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2007年1月1日生效的《企业财务通则》（以下简称“新通则”）是在1993年生效的《企业财务通则》（以下简称“旧通则”）的基础上修订而成的。它适用于在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业，金融企业除外，其他企业参照执行。而旧通则适用于全国企业。在内容方面，旧通则主要规范企业会计要素的确认、计量和报告以及企业所得税前扣除标准等内容；而新通则将上述内容分别归还给会计规则和税法，主要规范企业的财务管理体制、财务管理制度以及财务管理方式、方法等内容。
一、新通则的财务管理新理念
旧通则强调企业财务管理活动要服从国家的微观控制；而新通则则强调企业法人依法独立行使法人财产权，并提出了与之相适应的新理念。
（一）新通则提出了“企业实行符合法人治理结构要求的财务管理体制”的新理念
“企业法人治理结构”是指“企业是独立的企业法人，拥有独立的法人财产权；企业法人内部的决策权、执行权、监督权可以分别由不同的主体依法行使，并且这三项权利相互制约、相互均衡”的一种管理方式。它是根据现代企业制度建设的需要而确立的，一方面强调企业依法独立行使其财产权；另一方面强调在企业内部可以由不同的主体共同行使企业的财产权。企业实行“符合法人治理结构要求的财务管理体制”可从两个方面来理解：
1.“符合法人治理结构要求的财务管理体制”是指企业法人依法独立地行使企业财务管理权、不受外界任何主体微观控制的一种财务体制
新通则规定，“企业实行资本权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制……企业集团公司自行决定集团内部财务管理体制”。这一规定明确了企业与国家、企业与企业、企业与个人之间的财务管理关系，即国家、企业、个人对企业法人行使财务管理权时不能凌驾于企业法人的治理结构之上。（1）国家作为宏观管理者，应依法对企业法人的财务管理活动进行引导、监督、管理和服务。国家作为企业法人的投资者，应依据相关规定行使投资者管理企业内部财务的职责和享受利益分配权。新通则规定：“财政部负责制定企业财务规章制度。各级财政部门（以下通称主管财政机关）应当加强对企业财务的指导、管理、监督……”；“主管财政机关应当根据企业的需要提供必要的培训和技术支持”等。规范国家投资者管理企业法人财务活动的内容见本文“企业投资者内部财务管理职责”所列举的规定。（2）企业作为宏观管理的对象，应依法接受国家的宏观管理和依法独立自主地行使财务管理职权，如“企业应当依法纳税”；“企业向境外支付、调度资金应当符合国家有关外汇管理的规定”等。企业对投资者（国家）的财务职责有“属于各级人民政府及其部门、机构出资的企业，应当将应付国有利润上缴财政”等。
2.“符合法人治理结构要求的企业财务管理体制”是指企业内部的财务决策权、执行权和监督权分别由不同的主体依法行使，并且这三项权利相互制约、相互均衡的一种财务体制
新通则规定：“各级人民政府及其部门、机构，企业法人、其他组织或者自然人等企业投资者（以下通称投资者），企业经理、厂长或者实际负责经营管理的其他领导成员（以下通称经营者），依照法律、法规、本通则和企业章程的规定，履行企业内部财务管理职责”。“投资者的财务管理职责主要包括：审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算；决定企业的筹资、投资、重组、利润分配等重大财务事项……对经营者实施财务监督和财务考核……”；“经营者的财务管理职责主要包括……组织实施企业筹资、投资、担保、捐赠、重组和利润分配等财务方案……”；“企业……监事会或者监事人员依照法律、行政法规、本通则和企业章程的规定，履行企业内部财务监督职责”；“经营者在经营过程中违反本通则有关规定的，投资者可以依法追究经营者的责任”；“经营者应当配合投资者或者企业监事会以及中介机构的检查、审计工作”等。
（二）新通则提出了“建立企业内部财务管理级次”的新理念
这一理念是对企业建立“符合法人治理结构要求的财务管理体制”理念的进一步阐述和延伸。新通则规定，“企业应当按照国家有关规定建立有效的内部财务管理级次”。至于企业如何建立企业内部财务管理级次，属于企业依法独立自主配置其财务资源的权利，新通则没有具体规定。
（三）新通则体现了企业财务管理注重人本管理的新理念
这一理念与现代企业的发展是密切相连的。在现代经济环境中，企业实现价值最大化的财务目标仅仅靠物质资源是不够的，还需要关注人力资源。与之相适应，企业的财务管理也需要从注重“资源配置”转向注重“人本管理”，需要给人以激励并与其沟通。新通则规定，“企业可以根据法律、法规和国家有关规定，对经营者和核心技术人员实行与其他职工不同的薪酬办法”；“经营者可以在工资计划中安排一定数额，对企业技术研发、降低能源消耗等作出突出贡献的职工给予奖励”；“企业应当在年度内定期向职工公开以下信息：职工劳动报酬、养老、医疗和培训……”，等等。
（四）新通则提出了企业“财务战略”新理念
这一理念是当前经济环境快速发展和竞争程度加剧而使企业需要的。企业要想获得持久的竞争优势，除了将战略思想引入经营活动以外，还要将战略思想引入到财务活动中，因为财务战略对企业的经营战略起着全面支持的作用。新通则规定，“企业财务管理应当按照制定的财务战略，合理筹集资金，有效营运资产，控制成本费用，规范收益分配及重组清算财务行为，加强财务监督和财务信息管理”。至于如何制定财务战略属于企业自主决策的内容，新通则没有规定。
二、新通则对企业财务管理制度建设提出了新的要求
遵循上述新理念，新通则对企业提出了一些旧通则中没有的财务管理制度建设要求。
（一）企业应当建立财务决策制度和决策回避制度
财务决策制度是财务管理主体能顺利行使财务决策权的保障制度；财务决策回避制度是保护企业和其他各方正当合法利益不受损害的制度。新通则规定：“企业应当建立财务决策制度，明确决策规则、程序、权限和责任等……企业应当建立财务决策回避制度”。新通则对企业如何建立和完善各项具体财务活动的决策制度规定得比较详细，如“企业自行选择、确定固定资产折旧办法……并由投资者审议批准……”；“企业……实施重组，对涉及资本权益的事项，应当由投资者或者授权机构进行可行性研究，履行内部财务决策程序”；“企业实行托管经营，应当由投资者决定”等。
（二）企业应当建立风险管理制度和财务预警机制
风险管理制度是现代企业为了实现价值最大化目标、应对内外部经营环境变化的必不可少的一项内部管理制度。新通则新增了对该制度建设的规定，比如：企业“按照不相容职务分离原则”设置工作岗位；“企业应当建立健全存货管理制度……根据合同的约定以及内部审批制度支付货款”；“企业应当建立销售价格管理制度……防范销售风险”；“企业对外担保……按照内部审批制度采取相应的风险控制措施，并设立备查账簿登记”；“企业从事期货、期权、证券、外汇交易等业务……建立交易报告制度，定期对账，控制风险”等。企业控制财务风险的措施有“企业应当建立财务预警机制……提出解决财务危机的措施和方案”等。
（三）企业应当建立财务预算管理制度
财务预算制度是与法人治理结构相匹配的管理制度，是企业降低财务风险和实现财务战略的保障制度。它涉及企业的各项财务活动，需要企业特别关注。新通则规定：“企业应当建立财务预算管理制度，以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理”；“企业依法以吸收直接投资、发行股份等方式筹集权益资金的，应当拟订筹资方案……”；“企业实行费用归口、分级管理和预算控制……”，等等。
（四）企业应当建立健全内部财务监督制度
企业的财务监督制度包括企业外部财务监督制度和企业内部财务监督制度。我国企业外部财务监督制度比较完善，新通则对此作了补充（内容见本文第一条新理念中的监督内容）。以往我国企业内部财务监督制度比较薄弱，故新通则强化了这项制度建设的要求，比如：“企业应当建立合同的财务审核制度，明确业务流程和审批权限，实行财务监控”；“企业对外投资……按照内部审批制度履行批准程序……”；“企业向个人以及非经营单位支付费用的，应当严格履行内部审批及支付手续”等。
（五）企业应当建立成本控制系统
成本问题是当今企业在追求资源配置效率时不得不考虑的重要问题之一。企业采取何种方式控制成本或费用？企业哪些开支可以进入资产成本或费用，哪些不能？新通则都有明确的规定。比如，“企业应当建立成本控制系统……推行质量成本控制办法，实行成本定额管理、全员管理和全过程控制”；“企业……应当建立必要的费用开支范围、标准和报销审批制度”；“企业应当按照劳动合同及国家有关规定支付职工报酬……直接作为成本（费用）列支”；“企业不得承担属于个人的下列支出：娱乐、健身、旅游、招待、购物、馈赠等支出……”等。另外，国家鼓励企业提高自主创新能力和减少环境污染，新增了可以进入资产成本或费用的开支，如“企业技术研发和科技成果转化项目所需经费……据实列入相关资产成本或者当期费用”；“企业依法实施安全生产、清洁生产……环境保护等所需经费，按照国家有关标准列入相关资产成本或者当期费用”等。
（六）企业应当加强财务信息管理
关键词：高校处级干部 经济责任 审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）02-110-02
一、高校处级领导干部经济责任审计的内容
高校处级领导干部经济责任审计的对象主要包括事业和企业领导人员，前者包括各院、系、所、中心负责人，财务、资产、建设、教务、科研、人事、学工等行政部门负责人，附属中小学校长等；后者包括实行企业化管理的后勤服务集团、资产运营公司（校办企业）等。
根据中办发[2010]32号《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对事业单位主要领导干部经济责任审计的主要内容是：本部门（系统）、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；重要投资项目的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立和执行情况；对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。对国有企业领导人员经济责任审计的主要内容是：本企业财务收支的真实、合法和效益情况；有关内部控制制度的建立和执行情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况。同时，还要关注贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等。
具体到高校不同的处级岗位，经济责任审计的内容应有所侧重，以经济管理责任重大的岗位为例：
1.财务部门负责人经济责任审计的主要内容。学校财务管理、会计核算制度及财务内部控制制度是否健全、合理、有效；会计基础工作是否符合规范；是否按照国家有关规定和学校具体情况，科学、合理编制预算，并对预算执行过程进行有效控制与科学管理；年度决算和财务报告的有关内容是否真实、完整、合法，有无隐瞒、遗漏或弄虚作假；是否依法组织收入，控制、监督支出；各项收费是否符合物价部门批准的收费项目和标准，票据使用是否合法、规范；投资、融资活动是否符合国家规定；是否对学校二级及以下财务进行有效监督。
2.资产管理部门负责人经济责任审计的主要内容。学校资产管理制度和单位内部控制制度是否健全、合法、有效；是否按学校年度预算编制设备采购计划并认真组织实施，是否按规定进行政府采购；资产管理各环节管理是否规范、合法，手续是否健全，资产处置、租借收入是否按规定入账；是否定期组织资产清查盘点，与财务账资产数据核对一致。
3.教学管理部门负责人经济责任审计的主要内容。学校教学管理和单位内部控制制度是否健全、合法、有效；预算经费使用是否合法、合规；各项经办收入是否及时、足额纳入学校财务统一核算，收费项目和标准是否合法合规；课程建设等专项经费使用是否规范，效益如何；学生教材采购、保管、发放管理是否规范，款项收取、支付和采购折扣是否纳入学校财务统一核算。
4.科研管理部门负责人经济责任审计的主要内容。学校科研管理制度和单位内部控制制度是否健全、合法、有效；是否积极组织科研事业收入；对科研经费使用的管理是否规范、有效；对设备费、实验室建设费的二次划拨是否及时、合理；对科研成果和知识产权的管理是否规范，相关收入是否纳入学校财务统一核算；对科研设备管理是否到位。
5.学生管理部门负责人经济责任审计的主要内容。学校学生管理和单位内部控制制度是否健全、合法、有效；学生奖学金评定、贷款管理是否规范，学生补贴发放、社会实践、勤工助学经费使用是否符合有关规定，有无虚报冒领现象；各项收入是否符合国家规定和政策，是否及时、足额纳入学校财务统一核算。
6.学院院长经济责任审计的主要内容。学院内部控制制度是否健全、合法和有效；各项经费使用是否符合预算和有关规定，效益如何；各种创收收入来源是否合法合规，是否全部纳入学校预算统一管理和核算，票据使用是否合法合规，是否按规定纳税；资产是否安全、完整；重大经济决策程序是否规范，效果如何。
7.附属幼儿园、中、小学校长负责人经济责任审计的主要内容。是否根据单位实际建立、健全内部控制制度并有效执行；各项财政财务收支是否真实、合法、完整，有无私设“小金库”；是否执行教育收费公示制度，各项收费是否符合物价部门批准的收费项目和标准，票据使用是否合法、规范；服务性收费和代收费是否坚持自愿和非营利原则；重大经济决策程序是否规范，效果如何；学校合作、联合办学情况；校务公开情况等。
8.后勤服务集团、校办企业负责人负责人经济责任审计的主要内容。单位各项经济活动的内部控制制度是否健全、合法、有效；经营决策是否按程序进行，效果如何，有无重大决策失误；财务状况和经营成果是否真实、合法、完整；资产管理、使用和保值增值情况，产权变动过程中有无因领导人员责任造成国有资产流失；经营目标完成情况；债权债务和遗留经济纠纷情况等。
二、高校处级领导干部经济责任审计的评价原则
1.坚持“审什么，评什么”的原则，紧扣“经济责任”的主题，以经济活动和经济事项为范围，主要围绕内部控制、财政财务收支、重大经济决策和其他经济活动事项。对审计过程中未涉及到或超出审计职责范围的事项，或虽涉及但最终审计证据不充分或判断标准不明确的，不进行评价，做到审计评价与审计内容相统一，评价结论有充分的审计证据支持。
2.坚持客观公正的原则，尽量以写实的方式，实事求是、不偏不倚评价被审计对象的功过是非，做到成绩说够、问题讲透、定性准确。要结合国家政策背景、学校客观条件、实际工作环境来分析问题、评价责任，做到不脱离特定条件，不孤立地看待问题，既不夸大成绩、回避问题，又不脱离实际、妄加评论，做到以理服人。
3.坚持权责一致的原则，分清任期前与任期内的界限，分清直接责任与主管责任、领导责任的界限，分清主观和客观责任的界限，分清工作失误与违法违纪的界限，分清法律法规不健全、不配套导致工作出现断层与错误的执行法律法规方针政策的界限。
三、高校处级领导干部经济责任审计评价方法
对高校处级领导干部经济责任审计的评价方法，应根据不同岗位经济管理活动特点，定性评价与定量评价相结合，单项评价与综合评价相结合。
举例说明：学校审计部门接受党委组织部委托，对某学院院长进行离任经济责任审计，以评价其院长经济责任履行情况。审计部门根据审计目的，组成审计组，送达审计通知书，开展审前调查，编制审计实施方案并据此开展项目审计工作，进行现场审计，取证并盖章、编制审计工作底稿，形成了经济责任审计评价表（如表1）。
1.评价表中七个单项审计评价内容按照重要性设置系数，各项内容中的分解指标分别赋予分值，如：财政财务收支情况系数为30%，其中真实性、合法合规性和效益性各占10%。
2.单项定性指标主要按真实（好）9～10分（以10分满分计，下同）、基本真实（较好）6～8分、不真实（较差）5分及以下共三个档次评定，如对财政财务收支合法合规性的评定，审计证据表明除存在个别违反国家规定的财政财务行为外，能较好地遵守有关财政法规，评定为基本合法合规，评分8分；单项定量指标按实际比率乘以项目系数计算得出；如：经济政策执行率，审计中共涉及10项国家和单位主要经济政策，其中9项执行良好，执行率90%×分值10=9分。
3.按各单项评价内容分别小计得分，评定单项等次，最后合计总分。
4.综合评价，设好、良好、一般和较差四个等次。前三个等次的基本条件为：单项审计未发现有严重经济违法违规情况和被审计领导干部没有违法违纪行为且审计整改到位；如果七个单项审计评价全部在第二等以上，且第一等数量达到70%以上（含）的综合评价为好，如果七个单项审计评价第二等次以上的数量达到75%以上（含），且第一等次数量达到25%以上（含）的综合评价为良好，如果期个单项审计评价第二等次以上的数量达到50%以上（含）的综合评价为一般。不满足基本条件的综合评价为较差。
审计评价：该学院院长经济责任评价得分92分，七个单项评价内容中，第一等次4项，分别为执行经济政策、内部控制制度、资产状况和个人廉政情况；第二等次3项，分别为财政财务收支、重大经济决策和创收情况。在学院内部控制建设和资产管理方面做得非常到位，存在的主要问题：一是预算经费特别是专项经费使用率低；二是与校外培训机构新联合举办培训的收入未纳入学校财务统一核算，但在审计指出问题后，及时将收入缴存学校财务。根据评价办法，对该院长的综合评价等次为良好。
总之，构建完善的经济责任审计指标体系任重道远，但不应脱离几个原则：一是要根据领导干部的不同类型来设计评价体系，如行政部门型、教学研究型和企业型；二是要符合高校内部审计的实际情况，具有良好的可操作性；三是要不断补充、完善、修订评价体系中的具体指标和分值。
[本文为广西教育科学“十二五”规划2013年度广西教育财务管理研究专项课题成果《广西高校内部审计质量管理研究》（2013ZCW066）]
参考文献：
[1] 党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定，2011.4.16
[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的通知.司法业务文选，2011.2
（一）经济责任审计的主要内容
1.财务收支状况真实性审计。根据国家统一财务会计制度、会计准则及相关法律法规，通过必要的审计程序，了解企业负责人任职期间企业的财务收支管理是否符合国家有关法律法规的规定，会计信息是否真实、完整，账实、账账、账表是否相符，判断企业会计核算的合理性，检查企业经营管理存在的有关问题。
2.任职期间资产质量的审计。国有企业普遍存在新官不理旧账的情况，因此必须划分清楚前后任资产质量状况，查实企业的会计信息是否真实地反映了企业资产的实际质量状况。重点审计企业负责人任职期间资产质量变动情况，特别是任职期间新产生的不良资产情况，审计确认任职期初到任职期末各年的不良资产总额及任期内新增不良资产情况，分析企业任期内资产质量变动的原因和任期内不良资产责任划分。对于企业在清产核资中未披露的损失（除政策性原因允许企业暂不处理的损失外），一般视同为清产核资后企业负责人任期不良资产损失。
3.任职期间经营成果审计。经营成果是经济责任审计的重要内容，经营成果不实在国有企业中非常普遍。因此，要在财务收支审计与资产质量审计的基础上，审计企业任期内的经营成果的真实性与完整性，同时审核确认企业负责人任期初至任期末各年的利润总额、净利润、主营业务收入、主营业务成本、期间费用、管理费用等财务定量评价指标。如果企业存在经营成果不实问题，应当根据审计结果对企业相关的会计数据进行调整，并做出调整后新的会计报表，确认任期企业实际业绩利润，企业任期实际业绩利润＝经过审计调整核实后的任期利润总额＋任期消化以前潜亏－任期新增不良资产（扣除因客观因素新增不良资产）。
4.任职期间企业重大经营活动和经营决策审计。应重点关注企业的重大经营活动和经营决策过程是否合法合规，以及所产生的结果等。这是新的经济责任审计强调的重点之一，注重对企业的绩效审计。
5.任职期间企业经营合法合规性审计。主要审计企业负责人任职期间的有关经营、管理等行为是否符合国家有关法律法规的规定，如有无公款私存，坐收坐支，私设“小金库”，资金账外循环；是否存在违规越权炒作股票、期货等高风险金融品种；违规对外拆借、出借账户；违规对外出借资金等。
（二）经济责任审计业务报告
经济责任审计需要三个正式报告，即中介机构（企业）出具的财务审计报告、评价工作组出具的绩效评价报告和审计工作组出具的经济责任审计报告，财务审计报告和绩效评价报告为经济责任审计的阶段性报告，经济责任审计报告为最终结论性审计报告。
1.财务审计报告。财务审计报告的内容一般包括：
（1）审计任务的说明，即执行审计的依据、被审计企业名称、被审计企业负责人姓名、审计范围、内容、方式和时间，采用的主要审计方法，延伸或追溯审要事项，以及对被审计企业及负责人配合与协助情况的评价等。
（2）被审计负责人及企业基本情况：企业的经济性质、管理体制、业务范围及经营规模、财务隶属关系或资产监管关系、核算管理体制、财务收支状况等；被审计企业负责人姓名、职务、任职时间等基本内容。
（3）被审计企业的基本财务状况。主要包括：审计前后企业基本财务数据的变化及原因，任期内各年企业的财务状况、资产质量、收入效益、成本费用等主要财务指标的变化情况及原因等。
（4）企业负责人的主要业绩。企业负责人在任职期间，在发展战略规划、改革改组改制、生产经营成果、内部控制机制，以及提高企业市场竞争力和持续发展能力方面等成绩。
（5）截至任期末，审计发现企业存在的主要问题。包括企业的问题和负责人的问题两方面。对于审计中发现的主要问题要进行分类整理，并明确发现问题的事实，产生问题的原因，所违反有关法律法规的具体内容，存在问题所造成的影响或后果等。
（6）审计建议。对审计发现的有关问题，审计组应当在职权范围内提出审计处理意见和审计建议。
（7）需要在审财务计报告中反映的其他情况。
2.绩效评价报告。绩效评价组结合前期了解掌握的企业有关情况，利用财务审计组审定的企业财务数据对企业实施绩效评价后形成的关于企业财务绩效状况的阶段性工作报告。绩效评价报告是企业经济责任审计项目组内部的分析报告，依据《国有资本金效绩评价规则》及《企业绩效评价操作实施细则》和财政部的当年行业标准值、优秀值，重点明确企业负责人任职期间，企业在财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况、发展能力等四个方面财务指标和评价得分的变化情况，并对照行业评价标准值说明变化的主要原因，得出企业在该任期的财务评价结论。此外，还需要聘请社会专家，专门召开专家民主评议会，对企业负责人任期内的企业发展战略规划、经营决策机制、内部风险控制、人力资源建设等方面的分析评议，并形成专家咨询评议报告。
3.经济责任审计报告。在财务审计报告、绩效评价报告的基础上，撰写最终的经济责任审计报告。主要内容包括：
（1）基本情况。企业及企业负责人的基本情况。
（2）财务绩效分析。主要包括：审计后企业基本财务数据的变化及原因、企业在任期内的基本财务状况等。
（3）企业负责人的主要业绩，如在明确企业战略目标及发展方向方面、改革改制方面、基础管理方面、市场开拓方面、保值增值方面等所做的工作。
（4）任期企业存在的主要问题。将审计出的问题进行归纳总结，并按照问题的重要性，分问题排列。
（5）审计结论。根据审计中发现的问题与业绩，结合企业的发展战略，运用定量评价和定性评价相结合的方法，对被审计负责人任职期间的业绩与责任进行综合客观的评价，并明确其应当承担的经济责任。经济责任审计报告中涉及的相关内容应在财务审计报告和绩效评价报告中有证据支撑，需观点明确、内容清晰，业绩要讲透，问题要讲准，责任要讲清。
二、经济责任审计与常规财务审计的区别
经济责任审计相对于以会计报表为对象的常规财务审计而言，可以归为专项审计范畴，与常规财务审计相比，存在以下一些区别：
1.目标不同。常规财务审计是对会计报表编制的公允性、合规性进行审计，关注被审计单位会计报表所反映企业财务状况、经营成果的真实性。经济责任审计则依据国家规定的程序、方法和要求，对企业负责人任职期间所在企业资产、负债、权益和损益的真实性、合法性和效益性及重大经营决策等有关经济活动，以及执行国家有关法律法规情况进行的监督和评价，强调关注事件的成因、效果和责任问题。
2.内容不同。常规财务审计内容为会计报表及与其有关的资料，是一种数据公允性的审计。而经济责任审计内容更广泛，包括财务基础审计、企业绩效评价和经济责任评价，其中每一项都规定了具体的工作内容和要求，会计师事务所不仅要出具财务审计报告，企业绩效评价和经济责任评价也需要会计师事务所协助完成。
3.审计范围不同。在审计主体范围上，常规财务审计一般将被审计单位全部纳入审计范围，根据重要性可以采取审计或审阅方式。而经济责任审计中，财务审计范围应遵循重要性原则并充分考虑审计风险，一般纳入经济责任审计的资产量应不低于被审计企业资产总额的70％，纳入审计范围的子企业户数应不低于企业总户数的50％。同时又有特殊规定，对资产或效益占有重要位置的子企业、由企业负责人兼职的子企业、任期内发生合并、分立、重组、改制等产权变动的子企业、任期内未经审计或财务负责人更换频繁的子企业务类金融子企业及内部资金结算中心等，均要求纳入经济责任审计范围。而且在时间范围上，经济责任审计一般会是若干年，长于常规财务审计。
4.审计程序不同。常规财务审计执行《中国注册会计师执业准则》。经济责任审计除常规程序外，委托人还规定了专门程序，如审计进点见面会规定了参加的人员及见面会内容，企业前后任负责人必须到场，这在常规审计中是没有的程序。又如审前调查，时间长、要求高，此外审计过程中的问卷调查、访谈等程序，也都有严格的规定。
5.审计方法不同。常规财务审计主要围绕复核被审计单位的会计报表而采取检查、函证、盘点、分析性复核等方法。经济责任审计则需要账内审计与账外审计相结合，充分利用中介机构审计报告、企业内部审计资料、上级及外部检查结果等，避免重复审计，强调查明原因、分清责任、理清问题、取得证据。审计过程中，需要采取一些特殊的审计方法，如设立意见箱，收集群众意见；向有关单位、个人调查，充分听取企业董事会、监事会、纪检监察、工会和职工反映的情况和意见。对于实施访谈工作，《中央企业经济责任审计访谈工作规范》也明确了访谈范围、内容、方式等。
6.重点不同。常规财务审训是一种对会计报表进行全面审计。经济责任审计则需要突出重点，对重点环节、重点事项、重点问题进行充分关注。如因对外担保而承担连带责任事项，若账务处理上已经将损失计入了营业外支出或预计负债，审计结果可以不需要对此发表保留意见，但经济责任审计需要查明深层次原因，是否经过了一定的程序、责任的归属、内部控制是否存在缺陷等。
7.工作结果不同。常规财务审计报告是一种标准、简式审计报告，若被审计单位对审计提出的调整事项进行了调整，则在审计报告中不需再反映。经济责任审计报告是一种长式、详式审计报告，对前任负责人在任期内的工作情况需要在审计报告中体现，并根据任期内的工作情况对负责人进行评价。在会计报表编制上，由于经济责任审计一般涉及到多期，尤其是执行新会计制度和清产核资，财务报表编制相当复杂，如清产核资损失如何还原、报表编制基础、合并范围发生变化等问题，《中央企业经济责任审计有关问题解答》（国资委评价函[2005]209号）对经济责任审计会计报表编制进行了规范。
8.要求不同。经济责任审计与常规财务审计相比，由于要对企业负责人进行全面的评价，涉及的审计工作包括财务与非财务信息，对参审人员的素质要求很高。
三、中介机构在经济责任审计中的一些问题
国资委对中介机构的执业资质作出了相应规定，要求中介机构资质条件应与企业规模相适应、具备较完善的审计执业质量控制制度、拥有经济责任审计工作经验的专业人员、三年内未承担同一企业年度财务决算审计业务、近三年未有违法违规不良记录等。从目前中介机构在经济责任审计中出现的问题看，下列方面容易出现偏差：
1.服务对象存在偏差。经济责任审计经常会遇到企业利益与国家利益的冲突，中介机构在处理冲突时往往按以前常规审计一样，站在企业利益角度考虑问题。实际上，由于中介机构是受国资委委托，所以应站在国资委的立场开展审计工作。
2.审计目标不明确。有的中介机构没有充分认识到经济责任审计与一般财务审计的区别，对经济责任审计的目标、范围不明确，导致审计难度较大，工作缺乏条理性。
3.审计重点存在偏差。在审计过程中，有的中介机构在财务核算和会计差错的纠正上花费了大量的时间，实际上这仅仅是经济责任审计的部分内容，对经济责任审计而言并非很重要。因为企业负责人任职期间工作远不仅仅是会计核算与财务管理，财务管理与会计核算差最多说明企业负责人对会计工作不重视而已。又如，委托理财从会计处理上检查核算正确，但审计时更要深层次挖掘对该类高风险投资的决策程序是否符合规定、为何要进行投资等，这不仅仅是一个会计问题，更是一个负责人任期内重大经营活动及决策问题，需要在审计时进行关注并收集证据。
4.审计方法上存在问题。部分中介机构完全采取常规审计的方法来开展经济责任审计，没有考虑到经济责任审计的特殊性，如需要更多的调查、访谈等特殊方法。
5.审计人员素质不能适应经济责任审计的需要。发现问题是经济责任审计最重要的目的，而发现问题需要具有经验的审计人员。但有的中介机构审计人员尚不能完全适应工作需要。
6.没有与国资委进行充分地汇报沟通，使工作结果与要求存在很大差距。由于有的中介机构工作重点存在偏差，其工作结果必然和委托方的要求有差距。在进行实施阶段审计时，由于把大量时间花在了会计报表的核对上，审计工作基本结束时向企业、国资委报送征求意见材料时，反映的问题主要是会计核算、财务管理上的事情，发现不符合经济责任审计的要求，但这时工作时间已经过去了，造成十分被动的局面。
7.不注意工作程序及取证。在审计过程中，有的企业存在提供资料不及时、不全面，中介机构在没有充分证据的情况下予以确认，不符合审计工作要求。对重要事项，必须获取充分的证据，还需要向委托方进行专门汇报。
8.不重视审计工作方案的制定。在审前调查阶段，有的中介机构进行了深入细致的认真调查，调查结束后制定的审计工作方案重点突出，符合企业实际情况。但有较多中介机构在审前调查阶段，在工作方法及重视程度上存在问题，并未实际进行调查，只是将有关材料拼凑、粘贴，按照常规审计思路制定审计工作方案，流于形式。
财政决算审计主要是指对地方政府年度财政预算制定总结果及其财政预算编制决算的合法性、合规性和真实性进行审计。财政决算审计是对财政预算执行的一种总结，可以在一定程度上反映国家经济活动在财政方面的工作表现，可以体现国家政策的效果，让国家相关部门对各项事业的发展进度和成果进行分析了解，财政决算审计工作是一种经济分析手段，是研究经济和社会问题的重要途径。财政决算审计工作产生的经济信息是国家有关部门进行经济决策和社会决策的重要参考依据，同时也是一种对预算方案设计、实施、管理和资金使用效果进行全面检测的方式，对经济的健康发展和社会保障水平的综合提高具有积极的促进作用。
政府财政决算审计工作是财政审计的主要内容之
一，根据国家对财政审计范围的具体划定相关内容，政府财政决算审计主要对中央、地方各级政府财政决算进行审计，其审计的主要内容有审查国家方针政策和财政制度的实施情况、审查决算收入的真实性和完整性、审查决算支出的合规性、合法性和效益性，进一步保证审查决算资料的完整，保证政府重要工作部署的有效实现。
二、政府财政决算审计实践过程中存在的问题分析
1.政府财政决算审计与预算执行审计内容存在交叉
政府财政决算审计工作是预算执行的结果，预算执行是决算的过程，政府财政决算审计工作和预算执行审计工作之间相互联系，两者是不可分割的。但是，政府财政决算审计对象与预算执行审计对象具有一致性，这就导致审计结果内容的重复，降低了审计工作的效率和审计结果运用的效果，造成审计工作重复，人力物力损失浪费;审计部门缺乏统筹预算执行审计和财政决算审计两部分审计结果的能力，没有形成向社会公众及时公开审计结果报告的相关制度，导致政府财政决算审计工作没有受到应有的重视，产生负面影响。其次，部分审计机关没有根据新预算法和审计法等法律框架的要求来制定财政决算审计工作流程，没有明确规定预算执行审计制度，部分审计工作仅仅重视预算执行审计，忽视了财政决算审计工作的重要性和作用，导致决算编报较为随意和不准确问题突出，账务处理和报表填列错误，进而导致决算草案内容缺乏真实性。
2. 政府财政决算审计和部门财政决算审计内容不一致
首先，根据新预算法案的要求和规定，单位决算和部门决算共同组成政府决算，各个单位和部门决算工作的真实性和准确性直接影响到政府财政决算审计工作的质量。但是政府财政决算审计和部门财政决算审计工作的决算编制范围不同，导致审计工作的内容存在差异，部门决算超出了财政资金范畴，而政府财政决算仅仅包含了财政资金的决算，开展审计工作时又往往没有对部门决算的相关内容进行及时有效的审计。其次，从财政决算审计依据来看，部门决算审计的主要依据是部门决算编制指南，政府财政决算审计依据是新预算法和相关的实施条例，同时也受到总预算会计制度的约束，由此可知两者遵循的决算编制原则不同，导致决算反映的内容和认定标准存在差异，导致政府财政决算审计制度在实际操作过程中难以实现有效的衔接和融合，阻碍了政府财政决算审计工作的顺利开展。
3.政府财政决算审计的时间保障不足
根据新预算法的规定，国务院财政部门应当在人大常委会审查前30 日将中央决算草案提交给人大财经委，县级以上的财政部门也应遵守这一规定;各级人大常委会监督法规又规定国务院应该在每年6 月将中央决算草案提请人大常委会审查和批准，地方政府应当在每年6 月和9 月期间提交。由此可见，新修订的预算法对政府财政决算审计工作做出了时限要求，审计机关难以在时限范围内准时完成审计工作，这对审计时限全覆盖的要求提出了新的挑战。其次，政府决算审计结果运用往往受到人大审批决算法定效力限制，政府决算审计制度保障不够充分，审计结果运用没有清晰的系统性的制度作为保障。
三、加强政府财政决算审计工作力度的措施和对策
1.要结合预算执行审计和政府财政决算审计工作
审计机关要在现有的法律框架下合理调)整预算执行审计和政府财政决算审计工作的内容，要明确两者之间的重叠部分，避免审计工作内容重复带来资源的浪费，同时，要合理分配政府财政决算审计和预算执行审计工作重心，分清审计对象主体。其次，要分清决算和预算之间的关系，认清决算是预算执行的结果，预算是决算工作开展的基础和依据，在新预算法实施后开展政府财政决算审计工作时要确保决算审计工作的主导地位。审计机关要及时发现预算执行审计中影响政府财政决算工作质量的因素，保证决算数据的真实性和完整性，同时要及时对审计结果进行披露，为制定下一年度政府经济决策提供必要的数字依据。
2.要将部门决算审计和政府决算审计相结合
根据新预算法的相关内容可知，政府财政决算审计由部门决算汇总而成，各个部门决算审计工作由各个单位决算组成，政府决算中的部分内容还与各级政府财政决算审计和预算执行审计工作内容相关，政府决算审计涉及的范围较广，不仅关系到本级部门编制决算内容，同时还涉及上下级政府决算内容，因此审计机关要对部门决算审计内容、上下级政府决算审计内容进行结合，并要对资金使用情况和使用方向等内容进行重点审计，及时将部门审计结果反映到政府财政决算审计成果之中。
3.审计机关要根据新预算法的要求来明确自身的职责
审计机关在开展政府财政决算审计工作时应该熟悉新预算法的要求，根据新预算法的规定和来设定政府财政决算审计目标，以便为政府审定财政部门上报的决算提供必要的参考。同时，审计机关应该对现有决算报告和决算报表进行说明和阐述，并要监督财政部门上报的决算报告和决算报表，逐步完善决算审计法律保障制度。审计机关要对政府财政决算审计工作发表总体审计评价，完善相关制度设计，并要及时向公众披露审计信息和审计结果，积极接受社会公众对政府财政决算审计工作的监督，提高政府财政决算审计工作的质量和效率。
和实施《内部会计控制规范》的背景
1.《内部会计控制规范》作为《会计法》的配套规章，是深入贯彻实施新《会计法》的一项举措。
新《会计法》第二十七条规定，“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述规定是新《会计法》的重要突破。单位内部会计监督与内部会计控制虽不完全等同，但是，这些职责明确、相互分离、相互制约、相互监督的一系列法律要求，充分体现了内部会计控制的本质。因此，新《会计法》是财政部制定并《内部会计控制规范》的基本法律依据，《内部会计控制规范》构成了新《会计法》的配套规章，对于深入贯彻实施新《会计法》、强化单位内部会计监督，具有十分重要的现实意义。
2.《内部会计控制规范》是针对当前一些单位内部管理松弛、控制弱化问题，要求单位加强内部会计及与会计相关的控制，形成完善的内部牵制和监督制约机制，以堵塞漏洞、消除隐患，保护财产安全，防止舞弊行为，促进经济活动健康发展。
改革开放以来，我国的国民经济出现了前所未有的增长速度，人民安居乐业，生活水平不断提高，综合国力大大增强。但不容忽视的是，在经济高速发展的同时，特别是在新旧体制转换过程中，经济环境趋于复杂，人们的思想意识多元化，一些单位内部控制薄弱，管理松弛的情况逐渐暴露，出现了一些新型的经济犯罪案例。比如，携巨额公款外逃，到国外办理“投资移民”；挪用公款，私自将巨额资金调到澳门或国外的进行豪赌；用公款炒股，动用巨额资金在资本市场上买卖股票，谋取个人私利；利用改组、改制、拍卖、租赁等产权变动的机会中饱私囊；还有的在办理采购、销售、投资、工程项目等业务中损公肥私，捞取巨额回扣，等等。剖析这些经济犯罪案件，原因是复杂的，然而，单位内部会计监督不健全，管理和控制弱化，是其中的一个重要因素。有些案例的产生，往往是由于单位缺乏最基本的内部会计控制，将支付款项所需的全部印章及相关票据交由一人保管所致。因此，在新的形势下，必须高度重视单位内部会计控制建设问题，强化单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制，严格约束各单位内部涉及会计的所有人员，保证单位内部涉及会计的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，真正做到不相容职务相互分离、相互制约、相互监督。只有这样，才能从源头和制度上治理腐败，防范风险，遏制和打击经济犯罪行为，促进社会主义市场经济的健康发展。
3.重视和强化单位内部控制建设是市场经济国家的通行做法。
二十世纪初至今，内部控制在国际上有了很大的发展，从理论到实务内容不断丰富。早期的有关内部控制的文献将内部控制定义为：“为了保护公司现金和其他资产的安全、检查账簿记录准确性而在公司内部采用的各种手段和方法。”二十世纪四十年代以后，随着市场竞争的加剧，对企业内部管理水平的要求不断提高，促使内部控制扩大到企业内部各个领域。1949年美国注册会计师协会将内部控制定义为：“企业为了保证财产的安全完整，检查会计资料的准确性和可靠性，提高企业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法和措施。”二十世纪九十年代，由美国会计学会（AAA）、美国注册会计师协会（AICPA）、财务经理协会（FEI）等多个职业团体参与的“发起组织委员会（COSO）”对内部控制作了如下描述：内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。
国外内部控制的发展除了反映企业内部管理的要求外，政府的推动也是重要因素。在美国，从20世纪70年代到80年代，政府通过一系列措施推动内部控制的实施。1977年，美国国会制定了《反国外行贿法案》（FCPA），该法规定每个企业应当建立内部控制制度。80年代一些舞弊性财务报告和企业“突发”破产事件导致了对上市公司内部控制恰当性的关注，并成立了Treadway委员会（即反对虚假财务报告委员会）。这个委员会的目标之一是增加内部控制标准和指南。该委员会的工作成果之一即是著名的COSO报告。
我国政府有关部门从20世纪90年代起开始注意推动企业内部控制建设。中国人民银行、中国证监会等先后过部门或系统的有关内部控制的行政规定。1999年新修订的《会计法》从法律的角度对内部控制作出规定。此次财政部新的两个内部会计控制规范，适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织，可以说，这是我国重视并加强单位内部控制建设的新的里程碑，同时也是适应即将加入WTO的客观要求。
制定《内部会计控制规范》的总体思路
财政部此次制定并的《内部会计控制规范》，是以《会计法》为依据、以会计核算和会计监督为中心、以会计及相关工作中最薄弱的环节为重点，研究制定操作性强，便于监督检查，既借鉴国际惯例，又符合我国实际的内部会计控制规范体系。总体思路是：
1.《内部会计控制规范》作为新《会计法》的重要配套规章，属于国家统一的会计制度的范畴，由财政部制定并。各单位应当根据国家有关法律、法规和财政部制定的《内部会计控制规范》，结合部门或系统有关内部会计控制的规定，建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度，并组织实施。
2.《内部会计控制规范》采取分批分步制定实施的方式。针对当前会计及相关工作中最为薄弱的环节，先制定最迫切需要的《内部会计控制规范》，如货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等环节的控制，成熟一个一个。在此基础上，经过几年的努力，逐步建立起与我国经济发展相适应、满足不同单位经营管理需求的内部会计控制规范体系。
《内部会计控制规范》的形成过程
财政部此次制定并的两个规范，在一年半的时间内，经过了调查研究、起草初稿、征求意见、定稿等四个阶段。
1.调查研究阶段。2000年年初，财政部会计司组成了内部控制研究小组，就内部控制规范的指导思想、总体思路等问题进行研究。4月份，财政部会计司以财会函字[2000]18号印发了《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体思路（讨论稿）》和《关于加强货币资金会计控制的暂行规定（讨论稿）》，并向社会征求意见。11月份，财政部会计司在南京召开了企业内部控制高级研讨会，就我国的企业内部控制体系建设问题进行了研讨。会议期间，国家电力公司、江苏省电力公司、黑龙江斯达造纸有限公司、中国印钞造币总公司、东北制药股份有限公司、上海市财政局财务会计管理中心、中大华正会计师事务所、京都会计师事务所，以及上海财经大学、东北财经大学和安永会计师事务所的领导和专家，介绍了经验和国内外内部控制建设的进展情况。
2001年1月，财政部会计司和中国会计学会考察团赴英国和法国相关机构，考察了一些单位公司治理与内部控制问题。2月份，财政部会计司内部控制研究小组对邯郸钢铁厂、黑龙江斯达造纸公司、新兴铸管、广东大亚湾核电站、深圳华为公司、广东省佛山市财政局等单位的内部控制问题进行了实地调研，为起草和完善《内部会计控制规范》奠定了较为扎实的基础。
2.起草初稿阶段。2001年，财政部会计司将研究制定并实施内部会计控制规范列入当年工作重点。2月份，内部会计控制研究小组以2000年4月印发的《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体思路（讨论稿）》和《关于加强货币资金会计控制的暂行规定（讨论稿）》为蓝本，在深入调查研究的基础上，参考国内外大量有关内部会计控制的规定和做法，重新起草了《内部会计控制基本规范（征求意见稿）》和《加强货币资金会计控制的若干规定（征求意见稿）》，以财会便[2001]4号文件印发，再次向社会各界广泛征求意见。
3.征求意见阶段。两个征求意见稿发出后，财政部会计司共收到了来自全国各地的近200份书面材料，对两个征求意见稿发表修改意见。反馈意见的来源既有行政机关、事业单位、国有企业、金融机构，又有高等院校的教授、讲师、研究生、社会中介机构的执业人员，还有普通读者。这些意见和建议对进一步修改两个规范起到了重要的参考作用。
4.定稿阶段。2001年6月，财政部会计司根据社会各界的反馈意见，对两个征求意见进行了修改，并定位为以内部会计控制为主体，同时兼顾与会计相关的控制，最终形成了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》（以不简称“基本规范”）和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》（以下简称“货币资金规范”）。2001年6月22日，财政部以财会[2001]41号文件正式，从之日起试行。
《内部会计控制规范》的主要内容
（一）关于“基本规范”
“基本规范”共六章三十一条，明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求，在整个单位内部会计控制体系中起统驭作用，是制定货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等具体业务控制规范的依据。财政部在具体业务会计控制规范尚未全部完成的情况下，各单位可以根据“基本规范”，结合本单位的实际情况，建立并实施本单位的具体业务会计控制制度。
第一章“总则”。主要规定了内部会计控制的定义、目的、制定依据、适用范围等相关内容，明确了单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。
第二章“内部会计控制的目标和原则”。内部控制的目标是比较广泛的，就内部会计控制而言，“基本规范”主要围绕提高会计信息质量、保护财产安全完整和确保法律法规规章制度的贯彻执行等规定了三项基本目标，包括：“规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整；堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护单位资产的安全、完整；确保国家有关法律、法规和单位内部规章制度的贯彻执行。”
内部会计控制应当遵循哪些原则呢？“基本规范”规定，各单位建立并实施内部会计控制体系，应当遵循六项基本原则：一是合法性原则，即：内部会计控制应当符合国家有关法律法规和本规范，以及单位的实际情况；二是有效性原则，即：内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权力；三是全面性原则，即：内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节；四是不相容职务相分离原则，即：内部会计控制应当保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督；五是成本效益原则，即：内部会计控制应当遵循成本效益原则，以合理的控制成本达到最佳的控制效果；六是适时性原则，即：内部会计控制应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。只有遵循这些基本原则，内部会计控制才能落到实处，不摆花架子、走过场、流于形式。
第三章“内部会计控制的内容”。内部会计控制的内容是内部会计控制的主体和核心，规定单位应对哪些内容（经济活动和环节）进行控制，针对各单位经济活动中最薄弱的环节加以规范。“基本规范”规定的内部会计控制的内容主要包括：货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。
货币资金会计控制的内容见“货币资金规范”。
实物资产会计控制，主要是从实物的取得、保管、领用、发出、盘点、处理等环节找出关键控制点，采用授权批准、会计记录与实物保管相互分离和制约、非实物保管人员无权领发货物等一系列控制方法，防止各种实物资产的被盗、偷拿、毁损和流失。
对外投资会计控制，重点规范对外投资的决策机制和程序。单位在对外投资决策过程中，必须吸收会计人员参加，必要时聘请会计中介机构，进行投资可行性研究和投资效益的论证。提倡集体审议联签等责任制度，防止对外投资决策失误和不讲科学的个人专断，避免重大投资损失无人负责现象，严格控制投资风险。
工程项目会计控制，除了规范工程项目决策程序和责任制度外，强调对项目招投标、承发包等关键环节的控制，必要时可考虑推行项目会计委派制，坚决地遏制和打击工程项目招投标、承发包等业务中的经济犯罪行为。
采购与付款会计控制，针对单位采购过程中存在回扣现象而导致单位资金流失或采购物资质次价高等问题进行会计控制。控制的重点是采购决策，强调单位内部任何个人都不能独立决定采购品种、采购单位和采购价格，必须形成采购决策环节的制约和监督机制。
筹资活动会计控制，重点在于合理地确定筹资规模和筹资结构、选择筹资方式，防范财务风险。
销售与收款会计控制，主要关注定价原则、收款方式等销售政策的制定，明确销售机构和推销人员的职责权限，加强合同订立、商品发出和账款回收的会计控制，防范销售过程中的舞弊行为，避免或减少坏账损失。
成本费用会计控制，要求建立成本费用控制系统，实行预算管理、指标分解，控制差异、降低成本。
担保会计控制，要求建立担保决策程序和责任制度，控制担保行为，禁止随意签定担保合同，防范担保的潜在风险。
上述内部会计控制的内容仍较原则，各单位应当结合本单位的业务特点和管理要求，加以具体化。
第四章“内部会计控制的方法”。内部会计控制方法主要规定如何对内部会计控制内容进行控制的问题。“基本规范”借鉴国际惯例，结合中国的实际情况，明确了不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制、电子信息系统控制等控制方法。这些控制方法都是内部会计控制最基本的较为常用的方法，各单位建立并实施本单位的内部控制体系时，应当根据具体的控制内容选择适用的控制方法。比如，在对货币资金进行控制时，可选用不相容职务相互分离、授权批准、会计系统等控制方法；在对实物资产进行控制时，可选用财产保全、会计系统、内部报告等控制方法。各单位在选择控制方法时，应当注意控制内容与控制方法之间的内在联系。
第五章“内部会计控制的检查”。内部会计控制检查是单位内部会计控制制度得以有效贯彻实施的保证，也是发现内部控制缺陷并不断改进和完善内部控制体系的重要措施。本章主要明确履行内部控制检查的责任主体及其职责权限。规定单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及实施情况进行评价，接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制的重大缺陷提出书面报告。国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门有权对本行政区域内各单位内部会计控制的建立和执行情况进行监督检查。
第六章“附则”。主要对“基本规范”的解释权限和实施日期作了规定。
（二）关于“货币资金规范”
货币资金是流动性最强的资产，是单位内部会计控制的关键，因此，在“基本规范”的同时，了“货币资金规范”。本规范共六章二十七条，主要针对一些单位货币资金管理松弛和控制弱化而作出规定。
第一章“总则”。除了规定本规范的制定依据、适用范围等相关内容外，重点强调单位负责人对本单位货币资金内部控制的建立健全和有效实施以及货币资金的安全完整负责。
第二章“岗位分工及授权批准”。通过岗位分工和授权批准的控制方法，加强对货币资金的会计控制。明确单位不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督，严禁未经授权的机构和人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。
第三章“现金和银行存款的管理”。现金和银行存款的管理是货币资金控制的主体，针对现金和银行存款管理中的关键控制点作出较为严格的规范，强化了现金和银行存款收支、结存、核对及银行开户的管理。
第四章“票据及有关印章的管理”。强调对票据购买、领用、保管、背书转让、注销等环节的控制，严禁一人保管支付款项所需的全部印章等。
第五章“监督检查”。明确单位应建立对货币资金业务的监督检查制度，并对监督检查的内容作出了规定。
第六章“附则”。规定了本规范的解释权限和施行日期。
需要说明的几个问题
1．关于“内部控制”与“内部会计控制”的关系问题
在起草过程中，应当定位干“内部控制”还是“内部会计控制”，有不同意见：
第一种意见，主张定位为“内部控制”，包括会计控制和管理控制等内部控制的全部内容。理由是单位内部控制弱化不仅限于会计控制，而且涉及管理控制的方方面面，有些环节的控制单纯强调会计是不够的。需要全面综合治理，提高内部管理水平。比如，人员素质控制和组织结构控制与会计控制没有直接联系，然而，这些方面的控制涉及控制环境，对单位经济活动的正常运行是非常重要的。
第二种意见，主张仅限于“内部会计控制”，凡与会计无关的控制都不予涉及。认为财政部制定的内部控制只应规范会计控制，其他方面的控制应当在其他领域的相关文件中加以规范。
第三种意见，主张“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制”。内部控制以会计控制为主是与新《会计法》相吻合的。在单位建立完善内部控制体系过程中，会计控制是基础，应当从会计控制入手，同时兼顾与会计相关的控制。比如，采购与付款、销售与收款、工程预算、对外投资等业务环节与会计控制都是密切相关的，应当加以规范。否则如果单纯就会计论会计，内部会计控制很难发挥其应有的作用，也不能够很好地解决当前内部控制弱化的问题。这种意见符合国际上内部控制中会计控制和管理控制不断融合的趋势，也与中国的实际相符合。财政部最终正式的两个规范是按照第三种意见定位的，删掉了“征求意见稿”中与会计不直接相关的组织结构控制和人员素质控制等内容。
2．关于《内部会计控制规范》的试行问题
一、高校内部领导干部经济责任审计的内容和方法
(一)高校内部领导干部经济责任审计的内容。经济责任审计新规定要求,经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容。
经济责任审计新规定对审计内容的要求是大范畴的,审计对象不同,它履行的经济责任就不同。所以,在审计过程中,需要根据自身实际,灵活确定审计内容。一般来讲,高校内部领导干部的经济责任主要是经济管理责任、经济发展责任和个人经济行为责任三个方面。体现在审计内容上,主要是“六个重点”:即事业发展情况,重大经济决策管理绩效情况,国家财经政策执行情况,预算执行及其他财务收支活动的真实合法效益情况,内部管理与控制情况,被审计领导干部本人遵守廉政规定情况。仅以高校财务部门和建设工程管理部门负责人为例,说说高校内部领导干部经济责任审计内容。
1、高校财务部门负责人经济责任审计的主要内容。
依据有关规定和高校财务部门的职责,审计时应重点关注以下内容:是否根据国家政策和财经法规,制定、完善和实施经济政策、财务制度,明确财务管理的主要任务,规范校内经济秩序;是否根据《预算法》、《高校财务制度》的要求编制学校年度财务预算方案,并严格按照国家有关政策规定依法组织收入,控制、监督支出;是否按《会计法》要求,对有关经济业务事项进行会计核算,财务报告及有关的会计账簿、会计凭证等会计资料是否完整、真实、合法;专项资金是否专款专用、专项核算;资金管理是否符合规定,有无乱设银行账户,出租、出借银行账户,现金、转账支票、本票、汇票管理是否安全、合规,筹资、融资、投资活动是否按规定办理;是否及时清理应收和预付款,对长期应收、预付款项是否督促有关部门查明原因,分清责任,及时处理;是否配合资产管理部门做好资产管理工作,定期核对账目,督促有关部门完善固定资产管理制度;有无账外账、私设“小金库”问题;债权、债务是否清楚,有无纠纷和遗留问题;单位和本人遵守财经法规、财务制度以及廉政规定的情况等。
2、高校建设工程管理部门负责人经济责任审计的主要内容。
依据有关规定和高校建设工程管理部门的职责,审计时应重点关注以下内容:建设工程项目是否纳入计划管理,是否按批准的建设工程项目计划和建设工程投资计划组织开展基本建设工作,有无计划外工程项目和超计划工程项目,有无自行改变批建设项目或扩大建筑面积、提高建筑标准等问题;建设工程经费是否落实,资金来源是否真实、合法;工程招标、对外签订承包合同及建设工程材料物资采购合同等是否符合规定程序,手续是否完备、合法,合同协议的执行情况如何;设计变更、施工签证是否真实;建设工程经费管理和使用是否符合规定,有无截留、挪用等问题,经费使用效益如何;财务决算报表是否真实、合法;有无超预(概)算工程项目和长期未完工项目;竣工项目是否按期交付使用,并办理相关手续;工程竣工决算是否真实、合法,是否经过审计后结算工程款等。
当然,我们也可以简单的把高校内部领导干部经济责任审计的内容分为共性内容和个性内容,但不管是这些共性内容还是个性内容,都体现了对领导干部“四权”的关注,即“领导干部的经济决策权、经济政策执行权、经济管理权和经济监督权”。
(二)高校内部领导干部经济责任审计的方法。有效的审计方法是提升审计质量和效果的保证。笔者认为,在高校内部领导干部经济责任审计中,采取“三入手”方法将使审计达到事半功倍的效果。
1、从权力运行轨迹入手。近几年来,各高校都十分注意制度建设,出台了内部管理的制度和办法。但在执行中,仍然存在决策权、执行权、管理权和监督权不分离,制约机制缺乏的个别现象。在这种情况下,我们如果还仅限于财政财务的收支范围去进行审计,就犹如隔靴搔痒,重点不突出。所以,我们在对高校内部经济责任审计时,要从权力运行轨迹入手,检查被审计对象的职责履行情况。通过审查决策资料、查阅相关会议纪要原件和记录、与有关经济决策及具体执行人座谈等方式,掌握内部不同岗位的领导干部重大的经济决策项目及内容,从而梳理出审计需要的情况和结果。
2、从部门职能特点入手。高校内部部门和二级学院比较多,它们的职能各异,相互联系又彼此独立。我们在审计中,要创新审计方法,从其不同的职能特点入手,去揭露和发现问题。首先要做的事情不是先看账,而是详细掌握被审计部门的各项主要职能,紧紧抓住被审计单位履行各项管理和服务的过程及环节,通过对单位主要收入来源及其管理行为的审计查证,弄清楚具体执行的各个环节及其执行结果,再结合会计账册从中查找问题。
3、从廉政职责履行情况入手。廉政是领导干部必须恪守的职业准则。从审计的角度而言,它与领导干部履行经济责任密切相关。首先,要关注公务消费行为,从目前的情况看,部分公务消费明显超出了有关规定范畴,已成为一种不正之风和滋生腐败行为的重要领域。为此,在对学院内部领导干部经济责任审计时,必须对公务消费行为进行检查。主要看是否严格执行办公用房建设的有关规定,有无超标准建造办公楼、豪华装修办公楼等情况;看是否严格执行公务用车配备标准,有否超标准配备公务用车、长期借用下属单位车辆等情况;看是否严格执行公务接待有关规定,是否存在用公款相互吃请、超标准接待消费等情况;看是否严格执行外出学习考察的有关规定,有否借公务名义游山玩水等情况。其次,要重点关注个人廉洁自律情况。主要是对学院内部领导干部本人遵守廉政规定情况的审查。首先,要从账面上看其收入来源的合规合法性,有无非法收入等;其次,对群众举报与财政财务收支相关问题,特别是与领导干部本人直接相关又可以通过审计手段能够核实的问题,应全面加以调查核实。对群众举报反映不实的问题,通过审计也可予以澄清。对群众反映的一些不能直接从财政财务收支资料中查清的问题,根据项目和资金走向,向上追溯决策过程、报批程序和领导批示,向下延伸资金流向、项目实施过程及其效果,重点加以核实。再次,对单位违纪违规问题,应在查明违纪事实的基础上逐项分析产生问题的背景原因,分清是个人经济问题,还是财政财务收支的违纪违规问题。
上述“三入手”只是很多方法的一部分,具体到审计工作中还有很多行之有效的方法,比如加强审计延伸,采取纵向审到底、横向审到边的延伸审计的思路,对有关需要的审计事项向单位延伸;分析复核选重点,实地盘存、观察积累、调查核对选重点等方法;设立网上举报、接受群众的信件反映,及时向校纪委、组织部发函征询审计线索等等。
二、高校内部领导干部经济责任审计的评价
经济责任审计新规定要求,审计机关应当根据审计查证或者认定的事实,依照法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持。同时,要求对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。
当前,对高校内部领导干部审计后如何进行评价,仍然面临着受被审计对象的多元化、 审计过程中对管理过程重视不够、审计人员受到体制机制方面的约束等因素影响,而导致难以制定统一的评价标准、评价内容不明确、评价往往及事不及人的问题。所以在评价中,应从三方面着手。
(一)对高校经济责任审计对象进行分析,科学确定经济责任审计评价内容。科学界定高校内部二级单位负责人经济责任审计评价内容是科学评价的基础。经济责任可以由法定职责和约定职责两部分组成,不同类型部门负责人之间由于部门职责不同,所对应的经济责任也存在差异。因此,高校内部经济责任审计评价应从分析经济责任审计对象的属性入手,突显不同类型经济责任审计范围和重点,根据各自的特点建立相对应的评价指标,才能有针对性的做出科学的评价。
(二)对被审计对象的管理过程和具体经济行为重点关注,提高审计评价的真实性。 目前,高校内部审计主要关注经济活动的结果,忽略了对过程的监管,而往往许多问题是出在过程中而在结果上无法得到反映。这就要求我们的内审重点关注一些关键岗位,如基建、设备采购、后勤管理、计划财务等重点部门和岗位,对这些部门管理过程的审计应远远重要与于对经济结果的审计。
(三)对高校经济责任审计领导小组作用充分发挥,提高评价的权威性。高校内部经济责任审计要在校党委的统一领导下,充分发挥好经济责任审计领导小组这个平台作用,树立审计人员应有的权威,使审计人员依法独立行使审计监督权,做出审计判断,表达审计意见,提出审计报告。
三、高校内部领导干部经济责任审计的成果运用
经济责任审计新规定明确要求,有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据;经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。
财务制度必要性框架体系
一、企业内部财务制度的含义
（一）企业内部财务制度的概念
1.企业内部财务制度就是指企业的管理部门根据国家和政府有关法律、法规的规定和企业自身经营管理的特点及要求所制定的，是用来完善并优化企业内部财务行为、处理内部财务关系所依据的具体规则体系，是整个财务制度体系中的操作性、基础性的财务制度。
2.企业内部财务制度所依据的是国家统一的财务制度，同时应当充分考虑企业内部的生产经营特点以及管理要求。企业内部财务制度一般应当包括资金管理制度、成本管理制度、利润管理制度。资金管理制度主要包括资金指标的分解、归口分级管理办法、资金使用的审批权限、信用制度、收账制度、进货制度；成本管理制度主要包括成本开支范围和开支标准、费用审批权限、成本降低指标以及分解等；利润管理制度主要包括利润分配程序、利润分配原则、股利政策等。
（二）企业财务制度同时具有以下内涵特性
1.制度具体界定了内部财务主体的范围，即明确企业内部财务管理的级次、企业内部各经营单位之间及其与企业财务部门的关系，以及企业与联营单位、投资与被投资单位、内部承包单位的财务管理关系。
2.制度具体划定了内部财务管理的岗位，即明确相应的关系责任。
3.制度具体择定了企业的财务战略与财务政策，即明确企业财务管理的内容、方法。
4.制度具体确定了财务管理与内部责任单位的相互衔接关系，其中包括责任中心的划分、责任核算、责任控制和责任奖惩等。
二、企业内部财务制度的设计的必要性
企业内部财务制度设计具体是以国家相关的财税法规为依据，用系统控制的技术和方法，将企业内部理财活动的组织机构、财务战略与政策、业务流程、内部控制等规范化、文件化，进而据以指导和处理理财工作的过程。
企业内部财务制度是市场经济条件下企业财务工作的新任务，企业只有科学地设计内部财务制度，才能实现自主理财、科学理财，使企业在市场竞争中立于不败之地；也才能做到合法理财，使政府的宏观调控落到实处。
1.科学设计内部财务制度是发挥其作用与功能的前提条件。企业内部财务制度是为企业经营管理服务的，是现代企业制度不可或缺的一项内容。作为约束人与人之间关系的行为规则，财务制度具有以下功能：一是降低费用，即降低财务管理行为中的交易成本，使经济行为人对自己的行为产生合理稳定的预期，降低市场活动的不确定性，抑制腐败行为；二是保障合作，即为实现合作创造条件，保障合作的顺利进行。内部财务制度能够给人们提供有关行为约束的信息，规范理财活动中人与人之间的相互关系；三是提供激励，即提高激励约束机构的兼容程度，形成持续性的、制度化的激励机制，内部财务制度可以把个人的经济努力不断引向一种社会性劳动，使经济行为人所付出的成本与所得到的收益有机联系起来，最大限度地对各项活动的创新者给予激励和奖惩，并防止别人“搭便车”。
2.市场经济体制的确立以及财务制度的格局变化为企业设计内部财务制度奠定了基础。随着我国市场经济体制的确立，政府正将微观经济管理权限作为企业经营管理自主权归还企业。相应地，企业财务制度建设应与所处的经济环境相适应，我国企业财务制度改革的格局只能是：国家制定《公司法》、《税法》以及《企业财务通则》等相关财税法律、法规，对企业财务实施强制性的粗线条约束；企业在法律、法规规定的可选择范围内，自主选择财务管理的目标、战略、政策和方法，并设计制定企业内部财务制度，形成自主性的理财行动指南和规则。在这里，一个必须正视的现实和趋势是，企业内部财务制度作为在国家有关财务法规指导下的基层财务行为规范的地位得以确立，并取代国家统一的财务制度成为企业财务制度体系的重点。
3.中国正式加入世贸组织，加大了当前企业科学设计内部财务制度的紧迫性和重要性。“入世”对我国经济发展具有深远影响，它标志着我国市场将与国际市场融为一体，企业将面临更加激烈的竞争环境。从财务角度看，我国企业的理财环境变得更加复杂，不确定性因素增加，财务管理的目标、内容、范围、方式方法都将发生深刻变化。这就要求企业夯实财务管理的基础工作，建立起科学的内部财务制度，规范和优化财务制度行为，以提高财务管理的水平和效果。
三、企业内部财务制度的设计原则、要求及依据
（一）企业内部财务制度设计的原则
为了保证企业内部财务制度设计的质量，设计时必须以一定的原则作指导。
这些原则除了包括符合国家法规、适应企业特点和管理要求、切合财务管理的技术水平、与企业的其他管理制度相协调、以及具有系统性等基本原则外，还应遵循下列原则：权责利相结合原则；原则性与灵活性相结合原则；稳定性与连续性相结合原则；效益性原则。即要求进行财务制度设计时要考虑设计和运行的成本与效益的关系，实现成本与效益的最佳结合。
（二）企业内部财务制度设计的要求
内部财务制度设计的基本要求是要同时具备科学性和可操作性，能够保证企业财务预期的实现。为此，在设计过程中就应当做到：
1.整体协调性。即财务制度设计的各个方面应当相互协调，具有合力，并保证财务制度能够服从企业整体的发展战略和发展规划；
2.多样性与多层次性。企业内部财务制度涉及到财务活动的方方面面和企业理财的各个环境，并都有着特定的计划和目标，这些目标有着不同的性质、层次和期限，因此制度设计的目标也应体现多样性、多层次性以及阶段性； 3.定量性。就是指在制定财务制度目标时，要努力把所要达到的目标数量化，以尽量消除定性判断所带来的主观随意性，使制度设计建立在可靠的基础之上。
（三）企业内部财务制度的依据。
科学有效的制度从根本上说都是理论与具体实践活动相互结合的产物，因此企业内部财务制度设计的依据，从一般意义上讲应包括理论依据和实践依据两个方面。就理论依据而言，除包括现代财务理论，还包括了马克思主义哲学原理以及系统理论、信息理论和控制理论的现论及技术等，它们能够为制度设计提供理论和一般方法指导，确保制度设计正确、有效，充分体现科学化、民主化要求。而具体实践依据则主要是体现为对客观条件的要求：
1.国家财税法规以及发展状况（包括国家经济体制和宏观经济形势），是企业设计内部财务制度的基本依据。
2.企业的生产经营的特点和管理要求，是企业财务制度设计的前提和基础；
3.企业的根本利益和财务管理目标，是企业财务制度设计的出发点和归宿；
4.企业财务人员的业务素质和财务管理的技术手段，也是企业财务制度设计不可忽视的重要因素。
四、企业内部财务制度的设计方法及内容
企业内部财务制度的制定方法及内容主要取决于所涉及的企业财务制度的目标。有必要先讲明什么是企业内部财务制度的目标。
企业内部财务制度设计的目标是企业设计内部财务制度所要达到的预期目的，它对于整个制度设计工作具有导向作用。企业内部财务制度设计的目标受制于内部财务制度目标。从实质上看，内部财务制度目标是企业财务管理中主观愿望与客观规律内部条件与外部环境、现实与未来、管理者与所有者和债权人、内部各部门之间、内部员工之间等一系列矛盾相互作用的综合体现；而内部财务制度设计的目标就是将这些矛盾相互统一、均衡的结果在观念上的一种创造性表现。企业内部财务制度设计的一般目标可简单归结为：要设计适应与企业自身特点和管理要求的内部财务制度，用以规范企业内部财务行为、处理内部财务关系。
（一）企业内部财务制度设计的方法
企业内部财务制度设计需要借助于文字说明、表格和流程图等具体形式来反映所设计的财务制度内容，但更重要的是要运用恰当的方法进行调查和分析。由于财务制度所要解决的问题具有不同性质和范围，制度设计的条件、方式和要求多有不同，因此，方法选择应当因地、因时、因事、因人而异。一般说来，内部财务制度设计可采用以下技术方法
1.实地调查方法。实地调查是设计准备阶段必不可少的一个环节，实地调查的方法很多，设计人员可以通过实地观察、岗位访问、开座谈会、问卷测试、请求有关人员提供书面材料等方法获得财务制度设计所需的有关资料、信息。需要注意的是，各种方法的应用都必须把握要领，而且所收集、掌握的材料应包括批评性意见和建设性意见两类。
2.分析研究方法。分析研究方法是设计人员应付和解决面临的制度问题的主要途径和手段，直接影响到制度设计的质量。
3.制度实验方法。一项制度的制定和实施，往往要先做实验，取得经验，再全面推广。内部财务制度设计的实验，其基本要求和特征表现在：通过系统周密的调查，确定制度实验的对象、模式、方案和措施，并预测其发展和变化；在实验过程中，围绕制度设计目标，努力寻找问题，及时修正，以求制度的有效性和可靠性。
（二）企业内部财务制度的内容
企业内部财务制度是一个系统，其内容是多方面的。可按管理的职能、对象、环节等标准划分为不同的制度体系：
1.按管理的职能分为内部委托受托责任制度、内部决策制度、内部控制制度和内部结算制度；
2.按管理的对象可分为财务管理体制、资本金管理制度、资产管理制度、成本费用管理制度、收入利润管理制度、财务报告与评价制度；
3.按管理的环节分为财务结算与计划制度、财务控制与分析制度、财务考核与评价制度、财务监督与检查制度。
五、企业内部财务制度框架体系
财务通则要求企业建立“企业权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制”，在此统一要求下，企业需要建立财务风险管理制度、财务决策制度、财务预算管理制度、资产管理制度、财务预警制度、财务监督制度等相关内部财务制度。
目前在我国大中型企业也存在类似的财务制度，然而众多的财务制度如何形成一个有机的整体，各种内部管理制度存在何种必然联系，如何构建科学合理的内部财务制度体系，是我们值得深思的问题。我们应当以财务通则为指引，以财务风险管理制度为体框架，建立以财务决策制度为基础，以财务预算管理制度为核心，以财务预警制度和财务监督制度为保证的企业内部财务制度体系。在整体的结构框架体系下，企业内部财务制度主要包括以下两部分基本内容：第一部分：财务监督制度，主要用来监督并预警企业内部的财务工作制度、财务决策制度和财务预算制度等事项。第二部分：会计核算制度，其主要是管理财务预算制度、会计科目的核算制度和成本的核算制度的内容。
[关键词]军队财务 外部监督 研究应用
军队财务外部监督,是财务监督机制内容之一,必不可少,是在法律法规指导下确保军队财务活动正常进行的重要手段。新时期军队加大了现代化建设,军费规模不断上升,使用与监管军费必须要双管齐下。外部监督可以推进军费使用的科学化、规范化和效益化,有效保障了军队的战斗力。
一、外部监督的概念与内涵
外部监督是指军队财务担当监督的部门和人员依法对军队财务活动所进行的监督,监督其真实性、合法性和效益性。狭义的外部监督一般特指审计监督,而广义的外部监督还包括单位党委监督和群众监督等。
1、监督主体。主要包括:一是军队各级领导依法进行管理与监督;二是军队各级审计部门依法进行专业监督;三是广大官兵依法实施的监督。
2、监督依据。主要包括党政军大政方针、法律法规和财经规章制度等。也包括军队自身建设和发展的规划、目标。
3、监督对象。外部监督的对象主要是各单位的财务活动,监督过程具有动态性。具体包括:军费运行过程、军队财务治理过程、各项经济法规和财务规章制度的落实情况,以及军队财务保障效益。
4、监督目标。具体目标包括:一是检查和考察已经和正在发生的财务活动,纠正和制止存在的问题,采取相应的处罚措施,维护财经法规制度的权威性和严厉性,保护国家和军队财产;二是在查明存在的问题的原因基础上,督查财务治理体制,提高治理水平。
二、外部监督的本质与作用
1、有效使用军费。军队财务的经费分配与使用,仅仅依靠内部监督,远远不够,能力有限,无法保证军费使用的合规性和有效性。外部监督,作为内部监督的补充,对内部监督进行再监督,从而使军队财务活动监督全面化。
2、维护正常财务活动。没有监督,财务就会出大问题。完善监督体制,就能保证军队财务工作的秩序,保障军费用到实处,最终实现军队现代化的目标。
3、依法治理财务。依法监督只是手段,不是最终目的。监督的目的就是促进军费治理、提高军费使用效益。监督过程中可以快速发现存在的问题,及时加以改进,确保军队财务治理活动有条不紊。
三、外部监督的具体内容
外部监督的内容很宽泛,包括预算内的军费预算、军费计划、军费分配、军费请领、军费拨付、军费开支、军费结算等活动,预算外的收入、分配和支出活动以及专项经费的拨付使用等,还包括军队财务治理制度的完善性和科学性以及执行力度等。按监督的侧重点不同,可以分为合法性监督和合理性即效益性监督。
1、合法性监督
合法性监督是指对各项财务活动是否严格按照法律法规、规章制度等进行以及各项规章制度是否得到严格落实所进行的监督。主要监督财务部门是否严格执行财务制度,是否做到依法按章;是否制定具体的财务治理办法和措施;是否实行财务分管和内部牵制制度。有无改变全军统一的标准;有无公款吃喝、玩乐;有无侵占、收受钱物;有无贪污、受贿、渎职等行为;有无违规改变经费用途;是否严格执行经费审批手续;能否严格处理违规行为。是否建立会计监督制度、预决算批复制度、往来款项治理制度、账户和票据治理制度、资金治理制度、财务分管和内部牵制制度、岗位轮换制度、经常性检查制度,是否真抓实干,制度是否健全,执行是否严厉等情况。
2、合理性监督
合理性监督是指评价和监督军队财务活动过程中的经济性、效益性和效果性,内部控制制度执行力度也在监督范围之内。主要监督预算编制是否兼顾需要和可能,有无违规超额;经费分配是否按照计划,突出重点,保障急需;单位的经费有无克扣情况,预算是否严格执行执行;预算外收入来源是否正当、有无按规上缴;专项经费有无用到刀刃上;经费使用有无遵循节约得原则。内部控制制度是否可行;经费治理是否存在漏洞和不足;内部控制制度是否过时等。
四、外部监督的途径与方法
1、党委监督
党委是领导者和决策者,作为单位财务工作的第一责任人,在财务监督中的作用是非常重要的。党委拥有对单位年度预算的审定权。通过预算审查,适度调整,纠正问题,合理开支。对重大经费开支项目的可行性和效益性做出决策,确保经费的合理使用。从宏观上对财务活动进行把关,监督财务活动依法合规,监督预算的执行情况。处理和处罚违法违规的部门和人员,规范财经秩序,确保财务活动依法有序。
2、审计监督
审计监督是专业性监督,是最重要的外部监督手段,经常性审计监督有利于规范财务人员正常工作的行为和过程,确保内部控制制度执行力度,提高并完善财务活动的效益,因而具有必须的重要的作用。审计监督范围包括审计军费预决算、审计办公经费、审计预算外经费及审计装备、物资采购和审计资金治理等诸多内容;经济责任、财经法纪、审计调查等也是审计监督内容。审计监督的全面性、系统性,确保了军队财务活动的正常化,科学化,纯洁度。效益审计是指在经费分配与使用前提下,依循军队现代化建设与发展的总目标,军费使用是否取得最大的经济和军事效益,有限的军费资源要达到最优化配置,效益审计的结果就是致力于改进军队财务治理体制和提高治理效益。
【摘要】《财经法规与会计职业道德》是职业院校会计专业的重要基础课程之一，该课程既涉及专业的经济法律条文，又涉及枯燥的会计职业道德培养内容，教学效率一直得不到有效的提高。但是《财经法规与会计职业道德》课程又是会计从业资格证的必考内容，直接影响到学生以后的就业，所以提高该课程的课堂教学效率迫在眉睫。基于这样的实际情况，必须加强《财经法规与会计职业道德》课堂教学方法的改革，实现高效的课堂教学效果。
【关键词】《财经法规与会计职业道德》教学;教学设计;教学方法
“双证制“是高职高专教育的特色，学生通过专业知识的学取得学校的“学历证书”之外，还必须取得“会计从业职业资格证书”才能毕业。但《财经法规与会计职业道德》程涉及5种不同法律法规，内容多，考点分散，理解难度大，同时受课程教材以及其他教学方法、教学模式的影响，该课程的教学效率较低，却影响会计从业资格证取得的重要因素，所以在高职院校实行“双证制”又让学生望而生畏，进而影响招生和学生就业。因此提高《财经法规与会计职业道德》课程教学效率，提高会计从业资格证的考取能力，满足学生以后岗位需求，已成为职业院校教学关注的重点内容。
一、《财经法规与会计职业道德》课程教学改革的必要性分析
（一）会计专业生源情况分析。高职院校的学生现状是文化基础知识较差，自主学习能力、自控能力不足，本身还具有很多不好的学习习惯，而《财经法规与会计职业道德》课程中包含非常专业的法学知识，较为枯燥，学习难度较大，所以对该课程的学习缺乏兴趣是必然的。目前，会计专业的学生女生占据绝大部分，她们本身对枯燥的国家政策和法律条文缺乏兴趣。上述因素都给《财经法规与会计职业道德》课程的学习带来了很大的难题，也对教学方法提出了更高的要求。（二）《财经法规与会计职业道德》课程教学现状分析。虽然2017年全国会计从业资格证书考试暂停，但是从《财经法规与会计职业道德》课程在整个会计专业的作用来讲，它是会计专业的核心课程，该课程对于增强会计专业学生法制观念和提高职业道德水平，提升会计专业学生的职业素养具有不可替代的作用。从知识系统化角度讲：它是步入会计行业的基础知识，是衔接初级会计技术资格考试的《经济法基础》基础课程的垫脚石，这也使得该课程在教学的过程中不可避免的带有了“应试教育的色彩”。目前《财经法规与会计职业道德》课程主要有以下两方面问题：一是，课程教学方法单一，教学内容设计不合理。在该课程教学的过程中，很多教师还是课堂的主体，学生处于被动的学习状态中，师生之间缺少交流，课堂氛围较为的压抑。再有就是教师的教学内容设计的也十分不合理，在教学的过程中过度注重法律法规的学习，以教师为主，没有充分调动起学生学习的主动性和自觉性。二是，应试教育色彩突出，忽视了理论知识的实际应用能力。使得该课程教学目标存在很大的偏差，无论是学生还是教师都是以会计从业资格证的考取为标准，只注重理论知识的死记硬背，忽视了对其内容的理解和实际应用。考试结束后，没有被理解的知识很容易忘记，无法解决以后会计岗位中的问题，学生的实际就业能力没有真正的提高。
二、《财经法规与会计职业道德》课程教学方法分析
（一）利用任务驱动法，提高课堂教学效果。任务驱动法在现代教育体系中占据重要的地位，它使理论知识与实践活动有机的结合，在教学设计时，以“任务”为线索，以“子任务”为模块，根据教学目标，精心组织教学内容，在实际课堂教学中以学生为主体，充分激发学生的学习兴趣，提高学生发现问题，分析问题和解决问题的能力。例如：在授新课前先让学生自己根据历年考试题在课本中找到题眼，进行归纳总结做到心中有数，提高课堂教学效果。同时在实行项目教学的过程中，教师也要参与其中，加强师生之间的交流，构建和谐的课堂教学氛围。例如：在讲授支付结算制度中票据填写内容时，让学生自己将自己填写的票据拿上，相互查看填写是否正确，老师再将长容易出现错误的票据展示给学生，让学生和自己的票就的填写进行对比，可以达到“此时无声胜有声”的效果。（二）实行情境教学法，提高其实际应用性。情境教学法是教师根据教学内容选择合适的案例，通过多媒体和网络技术的应用，使教学内容情景表象，老师要当好“领导”、做好“指导”、有效“疏通”和注重“引导”这四个环节，对具体的教学内容设置各个任务，为实现任务，采取模拟实景教学与现场教学为基本模式，让学生如身临其境，强化学生感知教学内容的亲切感，进而将枯燥、抽象的理念转换成比较通俗易懂的专业知识，再结合课堂讨论交流与实训形成一定的职业技能。例如：税务登记和纳税程序，让学生通过自己动手报税和实操纳税程序的演练，实现税务登记和纳税程序等相关知识的理解，老师结合学生的实操存在的问题让学生自己进行讨论交流，从而实现理实一体化的教学法。情景教学法通过创设模拟现实情境来满足教与学的需求，让学生亲身体验现实生活中的经济活动。（三）引入启发式教学法，培养学生思考能力。启发式教学是根据教学目的、内容结合学生的知识水平，采用启发诱导的办法传授知识，培养学生思考问题、分析问题和解决问题的能力，使学生积极主动地学习。简单地说就是要寓教于乐，让学生学得轻松，学得愉快。例如：在讲增值税纳税链条时，将纳税链条过程做成动态图，让学生感知增值税是在商品流通过程征税，是在商品流通的每一个环节征税的。“启发”的着眼点是教师如何教，发挥教师的主导作用，引导学生思考，创造“有思有答”的教授式教学方法。例如：票据的权利，用动态图先演示票据做成过程，会产生哪些基本当事人，最后持票人拥有票据的目的是什么，得出持票人的权利。随着动态图的延伸又引出非基本当事人，最终持票人在什么情况下才能行使票据的付款请求权和追索权。这用学生自己动手积极参与思考，老师结合学生的实操存在的问题让学生自己进行讨论交流，这种启发式教学方法，培养学生思考能力，活跃课堂教学气氛，教学效果比较好。（四）教学手段的改革，积极学生学习效率。媒体和网络技术的发展为教学方法的改革提供有力的手段，本课程的教学过程中，教师在整个教学体系中全程使用多媒体技术、网络技术，利用信息化教学手段，信息量大，能图、文、音等相结合，讲、学、练一体、案例分析、专题视频、图表展示等多种方法充分调动学生学习的积极性和主动性，实际教学效果非常好。《财经法规与会计职业道德》具有较高的专业性的同时也具有学历性质，因此在实际的教学过程中必须提高课堂教学效率，而要提高课堂教学效果就必须对《财经法规与会计职业道德》课程进行教学方法的改进，采用现代教学方法，激发学生的学习兴趣以及学生学习的自主性，提高学生综合能力，为学生的就业奠定坚实的基础。
作者:王艳 单位:延安职业技术学院
参考文献：
[1]张大芳.《财经法规与会计职业道德》课程教学模式的改革[J].商业会计.2013.（23）:121-122.
[2]王洪.《财经法规与会计职业道德》教学模式与教学方法探讨[J].理财顾问.2016,(5）:161.
一、准确把握预算初步审查的功能定位
按照预算法规定和实践做法，财政部门将预算草案主要内容提交人大后，人大要先后进行大会前的预算初步审查[2]与大会期间的预算审查。预算初步审查与大会预算审查，二者统归于预算审查阶段，同时又是相对分离的两个工作环节，内容上有所不同。一是审查的时间不同。初步审查发生在代表大会召开之前，预算审查则在代表大会召开期间。二是审查的主体可能有所不同。大会设立财经专门委员会的，则财经委既是初步审查的主体，也是审查的主体之一[3]；大会未设立财经专门委员会的，初步审查一般由常委会财经工委、预算工委负责，大会期间则另设立专门委员会负责预算审查。三是审查的对象有所不同。按照预算法第三十七条的规定，预算初步审查的对象是本级预算草案的主要内容[4]；大会审查的对象则是上年预算执行情况和本年预算草案。四是审查的结果载体不同。初步审查的结果要形成初步审查报告（或意见），内容一般较为细致；预算审查的结果则形成预算审查（结果）报告，内容一般更为原则。五是审查的目的有所不同。预算初步审查与预算审查都属于审查的一种方式，二者最终都为代表大会批准预算提供服务，不过细分起来，预算审查是直接为大会批准预算提供依据和参考；预算初步审查则是为预算审查提供准备和参考。总之，预算初步审查与预算审查存在明显的不同，理论上、实践中都应当承认并重视预算初步审查的独特地位。
强调预算初步审查的独特性，更重要的在于预算初步审查具有自己独特的职能作用。从各地实践看，预算初步审查的结果运用一般有两种，一是将初步审查意见提供给财政等部门，以促进预算草案编制的进一步规范、合理；二是将初步审查意见通报（报告）大会负责预算审查的专门委员会、人大代表，以便为大会审查批准预算提供参考。也就是说，预算初步审查除了为大会预算审查提供参考依据外，还具有修正预算草案主要内容的特殊作用。个人认为，预算初步审查的后一作用更值得给予关注和强调。理论上，能否对政府提交审批的预算草案实施修正，是人大预算审查监督是否具有实效性的一个重要体现[5]，但现实中，人大否决或修正政府预算草案的案例却鲜有发生[6]。究其原因，代表大会的会期较短、议题较多及其影响力大、敏感度高，这些都是极为现实而又很难克服的因素。而对预算初步审查而言，由于会前时间较为充裕，而且审查对象还仅是预算草案的主要内容[7]，因此，在预算初步审查阶段对预算收支初步安排提出具体的修改意见，是有条件的，也是可行的。实践中，安徽省、福建省厦门市等地在开展预算初步审查时，都对各部门预算草案的主要内容特别是项目支出安排提出有针对性的具体意见，并将意见、建议反馈给财政等部门研究处理，也都得到了财政等部门的重视和落实，真正体现出人大对政府预算进行实质性审查的意味。
因此，建议新预算法中进一步加大预算初步审查的条文分量。其中最关键的是要明确预算初步审查的职能定位，即明确预算初步审查是对财政部门提出的预算初步安排建议进行的一种审查；初步审查的目的是就预算具体安排提出是否妥当、如何修改的意见。建议可以包括以下内容：（1）政府预算草案确定之前，财政部门应当提交人大财经委初步审查；（2）财经委应当就政府预算安排特别是部门预算的各项收支安排，审查其合法性、合理性、科学性、可行性；（3）财经委应当就审查内容提出具体的初步审查意见；（4）初步审查意见涉及需要对预算初步安排作出调整、修改的，交财政等部门研究处理。
二、科学界定预算初步审查的实施主体
从发展时间较长、制度较为成熟的外国议会看，由于具有专业上的优势，所属委员会在议会履行职能的过程中发挥至关重要的作用[8]。如美国国会在审查批准政府预算草案中，国会预算委员会、拨款委员会扮演着举足轻重的角色，大量实质性的审查活动其实是在委员会中运作并作出决定的。
关于预算初步审查的主体，我国现有法律针对不同级次人大，分别作了规定。现行预算法第三十七条规定，对于全国人大，由财经委负责初步审查；对于省级、设区市级人大，人大设有财经专门委员会的，由财经委初步审查，人大未设财经专门委员会的，由常委会主任会议决定相关工作机构（通常是财经、预算工作委员会）负责初步审查；对于县级人大，由常委会负责初步审查。预算法修正草案二次审议稿规定的预算初步审查主体，全国人大仍为财经委；省级人大为“有关专门委员会”；设区市级人大为“有关专门委员会”，或者由财政部门向“常委会有关工作机构”征求意见；县级人大仍为常委会。
从实际情况看，当前全国各地人大财经委、预算工委的设置情况存在很大差异[9]，预算法的上述规定不能很好适应各地的具体情况，实施起来会给一些地方带来不便。一是对于县级人大，规定由常委会负责预算初步审查，排除了财经委的审查资格。虽然现实中，县人大常委会财经工委人数都偏少，力量不够强，但是财经工委毕竟是长年从事预算审查监督的专门工作机构，有必要充分发挥财经工委的专业优势；而且常委会本身是个议事机构，人员集中起来开展具体工作并不容易，规定由常委会负责预算初步审查，可能不利于初步审查工作的深入开展。二是对设区市人大，规定未设专门委员会的，则工作机构只能就财政部门的征求行为，提出相关意见，而不是名正言顺主动作出预算初步审查。这种情况下，设区市人大常委会财经工委今后是否可以开展预算初步审查就存在疑问，如果开展，似乎于法无据；如果不能开展，又显然会对预算审查监督工作造成不利影响。三是对省级人大，一方面有的省人大仍未设财经专门委员会[10]，则是否意味着预算草案将由法制专门委员会负责初步审查（法制委各省人大普遍设立）；另一方面现在大多数省份已设立常委会预算工作委员会，作为协助常委会及财经委专门从事预算审查监督具体工作的机构，在预算审查监督工作中扮演重要角色，预算法中理应对其作出适当规定。
预算法的修改应当适应并服务于当前预算审查监督工作实际，为充分发挥各地人大财经委、常委会预算工委的作用，建议新预算法明确规定：（1）人大设有财经专门委员会的，由财经委负责预算初步审查；（2）人大未设财经专门委员会的，由财经工委或预算工委负责预算初步审查；（3）人大常委会可以成立预算审查咨询机构，协助开展预算初步审查。
三、细化规定预算初步审查的内容和方法
预算审查包括预算初步审查，其意义在于通过开展一系列的审查活动，依据一定的标准，就预算草案作出相应的结论，该结论将成为大会是否批准预算的重要依据。显然，预算审查的对象应是预算草案（预算初步审查的对象是预算草案的主要内容或者预算初步安排方案），而不应是预算报告[11]；预算审查必须紧紧围绕政府预算草案开展，而且关键要审查预算安排是否妥当、可行。
预算的内容体现为预算收入与预算支出的数额安排，理论上，审查预算草案包括几个层次。一是从整体上审预算安排的合理性，看预算收入是否与经济增长情况相吻合，预算支出是否具有可靠的财力来源，是否适应经济社会发展的支出需要，预算收支是否保持平衡等。二是从收支类别上审预算安排的合法性，看税收收入是否符合依法征税、依率计征，非税收入是否合法、规范，看预算支出安排是否落实法定支出规定，是否遵循突出重点、兼顾一般的原则等。三是从部门预算角度审支出预算安排的科学性，看部门支出安排是否符合本部门的重点工作保障需要、基本支出与项目支出的比重是否妥当、三公经费等一般性支出是否得到控制、项目支出安排是否科学规范、细化程度是否达到要求等。四是从执行角度审预算执行的可靠性，看预算管理是否不断改进，各项管理制度是否不断健全，财政等相关部门是否采取切实可行的监督管理措施等。
不过，现实中不少地方人大对政府预算草案的审查不够深入、具体，很难称得上是“真正的审查”。有的预算审查报告多年保持基本不变，没有就年度预算草案提出有针对性的意见。有的审查意见过于原则、笼统，只是简单的一两句话，认为“收入预算保持与国民经济发展预期相一致，是实事求是、稳妥的；支出安排符合法律、法规的规定，体现了确保重点、兼顾一般的原则要求，总体上，是可行的”。如此简单化的结论，缺乏必要的数据、案例作论证基础。有的审查意见基本不对预算草案指出问题，不提具体的修改意见，或者即使提出一些意见，针对的也是政府预算管理中存在的不足，其作用更多地是关系预算执行的可靠性、效率性。
为切实增强预算初步审查的实效性，建议预算法在修改时除了已有的规定外，在内容上，还应增加规定对部门预算及其各项具体支出安排进行审查；考虑到当前部门预算改革正在推进，细化的部门预算是预算初步审查的当然重点，因此建议法律对财政部门提交人大财经委初步审查的部门预算材料，应当详细规定材料的编制要求，以达到具体化、规范化和统一化。同时，在审查的方法上，建议参考实践中一些地方人大的现有做法，就如何审查具体项目的科学性、合理性作出必要的规定。如厦门市人大在审查部门预算时，主要审查以下四个方面：一是该项目与部门的工作职责是否一致；二是项目前期论证是否到位，是否符合项目库管理要求；三是项目决策是否经过部门领导集体研究，是否公开透明；四是部门项目安排是否合乎轻重缓急次序，有否将“硬缺口”留在预算盘子之外[12]。
四、完整规范预算初步审查的工作程序与结果运用
从实践来看，由于各级各地人大情况存在差异，因此各处开展预算初步审查的情况也各不相同。全国人大预算初步审查工作分为两个阶段。一是由常委会预算工委进行预先审查，活动包括：听取财政部关于年度预算编制的情况通报；听取国家税务总局、海关总署关于税收计划的通报；与有关部门、专家学者座谈财政经济形势；听取全国人大有关专门委员会对预算审查工作的意见等。经过预先审查，预算工委综合各方面情况，提出预算分析报告。二是由财经委员会进行初步审查，主要是会同人大其他机构听取财政部门关于预算执行情况和预算草案的汇报，对预算草案进行初步审查，提出初步审查意见。福建省人大财经委在开展预算初步审查过程中，主要工作步骤包括：一是在代表大会召开前一个月左右，提前与财政厅进行沟通座谈，了解省级预算编制工作开展情况；二是选取四个左右的省直部门，调阅分析其部门预算的相关材料，并听取其预算情况汇报；三是赴市县开展预算工作调研，并听取各地对省级预算编制及审查的意见、建议；四是会同人大相关委员会听取财政厅关于预算执行与预算草案的汇报，根据前期工作中了解的情况，与财政厅交换有关意见、建议；五是研究提出财经委员会关于预算执行与预算草案的初步审查意见，大会期间，向预算审查会议作通报。安徽省等地人大在这些常规活动基础上，另有一些更为深入、扎实的预算初步审查工作。一是吸收审计等相关部门同志及专家学者等组成预算初步审查小组，对各个部门预算草案分别进行专门的细致审查；二是针对每一个部门都提出初步审查意见，提供给财政等相关部门，要求予以研究处理；三是汇总提出初步审查报告，代表大会期间作为预算审查（结果）报告的附件，提供给每一位人大代表。
上述情况反映了当前各地开展预算初步审查的主要做法，从中可以看出，各地工作的措施和步骤不尽一致，取得的效果也各不相同。为进一步促进预算初步审查的规范统一，建议预算法在修改中能够就此作出必要的程序规范，统一明确以下内容：（1）预算初步审查应当于代表大会召开的一个月前开始进行；（2）人大财经委应当听取财政、税务等相关部门关于收入、支出执行情况的汇报；（3）财经委应当组织开展预算调研；（4）财经委应当提出初步审查意见，交财政等相关部门研究处理；（5）代表大会召开前，财经委应会同人大其他委员会听取财政部门关于当年预算执行情况及下一年度预算草案的汇报，并就初步审查意见及其吸收处理情况进行沟通；（6）财经委应当提出初步审查报告，提供人大代表作为大会审查预算草案的参考。
注释：
[1]载中国人大网，，原载《 中南财经政法大学学报》。
[6]人大否决或修正政府预算草案的案例，据有关研究搜集，包括：河北省饶阳县人大否决1995年预算草案；湖南省芷江县人大常委会否决2000年预算调整方案；湖南省沅陵县人大否决2002年预算草案；新疆维吾尔自治区昌吉市人大常委会否决2004年决算草案。见马骏、李黎明主编：《为人民看好“钱袋子”》，黑龙江人民出版社2010年出版，第32页。
[7]有的地方要求财政部门在党委会议研究之前甚至政府会议研究之前即将预算安排初步方案提交人大财经委审查。
[8]议会的各专业委员会是议会决策的中枢。美国总统威尔逊曾说：“国会召开院会时，只不过是在民众面前走秀，委员会才是国会运作的重心。”见王永礼：《预算法律制度论》，中国民主法制出版社2005年8月版，第104页。
[9]有的既设财经专委、又设预算工委，如辽宁、上海等；有的虽然同时设有财经专委、预算工委，但实质上是两个机构、一套人马，如江苏、浙江；有的只设财经专委，如北京、甘肃等；有的只设预算工委或财经工委，如河南、宁夏。
[10]如河南省人大仅设财经工委和预算工委，宁夏回族自治区人大仅设财经工委。
[11]现实中人大决议也用了“批准预算执行情况和当年预算草案的报告”的表述，但其真正含义应为“同意报告”。因为批准的效力在于对将来事项的许可，如果不批准预算，则预算不能执行；而不批准执行情况报告，并不能改变预算已执行的事实；至于预算草案的报告，应理解为关于预算草案的说明。
一、企业财务制度改革简要回顾
1978年以来，我国以国有企业改革为中心的城市经济体制改革逐步深入。为适应经济体制改革的需要，财政部先后出台了企业基金、利润留成、利改税以及企业自主经营、股份制改造等一系列财务制度。在此基础上，从1993年开始，相继制定并实施了《企业财务通则》和10大行业企业财务制度，形成了我国的企业财务制度体系。当时形成的行业财务制度，归并了原先按照不同所有制、不同组织形式、不同经营方式和不同行业分别制定的互不通用的企业财务制度，从而改变了企业财务制度散乱状况。1993年实施的企业财务制度是在建立社会主义市场经济体制初期制定的，虽然还带有一定程度的计划经济色彩，但在许多方面打破了计划经济管理的框框，在促进现代企业制度建立、创造企业公平竞争环境、促进企业改革与发展、规范企业财务行为等方面发挥了重要的历史作用。但是，它仍然带着“财务决定税收，财务决定会计”的烙印，其主要内容仍然是对企业交易、会计要素进行确认、计量。经过10多年之后，其历史局限性已经充分显露出来。如今，国家宏观经济体制和企业微观环境已经发生了重大变化，除了少数仍然基本按照计划经济体制实施财政管理的军工、农业等企业以外，对多数企业而言，原有的企业财务制度从形式到内容都已经落后于改革的步伐，面临许多问题，迫切要要企业财务制度进行彻底改革。
二、新《企业财务通则》在内容上的变化
新《企业财务通则》（以下简称新《通则》）的宗旨不再定位于企业经济核算，而是要推进现代企业制度建设，保护企业及相关各方的合法权益。新《通则》提出了财务风险、财务战略、运营资产等新的理念，体现了财务管理与会计核算的区别。
1、还原了财务管理的本质。新《通则》不再直接规定具体财务事项，不再对会计要素的确认、计量作出规定，也不再为企业纳税扣除项目、标准作出规定，而是侧重于提供业务指导和监督管理，围绕与企业设立、经营、分配、重组过程中伴生的财务活动，对资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配等财务行为进行组织、协调、控制、评价和监督，以实现管理观念的转换。企业财务制度围绕企业的财务实质，对企业财务行为和财务关系作出规范，引导企业实行科学管理。
2、建立了权责分明的企业财务管理规范。新《通则》立足于政府公共管理目标，着眼于国家监管者、企业投资者与经营者之间的相关能动关系，从政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次，构建资本权属清晰、财务关系明确、符合企业法人治理结构要求的企业财务管理体制，围绕企业的财务管理要素，对企业财务行为进行规范，促进企业建立激励规范、约束有效的财务运行机制。
3、建立了财务风险管理制度、财务信息管理制度。在市场经济条件下，财务风险贯穿于企业各个财务环节，是各种风险因素在企业财务上的集中体现。它是从企业财务活动的全过程来界定的。控制财务风险是企业财务管理的重要内容。新《通则》中明确了企业应当建立财务风险管理制度，明确了经营者、投资者及其他相关人员的管理权限和责任，按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险。新《通则》在资金筹集、资产运营、收益分配的有关条款中多处强调了财务风险控制这种管理理念。新《通则》还首次提出了财务预警机制，明确要求企业通过财务危机预警的信息，提出解决财务危机的措施和方案，避免危机的发生，以保障企业的健康发展。
新《通则》对财务信息制度的建立、财务信息的管理、财务信息的披露、经济运行监控制度以及财务评价体系等内容作出了规定；新《通则》实现了财务信息管理方法和手段的创新与突破，包括指导、检测、预警、审计、评价评估、信息公开等多种管理手段；新《通则》强调了企业向主管财政机关报送财务会计报告的义务，并依法对财务会计报告的及时性、可靠性提出了更高的要求；新《通则》依法提出了财务信息内部公开的范围、对象和内容，体现了科学、民主的理财思想；新《通则》创新、丰富了财务评价的内容，将财务评价内容概括为偿债能力、营利能力、资产运营能力、发展能力和社会贡献五个方面，首次提出了建立企业内部财务控制有效性评估制度的要求。
4、提出了企业的社会责任问题。新《通则》明确要求企业承担为实施安全生产和环境保护等方面的社会责任，提取或承担相关经费，并按照规定标准列入相关成本或者当期费用。改革开放以来，我国经济迅速发展，综合国力不断增强。但是，也面临着越来越严重的资源、就业、环境等问题。企业在致力于发展生产力、资源有效配置的同时，不能单纯地追求自身利益的最大化，而应注意社会责任感，承担对职工、对消费者、对社区和环境的社会责任。承担社会责任是企业参与和谐社会建设的根本途径。
5、构建了企业财务监督体系。新《通则》第九章“财务监督”是全新的内容，从企业经营者、投资者和主管财政机关三个层次构建企业监督体系；明确了企业财务违法行为的法律责任；确定了依法追究企业法律责任的具体措施与途径，从而强化了有关财务规定的执行效力，为规范管理企业财务提供了必要手段。企业财务监督体系的建立不仅有利于完善公司治理结构，规范企业财务行为，对我国资本市场的完善和国民经济的健康发展也有着不容忽视的作用。
6、体现了与相关法律法规的一致性。新《通则》与新修订的《公司法》、新的企业会计准则和审计准则密切结合，体现了与相关法律法规的一致性，主要体现在：
①投资者出资形式上。新《通则》在保留1993年《企业财务通则》关于投资者可以用货币资金、实物、无形资产出资的基础上，增加了股权和特定债权两种形式，体现了投资者出资形式的多样性，这与《公司法》的有关规定是一致的。另外，结合新《公司法》，新《通则》增加了对投资者出资或增资行为的程序性规定。例如，规定企业承担向投资者出具出资证明的义务。
②职工激励制度方面。新《通则》明确了“职工以技术、管理等要素参与分配”的原则。企业对职工激励，包括即期奖励和远期股权激励两大类型。即期奖励，本质上属于工资范畴，新《通则》规定通过调整内部分配制度来解决，或者作为提成而列入管理费用。远期股权激励，本质上是企业现有投资者将既得权益让出一部分给职工，应当以可供投资者分配的利润来解决。与新《公司法》的规定相一致，新《通则》对股份回购用于奖励职工的财务问题作出了规定，要求“以回购股份对经营者及其他职工实施股权激励的，在拟定利润分配方案时，应当预留回购股份所需利润”。
③职工福利制度方面。新《通则》将原来从职工福利费列支的职工医疗、养老等社会保险项目统一改为按照规定比例直接从成本中列支，相应取消按工资总额14%提取职工福利费的做法。这与《企业会计准则第9号――职工薪酬》的规定相一致。同时，与新《公司法》相衔接，取消了利润分配中提取公益金的制度。
④财政资金的财务处理。按照国际会计准则，政府补助作为企业利润核算。但在我国，这样处理将会造成以财政拨款给股东分红的结果，有违财政扶持企业发展的目的。《企业会计准则第16号――政府补助》规定，政府的资本性投入无论采用何种形式，均不属于政府补助。政府补助分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助，政府补助应当分期计入损益或直接计入取得当期的损益。
关键词：高校财务；服务；审核。
当教育财政从事业性管理模式逐步转变为适应社会主义市场经济体制的以成本和效率为基础的新体制后，高校财务工作显得尤为重要，本文就此做一些有益的探讨，以促进高校财务工作水平的不断提高。
一、加强高校财务工作监督，提高高校财务工作的透明度。
（一）健全高校内部财务监督制度。
完善健全其内部监督制度。一是要遵循合法性、规范性、科学性、适用性的原则，以保证内部财务监督制度更加适应财务管理的需要。二是要按照《会计法》对单位内部财务监督制度的基本规定，明确财务事项相关人员的职责权限、工作规章、纪律要求，做到职权明确、程序规范、责任清楚，明确重大经济业务事项的决策和执行程序，做到制度化、规范化。
（二）实行高校财务公开。
高校财务公开是高校校务公开的重要组成部分，在校务公开中处于重要地位，必须引起高度重视。高校财务公开具有很强的现实意义，体现在：
1.高校财务公开是由我国教育体制的基本性质决定的，是全面落实“三个代表”重要思想和践行科学发展观的直接体现。
2.高校财务公开是加强高校财务管理的内在要求，是依法治国实行群众民主理财，提高经济效益和深入开展党风廉政建设的重要举措。
高校财务公开的内容是真正实现公开的实质与核心，其公开的形式则是切实实行公开的载体和效果。因而，重视和规范高校财务公开的内容与形式，具有重要意义。
（三）审核岗位加强对各种报销凭证的审核1.审核凭证的合法性。报销凭证所附票据除金融机构、保险、航空、铁路等由国务院主管部门自行管理外，必须符合《发票管理办法》、《行政事业性收费票据管理的暂行规定》的有关规定，发票一律套印税务机关的发票监制章（或印制章），并附有防伪标记；收费票据套印省级以上财政部门票据专用章（或印制章）。另外即使符合有关票据合法条件，但税务和财政部门已宣布作废的票据仍然不能作为报销凭证。
2.审核凭证所附发票的行业性和版式。报销费用类别应与所附发票内容一致，发票开据内容应与所属行业一致，不能使用跨行业、跨种类票据；发票的版式要符合有关规定。
3.审核凭证所附票据的真实性。
4.审核票据的合理性。一般情况，在购置货物、商品时，要就近不就远，对数额较大的，要了解与市场行情是否存在较大偏差，对质次价高、舍近求远等情况，在没有搞清原因的基础上，不予报销。对限额发票，如百元版、千元版、万元版、十万元版、百万元版等不能超限额度，否则是无效发票。对定额发票要在定额范围内，根据实际发生数予以报销，不能让报销人有机可乘。
5.审核票据报销审批手续。正确签批报销票据是各级领导经济责任意识的重要体现，必须要求审批人在各自所管理的业务范围和审批权限内对报销凭证进行审批。签署的意见必须明确表态，不得模棱两可，所签署的意见可认定为对该费用发生负责。因此，对意见的地方、签字笔迹、签字内容等均可列入审核范围。
二、强化电算化会计档案的管理，提高会计工作效率。
电算化会计的档案管理主要是指打印出的凭证、账簿、报表、存储会计数据和程序的硬盘及其他存储介质，系统开发运行中编制的各种文档以及其他会计资料，会计档案管理是实行会计电算化后会计工作连续进行的保障，是电算化会计信息系统维护的保证，是保证系统内数据安全与完整的关键环节，也是会计信息得以充分利用的保证。
为了保证系统的正常运行，完成既定任务，保证系统内各种资源信息的安全与完整，应制定严密的计算机操作管理制度，包括会计软件的操作工作内容和权限，操作密码的严格管理，预防会计数据未经审核而登入机内帐簿，保存上机操作记录，计算机病毒的防范措施等制度。与此同时加强日常使用管理，防止各种非法人员上机操作，为计算机设备创造一个良好的运行环境，保护机内程序和数据的安全。
三、提高高校财务工作的服务水平，使高校教学、科研更上一层楼。
当高校从计划经济条件下单一的计划性教学转向社会性教学，各类科研项目，各种科技咨询，各类培训班等涉及税收和物价等经济因素的工作在高校逐渐出现。
这种新形势要求高校财务工作必须在服务与高校的教学、科研这个大目标。需做到以下几点：
（一）遵章守纪，强化法律意识。
高校财务工作是教育经济管理工作的重要基础，强化财务监督，加强法制宣传教育，提高法律意识是重要环节。高校财务部门应肩负起财务法制法规宣传的重任，对高校各个部门的财务人员、领导和教职工进行财务法制宣传，宣传财会法规，税收政策，财务制度，强化法制观念，使大家懂法、执法、坚持按财务法制法规办事，坚决制止一切违法乱纪行为，保证财务监督有效地发挥作用。
（二）熟悉相关政策，多方提供咨询服务。
依据国家的财政法规，结合高校发展与改革的实际情况，建立健全与高校发展相适应的财务规章制度，在制度中体现宽严、管放的政策。建立政策、制度信息库，围绕高校不同经济类型，多方收集各类政策、制度，将其进行分类、汇总，形成一套适合高校的法规制度。提供财务信息和财务咨询服务，并根据政策的变化随时进行扩充与完善，为高校的发展与改革创造良好的财务环境。
（三）及时编制财务报告，为高校决策者提供宏观服务信息。
高校财务部门要通过微观的财务监督，注重发掘带有普遍性、倾向性的高校教育事业发展中的深层问题，从机制上、管理制度上深入思考，适时提出财务报告，充分发挥财务的宏观服务作用，为高校党政领导加强高校宏观管理、制定高校教育发展决策提供依据。
（四）加强网络财务，提高会计电算化水平根据国家财政部对财务电算化软件的要求，开发研究适应高校各种经济类型的财务软件。使其快、易、准地适用于高校各单位。开发网络功能，方便高校各部门及广大教职工上网查询政策法规、部门项目预算执行情况以及科研项目资金节余等，尽快了解有关财务信息，并进行财务软件的培训服务及维护。在社会主义市场经济条件下，教育大发展的新形势必将对高校财务管理工作提出更新和更高的要求。
参考文献
[1]陈国民、华文英，高校财务管理模式的再思考，[J]经济师，2005年第8期。
