时间：2023-08-31 16:08:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有经济和国民经济的区别，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共预算;国有资本经营预算;运行区间
[中图分类号] F810.3[文献标识码] A
[文章编号] 1673-0461(2009)11-0055-04
基金项目:本文为国家社科基金项目《公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究》(08BZZ037)阶段性成果。
随着市场经济体制的确立,为满足国家行使政治权利需要的财政分配行为――公共财政和行使国有资本所有者职能的财政分配行为――国有资本财政并存于国家财政这一统一体内。与此相适应,形成了两大既相互独立又相互依存的预算体系,即公共预算与国有资本经营预算。两种财政依据的权能和职能范围存在差异,因此,两种预算在收支结构上也各不相同,有着自己独特的运行区间。
一、两种预算运行区间的理论分析
所谓财政的运行区间,实际上就是指财政发挥其职能作用的空间范围,主要包括财政运行的活动区间与规模区间。公共财政和国有资本财政有着不同的职能,这也决定了二者的作用范围是存在差异的,相对应的,两种财政预算的收支结构也各有侧重。
公共财政是与市场经济相对应的,在我国公共财政的提出也是在讨论“市场经济”的财政职能范围时提出来的。市场取向的改革使得计划经济时代形成的“大一统”财政模式越来越难以适应实践的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步确立,市场成为资源配置的主体。市场上的经济主体依据市场价格信号,自发从事经济活动,社会资源在此过程中能够得到有效配置。但市场经济仍存在诸多市场无法有效配置或正常发挥作用的场合和领域,即市场失灵。这就需要政府及其财政插手加以解决,否则社会经济体系将难以有效运行,因此,公共财政是以“市场失灵”为构建起点。公共财政是为市场提供一视同仁的服务,是弥补市场失灵的非盈利性财政,市场失灵领域是其活动的基本范围。提供公共服务,满足公共需要是公共财政的基本职能,公共财政预算的收支范围应是面向所有企业。
公共财政是国家以政治权力行使者身份而参与的财政活动。不过,在社会主义市场经济条件下,国家还以国有资本所有者的身份参与国有经济的运营,由此形成了国家财政的另一个重要组成部分――国有资本财政。从性质上说,国有资本财政是以国有资本所有者的身份从形态上对全社会的国有经营性资产及国有资源进行宏观经营管理。这种宏观经营性的根本目的是要求通过国有资本财政的资源配置活动来优化国民经济结构,提高国民经济的整体效益,保证国民经济稳定、协调的持续发展。一方面,它以国有资本保值增值的方式,使国有经济适当发展壮大,另一方面国有资本财政作为一种政府分配行为,是政府在市场经济中实施宏观调控的一种主要手段,通过政府的直接投资去调节整个国民经济结构,以提高全社会的资源配置效率。因此,国有资本财政的活动范围是以国有经济为界的,它存在于市场能正常发挥作用的有效领域,是一种内在于市场的分配行为。相应地,国有资本经营预算的收支范围也是面向国有经济的,是以实现宏观盈利性为活动目标的。公共预算和国有资本经营预算各自的活动领域和收支方向如表1所示:
二、公共预算的运行区间分析
在明确公共预算和国有资本经营预算各自的活动范围之后,就可以对二者的运行区间进行相应的分析。
在市场经济条件下,公共财政既为国家行使职能,为满足社会公共需要提供财力保障,又是政府进行宏观调控和管理的主要手段。公共财政的收支规模直接关系到政府配置资源的力度,对社会经济发展具有重要影响,特别在我国社会主义市场经济条件下,公共财政收支规模过大或过小,都会影响社会经济及财政自身的发展。财政规模过小影响政府职能的正常发挥,难以对国民经济实施正常调控,导致国民经济无序运行;财政规模过大会对市场经济中微观主体的活动产生排挤效应,妨碍企业、个人的消费和投资,影响经济效率的提高。因此,适度的公共财政收支规模是市场经济发展的客观要求,也是社会经济健康发展的重要保证。
(一)公共财政规模的衡量及其决定因素
对公共财政规模大小的衡量有两类,即财政收入占国民经济收入(GDP)的比重和财政支出占国民经济收入(GDP)的比重。财政收入占GDP的份量构成了政府最直接的可支配资源,是政府进行活动的财力基础。财政支出占GDP比重,反应了政府介入社会经济生活的程度。二者都可以用来衡量公共财政规模的大小,但从理论上说,财政支出规模更能反应政府活动的实际情况。财政支出反映着财政收入的实际使用和政府对社会资源的支配情况,在很多情况下,政府的干预和调控就是直接通过某方面的财政支出来完成的。财政的资源配置、收入分配、稳定经济等功能,都是更直接地通过财政支出来实现的。财政支出的相对量更准确地显示了政府财政规模的大小。而且,在公共财政的建设中,“以支定收”的理财思路更符合时展的需要。公共财政应立足于市场经济下社会公共需要的满足,以社会公共需要的满足来确定政府职责,由政府职责确定财政支出规模,由财政支出规模确定财政收入规模。因此,我们以财政支出占GDP的相对量来衡量公共财政规模的大小。
影响财政支出规模大小的因素很多,包括经济性、政治性和社会性的诸多方面。这些探讨和分析对于我们研究政府财政规模的合适与否以及如何去确定相对合适的数量界限都有重要意义。虽然影响和制约财政规模的因素是复杂多样的,但这些因素在对财政影响力的大小上应该是不同的,其中,政府的职责范围是决定政府财政规模的最直接的因素,而生产力发展水平是决定政府财政规模的根本因素(程传兴,杜乃涛,1999)。此外,财政支出规模与经济增长之间的关系是各国在确定财政支出水平时十分重视的一个方面,以便保持合适的经济增长速度。
(二)我国适度公共财政规模的界定
相应地,我们也以财政支出规模大小来衡量我国公共财政规模,而我国适度财政支出规模是由政府财政职能范围确定并与我国当前经济发展水平相适应的。从以上的分析我们可以知道,提供社会公共服务,满足社会公共需要是公共财政的基本职能,政权建设、事业发展、公共投资及部分的收入分配是其支出的重点领域。这与发达国家公共财政的基本职能大体相当,因此我们可以以发达国家财政支出规模作为参考数值。目前OECD国家财政支出规模平均在40%左右①,这与我国当前财政支出规模(2007年国家财政支出占国内生产总值比例为20%②)还是存在较大的差距。但是考虑到我国当前的发展水平,不能完全以发达国家数值为准,而且,发达国家财政支出规模较大是由于社会保险和福利支出较多。有研究指出,扣除社会保险和福利支出之后,发达国家财政支出占GDP的比重也只在30%左右③。同时,马拴友(2000)从经济增长与财政规模的关系出发,估计中国政府最优规模大约为GDP的26.7%,这也与Karra(1996)关于亚洲的估计大体一致。在公共财政框架下,从长期看,我国包括教科文卫支出的政府支出可适当提高。因此,综合以上各因素,我们将中国适度的公共财政规模界定在30%左右是较为合理的。
三、国有资本经营预算的运行区间分析
在市场经济条件下,国家以资本所有者身份进行国有经营性资本的投入与产出活动,其目的是国有经济的宏观盈利性。这种特殊性决定了国有资本财政的运行有其客观的适用范围,这个适用范围具体表现为国有经济的规模和产业分布,而这种适用性也为国有资本经营预算的收支范围及规模的确定提供了参考。
(一)国有资本财政的产业选择
在市场经济国家,国有经济是在与民间经济分工、配置中发展的,国有资本财政的特殊性,决定了国有经济不可能也不必要进入所有产业领域,而是应该根据国有经济产业分布规律,结合各国具体国情来调整国有经济结构。
1.国有经济的产业分布规律
国有资本财政的性质特点决定了其具有产业适应性,即国有资本的微观基础――国有企业作为国家所有制的企业制度进行产业选择时,对不同产业具有不同的相容度。不同的产业生产方式的差异、生产要素组合的差异、产业资产的技术特征、产业的关联度、产业的市场结构等产业性质不同,要求有不同的制度与之相适应。而且不同的所有制形式的产权构成、产权主体目标、激励与约束机制以及竞争比较优势等方面都存在着较大差异,使得不同的所有制形式对不同产业的适应程度也有很大差异。
一般来说,竞争性越强的产业部门,越适合非国有制企业,或者说国有程度低的企业。而垄断性越强的部门,就越适合国有企业。从发达市场经济国家的产业分布规律来看,在邮政、电信、电力、航空、石油等垄断行业,几乎每个国家都由国有企业或以国有企业为主来经营,而在其他一般竞争性行业,国有经济的比重则很低。郝书辰(2004)将国有经济制度优势与产业的性质(产业的技术特点和生产要素组合的关系)结合起来,认为产业性质(如外部性、垄断性、关键性)高以及国有经济制度优势明显,又有明确的社会目标的产业,适合于采取国有制度经营。或者说,这些产业天然与国有经济兼容,需要国有经济进入。
2.国有经济的产业结构调整
以上的分析揭示了国有经济产业分布的一般规律,同时还应结合我国具体国情,对国有经济进行战略性调整。要严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。通过国有资产的流动重组,优化改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构,提高国有资产的整体质量,并取得了比较大的成效。国有企业的战线适当收缩,并向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前,中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械工业等行业和领域④。而且在国有经济布局趋于优化的同时,国有企业运行质量显著提高,核心竞争力明显增强。2003年～2007年,中央企业资产总额超过1,000亿元的从17户增加到44户,营业收入超过1,000亿元的从9户增加到27户,利润总额超过100亿元的从6户增加到19户。在2008年美国《财富》杂志公布的世界500强中,中央企业有19家,比2003年增加13家⑤。
虽然我国国有经济战略调整已取得一定成绩,但从整体上看,国有经济分布仍然过宽,产业布局和企业组织结构不尽合理。从2007年对全国国有及控股企业的从业人员及国有资产总量按产业作用分类的统计情况可以看出,分布在一般生产加工行业和商贸服务业中的国有资产仍占相当比例(如表2所示)。
表2. 2007年国有及控股企业从业人员及资产总量统计
(按产业作用分类)
因此,我国的产业结构还需要进一步调整,《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》以及《中央企业布局和结构调整的指导意见》的出台为我们国有经济战略调整提供了政策上的指导。我们应不断推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,主要包括:涉及国家安全的行业,重大基础设施和重要矿产资源,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。国资委主任李荣融在关于《指导意见》的讲话进一步明确国有资本的投资行业,“待2007年实施国有资产收益收缴管理制度后,中央企业的国有资本将向军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运七大行业”。同时,对不属于重要行业和关键领域的亏损企业,短期内难以扭亏的,可以向各类投资主体转让,或与其他国有企业进行重组,优化国有经济结构,做大做强国有经济。
(二)国有资本经营预算收支范围及规模的界定
通过对国有资本财政的职能特征及其产业选择的分析,我们可以大致确定国有资本经营预算收支范围及规模。国有资本经营预算包括收入和支出两个部分,《试行意见》规定了国有资本经营预算的收支内容,但并未明确其收支规模。
1.国有资本经营预算的收入分析
国有资本经营预算的收入主要包括两个部分:一是上缴的国有资本税后利润,包括国有独资企业及国有控股、参股企业;二是变现收入,包括国有股权转让和国有资产清算收入。国有资本税后利润收缴标准的确定直接决定了企业再投资能力的强弱,关系到国有企业是否拥有必不可少的独立自主财力。首先,市场经济体制的确立要求我们以市场经济的要求来确定国有企业的留利水平。在市场经济条件下,政府不仅要赋予国有企业如同其他企业一样的市场竞争能力,而且要求国有企业也获得应有的市场竞争结果,即获得平均利润率,在此基础上参照非国有企业的“留利”水平即可大致确定国有企业税后利润的缴留比例。其次,国有资本财政作为政府的宏观经济调控手段同时又要在优化国有经济结构方面发挥作用。但对国有资本税后利润缴留比例标准的确定不仅要考虑国有资本经营预算收入自身的特点,还要保证国有资本管理相关目标的实现。再次,对于不同行业的国有企业,由于其在市场中面临的竞争环境不同。对于垄断企业,其高额利润是由国家行政权力干预带来的。对于这类企业,在确定税后利润收缴比例标准上,要通过国有资本经营预算收入来征收其企业利润中隐含的、但却没有扣除的成本。因此,我们要在参考非国有企业平均“留利”水平的基础上,充分考虑国家的产业政策、行业规划、地区差别等各种现实情况并结合国有企业的市场化程度来确定国有企业税后利润的缴留比例。
国有资本经营预算的变现收入也是国有资本经营预算收入的重要组成部分。国有资本变现是指以不同形式(如固定资产、产权、债权、股权)表现的国有资产转换为货币现金的过程,它是国有资本退出市场,国家优化经济结构的宏观目标实现的主要手段。以上对国有经济产业选择的分析,为国有资本“进”“退”领域和行业明确了方向,但国有资本的退出并不是一蹴而就的。在明确了国有资本的退出领域和行业之后,更重要的是要确保国有资本的“退而有序”。不仅要量化国有资本“退出”市场的数量规模,还要规划国有资本“退出”的时间列表,从而确定年度国有资本的变现收入。
2.国有资本经营预算的支出分析
国有资本经营预算的支出概括起来包括两个:资本性支出(产生新的国有资本)和消费性支出(没有产生新的国有资本),具体是弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。国有资本经营预算支出在规模和方向上要处理好国有资产保值增值与国有资本“不与民争利”的关系。从上述国有经济产业选择的分析中,我们已经明确了国有资本再投资的方向。而对国有资本再投资的规模,一方面国有资本经营预算用于再投资的资本要坚持国有资产的保值增值,另一方面再投资应该尽量避免去“与民争利”,而是要去行市场难为之事、不为之事。因此,在市场经济条件下,国有资本的再投资同私人资本一样,以投资收益最大化为其基本准则。但是,由于国有资本财政的宏观经营性,它又不同于私人资本投资的是,它的合理投资规模不能是其各项投资项目收益的简单加总,而应考虑到各投资组合对新老企业收益的抵消因素后,以所得出的最大收益为基本标准。
国有资本的消费性支出主要用于弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。在社会主义市场经济条件下,国有资本财政一方面严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。另一方面,随着我国经济市场化程度的不断提高,应当按照“公共财政为主,国有资本财政为辅”的原则,在确保国有资产保值增值的前提下,逐渐收缩国有资本财政的市场活动范围,通过国有资本财政与公共财政的预算平衡机制,将国有资本财政的增量投资更多地投入市场失灵领域,以充实我国公共财政日趋扩大的需求缺口。国有资本经营预算与公共财政预算的互补与衔接应以“公共财政”为目标导向,以满足社会公共需要为基本原则来确定国有资本经营预算对公共财政预算支出的方向和规模。
[注 释]
①③廖家勤.我国财政支出规模变化的分析及其合理控制[J].当
代财经, 2004:12.
②中华人民共和国统计局.2008中国统计年鉴[Z].中国统计出
版社, 2008.
④⑤李荣融.走中国特色国有企业改革发展之路[EB/OL].新华
网, 2009-06-03.
[参考文献]
[1]邓子基. 财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[2]邓子基,陈少晖. 国有资本财政研究[M].北京:中国财政经济
出版社,2006.
[3]文宗瑜. 国有资本经营预算管理[M].北京:经济科学出版社,
2007.
[4]叶振鹏,张馨. 双元结构财政――中国财政模式研究[M].北
京:经济科学出版社,1995.
[5]毛程连. 公共财政理论与国有资产管理[M].北京:中国财政
经济出版社,2003.
[6]上海财经大学公共政策研究中心. 2003中国财政发展报告――
重建中国公共预算体系研究[M].上海:上海财经大学出版社,2003.
[7]邓子基.对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识[J].当代
财经,2003,(9):24-27.
[8]邓子基.为什么要加强对“国有资本财政”的研究[J].当代财
经,2005,(3):31-33.
[9]邓子基.略论国有资本经营预算[J].地方财政研究.2006,(1):
8-12.
[10]文宗瑜,刘微.国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问
题[J].经济研究参考,2008,(4):25-41.
[11]文宗瑜,刘 微.国有资本经营预算如何与公共收支预算对接
[J].财政研究,2008,(1):24-28.
[12]徐瑞娥.关于建立国有资本经营预算的探讨[J].经济研究参
考,2006,(15):39-45.
[13]李燕. 论建立我国国有资本经营预算制度[J].中央财经大学
学报,2004,(2):1-8.
[14]刘剑文,郭维真.论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建
立[J].财贸研究,2007,(2):61-71.
The Comparison on the Operation of Public Budget and State-owned Capital Management Budget
LiLiqin
(Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)
关键词：股份制；国有经济；股东权；自益权；公司治理
一、股份制的概念及性质
股份制是指以投资入股的方式把分散的分属于不同所有者的生产要素集为一体，统一经营，自负盈亏，风险共担，按股份分利的资本组织形式和运营方式。股份制本身是中性的，不具制度属性。不能笼统的说它是“公”，还是“私”。股份制诞生于资本主义经济的土壤，但它是生产社会化与市场经济结合的产物，所有权与经营权分离以及与之相伴随而产生的股权与产权的“分离”是其主要特征之一。股权只代表一般财产权而非企业产权，只有控股权才代表企业产权的控制权，才有资格取得法人代表地位。
二、股份制的作用及其特点
从放权让利的国有企业改革到推行股份制再到股份制经济成为公有制的主要实现形式，说明我国公有制逐步采取了与市场经济相结合的形式和途径，同时也说明了股份制对公有制的实现具有重要意义。
股份制有利于扩大公有制资本的支配范围，增强公有制的主体作用。
股份制能够容纳不同发展水平的生产力，可以使分散的生产力迅速成为集约生产力，从而有利于发挥资本和劳动的整体效力。
股份制能够兼容不同性质的生产资料，所有制关系，形成一个既相互制衡又共同合作的利益共同体，从而有助于提高企业的经济效益。
股份制是一种能够主动运用社会资本力量，同时接受社会资本大众监督的有效形式。国家和集体控股，可以扩大公有资本的支配范围，增强公有制经济的主体地位，增强国有经济的主导作用。
股份制实行投资主体多元化，有利于所有权和经营权的分离，增强企业自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束的活力。
由上述可知，股份制有很强的兼容性，是公有制及国有经济的理想选择，是适应社会主义初级阶段生产力状况和社会主义市场经济发展需求。股份制经济的最大的优点就是能够在不触动各种所有制的财产权所有制的同时，通过所有制和经营权的分离，形成各种所有权的经营实体。这种经营实体既可以保持各种所有权的独立性，又能共同使用交叉的经营空间，共同开拓新的经营空间，有利于克服各种所有制形式的封闭性，实行开放经营，有利于各种所有制拥有的资源在广泛的经营空间内流动，优化组织和充分利用。可见股份制能将不同所有权融为一体，通过股权形式实现不同所有权的聚合是未来国有经济完成改制所采取的主要实现形式。
党的十六届三中全会提出：积极推行公有制的多种有效实现形式，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。
股份制成为公有制特别是国有制的主要形式，其政策含义非常重要。一是要更加积极地推进国有企业的股份制，公司制改革，积极吸引非国有资本参与国有企业的改革和改组；二是今后要尽量少搞国有独资企业；三是国有投资公司，控股公司也可向非国有企业参股，但要公平竞争，不能依仗政府强令推行；四是重要的企业需要国有控股，要尽可能相对控股。个别仍需国有独资的，要由多家国有主体共同控股，使出资主体互相制约；五是国有资产管理机构必须考虑如何更好的利用控股公司，投资公司等对不同类型企业控股或参股，从事资本经营，实现国有资本保值增值。
随着国有企业多元化产权关系的形成，公司治理结构不断完善，国有资本保值增值的目标就能够在运营中实现，使原来沉淀的大量国有资本顺畅地流转。
三、国有经济选择股份制
十六届三中全会总结了我国股份制的实践，因此要以十六届三中全会精神为指导，积极推进股份制成为国有经济的主要实现形式。
（一）发展国有资本控股或参股的股份制企业是推行股份制成为公有制主要实现形式的基本途径
从战略上调整国有经济的布局和结构要同所有制结构的调整完善结合起来。在调整中逐步完善和发展股份制。如果涉及国家安全的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，国有资本一般要保持绝对控股或相对控股（绝对控股就是国有资本占51%以上股份，相对控股是由于股权分散，国家掌握20%―30%的股份即可达到控股的程度）。国家今后新建的企业要注重采用股份制的资本组成形式和经营方式，进一步探索建立国有资本控股或参股的具有持续生机活力的股份制企业。
（二）实现投资主体多元化，在建立现代企业制度的基础上，推行和发展股份制经济的基本条件
在投资主体多元化，产权多元化的基础上，建立董事会，成为企业的最高权利机构，由股东会产生董事会，作为企业的决策机构，由董事会聘任经营管理者，作为企业管理的执行机构，股东大会，董事会，经营管理者三者之间形成制衡机制，建立科学的公司治理结构，从而真正建立起现代企业制度。
（三）推行股份制能够放大国有资本功能，增强国有经济的影响力和带动力
推行股份制有利于国有资本流动重组，实现国有资产保值增值；股份制企业提供了一种明晰的财产组织形式，便于国有资本通过资本市场在不同行业和企业间流动，国有资本可以转让股权，推出资本回报率低和经营管理不善的企业，避免国有资产闲置，还可以在资本市场上购买其他股票，“借鸡生蛋”；推行股份制有利于国有企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。
（四）发展股份制有利于国有经济布局结构调整，增强控制力和实行真正的政企分开
股份制有利于国有经济布局和结构调整，发挥国有经济在国民经济中的主导作用；实行股份制经济，有利于完善国有资本有进有退，合理流动的机制，调整国有经济的布局和结构，进一步推动国有资本从一般性企业退出而转向投入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业，从而增强国家经济的控制力；股份制的“两权分离”特征，有利于固有企业在改革中实现真正的“政企分开”；股份制还有利于实现政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。
综上所述，股份制可以使国有经济的资产顺畅地流转起来，把国有资本配置到能够发挥其经济效益和社会效益的领域，推进国有经济战略调整步伐和提高国有资产重组质量，更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用；股份制还可以使国家通过“控股”来保持公有制主体地位，使国有企业实现自主经营，成为一个活的经济实体，使国有经济这种公有制形式在与市场经济的结合中得以实现。
国有经济选择了合适的经济制度，剩余的就是公司治理，而公司治理的实质是股东权的合理配置问题。
四、股东权概念的正确理解
股东是因出资而取得公司股份的公司成员，股东也是公司的共同所有人，但不是公司对财产的共同所有人，他们以共有人的名义所持有的权利和义务由股份衡量；股东权是股东对股份的所有权，是一种财产权；股东权是一种非财产权，但包含财产权内容，是区别于股权的一种社员权，股东权是一种以非财产权为主要内容之一的权利，是基于股东股份产生的一种法律地位，股东权是公司股东作为公司出资者按投入公司的资本额而享有的所有者的权利。
股东权包括自益权和公益权两部分，自益权以收益权为主，包括：分红权、股份转让权、优先权和剩余财产分配请求权等；而公益权主要为非财产权利，包括：知情权、质询权、表决权和大股东表决限制权等，相对与收益为主的自益权而言，企业的治理症结在于股东权的配置即寻求股东公益权的最合理实现方式。
五、股东权的配置
在我国，随着投资主体多元化的出现，尤其是国有经济选择股份制，股东权之间的要求与冲突也显现出来，由此出现的多元化主体寻求股东权的合理配置成为理性的要求。
董事制度的变革之所以与股东权配置有必然联系，在于无论是否采用董事会中心主义的公司治理，均是以董事会为股东权冲突的连接机构。董事的股份累积选举制就是合理配置股东权从而传导董事会进行公司治理的有效模式之一。股份累积选举权规则起源于美国依利诺伊州1870年所制定的宪法第3章第11条。日本在1950年修改公司法时也仿照了美国的条例，我国台湾1966年修改公司法时第198条规定了这一法则，并要求强制执行。其方法为：股东大会选举董事时，每一股份有与应选董事相同的人数的表决权，可集中选举一人，也可分散选举数人。实质上是将股份按拟选董事人数放大后，赋予股东以集中或分散选票的权利，同时避免了控股股东利用控股权重复投票给自己董事的情况，这种方法绝对排除了控股股东垄断董事会的情况。
如：控股股东持有公司1000万股份，其余全部股东累计持有800万股份，公司拟选董事5人，按我国现公司法选举原则，如果控股股东推荐董事5人，每一候选人均获1000万股份的支持，而其它股东无论推选多少候选人，始终不会超过800万股份的支持，这使得其他股东没有候选董事达到法定要求。如果采取股份累积选举法，则能完全克服。同样持股，控股股东如推选5人候选董事，则每人只获得1000万股份支持，但如果其它股东联合推选4人，则每一人可获1000万股份支持，与控股股东的候选董事股份支持相同，从而确保了其它股东能共同推选与其股份相对应的董事，有效的防止国有经济的垄断，有利于国有经济的顺畅发展，这样形成的董事会客观上代表了更多股东的利益。对中国而言，有必要强制执行股份累积选举法，如何利用股东权合理配置达到促进我国经济发展的目的，仍需我国在将来的发展中进一步思考与完善。
参考文献：
1、sharehold a person who owns shares of stjoint stock[M].black’s law dictionary,West publishing co.US,1979.
2、孙志军.对股份及股份公司财产关系的再认识[J].中国法学,1988(3).
3、武忆舟.公司法论[M].三民书局出版社,1980.
一、既有文献的简要概述
学者们从不同角度研究了中介(银行)主导型和市场土导型金融体系的优劣。Dcmirgic—KunI&Levine(1999)通过对多个国家的数据分析，认为较高收入国家的股票市场相对于银行更为活跃和有效率，金融体系也更可能以市场为导向；Tadessc(2001)的研究表明，在经济金融发达国家，市场主导金融体系在推动经济发展方面比银行体系占优，但在经济金融不发达国家，银行上导体系可能更好；Ergungor(2003)也认为在不同的条件下，两种金融体系表现出不同的优劣，在不灵活的法律体系下，银行比较重要，而当法律灵活性增强时，市场主导型金融体系的优势就开始发挥出来。而—些学者从其他角度考察的结果是两种金融体系并没有明显的优劣区别，如Bcck&Lcvine(2000)的实证研究不能得出银行主导体系和市场主导体系在促进新企业设立和原有企业扩张上哪个更有作用的结论。转轨中的中国选择何种金融体系也是我国理论界广泛关注的问题，2005年1月15日《中国证券报》15版“推动银行主导与市场主导型金融体系融合”论坛专门探讨了这个问题，北京入学经济研究中心教授平新乔、纽约证交所国际董事兼中国首席代表张磊等倾向于建立市场主导的金融体系；而中国国际金融公司董事、总经理贝多广持反对意见，不同意把中国未来金融体系建立在资本市场上。对于这些研究和争论，汪办兴等(2006)做了一个综述，并且认为目前中国银行主导型金融体系在促进经济增长上是有效的，强行将中介主导型金融体系转变为市场主导型金融体系的政策可能是误导的。
二、我国金融体系的历史起点只能是银行主导型
根据新制度经济学理论，国家也是一个有自身效用的组织，笔者认为，在国家的效用函数中，政权的存续应该占有极大的权重，只有在满足社会稳定、从而政权存续这一偏好的前提下，国家才可能考虑税收增加、经济增长等其他效用。因此，在改革的初始阶段，国家面临着两难选择：不改革，国有经济的低效造成的经济低迷、人民闲顿，在外部竞争对于(尤具足周边国家)快速经济增长的激发下，很有可能滋生不稳定因素；改革，由于在改革之初，我国经济是“—大二公”的国有国营经济，当时的国营企业(后为国有企业)不但提供了国家的主要税收，而且承担了就业、医疗、教育(一般的国有企业都有自己的医院或医疗所，有幼儿园，子弟学校等)等本应由国家承担的社会保障以及其他责任，国有经济存量对整个国民经济、甚至对社会的稳定和政权的稳固都有重要的意义。贸然改苹国有经济存量和旧的经济体制，也有可能产生不稳定因素。国家必须在保持社会稳定的前提下，追求税收增加与经济增长的效用。为了保持社会稳定，极端重要的国有经济必须得以维持并保持增长，不能急剧地衰退，因此，须设计一系列的制度安排(如价格双轨制等)将稀缺资源(尤其是资金)向国有经济倾斜。而随着改革的深入，国民收入分配格局发生了变化，非国有部门(包括居民以及民营企业等)成为主要的储蓄者，国家所支配的份额相对较少，国家虽然可以采取其他的手段为国有经济筹资，如增税、发行货币以及举债等，但这些手段只能筹措到十分有限的资金(张杰，2003)，可资利用的一笔巨额资金就是分散在非国有部门的储蓄资源，因此，为了动员和集中国有部门外的储蓄，使之配置于国有经济，必须自上而下地没置银行上导、确切地说是国有银行主导的金融体系。
三、银行主导型金融体系收益的弱化和成本的凸显
显而易见，设置银行主导型金融体系的收益是巨大的，不但保证了社会的稳定，又保证了计划经济向市场经济的平稳转变，而前的转变却与政权的更迭、经济的衰退相伴。但同时这种金融体系也需要支付巨大的成本，最突出的体现就是国有银行体系巨额的不良资产。国有银行向国有经济提供信贷，是以国家提供隐性担保为前提条件的，国有银行体系的巨额不良资产最终要由国家承担责任。既然这样，作为人的国有银行就有激励采取风险偏好的策略，收益归自己所有，而把损失(不良资产)转嫁给国家，因为国家无法甄别国有银行不良资产中哪些部分是由国有经济低效这一客观因素造成的，哪些是由国有银行的机会主义行为造成的。因此，国有银行体系不良资产规模的膨胀会更迅猛，银行主导型金融体系的成本会以更快的速度递增。
正如前文所论述，在改革初期，由于国有经济存量的重要性和复杂性，只能在一定的边界内对国有经济进行变革和调整，如政企分开；打破企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的平均主义；将企业的所有权与经营权分离，由国营企业变为国有企业等，而不能从根本上触动国有经济，也不能容忍非国有经济过分地与国有经济争资源、争市场，因为在非国有经济占经济总量较小份额的前提下，国有经济的式微或大规模变革必将造成不可预期的冲击。但当非国有经济在经济总量中已占相当大的份额，国有经济的收缩或变革对经济、社会稳定的冲击较小时，由于非国有经济更富有效率和活力，更有利于经济增长和税收增加，因此，在社会稳定得到满足的前提下，国家就有激励取消原有的向国有经济倾斜的政策，甚至转而对非国有经济采取政策倾斜，这时，国家就会尽量收缩已有的国有经济存量边界，直至边际成本等于边际收益的那一点上。随着国有经济对就业、经济增长贡献的下降，非国有经济贡献的相应上升(如下图所示)，国家对非国有经济的政策也逐渐转变，从“—定范围的劳动者个体经济是公有经济的必要补充”到“个体经济、私营经济是社会主义经济必要的有益的补充”，再到“中外合资企业、合作经营企业和外商独资企业也是我国社会主义经济必要的和有益的补充”，直到党的“十六大”提出的“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”。国家允许的非国有经济的范围从“一定范围的劳动者个体经济”一直到“个体经济、私营经济和外资经济”，范围越来越广；对非国有经济的态度从公有经济的“补充”地位到社会主义市场经济的“重要组成部分”，态度也越来越肯定。
既然在改革之初设置银行主导型金融体系的制度安排是为了补贴庞大、重要的国有经济，从而保障社会的稳定，则随着非国有经济的壮大、国有经济占经济总量份额的下降，国有经济的式微或大规模变革已经不再对社会稳定构成威胁时，对国家来讲，银行主导型金融体系的收益就呈现递减趋势，更进一步，由于国有经济的低效不利于经济增长和税收增加，银行主导型金融体系的收益会加速递减，而由于国有银行的道德风险，其成本(国有银行体系的不良资产规模)则会迅猛扩张。当国有经济占经济总量的比重下降到临界点以下时，银行主导型金融体系给国家造成的成本大于其益，国家就有激励放弃银行主导型的金融体系。
以上分析自然引申出一个问题：既然较高的国有经济比重使得国家设置银行主导型金融体系的收益大于其成本，而且其差额是国有经济比重的增函数，国家理应追求较高的国有经济比重，这与国家近年来主动收缩国有经济边界构成悖论。
应该看到，国家之所以自上而下强制性地推进由计划经济向市场经济的制度变迁，是由于国有经济长期效率低下，缺乏活力，导致整个社会的经济增长极其缓慢：根据制度经济学的国家模型，国家面临其他国家和国内利益集团的竞争压力，不但周边国家快速的经济增长(如所谓的亚洲“四小龙”、“五小虎”)对国家构筑了强大的竞争攻势，而且，国内经济的长期低迷在其他国家快速增长的刺激下，也不利于社会的稳定，因此，一方面，国家设置国有银行主导型的金融体系，将信贷资金配置于国有经济；另一方面，发展非国有经济以满足税收增加和经济增长的偏好。因此，银行主导型余融体系的收益更大程度上体现在社会稳定上，足以暂时牺牲经济增长和税收增加为代价换取社会的稳定。由于非国有经济比国有经济有更高的效率和资本边际生产率，大量的实证分析也证明了这一点，NarjessBoubakriandJean-ClaudCosset对21个发展中国家在1980年至1992年民营化的79家公司进行实证分析后发现，民营化后公司的盈利能力、经营绩效、资本投资支出、产出和就业水平都显著上升。JulietD’SouzaandWilliamLMegginson考察了28个国家1990-1996年民营化后的85家公司的经营绩效，发现民营化后公司的盈利能力、产出和效率都显著上升了。因此，国有经济占经济总量的比重必然呈现下降趋势，相应地，非国有经济对就业、国家税收、经济增长的贡献越来越大，这时，国有经济的衰退或大规模变革已经不再构成社会稳定的威胁。在社会稳定得到保障的情况下，显然应该努力谋求税收增加和经济增长的效用最大化，显而易见，充满生机与活力的非国有经济更有利于税收增加和经济增长，国家就有激励主动收缩国有经济边界。
四、银行主导型的衰弱和市场主导型的增强：我国金融体系的未来趋势
根据以上分析，国家以其声誉这一无形资产为国有银行提供隐性担保，从而维持银行主导型金融体系的收益已经大大降低，而其成本(不良资产)则由于国有银行的败德行为而急剧上升。随着时间的推移，这个成本几乎是无穷大的。为国有银行注入真实资本，虽然也必须付出一定的成本，但和无穷的成本比较起来，显然是占优的。而且，更为重要的是，由于国家声誉的不可分割性，国家以其声誉作为国有银行的资本金，不可能通过国有银行资本金的分散化拆分国家承担的风险，而真实资本却是可以分割的，在为国有银行注入真实资本的同时，国家积极推进国有银行的股份制改造，吸收民间、国外等其他资本人股，一则可以减轻国家现实的财政压力，二则可以通过国有银行资本金的分散化拆分国家承担的风险，从这个意义上讲，国家目前积极推进国有银行上市，将外资金融机构对中资银行的持股比例从5％提高到25％，也就并不是偶然的了。
不仅国家主观上存在以真实资本的注入来替换其声誉资本，从而退出银行的偏好，而且制度环境的变化也在一定程度上使得国家的声誉资本失去了意义。随着我国金融业的逐步开放，中外资银行的竞争必将随着外资银行的进入与中资银行海外业务的拓展而日益激烈，一国银行业的国际信誉必然影响其国内外的业务开展与竞争，而国际评级机构在考察银行的资本充足率时，是不会将国家声誉资本纳入其视野的，只可能考察可测量的真实资本。因此，在开放的制度环境下，国家的声誉注资在一定程度上已经失去了其意义，与其付出提供声誉资本的巨大成本，却难以获得相应的收益，还不如用真实资本的注入替换声誉资本。
从国有银行的角度看，在金融相对封闭的制度背景下，国家的声誉资本使得国有银行不仅可以几乎不付出任何成本就凭借国家声誉建立了稳固的市场信誉，而且，还可以将其经营失败的风险转嫁给国家。因此，在渐进改革的初始阶段，虽然国家声誉注资的银行主导型金融体系使国有银行丧失了一定程度的信贷自，但其收益仍是远远大于其成本的。更进一步，不管国家注入的真实资本规模多么大，总有一定的量的限制，况且，窘困的国家财政也不可能使注入真实资本的规模远远高于8％的资本充足率，随着国有银行不良资产规模的迅速膨胀，资本充足率必然向原来的低水平回归，而国家的声誉资本几乎是一个无穷大的量，只要保持社会的稳定，国有银行就不可能发生流动性危机而倒闭。因此，在渐进改革的初始阶段，国有银行也愿意国家以其声誉资本的注入来维持一个国有银行主导的金融体系。而金融业的开放使得国家声誉与国有银行市场信誉的同质性产生一定程度的异化，为了在国内国外两个市场同外资银行竞争，国有银行必须付出成本，重建其市场信誉，而资本充足率、不良贷款率等正是市场信誉高低的重要标志，国有银行的上市需求，也正是出于重建其市场信誉的需要，因此，国家以真实资本置换声誉资本也符合国有银行的效用函数。
综上所述，国家将会通过真实资本的注入和声誉资本的退出、股份制改造等方式逐步市场化国有银行，不再维持一个国有银行主导的金融体系，而这也在一定程度上符合国有商业银行自身的效用，因此，强有力的银行主导型金融体系将会逐步弱化，而市场主导型的金融体系将会有所增强。
第一，社会主义初级阶段发展经济的需要。社会主义的初级阶段是我国的国情、最大的实际。它是我国建设社会主义必然要经历和不可逾越的历史阶段。生产力落后、商品经济不发达主要指生产力整体水平低，发展不平衡，社会主义所必须的物质基础还比较缺乏。我国社会主义初级阶段生产力的发展程度、水平、特点，是我们考虑和构建社会主义所有制关系的基本出发点。这样的生产力实际客观要求在坚持公有制为主体、保证我国社会的社会主义性质的前提下，还需要有个体经济、私营经济、外资企业等各种非公有制经济作为补充。只有发展多种经济成分，才能适应多层次生产力发展的要求，才能有利于调动一切积极因素，充分利用各种资源，促进我国国民经济的发展。经过中国特色社会主义建设实践和我党的不懈探索，1997年党的15大第一次明确了我国的所有制结构是除了作为主体地位的公有制经济以外，还包括个体经济、私营经济、中外合资经济和外资独营经济等等。改革开放30多年我国国民经济迅速发展壮大的事实充分表明，非公有制经济是促进经济社会发展的重要力量。因此在整个社会主义初级阶段，我们都必须坚持公有制经济的主体地位、都必须坚持多种所有制经济共同发展。只要社会主义初级阶段这个基本国情没有发生变化，我们就不能改变这个基本经济制度。当前我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此必须在毫不动摇坚持公有制经济主体地位的同时，必须毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展。
第二、是发展社会主义市场经济的需要。鼓励、支持和引导非公有制经济发展另一个重要原因是我国发展社会主义市场经济的客观要求，它在加强和完善社会主义市场经济体制建设方面发挥着重大作用。在社会主义初级阶段，非公有制经济的存在发展，提供了多种市场经济主体，这为社会主义市场经济的建立和开展提供了前提条件；公有制和非公有制经济不同市场主体的良性竞争，能提高不同企业经营管理水平，增强企业市场竞争力；非公有制经济，特别是外资经济的存在能够更好地帮助我们利用外资、引进先进的技术和管理经验，为我国公有制经济尤其是国有经济的发展壮大以及体制改革创新提供借鉴。因此在发展社会主义市场经济，促进社会主义现代化建设的进程中必须把坚持公有制的主体地位同促进非公有制经济发展两者统一起来。那种把公有制与非公有制经济两者对立起来的看法和做法都是错误的。十八届三中全会指出“：公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”
第三、非公有制经济对我国经济的促进、发展的积极作用看。社会主义初级阶段鼓励、支持和引导非公有制经济经济发展就是充分调动和利用其有利于发展社会生产力、增强经济活力，有利于改善人民生活等方面的积极性，其作用表现为：一是非公有制经济的发展有利于增加供给、提高人民生活水平和生活质量。二是非公有制经济具有相对分散、规模小、易吸纳劳动力的特点，有利于增加社会就业。三是非公有制经济有助于调动多种积极性。由于生产资料的所有制形式和经营特点不同于传统的经济形式，所以能够充分调动所有者、经营者和广大职工的积极性。四是非公有制经济的发展过程中，培养和造就了能够适应市场经济规律运作的经营、管理人才。五是非公有制经济的运行机制最接近于市场经济的运作机制，价值规律、供求规律、竞争规律在中体现得最充分，因而非公有制经济对国有经济的改革具有一定的借鉴作用。据统计，2012年，非公有制经济占国内生产总值的比重已超过60%，在全社会固定资产投资中的比重已超过60%，提供的税收占全部税收的73.1%，成为经济增长的重要推动力量；大量创新型科技企业都是民营中小企业，涌现出华为、海尔等一批技术创新走在行业前列的民营企业，在促进科技创新方面作出了重要贡献；提供了80%以上的城镇就业岗位，成为解决就业的重要渠道；在各种所有制经济中，非公有制经济的税收增长是最快的，税收贡献超过50%。
二、应准确认识把握公有制经济与非公有制经济的内在联系
第一、在我国当前生产力水平的条件下，无论公有制经济还是非公有制经济，只要是有利于经济发展、有利于满足人民多方面需要的都应该提倡鼓励。因此在整个社会主义初级阶段，不能只发展某一种所有制经济，排斥另一种所有制经济。既不能搞单一公有制，也不能否定公有制为主体，搞私有化。十八届三中全会指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。
第二、社会主义的经济基础是公有制，以公有制为主体是社会主义的根本原则。要坚持社会主义性质和方向，就必须毫不动摇坚持公有制，坚持公有制经济的主体地位。社会主义公有制的产生、出现从根本上讲是生产社会化的必然要求，与生产力的充分发展高度适应。在社会化大生产的条件下，建立公有制、用社会主义公有制取代资本主义私有制，是符合社会发展的规律和历史趋势的。社会主义是建立在生产资料公有制基础之上的，也就是说，它的经济基础是生产资料公有制，这一点正是社会主义制度与资本主义制度的本质区别。我们既然已经是社会主义，那就必须坚持公有制，决不能搞私有化。因为公有制是我国社会主义经济制度的基础，是社会主义生产关系的本质特征，是劳动人民当家作主的经济基础，在这方面必须坚定不移、毫不动摇。如果取消或动摇公有制主体地位、实行私有化，那就没有了社会主义的经济基础，没有了公有制这个根基，社会主义当然也就不可能存在了。因此坚持社会主义，就必须坚持公有制经济的主体地位，就必须充分发挥国有经济的主导作用。十五大指出：“公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势;国有经济控制国1民经济命脉，对经济发展起主导作用。”这为我们坚持、发展、壮大公有制经济和充分发挥国有经济主导作用指明了方向。尤其要指出的是，改革开放以来我国所有制结构的探索和改革，都是以坚持公有制经济的主体地位为前提的，发展多种所有制经济也是以确保公有制的主体地位为条件的。任何否定公有制经济主体地位的观点，在理论上是站不住脚的，在实践上也是有害的。因此，在坚持公有制和公有制主体问题上我们必须做到旗帜鲜明、理直气壮。十八届三中全会强调指出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”
第三、必须充分估计和正确看待非公有制经济的历史地位。应该指出的是，从本质讲公有制和非公有制经济是两种根本不同的经济，在现阶段我们之所以还需要发展非公有制经济，主要是因为我国生产力落后，还需要有非公有制经济作为社会主义经济的补充，还需要有非公有制经济在促进经济增长、扩大就业、活跃市场和满足人们多样化的需要等方面的积极性。随着生产力的发展，我们最终是要彻底消灭私有制的。我们今天利用私有制，发展生产力，是为最终消灭私有制创造物质条件。对此我们必须有清醒的认识。
三、当前应如何支持、引导非公有制经济健康发展
第一、正确认识非公有制经济的两重性，做到支持和引导相统一。在对非公有制经济的支持和引导问题上，现在有一种倾向，对非公有制经济只讲鼓励、支持，而不讲引导，这是不全面的。这是因为，非公有制经济在我国社会主义初级阶段的条件下的作用具有两重性，一方面，在生产力落后的情况下，非公有制经济对国民经济的发展具有积极作用，因此我们必须鼓励和支持它们发展;另一方面，非公有制经济的基础是私有制，存在雇佣和剥削关系，这同社会主义的本质是有矛盾的，因而必须加以引导，以便使它的发展能够符合社会主义社会的需要。如果只讲鼓励、支持，忽视引导，会使得非公有制经济同社会主义的矛盾激化，从而不利于中国特色社会主义事业的发展。
第二、应毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。对于对非公有制经济的鼓励、支持一个重要方面，就是如何激发非公有制经济活力和创造力。根据十八届三中全会《决定》要求，当前需重点做好以下工作：一是对非公有制企业鼓励支持上，国家鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。二是经济法律地位上，要废除、消除对非公有制经济各种形式的不合理规定，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护等平等地位。三是扩大金融业对内对外开放方面，国家在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。四是完善产权保护制度，无论公有制经济还是非公有制经济都一视同仁，其财产权都不可侵犯。五是技术创新方面，国家要健全技术创新市场导向机制，激发中小企业创新活力。六是政策待遇上，对不同所有制经济要坚持权利平等、机会平等、规则平等，创造市场公平竞争的政策环境。七在文化发展上，国家鼓励非公有制文化企业发展，允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营。积极支持各种形式小微文化企业发展。八是在特许经营领域方面，国家要鼓励并制定非公有制企业进入特许经营领域，比如对污水处理、垃圾处理、公共交通等城市公用事业的具体办法。九是公共文化服务体系建设上，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。十是权利义务上，国家保护各种所有制经济产权和合法权益，同时国家依法监管各种所有制经济。
国有企业是我国国民经济的骨干与支柱。国有企业搞得好不好，不仅关系到我国国民经济的整体水平与实力，而且关系到社会主义制度的存亡与发展。改革开放以来，国民经济的发展取得了巨大成就。然而我们也应当清醒地看到，国有企业在由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变过程中，诸多深层次的问题日益暴露，发展受到严重阻滞。要解决当前国有企业存在的问题，把国有企业搞活，就必须在深化以建立现代企业制度为中心内容的企业改革中，努力构建与社会主义市场经济相适应的企业产权流动与重组运行机制。
一、国有企业改革中存在的问题
我国国有企业的改革，是从公有制一统天下、国有经济占绝对优势的情况下起步的。因此，这种改革从一开始就是同所有制结构的调整结合进行的。即一方面着眼于如何搞好搞活国有企业，进行了各种各样的试验，直至目前的现代企业制度试点；另一方面则逐步放宽政策，发展多种形式的非国有制经济，包括集体合作经济、个体、私营经济和外资经济等等。随着经济体制改革的不断深入，整个国民经济高速发展，国有资产总量迅速增长。据国家统计局统计，全国国有资产总额（不含境外国有资产）1995年底已达47472亿元。但是，应该看到，迄今为止改革的取向和措施还有一定的局限性，而且还没有真正摆脱传统体制留下的烙印，从而使国有企业面临不少问题和困难，大体可归纳为以下几个方面：
1、政企无法真正分开，国有企业产权主体未能真正实现多元化。市场经济是和所有制的实现形式即产权制度直接联系的，而国有企业所有制的性质和比例结构往往从根本上决定它的表现形式（产权制度）。在建立现代企业制度的过程中，一些企业通过股份制改造，将传统的国有企业资产一次性转为国有股。另一些在改制中虽然吸纳了其他成份的股份，但均是在政府行政干预下，保持了国有股的绝对优势地位。其结果使产权主体多元化变成一句空话。政府仍要代表国家，以＂唯一股＂、＂优势股＂从根本上甚至是表现形式上干预控制企业，导致了国有企业在市场竞争上不能放开手脚，同时也影响了政府管理国家和调控经济的职能，致使企业产权主体与市场经济的内在要求相悖。
2、国有制与社会劳动者所有相分离、排斥，国有资产所有者处于＂虚置＂状态。虽然国有企业或占绝对优势的国有股名为国家或全民所有，但实际上作为真正的产权主体的社会劳动者谁都没占有。产权关系的虚化造成了实际上的分离、转移、排斥。即使是国有企业的职工，也把国有资产看成是异己的，将自己的劳动视为雇佣，从而在根本上抹消了社会劳动者对国有资产经营好坏、流失与否、效益分配等情况的关注和参与。致使在社会主义市场经济条件下的生产力与传统国有制的垄断性、封闭性、压抑性形成了严重的对立与冲突。
3、产权条块分割，国有资产存量不活。时至今日，在传统体制的影响下，仍有相当数量的政府和企业主管部门始终不能摆脱政资不分、政企不分的困扰，使国有资产所有权的统一性受到地区和部门分割。产权的分割封闭，必然是条块内部搞自然经济式的＂大而全＂和＂小而全＂，同时导致国有资产的＂沉淀＂和＂凝滞＂，造成国有资产低效甚至无效营运。据国家国有资产管理局统计，全国国有资产存量中，约有1520％处于闲置和半闲置状态，若按1994年底统计的经营性国有资产22000亿元计算，全国约有4000亿元左右的国有资产闲置或半闲置。庞大的国有资产凝固不动，不仅不会使资产价值得以实现，反而还会因为社会生产技术进步导致资产原值的贬损。由于排斥了经济的内在联系，资源的流动和效益化配置成了一句空话。这显然与以社会化大生产为基础的现代市场经济的统一性和开放性是格格不入的。
4、国有企业负债经营包袱沉重，资产负债率继续攀升。长期以来，国有企业一直处于高负债经营状态，企业负债额远远超过它所能承受的正常水平。据统计，截止1994年8月，全国已完成资产清查报表会审的12.4万户（占全国总数的60％）工商企业中的资产负债表显示，帐面资产总额为41370亿元（其中尚有未处理的损失4438亿元，将其扣除则实有资产总额36932亿元），负债总额为31047亿元，负债率达75.10％，若以实际资产总额计，则负债率高达84％，其负债率之高是1979年我国工商企业负债率29.5％的2.52.85倍。资产负债率连年攀升、居高不下，还贷困难，企业为了维持经营不得不继续负债，陷入了恶性循环之中。
5、产业结构和产品结构不合理，企业效益不断下降，亏损日益严重。当前，我国的经济结构不尽合理，表现在国有企业中就是按计划经济体制建立的原有工业布局不尽合理，老企业设备陈旧而无力改造，产品更新换代跟不上，品种单一，质量差，缺乏市场竞争力。再加之企业内部制度不严，基础管理混乱，导致企业效益不断下降，亏损日益严重。据统计，目前占企业总数60％以上的国有企业处于明亏或潜亏状态，折旧提取严重不足，自有流动资金减少，工资性支出和其他非生产性支出却不仅没有减少，而且还在不断上升，国有资产无疑处于空心化境地。
二、搞好国有企业产权流动与重组的重要性和紧迫性
国有企业改革中存在的上述一系列问题和矛盾，从深层次分析都属于体制问题，并且与我国国有经济的产权变革滞后有着深刻联系。在这种新旧体制并存、两种体制对峙时间较长的情况下，只有通过产权制度变革，才能理顺产权关系，真正搞活企业，启动和协调整个经济体制改革的顺利进行。而搞好国有企业的产权流动与重组，则是当前产权改革的关键环节和紧迫任务。
首先，推动国有企业产权流动与重组，是发展社会主义市场经济的客观要求。党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济新体制。这种新体制客观上要求运用供求、竞争和价格机制，使市场在国家宏观调控下对资源起基础性配置作用，通过市场自发地调节社会资源在各个部门、各个企业间的分配。在现代市场经济条件下，企业在生产商品和劳务的同时，自身所拥有的产权必须以商品交易对象而存在，并通过市场机制的作用，通过破产、拍卖、租赁、兼并等多种形式，促进产权的合理流动与优化配置，从而挖掘资产的生产潜能，促进资产的有效和合理地利用。
其次，有利于企业转换经营机制，为企业的发展注入新的活力。随着经济体制改革的深化，企业通过入股、参股、出售、股权转让、收购、兼并等多种形式，形成多元化的投资主体，企业财产的组织形式亦日益多样化，包括国家在内的出资者共同投资设立的企业已成为国有经济的一种新的实现形式，随着产权的流动与重组，按股份共有的经济单位越来越多，在这种条件下，依靠资产重组，构建和开通了企业间的资产再组合的机制，使重组的企业一诞生就能有效地改变原有的运行机制，按照产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的要求建立现代企业制度，从而使企业在不断革故鼎新中保持旺盛的生机和活力。
第三，有利于盘活国有资产存量，优化产业结构。当前，国有资产在不同企业、不同行业中闲置浪费与严重短缺同时并存，通过产权的流动与重组，使人才、资本、技术等生产要素由＂闲置＂向＂短缺"转移，既可实现区域间经济发展的合理布局，又可盘活国有存量资金，同时，还可使资金按照市场要求得以优化配置，推动产业结构、技术结构、产品结构、组织结构的调整和优化。
第四、有利于使优势企业迅速扩张，形成规模经济。在日益激烈的市场竞争中，由于优胜劣汰机制的作用，必然会出现一批企业的衰退或者消亡，出现朝阳产业与夕阳产业的来去交错。产权流动与重组，采取企业兼并与破产等方式优化配置资源，可以迅速推动资本的集中，把有限的资源转化到优势的企业、优势的产业中去，使优势企业得到扩张，形成一批以资产联结为纽带，跨地区、跨行业的大型企业集团。
使重组的企业一诞生就能有效地改变原有的运行机制，按照产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的要求建立现代企业制度，从而使企业在不断革故鼎新中保持旺盛的生机和活力总之，在推动国有企业产权流动与重组过程中，应从行业类型、企业规模、效益状况、发展前途等实际情况出发，有的放矢，因企制宜。既要配合＂抓大＂，又要促进＂放小＂，允许并且鼓励多种形式并存，不搞单一模式和＂一刀切＂。
㈠通过对行业内国有资产的战略性转移、系统性重组和结构性调整，集中力量抓好一批大型企业和企业集团，增强企业的自我积累，加快技术改造，巩固和发展骨干大型企业和企业集团的主导优势。
我国是坚持公有制为主体、国有经济为主导的社会主义国家，国有企业特别是国有大型企业和企业集团是国民经济的支柱。它们对增强我国经济实力、提高人民生活水平、保持社会稳定具有十分重要的意义。据统计，改革开放以来，我国国有资产以平均每年18％的幅度持续稳定递增，显示了国有企业强大生命力和社会主义制度的优越性。截至94年底，仅占全国国有企业户数0.22％的500家国有大中型企业，其资产占全国国有企业的36.04％，实现利润总额占全国国有企业的78.39％，这表明我国国有大型企业和企业集团是我国国民经济的坚强支柱。它们担负着关系到国计民生的各种最重要工业品生产和服务的任务，为国民经济各部门提供大量的机器设备、原材料、燃料动力，以及人民生活所需的消费品。它们控制着国民经济命脉及金融、基础材料、交通邮电等重要产业，是我国实现现代化的重要物质基础。因此，在推动国有企业产权流动与重组的具体运作过程中，国家必须重点抓好一批在国民经济中起骨干作用的大型企业和企业集团，以保持对国民经济的调控。坚持资产存量和增量及各种资源向支柱产业、优势企业、名牌产品流动的原则；坚持促进改制、改组、改造、强化企业管理的原则；坚持资产规模和经济效益相统一的原则。紧紧抓住＂关键的少数＂是保证对国民经济调控、搞好国民经济的关键。政府要通过调整企业结构，组建大型的企业集团，较快地使国有资产在不同行业之间转移，实现产业结构调整；要通过组建跨行业、跨部门、跨地区的国有控股公司，打破原有部门、地方所有制和市场条块分割的局面；要鼓励同行业优势骨干企业＂强强＂联合，从而扩大经济规模，走向集约经营，形成规模效益。
总之，抓好大型企业和企业集团，就可以基本盘活全国国有资产存量，提高科技水平和经济增长质量，带动经济的稳定增长。只要激发骨干企业的活力，靠它们支撑的其它企业将会随之活起来。
㈡通过兼并、联合、控股及嫁接合资等资产重组方式，加快国有中小型企业的改革，促使企业产权主体多元化，盘活国有资产存量，减少企业亏损，建立和形成为大型企业和企业集团配套服务、从事专业化生产经营的企业群体。国家在集中力量抓好一批国有大型企业和企业集团的产权流动和重组工作的同时，还要加快搞活国有中小型企业，通过灵活多样的产权转让形式，使国有资产存量流向更有效益、更具影响的企业和领域，使生产要素得到优化配置，使整个国有经济更富有活力，其主要措施是施行＂三个一批＂：
1、发展壮大一批。对领导班子强，内部管理好，具有名、优、特、新产品，有一定生产规模，资本金利润率在10％以上，市场前景广阔的企业，应采取措施帮助其发展壮大，以形成规模经济，带来规模效益，并力图把其中的一些已具备相当规模、大有实力的企业并入国有大型企业，以增强国有经济在关键行业和主导行业的实力。具体可采取以下若干措施：⑴实行公司制改造，进行现代企业制度试点；⑵组建企业集团；⑶实行股份制改组；⑷组织企业进行横向联合。
2、重点扶持一批。对产品有市场、领导班子强、发展潜力大，但暂时有困难的企业，可以由政府在资金、政策等方面进行扶持，或者由银行给予资金扶持，协助企业搞好内部经济核算与资金运作，从而推动企业的发展，增强企业的生产能力、市场竞争能力和抗风险能力。
3、放开搞活一批。对管理不善、经营困难、经济效益差的企业，要根据企业的实际情况，采取不同的形式放开搞活：⑴兼并重组，产权转让。为尽快形成规模，走向集约经营，除了提倡优势支柱企业间＂强强＂联合以外，同时还要鼓励优势企业兼并劣势企业，即＂以强带弱＂，具体地说，对资不抵债的企业，采取承担债务或兼并或先破产再兼并；对资债基本持平的企业，采取接收式兼并；对有一定数额资产的企业，采取控股式兼并。从而促使一些经营不景气的企业尽快向具有产品优势、经济实力较强的企业流动，优化国有资产配置，提高国有资产利用率，同时减少或避免实施破产可能形成的巨大债务损失，减轻改革的社会震动。⑵职工持股，转换机制。对于管理体制滞后，竞争能力不强，经济效益低下的企业，可将其国有净资产采取有偿转让方式，出售给企业内部职工，职工以入股方式共同出资购买企业产权。国有企业变为职工共有的股份制企业，将彻底放开搞活企业，充分发挥职工积极性、主动性和创造性，较好实现机制的转换。⑶分块经营，分块搞活。对整体经营有严重困难，局部尚有一定优势的企业，将存在生机的资产或产品从母体中分离出来，在合理承担相应债务和义务的前提下，组建新的法人实体，独立经营，老企业则寻求新的生长点或成为控股公司。⑷嫁接改造，合资经营。随着多种经济成份的发展和企业投资主体的多元化，对技术装备基础好，产品畅销，市场需求量大，但发展资金紧缺的企业，可采取同其他经济成分进行多层次、多形式的联营联合，实现不同所有制经济优势互补。企业以其存量资产作价入股，向国内外企业集团靠拢，同时，将企业中的畅销产品生产线及装备、厂房、场地等生产要素裂变出来，与外部资本进行联合重组。通过实行嫁接改造，可使企业吸纳并支配更多的社会资本，摆脱资金紧张的困境，重新焕发生机和活力。
㈢通过承包、拍卖、出售、转制等方式，加快资产重组，进一步搞活一般小型企业，对于一些扭亏无望，没有发展前途的小型企业可依法破产。本着＂大改大进步，小改小进步，不改没出路＂的思想，我们要采取有关的政策措施，进一步放活一般小型企业，以便加快产权改革的步伐。放活小的有利于集中精力搞好大的，也有利于搞活整个国民经济。
1、租赁承包，国有民营。把企业的全部或部分资产交给社会法人或自然人（包括内部职工），按照签约的资产经营责任租赁或承包经营，依法交纳租赁费或承包费。
2、资产拍卖，竞价出售。对长期经营不善、扭亏无望的企业，或有闲置厂房设备、急需发展资金的企业，可采取资产拍卖方式，竞价出售。
3、转产经营，委托管理。对具有地域优势，适合发展第三产业的企业，可重点发展第三产业。同时，企业也可根据自身生产能力，选择投靠大中型企业或企业集团，在政府部门的帮助下，实行委托管理。
4、破产重组。对长期亏损、资不抵债、无力偿还到期债务的企业，应依照<<破产法>>的规定实施破产。在实施企业破产重组的操作过程中，要重点抓好三个环节的工作。首先，抓好宣告破产前的协调工作与重组方案的可行性论证，把可能阻碍破产工作进程的＂事件＂先协调解决好，没有可行的重组方案的破产申请不予受理。其次，抓破产过程中的严格依法办事，不把任何历史经济纠纷带入重组企业。同时做好破产后的企业重组和职工安置工作。企业破产是一种不得以而为之的行为，不到万不得已不破产。所以，推动一般小型企业的产权流动与重组，应将兼并、合并与破产拍卖结合起来或多兼并，少破产。就算对于已资不抵债、连续多年亏损的企业，只要仍有挽救希望，就应将其尚扭亏有望的部分带债分离，其余的部分才依法破产，以避免企业的整体破产，减少因实施破产而可能造成的巨大债务损失。
四、建立相关配套措施，确保产权流动与重组顺利进行
国有企业的产权流动与重组是一项涉及面很广的社会系统工程，认识有待统一，操作有待完善，同时也离不开相关的配套措施。
㈠要更新观念，营造有利于国有企业产权流动与重组的环境氛围。产权流动与重组在全国虽已不同程度地得以展开，但目前仍存在思想上的混乱，操作上的失误。不少人把产权流动与国有资产流失必然地联系起来。其实，国有产权流动不等于国有资产流失。运用商品经济的办法管理产权，运用市场和竞争规则来实现产权的分享和流转，不仅不削弱所有权，相反地恰恰是保障国家所有权、使国有资产富有生机活力的制度条件。
在国有产权转让的过程中，首先，我们必须在思想上明确企业产权要商品化。无论从理论上讲，还是从实践上看，企业产权都具有商品的一般属性，它是一种特殊的商品。既然生产资料、资金、场地、等可以是单个商品，那么，作为诸生产要素组合的企业产权无疑也应该是商品。产权转让过程实质上是一种特殊商品的交换过程。人们把承认企业产权是商品说成为思想认识的第三次飞跃（第一次飞跃是承认社会主义生产是商品生产，第二次飞跃是承认生产资料是商品）。因此，要重视产权这个特殊商品。如果企业产权不形成商品就进不了市场。
其次，我们必须明确产权转让要市场化。在市场经济体制下，企业的产权转让是一种市场行为，不同于过去企业的关、停、并、转。建国以来，我国曾经几次对国民经济进行＂调整、巩固、充实、提高＂或治理整顿，几次对国有企业进行关、停、并、转，这些与我们现在提出的产权转让有很大区别。一是关停并转是无偿性的，而产权转让是有偿性的；二是关停并转是采用指令性的行政命令的方法，产权转让是自愿性互利的经济方法；三是关停并转一般只限于企业整体的有形资产，产权转让不但包括有形资产，而且也包括无形的资产；四是关停并转不改变所有制性质，而产权转让有的则要改变企业的所有制性质；五是关停并转一般不改变企业法人实体，而产权转让则改变原有企业法人实体。
所以，在国有产权转让过程中，无论是出售实物资产、股权、债权换回货币，还是用货币购买实物或股票、债券，改变的只是国有资产的表现形式，只要坚持市场规则实行等价、有偿转让，国有资产的价值量和所有者权益绝不会减少，更不会消失，根本不存在减少或流失国有资产权益的必然性。容易发生的国有资产流失是出让价格形成机制不合理，低于重置价格或市场评估水平；购买的企业或合资企业把资产接过去了，债务却没有接过去；资产以特殊的优惠性低价让渡出去，而职工的就业问题留给了政府等等。可见，不规范的流动才会导致国有资产流失。不过，比较而言，至今为止最严重的国有资产流失并不是发生在资产存量结构调整的活动中，而是发生在没有进行这种调整的企业中，发生在存量资产不能流动的企业。所以，必须看到，合理、规范的流动不仅不会造成流失，而且可以促进结构优化，进而提高效益。国有资产流动的目的是为了获得更多的增值。资产不流动，就无法从经济效益差的行业或企业撤出，并投入到效益好的企业或行业，反之会导致资产长期低效甚至负效运营，失去增值机会。
我们必须明确，国有产权的凝滞和不流动，才是国有资产的最大损失和流失，而产权的流动与重组，则是实现国有资产保值增值的基本方式。所以，要更新观念，积极探索国有资产合理流动的途径和方式，引导国有资产向高效益的领域转移，以便有效地实现国有资产的保值增值。
（二）加强国有资产基础管理工作，为资产重组服务。推动国有资产存量的重组工作，必须建立健全的国有资产管理、监督和营运体系，加强国有资产基础管理工作，防止国有资产流失。为此，国有资产管理部门首先要建立完善的包括产权登记制度、国有资产统计报告制度、产权收益收缴管理制度、资产评估管理制度以及通过清产核资核实企业资本金的制度等一整套国有资产基础工作管理体系，同时要充分利用国有资产清产核资、产权登记和资产统计所获得的资料数据，从行业类型、企业规模、效益状况等方面分析企业资产结构、分布状况和企业发展前途，以研究制定产业、行业结构调整方案，并为减轻企业负债问题提供对策和建立重组企业的新增资本金制度。
其次，国有资产管理部门要加强资产重组过程中的产权界定和资产评估两项工作。产权界定是资产重组的前提，如果产权不明晰，就不可能做到资产合理流动，产权界定的实质就是界定不同产权主体的责任和权利。应该遵循＂谁投资，谁拥有产权，谁受益＂的原则做好产权界定，以维护国家国有资产所有者权益及经营使用者的合法权益，不侵犯其他财产所有者的合法权益，防止国有资产流失。资产重组必然会涉及到产权转让价格，而其确定又是以评估价值为基础，按照<<国有资产评估管理办法>>的规定，凡是发生国有资产产权转让的情况，必须对包括土地使用权在内的企业资产进行评估，评估工作要委托经国有资产管理部门批准取得评估资格的机构确认，并据此作为出让企业产权的底价。另外，应降低被兼并企业的评估费用。在资产重组评估过程中防止低价评估、漏估无形资产、多家介入资产评估工作等不良现象，坚持统一管理、规范运作原则，加强资产评估机构的管理。
㈢培育发展产权交易市场，规范产权转让行为，为国有产权转让提供媒体。在市场经济范畴下的资产重组，必须要有相应的产权交易市场，通过规范化的产权交易活动，合理组织国有资产存量的流动和防止国有资产在交易过程中的流失。关键性的问题是要建立规范的产权交易市场体系和监管体系，使在资产重组过程中的产权转让管理法制化、规范化，提高资产重组的科学性和有效性。产权交易市场的建立，有助于经济的发展，有助于资产存量跨地区、跨部门、跨所有制的流动，有助于资产重组工作。
关键词：现代企业制度 税收 税制改革
党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》再次强调：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。”税务系统作为国民经济的综合管理部门，在支持国有企业改革和发展中具有不可替代的作用。
国有经济是我国国民经济的支柱，是税收收入的主要来源。多年来，国有经济为我国国民经济的发展和社会各项改革做出了历史性贡献。在建立社会主义市场经济过程中，国有经济应当发挥其主力军的作用。税收作为国民经济宏观调控的主要手段之一，要在支持国有企业改革和发展方面充分发挥作用，尤其在促进国有企业战略性改组、培植大型国有企业集团、支持国有企业尽快建立现代企业制度、促进国有高科技企业发展、支持国有企业下岗职工再就业、清费立税、减轻国有企业负担等方面要尽快研究对策，本文拟就深化税制改革与建立现代企业制度相关问题作一探讨。
一、现行税制与建立现代企业制度的适应性和差异性
现代企业制度是在现代市场条件下形成的符合社会化大生产要求的企业组织形式，是一种规范化、法制化的新型企业制度。建立现代企业制度既涉及企业内部一系列制度的确立与创新，也涉及包括税收制度在内的法律制度的建立和完善。它要求税法统一、税制规范、结构优化、税负公平，只有创造公开、公平、公正的税收环境，才能体现市场竞争优胜劣汰的竞争法则，也才能促进企业实现“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”，成为真正的面向市场的竞争主体和法人实体。
1994年，我国在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保障财政收入、建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的思想指导下，依据财政、效率、公平原则，对原税制进行了规模大、范围广、内容深刻、影响力强的结构性改革，初步搭起适应市场经济要求的税制框架，这对企业改制是有利的。但也不可否认，94税制改革毕竟是对部分税种进行的改革调整，税法尚未完全统一，税制尚不够规范和完善,与建立现代企业制度还存在诸多不足，主要表现在：
第一，税制结构不够优化，具体表现在税种的组合不够科学合理，与建立现代企业制度的要求不相匹配。从流转税和所得税的比重看，1994年税制改革后，流转税在整个税收收入中的比重达70％左右，其中增值税为50％左右，所得税比重约为20％，其他税种不到9％。从优化税制的角度出发，流转税虽然具有收入稳定、课征及时、便于征管的优点，但也有隐蔽性和累退性等特点，如果流转税所占比重过高，税收的调控作用将大打折扣，而公司或企业所得税是调控公司行为的一种手段，可以用来有效地实现政府的某些政策目标。因此，从市场经济发展的要求看，流转税应尽可能体现征税面广、税率低、少优惠、严征管的原则，以避免对企业生产经营和市场决策造成更多的影响。所得税应尽可能发挥“调节器”的作用，而目前所得税占比重偏低尚不能有效地发挥其作用。
第二，税法尚未完全统一，未能贯彻税收“国民待遇”原则。1994年及其以后渐次进行的税制改革，打破了对不同地区、不同所有制的内资企业实行有区别的所得税制的老框框和旧模式，在为各类企业创造公平竞争的市场环境方面前进了一大步。然而，当前我国仍然存在“两税并立”的局面，虽然名义税率基本接近，但在税前扣除项目标准和税收优惠政策方面，外资企业较内资企业宽，税负不公平，如地区投资优惠、产业投资优惠、再投资退税优惠、地方税减免优惠等，而且在税前扣除、坏帐处理、利息列支、交际应酬费支出以及资产处理等方面的规定都比国有企业宽得多，使二者的实际税负相差甚远。据测算，外商投资企业的所得税实际负担率只有8％左右，仅为国有企业实际负担率的三分之一。税基不规范、税收优惠差别大，客观上加重了国有企业的负担，不利于平等竞争，进而不利于市场经济的健康发展。再如，1994年的税制改革尽管统一了不同所有制性质的内资企业所得税，实行33％的统一税率，但同时又对城镇集体、乡镇企业、民族自治地方企业、校办企业、福利企业，“老、少、边、穷”地方企业制定了一系列的优惠减免政策，而这些优惠政策，国有企业特别是大中型企业很少能够享受到，使内资企业的税负并未真正拉平。据对一些省国有企业税负的调查，国有企业所得税负比集体企业、股份制企业和其他企业分别高出4％、18％、21％。如此大的税负差别，国有企业怎么可能有竞争力?
此外，企业所得税的征管不规范
，归属不科学，不利于企业改制。我国现行的企业所得税分为中央和地方企业所得税，分别由国税局和地税局征管，并按企业的行政隶属关系来确定其收入归属。这种将产权收益和所得税混为一体，对于企业改制将产生不利影响，其突出表现是，该种方式，不利于企业优化组织结构。因为在市场经济条件下，发展以股份制为代表的各类企业组织形式，通过资本纽带，多渠道融资，企业的隶属关系必然被打破，走无主管部门的独立自主经营的路子，企业成为承担民事责任，享有民事权利，对股东权益负责的法人实体，既不属于中央企业也不属于地方企业。因此，企业所得税就不能再按隶属关系区分税款归属，否则将对企业改组改制产生不良影响。因为，按企业隶属关系征收企业所得税，无法打破部门与地区的界限，企业仍然属于政府部门的附属物，不能成为面向市场的独立经济主体，企业自主权当然无法落实到位，不利于政企分开。
第三，从增值税来看，我国实行“生产型”增值税，这无疑有利于保障财政收入，但“生产型”增值税不能彻底解决重复征税，这对于促进产业专业化、协作化程度的提高和贯彻国家发展专业化、协作化的企业集团产业政策以及国民经济运行产生一定的逆向调节效应；同时“生产型”增值税不利于加快基础产业的发展和科技的进步，进而不利于贯彻国家的产业结构政策；不利于实现“两个转变”；不利于企业的技术改造、提高生产要素存量的素质，因而有碍于建立现代企业制度。
从增值税与营业税征收范围来看，我国现行税制，增值税与营业税实行并列调节，在实际运行中存在着诸多问题，具体表现在：一是产生了不规范的扣税凭证，如运输发票，从而在增值税进项税额抵扣的问题上出现了运费抵扣率低于实际负担率，企业进项税额抵扣不足的问题和任意填开运费发票进行抵扣的问题；二是引起国税局与地税局的矛盾，由于增值税征税范围较窄造成了混合销售收入计税标准模糊、征税主体不明确的问题，因此实际工作中，国、地税征管交叉，出现了抢税和争税现象，加大了税务督查难度，降低了税收征管效率。
从增值税消费税交叉征收来看，我国现行流转税制格局中，增值税与消费税实行交叉调节，且分别实行价外税和价内税，两税的复杂计算给企业会计核算、指标统计和财务分析造成许多麻烦和困难。消费税作为价内税，还会造成价税不分，在一定程度上扭曲应征消费税商品的市场价格信号，给企业经济分析带来困难。
第四，从税收调控的广度与力度来看，我国现行的税收调控的广度与力度还不够，缺乏与建立现代企业制度相适应的税种。建立现代企业制度的重要内容之一是在明确产权的基础上，鼓励企业与企业、个人之间进行多种形式的规范的产权交易，促进存量资产的合理流动和重组。据有关资料统计，我国目前国有企业有可能提供兼并的资本大约有1万亿元，这种巨大的资本市场，一方面给我国的企业特别是国有企业带来了新的机遇，对建立现代企业制度起到了很大的推动作用，另一方面也带来大量的产权转让收入(损失)。税收作为经济宏观调控的有力杠杆理应加以合理调整，而我国目前尚未对资本利得建立专门的课税制度，在资本利得税收待遇上出现了资本利得内涵的法律概念不明晰，缺少利得税款的抵扣方法和对规避税收行为的反避税措施。特别是从我国现行的有关对资本利得课税的税收规定来看，企业所得税和个人所得税对资本利得(如股息和红利所得)存在着重复征税，阻碍了我国现代企业制度和资本市场的发展。
建立现代企业制度，深化企业改革，优化劳动组合，需要妥善解决离退休职工养老、医疗保险和企业下岗人员，破产企业职工的救济问题，建立完善的社会保障体系。但是我国社会保障制度改革刚刚起步，由于经济发展水平较低，现在社会改善面还比较小，也不规范，使得工人干部一下岗就惶惶然。我国的社会保障收入采取收费形式虽然取得了一些成效，但是随着社会主义市场经济体制的完善，国企改革力度的加大，失业人员的增多和我国逐渐迈入老龄社会，现行筹资方式正日渐暴露出越来越多的缺陷，例如保障覆盖面窄、比例不统一、资金管理分散、在支出上不能作到专款专用等问题。因而，社会保障基金筹集的非规范化形式和体制上的法律约束不足削弱了社会保障功能。从长远看，社会保障筹资模式应走上规范的法制化轨道，用税收形式筹集保障资金是较好的选择，可目前，我国税制在此方面也属空白。
二、深化税制改革，促进现代企业制度的建立与完善
针对以上存在的问题，我认为必须深化税制改革，促进现代企业制度的建立与完善，具体措施主要有：
(一)尽快统一内资外资两套企业所得税，使各类企业在市场竞争中，站在同一起跑线上，公平纳税
本着公平、效率、简便和国民待遇原则，制定统一的企业所得税法，统一税基，统一税率，统一扣除标准，统一优惠政策，统一征管程序，实现由按经济性质、投资来源、投资区域给予优惠向产业优惠为主转变，缩小减免优惠范围，实行加速折旧和投资抵免，在企业所得税负担水平上，使国有企业与非国有企业和外商投资企业达到基本公平。在
统一企业所得税制的同时，还应解决好其归属问题，取消目前按企业隶属关系划分中央企业所得税和地方企业所得税的做法，恢复企业所得税作为一个独立税种的地位，建议采用所得税“同源共享，分率课征”的办法，即将企业所得税作为中央、地方共享税，“国税”和“地税”系统分率课征。
(二)优化税制结构，充分发挥税收作用
一是逐步提高所得税的比重，以发挥所得税的经济调控作用；二是从长远来看，应转换增值税的税基类型，将“生产型”增值税变为“消费型”增值税，因此而减少的财政收入可采取两个办法弥补：尽可能取消流转税环节的减免税政策，据测算通过选择合适的增值税转型方案，再考虑用1999年底各项优惠政策实施到期将增加的350—400亿元增值税收入来弥补转型造成的减税，收支相抵尚有余；通过扩大所得税税基和严格征收以及取消所得税过多优惠政策也可保证收入不会大幅减少。从目前来看，可以考虑应对高新技术企业制定相应的税收政策，准予高新技术企业购入的科技成果和先进技术设备按一定比例计算抵扣，这将有利于企业加快设备更新速度，推动技术进步；有利于增强企业自我改造、自我发展的能力，增强企业发展后劲，形成现代企业规模，并实现规模效益；三是扩大增值税征税范围，将现行增值税征税范围进一步扩大到劳动服务环节，以解决增值税营业税并列调节出现的问题；四是进一步扩大消费税的征税范围，变价内税为价外税，并在零售环节征税，以便体现消费税调节目的，减轻生产企业负担；五是开征社会保障税，以增强征收的刚性，同时也有利于节约征收成本、有利于扩大资金覆盖面、有利于加强对社会保障资金的财政预算监督；六是开征资本利得税，缓解和减除股息的经济性重复征税，恢复资本性融资手段的平等税收待遇。从长期来看，我国的资本市场框架已经基本形成，必须利用税收手段进一步规范市场行为，对从事股票交易的所得、房产和固定资产产权交易的所得适时开征资本利得税，从而建立与经济国际化、企业经济成分多元化相适应的税收体系，更好地发挥直接税的调控作用。
(三)税收优惠政策要有利于促进国有经济的战略性调整和企业技术进步
增强企业的科技竞争能力是在建立现代企业制度中推进企业增加技术含量进行结构性调整的根本举措。“九五”及“十五”期间，我们要实现两个具有全局性意义的根本性转变，其中之一就是经济增长方式由粗放型向集约型转变。就是“增大科技进步在经济增长中的含量”，而关键的又在于促进企业健全技术进步的各种机制。税收分配已深深融入到企业技术进步机制不可分割的载体中。就所得税而言，在我国目前“两税并立”的局面下，对鼓励和促进企业技术进步的优惠条款、优惠内容并不规范和统一，也不系统；优惠方式单一，不够灵活，优惠措施不够得力，企业难以从中真正获得实惠。在税制改革中，应充分考虑加大对企业科技投入的优惠力度。首先，转变税收优惠方式，确立以税基式减免优惠为主，并辅之税额式减免优惠，由事后优惠转变为事前优惠，强调税收优惠对技术开发的引导作用，使企业因科技进步而获得的税收优惠的利益明朗化，并同企业共同承担因采用先进技术本身而带来的风险，引导和鼓励对技术进步的投入。其次，鼓励企业加大科技投入的力度，对企业用于研究开发的新产品、新技术、新工艺所发生的各种费用，视增长情况，可规定准予在税前加倍扣除。以此来激励企业逐年加大技术开发费用的投入。第三，税收政策要有利于企业科技人才的培养和科技队伍的稳定，并促进人力资源储备机制的形成。技术进步和产业升级归根到底要依靠企业现有的科技人才和对未来人才的储备。我国一些税收政策规定不适应知识经济下企业对人力资源的需求和培养的要求，如每人每年在缴纳企业所得税前可扣除的工资额偏低，与高新技术企业中科技人员高额工资的现状不相适应，不利于企业科技人员队伍的稳定。最后，建立技术开发基金。技术开发基金按企业投资额或销售额的一定比例计提，并规定可在计征所得税前抵扣，这样可降低企业在开发与应用先进技术时的风险，鼓励其技术创新的积极性。
(四)完善国有资产流动、重组等方面的税收管理体制，改变改制、改组企业的税收管理法规缺位状况，促进改制、改组企业的规范发展
一、从企业理论角度理解的民营经济
我首先认为，民营经济之所以能够在中国被正式提出并被大家所认可，一定存在着一种与客观相对应的独特的经济物质形态，因此，它一定能够被理论所解释。民营经济的概念在市场经济发达国家中是很难找到的。因为在市场经济的世界里，民营经济就是经济活动的主体，西方经济学的一切前提都是以民营的经济为基础。从经济学的一般意义上讲，民营经济就是按照商业原则和市场规则运作的微观经济组织形式。从产权和企业理论的角度看，民营经济至少有以下几个特征：第一，民营经济一定是以赢利为唯一目标的。即它完全是依市场原则来运作的一种经济组织形式，这同国有企业有时需要承担一定的非赢利性任务相区别；第二，民营经济治理结构的形成是建立在纯粹经济利益关系基础上的。不管民营经济的产权结构是多元的还是单一的，其产权关系一定是比较清楚的。在这种产权关系和产权制度的基础上形成的治理结构，基本能够代表各方出资人和利益相关者的利益，并会形成较为合理的约束和监督制度，这同国有企业建立在产权关系不明晰基础上的政府化、家族化倾向的治理结构形成鲜明对比，也同一些纯私营企业单一的产权结构以及家族化治理结构不竟相同；第三，民营经济拥有较为灵活的内部用人和分配激励机制。由于民营经济必须时刻面对市场的检验，只有持续不断地实现赢利才能生存下去。因此，民营经济会在人员的使用和配置上尽量做到人尽其才，拒绝冗员，并通过激励、监督等有效的控制手段挖掘其最大潜力。而国有企业的内部用人和激励机制，由于种种原因现在仍然无法按照经济原则实现有效配置。由此可见，民营经济并不完全等同于私营经济，也并不完全不包括公有经济。民营经济与国有经济不同，它有有效的激励机制和制约，与市场机制自然和谐，在追逐利润最大化动力的驱使下，会导致资源的合理配置和不断的技术创新。
依据以上的理论和现实情况，我认为，目前我国的民营经济大致由以下几个部分构成：1.私营经济。包括个体私营工商户和私营企业；2.外商独资企业；3.合资企业中外资控股的企业；4.改制后的国有企业、乡镇企业；5.非国有控股企业；5.非国有控制的企业，如被租赁、托管出去的国有企业等等。这些经济形态从不同侧面体现了民营经济的某些特点，共同构成了我国的民营经济体系。不难看出，我所划分的民营经济其范围是比较广的，并不仅仅限于私营企业、个体工商户和外资，而是包括了相当一部分民营化了的原国有企业和乡镇企业，把这部分经济包括近来，不仅有助于揭示我国民营经济的本质，同时也有助于准确把握我国民营经济发展的整体水平和发展动向。同时，如果将其统计在民营经济的范围内，就会使民营经济的实有规模大大增加，我想，至少应在现有数目的基础上扩大10个百分点左右。
二、民营经济发展过程中存在的问题
改革开放以来，我国的民营经济确实取得了长足发展。据统计，截止2001年末，我国的民营企业已发展到3000万家，年产值超过5万亿元人民币。仅就私营企业而言，已达202.85万户，比2000年增长15.14％。注册资本18212.24亿元，比上年增加4904.55亿元，增长36.86％。从业人员2713.86万人比上年增加307.37万人，增长12.77％。在过去10年间，个体私营经济对gdp的贡献率已从不到1％达到20％以上，平均每年提高近2个百分点。极具竞争活力和创新能力的民营科技企业已达到20多万家，据科技部2000年对计入统计的86000多家民营科技企业的调查，企业长期员工已达560万人，技工贸总收入14639亿元，实现利润1005亿元，上交税金780亿元。这些指标近几年来的年增长幅度都超过30％。现在总收入超过亿元的民营科技企业已有2214家，其中超过10亿元的187家，超过20亿元的76家，他们已经成为我国参与国际竞争的重要力量。截止2001年12月底，全国累计批准外商投资企业39万多个，合同外资金额7459亿美元，实际使用外资金额3954.69亿元。2001年全国新批准外商投资企业26139家，比上年增长16.01％，合同外资金额691.91亿美元，实际使用金额达到468.46亿美元。可见，民营经济已经成为推动中国经济增长的主力军。但是，民营经济的发展道路又是何等曲折。即使发展到现在，民营经济仍然困难重重。概括地讲，目前民营经济发展遇到和存在的问题大致有以下几个方面。
第一，民营经济面对着来自方方面面的非国民待遇。主要表现在1.市场准入方面的非国民待遇。据中华全国工商联副主席保育钧的介绍，在民营经济比较发达和开放程度较高的广东省，即便是一些已经允许外商投资进入的产业领域，民间投资也很难进入。在广东东莞当地的80个行业中，允许外商进入的有62各，占75％（外商也属民营经济），而允许民营企业进入的只有42个，不到50％。据悉，某些主管国有企业的部门曾在内部指示，要求所属企业不许同私营企业打交道。2.银行贷款方面的非国民待遇。保育钧指出，民间投资的资金来源主要是自身积累和借贷，甚至有不少来自地下钱庄。目前，民营资本70％是自筹，从国有银行获取的贷款不足30％。据中国人民银行在2001年下半年对贷款满足率的调查，企业反映为68.5％，金融机构反映为81.6％。在不同所有制企业中，私营企业反映最低，虽然私营企业贷款满足率反映仅为60.4％，但仍低于平均水平8.1个百分点，属于最难获得贷款的弱势群体。民营经济实现的产值已超过包括国有经济在内的其他经济创造价值的总和，但银行却对它们在贷款上施以种种歧视性限制。3.税赋和法律发面的非国民待遇。在税赋点方面的不平等主要反映在严重的所得税重复计征，法律方面主要是民营企业在各类产权和产权关系上缺乏有效的法律保护，往往在事件的裁判上更多地被歧视。4.观念上的非国民待遇。主要指人们在长期经济条件下形成的对民营经济的各种偏见，最根本的在于民营经济很难与社会主义制度完全相容，民营经济不能成为社会主义市场经济的主要基础，只能是一种“边缘性经济”。等等。
第二，某些产业领域内的民营企业数量多、规模小、技术落后，过度和不当竞争严重。有资料显示，民营经济产业分布变化的特点如下表所示（以私营企业为例），主要集中在第三和第二产业。
全国私营企业产业分布概况 单位：％
年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
第三产业 28.2 29.7 34.7 44.4 45.8 48.5 50.8 53.5
第二产业 71.8 70.3 65.3 55.6 53.5 50.4 47.9 44.8
第一产业 0.7 1.1 1.3 1.7
资料来源：《中国私营企业发展报告》（1978～1998），社会科学文献出版社，1999年。
由于民营经济经过二十多年的发展，加之国有经济逐步从竞争性产业领域的退出，民营经济已经成为广大竞争性行业的主力军，但是，由于这些行业的进入壁垒多数比较低，因此，造成大量小型民营经济的进入，并形成互相残杀的恶性竞争局面。适度的竞争对于技术进步、产业升级和淘汰落后肯定是必要的，但无限度的恶性竞争则会使本来就弱小的民营资本遭受致命打击。这种情况在某些地区和行业表现的最为明显。前几年煤炭行业中出现的私营小煤窑遍地开花，造成煤炭行业因恶性竞争的全行业亏损，以及引发后来的一系列小煤窑伤亡等安全事故频发的现象。所以，如何组织民营经济的生产经营，形成合理规模和有序生产，已成为解决这些产业领域或地区民营经济发展的首要任务。
第三，民营经济的信誉度差。在改革开放的初期，市场经济处于萌芽阶段，规范市场和竞争秩序的法规不成熟、不完善，民营企业的不正当竞争问题十分突出。一些民营企业生产和销售假、冒、伪、劣商品，进行商业贿赂、商业欺诈、低价倾销，转移、隐匿、销毁违法财物等等，一方面造成严重不良的社会后果，另一方面大大地毁坏了自身的信誉。从深层次上看，民营经济遇到的上述各种歧视和非国民待遇，多少同其较差的声誉有一定关系。那么，民营经济要想有进一步的发展，解决其声誉问题就不可回避。
第四，一些民营企业的治理结构不尽合理。民营经济的治理结构理论上讲能够做到合理，但是，现实的情况并非如此。一些民营企业采取了家族式治理模式，而一些民营企业则采取了两权分理式的现代企业制度模式。事实证明，家族式治理不见得没有效率，两权分理式也不见得没有问题。问题是一些企业应当采取分离制衡的模式，而它却仍然是家族式的。不过民营企业采取现代企业制度已成为一种趋势和基本取向。据统计，截止2001年底，全国私营有限责任公司已发展到137.99万户，比2000年底增长26.95％，净增加4个百分点；占私营企业总数的68.03％，比上年增加了6个百分点。
三、促进民营经济健康发展的对策
无疑，民营经济成为中国经济增长最主要的力量只是一个时间问题，理论研究和决策者们所要做的事情就是如何缩短这个期限，并找出其有效的发展路径。我认为有以下几点值得重视：
第一，确立以发展民营经济为基点，联带其他经济（包括国有经济）的改革与发展的新战略。
改革开放以来，我们对民营经济的战略性定位，随着经济的发展和改革的深化也在不断地调整。体制改革的早期，民营经济被定位在社会主义经济的补充。后来，党的“十五”大明确提出，将非公有制经济由社会主义的有益补充转变为社会主义市场经济的重要组成部分，从而肯定了民营经济（或非公有制经济）在整个体制框架内的合法地位。但是，现在看来，对民营经济的这种定位已经不能满足其进一步发展的客观要求。既然民营经济注定会成为推动中国经济增长的主导力量，而且，目前民营经济已经占据了国民经济的半壁江山，并有着良好的发展势头，那么，我们必须从战略的高度重新考虑民营经济的定位问题。时至今日，我们经济改革和发展的基本思路，仍然是集中力量改革旧有的不合理的管理体制，改革传统的国有企业体制，以图实现原有体制的逐渐蜕变。这是一种典型的渐进式“摸着石头过河”的模式，实践证明，这种模式对于我国早期改革无疑是正确的。但是，在我国微观经济已经转换到基本依据市场原则运转的今天，改革和发展的重点仍然在“破”而不在“立”，至今基本没有实质性调整，就是一个需要研究和思考的重大问题。我的观点是：以发展民营经济为战略和政策基点，以市场化为基本原则，把重点转移到加速新的经济管理体制和制度的建设上来，旧体制的改革要在新体制的塑造过程中逐一解决，但新体制的塑造一定是第一位的。如果这一模式能够被确认，那么，民营经济就会获得前所未有的良好战略环境。首先，可以确立人们对民营经济是经济增长主力、社会主义市场经济的主要成份定位的新意识，逐步消除民营经济只是边缘经济的错误看法；其次，从法律和政策制定上会针对民营经济发展的要求进一步完善和规范，一些歧视性政策也会得以纠正。再次，民营企业家也会安心、大胆地发展事业。果真如此，民营经济遇到的问题就会逐步化解，民营经济的更快增长就会成为现实，社会主义市场经济制度也就在这样的背景下尽早完善起来。
第二，发展民营经济的路径选择。首先让我们回顾一下民营经济生产与发展的历史。且不论民营经济在中国已有很长的历史，改革开放以来，个体工商户和私营经济的重新出现标志着中国民营经济在新的历史条件下获得再生。后来外商合资企业、独资企业的出现，进一步扩大了民营经济的阵容。随着国有经济和集体经济改革的深化，一些处境困难的中小型国有企业通过各种方式逐步实现了民营化，经济发达地区的乡镇企业也迅速完成了民营化的改造，据调查，乡镇企业中有83％至86％已成为私营企业或股份合作制企业。如江苏省到2000年底，已有93．2％的乡镇企业实现了改制，其中大中型乡镇企业的改制面也达92．5％。改制后全省乡镇企业的资本结构发生了根本性的变化，非集体资本所占比例已经由1998年的51．6％上升到74．5％。这两股力量的加盟，使我国民营经济的实力大大增强了。民营高科技企业的快速崛起，给民营经济输入了新鲜血液带来了活力。我想，以后民营经济的进一步发展壮大，离不开对以前发展路径的依赖。以前的个体工商户、私营企业、外商独资、合资企业、民营化了的乡镇企业、国有企业仍然是我国民营经济进一步拓展的基础和发展原动力，它们会在激烈的市场竞争中优胜劣汰，逐步强大起来。另外，在全球一体化和国有企业进一步从竞争性乃至一些垄断性行业退出的大背景下，更多外商在中国设立独资和中外合资企业，特别是鼓励外资对国有企业的并购改造，以及促使更多的国有企业，包括一些大中型国有企业的民营化，从而在增量上扩大民营经济的规模，提高民营经济的档次，将是一条十分重要的路径。
第三，促使民营经济自身的制度改进，实行现代化管理模式。目前许多民营企业特别是一些私营企业多数是由出资人实行家族式管理。这种方式在起步阶段具有凝聚力强等优点，但它的局限性，如家长个人决策，接班人世袭，任人唯亲，产权封闭等弊端，已经制约了民营经济的发展。虽然说现代企业制度并不排斥家庭企业，但随着企业规模的不断扩大，那种落后的家族式管理方式的弊端已越来越明显地暴露出来。根据世界企业发展的历史经验，随着企业规模的扩大和企业法律的不断完善，企业制度和企业管理也会走向现代化（mansel g.blackford,1998）。也就是说，企业新制度的采用与企业的规模大致成正比。我们已经看到，近几年我国民营企业已经出现了依照规范的现代企业制度进行改制的倾向。当然，私营经济选择什么样的企业体制和管理方式，要由企业根据自身的实际情况选定。不过，对那些具有一定规模且产权多样化的民营企业，要帮助它们在企业内部建立规范的法人治理结构，促使其实现所有权和经营权的分离，从而改善、提高他们的决策水平和决策效率。
第四，民营企业要重视自身信誉的塑造。诚信是市场经济的基本信条，只有注重声誉，诚实守信的企业，才能在市场交易的多次博弈中获得最大利益。民营企业特别是一些私营企业曾有过不守信用的短期行为，败坏了民营企业的声誉。因此，民营经济的发展要求民营企业家们在重新塑造自身信誉上作更多的努力。从产品质量、售后服务、契约履行等方面着手，逐步取信于客户、取信于消费者。
第五，为民营经济筹资和投资的社会化创造条件，鼓励民营经济积极开展资本运营。市场经济是开放的经济系统，过去，民营经济封闭的产权模式显然不能适应激烈的市场竞争要求，也不便于民营企业充分利用市场经济在投融资方面的好处。随着民营经济产权模式的转换，政府应当在民营经济同各种不同所有制的企业进行联合、参股、改组，组建企业集团方面给予鼓励和支持。同时，也要为优秀民营企业进入资本市场提供便利条件，逐步消除民营企业在上市方面的非国民待遇。特别是在配合消化庞大的非流通性国有股、实现国有股减持方面，鼓励民营经济的参与，使民营企业通过收购国有股而进入资本市场，这是一件一举两得的事情。
第六，重视发挥民营企业家、职业经理在配置资源方面的作用。我国民营经济过去的高速发展，与民营企业家的创新精神及有效配置资源的人力资本分不开的。鼓励民营经济进一步发展，当然应当重视民营企业家乃至职业经理的人力资本。政府在制定政策时，要考虑为发挥企业家潜能方面创造条件，比如在贷款、投资及用人等相关政策上给予优待。
第七，通过行业协会方式，强化对民营经济的引导和管理。民营经济主导的经济不同于计划经济，不存在部门管理，但不能没有行业管理。在施行行业管理上，也不能采用过去那种命令式的管理模式，只有通过行业协会的方式加以引导和自律。政府通过行业协会传达国家的方针政策，表达政府的意图，行业协会通过对本行业内企业的督导、督察，规范其行为，促进其进步和提高。
主要参考文献：
1.mansel g.blackford:"the rise modern business in great britain,the united states,and japan",the university of carolina press,1998.
2.杨叔进：《中国：改革、发展与稳定》，中国发展出版社，2000年。
3.中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告（2000）》，经济管理出版社，2000年。
我首先认为，民营经济之所以能够在中国被正式提出并被大家所认可，一定存在着一种与客观相对应的独特的经济物质形态，因此，它一定能够被理论所解释。民营经济的概念在市场经济发达国家中是很难找到的。因为在市场经济的世界里，民营经济就是经济活动的主体，西方经济学的一切前提都是以民营的经济为基础。从经济学的一般意义上讲，民营经济就是按照商业原则和市场规则运作的微观经济组织形式。从产权和企业理论的角度看，民营经济至少有以下几个特征：第一，民营经济一定是以赢利为唯一目标的。即它完全是依市场原则来运作的一种经济组织形式，这同国有企业有时需要承担一定的非赢利性任务相区别；第二，民营经济治理结构的形成是建立在纯粹经济利益关系基础上的。不管民营经济的产权结构是多元的还是单一的，其产权关系一定是比较清楚的。在这种产权关系和产权制度的基础上形成的治理结构，基本能够代表各方出资人和利益相关者的利益，并会形成较为合理的约束和监督制度，这同国有企业建立在产权关系不明晰基础上的政府化、家族化倾向的治理结构形成鲜明对比，也同一些纯私营企业单一的产权结构以及家族化治理结构不竟相同；第三，民营经济拥有较为灵活的内部用人和分配激励机制。由于民营经济必须时刻面对市场的检验，只有持续不断地实现赢利才能生存下去。因此，民营经济会在人员的使用和配置上尽量做到人尽其才，拒绝冗员，并通过激励、监督等有效的控制手段挖掘其最大潜力。而国有企业的内部用人和激励机制，由于种种原因现在仍然无法按照经济原则实现有效配置。由此可见，民营经济并不完全等同于私营经济，也并不完全不包括公有经济。民营经济与国有经济不同，它有有效的激励机制和制约，与市场机制自然和谐，在追逐利润最大化动力的驱使下，会导致资源的合理配置和不断的技术创新。
依据以上的理论和现实情况，我认为，目前我国的民营经济大致由以下几个部分构成：1.私营经济。包括个体私营工商户和私营企业；2.外商独资企业；3.合资企业中外资控股的企业；4.改制后的国有企业、乡镇企业；5.非国有控股企业；5.非国有控制的企业，如被租赁、托管出去的国有企业等等。这些经济形态从不同侧面体现了民营经济的某些特点，共同构成了我国的民营经济体系。不难看出，我所划分的民营经济其范围是比较广的，并不仅仅限于私营企业、个体工商户和外资，而是包括了相当一部分民营化了的原国有企业和乡镇企业，把这部分经济包括近来，不仅有助于揭示我国民营经济的本质，同时也有助于准确把握我国民营经济发展的整体水平和发展动向。同时，如果将其统计在民营经济的范围内，就会使民营经济的实有规模大大增加，我想，至少应在现有数目的基础上扩大10个百分点左右。
二、民营经济发展过程中存在的问题
改革开放以来，我国的民营经济确实取得了长足发展。据统计，截止2001年末，我国的民营企业已发展到3000万家，年产值超过5万亿元人民币。仅就私营企业而言，已达202.85万户，比2000年增长15.14％。注册资本18212.24亿元，比上年增加4904.55亿元，增长36.86％。从业人员2713.86万人比上年增加307.37万人，增长12.77％。在过去10年间，个体私营经济对GDP的贡献率已从不到1％达到20％以上，平均每年提高近2个百分点。极具竞争活力和创新能力的民营科技企业已达到20多万家，据科技部2000年对计入统计的86000多家民营科技企业的调查，企业长期员工已达560万人，技工贸总收入14639亿元，实现利润1005亿元，上交税金780亿元。这些指标近几年来的年增长幅度都超过30％。现在总收入超过亿元的民营科技企业已有2214家，其中超过10亿元的187家，超过20亿元的76家，他们已经成为我国参与国际竞争的重要力量。截止2001年12月底，全国累计批准外商投资企业39万多个，合同外资金额7459亿美元，实际使用外资金额3954.69亿元。2001年全国新批准外商投资企业26139家，比上年增长16.01％，合同外资金额691.91亿美元，实际使用金额达到468.46亿美元。可见，民营经济已经成为推动中国经济增长的主力军。但是，民营经济的发展道路又是何等曲折。即使发展到现在，民营经济仍然困难重重。概括地讲，目前民营经济发展遇到和存在的问题大致有以下几个方面。
第一，民营经济面对着来自方方面面的非国民待遇。主要表现在1.市场准入方面的非国民待遇。据中华全国工商联副主席保育钧的介绍，在民营经济比较发达和开放程度较高的广东省，即便是一些已经允许外商投资进入的产业领域，民间投资也很难进入。在广东东莞当地的80个行业中，允许外商进入的有62各，占75％（外商也属民营经济），而允许民营企业进入的只有42个，不到50％。据悉，某些主管国有企业的部门曾在内部指示，要求所属企业不许同私营企业打交道。2.银行贷款方面的非国民待遇。保育钧指出，民间投资的资金来源主要是自身积累和借贷，甚至有不少来自地下钱庄。目前，民营资本70％是自筹，从国有银行获取的贷款不足30％。据中国人民银行在2001年下半年对贷款满足率的调查，企业反映为68.5％，金融机构反映为81.6％。在不同所有制企业中，私营企业反映最低，虽然私营企业贷款满足率反映仅为60.4％，但仍低于平均水平8.1个百分点，属于最难获得贷款的弱势群体。民营经济实现的产值已超过包括国有经济在内的其他经济创造价值的总和，但银行却对它们在贷款上施以种种歧视性限制。3.税赋和法律发面的非国民待遇。在税赋点方面的不平等主要反映在严重的所得税重复计征，法律方面主要是民营企业在各类产权和产权关系上缺乏有效的法律保护，往往在事件的裁判上更多地被歧视。4.观念上的非国民待遇。主要指人们在长期经济条件下形成的对民营经济的各种偏见，最根本的在于民营经济很难与社会主义制度完全相容，民营经济不能成为社会主义市场经济的主要基础，只能是一种“边缘性经济”。等等。
第二，某些产业领域内的民营企业数量多、规模小、技术落后，过度和不当竞争严重。有资料显示，民营经济产业分布变化的特点如下表所示（以私营企业为例），主要集中在第三和第二产业。
全国私营企业产业分布概况单位：％
年份19901991199219931994199519961997
第三产业28.229.734.744.445.848.550.853.5
第二产业71.870.365.355.653.550.447.944.8
第一产业0.71.11.31.7
资料来源：《中国私营企业发展报告》（1978～1998），社会科学文献出版社，1999年。
由于民营经济经过二十多年的发展，加之国有经济逐步从竞争性产业领域的退出，民营经济已经成为广大竞争性行业的主力军，但是，由于这些行业的进入壁垒多数比较低，因此，造成大量小型民营经济的进入，并形成互相残杀的恶性竞争局面。适度的竞争对于技术进步、产业升级和淘汰落后肯定是必要的，但无限度的恶性竞争则会使本来就弱小的民营资本遭受致命打击。这种情况在某些地区和行业表现的最为明显。前几年煤炭行业中出现的私营小煤窑遍地开花，造成煤炭行业因恶性竞争的全行业亏损，以及引发后来的一系列小煤窑伤亡等安全事故频发的现象。所以，如何组织民营经济的生产经营，形成合理规模和有序生产，已成为解决这些产业领域或地区民营经济发展的首要任务。
第三，民营经济的信誉度差。在改革开放的初期，市场经济处于萌芽阶段，规范市场和竞争秩序的法规不成熟、不完善，民营企业的不正当竞争问题十分突出。一些民营企业生产和销售假、冒、伪、劣商品，进行商业贿赂、商业欺诈、低价倾销，转移、隐匿、销毁违法财物等等，一方面造成严重不良的社会后果，另一方面大大地毁坏了自身的信誉。从深层次上看，民营经济遇到的上述各种歧视和非国民待遇，多少同其较差的声誉有一定关系。那么，民营经济要想有进一步的发展，解决其声誉问题就不可回避。
第四，一些民营企业的治理结构不尽合理。民营经济的治理结构理论上讲能够做到合理，但是，现实的情况并非如此。一些民营企业采取了家族式治理模式，而一些民营企业则采取了两权分理式的现代企业制度模式。事实证明，家族式治理不见得没有效率，两权分理式也不见得没有问题。问题是一些企业应当采取分离制衡的模式，而它却仍然是家族式的。不过民营企业采取现代企业制度已成为一种趋势和基本取向。据统计，截止2001年底，全国私营有限责任公司已发展到137.99万户，比2000年底增长26.95％，净增加4个百分点；占私营企业总数的68.03％，比上年增加了6个百分点。
三、促进民营经济健康发展的对策
无疑，民营经济成为中国经济增长最主要的力量只是一个时间问题，理论研究和决策者们所要做的事情就是如何缩短这个期限，并找出其有效的发展路径。我认为有以下几点值得重视：
第一，确立以发展民营经济为基点，联带其他经济（包括国有经济）的改革与发展的新战略。
改革开放以来，我们对民营经济的战略性定位，随着经济的发展和改革的深化也在不断地调整。体制改革的早期，民营经济被定位在社会主义经济的补充。后来，党的“十五”大明确提出，将非公有制经济由社会主义的有益补充转变为社会主义市场经济的重要组成部分，从而肯定了民营经济（或非公有制经济）在整个体制框架内的合法地位。但是，现在看来，对民营经济的这种定位已经不能满足其进一步发展的客观要求。既然民营经济注定会成为推动中国经济增长的主导力量，而且，目前民营经济已经占据了国民经济的半壁江山，并有着良好的发展势头，那么，我们必须从战略的高度重新考虑民营经济的定位问题。时至今日，我们经济改革和发展的基本思路，仍然是集中力量改革旧有的不合理的管理体制，改革传统的国有企业体制，以图实现原有体制的逐渐蜕变。这是一种典型的渐进式“摸着石头过河”的模式，实践证明，这种模式对于我国早期改革无疑是正确的。但是，在我国微观经济已经转换到基本依据市场原则运转的今天，改革和发展的重点仍然在“破”而不在“立”，至今基本没有实质性调整，就是一个需要研究和思考的重大问题。我的观点是：以发展民营经济为战略和政策基点，以市场化为基本原则，把重点转移到加速新的经济管理体制和制度的建设上来，旧体制的改革要在新体制的塑造过程中逐一解决，但新体制的塑造一定是第一位的。如果这一模式能够被确认，那么，民营经济就会获得前所未有的良好战略环境。首先，可以确立人们对民营经济是经济增长主力、社会主义市场经济的主要成份定位的新意识，逐步消除民营经济只是边缘经济的错误看法；其次，从法律和政策制定上会针对民营经济发展的要求进一步完善和规范，一些歧视性政策也会得以纠正。再次，民营企业家也会安心、大胆地发展事业。果真如此，民营经济遇到的问题就会逐步化解，民营经济的更快增长就会成为现实，社会主义市场经济制度也就在这样的背景下尽早完善起来。
第二，发展民营经济的路径选择。首先让我们回顾一下民营经济生产与发展的历史。且不论民营经济在中国已有很长的历史，改革开放以来，个体工商户和私营经济的重新出现标志着中国民营经济在新的历史条件下获得再生。后来外商合资企业、独资企业的出现，进一步扩大了民营经济的阵容。随着国有经济和集体经济改革的深化，一些处境困难的中小型国有企业通过各种方式逐步实现了民营化，经济发达地区的乡镇企业也迅速完成了民营化的改造，据调查，乡镇企业中有83％至86％已成为私营企业或股份合作制企业。如江苏省到2000年底，已有93．2％的乡镇企业实现了改制，其中大中型乡镇企业的改制面也达92．5％。改制后全省乡镇企业的资本结构发生了根本性的变化，非集体资本所占比例已经由1998年的51．6％上升到74．5％。这两股力量的加盟，使我国民营经济的实力大大增强了。民营高科技企业的快速崛起，给民营经济输入了新鲜血液带来了活力。我想，以后民营经济的进一步发展壮大，离不开对以前发展路径的依赖。以前的个体工商户、私营企业、外商独资、合资企业、民营化了的乡镇企业、国有企业仍然是我国民营经济进一步拓展的基础和发展原动力，它们会在激烈的市场竞争中优胜劣汰，逐步强大起来。另外，在全球一体化和国有企业进一步从竞争性乃至一些垄断性行业退出的大背景下，更多外商在中国设立独资和中外合资企业，特别是鼓励外资对国有企业的并购改造，以及促使更多的国有企业，包括一些大中型国有企业的民营化，从而在增量上扩大民营经济的规模，提高民营经济的档次，将是一条十分重要的路径。
第三，促使民营经济自身的制度改进，实行现代化管理模式。目前许多民营企业特别是一些私营企业多数是由出资人实行家族式管理。这种方式在起步阶段具有凝聚力强等优点，但它的局限性，如家长个人决策，接班人世袭，任人唯亲，产权封闭等弊端，已经制约了民营经济的发展。虽然说现代企业制度并不排斥家庭企业，但随着企业规模的不断扩大，那种落后的家族式管理方式的弊端已越来越明显地暴露出来。根据世界企业发展的历史经验，随着企业规模的扩大和企业法律的不断完善，企业制度和企业管理也会走向现代化（ManselG.Blackford,1998）。也就是说，企业新制度的采用与企业的规模大致成正比。我们已经看到，近几年我国民营企业已经出现了依照规范的现代企业制度进行改制的倾向。当然，私营经济选择什么样的企业体制和管理方式，要由企业根据自身的实际情况选定。不过，对那些具有一定规模且产权多样化的民营企业，要帮助它们在企业内部建立规范的法人治理结构，促使其实现所有权和经营权的分离，从而改善、提高他们的决策水平和决策效率。
第四，民营企业要重视自身信誉的塑造。诚信是市场经济的基本信条，只有注重声誉，诚实守信的企业，才能在市场交易的多次博弈中获得最大利益。民营企业特别是一些私营企业曾有过不守信用的短期行为，败坏了民营企业的声誉。因此，民营经济的发展要求民营企业家们在重新塑造自身信誉上作更多的努力。从产品质量、售后服务、契约履行等方面着手，逐步取信于客户、取信于消费者。
第五，为民营经济筹资和投资的社会化创造条件，鼓励民营经济积极开展资本运营。市场经济是开放的经济系统，过去，民营经济封闭的产权模式显然不能适应激烈的市场竞争要求，也不便于民营企业充分利用市场经济在投融资方面的好处。随着民营经济产权模式的转换，政府应当在民营经济同各种不同所有制的企业进行联合、参股、改组，组建企业集团方面给予鼓励和支持。同时，也要为优秀民营企业进入资本市场提供便利条件，逐步消除民营企业在上市方面的非国民待遇。特别是在配合消化庞大的非流通性国有股、实现国有股减持方面，鼓励民营经济的参与，使民营企业通过收购国有股而进入资本市场，这是一件一举两得的事情。
论文摘要 本文对铁路物资运输领域职务犯罪的主体范围进行界定，是否属于国家工作人员的判断应坚持“公务论”，避免受“身份论”的影响。基于铁路的垄断性和公益性特点，改制后的国有控股型铁路公司中的职务犯罪主体的范围应不限于“受委派的人员”。
论文关键词 铁路运输 职务犯罪主体 垄断
铁路运输企业是自然垄断性质的公用性企业，有很强的外部性或者国家战略意义。公益性和运输的统一指挥性是铁路运输企业的两大特点。正是由于铁路运输企业的特点及其重要性，国家在这个部门一直实行计划经济管理，企业内部的管理人员设置行政级别。但是，由于铁路的工作呈点多线长的特点，在人员配置上，出现级别与职权不相匹配的现象，往往是官小权大，这类人员是否属于职务犯罪的主体犯罪是司法过程中必须解决的问题。另外，随着国家经济体制改革的深入，铁路运输企业进行股份制改革是必然的趋势，改革后，铁路运输企业是否和一般的国有股份制企业一样，职务犯罪主体仅限于受国家机关、国有公司、企业、事业单位“委派”从事公务的人员，是我们需要认真思考的问题。
一、铁路运输领域职务犯罪主体的范围
从我国《刑法》对职务犯罪的规定来看，职务犯罪的法律特征可以概括为：
（一）主体的特定性
根据我国《刑法》总则和分则的规定，职务犯罪的主体可分为两类，一类是国家工作人员。我国《刑法》第93条规定了国家工作人员的范围包括：一是国家机关中从事公务的人员；二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；四是其他依照法律从事公务的人员。另一类国家工作人员之外的其他主体。根据《刑法》第382条2款的规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员也是贪污罪的主体。
（二）行为的渎职性
权力的行使人均违背了其职责要求，可分为经济型、渎职型、侵权型三大类，其中经济型的特点是利用职权谋取非法的经济利益。
这样，铁路运输领域的职务犯罪主体主要包括：国有独资的铁路运营企业中从事公务的人员；国有控股、参股的铁路企业中受国家机关、铁路国有公司、企业委派从事公务的人员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托以承包、租赁、聘用等方式管理、经营铁路国有财产的人员。铁路运输领域的职务犯罪的行为类型为经济型。
二、铁路运输企业中没有干部身份的人员可否成为职务犯罪的主体
我国铁路运输企业目前的管理体制是铁道部、铁路局、基层站段、车间、班组这样一个序列。一般而言，基层站段机关以上的工作人员具有干部（企业干部）身份，承担一定的管理职能。站段以下的车间、班组内存在一些虽然没有干部的任职命令身份，但却负责经手、经营、管理、看管铁路资产人员。“铁路运输领域货运二等站以下的货运主任以及从事货运计划和货运请车的货运人员，均不具有干部身份和国家工作人员的主体。”而在现实情况下，这些工作人员经手和管理的铁路资产数额巨大，有的班组每年经手、管理铁路资产上百万元，如果对此类人员利用职务之便实施的犯罪一律认定为职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪等犯罪，有轻纵犯罪分子之嫌。
对这类人员的职务行为定性，理论上和司法实践中存在“身份论”和“公务论”之争，目前，支持公务论的学说居多，即认为是否属于国家工作人员的范围，是否符合职务犯罪的主体要件，以是否依法从事公务为判断标准。因此，该类人员从事的是“公务”还是“劳务”往往成为案件的焦点。一般情况下，具有干部身份的人员从事管理、经手国有资产，往往被认为证据确凿。但是，没有干部身份的人实际上从事的工作是否属于主管、管理、经手国有资产的“公务”，由于司法者对“管理”、“经手”内涵和外延认识不一，另外受“身份论”的影响，往往造成司法实践中对这类案件的执法不一，打击尺度不一。例如，原临汾铁路分局介休车务段灵石车站内勤货运员刁某贪污一案就存在这样的分歧。有观点认为刁某作为灵石车站的内勤货运员，不具有干部身份，且其工作职责是负责核算、制票、收款、交款，负有保管现金和运输票据、正确核算运杂费、按时结算进款、填写有关报表，做到账款相符，而这些职责不具有管理性，其利用工作上的便利侵占自己经手的单位财务，不符合贪污罪的主体条件。
笔者认为，刁某所负责的工作与会计、出纳的职责有一定的相似性，是典型的经手国有资产的行为。贪污罪中利用职务之便“是指利用职务上主管、管理、经营、经手公共财物的权力和方便条件”，也就是说经手公共财物也是一种公务。所以刁某符合贪污罪的主体条件。因此，笔者认为，对此类职务犯罪主体的认定有待理论界和司法界进一步研究，以便达成共识，但司法过程中一定要排除“身份论”的干扰，做到实事求是地分析论证。
三、国家控股的铁路公司中职务犯罪主体的范围
铁路实行现代企业管理制度，进行公司化改革的趋势是必然的。由于铁路企业的公用性、指挥统一性等特点，铁路进行体制改革后，其企业模式应以国有控股型公司为主。那么，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体该如何确定？
最高人民法院的司法解释（法释[2001]17号）规定：在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。根据这一规定，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体仅包括国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的人员。有观点认为，上述解释对国有控股公司中“国家工作人员”的认定范围过窄，应将国有控股公司中“虽然未被国有单位委派，但因受聘或者被任命、选举等从事高层管理工作的人员，如总经理、副总经理、总会计师、董事、监事等高层管理岗位的人员，也纳入‘准国家工作人员’的范围。”
笔者赞同上述观点，理由如下：
第一，这是由国有控股型铁路公司的垄断性决定的。垄断是市场经济发展到一定程度的产物。一般的垄断行为是违法的，将受到《反垄断法》的制约，而在一些领域如电力、电信、铁路、民航、邮政、公用、石油、军工等却由于其具有自然垄断性质，形成了合法的垄断，即对关系公共利益的有限资源（设备）的独占与经营。这些行业是一个国民经济的基础和支柱，因此，即使在西方，也一直置于政府的严格控制之下，或由国有企业占支配或垄断地位。党的十五大和十七大报告分别指出：“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位……要增强国有经济活力、控制力、影响力，深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”也就是说国家对这些自然垄断型企业的控制力不会随着改革的深入而放松，国家在这些行业的控股地位在一定时期内不会动摇。这些自然垄断行业均有覆盖广大领域、联系千家万户，是为公众提供各类公共必须品和服务的部门，这些企业不能仅将追求利润为己任，满足公众需求、提供公共服务也是其不可推卸的责任，因此，对这些企业的经营和管理不仅是一种企业的经营行为，也是一种公共事务的管理。因此，笔者认为，在国有控股型铁路公司中从事高层管理工作的人员区别于一般的国有出资企业中的管理人员，他们从事的经营、管理、监督行为更具有公务性。
第二，这是由职务犯罪的客体所决定的。有观点认为仅将国有控股公司中“受委派的人员”规定为国家工作人员，是因为与纯国有资产型企业相比，国有控股公司中含有非国有成分，出于对国有市场主体和非国有市场主体的平等保护考虑，除“受委派从事公务的人员”之外的高层管理人员不应以国家工作人员论。笔者认为这种观点是片面的，一方面经济型职务犯罪（贪污贿赂犯罪）的客体是复杂客体，该类犯罪不仅侵犯了国有财产所有权，而且更重要的是侵犯了职务的廉洁性。国家工作人员利用国家权力进行犯罪，妨害了国家权力的正常运作，其社会危害性当然大于某个私企职员的职务之便犯罪所造成的损害。二者的区别不是保护财产的性质不同，而是所利用职务的性质不同。因此，将国有垄断型控股企业中的所有从事经营、管理的高层管理人员按国家工作人员论，不违背“相同法益同等保护”的现代刑法理念，也不违背市场经济的原则。另一方面，在垄断型国有控股企业中的高层管理人员从事的经营、管理等行为也具有公务的性质。判断国家工作人员本质的唯一依据，在于是否依法从事公务。2003年11月13日最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中对“公务”是这样解释的：“公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。”国有公司、企业从事经营、管理、监督的人员属于从事公务的人员，以国家工作人员论，正是因为他们的职务行为涉及到公共利益，是一种公共事务的管理，而不仅是一个企业的经营行为。同样，垄断型国有控股企业的性质决定了它的运营具有公共事务性，这种企业中的管理人员极有可能利用其垄断性实施犯罪，而这种垄断性是国家和公众赋予的，该企业管理人员履行职务的廉洁性理应对国家和公众负责，所以他们应当以国家工作人员论。
随着党的十六大的召开，国有资产管理委员会正式挂牌，标志着国有资产管理被提到了一个新的高度。然而，国有资产经营预算问题却未引起足够的重视，本文就有关资产经营预算问题进行以下探讨。
一、建立国有资产经营预算的必要性
1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。
2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。
3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。
4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。
二、建立国有资产经营预算的目标
1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。
2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。
3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。
4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别
1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。
2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。
3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。
4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。
5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是法律地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。
6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。
四、国有资产经营预算的基本内容
1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。
2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，研究实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
五、逐步推进国有资产经营预算工作
1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合方法，由试点地区和试点经营公司在汇总分析所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司发展规划和上年度经济运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。
2．坚持收支平衡原则。明确该预算的管理对象为经营性国有资产。在当前财力状况下，有多少国有资产经营预算收入，就安排多少用于国有资产经营预算支出，预算收入适当留有余地，支出不留缺口。
论文摘要：该文从构建现代金融组织体系﹑解决三农发展金融需求问题分析发展民营银行必要性出发，从政策法规和理论上论证了发展民营银行的可行性，并探讨了中国发展民营银行的路径选择。
随着我国经济体制市场化程度的逐步提高，改革开放力度的进一步加大以及中国与世界经济联系的日益紧密，民营经济在我国经济发展经历了从无到有，从小到大的过程，在国民经济发展中的重要性日益突出。与发达国家的民营经济相比，我国民营资本在作为市场经济核心的金融体系中，存在参与程度较低，金融压抑现象较突出等特点。加入WTO后，外资银行将广泛进入，国有商业银行在短期内也要转换经营机制，实行战略性市场退出，在此背景下分析完备、安全的金融体系的构建，探讨民营资本进入银行业有较大的现实意义。
1.发展民营银行的必要性
中国加入世界贸易组织以后，金融业将逐步对外全面开放，面临的全球金融自由化的冲击将更加猛烈，发展民营银行并非权宜之计，而是深化我国金融体制改革的战略性步骤，从我国当前情况看，发展民营银行的必要性体现在：
1.1构建现代金融组织体系以适应市场经济发展
现代金融组织系统应该是包括国有制、股份制、合作制和民营机制在内的多层次、多元化的体系。市场经济的深化发展，促使多种所有制经济并存，客观上要求发展民营银行等非国有金融机构。当前个体、民营经济已成为我国国民经济的重要增长点，客观上要求金融机构为个体和私营经济提供良好的金融服务。国家也要求金融机构加大对个体、私营经济服务力度，但由于体制等方面原因，政策效果并不明显，个体、私营经济的融资环境并未得到改善，缺乏金融支持是制约个体、私营经济进一步发展的突出问题。要想有效改变这一现状，关键在于我国金融业要按照生产决定流通、经济决定金融的规律调整经营战略。
1.2提高我国银行业的产业互补性优势
金融市场中信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题，使大企业容易得到低成本贷款，同时有利于股票、债券等直接融资方式的进行。在信息处理固定成本的分摊方面，大银行为大企业提供贷款是理性经济人的行为。相对应的是在信息处理固定成本分摊原则下，中小企业难以得到低成本融资。发展民营银行，可以在比较优势分工原则下，与大银行在产业分工上形成协作与补充。大银行获得中小企业的信息成本高，缺乏灵活性。而民营银行分散在各地，对中小企业情况较熟悉，获取信息的成本较低，运作灵活。这样民营银行的出现将弥补大银行服务的遗漏，为中小企业开拓新的融资渠道。
1.3解决三农发展金融需求的问题
由于国有商业银行脱胎于计划经济时期，在市场经济的运行机制中，存在着角色转换滞后的问题。在原有机制下形成的信用机制，非公有制经济被排除在社会经济制度之外，无法获得国有经济得到的信用安排。截止到目前的金融改革，并没有突破计划经济时期形成的信用关系，国有商业银行仍然很难向三农发展提供金融服务。发展民营银行，可以优化现行金融体系下的信用机制，改变对三农发展金融服务短缺的现状，促进三农的健康良性发展。
1.4发展民营银行，是实现积极财政政策逐步退出的最优选择
虽然我国目前财政赤字和债务规模均在国家可控范围内，但都达到历史最高记录，积极的财政政策必须相机退出。积极财政政策的逐步淡出，将使社会总投资减少，社会总收入也随之减少。目前我国正在实施紧缩性的货币政策，在这一背景下，发展民营银行，以利润最大化引导投资，可以弥补因投资减少所带来的社会总收入减少。从这个角度看，发展民营银行为当前紧缩性宏观调控政策的实施提供了有利的条件。
2.发展民营银行的制约因素
我国具有发展民营银行的必要性和现实可行性，但现实中我国民营银行发展缓慢，是因为诸多制约因素（如民营银行设立方式的选择，各阶层利益关系的协调等）限制了民营银行的发展，分析制约因素并以期为民营银行发展政策制定者提供思路。
2.1设立形式的两难选择
发展民营银行，基本途径是新设和改组。新设优点在于没有历史遗留问题，有利于民营银行轻装上路；改组是通过对问题金融机构整合降低金融风险，并有效利用原金融机构的设备、客户等资源。理论界常用以下模型对这两种方式进行成本效益分析：
（Y1+Y2-C1+€1）/（Y3-C2+€2）
其中：Y1=通过改组方式化解金融风险带来的收益；
Y2=利用被改组对象资源带来的收益；
Y3=银行没有历史遗留问题的负担，轻装上阵带来的收益；
C1=处理被改组对象遗留问题产生的成本；
C2=开办费等新增成本；
€1，€2=其它的一些对成本及收益产生影响的因素。
通常情况下若比值大于1，则选择改组方式设立；当比值等于1时，改组和新建方式没有区别；当比值小于1时，选择新建方式设立。但是Y1（与当地信用社发展状况相关性强）与C1（与当地政府态度相关性强）难以准确量化，使决策者在选择设立形式时陷入两难境地。
2.2各阶层利益关系的协调
在发展民营银行的理论观点提出后，各地区不同程度上认识到发展民营银行对本地经济的推动作用，江浙地区、东北地区、环渤海地区纷纷要求发展区域性民营银行。但如果没有充分论证，盲目发展，将可能出现我国信托业过度发展的后果，危及金融体系安全。另一方面，发展民营银行将对原有金融机构产生冲击，以致对地方政府利益产生影响，可能导致地方政府保护主义，设置障碍，提高民营银行的进入壁垒。
2.3规模经济及风险防范
银行业的突出特征是规模经济。规模越大，银行的单笔业务固定成本越低。历次金融危机告诉我们，银行自身抵抗风险的能力与银行的规模成正比。结合民营资本的投资能力与国有独资商业银行已形成的垄断地位来看，新生民营银行不可能组建成像国有独资商业银行那样的超级大银行，其单位营业成本较高和自身抗风险能力较弱的特点将制约其发展。
2.4经营人才问题
银行业以经营风险为业务特征，对从业者有较强的专业知识要求。加入WTO后，我国银行业面临全球竞争，而竞争的核心是人才的竞争，只有拥有高素质的人才和高水平的管理，才能充分利用和有效组合现有资源。但是优秀的企业家并不一定是合格的金融家，发展民营银行客观上要求外聘职业经理人，而我国民营经济中的现代委托——关系落后，经营者和所有者信任成本不断提高，加上长期以来民营企业家形成的“事必躬亲”的习惯，发展民营银行的人才制约问题将更加突出。
3.发展民营银行的路径选择
3.1组建民营化的农村股份制商业银行
农村经济不单纯由农业和农户组成，还包括农村工商企业。伴随着农业特别是部分地区农村工商企业的发展和经营规模的扩大，其对资金的需求日益增多，而日益增长的资金需求客观上为商业化金融组织在广大农村地区提供了生存和发展的空间。
组建农村股份制民营商业银行，其入股的股东应该以农村信用社原有社员为主，重点吸收有资金实力的农户、农村个体工商户和农民开办的中小企业，使其资本金全部由民间资本入股组成，在经营过程中逐步壮大。
3.2组建民营化的城市股份制商业银行
城市商业银行大多是由各地区的城市信用社改组而成，由于大量历史遗留问题，使其风险集中，经营问题复杂，规模一般较小，且经营能力不足，所能经营的中间业务较少，几乎未涉及到表外业务的经营。监管当局亦不允许其在异地设立分支机构，限制其扩张网点，这些均制约城市商业银行的壮大。城市商业银行可以引进优质的民营资本所有者加盟，促使国有背景股本的逐步稀释，最终实现民营化。这些城市商业银行在经过股权结构民营化后，有利于消除各种非市场因素的干扰，实现邻近地区商业银行的并购和营业网点的扩张，逐步发展扩大。
关键词:金融危机;河北省;民营经济;发展路径
改革开放30年来,我国民营经济的发展历程大致经历了四个阶段:1978年到1987年的起步阶段,民营企业开始茁壮成长;1988年到1991年,民营经济的徘徊发展阶段;1992年到2001年的快速发展阶段;2002年以后,民营企业的全民发展阶段。河北省民营企业的历程也大致与上述阶段同步。省统计局统计资料显示:2008年末,全省民营经济全年实现增加值8565.6亿元,比上年增长12.1%,比全省生产总值增速快2.0个百分点;占全省生产总值的比重为52.9%,同比提高1.0个百分点。全省民营经济出口总额145.8亿美元,增长55.7%,增速同比加快8.3个百分点;占全省出口总额的比重为60.7%,同比提高5.6个百分点。民营经济实缴税金997.9亿元,增长33.4%,增速同比加快1.8个百分点;截至2008年末,全省民营经济共吸纳就业人员1327.7万人,增长3.8%。民营经济实现营业收入35727.9亿元,增长22.0%;创造利润4246.2亿元,增长12.0%。但是,必须看到,在新形势下,民营经济发展在取得重大成就的同时,也暴露出了新的问题,如家族管理问题、企业文化欠缺问题、进一步发展民营经济的观念问题、融资问题、国际化问题、政策限制问题等等。必须进一步解放思想,制定河北省民营经济进一步发展的策略。
一、创新观念――进一步解放思想,转变观念,放手大胆地发展河北省民营经济
加快河北省现代化建设的步伐,必须大力推进多种经济成分的企业长期并存,共同发展,平等竞争。长期以来,我国在资源分配上,一直遵循着所有制性质有别、区别对待的原则,为了维护国家的所有者权益,政府通过行政权力来限制稀缺资源流入非国有企业,这种传统观念,不仅限制了民营经济的发展,而且也违背了市场配置资源的效率原则,使得稀缺资源不能流向最有效率的部门和企业,最终降低了整体经济运行的效率。如能否由民营企业将天然气引入廊坊市居民户,当初在这个问题上,全市各界争论不休,全国也未曾有先例,廊坊市委、市政府认为,以“三个有利于”为标准,谁做得更好就由谁办,果断采取措施由民营企业来办,开全省乃至全国之先例。实践证明,这一做法百姓满意,地方受益,得到了广泛赞誉,目前全国有50多个城市效法廊坊的做法。解放思想,要破除国有经济比重必须占绝对优势的旧观念,民营经济等企业的长期并存,共同发展,必将为社会主义经济注入活力。解放思想,更新观念,不断创新,如在金融方面,要选择那些新兴的、成长性的民营企业发放贷款,服务方面要更新观念,改变过去金融服务仅仅是发放贷款的服务范围,金融部门要尽力利用信息优势为民营企业提供银企对账、股市行情、国际金融信息等金融信息终端服务。解放思想,同等对待各种性质的资本,鼓励民营资本参与城乡道路、交通、水电、能源等基础设施和公用事业的建设,消除由于所有制结构不合理对生产力的发展造成的羁绊,最大限度地解放和发展生产力。
二、创新方式――促进民营资本与外资的结合,提升河北省民营经济的整体水平
河北省处于中部地区,我国的中部地区应将以降低成本、优惠政策等吸引外资的竞争方式改为用低成本生产组织能力和先进的技术嫁接方式提高竞争能力。一个地区的民营经济产业集群的形成将会有选择地吸收相关外资企业进入,形成内外结合紧密的投入产出关系,这样有利于加强民营企业对外资的吸收,较大程度地提升民营企业的整体水平,从而发挥河北省民营经济的较强的竞争优势。随着我国经济实力的增强,国际化问题日益提上日程,从目前来看,政府的相关政策主要关注国有大企业的国际化,但是值得注意的是,外国政府对中国国有企业的能源投资非常警惕,在这种背景下,由民营企业作先导可能是一条重要的战略思路。因此,政府应给予民营经济的国际化以支持,制定一系列支持政策,改革管理体制,把鼓励民营企业发展外向型经济纳入国民经济发展的总体规划中。
三、创新模式――转变家族管理的旧模式,探索河北省民营企业的经营管理新模式
家族管理是一种经验式管理,决策不科学;企业的高、中层管理人员,经常是家庭内部人员或者亲戚,这样就容易产生矛盾,内部产权不清晰,使得整个企业的管理发生混乱,难以形成合理的权利运作机制,导致管理成本加大,企业利润下滑;家族化管理最显著的特点就是任人唯亲,不能吸引优秀人才。由于成员个人利益与企业利益并不总是一致的,大权独揽必然造成效率低下。河北省民营企业应该在产权明晰的基础上,逐渐改革家族式的管理体制,逐步实行股份制、股份合作制,实现投资主体多元化,突破业主制,建立规范的公司制,积聚生产要素,达到风险共担的目的。
四、创新文化――加强民营企业文化建设,增强河北省民营企业的凝聚力
企业文化是凝聚人心以实现自身价值,提升企业竞争力的无形力量和资产。民营企业应在经营活动中把人看作是管理的中心和主导力量,要求在对“物”进行管理的同时,更加重视对人的管理。对于中小企业人员素质较差、流动性大等现实,企业应深谋远虑,构架起具有本企业特色的企业文化,使企业员工始终处于这种企业文化的氛围中。企业文化存在于不同规模、不同发展阶段和不同所有制的企业中。民营企业之所以短命,同客观环境有关系,例如有些短命的企业是因为钻政府对新办企业税收优惠的空子故意改名换姓的,但从总体上看,企业文化不够成熟及自身弱点是导致民营企业短命的主观原因。民营企业不要只顾攒钱而忽视文化建设,要把文化智力投资作为推动民营企业发展的根本战略,重视管理人员的学习、员工培训、购买知识和开展企业文化活动等方面的投资,善于通过文化建设把企业的经营理念转化为团队精神,增强企业的凝聚力,营造和谐健康的企业氛围。
五、创新意识――政府部门摆正位置,树立服务意识,引导意识和监管意识,促进河北省民营经济快速发展
政府部门对非公有制经济多头管理、各自为政,往往是涉及利益时大家都插手,遇到困难时大家都回避,承担责任时大家都推诿。政府管理体制的真正转变最关键的是,要摆正政府的位置,做好监管者,做好公共事业的管理者。河北省民营经济发展应借鉴欧美发达国家的做法,制定相关政策,设置管理机构扶持民营企业的发展,在布局上,应有宏观指导,在发展中,要给予支持和帮助。各级政府应将民营企业纳入政府支持产业发展的各项资金扶助范围,采取信息引导、技术引导与资金引导等一系列措施,运用各种政策组合与政策杠杆,帮助民营经济逐步摆脱盲目投资的倾向,引导民营向专业化、规模化方向发展。各级部门要进一步转变作风,积极为民营企业服好务,避免不必要的行政干预,及时发现民营企业中存在的问题与困难,为民营企业的发展排忧解难。同时,应当积极探索为民营经济提供规范化服务的新形式和新思路。
六、创新体制――保护私有产权,从政策支持转向制度保障,为河北省民营经济发展创造一个公平宽松的社会环境
