时间：2023-09-05 16:58:20
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理调研报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
农村土地问题调研报告
农村土地问题是“三农”问题的关健，涉及面广，政策性强。但就单纯的土地管理而言，无外乎农用地和建设用地两个方面。我基层所地处山区农村，辖区地面大，人口分布广。由于长期工作在农村，通过具体的工作实践、调查了解到农村土地的管理仍有较多的问题存在。
一、农村土地管理存在的问题
(1)农用地管理问题
目前，我国实行土地承包30年不变，广大农村现存的农用地管理模式，基本上是按照土地下户时农户、人口的分配土地订立承包合同，明确30年不变的。这一做法给以后的工作留下了许多弊病。一是长期的人口增减，即使是原有农产不变，各户耕地的多寡已明显凸现，二是随着移民并村，新增人口入户易，种地难；三是原有的小自然村，人口迁徙已尽，耕地悉数撂荒；四是离迁居地较近的户，一户种着多户的地，粗放经营，广种薄收；五是大村少数农户由于人减地多，或是耕种不了，或是看重眼前利益，进行私下租种,甚至转让建房等。这些问题已经严重威胁了我国土地资源的可持续发展。这样下去后果将不堪设想。
(2)建设用地管理问题
建设用地问题，主要涉及到农民宅基地问题和乡镇村建设用地问题以及部分国家建设用地问题。农民宅基地问题主要表现是：一户两宅甚至一户多宅，村中旧房空占土地有增无减，村外新宅蚕食农田与日俱增；乡镇村建设占地问题，尤以公盖占地和乡村养殖园区建设占地为主，乡镇自恃政府有权，村委认为集体是主，致使乡镇村建设用地想占就占；部分国家用地更是新建设该批批、该占占，旧用地(如撤乡并镇后的原各乡政府、地税、医院、兽医站等单位)想租就租，想卖就卖。这些问题的存在和继续，一是由于少数地方干部尤其是少数乡村干部对土地法规的不学习不理解，二是由于国土资源管理体制局限，不敢自把嘴巴。由此形成了乡镇、村、户非法赢利多多，国家土地资源流失严重。
上述问题的存在，在地广人稀山区农村干部乃至极少数县、乡镇干部看来没什么大文章可作，可作为国土资源部门的执法者，却不能熟视无睹，听之任之。
二、对加强农村土地管理的几点建议
(一)农用地管理方面
(1)摸清家底，合理利用。以现乡、村为单位，详细核准农用地尤其是基本农田的实际数据，依法落实承包合同，层层落实承包责任，解决实际中合同不落实，责任不明确的弄虚作假问题，对边远荒芜土地或还林还草，或栽种经济作物，如建设果园、药材基地等。
(2)责任到户，保证质量。按农产承包合同，逐户核准承包土地面积，明确土地质量。对少数种地过多、广种薄收粗放经营户给予适当调整，使农户真正明确使用权与所有权的关系，解决少数农户合同外耕种土地和空有合同，实际无地的问题。
(3)合理规划，严格管理。要以科学合理的态度，按照土地管理要控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，重新对乡村土地利用规划进行修订完善。农用地尤其是基本农田经过确定之后，严格按照各级签订的责任状，层层负责，年年检查，严格监督，严厉查处。
(二)建设用地方面
(1)规范建设用地审批。严格按照《中华人民共和国土地管理法》之规定做到该批的依法审批，不该批的坚决不批。最好能改现在的村、乡镇和国土资源部门三级审批为用地单位(个人)申请，村、乡出具依法用地证明，国土部门独家[本文转载自[批准，使审批权力高度集中。
(2)规范收费标准。集体土地如本集体组织成员农户建房占用非耕地可不交费，但农用地转建设用地，因失去土地造成损失，补偿必不可少，建设用地不交费显失公平。
(3)杜绝搭车收费。在规范本部门收费的基础上，要从根本上杜绝乡镇村搭车收费。
2007年10月18日下午，丁大卫市长在市政府513会议室主持召开十二届市政府第71次常务会议。会议听取了海安县、如皋市、如东县关于提高林木覆盖率的调研报告，通州市、海门市、启东市贯彻落实市政府第68次常务会议关于提高林木覆盖率议题情况的汇报，市交通局关于全市高速公路绿化建设情况的汇报。会议要求各地、各部门要充分认识植树造林的重要性，不断加大植树造林力度，确保如期达到全面小康指标的要求。会议听取了海安县、如皋市、如东县关于污水处理厂规划建设情况的汇报。会议要求，各县（市）、区要认真研究，确定到“十一五”期末的规划建设目标和污染减排目标，并落实有效措施抓紧推进各项工作。
会议研究了市政协《关于大力推进“三创三增”的建议案》和《关于抢抓大桥机遇，促进南通新一轮跨越发展的建议案》的办理要求。
会议讨论并原则同意《关于加快服务外包发展的意见（送审稿）》。会议听取了全市公路桥梁建设管理运行情况汇报。会议要求，各地、各部门要按照保障发展、保证安全的要求，加快桥梁建设、完善管养机制、确保桥梁质量。要确保重要道路、重要航道特别是通行大型客车公路的桥梁安全，一旦发现隐患要及时采取措施。会议传达了全国、全省质量工作会议和全国、全省产品质量和食品安全专项整治工作电视电话会议精神，听取了我市产品质量和食品安全专项整治情况汇报。会议要求，各地、各有关部门要高度重视产品质量和食品安全专项整治工作，以食品和与人的身体健康密切相关、与安全紧密相连的产品为重点，进一步细化措施，强力推进，确保实现12个100%的整治目标。要将质量整治工作与培育品牌结合起来，建立与制造业体系相配套的完整的质量检测体系，积极发展多种形式的产品检测检验中心，加快培育强化生产功能，进一步提升质量竞争力和产业竞争力，促进经济社会的又好又快发展。会议听取了全市部署开展涉地问题系列专项行动的情况汇报，原则同意市国土局提出的意见并要求认真组织落实。会议要求，要高度重视涉地问题系列专项行动，采取扎实有效的措施，深入开展查纠，大力推进整改，确保我市涉地系列专项行动取得实效，确保顺利通过国家检查。要把这一过程变成更加自觉坚持科学发展观的过程，变成更加自觉转变经济发展方式、节约集约利用土地的过程，变成更加自觉执行涉及土地方面的法律法规、进一步改善土地管理法治环境的过程。会议还研究了其他事项。
国土局半年工作总结
各位领导、同志们：
上半年来，全系统各项工作，按照市、县国土资源工作会议精神和年初签订的目标管理责任，坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》精神，牢固树立科学发展观和服务经济建设大局的工作思路，始终把国土资源管理工作作为稳定全局、振兴县域经济的基础地位来抓。坚持保护节约国土资源、保障支持经济发展，体制进一步完善干部队伍，素质进一步提高，各项管理进一步规范业务进一步强化。重点工作有了较大突破，整体工作成效显著。概括起来有以下八个特点：
一、宣传教育工作不断创新。一是围绕“3.19”矿产法颁布日、“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日,突出国土资源法律法规、市政府1、2号令、落实最严格的耕地保护政策和农宅建设“三停止”规定广泛开展宣传。期间县局出动宣传彩车并播放专题宣传录音，沿正周、南罗公路制作大理石镶刻的大型国土资源宣传碑12座。沿街悬挂横幅22条、发放宣传资料2000份。二是“6·25”全国土地日宣传活动专场文艺节目汇报演出，从戏曲、舞蹈、独唱、快板的策划、创作、编导、排练、音乐、服装等工作精心组织、安排有序，整台节目主题鲜明、内容丰富、形式多样，赴市县汇报演出后，收到了良好的反响，得到了各界人士的一致好评。特别是现代眉户剧《三战万能嘴》，在全省国土资源政策法规宣传工作方面独树一帜，既又鲜明的时代感又有较强的艺术性，令观众耳目一新。三是选拔了熟悉国土资源政策法规，知识丰富、思维敏捷、语言表达能力强的3名年轻干部参加全市“6·25”国土资源法律法规知识竞赛，并获组织奖。四是强化了干部教育培训。围绕增强“四种能力”、确保“十项规范”，组织全系统干部职工开展了“规范管理，提高素质”活动，举办了土地收购储备、地质矿产、地籍管理、耕地保护、国土资源执法监察和土地复垦等6个方面的业务知识专题辅导培训13场次；聘请兰通公司专业技术人员，对全局职工进行了办公自动化启动培训；积极选派政治立场坚定、思想觉悟高、业务能力强、工作积极主动的青年干部参加了入党积极分子培训；五是信息报送工作成效显著，充分利用了国土资源网络系统和新闻媒体，广泛宣传我县国土资源工作中的新亮点、新成绩和新经验，编发国土资源简报11期，网络图文信息58条；六是“四五”普法硕果累累。日前，国土资源部作出决定，授予北京市国土资源局大兴分局等148个单位“2001～2005年国土资源管理系统法制宣传教育先进集体”称号。正宁县国土资源局荣获国土资源部表彰的“‘四五’普法先进集体”殊荣，扩大了社会影响，提高了部门声誉。
二、基层所整体工作成效显著，各有特色。山河所机关管理及制度建设不断完善，措施具体落实到位，土地违法案件查处事实清楚，处理恰当，案卷整理规范；湫头所团结协作，合作共事，整体素质高，业务能力强；宫河所机关环境整洁，各项工作扎实有效，案件查处敢于碰硬，执法力度不断加大；榆林子所农宅清理工作成效显著，规费收缴任务完成较快，能充分调动每个职工的积极性，凝聚力强，工作方法灵活多样，并有所创新；永和所基础业务工作扎实有效，发证和年检严格规范。各国土资源所在农宅清理工作中，顶烈日，冒酷暑，吃苦耐劳，不计较个人得失，面对个别土地政策法规意识淡薄、思想观念认识模糊的群众，动之以情，晓之以理，耐心细致地宣传讲解《土地管理法》及中央执行最严格的耕地保护政策，甚至有时还要忍受个别群众的冷嘲热讽，恶意中伤而毫无怨言，努力工作，体现了基层干部流汗又流泪的可贵精神。止6月16日，各所共清理12个行政村，收缴规费105780元，其中：山河所清理4个行政村，收缴规费16000元；湫头所清理2个行政村，收缴规费24680元；永和所清理2个行政村，收缴规费19500元；宫河所清理2个行政村，收缴规费19600元；榆林子所清理2个行政村，收缴规费26000元。
三、土地整理储备工作再创佳绩。一是编制完成了国家土地复垦示范项目实施情况调研报告；二是继续扎实有效的实施国家土地复垦示范项目永正南住片土地平整后期工程，规划整修项目区内道路，榆林子马家片、宫河东山头片拆迁工作继续加大力度，周家片正在实施拆迁，待二期项目资金到位后，正式实施土地平整工程项目，并完成了宫河雷村片项目区的道路绿化任务。三是编制完成了2006年基本农田整理项目规划设计和预算编制；四是编制完成了正宁县土地开发整理项目近期规划；五是对外承包了收购储备的广场南端耕地，有效地防止了土地荒芜；六是收购储备了原公证处，律师事务所机关办公用地1.41亩；七是办理了南苑住宅小区供热公司和民政局职工住宅楼等单位的用地手续。
四、执法监察力度不断加大。一是认真接待群众来信来访，上半年共接待来信来访20余人（次），查处土地违法案件2起，处理土地违法群众9户，收回罚款2346元；二是加大土地动态巡查力度，制止并处理在基本农田内挖坑取土6件，恢复耕地原状1235平方米，规范企业用地8宗，制止乱修建行为2件；三是清理整顿规范土地市场，查处了正宁县农行与榆林子乐安坊基督教会非法买卖土地案，分别向当事人做出了处罚决定；清理乡镇企业、公共设施、公益事业用地单位28户，面积853.24亩；四是全面处理了砖瓦厂、预制厂在用地上的遗留问题，收回土地补偿费62947元；五是紧密配合地矿股收缴各砖瓦企业矿产资源补偿费。
五、矿产资源管理工作措施得力，服务企业全面优质。一是对全县24户砖瓦企业进行了年检，年检率为100％，并给16户矿山企业颁发了采矿许可证；二是征收矿产资源补偿费2.2万元，占市局下达全年任务的140.67％；三是为石油勘探开发创造了良好的工作环境，协调解决了水、电、路用地等问题，并切实维护了农民利益；同时，积极配合了庆咸输油管道铺设工作，对青苗及其他附属物进行了调查摸底；四是编制《正宁县地下水应急监测预案》，完成了对我县地下水调查监测评价工作；五是有效的开展了整顿和规范矿产资源开发工作，集中“治”乱、突出治“散”、注重治“本”、严格规范，此项工作已顺利通过了市局督查验收；六是加强了对矿山企业、矿业秩序治理、矿产资源补偿费、地质灾害调查统计工作。七是协助执法大队清理收缴各砖瓦厂、预制厂耕地开垦费。
六、耕地保护工作落实严格，保障发展持续有力。一是完成了统一年产值测算工作，目前测算结果已报省厅预审平衡；二是建立了建设用地电子台帐；三是完成了2005年度农宅建设用地审批工作，共批准农民宅基地491户，用地面积196.4亩；四是清理规范2000年以来建设用地45宗，其中未办理批准手续的3宗，超面积的3宗，对清理出的问题正在督办之中；五是加强了建设用地申报及管理工作。严格按照省、市关于建设用地报批的总体要求，规范管理，为奥神洲等6家企业及单位下达了用地指标共49.08亩；六是给长庆油田的三个勘探井位办理了临时用地手续；七是完成了2006年度农用地转用计划指标402.75亩,其中乡镇企业用地132.45亩,农村公益事业用地130.65亩,小康示范村居民点用地139.65亩。
七、地籍测绘管理工作严格规范。一是完成了农用地分等定级及估价工作，已报送省规划研究院并通过验收；二是完成了2006年上半年土地变更调查统计工作；三是完成了庆阳市地图集资料收集工作给我县下达的全部任务；四是编写了农村土地产权调研报告；五是完成了城区16平方公里坐标系改造扩建工作；六是完成了土地登记发证9宗，收缴规费2860元；七是督促纠正了县旅游局、信息中心网上“问题地图”。
八、基层国土所建设有新的举措。按照省上要求，加强基层国土所标准化建设，一是按照“机构设置规范化”的具体要求，对原配置岗位进行了调整，重新确定了人员分工。二是加强了硬件建设。完善了山河、湫头、永和3个所的设施建设，宫河所于今年5月10日投入使用，榆林子所已动工建设。各所分别配置计算机和打印机各1台，山河、宫河、湫头3所院内绿化工作已全面完成。投资一万多元建成了高标准的职工食堂，并完成了职工住宅楼筹建的前期工作，已动工建设。
受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：
一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况
焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。
二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推动依法入市
为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。
（二）严格规范入市程序，保障农民权益
焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。
三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义
（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地
农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。
（三）降低征地用地成本，减轻财政压力
农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。
（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入
按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。
（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展
农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。
四、存在问题及下一步工作打算
农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：
（一）编制国土空间规划、乡镇规划
符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。
（二）上级政策支持
向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。
（三）完善乡街道基准地价
基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。
论文关键词：城镇化，新农村建设，村庄规划，豫东平原，周口市
一、周口市的基本情况
周口市地处豫东黄淮平原，属暖温带大陆性季风气候，区内地势平坦，土壤肥沃，水热条件适中，农业生产的自然条件较好。因本区开发历史悠久，人口稠密，人均耕地占有量较少。据周口市统计局2009年资料，全市总人口1090.57万人，耕地面积1251.2万亩，城镇化率29.4％。当年，全市粮食播种面积1683.44万亩，总产量716.71万吨，两项数据分别占河南省总量的11.59％和13.3％[1]，均居河南17个地市榜首之位。
二、周口市农村村庄规划建设的现状
通过对周口市辖区内部分县（市、区）的农村调查，我们认为目前该地区在村庄规划建设方面存在以下几点问题，第一、部分村庄居民房屋建设布局零散，农民在村头或路边的责任田及自留地里乱搭乱建小饭店、小超市、小加工厂、田间宅院等现象普遍存在；第二、单户宅基地占地面积较大。通过实地调查发现，几乎所有农村住户宅基地面积都超出了河南省政府规定的167平方米的最高标准[2]，不少住户宅基地面积超过300平方米，有的甚至超过400平方米；第三，农村基础设施建设水平较低，教育、医疗、文化等公共服务质量较差；第四，耕地资源浪费现象严重；第五，土地使用中的违法现象普遍存在。
三、农村新建居民点的情况调查
（一）新建居民点的基本情况
通过走访有关部门，我们了解到该市所辖区域近5年来搬迁新建的村庄数量不多，总体来看，因工程建设或城市开发搬迁的村庄数量多于新农村建设试点村的数量。根据调研分析需要，我们选取了H县和S县有代表性的5个新村建设案例，这5个案例中，因高速公路建设、河道防汛整治及城区开发而搬迁新建的村庄各一个，新农村建设试点两个。5个迁建点的建设资金来源分两种情况，一种情况是因工程建设、城区开发搬迁的三个村庄，村民的房屋建设资金主要来自相关部门和开发商给予的拆迁补偿，差额部分由村民自己筹集，搬迁责任方对新村基础设施建设的投资相对较少；另一种情况是两个新农村建设试点村，村民房屋建设资金全由自己筹集，村中基础设施建设资金主要由政府一方帮助解决，新村规划基础设施齐全项目管理论文，需投入的建设资金较多。
（二）群众反映
访谈中我们发现，由于各个村庄、各个家庭的情况不同，群众对村庄迁建的反映态度有所不同。因工程建设和城区开发搬迁的村庄，由于搬迁户得到了一定数额的经济补偿，且居住环境有了明显改善，总体来看，他们对村庄搬迁的反映意见不大，但对政府低价征收土地表现出的是更多的无奈。两个新农村建设试点村由于采取的政策不同，群众的反映意见也有所不同。正在建设的L村由于不存在强制搬迁和限期搬迁问题，目前尚未发现群众有不满情绪。已经建成的Z村，由于经历了村庄的整体拆迁和重建过程，完成了地块的调整工作，村民的反映意见则有明显的不同，那些搬迁前在老村建了新房的农户因房屋拆迁损失较大，对村庄搬迁抵触情绪明显，尤其对村委会拆了楼房盖瓦房的决策更为不满；部分计划建房的农户，因新村宅基地面积没有减小（有的还略有增加），旧房正常拆除不存在经济损失，居住环境和出行条件有了明显改善，感觉相对比较满意。从Z村和L村村民的普遍反映看，他们对新村基础设施和环境条件的改变比较认可，但又认为新村各项建设占地面积较大，搬迁并没有节省出土地。
（三）新村规划建设中存在的问题
1．地方财力难以包揽更多村庄基础设施建设的大规模投入
调查中我们发现，地方党政部门为推进新农村建设工作，鼓励农民迁村并居，一般都会采取一些积极有效的措施。为支持Z村的建设，H县委、县政府通过行政手段“动员”县里条件较好的职能部门对该村的基础设施建设进行对口援建。据Z村村委干部介绍，H县教育局、财政局、民政局、卫生局、公用事业局、交通局、电业局等单位为该村小学、村文化大园、村委会办公楼、敬老院、卫生所、自来水厂、村内外道路、供电及照明等项目建设共计投资3000多万元。新农村试点可以在政府的主导下大手脚投资建一两个形象工程，如果更多村庄趁机跟风，地方财政根本无力应对核心期刊目录。
2．关联部门对试点区的农村现状缺乏深入调查研究
根据对本文调查的两个试点村有关负责人的走访，我们了解到，在新村规划建设方案实施前关联单位（主要是建设规划部门）没有对当地农村及农民的情况进行调查研究，旧村该不该拆迁，新村如何建设，完全是基层政府部门的领导说了算，规划部门只负责村庄布局和居民房屋建设方案设计，至于试点村建设涉及的农户有多个家庭有建造新房的经济能力，村庄整合后能腾出多少土地，没有单位和个人为此提供相关的调研报告。由于对上述基本信息缺乏全面掌握，结果在实践操作中出现了诸多尴尬局面。如Z村在迁建规划中本打算全行政村6个自然村全部集中到新村居住，但其中两个自然村因新建楼房住户较多村民拒绝搬迁，结果只有四个自然村的村民迁进了新村。表面上看，村庄整合腾出了一部分土地，但实际上由于新村建设宅基地数量增加，村内主干道、环村路及单户宅基地占地面积较大，加上临街门面房、自来水厂、文化大院、敬老院、卫生室等新增基础设施用地，腾出的土地与新增加的建设用地基本持平。而对于该村的搬迁农户来说，由于没有分到老村腾出的土地，又要公摊新村的基础设施用地，结果凡得到一处宅基地的住户责任田差不多减少了1亩左右。如此新农村建设，的确让人觉得尴尬。
3．村庄规划脱离地方实际
理论上讲，新农村规划建设应具有一定的前瞻性和超前意识，但也应注意与本地实际结合，不可盲目照搬县城或乡镇经济点的规划模式。这里仍以Z为例，一个总人口不足1600人、常住人口不足1000人、距乡政府所在地不到两公里、对外联系并不通畅的村庄，村中却规划了一纵一横宽30米的主干道，主干道两侧规划建设了近450间门面房（占地面积至少相当于110处住宅），由于本地劳动力素质较低，加之发展项目缺乏，目前已建成的门面房用于加工或其它经营活动的不及总数的3％，这样不切实际的规划建设，不仅浪费了宝贵的土地资源，也造成了建设资金的极大浪费。
4．农村经济发展缺乏产业支撑
通过对5个新建村庄的调查了解，我们感觉地方政府官员对中央新农村建设文件精神的理解存在一定的偏差，具体表现是，在落实《十一五规划纲要建议》文件精神的过程中把新农村规划建设的实践任务几乎全部交给了市、县级规划建设局，同级农技推广部门、能源部门及其他相关部门则很少参与。从目前的实际看，所谓的新农村建设只是房屋、道路及社区附属设施的建设，规划设计者并没有把发展现代农业、农村经济和农村富裕劳动转移就业放在重要地位。除此之外，新村建设在太阳能、沼气等新能源的开发利用方面做的还远远不够，5个建设点在规划建设方案中根本没有体现出这一发展理念。
四、对策建议
1．做好农村居民点规划建设的编制指导工作
目前，从全国范围看，新农村建设尚处在试验探索阶段，个别地方虽然积累了一些成功的经验，但由于各地情况不同，难以在全国普遍推广，如四川成都的“拆院并院”改革试验，浙江嘉兴的“两分两换”试验项目管理论文，天津的“宅基地换房”改革以及重庆的“地票交易”改革试验等[3]都是靠城市周边高昂的土地出让金收入补偿给农民实施搬迁的。周口经济发展落后，城市化水平较低，近期城市发展用地少，农村可以整合的土地多，如果政府方面在农村住房建设管理问题上不采取一定措施的话，新的一轮建房很快会掀起，以后再进行村庄布局规划需要考虑的问题会更多，拆迁的难度会更大。眼下对于政府部门来讲，关键是做好县（市）域、乡（镇）域村庄布点规划工作，无论建设新村还是整治旧村，都应尽快给群众有个明确的表态。
2．坚持依法管理土地，刹住农村乱搭乱建乱占耕地的歪风
前已述及，目前该市农村住房建设混乱状况的形成，主要是政府有关部门在前期对土地使用中的违规违法行为监管和处理不力造成的，如果继续放任自流，后期治理整改的难度或将更大。针对目前的现状，我们认为最有效、最可行的办法是认真贯彻落实国务院及河南省政府有关土地管理和村镇规划的法律、法规文件精神，用法律手段制约乱占、滥建现象的发生。
3．抓好试点示范工程建设
综合对周口市5个农村建设点的情况调查，我们认为，该市新农村建设工作进展缓慢的主要原因之一是前期试点示范工程建设不够成功，群众参与的意愿不强，积极性不高，甚至有的试点建设对新农村建设工作的进一步开展产生了负面影响，如不切实际的规划造成的土地资源浪费，强行迁建使农民造成了严重的损失等。因此，我们建议，基层政府在以后的工作中对农村试点工程建设一定要给予高度重视，在政策措施的制定、规划建设方案的实施、建设资金的筹集等方面多做调查研究，根据各自发展状况和各类村庄的不同特点，积极探索不同的村庄建设和治理途径。根据我们的调查体验，我们认为试点示范工程的建设应该做好以下几点：第一、对那些规模较大、基础条件较好、布局较为合理的村庄，或虽然规模不大但区位优越、生产生活便利的村庄，要注意基本保持村庄整体布局结构和农民住房现状，重点做好公共设施建设和人居环境治理工作，着力发展教育、文化、医疗等社会事业；第二、对那些因城市扩展、重大工程建设等需要整体搬迁的村庄，可采取土地置换等方式另选新址迁建新村或直接迁建到小城镇、中心村；第三、对那些村庄规模偏小、位置偏远、基础设施配置困难的村庄，可就近集中向基础设施条件好的中心村迁建；第四、调整充实旧村中的“空心”部位，合理安排公共基础设施或住宅建设。第五、拓展农村建设资金的来源渠道，通过制定切实可行的政策，广泛吸纳社会各方面资金支持本区的农村经济发展和农村基础设施建设。
[参考文献]
[1]周口市统计局.2009年周口市国民经济和社会发展统计公报[Z].
[关键词]：返乡农民工 权益损失 原因分析
随着市场机制逐步形成和传统二元社会结构体制的松动，中国的市场化、城市化与现代化进程加快，曾经被固定在土地上的农村劳动力开始大规模进城务工，实现自身职业的转换，成为中国市场化进程中独特的社会经济现象。然而长期以来由于一系列制度的安排，农民在中国更多的是一种身份的象征，而不是一种职业的称谓，身份上是农民，职业上是工人，从而出现了不被现行制度认可的具有双重身份―亦工亦农。这种身份和职业的矛盾使他们并没有同工业化和城市化同步，没有真正融入城市的主流社会和主流生活，而是演变成为一个日益被边缘化的新弱势群体。农民工处在城市底层劳动力市场上，在非正规劳动力市场上从事着脏、苦、累、差和技术含量低的职业，收入低且工作没有保障，他们的合法权益屡遭侵犯，成为城市中的弱势群体。为保障农民工的合法权益，加快农民工市民化进程，促进农民工群体尽快融入城市社会生活，构建社会主义和谐社会具有现实意义，本文从制度、经济和社会三个方面对农民工权益受损的原因进行分析。
一、制度原因分析
1.户籍制度
1958年实施的《中华人民共和国户口登记条例》，把人口分为农业人口和非农业人口两类，它是在特定的历史时期为推动传统工业的起步和发展，控制农村人口向城市迁移，减轻城市压力的背景下制定的，是计划经济体制的产物。把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份。现在的户籍管理制度成为城市农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育和社会保障等方面的差别与歧视的制度基础，这一制度是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。虽然经过三十多年的改革开放，一些地方的户籍制度进行了改革，对农村人口进入城镇的限制有所松动，但效果不明显。流入城市的农民工在城市工作后，仍然受到户籍制度的阻碍而无法融入城市的社会经济组织内。农民工是随着我国经济体制改革而出现的一个社会群体，他们不得不在体制外生存，在城市的边缘徘徊，变成漂泊不定的流动人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社会保障等方面遇到一系列困难，城乡劳动力市场上的二元劳动力市场分割的根本原因亦在于城乡分割的二元户籍制度。
2.就业制度
农民工就业制度的歧视是发生在具有同等竞争能力的人受到不平等的对待，或具有不同平等竞争能力的人受到同等的对待。包括在进入劳动力市场前、进入劳动力市场中以及退出劳动力市场过程中遇到不平等的待遇，如对城市农民工的总量控制、职业和工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费和用工调节费，等等。市场前就业歧视，农民工在城市或流入地的职业身份，是通过进入劳动力市场获得的，在与户籍相连的就业制度作用下，城市管理部门制定了对于职业进入的种种限制，提高了农民工就业门槛和务工成本，加上农民工自身素质普遍低于城市居民，使农民工被排斥到了次属劳动力市场上，从事一些城市居民不愿干的工作，成为城市社会的底层。农民工在职的时候也会受到就业待遇歧视、就业培训歧视和就业保障歧视等，“同工不同酬”“同工不同时”的现象越来越普遍。农民工离职时，没有失业保险金，没有社会保障，也没有退休金。
3.社保制度
社会保障权是我国现代社会中社会成员应享有的一项基本权利，当社会成员遭遇就业、疾病、工伤和意外伤害等风险时，国家（政府）有责任为其提供物质援助及相应帮扶。现行国家社会保障制度存在很大的缺陷，表现在门槛高，覆盖率低；社保金不能实现城乡之间的有效对接；地方“障碍”导致社保金无法在城市之间转移。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育以及工伤五大保险和最低生活保障，农民工虽然实现了农转非的职业转变，但是，他们基本上被排除在社会保障之外。以目前的五大社会保险体系为例，保障农民工生命健康的工伤保险是与农民工无缘，因为他们不是工人；他们也没有失业保险，因为他们在农村有土地保障；养老保险的参保形式是“企业”加“个人”，农民工必须自己承担全部养老保险的帐户支持，有的地方财政状况不好，就根本难以落实。农民工不享受这些保险待遇，被排除在社会保障之外，一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，他们无权享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城镇居民相同的低保待遇。
4.土地制度
我国宪法和《土地管理法》规定：农村土地属集体所有制，但是“集体”的边界不清，《农村土地承包法》对农村土地使用权、承包权未明确界定范围，是一种模糊处理。在现实中，集体所有权有时成为虚假的空壳，农村承包权似乎发挥着所有权的作用，当土地使用权发生变更时，土地所有者难以获得应有的权益；同时，土地制度在城乡之间存在的严重不平等性和不公平性一直没有改变：城镇国有土地可依法相对自由交易，而农村土地在处置时要受非所有者的干预和制约。我国农村土地产权基本虚置，农民的主体地位难以确定。《土地管理法》规定的补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则不予考虑，并且目前土地征用具体补偿标准主要是由行政机关裁量，法律赋予了地方政府征地的合法性和强制权，却并未形成有效的监督，非常容易造成任意降低补偿标准的现象，往往导致农民损失严重。同时，由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，容易滋生腐败。
二、经济原因分析
本文根据问卷调查的结果，农民工外出打工在广东地区高达52.6%，返乡期间失业率在6个月以上的占65.3%，因此本文计算农民工的损失以一年为基准，计算农民工权益损失的工资差异和失业保险金，均以广东省城镇职工和广东省失业人员为参照物。
第一，与城镇职工对比，农民工权益损失持续增加，由2002年的1530.17元增加到2008年的2816.5元，平均每年以12%的速度增长。金融危机造成农民工返乡潮，企业出现“民工荒”，劳动力市场上劳动力供给小于需求，因此企业以提高工资为前提吸引劳动力。
第二，与农村务农人员对比，机会成本的损失逐年增大，并将持续上升，机会成本和农民工返乡现象成正相关关系，机会成本越高，农民工返乡人数越多。国家实施惠农政策，加大对三农的投入，提高对农业的补贴，加上农产品的价格上升，农民的收入增加。另外，政府提供就业岗位，创业补贴，岗前培训指导，降低了农民工寻找工作的成本，从而提高了外出劳动力的机会成本。
三、社会原因分析
1.对待城乡发展的态度
城市对进城的农民工采取的是“经济吸纳”和“社会拒入”的双重态度。农民工能否在城市得到身份认同，能否市民化与城市化，依托于城市现有的政策能否为他们提供最大程度利益，能否维护他们的合法权益，政策法律法规的不完善也是造成农民工权益损失的原因。由于历史发展的不可分割性和延续性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影响到后来的制度建设及其良性运行。人为的制定一些剥夺农民工就业权利和劳动权利的政策法规，使得农民工受到就业歧视和社会歧视，加上农民工自身与城市的文化差异背景，逐渐演变成城市边缘一带的人群。某些政府认为农民工的流动很大程度上是盲目无序的，组织大量人力管制外来流动人口，把农民工看成是扰乱城市管理秩序，造成社会不安的主要因素。限制性政策造成农民工受到社会歧视、经济损失和人身自由权利的侵害。上海市对其用工政策确定为“先城镇，后农村，先本市，后外地”。据不完全统计，城市限制农民工进入行业或领域最高可达60多种，一般中等城市也有40多种。政府制定的公共政策有失公平正义这一价值取向，没有充分发挥公共管理的职能，监管、协调缺位，对侵害农民工权益的行为制止不力，政策偏差（尤其是财政政策）和政策机制某种程度上的失灵是导致农民工问题产生的主要根源。
2.城乡文化融合程度
从文化的适应性来看，对于农民工而言， 城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的观念、人际关系以及风俗习惯都有别于他们的乡土文化习俗，这使得带有浓厚乡土文化气息的农民工进入城市后会发生价值观、生活方式以及思维方式上的冲突。但相应的由于农民工文化适应力较弱，使他们在城市生活中逐步形成了自我隔离的状况，逐步与城市的主流社会、主流文化相疏离。人力资本存量低、从数量上看，农民工是一个巨大的群体，但农民工人力资本低是其劳动力的显著特征。表现为文化素质和职业技能素质低。文化素质低决定了其法律意识、维权意识及抵御风险的能力弱。缺乏对相关劳动法律法规的了解，在权益受到侵害时，不懂得如何用法律武器来维护自身的权益。职业技能低，表现为职业设计模糊、就业意向盲目、就业突进狭窄、就业行业和工种范围窄，导致了在劳动力市场中没有竞争优势，只能在次级劳动力市场寻找不需要太高劳动技能的工作。由于中国农村与城市长期隔离，农民与市民之间长期缺少必要的沟通，传统的文化观念仍将农民归入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我们社会还存在轻视体力劳动者，轻视基层劳动人民的思想。
3.政府立法执法与监管不力
我国的社会预警机制还有待健全，一些相关政策总是在问题十分严重后才相继出台，这种滞后性势必使得农民工权益遭受长期的、极大的损害。其次，政策法规实施的滞后性。目前已出台了很多保护农民权益的相关政策规定，但从实际情形看，农民工权益保障却有每况愈下的趋势。其原因正如有些学者认为的那样，保障农民工权益的法律法规以及诉求侵犯权益制度的渠道“不具备有效性”。由于多种因素的影响和制约，特别是地方政府对私利的追求和强大的传统文化的影响，官商结合与政府及行政人员的寻租活动使法律失去有效性。另外，《劳动法》明文规定，劳动行政部门监督检查人员有权进入用人单位检查，但现实中监察员的严重短缺已使该条文形同虚设，许多劳动侵权行为无从监控，只能依赖年关时节运动式的大检查，而此时农民工的许多权益已经受损。
4.不完善的公众利益诉求机制
作为社会的弱势群体，农民工们具有提高工资待遇、改善工作环境、维持基本尊严和获取基本社会保障等方面的利益诉求渴望，有恢复国民待遇的强烈诉求。但在现实生活中，由于没有一个争取自身权益的“代言人”，在公共政策决策中没有话语权，他们缺乏较为畅通的利益诉求渠道。目前，我国各行各业都有工会组织，唯独农民工这个数目庞大的社会群体没有自己的工会组织，工会维权组织的边缘化。农民工在权益遭到侵犯的时候，只能求助于政府，这也是出现“政府替农民工讨薪”的原因之一。缺乏正规的工会组织，农民工没有合法的权益诉求渠道，权益的诉求得不到政府、社会的重视，导致权益长期缺失而无人问津；没有专门化的维权机构，农民工得不到维权方式的正确指导，使得个别农民工被逼无奈采取极端暴力手段，最终走上违法犯罪的歧路。
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为深入贯彻落实科学发展观，统筹推进灾后恢复重建与经济社会发展，推动xx镇农村经济继续健康发展，进行了一些研究和探讨。
一、xx镇农村经济发展状况
xx镇位于中江县南端，距镇城约40公里，属丘陵地区。全镇幅员面积70平方公里，辖22个村，2个居委会，278个村民小组，总人口43000余人，其中：农业人口近40000人，非农业人口3000余人。我镇农村经济受农业基础设施薄弱、农民整体素质不高、产业结构调整力度不够等因素制约，新时期xx镇所面临的农村工作任务仍然十分艰巨。
(一)农业基础薄弱，农村生产、生活条件相对较差。由农村基础设施设施数量少、配套不够完善，水利设施损毁严重，部分地区人畜饮水和农业灌溉用水未彻底解决。
(二)农村人口总体素质低下，发展意识不强。受地理条件、文化水平的限制，“小富则安”、“小进则满”、“等、靠、要”的惰性心态依然存在，缺乏开拓创新能力和敢闯、敢冒的精神，创新发展意识不强。接受科技能力差，农产品的科技含量极低，基本上维持着传统农业的耕作和管理模式。农村实用人才缺乏，科技示范户和专业大户培育少，农民科技意识淡薄，接受新技术、新品种的能力弱。
(三)农村社会事业发展缓慢，统筹城乡协调发展难。农村教育水平已不能满足农民对优质教育资源的需求，突出表现在农村缺乏优质教育资源和优秀教师，教师资源配置严重失衡。农村医疗卫生建设迟缓。农村公共卫生体系建设滞后，农村疾病预防控制、妇幼保健、卫生服务、突发公共卫生事件应急体系尚不完善。农村社会保障制度有待于进一步完善。
(四)农村缺乏活力和动力，农民增收渠道不多。为积极拓宽农民增收渠道，xx镇不断探索产业结构调整、助农增收的新方式、新举措、新思路，先后引导农民搞基地建设、科技示范、反季节蔬菜、特色水果、劳务开发等，也取得一定成效。
二、对加快xx镇农村经济发展对策建议
(一)明确新形势下农村经济发展的指导思想和目标任务。党的十七届三中全会和省委九届六次全会确立的深化农村改革的方针政策为农村带来新的发展机遇，，我镇提出了“保稳定、抓重建、强三农、壮支柱、促发展、创辉煌”的总体工作思路，以科学发展观统揽“三农”工作，在“抓重建”和“强三农”上狠下功夫，紧紧围绕农业增产、增效和农民增收目标，抓住地震灾后恢复重建、国家富民安康工程、扶贫开发和社会主义新农村建设等机遇。使农村经济体制更加健全，综合效益明显提高，农村基层组织建设进一步加强，社会事业更加完备，可持续发展能力不断增强。
(二)以深化农村改革为契机，加强农村发展基本制度建设。一是稳定和完善农村基本经营制度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地。努力推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。积极发展新型集体经济，大力培育新型合作组织，建立健全农业社会化服务体系，着力提高组织化程度，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。二是建立健全农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地。三是建立和完善农业支持保护制度。加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，加大对农村公益性建设项目的投入。拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目和支农资金，加强资金使用、监管，提高资金使用效益。
(三)以强化带动为助力，走现代化特色农业发展道路。按照“特色高产、优质高效、生态安全”的要求，加快转变农业发展方式，构建现代农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产力以及农畜产品商品化率，推进传统农业向现代农业跨越。一是大力发展特色效益农业。二是加快发展二、三产业。三是建立和完善新型农业社会化服务体系，不断提高农业生产的组织化和市场化程度。
(四)以恢复重建为纽带，加大和改善农村基础设施建设。突出抓好特别是汶川地震损毁基础设施恢复重建，进一步加大 投入力度，发动群众搞好农业生产设施重建，尽早恢复农业生产和农村经济，不断改善生产条件，提高人民群众的生活水平。一是加强农田水利基本建设。。二是加快农村交通通讯恢复重建。三是提高农村灾害预报、处置和自救能力。
1问题的提出
长期以来，确保国家18亿亩耕地红线，保障粮食的安全供给，是维护国家安全和社会稳定的战略性任务。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009―2020年）》指出：“应积极引导社会资本参与粮食生产能力建设，促进投资主体多元化。建立健全以公共财政为主体的多元化投入机制，落实相关财税优惠政策，吸引社会资金投向粮食生产。”
实践中，由于种粮的成本收益低下，工商资本在粮食生产环节的投资积极性小。农业部的典型调查显示：“外来业主流转耕地从事农业生产活动的，只有7% 以制种等方式与粮食生产相关，其他的无一例外的都是蔬菜、瓜果、药材等附加值更高的经济作物，更有甚者打着休闲观光农业的幌子肆意改变土地用途。”[ZW（]郭晓鸣中国粮食安全的远忧与近虑[J].农村经济，2013（2）.[ZW）]即使和粮食生产有关的企业，比重也是越来越小，而且越来越倾向于农资供给、粮食加工、流通等在粮食生产链中相对高利润的环节。
通过解读国家相关政策，笔者认为：粮食生产领域并非工商资本主营业务。2013年中央1号文件指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”但文件并未明确提出工商资本投资粮食种植。2015年，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地?O管和风险防范的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：“各地要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地非农化。”“对撂荒耕地、非粮化等行为，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。”我国《土地管理法》第19条规定：“我国将严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。”可以看出，在对待工商资本非粮化问题上，国家政策导向只是对粮食安全保障核心区进行了特殊强调，不允许工商资本在上述区域内大面积租赁粮田后改变用途。对于非粮食安全保障区，工商资本要能够保证参与农地经营，杜绝非农化。从二者的关系角度看，非农化一定是非粮化，但非粮化不一定是非农化。非农化是非粮化的必要而不充分条件。
新时期，为了更好地规范和引导工商资本参与粮食生产，首先，严禁工商资本规模化农地流转后非农化行为，明确工商资本在粮食种植上的定位；其次，全面分析典型地区工商资本投资粮食生产的实践，合理引导工商资本参与粮食产业链，充分发挥资本在粮食生产中的生产要素功能。
2工商资本投资粮食生产的相关文献梳理
目前，学术界的争论主要集中在两个方面：一是工商资本投资种植业的范围界定，粮食是否属于工商资本投资的主营领域；二是工商资本种粮的运作机制，投资粮食生产环节能否盈利，是否能够带来农民增收。综合近几年工商资本投资粮食生产的相关文献，大多数学者认为：工商资本种植粮食是不现实的，家庭规模经营才是粮食种植的主要方式（贺雪峰，2012；陈靖，2013；涂圣伟，2014；蒋永穆，2014；吕军书、张鹏，2014；刘成玉、熊，2015；中国人民银行达州市中心支行课题组，2017）。少数学者认为：工商资本通过延伸农业产业链、规模化经营实现规模经济，促进农业增效、农民增收（杨立、郝晋珉，2014；张洪源、张利庠，2015；曲峻岭、孔凡丕，2016；穆娜娜、孔祥智，2017）。综上所述，学者们大多从理论视角对粮食种植的特征、成本收益率、资本逐利性等进行了分析。接下来，有必要对工商资本投资粮食生产进行实地考察并做出形势判断。
3工商资本投资粮食生产的现状调查及形势研判
本部分选取了工商资本投资粮食生产的几个典型区域，包括了农业部贺军伟、王忠海、张锦林（2013）在湖南省的调研；陈靖（2013）在安徽省的实地调查；笔者（2014）在四川省的调研；贺雪峰（2015）以华中为主区域的全国范围调研。
31现状调查
（1）陈靖在安徽省的实地调查。安徽黄村通过招商引资推动整村流转形成大规模经营，外来资本下乡并进入农业产业各个环节。资本主导下农地规模化经营更加注重资本、技术的投入，地租和工资也成为资本有机结构的重要部分。黄村的规模化农地流转后选择了成本―收益更高的行为：一是良种种植。部分工商资本经营的是改良后的小麦种子，收获后作为良种出售而非主粮；二是转向规模化种植经济作物如蔬菜、苗木等。若资本单纯种粮，除去地租、雇工工资、固定资产等投入外，年亩均收入仅为200～400元；三是转向深加工和销售渠道，拓展产业链获益。一旦进入粮食深加工、流通、销售环节，在转嫁风险的同时提高增值收益。因此大资本更愿意进入农业产业链前、后端，将生产环节直接外包。
（2）农业部贺军伟、王忠海、张锦林的调研。根据农业部贺军伟、王忠海、张锦林（2013）的调研：“工商企业进入农业，主要瞄准了附加值较高的蔬菜、水果、花卉、苗木等经济作物和生猪养殖、水产养殖等规模化、特色性的养殖业。在湖南省衡阳县，前几年搞粮食生产的工商企业有十来家，现在只剩两家，一家是湖南安邦农业科技股份有限公司，一家是富农优质稻专业合作社。目前，两家在全县共流转土地43000多亩。”[ZW（]贺军伟，王忠海，张锦林迈进农门以后一三省工商资本进入农业领域的调研报告[J].农产品市场周刊，2013（21）.[ZW）]而在这仅有的粮食生产的企业中，其重心已经开始向粮食加工、流通以及农资经营等产前产后利润率高的产业链环节转移。
（3）贺雪峰覆盖全国的调查。调研显示：在适宜耕种的地方无土地抛荒，然而资本与农民争田耕种的现象愈演愈烈。目前，工商资本流转土地占全国流转土地的1/10左右。工商资本加速进入与土地要素密切相关的种养环节。结果显示：工商资本规模化农地流转后非粮化比例很高，资本下乡种田很难成功。工商资本种粮，需要支付地租、固定资本、市场价格下的劳动力工资等，难有利润空间。华中某地推动土地流转搞土地产权交易所，但是几乎没有流转土地用于种粮。这在一定程度上会扰乱工业化、城镇化进程。
（4）笔者在四川省的实地调查。四川省工商资本在粮食种植上具有以下特点：一是以销售为目的的绿色有机粮食种植。由于普通的粮食作物种植几乎没有收益，所以工商资本投资粮食种植，也是以高附加值的有机绿色粮食为主。比如，四川省航粒香米业有限公司以有机稻米的生产、加工为主，种植有机大米11000亩；二是以有机农产品生产原料为目的的有机粮食种植。西充县金科种养殖有限公司是大型的高科技种养殖企业，主要以牛奶、猪、葵花鸡、莲花茶等为特色。该公司有机大豆、有机玉米等仅是公司产业链的前端，属于原料供给环节；三是在生产耕作期间以粮食套种为辅。比如四川绮香纱丝业有限责任公司是一家丝绸企业。不过在桑树种植以及蚕桑生产期间，该企业兼有2000亩大豆套种。总体来看，四川省工商资本在种粮上积极性较低，种粮也是以高附加值的绿色有机粮食种植为主。
32形势研判
（1）工商资本下乡种粮的成本―效益分析：规模化粮食生产并非有效。规模化农地流转能够培育一批粮食生产主体。城市工商资本机会成本较高，投资于粮食生产仍服从收益分配的微笑曲线。因此直接投资粮食生产是不经济的选择。
规模化种粮效果不佳的原因如下。
一是农地租金高。理性资本下乡，必须形成规模经济，才有可能形成线性利润积累。实践中，工商资本租赁连片耕地种粮，必须以连片耕地中最不愿意土地流转的农户租金为基准，这无形中提高了租金的标准。因此，相比农户间自发土地流转的租金，工商资本租赁农地的租金要更高。据不完全统计，有的地区农地租金高达每亩每年1000元，这使得工商资本的利润空间被大大压缩；二是固定资产和劳动力投入高。资本下乡进行规模经营，技术和劳动力等要素投入增加。机械化程度提高带来了固定资本投入的增加，雇工投入意味着更高的市场价格下的劳动力成本。在资本主导下的雇工模式中，与家庭经营方式相比，田间管理细碎、无法计量、监督成本高。
粮食种植上，国家对粮食实行最低保护价收购，因此粮食作物一般不存在与市场对接的问题，粮食种植收益稳定。因此，规模化粮食经营也难突破产业分工体系和收益分配格局，只能通过规模化线性累积而获得微薄利润，这是工商资本投资粮食生产环节的结构性缺陷。
（2）工商资本种粮的机会成本高。从农产品供给角度看，主要分为种植业与养殖业。种植业中主要包含粮食和经济作物。工商资本种植经济作物，是一个高风险高收益的选择。“从工商资本种粮的机会成本看，种植经济作物，可能收益高，也可能严重亏损。若总体上粮食供给充足，当种植经济作物收益较大而风险较小时，粮田转而种植经济作物就是理性选择。”[ZW（]贺雪峰澄清土地流转与农业经营主体的几个认识误区[J].探索与争鸣，2014（2）.[ZW）]此外，工商资本种粮面临着多重风险。一旦发生旱涝灾害、农资涨价，其盈利空间会被进一步压缩。
（3）初现强势资本与弱势农户间新型二元结构。马九杰（2013）指出：“当存在资本、土地、劳动三个要素分配不公平，或在交易、配置过程中不同要素主导权不一样时，拥有资本所有权的主体往往拥有主导权，从而在农业价值分配中对农户不利。”[ZW（]马九杰“资本下乡”需要政策引导与准入监管[J].中国党政干部论坛，2013（3）.[ZW）]因此，农户的谈判话语权被大大弱化。从长远看，若工商资本大规模进入粮食种植，则会使农民加大资本依赖性，影响农业自我积累和自我发展能力，不利于农业深层问题解决。
（4）粮食补贴政策的低效化。以承包地面积平均发放补贴的普惠制方式是粮食直补的主要方式，补贴的只是土地承包者而非实际生产者，因此仅能达到惠农民而非强粮食的政策目标。实践中，多地土地撂荒后农民继续享受种粮补贴，政策效能大大弱化。在分级承包的背景下，粮食补贴由农户获得，扶持大户政策被规模化主体获得，真正种粮者没有获得扶持。
4新时期进一步推进工商资本投资粮食生产的思考
新时期进一步推进工商资本投资粮食生产，应从以下几个方面进一步思考。
41适合企业化经营的粮食范围界定
适合企业化经营的种养业是指产业链相对较长、产业化程度较高，能延伸农业产业链、拓展农业多功能性、提升农产品价值链的领域。在粮食范畴内，玉米、大豆等相对于小麦和水稻，产业链相对较长更适合企业规模化、产业化运作，可以进行精细加工和深加工。在种养业中，应结合区位优势以及资源禀赋特征，优先鼓励企业进入玉米、大豆等产业链价值长、附加值高的粮食领域，而非进入小麦、稻米这种价值链短、不适合企业化经营领域。
42家庭规模经营是粮食生产最佳方式
马九杰（2013）指出：“作为农业要素的所有者和配置主体，家庭拥有剩余索取权，将会克服农业企业管理对生产员工的监督困境。”[ZW（]马九杰“资本下乡”需要政策引导与准入监管[J].中国党政干部论坛，2013（3）.[ZW）]对于不适合企业化经营的小麦、水稻等，更适合以家庭农场等家庭经营为主。在农地分级承包的背景下，工商资本等流转大户规模化农地流转后并非自己种植。对于分级承包后，以家庭经营形式种粮面积10～15倍、约100亩的，应给予重点扶持。
43鼓励将种粮低端环节外包，充分发挥工商资本生产要素优势
2015年中央1号文件指出：“鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。” 因此，应鼓励工商资本投资粮食生产中的适宜产业化、?模化与集约化的领域：一是良种服务。比如改良后的小麦种子，并非粮食市场中流通的主粮，而是附加值较高的良种；二是粮食全产业链。
粮食价值链可以通过延伸来实现增值：“一是纵向扩展。工商资本一方面要注重粮食全产业链纵向扩展，实现生产、加工、销售一体化经营；二是节点裂变。从粮食产业链加工、销售等中下游环节入手，在每个节点不断裂变出新的横向子环节，使农产品附加值产生倍增效应。”[ZW（]张尊帅工商资本投资农业的风险及其防范[J].现代经济探讨，2013（8）.[ZW）]因此，应延伸粮食生产产业价值链，让农民平等分享增值收益；三是社会化服务。在农产品商品化进程中，鼓励工商企业在粮食生产基地设立如烘干、配送、仓储、物流等生产配套设施，提供全程服务。
44提高粮食补贴瞄准度，注重分级承包后思路转变
2014年11月，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。”在农地分级承包的大背景下，应实行“有种有补，无种无补”“谁种粮谁受益”的基本原则。在农地种粮的农户享受补贴，而非由土地承包者获得。在补贴标准上，将按主要粮食作物的实际种植面积进行补贴。
45相关保障措施
摘要：随着工业化和城市化进程的加快，农地通过征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断提升，失地农民数量不断增加，产生了倍受关注的“失地农民问题”。通过分析我国征地制度及失地农民安置补偿的现状，揭示失地农民问题的实质，并通过对国内现有的解决失地农民的各种尝试进行分析，以期找到解决失地农民问题的切实有效的办法，以促进社会经济持续、健康、稳定发展。
关键词：失地农民；社会保障
1我国失地农民的现状及问题
改革开放以来，随着城市化进程加快，我国已有4000万失地农民，约有50%以上的农民失地同时失业，50%的失地农民家庭经济生活困难，10%的家庭经济特别困难，造成失地农民经济困难的主要原因就是失去土地后，失地农民大量失业，个人及家庭收入普遍减少。有调查统计失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，家庭年收入在2万元左右，失地后不仅收入减少，加上其他方面的费用增加，平均每年每户农民减收1.13万元；另外失地农民参与劳动力市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，就业困难。据统计，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企业打短工，从事简单且廉价的看管、搬运等临时性工作；此外，失地农民的子女受教育问题令人堪忧，留守儿童问题已经上升到社会问题。最后，针对失地农民的社会保障机制并不到位，主要包括土地置换保障和参加农村社会养老保险两种，但存在着农村征地补偿标准太低，保障覆盖面狭窄，生活补助少等问题。
2失地农民问题原因分析
2.1农村征地补偿标准低
失地农民失去土地后，只能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业。根据我国《现行土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民补偿虽有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计问题。所以在现行的补偿标准下，失地农民很难用它作为自己的创业资金，失地农民想创业却缺乏资源，土地补偿标准低可称为阻碍失地农民自主实现可持续发展的瓶颈。
2.2农村土地制度存在缺陷
由于财产权主体不明确，所以农村集体经济组织在现实中基本不存在，集体土地所有者只是一个模糊的概念，从实际情况看，主要是农村行政机构即村民委员会来管理农村经济，土地所有权变为“政府所有”，政治法律上所说的集体土地所有权与农户经济上拥有的使用权事实上是分离的。于是，财产权主体立法冲突，集体所有权权能缺位。而在征地补偿时，政府部门—村民委员会代表农民进行协商与补偿标准的制定，遇到利益时互相争夺，遇到责任时互相推诿，而作为真正的所有者-农民自己却完全不知情，对于补偿有异议却又说不出理由。农民的土地所有权缺失。可以说是实际暴露的是中国土地制度的问题。
2.3农村社会保障制度与就业培训缺失
由于相关制度的缺失，征地部门只是对土地进行经济补偿，大都不愿解决失地农民的就业、养老、教育和安置的问题，虽然有些地方也已开始实施失地农民社会保障，但是由于缺少法律依据，导致这些措施缺少持续进行的条件。另外，针对失地农民的就业培训机制也不到位。首先，农民就业意识有偏差。许多失地农民在得到大额补偿款之后，户口也转为了城镇户口，于是不愿再继续做以前比较辛苦的工作，转而希望从事较体面的工作，而对于他们的自身条件和政府提供的培训而言，这是很难达到的目标。其次，现有的培训机制，不适合失地农民。对于文化水平有限的失地农民来说，现有的培训时间太短，课程主要以理论为主，与实践结合较少，对于农民来说，更不容易接受，很多农民虽然参加了培训，但很少有坚持到底的。
3解决失地农民问题的政策建议
3.1合理确定经济补偿标准
土地征用费相当于土地价值，这部分的计算必须引进市场机制，综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估，确立适当的土地补偿标准。首先，要考虑到土地对农民的保障功能，不能仅仅考虑土地的产出而以此对失地农民进行补偿，其补偿价格应以能保证失地农民最低生活标准为条件。其次，考虑土地的区位价格。我国城市土地都已划分区位，不同的区位根据其不同的经济、环境等条件确定不同的区位价格，农业用地也应按照不同的条件如：环境条件，地理位置，经济发展水平，工业水平，居民消费水平、投资规模等划分不同的区位，比邻较发达工业区的土地价格应考虑到周围投资对土地价格的影响，应适当提高评估地价。第三，考虑土地用途转移的增值部分，保证失地农民得到依法补偿，在土地由农业用地转变为其他用途是，其价格将一路飙升，可是在对失地农民进行征地补偿时，没有考虑到土地未来的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全没有补偿给失地农民，损害了农村集体经济组织对土地的所有权，所以，应改变现有的征地补偿制度，让农村集体经济组织也享受到土地增值部分的收益，保证社会的公平和效率。所以最后确定的土地的征用费应为以上三个部分之和。
3.2健全失地农民社会保障机制
现阶段失地农民的养老保险交费标准和享受标准，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则，养老保险金的来源也应以个人为主，政府和集体支持为辅。对于建立失地农民社会保障体系基金的来源，可以采取以下的途径：一是政府财政拨款。农民集体所有土地转为国有土地，其使用权又被出让给公司或企业进行开发建设，发展经济，农民作为支持我国城市化水平的贡献者，有权利享受国家福利补偿，国家财政应拿出专项基金建立失地农民社会保障体系，并出台相应法规对失地农民社会保障的种类、水平等进行规定。二是政府从土地出让金净收益中提取一部分资金。农民集体所有土地，在转为国有土地时，价格将大大提高，而作为原所有人的农民也有权享受这部分增值。同时，为了保证失地农民的可持续发展，政府可从土地出让金中提取一部分资金，用于完善失地农民的社会保障系统。三是失地农民自己交纳一部分。对于农民自己缴纳的社会保障费用应采取低标准、低享受的原则，不能金额过高。
3.3加大失地农民就业培训力度
据2003年4月国务院研究室权威的《中国农民工调研报告》指出：“我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的人数占3.4％，接受过中等职业技术教育的人数占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。”因此，要提高失地农民就业机会，首先就要加大其培训力度。应大力推行政府购买培训成果的办法，动员社会力量开展城乡劳动者就业培训，大力加强公共培训机构建设，鼓励用人单位、具有资质的各类职业教育和培训机构积极参与职业技能培训。由市和区（市）县就业部门择优确定并向社会公布培训机构，根据培训协议验收培训成果，给予培训经费补贴。并建立对培训机构进行检查、评估和淘汰的培训管理制度。另外要根据用人单位需求，大力开展订单式培训和定向培训，积极开展引导性培训和职业技能培训，帮助失地农民了解就业渠道，学会求职技巧，掌握1—2门劳动技能。结合被征土地开发项目，有针对性强化失地农民的技能培训。
20__年工作总结
20__年，在局党政班子的正确领导下，在总队全体员工的共同努力下，坚持以党的十七大精神为指导，贯彻落实科学发展观，围绕市局中心工作，始终坚持服从和服务大局，始终坚持保持奋发有为的精神状态，始终保持行政执法理念，始终保持清正廉洁的工作作风，认真履行房地资源行政执法职能，各项工作都取得了一定成效，基本完成了全年预定的各项目标任务。
一、行政执法工作稳步推进，执法成效比较显著
20__年，总队始终坚持和加强业务能力建设，在土地执法、房产执法、工作、安全工作等各方面都做到了稳步推进。
（一）土地执法工作得到了进一步加强
1．坚持动态巡查工作关口前移，新发生违法用地基本得到遏制。开展土地执法动态巡查是治理违法用地的有效机制。总队始终把这项工作作为出发点和落脚点，继续坚持开展网格化的土地动态巡查工作，关口前移，基本做到了到底、到边、全控制、全覆盖。经统计，本市今年1-11月份动态巡查共发现新发生违法用地122件，涉及土地面积1228.5亩，仅占年度计划总面积的40.95%。。
2.违法用地消除和整改工作成绩突出。一是发挥政权优势，做好违法用地的拆除工作。在拆除消除违法用地工作中，总队紧紧依靠各区、镇政府、区房地局和纪监委，综合各有关部门力量，全体执法人员发挥主观能动性，积极进行沟通协调，拆除消除了一批违法用地。如：嘉定区外岗镇杨甸村上海鼓舞餐饮有限公司非法占地53亩，建造蒙古包，奉贤区金汇镇资福村园艺场非法战地20亩，建造厂房等一批面积较大的违法用地，现已全部拆除，复垦并具备种植条件。今年，拆除和消除违法用地项目共计95件，涉及土地面积831.5亩；拟拆除消除的违法用地34件，涉及土地面积151.4亩；通过拆除消除，使实际存在的违法用地大幅减少，让违法者付出高于守法的成本和代价，对遏制新的违法用地发生起到了震慑作用。二是区分重点，区别对待，抓好违法用地严重镇的整改工作。对新发现的新增违法用地根据不同的责任主体提出不同的意见，通过五联单制度将责任分解到各个相关部门。使区县纪监委、执法总队和区县政府根据自己各自的职责做好监管、督促、推进消除违法用地的工作，取得了很好的成效。不定期将违法用地的重要情况向各区委区政府主要领导以书面的或口头的形式进行通报，推动各区县党委召开制止违法用地工作会议30次左右。通过各区县党委政府召开的全区镇、委办局的主要领导会议，落实制止和消除违法用地的工作。今年以来，总队以及各执法处到各区县召开协调会190次，向各区或镇政府发出《违法用地通知书》546份。编发《土地执法工作简报》8期。通过努力，整改消除工作取得了明显成效。
3.违法用地案件查处工作依法依规进行。一是依法查处土地违法案件。据统计，1-10月份，共查处土地违法案件589件，已发出行政处罚决定421件，涉及土地面积535.47公顷，罚没金额6297.71万元。正在查处的68件，其中，已通过会审，拟作出行政处罚的43件。二是做好违法用地案件的移送工作。坚决贯彻既要查事又要查人的原则，加强与市、区纪监委的协调沟通，及时向监委移送违法用地案件材料，并协助市区监委做好土地执法百日行动和专项行动中移送案件的调查工作。目前，已有52件的土地违法违规案件中，涉及相关责任人员26人次，其中：处级干部4人，和行政撤职1人，诚勉谈话3人。基层党员干部21人，其中免职5人，通报批评1人，党纪政纪处分7人。正在查办的4件案件中，涉及相关责任人6名，其中处级干部4人，一般党员干部2人，目前，已处理处级干部1人，被给予行政记大过处分。对未执行行政处罚违法用地当事人均向法院申请强制执行，已向法院移送案件175件；配合有关区政府，以涉嫌非法占用农用地罪将赵国天、周志荣等嫌疑人及案件材料移送公安部门。目前，涉案人中已有1人被刑事拘留，1人被网上通缉。
4.国土资源部第八次卫片和网上图斑的核查工作基本完成。一是认真组织，妥善协调做好核查工作。按照国土
资源部《利用卫星遥感监测成果开展第八次土地执法检查的通知》，及时召集10个区局开会部署了部第八次卫星图片核查工作，进一步明确了检查的目的和原则、范围、内容、时间安排及工作要求。根据卫片执法检查的需要，及时将变化图斑核查工作底图提供各区县房地局。同时，制订了《八次卫片数据填报口径和注意事项》，加强同各区县的工作联系和技术指导，指导帮助各区县局的数据填报工作。总队全体员工在确保土地执法巡查不间断的前提下，克服时间紧、任务重等困难，加班加点，按照时间节点完成了核查工作。经核查：部八次卫片变化图斑共涉及宗地数3108宗，总用地面积71340.2亩，其中合法用地1698宗，土地面积50524亩，违法用地180宗，土地面积2555.8宗，合计新增建设用地1878宗，土地面积53090.7宗。二是狠抓落实，做好督促检查工作。9月17日至24日，总队会同市局土地处、规划处、权籍处组成两个检查组，由总队领导带队，采取听取汇报、抽查卷宗、实地核查相结合的方式，分别对浦东新区、松江、金山、南汇、闵行、奉贤、宝山、青浦等区县的部第八次卫片执法检查工作开展情况进行检查，重点对实地未变化、农业结构调整等情况以及对应拆除违法项目是否按规定、按计划落实拆除整改工作进行现场查看。通过检查，及时督促相关责任人对发现问题进行纠正整改，确保了核查工作的效果。同时，今年以来，组织了对网上图斑的核查工作，共核查图斑4521宗，其中，合法用地1194宗，农业结构调整304宗，实地未变化1962宗，违法用地1061宗。
5.全国百日行动成效显著单位的评估工作顺利完成。一是高度重视，认真组织。按照国家土地总督察办公室《关于做好全国土地执法百日行动成效显著单位评估工作的通知》的要求，总队及时组织相关部门负责人进行专题学习，吃透文件精神，统一思想，提高认识，成立组织，加强指导，积极推进土地执法百日行动成效显著单位评估工作。二是严格标准，狠抓落实和检查考核。按照评估标准，制订了《土地执法百日行动成效显著单位评估检查工作方案》，组成了由市局土地利用管理处、综合规划处和执法总队参加的评估小组，于10月24日、27日，对浦东新区、嘉定区、青浦区三个全国土地执法百日行动成效显著单位进行评估和审核，并形成了评估报告，确定了排序顺序（排序为：浦东新区、青浦区、嘉定区），11月日至5日在上海房地资源网站上对本市全国土地执法百日行动成效显著单位排序名单进行了公示，按要求将《全国土地执法百日行动成效显著单位评估意见》和审核意见报国家土地督察上海局。
（二）房产执法有效开展
1.积极推进房地产市场执法工作。一是组织开展全市房地产经纪市场专项执法检查工作。根据19个区县局上报的数据，本次专项执法检查工作共检查经纪企业6431家，其中检查发现无工商营业执照的有773家，占检查总量的12%；无房地经纪企业资质备案证书的有1490家，占检查总量的23.15%；其中做出行政处罚309家，停业121家，补办手续67家。二是配合市局交易处对定金合同撤销率高的《天山华庭》和《黄浦华庭》等15个楼盘进行执法检查。下半年针对新闻媒体曝光的云天绿洲、阳城贵都等11个合同撤销率畸高的楼盘，根据由庞局长亲自主持召开的专题会议精神，总队会同市局交易处、交易中心有关同志对媒体报道的11个楼盘的定金合同和预售合同进行了全面清查，并将检查情况形成书面调查报告，同时对楼盘撤销信息以及相应的管理监控措施提出专门意见。
2.积极做好案件办理和查处工作。一是加强对各区县拆违工作的指导协调。对各区县每月新增违法搭建处理数据进行汇总、分析、截止9月底，全市住宅小区新增违法搭建1813件，已处理完毕1638件，处置率为90.34%；未处理175件，占新增总量的9.65%。对12319热线反馈的数据进行分类核实，并根据核实结果会同市局物业处召开了各区县房地、城管数据分析会。二是认真进行案件查处工作。完成了对违规估价的诚谊房地产估价公司和两名估价师，对违规销售中心村房屋的松江区石湖镇政府，对非法转让集体土地上建成的房屋的上海市松江区叶谢镇人民政府和上海市洋金海实业公司的行政处罚工作，今年共完成行政处罚案件6件。
3.进一步推进群租房整治工作。今年以来，积极贯彻沪委办[20__]17号文件精神，按照 “条块结合，以块为主”的属地化管理原则，依托市加强住宅小区综合治理联席会议制度，加强部门协作，指导推进，督察区县开展整治。根据局领导在《重视舆论监督加强督察整改》的批示，及时向普陀区房地局了解并到现场调查，并将中远两湾城群租回潮现象的调查结果及整改措施形成书面材料报告市局。
（三）其他业务工作稳步推进
1．高度重视工作。工作一直是总队业务的重要组成部分，也是关乎群众利益，关乎总队形象的重要因素。今年以来，共收到并处理案件137件，其中涉及土地违法83件，目前已处理83件，房产违法案件54件，
目前已处理完毕54件。对受理的每件案件，均能做到认真登记，按时处理、及时反馈，做到了事事有回音，件件有答复。今年来，案件的办结率和回复率均达到了100%。2．安全生产工作稳步推进。针对车辆多，出勤率高的实际情况，总队始终把车辆行驶安全作为一项重要工作来抓。20__年8月，进一步完善了驾驶员出勤考核机制，出版并下发了《上海市房地资源行政执法总队车辆管理驾驶员管理制度汇编》。同时，还利用gps在线监控等高科技手段在线监管巡查车辆，基本做到了全年行车无重大事故发生。
20__年，恰逢奥运会和残奥会在我国举办。总队积极贯彻中央、市委和市局关于保障奥运期间安全的指示精神，高度重视，狠抓细节，确保了奥运期间的安全稳定。
二、制度建设成效突出
今年以来，总队一直注重建章立制工作，真正做到用制度管事、用制度管人、用制度管物，相继制定出台了一批行之有效的规章制度。
(一) 健全办案制度，坚持依法依规办案。
1.制定了《土地违法案件办案流程》。通过该规定，进一步明确了土地违法案件的查处工作，对查处土地案件的职责分工、受理、立案、调查、送达、执行和结案等处理程序做出明确规定。
2.建立了动态巡查档案制度。动态巡查一直是总队工作的重中之重，但因为执法人员较为分散，分管区域之间差别较大，也是管理上最难的环节之一。为进一步规范动态巡查工作，总队建立了动态巡查管理制度。一是印制了专门的档案袋和相关表格。规范了台帐填写格式、动态跟踪记录、台帐信息管理，从制度上保证了对违法用地及时发现，及时如实上报。二是指派业务管理室专人负责档案号的发放和跟踪监管工作。切实做到一案一号，一袋一案，及时处置，及时汇报。三是将档案填写情况列入对责任的考核体系。明确了违规填报或不填报的相关责任，确保档案信息的及时、准确。
3.制定出台了《土地执法监察动态巡查工作规定》。作为总队制度建设的重要内容之一，总队今年制定出台了《土地执法监察动态巡查工作规定》，将于20__年1月1日正式施行。一是严格制定程序，确保科学合理。在总队领导的直接领导下，由业务管理室和办公室制定了《土地执法监察动态巡查工作规定》草稿。总队办公会议对草稿进行了多次讨论修改，并征求各执法处的意见，汇总后又进行了反复讨论修改，最终形成的版本由办公会议审议通过，力求该规定的科学合理。二是体系完备，涵盖广泛。该规定共计八章四十一条，具体明确了动态巡查工作的职责、范围和相应的处理、考核机制，从源头上规范了责任人的动态巡查工作，为进一步进定完善办案机制和问责机制奠定了基础。
4.基本实现了网上办案。从20__年2月开始，依托市局土地管理平台，总队各责任人作为系统的用户及时的向系统报送信息和及时处理系统下达的任务，并按系统规定的程序进行案件查处，做到所有违法用地案件必须通过系统进行查处。总队按照系统的信息数据，对每个责任人进行考核，考核结果与奖惩挂钩，从执行的情况看基本上达到了系统共用的目的。
（二）不断探索三级土地执法监管体系
1.形成并下发《关于建立健全本市三级土地执法监察体系的意见》。今年以来，总队在认真总结过去土地执法工作中的经验教训，分析土地执法工作面临的新情况、新问题的基础上，广泛征求各区县和有关部门的意见，形成并下发了《关于建立健全本市三级土地执法监察体系的意见》，进一步明确和强化了区县房地局和镇政府、土地管理部门在土地监管工作中的职能作用。
2.积极开展试点和调研。今年以来，为总结实践经验，总队在南汇区、青浦区、崇明县组织开展了三级土地巡查监管机制试点，努力构筑“政府带头、上下联动、齐抓共管”的土地监管体系。总队领导为学习国内同行的先进经验，数次组织了专题调研工作，组队赴南京等地学习研究，并形成了专题调研报告。
3.认真总结，深入探讨，不断推进机制成型。11月24日，总队组织召开了三级网络巡查机制建设专题研讨会，各试点区县相关负责人到会。通过这次研讨会，总结了一年以来取得主要成绩，也分析了还存在的一些问题和困难，更明确了下一步工作的计划和任务，为三级巡查机制的成型奠定了基础。
三、依法行政不断加强
（一）坚持依法行政，不断规范队伍的行政执法行为
在行政执法工作中，全体执法人员能自觉遵守《行政执法人员工作守则》、《执法人员“十不准”规定》，行政检查、行政强制、行政处罚 “三告知”率达到100%。今年以来，共发放“三告知”和“十不准”规定768份；在违法案件审理中，按照发现、调查、处置、执行相分离的原则，加快形成职责明确、相互制约、优势互补的执法监察体制，坚持违法用地案件集体会审制度，严格案件办理程序，确保公正、公平。为保证当事人享有充分的陈述权、申辩权和听证权，积极协助市局法规处做好土地违法案件的听证工作，配合市局法规处做好14件案件的听证、4件案件的行政复议答复议以及4件行政诉讼案件的审理工作。
（二）继续开展执法监察监督工作
本年度，总队聘请涉及动态巡查工作的10个区县的监察委、房地局的25名同志担任政风监督员，对总队的执法监察工作进行监督。总队和各执法处领导经常向政风监督员了解情况，并征求进一步做好执法监督工作、党风廉政建设的意见和建议。9月份，专门邀请政风监督员来总队听取意见，并发放了政风测评表，从发挥作用、工作作风、办事规范、廉政建设四个方面听取意见。据统计，四个方面表现为好和良好的平均在62%和35%以上。
20__年的工作虽然取得了一些成绩，但也存在着如下几个方面的不足：一是少数执法人员在严格执法、依法执法上有欠缺。动态巡查中不能做到及时发现、及时上报违法用地，有的甚至隐情不报或形成事实后再报。二是抓制度的落实还不够有力，执法人员按章程办事、按制度办事的意识不够强，制度落实和基础工作比较薄弱。三是少数执法人员的事业心、责任心不够强，自身要求不严，工作不到位不落实的现象依然存在，工作作风和思想作风有待进一步转变。对这些问题和不足，我们在今后的工作中要认真加以解决。
20__年工作安排
以党的十七大精神为指导，深入学习实践科学发展观，按照机构改革赋予总队新的职能和工作要求，围绕全局中心工作部署，坚守阵地，保护红线，进一步加大对新发生违法用地的查处力度，进一步加大房地执法监察力度，内强素质，外树形像，依法执法，公正执法，不断增强队伍的凝聚力、战斗力，不断加强和提高总队的全面建设，以科学发展观推动总队各项工作再上新台阶。
一、进一步强化房地资源行政执法工作
（一） 坚决将新发生的违法用地行为发现与初始，制止于萌芽。
1.进一步转变观念，创造性的开拓工作思路。以科学发展观为指导，把坚守耕地红线作为我们工作的重中之重。进一步更新观念，转变作风，发挥主观能动性，加强与相关部门的协调合沟通，创造地开展工作，真正做到土地执法关口前移，
重心下移，将违法用地遏制在萌芽状态、初始阶段。力争使本市新增违法建设用地基本得到控制，努力完成市局下达的年度工作目标任务。2.继续强化土地执法动态巡查工作。要按照总队即将下发执行的《土地执法监察动态巡查管理规定》，进一步规范土地动态巡查工作，坚持不懈地组织开展土地动态巡查，进一步加强责任心，对所在责任区做到底数清、情况明、掌握得了、控制得住，切实做到到底、到边、全控制、全覆盖，切实在违法用地发现于初始、制止于萌芽上下功夫、见成效；并采取日常检查和专项检查相结合的方式，对土地执法监察动态巡查工作中上报的信息、卫片图斑核查成果和建立违法用地巡查档案实行督导制度，对责任人上报信息的真实性、准确性、及时性和完整性进行现场核查。
3.进一步加大查处违法用地的力度。继续加大拆除违法用地项目的力度，对新发生的违法用地项目做到“露头就打”，国家和市政府重大工程项目要督促其尽快完善相关用地手续。无特殊情况的其他项目，要督促区、镇政府组织力量坚决予以拆除；要按照历史违法用地的处置口径，认真做好历史违法用地的处置工作；要继续加大对案件的查处力度，认真贯彻落实15号令，按照“既要查处事，又要查处人”的要求，对严重的违法用地案件，公开曝光、公开调查和处理，严肃追究违法用地责任人的党纪、政纪责任，并接受社会监督。对违法用地行为涉嫌犯罪的，要按照土地法有关规定，移送司法机关依法追究当事人的刑事责任；对严重违法用地的地区，建议市局停止其新增建设用地的审批。
（二）进一步加强房产执法工作，规范房地产市场
1.加大对破坏优秀历史建筑行为的查处力度，着力推进优秀历史建筑保护工作。根据市政府关于“建立最严格的保护制度”的要求，围绕《优秀历史建筑三年工作计划》的实施，认真贯彻《保护条例》，加大对破坏优秀历史建筑行为的执法力度。一是推进各区逐步建立优秀历史建筑的巡查机制，预防为主，把违法行为遏制在萌芽状态。二是会同相关部门对第二批175处保护建筑及世博亮点项目开展专项执法检查，通过专项执法行动，加强法制宣传和教育，坚决查处一批典型案件，并适时予以曝光，推进优秀历史建筑保护工作落实。
2.加强对小区违法搭建执法工作的指导。总结去年各区在整治违法搭建和工作中的经验，进一步加强对各区房地执法部门的指导，加大执法力度，全力推进《三年行动计划》目标的完成。一是加强对各区区违法搭建执法工作的指导，加大查处力度，严格控制新增违法搭建。加强与法院的沟通协调，加大法院强制执行的力度。加强研究和探索，通过综合方法，多管齐下，逐步拆除存量违法搭建。二是配合市局相关部门做好群租的预防和整治工作。三是会同物业管理行政事务中心开展对维修资金缴纳和使用情况的执法检查，切实维护业主的合法权益。
3.加强房地产市场违法违规行为的查处力度，推进诚信规范透明执法的房地产市场体系的建设。根据房地产市场的变化，结合市局明年整治房地产市场的重点部署，围绕房地产开发建设和交易中的关键环节，加大执法检查力度，惩防并举，标本兼治。一是继续对房地产开发企业的违法违规行为组织查处。重点查处捂盘惜售，无证预订预售等违法违规行为。二是依法查处房地产估价机构及其从业人员违反估价规范和标准。迎合委托人意愿任意抬高或压低房屋评估价格行为。三是配合市局相关部门建立房地产市场管理长效机制。
二、进一步推进制度建设
1.继续抓好建章立制工作。20__年，总队依然把建章立制工作作为工作的重点来抓。一是要继续建立健全各种规章制度，重点是抓好土地执法发现机制、办案机制、责任追究机制的制订和完善工作，力求各种制度的科学性、针对性和可操作性。二是要狠抓现有制度的落实，通过多种方式对落实情况进行检查和考核
2.继续推进三级巡查机制建设。20__年是三级巡查机制发展的关键一年。要在深入研究20__年以来在试点区县取得的经验教训的基础上，进一步理清工作思路，逐步在全市范围内推广土地执法三级巡查工作，切实做到有序推进。
三、进一步加强队伍建设
一、概述
土地资源是不可再生的资源，节约用地是关系整个国民经济发展和社会稳定的重大战略问题。我国的基本国情是人多地少，人均土地面积只有世界人均的1/3，人均耕地面积不足世界人均的43。我省位于我国东南沿海，地处长江三角洲南翼，全省陆域10.18万平方公里，其中山区面积占70.4，平原占23.2，河流和湖泊占6.4，有“七山一水二分田”之说，土地资源相对稀缺，人均耕地面积不足0.55亩。近年来，随着我省国民经济和交通等基础设施建设的快速发展，以及人口的增加，人均耕地逐年减少，供需矛盾日渐突出。在中央号召建设节约型社会和节约型行业的今天，作为建设用地的“大户”，公路建设与节约用地之间的矛盾也越来越成为人们关注的焦点。在公路建设中如何更加节约、更加合理的利用土地，成为今后公路交通可持续发展中最为关键的问题之一，值得我们深入研究。
(一)我省建设用地现状及形势
国土资源部年4月份公布的调查数字显示，我国人均耕地面积由年的1.41亩进一步减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40。短短两年间，总量减少已经多达1300多万亩，反映出我国耕地面积持续减少的趋势尚未发生根本改变。
近几年，我省公路建设特别是高速公路迅猛发展，取得了十分巨大的成就。从1995年杭甬高速公路建成通车后，又相继建成了沪杭、上三、甬台温、金丽温、杭宁、乍嘉苏、杭金衢、杭州绕城、甬金等一大批高速公路。至年底，我省高速公路总里程已达1866公里，约占地11.8万亩，省内高速公路网已和上海、江苏、江西、福建等周边省市的高速公路网相接，高速公路的网络效应已初步显现;年计划建成通车447公里，约占地4.9万亩，预计年，我省将再新建成通车约700公里高速公路，高速公路通车总里程将达到3000公里，约总占地30.4万亩。到年底，我省国、省、县道通车里程达到29952公里，(其中国省道6855公里)，其中年-年完成新、改建里程2270公里，今后数年计划实施新改建里程3000公里。我省经济持续、快速的增长，快捷的公路交通网络对经济、社会发展起到了重要作用，根据交通部和我省“十一五”交通规划，公路交通作为主要的交通方式，在“十一五”期间仍将有着较快的发展，预计新增高速公路1480公里,续建1445公里,新增建设用地23.1万亩;国省道及其他干线公路新增一级公路695公里,二级公路2504公里,三级和四级公路2113公里,增加建设用地11.9万亩。
(二)公路建设用地形势分析
在我省公路建设历程中，特别是近年来公路建设的大发展时期，交通行业深入落实科学发展观，按照中央和省有关政策，严格控制占用耕地和保护土地资源，取得了明显成效。但在实施过程中，仍存在一些问题亟待解决，面临的形势不容乐观。
>！<<p>1、公路建设用地总数量较大近年来，公路建设特别是高速公路用地量维持在一个较高的水平，并且在全省建设用地总量中占较大的比例，年甚至达到了55，在全省建设用地供需矛盾相对突出的情况下，使得高速公路用地量大与节约用地的矛盾突出，成为其他建设行业等有关方面的关注的重点问题之一。而且高速公路建设用地在近期还在继续增加：首先，为适应激增的交通量需求,目前有近一半的高速公路项目设计按照6-8个车道实施;其次,高速公路的互通间距越来越小：如全线基本处于山岭重丘区的诸永高速公路平均间距仅为13.3公里，杭浦高速公路为9.3公里，申嘉湖高速公路平均间距只有7.3km;第三,随着高速公路成网加密,枢纽互通数量迅速增加，目前基本每条高速公路都有2个以上的枢纽互通;第四,随着车流量的激增,服务管理需求也在不断提高,房建工程规模也在变大。如一般管理中心建筑面积为3000-4000平方米左右、管理所建筑面积为1500平方米左右、服务区总建筑面积在5000-10000平方米之间。
2、公路设计及实施阶段相关重视不够、措施不力
一直以来，我省交通系统上下十分重视节约用地问题，要求在公路建设设计及实施阶段贯彻执行这一重大方针，但在具体项目设计中未能全面实施贯彻节约土地的思想，设计不尽合理，工程实施阶段节地措施执行不力，导致土地资源浪费。
3、相关控制措施等研究工作相对滞后
对公路用地的评价体系，以及公路建设各阶段节约用地的控制措施研究还不够深入，有关指标、措施等的制订工作相对滞后，在深挖公路建设节约用地的潜力方面，工作开展不够深入。
(三)调研的主要方向和内容
针对高速公路用地中存在的问题，经过认真的分析，我们的调研工作主要以下几个环节：一是公路建设前期工作阶段，该阶段的工作对节约用地、合理用地起着决定性作用;二是工程实施阶段，该阶段工作抓的不好，很可能会额外的增加征地范围，导致多占良田、二次征地，给工程建设节约用地带来不利因素，需要严格控制;三是管理方面，管理部门要高度重视，研究并制订各项节约用地控制对策与措施，严把各道关口。因此，结合__省公路建设的实际情况，本调研主要从设计、施工、管理入手，对如何节约高速公路建设用地进行研究。
二、存在问题的原因
分析
(一)前期工作不“深”不“细”
有些工程由于前期勘测工作深度不足，方案比选工作不细，设计人员节约用地意识不强，表现在三个不合理：一是路线选线不合理;二是线形指标选用不合理;三是桥、路、隧方案选择不合理。如一些高速公路线位横穿村镇或标准农田，未很好的利用山地、林地、边角等，给征迁造成难度同时，也给高速公路增加了安置地、占补平衡用地等额外的征地;如个别高速公路线位多次调整，造成重复征地;另外在一定程度上使工程实施过程中变更的地方较多，特别是山区高速公路，往往由于没有充分掌握复杂的地质条件而导致高边坡滑坡等，如杭新景、诸永、两龙、申苏浙皖等高速公路边坡滑坡，造成二次甚至多次征地。
(二)实施阶段多“征”多“占”
在工程实施期间，部分施工单位不按工程实际需要，盲目扩大施工场地、施工便道等临时用地，工程完工后，复耕工作敷衍了事
，造成部分耕地等农用地的损失;路基、隧道工程等取土、弃土，不严格按照环评指定的场地，随意取土、弃土，擅自扩大范围，弃土场不按标准进行防护，造成水土流逝，也造成土地资源浪费;在工程变更设计时，也可能出现多征用土地的现象。(三)工程管理把关不严
在工程前期设计阶段，对设计方案审查不严不细，在节约用地方面的评价不全面，可能造成多占用土地资源、多占用标准农田;在工程实施阶段，招标文件中对施工单位临时用地、预制场、弃土场、生活用房等没有按要求复耕规定，具体实施时重视不够，把关不严，没有做到节约用地精打细算。
三、措施和建议
在公路建设中节约用地，实行最严格的耕地保护制度，是公路建设持续、快速、健康发展的客观要求，也是建设节约型交通行业重要组成部分。在公路建设各个环节要落实各项措施，合理和有效的利用土地资源。从合理、有效利用土地资源出发，正确处理好公路建设与土地资源限制的关系问题，以提高土地利用效率为核心，以科学规划、精心设计、规范施工、严格管理为重点，以完善管理评价体系为保障，严格控制占地数量，集约用地，建设我省节约型交通行业。
(一)项目前期阶段建议
1、把好规划关
高速公路节约用地从规划阶段就已开始，规划的科学合理与否，直接决定着全局的高速公路规模、难度以及总体占用土地。规划阶段考虑的主要因素是整体的路网容量、经济社会发展布局、国家和省有关方针政策，并充分考虑项目所在地区的综合运输体系、远期发展，经充分论证后确定。公路建设项目立项应立足扎实的调查研究和科学的分析论证，提高项目决策的科学性、准确性，综合考虑土地、环境、资金等技术经济条件，根据地区社会和经济发展的需要、现有路网状况和未来交通需求，确定项目是否应该立项建设，避免重复建设，浪费土地资源。
我省地域面积小，土地供需矛盾日益突出，公路建设用地数量大，提高土地的有效利用率更显重要。公路建设应充分利用老路改建，实现土地资源可持续发展。如龙丽龙高速公路地处__中南部中低山区的河谷地带，山势陡竣，沟谷纵横，建筑空间十分狭小，目前已通车的50、53省道贯穿其间，龙丽龙一级公路线位只能与其平行，未来要在这一狭窄空间再建一条高速公路，其经济和生态环境所付出的代价将十分高昂。为充分利用宝贵的土地资源，利用初建未成的一级公路改建成高速公路平均每公里增加用地23.11亩(如果新建相同标准的高速平均每公里征地133.2亩)，即可达到实行全封闭目的。其中路线部分平均每公里增加用地约7.0亩，因增设互通立交平均每处增加用地80亩，增设服务区，每处增加用地约75亩。改建后的四车道高速公路其适应交通量相当于四车道一级公路适应交通量的1.83倍，行车速度提高41.6。将一级改为高速，为可持续发展节约了可贵的土地资源。
2、把好选线关
高速公路选线工作，实际上是影响高速公路节约用地最大的因素，一旦高速公路线位确定，整体的路线规模和结构物(桥梁、隧道等)数量也基本确定，其余只能做一些局部的优化和调整工作。但选线也是最为设计人员最难以把握的，因为路线的走向往往不是可以单纯通过技术优化可以决定的，往往要受地方规划、自然人文景观的保护、地方政府的决策等诸多非技术性的因素影响。
工可选线及初步设计阶段的局部线位调整。在这个过程当中，有关高速公路设计的规范标准是必须遵循的原则，为了设计尽可能少占用土地，必须围绕这一原则，结合其他影响选线的因素进行深入的研究，通过反复比选和论证，确定合理的线位走向方案。
3、注重工可与初设阶段的路线方案比选
在两阶段设计中，工可阶段的选线是整个高速公路选线的重点，因此，进行项目工程可行性研究时，应在深入调查、论证的基础上确定合理的路线走廊带和主要控制点，应详细调查当地土地情况，收集土地资料，进行分类研究，将土地占用情况作为路线走廊方案选择的重要指标。在初设阶段，要在“工可”确定的基本线位上，逐段进行方案比选，要尽量减少占用耕地，避让基本农田和经济作物区。
要运用各种先进手段对路线方案做深入、细致的研究，结合用地情况和占用农田情况进行多方案论证、比选，确定合理的线位方案;在工程量增加不大的情况下，应优先选择能够最大限度节约土地、保护耕地的方案，要充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地;要重视环境保护，尽量不破坏原有自然生态，与周围环境、景观相协调;认真勘察、仔细计算，合理调配土石方，在经济运距内充分利用移挖作填，严格控制土石方工程量;应合理设置取、弃土场，并尽量不占用农田，将取、弃土和改地、造田结合起来。
4、加强平、纵面线形方案的比选论证
路线平、纵面线形方案的合理与否直接关系着桥梁、隧道、互通立交等大型构造物的选址及其规模，这些大型结构往往对征用土地数量起着举足轻重的影响，在山区，路线平、纵面线形方案还往往决定着填挖方量的大小，因此，路线平、纵面线形设计应根据有关技术标准、规范，结合桥梁、隧道、互通立交等大型结构物的选址和规模，合理选用技术指标，进行详细的比选优化，在满通要求的情况下，尽量选用中、低值，以期达到最佳的工程经济合理性。
5、高度重视地质选线的研究和实践
在我省高速公路建设过程中，不乏因地质问题导致设计变更，增加二次征地，甚至影响工期，如两龙、台缙、杭新景等山区高速公路建设中都有深刻的教训
。由于目前设计费用在各阶段的分配问题，工可阶段的地质勘探费用往往不足以提供全面和深入的地质勘探报告。在这样的条件下，工可阶段的地质选线应该更多的加强地质区域调查和现场地质形态的观察和分析，有经验的地质工程师往往能够根据地形地质形态的观察和分析作出较为客观的工程地质条件评估，有时比不够全面的地质勘探更加有效。
6、严格控制互通立交的数量和规模
我省互通立交密度较大，标准偏高，致使规模较大。客观上讲，我省经济发展较快，特别是经济相对发达地区，沿线需要增设接口。但也有的高速公路投资方与地方无关，地方也可能提出一些不切实际的过高要求增设互通，而实际进出车流量寥寥无几。互通立交的规模和数量对高速公路总体用地有着相当大比重，因此，应严格控制我省互通立交的数量和规模，有利于节约土地。
7、细化、优化、深化设计方案比选
认真进行高填路堤与桥梁、深挖路堑与隧道、互通立交规模型式、路基填料、边坡坡率、排水沟尺寸与型式、取弃土设计、沿线设施布设等方案比选，在环境与技术条件可能的情况下，宜采取低路堤和浅路堑方案，减少高填深挖;在通过基本农田及经济作物区的高填深挖路段，应在技术经济比较的基础上，尽量考虑设置挡墙、护坡、护脚等防护设施，缩短边坡长度，节约用地。
(二)设计阶段建议
1、把好桥梁设计关
桥梁的征地采用投影面积征地，而路基征地受填筑高度影响，征地范围除路基范围还包括两侧边沟、绿化带等，长远可持续发展考虑，在造价控制允许范围之内，应尽量可能增加桥梁代替路基，可大幅减少征地面积。并采用能够降低标高的新型桥梁结构，以降低桥头填土高度。
新的桥涵设计规范已经明确提出了“美观和有利
环保”的原则，导致了设计理念的更新，从过去单纯为降低造价而大填大挖的情况已转变为尽量减少大填大挖，以桥梁和隧道取代大填大挖，充分体现了环保要求，降低了对环境和水利的影响，同时也大大的节约了建设用地，为我省地方经济的高速发展预留可持续发展的空间，这在黄衢南高速公路的设计中已有充分体现。2、把好互通设计关
(1)路网规划阶段
实践证明，良好的路网规划，可以更加合理有效的设置互通，包括互通形式和规模，都能得到良好的控制。因此路网规划要有一定超前性，尽量避免多条高速公路近距离平行或相交于一点，以尽可能降低互通的复杂性和规模。建议今后的路网规划将互通立交(包括分离式立交)的设置作为一个重要的考虑因素。
(2)互通间距
互通的平均间距是非强制性指标，主要用以衡量在特定区域互通设置密度的合理性，目前我省高速公路的互通间距越来越小。如全线基本处于山岭重丘区的诸永高速公路平均间距仅为13.3公里，杭浦高速公路为9.3公里，申嘉湖高速公路平均间距只有7.3km。根据互通有关研究，建议：
a、大城市周围、主要工业地区的互通平均间距：5-10km;
b、在平原区一般路段的互通平均间距：9-15km;
c、山岭重丘区一般路段的互通平均间距：12-25km。
d、在互通间距较小时，应将枢纽互通与一般互通组合成一体设置，从而大大减少征地数量。
互通间距采用还应根据互通影响区域范围的gdp、人口数量、出入交通量等指标进行衡量而定。此外，还应该符合《公路工程技术标准》(jtgb01-)中互通最小间距和组合式互通的规定，充分考虑交通标志设置的合理性和行车的安全性。
(3)互通形式
为了便于比较，按主线为六车道高速公路考虑。目前我省高速公路的互通构成比例，采用以单喇叭形互通为主，其他形式为辅的多种形式共同发展模式，总体上较为合理。但应该进一步根据不同的地形、交通量和路网关系，丰富互通形式，充分发挥不同互通的适应性和特点，达到既能优化交通流，又能控制建设用地的目的。
(4)互通连接线
地方连接线用地一般与高速公路建设用地捆绑报批。由于我省经济发展较快，各地政府已经充分认识到道路建设对地方经济发展的重要性，地方道路等级、宽度要求均很高，尤其是杭嘉湖宁绍地区，规划和建设的地方道路极大部分为一级公路，并设置较宽的非机动车道，超过了省内规定的互通连接线一般采用二级公路的要求，这也是造成高速公路用地偏高的重要因素。互通连接线设置应与地方路网有机结合，按照就近连接地方等级公路的原则设置连接线，我省规定连接线长度原则上不应超过4公里，等级为二级。
3、把好隧道设计关
近几年来，我省隧道工程数量和规模迅速增加，隧道工程在高速公路建设中呈快速增长趋势，究其原因，主要是随着我省高速公路逐渐向西南部山区挺进，山区高速公路建设里程迅速增长，同时由于出于节约控制建设用地，减少大开大挖，加强环保的考虑，隧道里程迅速增加，比如金丽温一、二期隧道里程基本在10左右，但到三期时已经达到了24.71。
在合理造价范围内增设隧道及优化隧道设计对节约建设用地有着重要的意义。应从合理确定隧道选址、加强地质调查和地质选线、加强方案比选、细化设计参数等方面努力。
根据我省及福建等邻近省份的情况分析，各种隧道形式的造价与用地情况比较为：分离式隧道造价最低但用地最多，多小净距隧道造价一般用地也一般，联体隧道造价最高但也是最节约用地的形式，建议设计时根据实际情况采用相应的隧道形式和规模。
4、把好路基设计关
(1)改进边沟设置型式，减少土地占用。
改进边沟型式能有效减少土地占用，比如以往常常采用开口宽度1.8米的梯形边沟，为了减少征地宽度，建议多采用开口0.6～1.2米的u型或者矩型边沟，并根据汇排水分析计算，对于不需要边沟的路段建议不设边沟，通过自然长草或人工植草方式自然排水。如果平均按1.8米开口宽度改为1.0米的开沟边沟计算，能减少土地占用约2.4亩/公里。
(2)降低路堤高度，减少征地宽度。
公路路基高度对占用土地数量也有明显的影响，高度减少1米，路基边坡比率按1：1.5计算，土地占用就减少4.5亩/公里。在__省杭浦高速公路初步设计、申嘉湖高速公路设计优化等咨询工作中，都分别提出了有关的降低路堤高度建议，对节约用地起到了良好的作用。
(3)减少填方路基边沟或路堑上边坡截水沟外用地宽度，降低土地占用。
通常路堤排水边沟或路堑上边坡截水沟外2～3米作为公路征用土地，现一般建议改为1米，以节约用地，按此计算，大约可节约土地4.5亩/公里。比如在《龙丽温(泰)高速公路云和至景宁段工程可行性研究报告》中提出的路堤排水沟外缘2.0m，路堑边坡坡顶截水沟外缘3m以内的土地为公路用地范围，偏大，建议路堤排水沟外缘1m，路堑边坡坡顶截水沟外缘1m以内为公路用地范围。
(4)因地制宜安排绿色通道用地，减少土地占用。
通常按边沟外5～10米考虑，现一般建议因地制宜设置，实际上，由于我省大部分地区绿化情况较好，除个别地段外，多数路段已不需要专门设置绿色通道，公路两侧的田野和自然植被也是沿线公路景观的重要部分。
(5)合理设置上边坡台阶宽度，减少征地宽度。
挖方路堑上边坡台阶宽度通常设置为2米，根据实际地质条件和防护需要，现在一般建议改为1米，不但节省了大量土方工程，而且节约了用地，一般挖方路段按一级台阶计算，可节约1.5亩/公里。
通过上述的各项综合措施，一般路段平均每公里大致可以争取节约10亩以上的土地。
5、有条件的采用低路基设计的建议
经过对省交通设计研究院提供有关低路基设计有关材料的分析，对低路基在我省高速公路中采用，提出以下看法：
(1)采用低路基设计的必要性。
高速公路路堤高度直接影响其造价和经济效益，由于地方经济快速增长，地方路网不断加密，高速公路路堤日趋增高。过高的路堤将大量占用土地资源，增加工程土木工程工程难度。如何有交往地降低填土高度，节省不可再生的土地资源，走可持续发展道路，对高速公路建设来说尤其重要。因此，有必要对大幅度降低高速公路填土高度设计思路进行探索，选择合适的路段进行试点，为今后进一步探索高速公路低路堤方案建设积累经验。
(2)采用低路基路段应具备的条件。
资料显示，国外有很多高速公路填土很低，特别是发达国家更是如此，但其大部分有特定环境，如交通工具基本是汽车，可以直接使用高速公路，农村人口比例极少，农业全部是机械化，对横向跨越高速公路的需求极少。人口密谋小，农村多集中居住，出行方向较明确，便于采用支线上跨解决横向跨越。
①低路堤路段应具有足够的长度，不宜少于10km。
②宜在人均耕地面积相对较少，取土困难地区选择。
③宜在低路堤实施后，利用线外工程能有效地发送地方路网交通地区选择。
④充分重视低路堤实施可能性，宜选在地方矛盾相对不突出，便于建设管理路段。
所谓低路堤设计方案首先应是对某具体的路段来说，设计思路的路基填土高度有大幅度降低的方案。对于低路堤设计方案不宜确定某一个具体填土高度或某一个填土高度范围，它的填土高度应视不同的路段和不同
的设计约束条件有所不同，其填土高度应该是在满足高速公路本身的技术要求的前提下采取一定的措施后，在降低路堤填土高度的同时，又解决高速公路以外其他的需求，并且达到综合效益最佳作为目标值。(3)低路基设计采用的技术措施。
控制高速公路填土高度的因素一般有：河流的防洪和通航、相交道路的通行净空、乡村道路横向穿越的净空、高速公路路基的最小填土高度等。如果使相交的等级道路和乡村道路全部上跨高速公路，纵断面只受防洪、通航和路基最小填土高度控制，理论上，其填土高度应是最低的。但使所有横穿道路都上跨也是很不利的。采取以下技术措施来降低填土高度。
①对相交的等级公路交叉方式进行分析，尽可能使支线上跨高速公路，但应视具体情况具体分析;
②对机耕标准以上的地方道路进行归并，结合路网，每2～5km设置一处支线上跨天桥解决横向沟通问题;
③采用辅道使地方路网与合并后设置的支线上跨天桥衔接。
从江苏、上海部分高速公路低路堤方案实施的经验来看，低路堤方案对于节约用地(可节约10-20)，对保护生态环境也非常有利，同时由于我省杭嘉湖等平原地区路基填料短缺、运输距离远、价格高，因此低路堤方案对于减少填料工程量，降低工程造价也将起到积极的作用。但低路堤的实施需要沿线有关方面的配合，比如农田灌溉系统的改造。
6、控制房建规模
(1)统筹规划，合理设置各房建工程的规模，集约化使用，收费站采取“大站带小站”方式，则不但能够更好的发挥房建工程的服务功能，而且也能够有效节约房建工程用地。
(2)目前我省高速公路应结合当前公路养护社会化的趋势，在初步设计时合理减小养护工区的规模。
(3)高速公路应根据交通量大小、路段长度、地形条件、社会服务需要，选择适当地点设置服务区，并合理确定服务区的功能和规模。尽量利用废弃地、荒山和坡地，或结合弃土场设置，原则上不得占用农田。
(三)工程实施阶段的建议
1、项目施工招标时，应将耕地保护的有关条款列
入招标文件，并严格执行。合同段划分要以能够合理调配土石方，减少取、弃土数量和临时用地数量为原则;项目实施中要合理利用所占耕地地表的耕作层，用于重新造地;要合理设置取土坑和弃土场，取土坑和弃土场的施工防护要符合要求，防止水土流失。
2、项目法人要增强耕地保护意识，统筹工程实施临时用地，加强科学指导;监理单位要加强对施工过程中占地情况的监督，督促施工单位落实土地保护措施。项目法人组织交工验收时，应对土地利用和恢复情况进行全面检查。
3、施工单位要严格控制临时用地数量，施工便道、各种料场、预制场要根据工程进度统筹考虑，尽可能设置在公路用地范围内或利用荒坡、废弃地解决。施工过程中要采取有效措施防止污染农田，项目完工后临时用地要按照合同条款要求认真恢复。
4、公路建设中废弃的旧路要尽可能造地复垦，不能复垦的要尽量绿化，避免闲置浪费。
(四)管理方面的建议
1、交通主管部门要在“工可”评估、初步设计审查阶段，严把设计审查关，千方百计节约用地。
关键词:物权法；金融法规；担保物权；风险防范
中图分类号:F832.39文献标识码:A文章编号:1007-4392(2008)01-0032-04
一、《物权法》中与担保物权相关的重要规定及对金融业的影响
(一)实施不动产统一登记和预告登记制度
《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度”。从制度上避免了因多头登记人为造成的登记效力冲突。第20条规定“当事人签订不动产物权协议时，可以申请预告登记，登记后未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”。
我国企业融资难、融资成本高除了动产担保制度薄弱的原因外，现行抵押登记制度存在的不足也是一个重要原因。比如，登记机构分散、有些权利找不到登记机构、登记信息查阅困难、登记收费过高等。《物权法》在第二章第一节专门规定了“不动产登记”，确立了不动产统一登记制度，第13条和第22条还专门规定:禁止实践中出现的登记机构给登记设置门槛、乱收费等行为。统一、高效、低成本的不动产登记制度有利于当事人办理物权登记，降低双方的交易成本，提高担保的可靠性，保护交易安全和交易秩序。当然，物权法还只是对不动产统一登记制度做了原则性的规定，具体的内容有待出台《不动产统一登记法》明确。
物权公示是确认所有权属的一项重要原则。《物权法》规定，动产物权的公示形式为交付，不动产物权则以登记为公示方式。但现行的法律规定，不动产必须在不动产实际存在后才能到有关部门办理登记手续，这就导致在现实生活中经常出现的“一房多卖”、“多重抵押”等现象，给银行贷款管理带来了诸多麻烦。
针对这些问题，《物权法》设立了预告登记制度，规定当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权的效力。预告登记具有排他的效力，以确保将来只发生该请求权所期待的法律效果，从而解决了“一房多卖”和“多重抵押”问题，也切实保护了银行的合法权益。
(二)允许约定实现抵押、质押权
根据《担保法》，只有在主债务人到期不履行债务时才能实现担保物权。《物权法》对此作了补充，第179条规定“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿”，第208条规定“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权就该动产优先受偿”，这些条款对债权人相当有利。规定发生当事人约定的实现担保物权的情形时，也可以实现担保物权。《物权法》的这一规定将实现担保权的条件留给当事人自己约定，将会使金融机构具有更大的自主性。
(三)扩充了抵押、质押物范围
《物权法》实施前，由于受法律制度和金融机构经营理念的约束，我国的融资担保一直过分依赖于不动产担保，这在一定程度上影响了经济协调发展。据人民银行2006年初步估算，由于担保法和登记制度的限制，我国约有价值16万亿元的企业和农户动产(主要是存货、应收账款、农业资产等)无法用于信贷担保。如果按照50%的贷款折扣率计算，这些动产原本可以担保生成约8万亿元的贷款，相当于我国金融机构三年的新增贷款额。与《担保法》相比，在《物权法》中，可用于担保的范围扩大了。主要体现在两方面:
一是由一般禁止修改为一般许可。1995年的担保法规定:依法可以抵押的其他财产才可抵押。这就意味着那些法律、行政法规既没有规定不得抵押，又没规定可以抵押的财产都不能抵押。而《物权法》第179条第(七)项规定:法律、行政法规未禁止抵押的其他财产可以抵押。也就是说只要是法律、行政法规未禁止抵押的财产都可以抵押。极大地拓宽了抵押物的范围。
二是应收账款可以质押。在世界大多数国家，应收账款是最重要的动产担保品，尤其是对中小企业。从我国经济生活的实际情况看，中小企业的实物财产，如房地产、机器设备等相对来说比较少，或者价值比较低，符合担保法规定的融资担保工具比较少。据报道，目前中小企业60%以上的资产为应收账款，法律不支持应收账款融资造成的沉淀资本高达5.5万多亿元。虽然，我国部分银行也尝试开展应收账款质押，比如出口退税质押。但由于担保法没有明确规定出口退税的权利是否可以质押，也没有明确相应的质押登记机关，使得银行的权利是否构成质押权缺乏法律根据，银行贷款安全存在一定的法律风险。虽然2004年最高人民法院以司法解释的形式肯定了出口退税质押的效力，但物权法的颁布使得这一质押形式具有了更高的、法定的效力。因此，物权法明确将应收账款纳入了担保物的范围，也就明确了在包括出口退税在内的应收账款上设定的质押权的合法有效性，这对缓解中小企业融资难将会起到很好的作用。
(四)创设动产浮动抵押
《物权法》第181条规定了动产浮动抵押制度。浮动抵押制度是英国首创的一种担保制度，是指企业以全部财产或部分财产为企业债务提供担保，该财产的总价值随着企业自由经营流转而增减，只有在合同约定或者法律规定的事由发生时，抵押财产的价值才能确定的一种抵押。它的核心就在于抵押财产价值的浮动性，而我国传统抵押制度的特性恰恰在于强调抵押财产的特定化。值得注意的是，物权法规定的动产浮动抵押制度，只是部分借鉴和引进了浮动抵押制度，与国外相比，有两个特点:第一，抵押物范围窄。抵押物只是动产，而且仅限于抵押人的生产设备、原材料、半成品和成品等动产，不包括其他动产、不动产、知识产权和应收账款等；第二，抵押人范围更广。国外法一般强调抵押人只能是公司，甚至是只能是股份公司。而我国物权法将抵押人的范围扩大为所有类型的企业(包括公司、合伙企业、个人独资企业、“三资企业”等)、个体户、农业生产经营者。扩大抵押人范围的主要目的在于解决中小企业、个人经营者融资难的问题。同时第188条规定，动产浮动抵押应办理登记，抵押权自合同生效时设立，未登记的不得对抗善意第三人。动产浮动抵押丰富了商业银行的担保类型，扩大了商业银行追索财产的范围，有利于金融机构开拓新的市场，优化信贷结构，降低信贷集中度。
(五)创设最高额质权制度
所谓最高额质押指出质人与质权人协议，在最高额限度内，以质物对一定期间内连续发生的债权提供担保。最高额质押的优点在于不必每次交易都设定质押权，不但手续简化，而且可以满足快速、安全办理业务的需要。所以在实践中，很多银行都希望办理质押贷款时能够采取最高额质押的方式。《物权法》规定，出质人可以协议设立最高额质权。这就赋予了最高额质押方式的合法地位，使一直困扰银行界“最高额质押”无法可依的问题得到了最终解决。最高额质押担保方式的确立，有利于简化质押担保手续，方便当事人，节约当事人成本，更好地发挥质押担保的功能，促进金融市场交易的发展。
(六)缩短抵押权存续期间
为督促抵押权人积极行使权利，《物权法》第202条规定:“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”，改变了《最高人民法院关于适用若干问题的解释》关于主债权诉讼时效结束后2年内仍可通过诉讼行使担保物权的规定。
(七)取消保证人先履行抗辩权
《物权法》第176条关于“第三人提供物的担保的，债权人可以就物的担保实现债权，也可以要求保证人承担保证责任”的规定，突破了《担保法》第28条“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任”的规定，使得债权人可根据实际状况，灵活选择清偿对象，最大限度维护债权。
(八)不通过诉讼也可处置抵押物
根据《物权法》第195条的规定，如果债务人对债权逾期未清偿的事实没有异议，只是就如何处理抵押财产与债权人未达成一致，债权人可直接申请法院强制执行，拍卖变卖抵押财产来偿债，无需对借贷行为提讼。
二、金融业面临的法律风险
尽管《物权法》中作了许多新的规定，对于金融机构的经营管理有着明显的促进作用，但是应当看到《物权法》在带来积极作用的同时也带来了较大的法律风险，主要表现为:
(一)动产浮动抵押的风险
《物权法》规定动产浮动抵押，对加快金融业务发展是一个良好机遇，但同时也潜含了不少的风险。浮动抵押的主要优点在于:第一，抵押物的浮动性扩大了抵押物范围，增加了抵押人的担保能力；第二，对于抵押人而言，浮动抵押使抵押人既能融通资金，又对其经营活动不产生任何影响和妨碍，抵押人实际上获得了双重利益；第三，浮动抵押的设定手续简便，只需要登记浮动抵押合同即可，无须也无法对抵押人用于抵押的财产分别做登记。比如，以全部财产抵押的，可以登记为“以现有或将有的全部动产抵押”；以部分财产抵押的，可以登记为“以现有或将有的机器设备、产成品抵押”等。但对这一制度的固有缺陷可能导致金融机构贷款利益受损的后果也应当高度重视:第一，只有在合同约定或法律规定事由出现时，抵押物的具体范围才能最终确定，这就给金融机构在签订抵押合同时预测抵押物的价值，确定相应贷款额度带来困难；第二，浮动抵押设定后，抵押人有自由处分抵押财产的权利，流出抵押人的财产就自动退出抵押物的范围，正如物权法第189条规定的那样:浮动抵押权登记设定后，仍不得对抗正常经营活动中已支付合理价款并取得抵押物的买受人。也就是说，在合同约定或法律规定事由出现前，抵押人卖出的财产都不属于浮动抵押物。这样的话，浮动抵押权的登记可以说是形同虚设，也很难避免抵押人故意通过处分财产逃避金融机构贷款债权。可以说，物权法规定的动产浮动抵押制度是一柄双刃剑，使用不当的话，很可能影响金融机构贷款安全。
(二)应收账款质押的风险
《物权法》中关于“质押”的规定相对于《担保法》，最大的亮点就是增加了“应收账款”可以作为质押的标的。但应收账款主要是一个会计学上的概念，在法律上包括哪些具体内容，物权法没有或者只有原则性的规定。且应收账款容易被当事人虚构贸易背景捏造出来，对金融机构甄别真实的贸易背景提出了较大的挑战。另根据《物权法》规定，并不是所有的普通债权都可以作为可质押的“应收账款”，质押的“应收账款”，要经过信贷征信机构办理出质登记后才成立质押权。
(三)诉讼时效缩短的风险
诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，即丧失了请求人民法院依诉讼程序强制义务人履行义务权利的制度。在法律规定的诉讼时效期间内，权利人提出请求的，人民法院就强制义务人履行所承担的义务。而在法定的诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权的，人民法院就不再予以保护。可见，诉讼时效是权利人行使请求权，获取人民法院保护其民事权利的法定时间界限。它包含两层意思，一是权利人在此时间内享有依诉讼程序请求人民法院予以保护的权利；二是这一权利在此时间内连续不行使即归于消灭。
《物权法》颁布实施之前的主要法律依据是最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法若干问题的解释》第12条规定:“担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的二年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持”。而《物权法》第202条则规定:“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”。上述规定确认了担保物权的诉讼时效为主债权的诉讼时效，不再有2年的额外时效，大大缩短了担保物权的诉讼时效。这就要求金融机构一定要在主债权的诉讼时效期间内行使担保物权，否则法院将不予保护该担保物权。
《物权法》还规定:抵押权人若不在主债权诉讼时效期间内行使抵押权，法院便不予保护；出质人请求质权人及时行使质权，因质权人怠于行使权利造成损害的，质权人应予以赔偿；若接受已预告登记的不动产为抵押物，而抵押人未在3个月内办理正式登记，抵押人就未得到不动产所有权，金融机构的抵押权也将面临落空的风险。
(四)异议登记的风险
《物权法》规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。异议登记的目的在于限制不动产登记簿上的权利人的权利，以保障提出异议登记的利害关系人的权利。
但目前我国异议登记制度还不完善。一方面实行异议登记后，登记的公示作用将会减弱，甚至权利设定和移转的登记因为异议登记的存在而降低了其应有的价值。另一方面，异议登记制度在实践中也不易操作。
在我国金融机构已经发放的贷款中，担保贷款的比重占到了82%，其中人保和物保平分秋色。在各登记机构记载的担保物权人，90%以上的债权人为银行。在目前我国异议登记还不够成熟的条件下，如果当事行在办理担保登记时，法律把关不严，稍有疏忽就有可能导致登记手续存在漏洞，利害关系人即可通过办理异议登记来削弱银行的担保物权。如异议成立，对于债权金融机构来讲，无疑就失去担保保障。
三、完善物权担保的相应措施与建议
(一)积极修订和完善现行的规章制度
各金融机构应以各类贷款合同和担保合同为清理重点，修改其中的无效条款，确保合同内容与《物权法》保持一致；要增加相应的债权保护条款，加快金融债权处置效率，最大限度减少风险。
(二)准确适用法律冲突规则
《物权法》是关于物权的一般法，但不是规范物权的唯一法律，其他法律有关物权的规定难免与《物权法》发生冲突，只有正确适用冲突规则，才不至于产生法律上的混乱，具体运用如下:
《土地管理法》、《农村土地承包法》等特别法与《物权法》冲突时，依据特别法优于一般法之规则适用特别法。
《担保法》与《物权法》冲突时，依据上位法优于下位法之规则适用《物权法》。
同阶位的《民法通则》与《物权法》冲突时，依据后法优于前法之规则适用《物权法》。
(三)及时行使抵押权
《物权法》规定“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”，这与《担保法》的司法解释规定“担保权人在诉讼时效结束后2年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持”有很大的不同。
(四)密切关注其他相关制度的调整和出台
由于《物权法》的很多规定都属于原则性规定，具体实施细则和操作规程有待于其他法律法规和司法解释进一步细化和完善。因此，各金融机构应当密切关注《物权法》配套的法律机制建设，及时将这些互相联系和作用的法律法规作为一个法律整体来理解和把握。根据变化及时提出应对方案，调整和完善各项业务的经营管理。如《物权法》明确规定，不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法由其它法律、行政法规规定。且具体登记工作事关担保物权效力，而将要制定的登记规定与现行规定有较大差异，因此各金融机构应密切关注相关制度的起草工作，认真提出修订意见，出台后应及时学习，确保登记行为的有效性。
参考文献
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