理工作效率，具体讲：一是明确职责、完善制度。对内部岗位设置进一步细化，明确各人岗位职责，结合今年财政工作的新形式新情况新要求，修订完善岗位职责、管理制度和全年工作目标，编印成册，分发至人，对照执行。二是强化内部考核。结合“科学发展观”的有关要求，制定详细的财政百分考核细则，强化月度百分考核，规定考核结果与年终绩效挂钩。三是建好一支财政干部队伍。以全面推行行政执法责任制、构建财政部门惩治和预防腐败体系为重点，加强教育培训，强化制度管理，造就一支政治坚定、业务过硬、作风优良的财政干部队伍。
1.2抓好财政收支管理，统筹安排财政资金
以今年中央办公厅开展的“小金库”专项治理工作为契机，规范财政专项资金管理，盘活财政存量资金，为建德持续平稳发展提供财力保障。在财政收入组织上，一是注重外部协调沟通，加强与部门的协调，密切与市政府、国土、建设等部门兄弟的联系，在收入征收上进一步统一思想，使组织财政资金的效率更为高效；二是注重内部明确职责，将收入征管任务分配到各岗位，加强征管力度，配备多名人员专门负责收入征管工作；三是注重政策宣传，努力使政策深入人心，取得被征收单位的理解和支持。四是行政事业单位取得的政府非税收入和其他收入严格实行收支两条线管理，将资金上缴财政专户并纳入预算管理。在支出管理上，从严控制财政支出。按照公共财政的要求，贯彻有保有压的财政支出原则，进一步调整优化支出结构，从严控制，有序安排，确保重点。具体来说：一是采取综合财政管理模式，将部门收入支出全部纳入预算管理，严格编制和执行财政支出预算。二是进一步完善机关财务支出制度，着重抓落实，努力规范支出行为。三是继续抓好历年结余资金管理。对符合《关于开展部门单位财政拨款结余资金清理的通知》（建财行［2009］396号）文件要求的历年滚存结余资金全部纳入财政统筹安排。四是从严核定部门包干经费，逐月严格按预算支出，有效节约财政资金。
1.3抓好财政监督管理工作，充分发挥财政各项职能作用
着力强化财政监督管理，增强财政风险的防范意识，促进社会经济稳定、快速发展。一要创新监督理念，突出监督重点，改进监督方式，强化事前审核、事中监督、事后检查的监督机制，建立健全覆盖财政运行全过程的财政监督体系，促进监督和管理的有机融合。二要明确内部各科室的监督责任，增强预算监督合力。进一步划分各业务科室与财政监督专职机构的监督职权和职责，实现财政内部各科室之间通力合作、优势互补、资源共享、建立互相配合、互相制约的工作协调机制，不断增强财政监督整体合力。三要加大绩效评价力度，制定出台财政资金支出绩效评价管理暂行办法，实行部门(单位)预算安排与项目绩效评价相挂钩，将绩效评价工作纳入市政府对部门(单位)的年度目标责任制考核，拓宽评价广度和深度，建立健全绩效评价结果与下年度预算相结合的应用机制。
2建立健全社会保障体系，积极做好改善民生工作
抓好民生工程，不仅有利于解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，还可以带动和促进其他民生问题的有效解决，促进社会和谐稳定发展。
2.1要按照社会保障覆盖范围普遍性的要求，进一步做好各项社会保障制度的扩面工作
在确保新农合和城镇居民医保制度实现全面覆盖的同时，要继续做好各项社会保险制度的扩面工作，特别是要努力消灭一些社会保险制度的“死角”，尚未实现“应保尽保”的社会救助制度也要在实现“应保尽保”方面取得突破。
2.2要按照社会保障待遇水平协调性的要求，建立起一整套科学合理的社会保障待遇确定和调整机制
根据我市的实际情况，做到适度而不过度，既“尽力而为”又“量力而行”。社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平要相互衔接，不能人为地扩大差距和引发矛盾。各项社会保障待遇水平的调整要机制化，建立健全与物价水平、工资或收入水平等指标联动的更加透明的、更加科学有机的待遇调整机制，尽可能减少人为因素。
2.3要按照社会保障财务收支可持续性的要求，深化社会保障体制和筹资机制改革
考虑到福利增长内在刚性和不可逆性与经济增长周期性之间的矛盾以及人口老龄化趋势，必须确保社会保障财务收支的可持续性。要继续深化社会保障体制和筹资机制改革，通过完善制度模式和建立更加公平、更有效率、更具刚性的筹资机制，改善社保基金财务状况，避免寅吃卯粮。不过，没有规范的基础管理工作为保障，再完美的制度设计和再多的投入也难以实现预定的目标。在社会保障支出项目越来越多、资金规模越来越大的情况下，社保部门一定要切实做好基础管理工作。一方面要大力推进信息化工作，实行科学化、精细化管理，在建立各类社会保障对象的基础信息数据库方面有重大进展。另一方面要加强财政社保队伍的业务能力和工作作风建设，增强服务意识、主动意识，为维护财政经济的稳定增长和社会的安定团结打好坚实基础。
3做好增收节支、确保财政收支平衡
3.1严格依法治税，强化税收征管
完善税收征管措施，努力实现应收尽收。始终坚持依法治税，建立基础牢靠、手段先进的“征、管、查”税收征管体系；积极培植税源，努力拓宽财政增收空间，抓好重点税源,管好零散税源,加大清欠力度，尤其对重点税源、重点税种的稽查征管力度，充分挖掘增收潜力,加强对子税种和薄弱环节的征管工作，加大对税收违法行为的查处力度，保证财政收入的稳定增长。
3.2坚持厉行节约，严格控制经费支出
财政部门对各单位的行政经费要实行指标控制、定额考核等管理办法，重点对人均开支水平、机构编制、车辆和会议费建立必要的考核指标。对不突破考核指标，行政经费支出控制工作成效显著的，要给予一定的奖励，对超过考核指标的不予弥补。严格会议审批制度,本着精简、高效的原则，对会议费实行限额包干、专项管理、超支不补、结余继续使用的办法。凡部门召开的专业性会议或部门会议，经费均在其包干经费中自行解决，超支部分财政一律不弥补，也不得向企业或基层单位转嫁负担。
3.3强化财政监督管理，努力提高资金使用效益
坚持资产与资金并重，健全和完善国有资产管理机制，提高国有资产营运效益；坚持投入与节约并重，健全完善财政绩效监督机制，尽力节约财政资金；坚持效率与安全并重，健全完善财政资金安全运行机制，确保财政资金的有效使用。
3.4加大债权资产追收处置力度，加快资金回笼
关键词：学校 国库集中支付制 问题 对策
一、集中支付制的概念。
国库集中支付方式是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库集中支付可以分为财政直接支付和财政授权支付两种方式，未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作。实行国库集中支付制度不仅是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中问题的一项重要措施。
国库集中支付的方式在很大程度上避免了财政资金在拨付过程中“截留、挤占、挪用”现象的发生。同时，对账户的管理由分散到统一，提高了高校预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性；从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，保证了预算管理中预算执行环节的有效监督和管理：而且“有预算才有支出”的方式能促进部门预算编制更加科学、合理和细化。此外，还可以降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供了有力保证。
二、国库集中支付制度下事业单位会计核算存在的问题
1、现行事业会计制度不能适应预算管理改革。实行国库集中支付制度后，事业单位用于发放工资、购置固定资产、购买材料及服务等所需要的财政资金，不再由财政通过主管部门投入用款单位，而是由财政部门按照规定程序通过国库直接支付或授权支付给供应商或收款人。行政事业单位收到的财政资金，一方面表现为收入的增加；另一方面表现为费用的增加或非货币性资产的增加。这些新情况提出了收支确认的基础如何改变的问题。目前有些核算内容尚无明文规定，实行国库集中支付制度后，财政部门将资金直接从国库存款账户(或通过支付中心)支付给商品供应者和劳务供应者，以及将用款限额下达到事业单位在银行开立的零余额账户，并由事业单位在零余额账户内使用的财政授权支付方式。预算资金拨付方式的改变，改变了财政支出的列报口径，会计制度上应做出相应修改。
2、现行行政事业单位会计体系未能实现对财政资金的全程监控。作为财政管理核心机构的财政部门只能依赖支出机构和国库业务的银行部门事后提供的报告来了解预算执行情况和财务状况。由于各种原因，这些报告往往滞后，而且既不全面也不可靠。在分散付款的国库模式下，国库将资金划拨到预算单位在商业银行开设的账户中后，所有付款都通过这些账户办理。但预算资金从预算单位流向供应商或其他预算单位的整个支出过程没有集中性的会计记录，这是导致财政部门的预算执行控制职能与财政监督职能长期弱化、财政部门的角色长期局限于分配资金的直接原因，也就是说现行国库与预算会计系统未能实现对财政资金的全程监控。
3、收付实现制会计基础有一定的局限性。长期以来。预算会计主要是为预算资金分配与使用服务的，以收付实现制为基础基本上能够满足预算收支管理的需要。但是随着国库集中支付制度的实行，收付实现制会计基础暴露出一定的局限性。一是国库集中支付制度改变了预算资金的流转程序，收付实现制会计基础将受到挑战。二是不利于正确处理年终结转事项，造成会计信息不实。在收付实现制基础上进行的总预算会计核算中，存在因跨年度支出而出现结余不实的问题。在年度预算执行过程中，各级政府部门经常会遇到预算已经安排，但由于各种原因当年无法支出的问题。如果按照收付实现制的要求处理，容易造成当年结余不实。为了克服收付实现制会计基础的缺陷，目前在总预算会计的核算中，已试行采用权责发生制方法来处理个别事项的年终结转问题。对一些预算已经安排，由于政策因素、项目进度、预算下达晚或其他一些原因引起的当年未能实现的支出，采用权责发生制的核算原则使年终结余不实问题在一定程度上得到解决。
4、预算会计核算的内容未全面反映单位资金运动。我国的预算会计体系建立于计划经济时期，因此预算会计仅限于与预算资金收支有关的范围，并没有全面反映单位的资金运动及结果。实行国库集中支付制度后，所有的财政资金都要纳入国库集中支付，包括预算外资金。目前，有些地方已将预算外资金统一纳入财政国库集中支付，但财政总预算会计仍只核算预算内资金，不核算预算外资金。基建拨款未纳入预算会计核算。实行部门预算后。预算单位的所有收支己统一纳入综合预算编制，基本建设、事业费和行政经费的会计核算实行两套账，与预算管理口径不符。预算单位的基本建设拨款和自筹基建款如果分别核算，不利于资金的统筹安排。
三、学校实施国库集中支付制的对策
1、政府部门应着重做好各方面的改革。首先，要加大宣传力度，增强学校参与改革的积极性与主动性。学校各项行政事业性收费是政府职能的体现，收费资金的所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政，使用权归单位；同时，应使学校明确集中支付后，作为预算单位的学校，其权力并没有实质性的改变，经费使用的决定权仍然在学校，只是不再直接经手而已。其次，应修改完善相关的管理办法，妥善解决实际中出现的新问题，完善管理办法和配套制度。尤其是解决单位零余额账户与经费存款账户并存等问题；进一步规范和完善国库单一账户体系，对学校零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以合理界定；根据不同事业单位的行业特点，修订和细化国库集中支付试点会计核算办法，对于部分业务事项，可采用权责发生制。最后，适当提高授权比例及学校自主支配资金的比例，保障学校的办学自。
2、从落实学校办学自的需要出发，结合授权支付的改进，适当提高学校自主支配资金的比例。资金调度权是学校自主办学权的体现，也是适应学校面对社会需要调整办学的需要。从学校办学资金的来源上看。当前学校的经费构成已经多元化，包括财政拨款、收费、自有产业、科研、银行贷款、投资利得、利息、社会捐赠等，并且作为差额预算单位，其差额所占比重在逐年提高。可以结合授权支付的改进，将一定额度的收费中产业与利息收入、社会捐赠等都划人授权支付，同时扩大授权支付的额度，这样既有利于高校自的落实，财政也可以对这一部分资金实行“监督”。
3、学校要做好各方面的配合。首先，要进一步推进学校的预算管理体制改革。国库集中支付制度严格了预算执行，明确了按预算支出，不得擅自改变预算渠道的硬性规定，如果学校预算环节没有做好。集中支付环节就必然会出现难以适应实际需要的问题。因此，必须大力改进学校的预算，有效防范预算不足所带来的风险。其次，加强学校会计人员的业务培训。国库集中支付是一项全新的业务。随着改革的进一步深入开展，学校会计核算工作内容也发生了很大的变化。国库操作员、计划编报员、审核人员、制单人员及会计主管人员不仅要了解国库集中支付制度，还应熟悉国库支付的操作流程与工作方法；不仅应具备扎实的财务理论功底和较强的业务工作能力。还应掌握一定的计算机网络知识，这就需要不断地进行会计人员队伍的培训，提高其工作水平、业务能力及职业道德水平，为不断完善国库支付工作、加强财政经费管理、提高资金支付效率提供人力资源方面的有力保障。
国库集中支付制在我国及学校推行的时间还不长，经验积累较少，仍存在一些问题。只要政府有关部门和各学校都重视财政国库管理的改革，并正视当前所存在的问题，积极寻找解决问题的对策和出路，就能将我国财政国库管理制度改革顺利地不断向前推进。
参考文献：
1、陈艳：《浅议我省国库集中支付制度下预算单位会计核算》，《湖南财经高等专科学校学报》2006，6
2、卢建超：《预算会计和国库集中支付制度不协调的四种表现》，《决策探索》2006，6
各位领导、同志们好：
年是实施“十二五”计划开局之年，也是推进我镇建设社会主义新农村、团结奋进、和谐发展的一年。我们既面临着经济发展新机遇，同时也面临着财政收支矛盾日益尖锐的严峻形势。根据黄家埠镇发展实际，结合镇党代会、人代会提出的各项目标任务，年财政收支预算总体目标为：财政预算总收入2.46亿元，其中一般预算收入20200万元，基金预算收入700万元，预算外收入3700万元。年可用资金收入11600万元，财政预算总支出11590万元。为了完成新任务，迎接新挑战，在新的一年里我们财政所要做好以下方面工作：
一、加强细化预算、抓好预算安排
一是在预算编制前加强做好国、地税联系，理清财政思路，摸清财政家底，挖掘财政发展空间，尽可能准确地测算好全年的一般预算收入，同时根据现行分税制分成办法，按预算收入测算好本乡镇可用财力，并且在此基础上，按照“量力而行、量入而出、收支平衡、略有结余”的原则，编制好年度预算计划。二是做好各办（所）经费包干测算，对各事业单位经费预算包干根据各办（所）人员数量，面上工作经费及专项工作经费进行核实确认，经费实行包干使用，超支不补，结余留作下年度使用管理办法。同时抓好环卫站、综管大队及教育线的综合细化预算，确保预算真实、合理。三是明确预算收支审批程序，在全面实行“收缴分离”和“收支两条线”管理基础上，各办（所）包干经费有各单位负责人审核审批，大财政有镇长“一支笔”审批，确保财政预算执行的严肃、合理、规范。
二、加强经济建设、壮大财政实力
发展是硬道理。发展的基础靠经济，经济的推动依赖工业，工业的发展将拓展财力。为发展经济、培植财源、壮大财力，我们黄家埠财政所要积极配合党委、政府。一是抓好园区建设，为园区发展建设创环境、搭平台，以收入突破年为抓手，利用现有土地存量资源、抢占市场占有率，抓市场群发展优势，做好相关产业链、产业集群招商，狠抓“大、高、强”项目，力争多引进规模以上企业，制订企业政策，鼓励企业早投产、早产出。培植一批可持续发展企业，保证财力增长源。二是多措并举抓好财税经济新突破，切实抓好重点骨干企业的跟踪服务，严格落实服务承诺制，以服务提升年为依托，帮助特色企业解决实际困难和问题，积极招商引税、服务引税，多措并举挖掘税源，强化对税源的监控，及时掌控税收入库进度，促进税收的应收尽收，推动财税经济较快增长。三是做好应收款的调查摸底及催收工作，对全镇尚可收的土地款及其它服务费进行核实催缴，确保财政资金保值增值。四是做好企业挂牌拍卖土地的结算工作，及时核实结算好土地成本（2010年结算成本费用3146.63万元），确保资金的及时到账及回收，缓解企业资金压力。五是加强与上级各部门的联系、沟通，争取上级各单位的帮助、支持（去年财政部门年终转移支付支持我镇1600多万元）。要求上级部门对各项配套资金的及时落实到位，为我镇“民生实事工程”推进确立财政坚强后盾。
三、加强支出控制、有效安排资金
俗话说的好，算盘好不如盘算好。近年来，由于民生实事工程建设的相对集中性，对财政资金运作带来了一定的难题。特别是银行贷款受金融政策的限制，额度有限、手续繁琐。这些都给我们筹资、融资带来了比较大的困难。为加快我镇重点项目的推进，确保财政资金的正常运作，首先要抓好项目审计，按照“实用、适度、节约”的原则，合理安排资金，有效安排支出。同时，根据我镇财政实际，逐步压缩公共投资，推进资源型效益建设。二是坚持“轻重缓急”原则，就是在确保正常人员经费和上级指令性资金的安排外，从紧控制公用经费支出，量力安排各项建设性项目支出。三是做好资金管理坚持“统一与及时”、“常规与特殊”、“安全与效益”兼顾的原则，实行总预算会计资金统一管理，确保重点支出和预算单位及时用款，切实提高资金调度管理的可预见性和主动性。四是加强政府性债务管理，继续做好融资服务工作，积极支持民间资本参与投资政府性项目，加强融资渠道，调整债务结构，努力做到偿债资产与负债动态平衡。
四、加强业务培训、提高整体素质
为了提高群体素质，发挥整体效应。财政所一班人首先从自身建设着手，努力提高自身业务水平及文化素质，针对财政实际，分析财政现状，抓好预算管理，有效安排支出。其次是抓好整体形象素质培养，积极倡导文明办公、礼貌待人、和气办事、优质高效服务。三是开展经常性“四心”教育，即做好业务人员工作一要有责任心，二要细心，三要耐心，四要恒心，切实提高财政整体形象。
总之，财政管理的目的就是要最大限度地增收节支，从而提高财政的保障水平。随着新农村建设的不断推进，乡镇公共财政的覆盖面越来越广，财政支出管理将成为加强财政管理的关键环节。在用好“昨天的钱”，掌握好“今天的钱”，谋划好“明天的钱”的同时，逐步建立和完善财政支出绩效监督机制，化压力为动力，变约束为空间。坚定信心，开拓创新，锐意进取，为确保各项工作任务的圆满完成而努力奋斗！
一、“两制结合”的指导思想和总体目标
（一）指导思想：积极将国库集中收付制度与会计集中核算制度相结合，落实好中央、省厅对国库集中收付制度改革要求的同时，又体现出我市的特色。在国库集中收付制度框架内，最大限度地保留会计集中核算制度的优势，实现优势互补、各取所长。
（二）总体目标：进一步深化财政改革，建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系,形成预算编制、预算执行、预算监督三职分离，又协调配合、相互约束、相互促进的内控规范，使之成为加强财政资金监管、从源头上防腐倡廉，提高效益的新型运行机制。
二、“两制结合”的主要原则
1、“明确目标，分步实施”。以建立规范的国库集中收付模式为目标，充分利用会计集中核算形成的管理平台，优化资源，整合平台，积极稳妥，分步过渡，结合实际妥善处理好结合过程中的机构调整、人员安排、业务衔接等工作。
2、“单一账户、日终清零”。对所有纳入国库单一账户体系的各项财政性收支都按规范的程序运作，并于每日终了及时与人民银行进行清算，保证零余额账户的余额日终为零。
3、“提高效率、方便用款”。在保持预算单位资金所有权、使用权、管理权不变的前提下，通过科学设置支付程序，简化手续，合理安排人员分工，提高工作效率，方便单位用款。
4、“强化监督、确保安全”。增强财务收支活动的透明度，加强会计监督，强化内部控制机制，使收入缴库和支出拨付的整个过程都得到有效的监控。并按照“金财工程”建设的总体规划，加大信息系统建设力度，为推行“两制”有效结合提供技术保障，确保资金安全。
三、纳入改革的单位范围
实现部门预算改革及已实行集中核算的预算单位。
四、改革的主要内容
在前期国库集中支付试点的基础之上，结合我市当前财政工作特点和实际，进一步深化“两制结合”改革的主要内容包括以下几个方面：
（一）机构整合
机构更名
在单位原有人员编制保持不变的基础上，将“市会计委派管理中心”、“市财政国库支付中心”，按省厅统一要求，合并更名为“市财政国库集中收付核算中心”（以下简称“中心”）。以统一名称对外开展和联系工作。
职能整合
将会计委派管理中心原有的集中核算、审核、监督职能与国库集中支付职能予以有效整合，在业务上实现无缝衔接，并相应调整各科室职能。以“前台收付、后台核算”为主要模式，实现三个有效结合：国库支付和集中核算有效结合，集中监管与间接监管有效结合，直接支付和授权支付有效结合。为强化国库收付职能和财政监督管理打造一个全新的平台。
科室设置
在原已批复设立的行政核算科、事业核算科、管理科、综合科与按照《市人民政府关于印发市市本级财政国库管理制度改革试点方案的通知》确定设立的审核科、支付科、会计科基础上，另根据工作需要，拟增设信息科。
整合后的科室职责
1、审核科：主要负责指标及用款计划核对工作；负责受理各单位原始凭证、拨款单，依据相关法律、制度、规定等审核原始凭证、拨款单、报账单等工作。
2、支付科:主要负责管理市财政零余额账户，预算单位零余额账户和特设专户及总资金账户；管理预算单位的预留印鉴；根据审核科审核后的原始单据，办理支付业务。
3、会计科:主要负责资金总账户的资金出入登记和“中心”总预算会计、津贴补贴专户资金核算及账户管理工作；负责财政资金的对账工作；协助国库科做好财政资金收支测算、统计工作。
4、行政核算科、事业核算科:主要负责对纳入财政国库集中收付改革并实行集中核算的行政、事业单位的会计核算工作；负责对纳入国库集中支付改革未进行集中核算单位的财政授权资金的追踪问效及按照文纳入间接监管的二级预算单位的财务管理工作。
5、管理科:主要负责市本级行政事业单位万元以上维修、工程项目决算审核、重点工程监管、公务用车修理现场鉴证和结算价格审核工作。
6、信息科:主要负责计算机网络建设、系统维护和数据备份工作；负责搜集各类规章制度；组织业务部门对行政事业单位财务管理中存在的突出问题、难点问题，研究制定有效措施办法、健全内部管理制度；对“中心”各类财务信息统计汇总、加工处理，为财政制定合理支出定额和细化编制部门预算提供可靠依据。
7、综合科：主要负责“中心”内部党务、政务、财务、事务及对外综合协调工作。
（二）按照《市财政国库管理制度改革试点方案》的要求，进一步规范国库集中收付程序。
第一、“两制接合”后纳入国库集中收付改革单位账户设置情况
在改革初期实行国库单一账户体系及市财政国库收付核算中心总资金账户、过渡账户并存。
建立市级国库单一账户体系：
按照《市市本级财政国库管理制度改革试点方案》的要求，清理预算单位的所有账户，将改革后财政性资金纳入国库单一账户体系运作，同时财政局在人行景市中心支行开设国库单一账户，在商业银行开设预算外资金财政专户、财政零余额账户、清算备用金账户、特殊性专项账户、预算单位零余额账户等。
对暂未纳入国库单一账户体系的账户管理:
1、已纳入集中核算的单位,由市财政国库收付核算中心统一开设总账户，取消各单位银行账号，在总账户下为各单位统一开设分账户，预留单位印鉴，实行单一账户集中支付、统一结算的管理制度;
2、非集中核算单位,暂保留单位原来账号,作为过渡账户，以核算原账户结余资金及往来款项、非财政性资金。
随着改革的逐步深入相应取消各类过渡性账户，预算单位的所有资金将全部纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步实现由国库单一账户管理所有政府性资金的收支，并通过在国有商业银行的“财政零余额账户”处理日常支付和清算业务。
第二、支付系统指标管理程序。部门预算中的基本支出由市财政局预算科直接导入支付系统。因其他原因需要调整的基本支出指标、部门预算中的项目支出指标及年度执行中的调整指标，由市财政厅相关业务科室根据部门预算草案和支出调整情况进行指标细化，并导入支付系统。纳入预算的行政性收费和政府性基金指标、预算外资金指标由业务科根据部门预算草案和单位收入缴库情况进行指标细化，并导入支付系统。国库科依据批准的部门预算,将分部门、分基层单位、分预算内外、分类、款（项）的预算指标，在扣除现行拨款方式指标后，传送“中心”审核科作为其控制支付的依据。
第三、用款计划管理程序。由基层预算单位录入用款计划，报主管部门审核批准后，由财政局国库科初审、终审后下达。“中心”审核科依据批复的财政直接、授权支付季度分月用款计划，作为办理财政直接支付和下达授权支付额度的依据。
第四、支付拨付程序：
纳入国库单一账户体系资金拨付程序
1、财政直接支付程序：
预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向市财政国库收付核算中心提出支付申请，经“中心”审核科审核无误后，到“中心”支付科办理直接支付。由“中心”支付科向银行发出支付令，然后通过银行清算系统与国库单一账户或非税收入财政国库专户进行清算。
2、财政授权支付程序：
预算单位按照财政部门批复的部门预算和分月用款计划，向财政国库科申请授权支付的月度用款额度，经批准后，预算单位在月度用款限额内向银行开出支付令，银行通过预算单位零余额账户将财政资金支付到收款人，并与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。
财政直接支付和财政授权支付的结算，主要通过转账方式进行。预算单位需要现金支付时，可按照有关现金管理的规定，从“单位零余额账户”提取现金。
3、特设专户的支付。根据支出类型，按相关程序办理预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
对实行集中核算，在“中心”开设分户管理的资金拨付程序：
支出经“中心”审核并加盖“中心”印鉴后，单位到银行办理相关结算手续。
对不实行集中核算，其在保留账户上的资金拨付程序，仍按单位原来模式运行。
（三）“中心”对财政支出的管理模式：
1、支付方式的确定：
（1）财政直接支付：对预算单位的工资支出、大宗物品与服务采购、大型修缮、大中型基本建设投资项目等购买支出和转移支付支出，实行财政直接支付方式，通过转账方式进行。
（2）财政授权支付：对未实行财政直接支付的购买支出和零星支出（含在规定限额内允许预算单位提取的现金）实行财政授权支付。
随着改革的不断深化，财政授权支付可逐步取消，全部采用财政直接支付方式，其中单位的零星小额开支，则实行“备用金”核算制，由“中心“根据各单位的情况，核定备用金额度，单位在额度范围内，自行开支，按规定予以报销。
2、审核权限的确定：
（1）对纳入国库集中收付改革且实行集中核算的单位，直接支付和授权支付单据全部纳入“中心”审核。
（2）对纳入国库集中收付改革但不实行集中核算的单位，直接支付审核仍由“中心”审核科审核；授权支付除工程造价、公务用车参照景会管[2006]6号、景财办[2005]7号文由“中心”审核外，其余支出由单位自行审核。“中心”将借助国库集中支付系统中的查询功能，构建“监控—核查—反馈”的动态监控机制，并对其资金使用的真实性、完整性、合理性进行实时监控，加大对单位财务监管与服务，保障财政资金的规范运行。
3、“中心”业务操作主要模式。
业务操作以“前台收付、后台核算”为主要形式。
前台收付—对财政资金的收付业务，通过国库集中收付网络平台进行集中收缴和支付。收入按规定的缴库方式直接缴入国库或财政专户。支出按审核无误后的原始票据、合同文件等，将资金直接支付到收款人或用款单位账户。
后台核算－财政资金在前台收付完毕后，由后台核算部门进行会计集中核算。后台核算部门按照“集中管理、分户核算”的模式，编制记账凭证和会计报表。
（四）纳入“两制结合”改革单位的会计档案管理。
应预算单位及审计、监察、税务等部门对行政、事业单位查账的要求，也由于“中心”办公用房紧张，历年滚存的会计档案难以存放等一系列问题，决定对纳入集中核算的单位历年会计档案退回原单位管理。考虑会计核算的特点与会计期间的年度性，对当年会计资料仍由“中心”统一保管，会计年度满三个月后退回单位保管。各预算单位应严格按照《会计档案管理办法》的要求做好会计档案管理工作。
五、配套改革措施
为尽快在我市全面建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系。各部门、各单位要在市政府的统一领导和“两制结合”改革部署下，密切配合，积极落实各项配套措施，确保改革的顺利实施。
（一）进一步推进预算编制改革。
按照政府收支分类，科学合理地反映各类财政收支活动。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。
（二）修订、完善配套制度和办法。
首先制定《市财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《档案移交管理办法》、《财务间接监管管理办法》等一系列的配套制度和管理办法，保障各项业务的顺利开展；第二对支出标准滞后于现实的情况，结合我市经济状况，制定相应对策与办法。对一些不宜行文的，通过制定内部参考规定，统一工作规范。
（三）加强对行政事业单位银行账户、财政资金专户管理。
首先按照“收支两条线”管理的规定，结合银行账户年检，搞好预算单位银行账户的清理和撤并，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度；第二要按照《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号)的要求，加强财政资金专户的国库统一集中管理，各类财政资金专户的开设，需经同级财政国库部门核准后办理，凡未按规定程序开设的财政资金专户，一律撤销；第三按照同类专户归并原则，对属同一性质或相似性质的资金专户予以合并，进行分账核算。逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”。
（四）建立健全财政管理信息系统。
围绕“金财工程”大平台建设和“两制结合”改革的总体目标，建立完善以部门预算、国库集中收付、会计核算等为核心的财政综合业务应用系统，推进现有系统整合，实现资源共享；建成覆盖各级财政和相关部门的信息网络系统，联接财、税、库、行相关部门和全部预算单位。为加强财政监督、提高资金拨付效率，推进财政改革提供强有力的技术支撑。
（五）加强监督制约机制。
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请及其资金使用的真实性、完整性、合理性；建立健全岗位责任制和内部制约机制等一整套内部管理制度，严格责任分工、加强监督约束。要按规定配备会计人员，不能出现违规兼岗的情况；规范资金流转程序，资金拨付、账务处理、印鉴管理、资金调度等，一切按章办事，讲求程序。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
六、改革的实施步骤
两种制度结合改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取“以点带面、自上而下、积极稳妥、分步实施”方法进行。具体步骤：
（一）成立“两制结合”改革组织领导小组。为加强对“两制结合”改革的领导，确保改革的顺利进行，成立由刘朝阳任组长，舒超英、章志昌、万金华、陈庆宁、吴黎明为副组长，国库科及相关业务科室科长、“中心”正、副主任、信息中心主任为成员的市“两制结合”改革领导小组。领导小组下设办公室，由雷希如任办公室主任。各部门按照有关规定积极支持，主动配合，认真、及时地解决好改革过程中的各种问题，确保我市“两制结合”改革圆满成功。
（二）制定实施方案及相关办法，报市委、市政府批准。
（三）国库集中收付工作进一步扩面，由原来的民政、计生委两个系统增加8个系统，推行财政国库集中收付，具体名单：市委、市政府、市纪律检查委员会、市财政局、市审计局、市供销社、市规划局、市农业局。明年拟扩面50%，二零一零年争取全面铺开。
【关键词】高校；内债；预算管理；成因；解决
近年来，高校负债问题引起了政府和社会的广泛关注。然而，对于高校负债问题，大家关注的焦点集中在显性的高校外债上（主要指银行贷款），并且国家和高校也已采取措施化解外债，而隐性的高校内债问题尚未引起足够的重视。所谓高校内债，是指高校因可支配资金不足，占用校内其他具有限定用途资金或通过校内信用借款而形成的对内债务，即当高校的银行账户资金结余不足以支付限定性资金支出时，就产生了内债。内债的资金来源有两种：一种是限定性资金结余沉淀；另一种是结算资金短期结余沉淀。
正确认识高校内债问题，可以全面、真实地了解高校的财务状况，提高理财水平，有助于政府职能部门完善高校财务、会计制度及财政拨款体制，促进高等教育事业的快速健康发展。
一、高校内债问题的重要性
（一）内债是影响高校预算收支动态平衡的重要因素
预算管理是高校财务管理的核心内容，预算收支平衡是高等教育事业发展的重要保证，内债是与预算收支平衡紧密联系的。高校编制的是收支平衡预算，但在实际执行过程中预算收入不一定全部完成，而预算支出是根据预算收入的数量安排的，这必然会导致预算收不抵支而出现赤字，于是为保证预算收支平衡，便产生了债务需要，其中之一便是内债。
高校内部存在着校本级、校内二级单位、课题组等多个财务主体，高校校级财务主体和校内其他财务主体在资金数量上、资金收支的时间配比上、在不同项目资金丰歉余缺上存在不平衡，而为满足学校事业发展需要又必须进行资金支付，导致一个财务主体透支另外财务主体的资金或财务主体间相互借款行为，即形成了内债，并通过内债实现了预算收支的总量平衡。这种平衡不是静态的，而是动态的平衡。预算的动态平衡要求学校预算必须考虑到年度之间的滚动和衔接，允许额度不大、暂时性的预算不平衡，但这种不平衡不能影响学校日常的资金支付。
（二）高校内债问题对进一步完善国家财政管理体制有重要意义
在实行国库集中收付制度以前，高校只能开设一个基本存款账户用于办理本单位的资金收付业务，高校资金按用途可分为非限定性资金和限定性资金。非限定性资金主要包括基本支出拨款和学校掌握的非财政性资金；限定性资金包括项目支出资金、部分非财政性资金、专用基金、代管款项等。非限定性资金和限定性资金纳入单一账户管理，便于高校统筹安排资金，在客观上为高校使用内债创造了条件，使得内债具有较强的隐蔽性。
教育部部属高校从2007年7月1日开始，全面实行国库集中收付制度。由于使用零余额账户管理资金，不同用途的资金不允许调剂使用，在一定程度上削弱了高校的资金调度能力，使得高校内债问题完全暴露出来。
国库集中收付制度是按照政府行政部门的业务特点设计的，但高校的财务收支活动比一般的行政事业单位复杂得多，国库集中收付制度难以满足高校事业发展的现实需要。高校具有多元化的资金结构，其健康发展需要配备更加灵活的国库集中收付制度。通过进一步完善国家财政管理体制，使高校在推行国库集中收付制度改革过程中，既能达到财政有效监管的目的，又能实现自主办学，有助于提高高校理财的积极性，解决高校内债问题。
（三）内债问题对促进高校加强自身财务管理具有重要作用
适度利用内债可以暂时缓解高校资金紧张的局面，有效调度各领域的沉淀资金周转使用，可以大幅度降低融资成本。然而，内债不是真正的收入，只能解燃眉之急，不具有可持续性。高校应尽量控制内债的额度，防范内债隐藏的财务风险，防止因内债过度而导致外债。这就要求高校进行财务管理创新，在内部挖潜上多下功夫，采取有效措施开源节流，优化资源配置，随时捕捉财务管理活动中的各种管理漏洞和失误、重大风险和隐患，树立风险观念和忧患意识，提高财务管理水平和财务危机处理能力，真正做到科学、理性地实施财务管理，有效地预测、防范和控制财务危机的发生，为学校提供一个安全的“阳光”理财环境。
二、高校内债的成因及其影响
（一）内债问题的成因
内债问题的本质是校内信用。内债就是高校校级财务主体透支或借用其他财务主体的资金，是学校弥补结构性赤字的常见手段。高校内债主要是由于校级财务主体的支出大于收入即财务赤字引起的，其中既有国家政策、制度方面的外部影响因素，也有高校自身财务管理方面的原因。
1.国家财政资金管理体制与高校预算管理相脱节
目前，高校实行综合财务预算管理，所有的资金收入和支出都纳入年度预算。高校支出预算由基本支出预算和项目支出预算组成。按照现行大收大支的预算管理原则，除项目支出外，基本支出与收入来源之间没有严格的对应关系，在编制基本支出预算时，难以确定国家财政拨款和非财政资金收入对应的具体支出；在资金管理上，对国家财政资金使用零余额账户实行国库集中收付制度，对非财政资金使用基本存款账户管理。由于资金管理和预算管理不匹配，使得高校预算资金的实际使用存在着一些问题。主要表现在：一是有时虽然学校零余额账户上尚有用款额度，但因预算资金来源不同而无法支付；二是学宿费等非税收入是高校比较重要的资金来源，纳入财政专户管理，待财政返还后方可使用；三是高校资金收入到位时间与高校预算支出进度之间存在矛盾。
2.现行高校会计制度与预算资金安排之间的矛盾
高校财务预算是按照当年的收支测算数、在高校会计制度确立的统收统支的概念下，根据“量入为出，收支平衡”的预算总原则编制的，确保当年收支的总量平衡，不包括以前年度的结余。而在实际工作中，存在着从以前年度结转至当年的具有指定用途的未完项目收支结余，最典型的是科研经费等跨年度项目。按照现行会计制度规定，未完工项目收支差额体现为收入类科目期末余额，不结转至净资产，结转至下年继续使用，在支出科目中反映。这就造成了高校当年的实际支出中既包含了当年的支出，也包含了以前年度支出，使得实际支出数大于预算支出数，出现了财务赤字，只能用内债弥补。
3.国家财政基本支出拨款不足与高校资金需求之间的矛盾
随着高等教育大众化的普及，国家财政拨款与高校的事业发展不相匹配，造成国家财政拨款不足，同时，由于物价的不断上涨，使得高校办学成本逐年增大，高校资金需求越来越大。而国家财政拨款一直是高校资金来源的主渠道，虽然国家财政拨款逐年增多，但国家增加投入的大多是专项资金，都有明确的指定用途，专款专用，学校无权自行支配。由于基本支出拨款增加的少，学校校级财力可动用的资金就少，资金的供需矛盾未能得到有效缓解，资金预算缺口较大。而且，实行国库集中收付制度以后，高校没有实拨资金，也就没有了财政资金的利息收入。为填补资金缺口，不影响学校的正常运转，学校只能通过内债解决。
4.高校自筹经费能力难以满足资金需求，预算执行缺乏刚性，校级财力未得到有效支撑
高校自筹经费能力不足一直是束缚高校事业发展的瓶颈。一方面，在财政拨款不足的情况下，高校自身造血功能不强，办学收入的增速低于支出的增速。大多数高校仍未将筹资战略与策略作为努力推动高校发展的有效手段，致使筹资的主动性不强，没有与自身事业发展规划挂钩，有一定的随意性。
同时，由于高校预算管理的全员参与意识不够，校内预算管理制度不健全，使得预算管理观念淡薄，财务工作得不到有效的理解和执行。目前高校预算管理明显弱化，在预算执行中随意调整、追加的现象比较严重，预算指标没有约束力，起不到刚性和权威的作用；预算编制也缺乏系统的科学论证，造成学校资金使用效率不高，学校发展规划和事业计划与学校的资金供求相脱节，加重了资金供给矛盾。
再者，大多数高校没有建立有效的校级财力与二级财力的收入分配激励与公用支出成本分担相结合的运行机制。这样一方面减少了校级财力的可支配资金总量；另一方面公用支出全部由学校承担，不利于二级单位节约开支，增加了学校支付公用支出的资金压力，导致校级财务主体与二级财务主体利益分配的不均衡，学校财务出现结构性赤字。
（二）内债对高校财务状况的影响
由于内债相当于无息的资金周转利用，因此当高校校级财务主体缺乏事业发展需要的资金时，首先会使用内债来解决。
内债是把双刃剑，既有一定的积极作用，也会导致财务风险。如果对内债控制得当，可以使学校在不影响资金流动的情况下，最大限度地利用现有资金，保证事业正常发展。但是内债也可能带来不良后果，如果校级财务主体预算赤字过大，内债也随之扩大，可能在使用了学校所有的资金沉淀后仍然无法满足需要，出现资金链的断裂，引发财务危机。也就是说，当内债数量积累到一定程度，会使结构性赤字转化为预算总量赤字，导致资金总量短缺，周转困难，严重影响学校事业的可持续发展。
三、高校内债的构成
（一）高校内债的构成项目
高校内债的项目由专项结余资金、各项应付款、校内基建欠款、银行账户存款构成。
1.专项资金结余
这里所说的专项资金结余是广义的，既包括项目支出结余，也包括基本支出结余。专项资金结余是专项资金收支相抵后，减去专项资金应收及暂付款之后形成的结余。
（1）教育经费资金结余，包括“985工程”专项、“211工程”专项、修购专项、其他国家专项等教育经费专项拨款结余及校内科研经费指标结余。
（2）科研经费结余，包括纵向科研经费拨款结余和横向科研事业收入结余。
（3）其他经费专项拨款结余。
（4）基本建设专项拨款结余。
（5）校内二级单位可支配收入指标结余，包括教育事业收入指标结余和其他收入指标结余。
（6）代管款项资金结余。
（7）专用基金结余，包括住房基金、留本基金等资金结余。
2.各项应付款
（1）应付及暂存款，包括尚未计入收入的暂存款、应付人员经费、应付质保金、预收款及其他应付款。
（2）应交税金。
（3）校内信用借款，指借入款项科目反映的校内借款期末余额。
3.校内基建欠款
4.银行账户存款，包括基本账户存款、收入汇缴户存款和零余额账户用款额度
（二）高校内债的计算公式
高校内债=专项结余资金各项应付款校内基建欠款－银行账户存款
将各计算项目的期末余额代入计算公式，就可以计算出各个会计期间的高校内债金额。如果计算结果小于等于零，则说明学校没有内债。
四、高校内债问题的解决途径
正是由于结构性财务赤字引起了内债，因此解决高校内债问题必须从避免出现校级财务赤字入手，在国家政策、制度规定和高校财务管理等方面寻求解决办法。
（一）完善国家财政管理体制，建立适合高校运行特点的国库集中收付制度，加强高校自主的资金支配权
政府在推进财政管理体制改革过程中，应充分考虑高校的实际情况，探寻一种既能符合国家公共财政的改革思路，又能为高校的财务管理乃至整体运营发展保持一个良好的外部环境的解决方案，建立具有高校特色的国库集中收付制度。在高校实施灵活的国库集中收付制度，在具体业务操作过程中采取变通的做法，提高高校统筹资金的能力，以促进高校事业的正常发展。扩大高校可控专项资金的使用范围，可由国家职能部门制定政策，将“985工程”、“211工程”等专项资金作为非限定性支出，允许学校对其统筹使用，从而增加学校可支配资金的数量。
（二）制定符合预算管理要求的高校会计制度
针对现行高校会计制度在预算管理方面存在的缺陷，改革会计制度，打破统收统支的核算模式，明确收入与支出的对应关系，当年未完项目收支差额结转至净资产科目，留待下年继续使用，不在支出科目中反映。
具体地说，就是收入和支出总账科目均按照《政府收支分类科目》设置基本支出和项目支出明细科目，使基本支出和项目支出分别与收入相对应。同时，将资金按照用途和使用时间划分为限定性资金和非限定性资金，并增加限定性净资产和非限定性净资产科目，在年终结转收入支出时，将当年未完项目收支差额分别转入限定性净资产和非限定性净资产科目。这样，实际支出数只反映当年的支出数，不包括往年滚存结余资金发生的支出，与支出预算的口径保持一致。
（三）高校自身应加强财务管理创新，抑制产生内债的动机，削弱内债对学校财务的负面影响
1.拓宽筹资渠道，增加学校收入
收入是支持高校事业发展的生命线。高校应树立开放意识、资产经营意识，实现收入尤其是非限定性资金的持续增长。以预算管理为中心，争取预算收入尽快到位，同时把握好基本支出的预算执行进度，保持预算收入与预算支出的执行进度同步进行，根据预算资金到位情况妥善安排基本支出，采取有效措施加快项目支出的预算执行进度
建立奖罚分明的预算管理机制，进一步拓展筹资渠道，努力完成收入目标。充分利用校友资源，通过赞助和捐款等形式筹集资金；充分利用国际交流与合作资源，争取更多的国外经费支持；充分利用校办产业资源，为地方经济建设服务，增加学校收入。调动各教学单位的办学积极性，在科学研发、专业培训、企业管理咨询和技术支持等方面开展多种形式的创收活动。
2.维护预算的权威性，强化预算执行的刚性，落实收支责任预算，实行全面预算管理
更新预算管理观念，维护高校预算管理的权威性和严肃性，增强学校领导及校内各单位对预算管理工作的重视程度，健全全面预算管理制度，调动部门的积极性，使其主动地参与预算编制。将财务预算分解为各责任主体的责任预算，建立起高校责任预算指标体系。通过对责任预算指标的核算控制、绩效考核，开源节流，最大限度地提高有限教育资源的社会效益和经济效益。
高校财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念，将目标方式下的预算转变为过程管理，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理。预算一经批复后，必须严格执行，不得随意追加或调整。经常性支出项目一般不应调整；对于确需追加或调整的，应当按照预算管理制度规定的程序，由学校最高决策部门审批并报主管部门和财政部门批准，从而提高预算的约束力和权威性。加强预算执行情况分析，尽早发现差异，找出原因，并提出改进意见及改进措施，不断完善预算执行的监督机制。
关键词：医改 新财务会计制度 乡镇卫生院
中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）03-179-03
随着医药卫生体制改革不断深入，乡镇卫生院在医疗卫生服务体系中的作用也越来越重要。其担负着在广大农村地区公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务及对村卫生室的业务管理和技术指导等责任。是农村三级医疗卫生服务体系的枢纽。推动乡镇卫生院的综合改革，全面实施基本药物制度，保障乡镇卫生院的正常运行，是实现医改目标的关键措施之一。为此，国务院办公厅颁布了《建立和规范政府办基本医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》、《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》，财政部与卫生部专门制定了《基层医疗卫生机构财务制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》，卫生部等5部门制定了《乡镇卫生院管理办法（试行）》，对基层医疗卫生机构补偿机制、财务管理、经济核算提出了明确要求。笔者通过对新制度实施前后乡镇卫生院财务管理、会计核算、运行情况等进行比较，探讨多项新制度的实施对乡镇卫生院运行，对医改目标的实现的影响，分析现阶段乡镇卫生院正常运转所面临的问题。
一、推行新制度，促进乡镇卫生院改变运转模式
1.建立补偿机制，改变收入结构，转变经营运转模式、促进服务，体现公益性。乡镇卫生院是具有福利性质的社会公益性事业单位，不以盈利为目的，但这并不等于说不谈补偿。新制度实施前财政投入严重不足，主要依靠医疗、药品收入来实现运转，由于乡镇卫生院的医疗手段相对较少、技术措施相对落后，形成了“以药养医”、“以医养防”的状况，为了生存和发展，形成了以扩大医疗业务收入为目的的经营运转思维。乡镇卫生院在医疗活动中，逐利性医疗行为普遍存在，造成过度医疗、盲目医疗现象。新制度实施后，从根本上解决了这一问题。（1）实施基本药物制度后，乡镇卫生院药品销售实现了零利润，作为替代，财政进行药差补助，药品价格及销售量均大幅降低，医疗业务收入占总收入的比重下降明显。由于有稳定的财政补助保障，生存问题可望解决，且不合理医疗行为已变得无利可图，乡镇卫生院开展“小马拉大车”似的大型手术、疑难重症救治、大处方、不合理检查等等趋利性动机已不复存在，转而开展基本医疗，切实提高医疗服务质量，提升医疗服务水平、增强医疗服务手段、延伸医疗服务内容，根据自身实际和业务发展需要，稳妥地开展医疗服务，最大限度地保障医疗安全，获得合理的业务收入。（2）实施基本公共卫生服务项目, 财政予以补助，促进了基层医疗资源的合理配置。从事公共卫生服务成为乡镇卫生院主要任务之一，由于财政按服务项目及工作质量进行补助，防保工作经费有了保障，工作有了积极性，只要按质按量完成指定的公共卫生项目便可取得相应的财政补助。乡镇卫生院重新配备人力、物力，加强防保工作，切实做好公共卫生服务，将形成医防并重的运营模式。（3）会计核算体现公益性。新会计制度增设了公共卫生支出科目，公共卫生服务支出核算具体，各项支出均能明确地对应分类核算，清晰地反映了公共卫生服务支出费用构成，为全面计量乡镇卫生院的公共卫生等公益性支出提供了依据，也为建立建全公共卫生服务补偿制度提供了基础资料。
2.细化预算核算指标，强化预算约束，促使乡镇卫生院加强预算监管，确保财政资金使用透明。新财务制度明确规定对乡镇卫生院实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定使用”的预算管理办法。加大对财政资金投入，明确使用考核办法，细化预算核算指标。对基本补助、项目补助收支分别进行核算，单独计算结余数，为财政资金使用效果评价提供依据，确保财政资金使用规范透明。（1）强化预算约束与管理。根据其功能，核定任务、收支，将所有收支全部纳入预算管理，维护预算的完整性、严肃性，杜绝随意调整项目支出等问题，促进乡镇卫生院规范运营。（2）在明确预算管理原则的基础上，强化预算执行。新制度对预算、决算编制、审批、调整、执行程序及执行环节所遵循的方法、原则、程序等作出了详细规定，并明确了主管部门、财政部门以及乡镇卫生院等主体在预算管理各环节中的职责。（3）财政补助明细表设计科学，信息丰富。对财政资金进行全面反映，准确反映财政资金对公共卫生、基建等的投入、使用情况，依据支出用途进行分类披露，体现政府对基本建设和设备购置足额安排的补偿机制。将政府承担的基本建设和设备购置支出单独反映，并将财政资金与非财政资金形成的公共卫生服务支出区分出来，在会计核算流程中清晰反映了各种补偿渠道的资金流程。完整反映财政资金消耗、结余情况。便于对财政资金的使用考核，同时能够反映乡镇卫生院自有资金用于公共卫生服务的情况，肯定了乡镇卫生院的社会贡献。（4）明确人员等各项经费的构成。按内容进行预算管理，并严格执行，切实解决了乡镇卫生院经费支出的随意性。
3.简化核算程序，强化会计核算与监督制度，加强管理，规范资产购置与使用，防范财务风险。（1）明确建立财政对设备购置、村卫生室建设等经费投入机制。乡镇卫生院简化核算，不进行以权责发生制为基础的成本核算，无需计提固定资产折旧或提取修购基金。（2）严格禁止对外投资，控制大型设备购置。明确财政对设备购置、村卫生室建设等经费投入制度，规定不得举债建设，不得发生融资租赁行为。控制财务风险，维护公共医疗卫生的公益性。（3）建立“统一领导、集中管理”的财务管理体制，并推行财务集中核算及委托记账制度。强化财务会计核算，加强了财务监督，有效保障乡镇卫生院经济活动的规范、透明。（4）把预算和财务管理责任进行落实，并将会计核算与预算制度进行衔接。达到强化财务监管和会计监督、加强乡镇卫生院内部管理、确保资金专款专用、充分发挥资金使用效益的目的。
4.完善业绩考核评价体系，实施绩效工资，设立奖励基金，建立激励机制。（1）制定考核方法，确保资金使用效益最大化。随着财政投入的增加，如何评价财政资金支出效果尤其重要，新制度将财政资金的组织管理、资金分配、能力建设、人员培训、项目执行及实施效果、督导考核等情况全方位纳入考核体系，并通过量化积分等方式进行财政资金支出及其产出的绩效评价，提高财政资金使用效益。（2）全面细化考核内容，量化考核指标。考核内容除了实施的公共卫生服务项目数量外，更重视过程性指标，讲求科学性，重视质量，强调服务对象满意度。保证支出和产出结果之间紧密的对应关系。（3）建立制度，确保资金合理、适当、高效使用。考核是确定乡镇卫生院使用政府投入的资金是否适当的重要办法，但并不单纯靠考核来保证，新制度还通过制度设计来完成这一目标。新制度明确了公共卫生服务等资金的使用范围、对象、支出渠道、支付方式以及会计核算流程、账务处理方法等，有利于乡镇卫生院对照执行，规范使用。（4）在专用基金中设置奖励基金，提高医务人员的积极性。执行核定收支等预算管理方式的乡镇卫生院，在年度终了对核定任务完成情况进行绩效考核合格后，可按照业务收支结余的一定比例提取奖励基金，结合绩效工资的实施用于职工绩效考核奖励，完善激励约束机制，促使医务人员更好地参与医改、服务医改。
5.优化内部组织架构，完善乡镇卫生院内部控制制度。（1）完善治理结构。依据主管部门的授权范围制定管理层议事规则，明确院委会、工会等机构在决策、执行、监督等方面的职责权限，形成制衡机制。对“三重一大”事项，坚持集体决策和申报审批制度。（2）完善管理责任制度，细化各部门职能，岗位职责。优化业务流程，对医疗、公共卫生服务等业务的流程设计一方面要有利于管理效能提升，另一方面要保证量、质控制有效。（3）完善业务审批、执行相分离的授权控制制度，特别注意规范不相容职务的授权，加强对员工离岗、临时离岗的交接管理，明确责任。（4）完善业绩考核制度，业绩考核不能满足于经济效益指标，医疗业务还应重视床位使用率、次均医疗费、次均药品费，公共卫生服务业务要强调支出效果等效率指标，社会满意度等质量指标。
二、当前乡镇卫生院运转仍存在的问题
1.乡镇卫生院发展环境有待改善。
（1）乡镇卫生院业务的正常开展需接受多个部门的日常监管，但环保、物价、药监、技术监督、安检、防疫等多个相关职能部门的检查均要收费，其中部分部门没有真正帮助纠正和解决问题，而是以收费为目的。作为非营利性的事业性的机构，规费已成为乡镇卫生院的一项经济负担。
（2）基本医疗市场环境有待规范。乡镇卫生院处于广大基层农村，与非公立医疗机构（主要包括原乡镇卫生院民营化改制、新建等形式建立的非营利性、营利性的民营医疗机构、个体诊所等）共同构建了农村基本医疗、公共卫生服务市场的供方。但是即使是非营利性的民营医疗机构在现阶段也具有强烈的逐利性动机，部分机构通过广告、发放宣传单等形式夸大疗效、欺诈宣传，对介绍患者至其院就医的乡村医生、公立医疗机构临床医生等一切可能接触患者的人群支付一定比例的送诊业务费，甚至动用医托等方式招揽病员，在治疗过程中大处方、滥检查、巧立明目收费，并尽力鼓吹自己的能力、水平，诋毁其他机构。这种不正当竞争行为干扰了正常的医疗秩序，侵害患者利益。笔者曾调查过一所只有25名（其中临床医生6名，专职市场运作人员8名）员工的民营医疗机构，2010年医疗业务额960万元，当年发生广告宣传费120万元、送诊业务费168万元（按患者医疗费总额的20%支付）。
（3）公共卫生服务任务的分配形式有待探讨。公立乡镇卫生院与民营医疗机构均可参与部分公共卫生服务项目。但民营医院有选择权，可以挑肥拣瘦，补助标准高的做，补助低的甚至零补助的不做，医疗业务忙时不做，闲时做。而公立医院往往没得选择。
2.部分服务项目经费不足。国家实施的基本公共卫生项目已经有对应的完善的补偿机制，而一些突发的、偶发的服务项目支出则没有固定的补偿方式，发生支出的额度也常常不能正确预计，经常是做义工。而且基本公共卫生项目补助也不包括公共卫生服务人员工资，从而形成了“以医养防”的现象。
3.部分业务收费标准过低。乡镇卫生院一些依行政指令开展的项目不能依据正常收费标准进行收费。比如某地由人社局组织退休人员每两年一次免费体检，检查项目包括心电图、B超、血常规、尿常规等14个项目,正常收费标准284元，但财政仅支付40元，尚不足以补偿体检过程中消耗的医用材料，更别说人员工资了。这种赔本买卖业务常常发生。
4.各信息系统孤立运行、条块分割，信息孤岛现象严重，增加管理成本及管理难度。目前，以信息化为手段的管理，在乡镇卫生院得到了广泛的应用，各职能管理部门、医疗保险部门也充分运用信息化管理加强了对乡镇卫生院的日常监管。但各信息系统大多独立运行，新农合结算软件、医保结算软件、救助结算软件、离休病人结算软件、药监系统软件、药品招标采购软件等均由不同的职能部门开发、管理，互不兼容。大多数信息均要在不同系统中重复录入，各系统信息也成了信息孤岛，对各系统的维护、升级困难，对本就缺乏信息化人才的乡镇卫生院来说，困难重重。
5.医疗保险报销标准差异，医患沟通难度大。目前，基本医疗保险主要包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。一方面三制度报销标准不一致，差异较大，特别是个人缴费标准与收益不成正比，引发群众不理解，增加医患沟通难度。笔者了解到某地居民原本参加新型农村合作医疗保险，每年每人缴费45元，住院报销比例为70%。2010年，因行政区划调整，所在镇与县城驻地区划合并，社区居民只能参加城镇居民基本医疗保险，每年每人缴费提高到110元，住院报销比例却下降为50%。患者对这种缴费提高、收益率却下降的现象常常不满意，也影响了医患关系；另一方面医保制度不配套，如有些收费项目明文规定由医保统筹金支付或部分支付（如一般诊疗费），但是由于职工医保门诊采用个人账户制度，门诊医疗费均从个人账户中支付，不能享受统筹支付。三大医保制度的差异还表现在财政对不同身份、不同人群的补助标准不一致，不同地区的乡镇卫生院面对不同的人群，乡镇卫生院也面对着不同的政府付费补偿方式及标准，影响了正常的收费补偿机制。
6.基本药物制度有待进一步完善，药品价格形成机制有待进一步商榷。合理落实国家基本药物制度,满足人民群众的基本医疗需求。基本药物制度的实施，从根本上解决了长期以来“以药养医”、“看病贵”的问题，但是一些习惯用药、甚至个别常用药并不在基本药物目录中。另外，虽说大部分药品的价格是下降了，但也有极少数药品，价格比过去加成之后的价格还要高，基本药物的中标价比市场上同品种的批发价还高的现象屡见不鲜。基本药物制度的效果受到影响。
三、实施新制度，完善配套措施，确保乡镇卫生院转换职能的几点建议
1.尽快落实新制度的各项实施细则，对制度中确定由政府投入的部分加快补偿机制的形成、完善。谨慎推行会计集中核算制度，财务集中核算对财务基础薄弱、财务管理人才缺乏的乡镇卫生院加强财务核算与事后监督有着重要的意义，但是对其他乡镇卫生院来说，却可能削弱了乡镇卫生院财务管理、计划、决策及事前、事中监督的能力。而提高乡镇卫生院管理能力，对维持乡镇卫生院的正常运转的作用不可忽视。对财务人员实行委派制，适当提升财务人员在乡镇卫生院中的管理地位，可迅速提升乡镇卫生院财务管理的能力，对乡镇卫生院的发展意义重大。
2.加强对民营医疗机构医疗行为的监管，对其业务范围进行规范，治疗措施进行论证，开拓医疗市场的方式进行监督，净化医疗市场的环境。加强对非营利性民营医疗机构的财务监管，对出资人一方面享受非营利性政策优惠，另一方面却大肆享用业务结余的现象进行打击，消除其趋利性动机，确保“非营利性”名副其实，促使其公益性回归。
3.界定基本医疗的范围及乡镇卫生院在基本医疗服务中的角色、业务要求、工作目标，在此基础上尝试城市医院与乡镇卫生院的集团管理模式。既防止乡镇卫生院截留危、重、疑、难病人，也能防止乡镇卫生院在享受政府补贴、衣食无忧的情况下消极对待医疗业务的开展，将病员推向城市医院，造成“看病难”的问题。建立医院与乡镇卫生院在基本医疗中的双向转诊、分工协作机制。
集团化管理还有利于城市医院通过临床服务、人员培训、技术指导、设备扶持等方式，提高乡镇卫生院医疗水平和服务能力。完善基层医院财务、会计制度，以适应多种形式的乡镇卫生院管理模式也十分重要。
4.改革医疗保险制度，缩小直至统一不同人群的财政补偿标准及险种报销水平，以体现人人享有基本医疗保健的公平性。
现有制度中，新型农村合作医疗财政补贴最高，其次是居民医保，再次是职工医保。最初的设想是按居民支付能力大小确定补偿标准，但实际情况可能更为复杂。
取消门诊账户制度，医疗保险是针对患病居民的保障制度，对未发生医疗费的居民本就不应给予医疗基金补贴，造成不需要的想办法用，于是就出现了医保卡可刷大米等极端现象，而需要的却不够用。
缩小甚至可以统一门诊、住院报销标准（目前除了个人账户制度，门诊报销比例大大低于住院报销比例），只要是基本医疗，不应区分就医形式，现有制度对慢性病患者尤其不公平，促进、鼓励住院治疗，加剧了医疗资源的消耗。在一定程度上助长了看病贵、看病难。
建立统一的信息管理系统，集医疗保险、救助、管理、居民健康信息等于一体，实行居民就诊、约诊、转诊、结算、接受医疗、公共卫生服务一卡通。将居民就诊、接受公共卫生服务与医疗费结算、医保报销、乡镇卫生院公共卫生、基本医疗任务管理、结合起来。一方面可以促使乡镇卫生院规范收费行为，确保医疗费报销数据准确，杜绝套保行为；另一方面可以实时反馈基本医疗、公共卫生服务的开展情况，夯实乡镇卫生院业绩数据，简化考核方式，防范“笔头”服务，保证基本医疗、公共卫生服务质量。
5.加大基本药物制度的宣传力度，使人民群众了解基本药物制度的意义、目的。不能让基本药物成为低档药、差药的代名词，充分发挥基本药物制度的优势。
总之，新制度实施后，给乡镇卫生院的工作带来了机遇，也带来了挑战。乡镇卫生院需要进一步完善内部管理，转变经营管理模式，加强财政资金的预算与监管，以适应新制度的要求，实现医改目标。随着新制度及各项配套政策的实施，笔者坚信，只要紧紧围绕医改目标，在党和政府医改方针的指引下，全体医护人员共同勤奋努力，乡镇卫生院的发展和建设一定会出现一个前所未有的、蓬勃发展的新局面。
参考文献：
1.王文忠.实行新制度对企业经济效益的影响.中国乡镇企业，1994（1）
2.付善柱.探索乡镇卫生院上划后财务管理的几点做法.中国集体经济，2011（11）
