时间：2023-08-02 17:15:21
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献：
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为不断深化改革，着力提升社会治理体系和治理能力现代化水平。按照省、州、县委政府的决策和安排部署主动提高政治站位，坚持以人民为中心，以解决市（州）域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为着力点，以系统化、科学化、法治化、智能化为目标导向，狠抓政治安全、经济安全、公共安全、社会安全领域风险防控，着力打造自治法治德治相结合的社会治理体系；推进辖区社会治理现代化，解决社会治理的突出问题，构建了全社会共同参与的基层社会治理新格局，形成了鲜明的特色。
（一）坚持党的绝对领导，坚定新时代推进社会治理现代化的正确政治方向。充分发挥党在市（州）域社会治理中的领导核心作用，强化领导干部队伍，增强党员干部在社会治理工作中的凝聚力和战斗力。以党建为引领，充分发挥党组织在基层治理中的战斗堡垒作用，在社区建立社区党组织与多元主体协商共谋、群团组织与党政部门参与社区治理等机制。
（二）目前，已制定完成了红白理事会的管理办法，并且现已将社区“四议两公开”制度下发至社区中，坚持落实好全县100%的村（社区）能够落实好重大事项决定，对全县的村（社区）也同时要求必须在做重大事项决定时要积极与进行反馈，做好下一步工作
（三）重点培育服务性、公益性、互社区社会组织，引导其贴近百姓的需求，开展服务活动，积极解决民生问题。在今年年底，将联合工青妇、群团组织、社区计划进行一场规模较大的社工考试，起到引导性的作用并对其进行政策性的奖励机制，积极的争取县委、政府的支持。同时也让广大的社会人才能够进一步的了解到社工的重要性，积极的参与到建设的队伍中。
（四）在推进市（州）域社会治理现代化工作中着重推进对社区现代化的打造。现目前已将色须社区亲民化改造已基本完成，尼呷镇一社区、二社区亲民化改造已完成，为解决洛须镇社区的办公场所，现目前与县委组织部在积极的争取中，现已在进行社区整体建设中，预计年底完工。
在下一步工作中将提高统筹谋划能力。科学把握市（州）域社会治理规律特点，立足市（州）域承上启下的中观定位，吃透中央和省级决策、政策，摸清所辖区域实际情况，统筹经济发展与社会进步，统筹当前工作与长远布局，研究确定本地创新社会治理的总体思路、政策导向、目标任务、方法路径。
提高群众工作能力。把济民困、解民忧作为推进社会治理的出发点和落脚点，把识民意、察民情作为作决策的前提，拓展、畅通民意收集渠道，完善联系群众制度，落实下基层大接访、与群众交朋友结对子等制度，确保群众诉求听得见。把聚民智、汇民力作为推进社会治理的重要依托，主动适应互联网时代的新特点，走好网上群众路线，构建起市域社会治理的网上网下同心圆。
一、 领导重视，合理组织
镇党委、政府领导特别重视综治工作，大会小会必提到综治工作，并要求全体干部增强对综治工作重要性的认识，从自身做起认真做好社会综合管理的各项工作。在年初三月，按照工作安排，我社区就召开了综治工作成员会议，在会上总结了辖区XX年社区治安综合治理工作，分析了XX年辖区社会治安综合治理工作中的经验和存在的问题，找出了出现问题的原因。根据上级工作安排，研究、部署了XX年辖区治安综合治理工作。
二、 集中开展了矛盾排查调处工作
近阶段我社区集中开展了矛盾排查调处工作，领导干部实行包案制，责任到人，把化解调处工作责任落实到具体负责人，有专人处理。
三、 开展了综治宣传活动和反邪教工作
今年我社区展来了综治宣传走进群众的活动，在集贸市场设立的法制宣传台和法律咨询台，在宣传中有专门的工作人员负责宣传及解答群众的各类问题，同事发放了关于反邪教的宣传材料。
为迎接党的十八大胜利召开、建设“文明、幸福、魅力”新东港创造安定和谐的社会环境，大力推进社会管理创新，强化基层基础建设，全面落实社会管理综合治理和项措施，确保全市社会大局稳定。新华社区根据大东街道办事处关于社会治安综合治理的精神要求，以深入开展“平安东港”创建活动为载体，开展了一系列综合治理工作，现将活动工作总结如下：
1、认真落实各级政法工作会议精神，深入开展新一轮“争创”活动
综治工作纳入到社区工作的重要工作之中。坚持“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的综治方针，进一步落实综治目标管理责任制和一把手负责制，新华社区两委班子高度重视综治工作，成立了以社区党委书记孙吉芬为组长的领导小组，能够定期认真研究和分析当前社区综治工作形势，精心组织安排部署，对具体综治工作进行安排落实，确保新华社区综合治理工作取得实效。工作中社区还不断充实和完善了综治治理工作志愿者队伍，坚持统一领导、各负其责，层层抓落实。
2、认真排查矛盾纠纷，实现排查工作制度化、规范化
XX年是各类社会矛盾交织叠加，社会治安压力增大的一年。新华社区要认真实施矛盾排查调处方案，特别是在党的十八大召开期间，以及敏感节日，社区对辖区内的重点人施行24小时监控，做到你动我知，对于重点人的行踪了如指掌。今年十一月份以来，由于冬季的取暖给居民造成了很大的不便，很多居民对此意见很大，社区经常接访这部分居民，做其劝说工作，希望居民克服暂时的困难，尽量把由于供暖引起的矛盾化解在基层。社区今年共化解矛盾纠纷案件14起，及早解决群众切身利益和影响稳定的突出问题，特别预防群体性上访事件的发生，把矛盾消灭在萌芽之中。要切实加强国家安全人民防线建设，严密防范和打击境内外敌对势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力邪教组织的渗透颠覆和分裂破坏活动，维护国家安全和政治稳定。
3、以平安创建活动为载体，全面推进社会治安综合治理
要继续落实各级政府关于深入开展平安创建活动的意见精神，认真开展平安社区创建活动。要按照坚持标准、突出重点、突破难点、分类创建、稳步推进的基本思路，完善各种组织、机制，规范各类档案，提高创建能力;要认真开展全民普法教育，按照“xx”普法规划，抓好学法、守法、用法、执法、维法各个环节，在xx普法当中，组织辖区老年秧歌队以秧歌等形式在沿街和小区进行宣传，利用图版、橱窗出版报和标语，做到辖区居民人人知晓。要大力加强对敌斗争，严密防范和严厉打击境内外敌对势力的各种渗透破坏活动，对于外籍人员的出入情况了如指掌，做好国家的保密工作，宣传好国家安全法的教育工作。打击各种邪教组织的捣乱破坏和插手人民内部矛盾;社区针对反宣品清理工作实行社区干部包保制并组织一支由36名社区志愿者组成的清剿反宣品队伍。经常组织这支队伍对辖区出现的反宣品及时进行清除，年初至今共清除反宣品300余张，用涂料涂抹广告共40余袋。在辖区内形成了齐抓共管，全民参与的氛围。社区并定期组织群防群治队伍对辖区的治安开展巡逻活动，负责向辖区的门市网点宣传防火知识，并向广大居民宣传防火防盗注意安全的一些常识。在渔船管控问题上，大力向船主宣传不要非法越境捕捞，维护好边境的安宁。辖区居民对可疑情况及时向社区反映，社区认真分析辖区内的社会治安形势，对重点地区、治安复杂场所的突出问题、治安乱点经常排查，发现一处、整治一处、巩固一处，因地制宜地开展重点整治和专项治理。
4、强化服务机制建设，加大社会管理力度共同做好综治专项工作
(一)要进一步加强对流动人口管理、教育、服务工作，认真落实中央、省、市关于出租房屋管理工作的规定，摸清本地、本辖区的流动人口底数，对于外来的非法传销人员及时发现，认真进行劝说和劝返。加大打击流窜犯、在逃犯、现行犯;进一步探讨流动人口户籍管理，减少脱管、漏管、不管现象，使暂住人口管理经常化;认真抓好流动人口计划生育工作，突出抓好清查验证工作。
(二)要继续加强刑释解教人员的安置帮教和社会保障工作。对于刑满释放人员做到登记在册，掌握好他们释放后在家的动向，积极鼓励他们融入到社会，做到自食其力，做一个为社会有贡献的人。建好帮教安置基地，减少脱管、漏管现象，预防和减少违法犯罪，落实有关扶持政策。建立健全刑释解教人员社会保障和救助体系，继续规范和做好社区矫正工作。
同志们：
今天，我们在这里召开全市城乡社区治理工作暨基层党建工作重点任务推进会，主要目的是贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，研究部署全市城乡社区治理工作和2020年基层党建工作重点任务。刚才，大家实地参观了XX示范点，XX作了经验介绍，他们的做法各具特色，希望大家相互学习借鉴。
下面，我就如何进一步做好我市城乡社区治理工作，推进基层党建各项重点任务落实，讲四点意见。
一、提高政治站位，切实增强做好城乡社区治理和落实基层党建工作重点任务的责任感和紧迫感
（一）为什么要加强城乡社区治理。
城乡社区是居民群众安居乐业的家园，是社会治理的基本单元，也是党和政府为人民服务的重要场所。正如所指出的，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。只有社区治理能力强了，社会治理的基础才会更坚实，国家治理现代化才会实现。第一，做好城乡社区治理，是中央和省的统一部署要求。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化。党的报告就基层政权建设、基层群众自治、乡村治理体系和社区治理体系建设作出了全面部署，提出了新的更高要求。中央和
省也先后印发了关于加强和完善城乡社区治理、关于加强乡镇政府服务能力建设、关于深入推进农村社区建设试点工作等方面文件，明确了城乡社区治理时间表、路线图。第二，做好城乡社区治理，是乡村振兴发展的需要。推进实施乡村振兴战略，要深化村民自治实践、加强农村社区治理创新。如果乡村的治理能力、治理体系跟不上或者不适应，乡村振兴就没有可靠的社会支撑机制。加强和完善农村社区治理，夯实党在农村的执政基础，是推进精准扶贫精准脱贫、促进农村经济社会持续健康发展、实现乡村振兴的坚实基础。第三，做好城乡社区治理，事关人民日益增长的美好生活需求的实现。深刻指出,“城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。为人民群众提供精细优质的公共服务，是社区治理工作的重头，不能见物不见人”。当前，我市城乡社区治理要为满足人民日益增长的美好生活需要提供更为有力的支撑、更高水平的社区治理质量。第四，做好城乡社区治理，是X经济发展的需要。X是世界长寿市，更应重视城乡社区治理。如果我们的城乡社区治理不好，环境问题、公共服务问题、治安问题频发，在发展中我们如何与别人比环境、比特色?这会影响
X的形象，别人对世界长寿市就有疑虑,XX品牌可信度就会大打折扣，进而影响到X打造省融入X区先行区的东融发展战略，影响X经济社会的发展。特别是年初以来，在新冠肺炎疫情防控工作中，各社区做了大量工作，社区工作人员发挥了重要作用，他们成为了疫情防控一线的人员，走访入户、登记看守等等一系列的工作中，社区组织在打赢疫情防控阻击战中作用不可替代。我认为，这也是我们的疫情防控经验，除了社会制度的优势外，为什么不能被其它国家模仿复制的原因之一。
（二）为什么要加强基层党建工作。
指出，治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，抓基层、打基础应作为长远之计和固本之举。城乡社区是社会的基本单元，是党和政府政策措施落实的“最后一公里”。加强基层党组织对基层治理的领导，发挥基层党组织轴心作用，把各类管理服务资源有效统筹起来，积极回应居民群众最关心最直接最现实的利益问题，推进社会治理重心下移，有效防范化解社会矛盾，对健全城乡社区治理体系、提升治理能力有着十分重要的现实意义。中组部高度重视基层党建工作，连续召开基层党建工作重点任务推进会，开展基层党建述职评议考核，着力加强基层党组织对城乡基层治理的领导，推动全面从严治党要求向基层延伸、在一线落地，对巩固提升党在基层的执政能力、创新基层治理机制、满足人民群众美好生活新期待、维护社会和谐稳定具有重要的作用。
（三）当前我市城乡社区治理和基层党建工作情况。
近年来，我市在城乡社区治理和基层党建方面深化改革创新，取得了较好的成效。我们既高度重视基层组织建设，在基层社区、农村都成立了党的基层组织，让党和国家的大政方针能够传达到最基层，让集中统一的国家体系同整个社会连为一体；又高度重视居民自治，依靠村委会、居委会和覆盖广泛的工青妇等群团组织，通过民主协商的方式，共同解决社区公共事务和公益事业方面的问题，让社会有活力，让老百姓有自治能力。特别是重点镇改革、乡镇“四所合一”改革、农村社区建设、履行党建主体责任“双述双评”等工作走在全区前列。还建成了一批有影响力有示范带动作用的品牌城乡社区。但我们也要清醒认识到，与人民群众新期待、与社区治理现代化新要求相比，与上级要求和先进地区相比，我们还存在不少问题和一定的差距。如，在城乡治理方面，城乡社区服务体系建设发展不平衡不充分，社区规划建设滞后，服务功能欠缺，社区服务精细化、信息化水平还有待提高。社区社会组织发展缓慢，社会力量和市场主体参与社区服务还不充分，居民参与社区治理主动性还不足，社区治理人才队伍建设滞后，等等。再比如，在城市基层党建方面，整体谋划不够，资源和力量整合不充分，社区服务场所建设落后，服务功能不健全，各领域党建与城市基层党建的关系没有厘清，存在各自为战的现象，等等。为此，我们要进一步提高政治站位，深刻领会做好新时代城乡社区治理工作和落实基层党建重点任务的责任感和紧迫感，进一步强化政治担当，持续用力推进城乡社区治理工作，努力完成基层党建各项重点任务，走出一条符合
X实际的基层党建引领城乡社区治理体系和治理能力现代化的新路，为推动X经济高质量发展奠定坚实基础。
二、突出党建引领，统筹推进我市城乡社区治理工作
（一）发挥好基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用。
只有发挥基层党组织领导核心作用、改进基层党组织对社区各类组织和各项工作的领导，才能确保党的路线方针政策在城乡社区得到贯彻落实，才能把群众团结起来共同建设幸福美好家园。党的核心作用和优势尤其体现在它代表着广大人民群众的根本利益。社区中的居民会有各种各样的利益分歧，只有最大多数人最根本利益的代表者才能够公平公正地处理社区事务。所以，维护公平公正也就成为基层党组织发挥领导核心作用的关键。相对于社会组织和市场组织，基层政府具有统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，因而应当在城乡社区治理中发挥主导作用。
（二）运用好基层创新这个重要法宝。
基层群众的创新最及时、最接地气、最能反映日常生活所需，也能随时随地接受实践检验，灵活地进行调整完善。比如，一些城市社区建立居民议事委员制度，有的农村社区在议事时请来村里经验丰富、德高望重的“七老八贤”共同商议等，都是社区居民积极创新的生动体现。
（三）鼓励居民积极主动参与自治。
得到群众支持，再难的事也会变得很容易；没有群众支持，再容易的事也会变得很难。所有治理得好的社区都是有社会活力的，都得益于居民的积极参与。所以，应鼓励居民群众积极参与社区事务，由过去的被动接受管理转变为主动自我管理。在这一过程中，需要提高居民群众的自治意识和自我管理能力。
（四）充分借助多方面社会力量的作用。
城乡社区治理不仅事关政府的事、社区居民的事，也是社会的事，很多问题可以依靠社会力量来解决。比如，引导驻社区机关和企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理，既有利于解决资金问题，又有利于开展纠纷调解、健康养老、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、农村生产技术服务等活动。
（五）既注重硬件提升又注重软件提升。
提升社区治理水平的内容很广泛，既包括硬件提升，如完善社区硬件设施、优化社区环境等，又包括软件提升，如培育社区精神、开展社区公共文化活动等。虽然各城乡社区有差异，但每一个社区都有可以提升的空间。应通过社区提升，进一步营造社区良好文化氛围，增强社区凝聚力，提高社区治理现代化水平。
三、树立城市党建理念，推进基层党建工作重点任务落地见效
当前，城市愈发成为全社会集聚资源、承载人口的主体，城市基层党建也成为更好发挥党的核心领导作用，强化基层战斗堡垒的重要工作。必须顺应当前城市发展城镇化、网络化、集聚化等突出特点，提供结构更优化、覆盖更全面、契合度更高的城市基层党建服务。
（一）树立“大党建共建”的理念，形成聚合态势提升城市基层党建质量。
按照“构建简约高效的基层管理体制”要求，健全市、区（县）、街道、社区四级联动工作体系，大力推进街道管理体制改革，强化街道党组织统筹协调功能，有效整合辖区内的条块力量，构建内外互动的大党建体系。党委要总揽全局、把控方向，研究解决城市基层党建工作中的困难问题，提思路、定政策、强指导。街道一级统筹抓好自身建设、社区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和社会组织党建，推动各项工作落地生根。社区应整合公安、业委会、物业公司等部门党员骨干，联合专职社区党务干部，认真贯彻落实上级党委部署的各项方针政策，严格党内组织生活，加强阵地建设，有效放大基层堡垒的“战斗效果”。
（二）树立“大整合共治”的理念，凝聚城市党建合力引领社会治理创新。
要大力推行区域化党建联盟，完善议事决策、联席会商等制度，定期研究商议辖区内涉及共同利益和居民群众期盼的实事大事，实现大事共议、实事共办、要事共决、难事共解，推进区域协同共治。要以智慧城市建设为契机，建立健全网格化服务中心，推进城市基层党建信息化建设，打通各部门之间的“数据隔离”，把党组织和党员、居民群众深度连接起来，组织起来，实现党建工作与社会管理、服务深度融合。要大力推行“党建+智慧警务”模式，有效整合政法资源，助力城市平安建设。
（三）树立“大服务共享”的理念，链接城市党建资源提高为民服务水平。
要推动资源向社区倾斜，将各部门支持政策和服务群众的资金、资源、项目捆绑打包下放社区，最大限度服务好居民群众。整合扶贫救助、劳动就业等力量向一线下沉，集中为社区群众提供服务。整合学校、社会组织等各类社工义工队伍和在职党员志愿服务者队伍，广泛开展社工引领的社区自助、互助和志愿服务。按照不少于500平方米的要求，高标准、规范化推进城市社区党群服务中心建设。要探索推行“党建+寿城居家养老中心+大健康”模式，提升城市社区服务整体水平。
（四）树立“大作为共创”的理念，发挥城市党建优势助力创建“文明城市”。
结合创建省文明城市，把城市基层党建工作与创建文明城市相结合，充分发挥
“党建+创城”的制度优势，构建社区党组织领导，社区各类服务机构、驻辖区单位等社会力量和党员群众多元参与、同创共建新格局，让群众实实在在地感受到创建工作带来的新变化。要把党员教育与文明创建结合起来，以推进“两学一做”学习教育和“不忘初心，牢记使命”主题教育常态化制度化，强化党员道德素质教育，大力倡导社会主义核心价值观，通过党风政风转变促进民风社风改变，推动文明城市创建活动上台阶、见成效。
四、加强组织领导，切实提高城乡社区治理和基层党建工作水平
一是强化组织领导。
各级党委政府要履行好主体责任，做到城乡社区治理、基层党建工作与其他中心工作同谋划、同部署、同检查、同考核。要把城乡社区治理纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，纳入市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核的重要内容，压实责任，随机督查，强化落实。市委开展“书记问评”工作中，可适时安排这两项内容进行专题问评。
二是强化改革创新。
要把我们的工作与上级城乡社区治理和基层党建工作的政策相结合，结合实际，明确目标任务，细化落实措施，推进城乡社区治理和基层党建理论创新、实践创新和制度创新。
三是强化示范带动。
注重改革创新，推进农村社区建设试点、以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，抓好街道管理体制改革试点和乡镇政府服务能力建设试点。开展“XX党建+乡村振兴”示范带建设工作，树立典型，总结经验，以点带面推动城乡社区治理各项工作发展，推广一批基层党建示范标杆。
四是强化舆论宣传。
公安机关作为社区的一部分，担负着在一定区域内预防、控制、打击犯罪的警务工作。面对日益增多的犯罪活动，多年来各级公安机关经过认真研究、客观分析之后，逐渐认清了犯罪增长的多种社会因素，发现了摆脱被动状态的根本出路.这条路不仅在于增加警察人数和装备水平，更重要的是要调整转变工作机能，将工作重点向社区警务转移，以提高民警做群众工作的能力为突破口，搞好社区治安防范和管理，建立高效有序的工作机制，实现社会治安的良性循环。
一、社区和谐环境的维护者
社区家居治安环境的好坏，是居民茶余饭后的热点话题，更与人民群众的切身利益直接相关。社区民警要除了要积极做好社区内场所、特种行业的治安管理及管制物品的日常管理工作外，还要对多发、易发治安问题的重点地区，加大防范力度，严密防范措施，积极开展监督检查和有针对性的专项治理工作，同时对存在的隐患果断采取措施，坚决予以整治以确保安全。要主动经常性开展治安检查和消防检查，及时发现并消除各种隐患，查堵管理漏洞，同时要积极配合其他职能部门做好安全防范工作。“只打不防，打不胜打；只防不打，防而无力。”只有打防有机结合起来，建立有效的治安防控网络，才能治本又治标，为社会主义现代化建设服务，创造一个稳定的社会治安环境。
二、社区百姓热心的服务者
服务是社区警察联系居民群众的主要纽带。立足于执法管理岗位，转变工作作风，提高办事效率，积极为群众服务，这既是警察的根本宗旨，也是实施社区警务战略的基本要旨。在社区警务工作中，服务百姓既是社区民警的职责，也是做好社区警务工作的一种策略。服务群众不是一种单向的行为，在点点滴滴付出的过程中，已在为自己日后顺利开展社区工作积聚无形的资源和力量。如果民警的公仆意识淡薄，特权意识膨胀，把自己变成社区的“占领军”，就必然会导致警民关系恶化，社区警务就o从谈起。因此我们要把警察职责的首位就是服务于社区，基本任务就是保卫公民生命财产安全，维护社区稳定，打击违法犯罪，保障一切公民享有自由、平等的权利，真正树立服务于民的意识。同时，要从身边的小事做起，不要一味地认为破案是大事，修水管，找宠物等就坐视不理。
三、社会问题的反馈者
社区民警担负着管理社区人口，掌握社情民意的职责，要深入社区、机关、单位、学校、村庄，全面了解实有人口，行业场所等情况，加强与居民的联系交流，及时获得有力信息，减少违法犯罪活动，真正做到熟知各区情况。民警及时收集、掌握社区信息和治安动态的同时，还要对情报认真分析判断，及时传递、上报，在最短的时间内寻求最佳的解决办法，而这些过程中，民警必须天天接触群众，走百家门，访百家事，知百家情，做好群众工作，对信息情报所反映的切实问题，联合其他相关部门做好疏导、缓解工作，建立一条完善的信息通道。
四、社区矛盾的化解者
邻里纠纷是社区中的常事，但处理不好，往往会引发不必要的治安甚至刑事案件。社区警务就要“抓小，抓少，抓苗头”，民警要深入居民生活，关注涉及民生热点难点问题，特别是有可能引发群众集体事件的重大隐患和突出问题，力争将矛盾解决在内部，化解在基层，消除在萌芽状态，在调解矛盾的同时要注意工作方式，要以理服人，以情感人，以法束人，最后使双方满意，大事化小，小事化了，减少违法犯罪和不安全的因素。同时，加强对解救人员的监控工作和对青少年的法制教育。从小抓起，减少预防犯罪。
“治理”有“服务”和“管理”之义，社区治理意在对社区的服务和管理。社区治理即各个治理主体对社区内成员的服务和公共事务的管理。社区治理的主体有：政府、居民、驻区单位和第三部门。在社会治理的背景下，基层社会由管理到治理也就成为十八届三中全会以后的一个新方向。如何做好社区治理实践工作，则需要借鉴各基层社区治理案例，汲取其经验并反思其在实践中存在的问题。
十八届三中全会以前，许多学者已将研究视野放在社区之上，受我国基层社区实践情况的制约，研究内容主要集中在社区案例的内容主要为社区服务的创新。
本调查依托成都市水井坊街道开展对社区治理五年经验总结的调研，着重于水井坊从2011年底依托社会组织开展的居民自治模式探索，以期从水井坊治理创新的经验总结，为我国城市基层社区管理提供一种新的思考路径。
一、水井坊社区治理创新的实践——从服务到管理
2011年，水井坊街道不满于当前社区治理创新成果，开始同社会组织一道探索水井坊社区治理发展新方向，将社区治理工作重心从社区服务转向社区管理。具体途径即通过引入社会组织，协同社区居民委会推动社区居民自治。
（一）通过资源交换，提升动员社区能力
在探索居民自治模式之前，社会组织在水井坊开展社区服务已有几年。在对水井坊基本情况摸底和广泛开展对社区居民诉求调研的基础上，社会组织开发了义集、义仓、义坊三个扶贫助残的社区服务公益项目。
义集、义仓两个公益项目主要特点是，在社区划分“特区”，定时定点允许社区居民“摆摊”，主要交易物品为居民闲置物品。并且将卖出物品的收入集中起来，购买生活日常用品，通过社区志愿者分送到社区各个贫困家庭。义坊是在义集和义仓两个项目基础上发展而来，水井坊街道在其辖区专门设立了临街格子铺，鼓励社区贫困家庭认领小铺，通过经营小铺，参加义坊的贫困家庭可获得一些收入，缓解其经济压力。
通过深入社区开展社区服务项目，社会与社区居民建立了良好的关系，并促进了社区内部资源的交换，进而提升了社会组织动员社区的能力。
（二）培育社区院落组织，提高居民自治能力
水井坊街道划分了8个院落作为居民自治试点区域，引入社会组织探索居民自治模式。目前，已培育出44个院落自治组织。
1. 孵化和培育；根据不同院落的特色，发现和培训社区领袖，并鼓励居民自发形成兴趣小组，这些自治团体分为文化、环境、安全和互助四大类。
2. 帮扶和协调；在院落生长出自治组织后，定期开展每月“领袖培训”，提高兴趣小组组长的实际能力。并通过了解各个小组相关需求，通过小额项目资金资助和引入外来资源鼓励小组根据自身特色开展活动。
3. 整合与引导；居民兴趣小组形成后，通过频繁地开展活动与交流，提升兴趣小组的凝聚力，形成较为稳定的群体。稳定群体形成后，社会组织开始引导兴趣小组参与社区服务活动，促进兴趣小组向自治组织的转型。
（三）开放公共空间和市民论坛
推进社区居民自治，一方面要给予居民讨论的平台；另一方面要提升居民的自治能力。水井坊街道办在其辖区内，利用院落公共空地通过改造、修建等方式，为每个院落提供了一个公共空间。在此空间内，社区居民可以组织兴趣、文化、议事等活动。公共空间内设施齐全，除了必备的桌椅之外还有课外书籍等，最为特别的是公共空间内张贴的议事制度。据调查得知，水井坊街道老旧院落较多，居民文化素质水平普遍不高，因此，社会组织根据实际情况，引用“罗伯特议事规则”，引导社区居民学会开会。此外，水井坊街道举办的市民论坛更是极大地提高居民自治的意愿和能力。
二、社区治理探索中利益相关方长期磨合产生信任基础
水井坊的实践案例中，我们可以看到我国鲜有的基层政府与社会组织默契的配合，水井坊街道办事处的领导干部对社会组织的理念认识处于全国前列。在这里，街道办期待以社会组织为桥梁，架接起政府与居民、政府与驻区单位的联系。在这个过程中，政府与社会组织、社会组织与社区、社会组织与居民围绕着社会组织协同参与社区治理工作理念、方式等，经过长时间的磨合，形成目前水井坊辖区社区治理探索模式也奠定了彼此之间的信任基础。
访谈001：
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安,等同于社会治安问题和社会治安状况,指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务,就是在现有的各种条件下运用多种治安手段,调动多方力量,以公安机关的治安部门和警察为主,引导社会公众开展维护社会治安的活动,在上级部门的领导和公众的配合下,清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中,根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论,将理论在实践中得以充分的利用,改善农村治安状况,加强农村警务建设,增强农民治安意识,发挥农村群防群治作用,完善浓缩的确社会治安防控体系,有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力,对奠定农村未来的治安稳定基础,增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设,转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念,将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合,从农村生活中了解农民思想,了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾,以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见,实现其共同利益,更好的为农民服务,而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时,我国已有农村警务室8万多个,驻村民警9万多名。尽管警力明显不足,但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台,是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众,第一时间化解各种矛盾,让民警融入广大农村,最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织,组织治安积极分子开展治安巡逻,采取联户联防、村际联防,发挥农村群防群治作用。同时,要提高单兵民警综合素质,在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时,加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作,制定和实施符合公共需要的政策和计划,使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系,逐步完善社区警务运行机制,构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络,完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量,及时传达公安治安信息,反馈农村治安状况,把“发案少,秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现,促进农村治安环境改善,在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织,最终获得治安环境建设和改善成功,从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场,关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区,大部分农民虽已不是文盲,但绝对是法盲。警察在执行公务的同时,要替农民关注社会变化,从农民的视角对公安队伍进行监督,提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中,分年龄层次区分教育对象,宣传法治,转变农民薄弱的治安意识,增强其自保能力,增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求,对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商,保障所有人的公共利益,关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度,联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力,检验农民的治安防控能力,促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设,做出有意义的贡献。
参考文献
[1]展万程.农村治安与构建和谐社会[m].北京:中国人民公安大学出版社,2008,(8).
关键词：经济开发区；社区治理；发展方向；天津市滨海新区；嵌入型多案例
中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）01-0140-007
一、引 言
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善以及现代化、城市化的不断推进，我国各地出现了各种类型的经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区、保税港区、物流园区和边境合作区等一批经济开发区，在一定程度上适应了我国经济发展的需要，推动了区域经济的发展。但是，经济迅速发展的同时，开发区各种社会矛盾和社会问题日益凸显，例如征地拆迁的问题、流动人口问题、劳资矛盾问题、农民市民化等问题，这些社会问题已经成为我国经济开发区转型升级的发展瓶颈。因此，不断总结经济开发区发展中的成功经验，探究经济开发区社会管理的基本规律，不仅是经济开发区解决社会问题、完善社会管理的现实要求，更是突破传统发展瓶颈，适应现代化发展需要，推动社会建设的时代课题。社区是社会管理的落脚点，社区治理的优化与创新关系到社会管理的发展和社会公共服务的实现。因此，本文以天津市滨海新区的社区治理为例，采用多案例比较的方法，评估经济开发区社区治理实践成效，总结社区治理发展战略和成功经验。
二、案例的分析框架
（一）嵌入性多案例比较研究
本文采用案例研究方法分析，为了提升结论的说服力和经验的可信性，我们采用多案例比较的方法。“事实上，科学发现极少是基于一个实验的，它们通常都是根据在不同条件下进行的一系列实验而得来的。”[1]鉴于此，本文在调研的基础上，选取多个样本，设计多案例研究，使其能够相互检验。
为了避免多案例研究由“归纳”分析变为“列举”分析，本文采用两种方法：首先，案例选择时采取逐项复制原则，即所选案例都能产生相同的结果：实践成效显著和社会影响度高。衡量标准是上级政府的肯定和新闻舆论的关注度。为了让案例研究的结果具有更高程度的确定性，我们需要进行五个逐项复制，选取“泰达模式”、“新港经验”、“寨上做法”、“胜利特色”、“中新生态城模式”五个典型案例。所选案例资料来自四种途径：一是调研中搜集的政府部门的相关政策法规、制度细则等，如《滨海民政（2011年资料汇编）》、《滨海新区社区居委会业务工作使用文件汇编》；二是相关政府或部门的报告文件、宣传材料以及政府网站相关的工作报道，比如“构筑社区治理共同体 创建现代宜居新社区”、“新滨海 新塘沽”；三是国内平面媒体和网络媒体的相关报道和评论，如《“十大员”带来和谐风——天津滨海新区胜利街探索基层管理模式》（《经济日报》2012年4月17日第14版）；四是相关政府部门领导、工作人员和社区组织负责人的访谈资料。这构成了本文的研究路径。（如图1所示）
其次，案例分析时采用嵌入性案例设计，我们将“社区治理”这一分析单位，分解为治理结构、治理工具、治理方法、发展战略等四个次级分析单位，依次分别比较。
（二）分析框架
“社区”是德国社会学家F·滕尼斯于1881年首次用于社会学[2]，中文社区由费孝通于20世纪30年代在《二十年来之中国社区研究》一文中从英文“Community”翻译而来，现在的社区已经成为学术界和政策界的通用概念，它一般涵盖三个层面：行动体系、互动场域和关系网络。“治理”一词最早于1989年世界银行用于政治发展研究，描述发展中国家的政治状况；1995年，全球治理委员会发表题为《我们的全球伙伴关系》研究报告，其中将治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。俞可平提出了善治（良好的治理）的六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。[3]由此可见，治理和善治强调了治理的主体、治理的方式、治理的规则和治理的能力。这说明“社区治理”是一个复合概念，它强调在一定的场域内由发生各种社会关系、具有心理认同感的公共的或私人的个人和机构组成的行动体系来管理共同事务、提供公共服务。根据上面的界定，我们可以将“社区治理”解构为四个维度：社区治理结构、社区治理工具、社区治理方法和社区发展战略，这四部分及其逻辑联系构成本文案例分析的框架体系。
社区治理结构，是社区治理主体及其行为模式和互动关系，其基本构成要素包括社区党组织、社区组织、社区社会组织、基层政府、公民等，这些治理主体之间围绕社区公共事务和社区公共服务展开互动、缔结各种关系网络构成了社区治理结构。
社区治理工具，是社区治理主体为了解决社区事务问题、实现社区发展目标而采用的具体手段和方式。社区治理工具的选择影响社区治理的绩效和社区治理的目标。
社区治理方法，是社区治理主体借助治理工具为提供社区公共服务、满足居民需要而选择的路径以及展开的程序和步骤。
社区发展战略是由社区治理结构、社区治理工具和社区治理方法共同构成，它是社区将目标转化为现实的路径，具体来讲就是社区治理主体在一定的治理情境中借助一定的治理工具、运用一定的治理方法满足社区居民需要、提供社区公共服务的方案和对策。
这四个方面是社区治理的基本构成要素，涵盖了社区治理的环境、主体、行为、过程和策略，从静态和动态两个层面对社区治理进行立体式剖析，这也构成了案例分析的框架体系。（如图2所示）
三、案例的比较分析
下面我们将从社区治理结构、社区治理工具和社区治理方法三个层面对五个案例进行比较分析，据此研究天津市滨海新区社区治理的发展战略，探索经济开发区社区治理的发展方向。
（一）社区治理结构的比较
这五个案例中的社区治理结构虽然各具特色，但是又存在着一个共同点，即积极构建社会管理的协同治理体制。
“泰达模式”中的社区治理结构是社区治理“共同体”。党组织是“共同体”的核心和基石，总揽全局协调社会关系；政府是“共同体”的主导者，制定政策法规，合理配置各类资源；居民是“共同体”的核心，是社区各项公共事务的发起者、参与者和监督者，居民参与是治理动力，居民满意度是衡量治理的标准；社区组织是“共同体”的纽带，提升社区居民的归属感，增强社区凝聚力，强化社区自治功能；社会组织是“共同体”的细胞，承接政府和社区组织委托事务、培育社区民间组织。[4]
“新港经验”的社区治理结构是“3721”城市社区组织体系。“3”是指三个基本实体工作机构，即一个社区党委、一个社区居委会、一个社区工作站（“一委一居一站”）。“7”指7个专业工作委员会（“七专委”），即社区共建和协调委员会、社区治保和人民调解委员会、社区公共事业发展委员会、社区福利委员会、社区民情委员会、社区公共环境管理委员会、青年妇女儿童工作委员会。“2”指两会，即居民会议（居民代表）和社区民情会议。“1”是指“一个交叉任职的制度机制”（“一机制”），即建立社区党组班子、社区居委会、业主委员会交叉任职，居民小组、楼院门栋长、社区志愿者等民主选举产生。[5]
“寨上做法”的社区治理结构以“共建参与多元化”、“居站分设”为基本架构。所谓“共建参与多元化”指党建工作合力共抓，社区事务协力共管，社区环境通力共建，社区事务戮力共办，发展成果群力共享的“五力”并举共建格局。“居站分设”激发基层组织的推动力，推进管理重心下移，公共服务延伸，居务管理自治进小区、进楼门、进家庭。
“胜利特色”通过“结对共建”构筑起社区治理结构。包括六个层面：一是干群帮扶结对，二是党内互助结对，三是街企共建，四是军民共建，五是代表、委员与社区共建，六是监管单位与社区共建。
中新生态城按照“生态细胞—生态社区—生态片区”的三级居住模式响应规划了“生态细胞中心—生态社区中心—城市（次）中心”三级社区服务结构，其中，社区服务的重点在生态社区层面。
通过以上的社区治理结构比较（见表1），我们可以看出一些共同特征：一是治理主体呈现多元异质性，“协同治理”的内涵不仅仅包括社区党组织、社区居委会、社区工作站，还包括社会组织、企业、机关单位与公民等不同性质的治理主体。二是“协同治理”主体之间是一种协作关系。虽然，“协同治理体制”性质类型各不相同、利益诉求各不相同，但是在治理结构中角色清晰、定位明确、功能互补，“协同治理”在协作中“多而不乱”，通过各种联系纽带来缔结各种协作关系，构建了社会管理的协同治理体制。
（二）社区治理工具的比较
这五个案例中，“泰达模式”、“新港经验”、“寨上做法”的社区治理工具相似，都运用了网格化管理和网络技术。网格管理的本质是区域责任制，基本做法是将社区“分片包块”，每一位社区工作人员负责一块“责任区”的管理和服务。网格化管理实现了社区的规范化管理和精细化管理，例如“寨上做法”的“划格结网”、“一格七员”，七种力量进网格，即“网格党支部书记、网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格消防员和网格司法力量”，实现工作机制、社区资源和管理手段在“网格”的整合。[6]网络技术在滨海新区的社区治理中得到了广泛的应用，效果显著。基本做法围绕社区居民需求，整合社区服务资源，运用信息化手段开展社区管理服务工作。例如泰达的“数字社区管理信息系统”、“泰达城市网”。
在社区治理工具中，“胜利特色”和“中新生态城模式”极具特点。“胜利特色”的核心是“十大员”和社区文化平台。“十大员”的基本做法是“分片包块”，按每260～300户为一片，片区设督导员、管理员、治安员、教练员、保健员、保洁员、助理员、宣传员、调解员、信息员十大员岗位，并结合社区实际和居民需求，“量身定做” 岗位职责。[7]它本质上是网格化管理的一种创新，创新点在于挖掘社会资源、调动社会力量，充分发挥社区社会组织和社区志愿者在社区治理中的作用。据调研观察，社会组织已经成为胜利街重要的群众力量，社会组织的成员在社区担当着“十大员”岗位，发挥示范和带动作用，引领周围群众积极参与社区日常管理与服务。社区文化平台在胜利街道的社区治理中也发挥着重要的作用，基本做法是大力发展社区文体组织，搭建社区文化交流平台，“坚持月月有主题，场场有特色的文化发展原则”，以重大节日为依托，广泛开展各类演出、展示、义卖等公益活动；大力推进文化单元建设，实现一个社区一个特色，一个楼门一个主题。社区文化建设有利于居民走出家门、融入社区，增强社区凝聚力，提升社区归属感和心理认同。中新生态城的关键是“社区中心”，“社区中心”是承载生态城社区服务的重要平台和核心节点。整个生态城建设10个“社区中心”，综合运用公益服务和商业服务等方式，为社区居民提供医疗卫生、教育文化体育、养老服务、社区公共服务、社区生化服务、社区商业服务等多元化服务项目。
就治理工具来看，网格化管理和网络技术得到了普遍的应用；社区管理和服务“走进”居民，效果显著；鼓励和引导居民参与社区治理，让居民融入社区亟待加强。（见表2）
（三）社区治理方法的比较
在社区治理方法层面存在两种思路，一是“提供什么社区服务”，二是“如何提供社区服务”。
第一种思路“提供什么社区服务”，例如“泰达模式”中的需求类型化和“寨上做法”中的“一站七园”。“泰达模式”以社区居民需求多元化为出发点和落脚点，综合分析居民需求和各类社区问题，编制《社区管理与服务手册》，将社区事务分为投诉管理、公共服务、公益服务、社会服务四大类，对314项具体社区事务制定标准化流程。“寨上做法”将服务对象基本需求和社区提供的公共服务细化为七个功能片区：健乐园、康乐园、百乐园、福乐园、同乐园、民乐园、和乐园，分别对应社区卫生服务站、全民健身服务站、便民服务中心、社区养老服务站、社区文化活动中心、多功能大厅以及综治服务站。
第二种思路“如何提供社区服务”，例如“新港经验”中服务功能全面化、胜利街道的共同治理和中新生态城的公共服务市场化。新港街道推出“一口式、全业务”服务，每个社区工作人员都能熟悉掌握社区承担的每项业务流程，能够办理每项业务；社区工作人员实行错时工作制，与居民的休息时间对接。胜利街道通过共同治理，把服务下沉到“片区”，充分发挥结对共建单位、社区社会组织和“十大员”的作用，鼓励和引导居民参与社区事务、实现自我管理。中新生态城积极规范政府购买公共服务的行为探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的政府提供公共服务方式，在购买公共服务时明确范围和项目、明确工作职责、明确操作程序、明确项目购买方式、明确评估方式。[8]
在这五个案例中两种治理方法都有体现，只是侧重点略有不同（见表3）。社区治理方法的这两种思路说明目前社区居民的需要呈现多元化格局，需要多元化说明社区居民需求差别不断扩大，造成了居民的诉求内容和诉求关系日益分化，这要求街道和社区必须对日益多元的利益诉求意愿作出积极的回应，这对政府的社区管理能力提出了新的要求。为了适应这一形式的需要，基层政府一方面积极提升自身的治理能力，一方面向社会和市场放权，下沉管理和服务职能，由社区社会组织、社区企业、社区志愿者等来承接这部分职能，实现多元化的社区公共服务。
（四）社区发展战略的总结
一般意义上，政府是行政核心，拥有对社区主要的管理权。但是，从天津滨海新区的社区治理中体现出一种新的战略：“以服务来实施管理”。具体来说包括三层内涵：第一，重构基层政府社会管理职能，政府向社会和市场放权；第二，大力发展社区社会组织，提升社区自治能力，以承接政府下放的权力和下沉的职能；第三，创新社区治理结构，引导社会力量和市场力量参与社区管理，提升政府与社会的合作能力。
五个案例都体现了社区治理这一发展思路。例如“泰达模式”中，运用专业化社会工作方法提升社区服务居民水平，通过提高居民组织化程度增强社区自治能力；胜利街道通过“结对共建、共同治理”来提高政府与社会的合作能力；“寨上做法”采用“居站分设”、“一站七园”来重构政府社会管理职能；新港街道和中新生态城通过政府购买公共服务来发展社会组织。
滨海新区的新战略代表了社区治理的未来发展方向。这不是偶然发生的，而是由社会需求和政府能力决定的。面对转型社会的常态问题和风险社会的非常态问题，各种挑战和应对挑战的方式也比以往更加纷繁复杂。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。多元主体的利益诉求和参与欲求日益高涨，政府不再是唯一的社会管理者和公共产品的提供者。这要求变革原有的“政府包揽式”社区管理模式，提高社会自治能力，形成政府与社会社会合作格局，推动社会建设，实现社会和谐。
四、经验总结：社区治理的发展方向
通过上面五个案例的比较分析，我们大致勾勒了滨海新区社区治理的基本轮廓（见表4），滨海新区社区治理的基本思路为：发展社区社会力量，提升社区自治能力，实现社区善治，建设“大社区、强社区、好社区”。具体包括三个方面的内容：
（一） 完善社区治理结构，构建社区协同治理体制，建设“大社区”
滨海新区的社区治理通过完善社区治理结构，形成了极具区域特色和借鉴意义的协同治理体制。十报告中强调“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，关键是要理顺政府与社会之间的关系，实现两者的和谐互动。滨海新区的社区治理体制作出了成功的解读和有益的探索。它以基层党组织为核心，以基层政府为主导，以社区居民为主体，以社区居委会和社区服务中心（站）为依托，以社区社会组织和社区志愿者为纽带，凝聚社会各方力量，构建了社区的协同治理体制。例如“泰达模式”中的社区治理“共同体”，“新港经验”的 “3721”城市社区组织体系，“寨上做法”的“两委一站一会”、“居站分设”，“胜利特色”的“结对共建”、“共同治理”等，都是这一协同治理体制的典型代表。同时，积极培育新的、多元化的社会组织，加快社区社会组织建设，完善社区自治组织体系。例如寨上街道按照“三社联动” 模式（社区、社区工作者和社会公益组织），完善社会组织保障；发挥街道社会组织联合会的作用，依托社区服务中心，建立社会组织孵化器，积极探索社会组织建设和培育的新模式。
（二）优化社区治理工具，搭建社区信息技术平台，建设“强社区”
滨海新区在社区治理中积极优化社区治理工具，充分发挥网络和通讯等信息资源功能，通过社区信息网络，建设“数字社区”，一方面搭建了社区服务信息平台，提高了社区治理的效率。例如寨上街道的“三通”、“数字社区”，在便民服务“一键通、一线通、一点通”的基础上，实现了居委会博客、社区贴吧、网上警务室、民情邮箱、服务热线及IT服务便民小超市全覆盖，建设了信息透明、直接对话、平等沟通的网上社区，在社区管理者与居民之间搭起了信息平台。一方面信息技术运用社区事务和社工绩效评估，搭建了社区居民与政府的沟通交流平台，实现了政府与居民的互动，加强了社区居民对于社区管理者的监督。例如泰达的“数字化社区系统”中开发的“社区单一事件评价系统”，实现了对社区专业工作队伍的绩效考核。系统按照社区事物难易程度、与居民利益关切度、社会服务效益的不同而赋予不同的权重打分原则，实现了社区工作的量化。大力发展社区志愿者队伍，创新公共服务载体，积累社会资本。
（三）创新社区治理方法，以居民需求为导向，建设“好社区”
创新社区治理方法，以居民需求为导向，就是从社区的实际情况出发，把解决各类社区成员尤其是大多数居民群众的实际需要放在第一位，把解决社区群众普遍关心的热点、难点问题作为社区治理工作的出发点。例如新港街道针对辖区老旧房集中，老龄化程度较高的特点，一方面开办助老餐厅，设立日间照料室，一方面大力建设老年文艺团队队伍，实现“老有所养、老有所为、老有所乐”。“泰达模式”中根据社区居民的需求和社区的热点问题，将社区事务分为非市场化服务和市场化服务两大类，开发设计了两个系统，即侧重于非市场化服务的数字社区系统和侧重于市场化服务的泰达城市网系统。泰达城市网可以使社区居民足不出户享受网上缴费、浏览数字图书馆、调阅家庭健康档案、“B2C”物流配送等服务，有效满足了居民的公共需求、社会需求和商务需求。
总而言之，滨海新区通过完善社区治理结构、优化社区治理工具、创新社区治理方法，提出了社区发展的新战略，这一战略明确了经济开发区社区治理的未来发展方向。这不是偶然发生的，而是由社会需求和政府能力决定的。面对转型社会的常态问题和风险社会的非常态问题，各种挑战和应对挑战的方式也比以往更加纷繁复杂。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。多元主体的利益诉求和参与欲求日益高涨，政府不再是唯一的社会管理者和公共产品的提供者。这要求变革原有的“政府包揽式”社区管理模式，发展社区社会力量，提升社区自治能力，实现社区善治，建设“大社区、强社区、好社区”。
参考文献：
[1]罗伯特·K·殷.案例研究：设计与方法[M].重庆：重庆大学出版社，2010：17.
[2]德文Gemeinschaft，滕尼斯在《社区和社会》（1887年）中比较分析了Gemeinschaft和Gesellschaft（一般译为社会）；美国社会学家罗密斯第一次将滕尼斯的书译为英文，《Community and Society（社区和社会）》，英文社区（Community）由此产生。参见娄成武，孙萍.社区管理[M].北京：高等教育出版社，2003：1.
[3]俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：1-12.
[4]天津经济技术开发区城市管理局.创新社会管理体制 促进和谐社区建设——泰达社区治理模式概况：2.。
[5]吴卫民.滨海新区社会管理创新[M].天津：天津人民出版社，2012：139-147.
[6]汉沽管委会办公室.2012年汉沽城区街道社会管理创新材料汇编[G].49-56.
关键词：民族区域自治； 民族特色 ； 地方社会保障
一、发展民族自治区域社会保障事业的特殊性
民族区域自治地方作为我国特殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难以有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实意义。
1、民族自治区经济和社会的稳定与社会保障
民族自治区的社会保障事业是我国社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部和祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含西藏)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到满足，就会引发少数民族群众对社会的不满，影响整个社会的正常秩序。西部大开发以来民族自治区人民在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区的稳定被置于重要的地位，民族自治地方的社会保障事业的稳定功能也就凸显了出来。
2、民族自治区落后的社会和经济发展水平与杜会保障
民族自治区的社会保障事业是加快其经济发展的基础。因受政治、自然条件等的制约，各民族自治区的生产力水平较仍然低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质基础。经济发展落后，对民族自治区的政府社会保障服务的影响最大：社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等；同时，民族自治区在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面也比较落后，跟不上时代的步伐，难以提供有效地保障。只有社会经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障，只有社会保障健全了，才能更好地促进民族地区经济持和社会全面快速发展。
3、民族自治区特殊的自然环境与社会保障
自然环境对民族自治区的保障服务影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边陲并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大。民族自治区自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区。
二、民族自治区社会保障事业发展的对策探究
近年来，民族自治区的社会保障事业保持了较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部发达地区社会保障事业的比较看，把民族自治区作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族自治区的社会保障事业还有许多有待解决和完善的问题。
1、加快民族区域自治地方经济的发展，建立覆盖面更广的社会保障制度
社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，政府大都无力进行全方位社会保障体系建设。只有促进民族区域经济全面发展，居民的人均收人才会提高，购买才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大社会保障制度的覆盖面。为此，要把让更多的人享有保障，作为推进社会保障发展的优先目标。通过扩大覆盖范围，使越来越多的少数民族人民享有社会保障。
2、构建具有民族特色的社会保障体系
应根据民族自治区现阶段的经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索符合民族自治区特点的社会保障体系。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障。这种方式不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得，应该逐渐推广。
3、加快民族自治区域的社会保障法制建设
在国家相关立法未完成之前，中央可赋予民族区域自治地方相应的立法权限，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门分类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。在此过程中，民族区域自治地方政府应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由 “管理者”向服务者的转变。摆正位置，把广大民众的利益放在首要的位置。还要完善社会保障资金管理制度，避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，并借鉴发达地区的成功的运营经验，积极拓展集资渠道。
目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保障“三条保障线”制度；在民族自治区的农牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障制度在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。只有不断完善民族自治区域社会保障事业，和谐社会的建设才能顺利进行下去。
参考文献
一、创建指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻党的十七大精神，紧紧围绕全县中心工作，坚持以人为本，以维护群众利益为出发点和落脚点，不断增强创建工作的针对性和实效性；坚持以“讲文明、促和谐”为主题，突出重点，狠抓难点，推出亮点特点，深入推进文明城市创建活动，进一步提高市民文明素质和城乡文明程度，营造文明、健康、和谐的社会氛围，努力实现新突破，开创城乡统筹科学发展新局面。
二、创建时间安排
(一)宣传发动，夯实基础
加大创建文明城区宣传教育力度，夯实工作基础，进一步完善创建的领导机制和工作机制；向各街道党工委、办事处，县委各部门、县直各单位分解目标任务，明晰创建职责，确保各项创建工作全面落实；加大宣传力度，营造浓厚的创建氛围，引导全县(或市)市民自觉参与创建。
(二)突出重点，全面达标(
针对创建中的薄弱环节和群众关心的热点难点；突出市容管理、环境质量、交通秩序、职业道德建设等重要环节，加大工作力度，促进市民文明行为的养成，迎接市(或省)验收组的检查，实现创建内容全面达标。巩固城区达标成果，总结经验，拓展内涵，延伸领域，打造特色和亮点；按照全市(或省)的统一部署做好迎检工作，以优异成绩获得省(或国家)级文明城市称号。
三、创建工作要求
(一)全面熟悉测评指标体系，明确创建主要目标
按照《全国文明城市测评体系》的要求，熟悉各项测评标准，扎实有效开展“六环境一活动”，即廉洁高效的政务环境、公正公平的法治环境、规范守信的市场环境、健康向上的人文环境、安居乐业的生活环境、可持续发展的生态环境、确保创建文明城区工作测评项目圆满完成。
(二)查找创建工作薄弱环节，突出重点抓好落实
各街道党工委、办事处，县委各部门、县直各单位要根据《全国文明城市测评体系》要求开展自测自评，突出重点，狠抓难点，针对创建工作中暴露出的薄弱环节，倒排工作进度，落实保障，按照限完成达标任务，并确保已解决的问题不反弹。
(三)及时完成人大分解目标，注重彰显(你城区简称或特色标志型称谓)特色
县创建文明城市测评体系所明确的各项指标和县委、县政府组织的各项创建活动，全县各部门机关上下务必高度重视，精心组织，全面完成。同时，务必结合(你城区简称或特色标志型称谓)实际，紧紧围绕各街道办事处党工委的中心工作，找准切入点，谋划好思路，在服务中心工作中拂袖开展创建活动，力促创建活动与兄弟城区错位竞争，突出特色，形成影响。
(四)强化创建资料收集整理，完成立案归档工作
创建全国(或省)文明城市的档案工作是创建的一个重要组成部分，各街道党工委、办事处，县委各部门、县直各单位要对开展创建活动的文字、图片、声像资料按要求规范收集整理，通过档案资料，全方位体现创建文明城市的过程和成果。
四、突破重点环节
(一)加大宣传营造氛围
要加大创建文明城区宣传教育力度，定期不定期举办创建文明城区知识讲座，采取集中学与自学、专题辅导与集体讨论，办宣传站、专栏、板报，书写标语，举行知识问答等多种形式，加大力度广泛宣传《省创建文明城区管理办法》和《县创建文明城区管理办法实施细则》，并结合文明市民教育，组织市民学习《中国公民手册》、《文明市民读本》、《市民必读》等内容，订阅与创建文明城区有关方面的报刊杂志，对市民进行经常性、系统性的创建文明城区基础知识培训，进一步提高市民创建文明城区意识，自觉养成良好的文明习惯。要广泛深入开展“做文明市民，兴文明家庭，建文明单位，创文明社区”活动，教育市民爱祖国、爱家乡、爱集体、爱岗位、做贡献，把教育与培养结合起来，有效增强市民自我约束意识，并带动周围的人，积极行动起来，自觉做到语言文明、行为文明、仪表文明、交际文明、环境文明，形成讲礼貌、讲文明的新风尚。
(二)规范市场经济秩序
1.加强食品药品整治和监管
按照国务院加强食品药品整治和监管工作会议精神，组织专项整治，打击制售假冒伪劣产品的违法行为。按照《流通领域食品安全管理办法》加强食品市场准入、交易和退市的全程监管，完善食品经营者经济户口管理。进一步完善食品安全标准体系、检验检测体系和认证认可体系；完善食品安全的综合监管、组织协调机制和食品药品安全信息通报和机制。积极推进食品安全信用体系和综合评价体系建设；加强食品安全监管信息互联共享；改进和加强食品安全宣传教育，提高全民食品安全防范意识。
2.严厉打击各类商业欺诈
继续加大查处和整治虚假违法广告的力度，控制虚假信息产生的源头，切断传播渠道。以整治药品、医疗服务、保健食品、化妆品和美容服务、农资等方面的广告为重点，着力打击以特许加盟、投资招商等为名目和以互联网、手机短信等为手段以及汽车和商品房交易、商业零售促销等领域的涉众型欺诈行为。加强监测，落实广告活动主体市场退出、违法广告联合公告、广告企业资质认证等制度，指导媒体加强自律管理，促其增强社会责任意识。
3.深入开展治理商业贿赂和反垄断专项执法工作
进一步加大查处商业贿赂案件工作力度。重点整治人民群众反映强烈的药品回扣等问题，查办一批大要案件。对供电、供水、供气、铁路运输、专营专卖等与人民群众生活密切相关的垄断性行业开展专项检查，严肃查处滥用垄断地位强制交易、强制服务和用户违章用电、盗窃电能、油气资源等违法违规行为，切实保护消费者和供应者的合法权益。
4.深入开展农资市场专项整治
落实农资市场准入制度，全面推行放心农资下乡活动，鼓励农资连锁经营，防止假冒伪劣农资商品流向农村。严厉打击制售假冒伪劣种子、农药、肥料、兽药、饲料及添加剂、农机及其配件和向农村贩卖假冒伪劣消费品等坑农害农行为，引导农民到信誉好的农资营销网络购买农业生产资料，完善农村消费者权益争议解决和保护机制。
5.结合行业和地方特点，搞好其他专项整治
整顿土地、文化、证券、外汇、保险、旅游、建筑市场和矿产资源秩序，抓好安全生产。开展税收秩序和金融市场、价格专项整治，继续打击走私。强化税收征管，打击虚开用于抵扣税款发票、做假账、账外经营等偷逃骗税违法犯罪行为。加强市场价格统计监测，定期通报市场价格监测信息。整顿房地产市场秩序，从房地产项目、审批、交易各个环节入手，运用法律、行政、经济等多种手段严厉打击违法行为，坚决杜绝违法广告、囤房惜售、哄抬房价、合同欺诈、偷税漏税以及违规强制拆迁等现象。
(三)加强机关作风建设
1.加强行风政风建设
各级各部门要健全维护群众利益的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，开通“行风政风”热线，下大力解决群众反映的热点、难点、焦点问题，积极预防和化解社会矛盾。开展治理行政机关及其所属单位乱办班、乱收费、乱发证行为，继续抓好减轻企业负担、报刊征订治理等专项工作。全面清理和严格控制各种名目的节庆、达标评比和表彰活动，切实减轻基层和群众负担。
2.增强效能责任意识
健全行政“一把手”问责机制，健全完善效能责任体系，彻底解决少数单位和个别干部存在的工作纪律涣散、服务态度差、办事效率低等问题，着力建设一套机制健全、职责分明、高效便捷的效能责任体系。
3.加强干部作风建设
集中开展作风整顿建设，各级各部门必须按县上统一部署，深入查找问题，认真整改，切实转变干部作风。各级领导干部要发扬求真务实精神，大兴求真务实之风，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念，把心思用在干事业上，把精力用在促发展上，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，真正做到实干兴县、实干富民。
(四)强化社会治安管理
1.加强安全教育
要加强学习社会治安综合治理及维稳方面的规章制度，教育每位干部职工树立安全意识稳定意识，落实各项安全责任，营造齐抓共管的局面。采取定期集中培训、分散培训、以会代训、专题培训，聘请社会治安综合治理及法制行家进行讲学，组织到外地考察学习先进典型等各种方式，大力开展各种形式的教育培训活动，提高社会治安综合治理及维稳工作水平。划分好机关内部安全保卫工作的重点区域，加强重点防范，做好群众来信来访工作，把矛盾消化在萌芽状态。在工作中要狠抓落实，力戒形式主义和搞花架子，注重整体推进，不留死角。把社会治安综合治理及维稳工作和社区建设、社区管理、社区服务有机结合起来，把社会治安综合治理及维稳工作变为庞大在干部群众的自觉行动。
2.落实安全责任
要继续坚持“谁主管、谁负责”的原则，形成“一把手亲自抓，分管领导具体抓，社会治安综合治理及法制工作干部常抓不懈”的工作局面。加强社会治安综合治理及维稳工作的检查落实，做到分工明确，检查落实，不留死角。保证社会治安综合治理及维稳工作所需的人力、物力，加强守护巡逻。配合公安派出所进行总体规划和整治，解决存在的治安突出问题和安全隐患，强化物防措施，实行封闭管理。从增强干部职工的安全感和对社会治安的满意度着手，敢于碰硬，因情施策，务求实效，切忌流于形式。加强内保工作的检查督促，促进各种治安防范措施和整体联动防范体系的各个环节，发挥有效作用。
3.夯实维稳措施
积极推进“天网”工程，建立健全不稳定因素定期排查、源头化解、应急机制，实现由保稳定向创稳定转变，继续保持在五城区发案数最低、破案率最高。完善领导包案制度，健全社会联动机制，营造和谐稳定的社会环境。新建住宅楼宇全部安装对讲电控防盗装置，有符合标准的消防设施、疏散通道和安全出口。加大城市公共消防基础设施管理力度，保证设施完好，强化重点区域、重点物品的治安管理，严肃查处涉赌、涉毒等违法活动。加强对爆炸、剧毒、放射性等危险物品的管理。加强对易制毒化学品的生产、采购、运输、仓储等环节的实态监管。进一步加强消防监督管理，及时排查整治重大消防隐患。建立健全各类事故应急救援体系，杜绝各类重大事故发生。
(五)整治市容环境卫生
加强农贸市场管理，集中力量严格整治农贸市场脏乱差问题，落实门前“五包”责任制，确保市场规范有序。加大城郊结合部整治力度，治理跨门经营、出摊占道、乱停乱放、环境污染等城管顽症。重视城乡结合部的规划和建设，修建公厕，设置垃圾池，配置垃圾桶。加强城市保洁工作，确保中心城区环卫作业清扫保洁率、生活垃圾收运率、生活垃圾处理率均达100%。整治建筑工地，规范工地秩序，加大“扬尘”整治力度。
(六)构建社区服务体系
加强和改进社区就业、社会保障、社区救助等方面的服务，使困难群体人均受助标准达到元以上，积极探索多种办法新建社区托老服务站，资助空巢老人为他们提供居家养老服务，开展“邻里互助”等形式的志愿者服务，实现“空巢老人”关爱全覆盖。
(七)推进基础设施建设
继续抓好中小街道整治和雨污分流工作，实现中小街道设施全有效、环境整洁有序，文化特色鲜明。全面修建、改建社区绿地建设。
(八)集中整治五小店铺
整治商贸娱乐行业，开展“清无”查处行动，遏制小副食品店、洗浴室、歌舞厅、美容美发厅和游泳池等五小店铺的无证无照非法经营行为的滋生和蔓延，建立无证无照经营投诉、举报、处理的长效监督管理机制，逐步消除各类无证无照非法经营现象。整治和规范中介机构，依法打击利用职介、婚介和旅游中介等中介机构进行诈骗等违法行为。
五、精心打造亮点
(一)做亮做强文化旅游产业
探索历史文化遗产在现代化中心城区的保护、开发和利用的新思路，积极开展文化策划，突出城市特色，打造、等都市文化旅游亮点。结合全区旧城改造和社区建设实际，实施“文化再现工程”。
(二)开展和谐精品社区创建
全力打造特色突出、功能齐全、示范性强、有影响力的精品社区。开展以“和谐文明进社区”为主题的“四进社区”活动，全年创建省、市、区级文明和谐单位(社区)2-5个，提升和谐社区创建覆盖率。
(三)巩固城乡充分就业成果
巩固比较充分就业城区创建成果，深入开展城乡居民培训行动，继续开展城乡充分就业行动，实现产业发展和就业安置“双同时、双促进”，实现失业人员再就业率达98%以上，其中力争实现四十到五十岁就业困难人员再就业率达98%以上，实现96%以上的农村富余劳动力向非农产业转移，动态消除“零就业”家庭。
(四)加强基层民主政治建设
进一步深化社区管理体制改革，扩大“公推直选”范围，完善社区“两委一所、选聘结合”运行机制。加强社区公共事务所的建设，依托社区公共事务所开展社区公共服务工作和公益活动。加强社区重大决策社区听证工作，试行社区议事票决办法，健全社会评价制度，积极探索完善社区党组织领导下的居民自治模式，努力提高社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的水平。
六、创建保障机制
(一)加强领导，完善工作机制
相关单位和部门要进一步提高认识，推进创建文明城区工作纳入议事日程，加强组织领导，落实工作机构，充实力量，密切配合，形成合力。城建部门和各社区居委会牵头负责创建文明城区工作的日常联络和组织协调工作，相关部门要按照职责分工积极协调配合，大力推动创建文明城区战略的实施。
(二)密切配合，建立协调机制
建立创建文明城区通报制度和信息沟通制度，城建部门和社区居委会以及相关部门要充分调动企业和中介机构等社会各方面的积极性，推动创建工作的实施。出台相关政策，建立由城建部门和社区居委会牵头，有关行业部门主管部门共同参与的共同创建协调机制，引导生产经营企业和社会各界积极广泛参与创建文明城区。
(三)保障经费，建立投入机制
坚持政府推动与市场运作相结合，逐步建立以政府投入为导向、企业投入为主体、社会投入为补充的多元化投入机制和多渠道投资格局。政府将加大投入，把实施推进创建文明城区工作经费纳入部门综合预算，确保创建工作的顺利开展；鼓励企事业单位多渠道筹措资金，扩大经费来源渠道，增加经费投入。
关键词：民族区域自治；特别行政区；高度自治
人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，并列为我国的三大基本政治制度，这是我们党将马列主义的民族理论与中国民族问题的实际相结合，坚持走有中国特色的解决民族问题道路的新发展。同时，“一国两制、高度自治”作为解决香港、澳门和的基本制度，这也是我们党将马列主义与中国领土问题的实际相结合，坚持有中国特色的解决领土问题的新发展，二者有异曲同工之妙。
一、民族区域自治与特别行政区高度自治的含义
民族区域自治，是中国共产党在长期斗争实践中，依据马克思列宁主义关于民族问题的基本原理，结合我国的民族构成、民族分布和民族关系等方面的实际情况和特点，提出的解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。民族区域自治法序言指出，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。
特别行政区高度自治，也就是“一国两制，高度自治”，是邓小平同志依据马克思列宁主义关于解决领土问题的基本原理，结合中国实际以及香港、澳门和台湾的历史和现实情况，创造性地提出地解决中国领土问题的基本政策。“一国两制，高度自治”是指在一个中国的前提下，大陆实行社会主义制度，香港、澳门和台湾保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变，港人治港，澳人治澳，台人治台，高度自治。它有以下三个方面的特征：首先，一国两制的前提是一国，即中华人民共和国。其次，一国两制不会改变社会主义制度的主体地位。再次，特别行政区具有高度自治权，包括继续同其他地区保持和发展经济关系，独立的司法权等。
二、民族区域自治与特别行政区高度自治的相同之处
民族区域自治与特别行政区高度自治都侧重“自治”二字，都是中央与地方的关系的反映。二者有以下三个方面的相同点：
（一）它们都是马列主义与中国具体实际相结合的产物与表现
民族区域自治是马列主义解决民族问题的一项普遍原则，是马克思主义国家学说的重要组成部分。我国在历史上就是一个统一的多民族国家，实行民族区域自治，让少数民族在自己聚居的地区当家作主，自己管理本地方内部事务，可以使少数民族的平等权利得到保障，确保广大人民群众拥有当家作主的民利。其最大优点就在于能保障实行自治的民族充分发挥自己的主动性与创造性，并且把这种主动性和创造性与其他民族和整个国家的帮助结合起来，从而缩小民族间的差距，逐步达到全面建设小康社会的目标。
而“一国两制”刚刚在香港、澳门实施，虽然还未能作为既往历史经验形式来加以论述，也有待于以独特的国家组织形态列入国家制度史，但无疑是一个极富创造性的理论和国家思想。它对马克思主义国家学说的丰富和发展是一次伟大的尝试。
（二）二者都是我国单一制国家结构形式下处理中央与地方关系的有效形式
中国是单一制国家，单一制国家有如下特点：1.全国一部宪法，除《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法外，《民族区域自治法》和《特别行政区基本法》必须不能违宪；2.全国一个中央人民政府，民族区域自治机关和特别行政区政府是地方行政机关，中央人民政府与民族区域自治机关、特别行政区政府是中央与地方的关系；3.在外交上，只能由中华人民共和国行使外交权，民族区域自治地方和特别行政区只能以地区名义进行经济与贸易往来。马列主义告诉我们，中央与地方是统一的，符合民主集中制原则。民族区域自治与特别行政区高度自治既有利于中央政府的集中，又有利于调动地方的能动性、积极性和创造性，使地方政府根据本地区优势，自主决定其经营模式，以便更好地处理地方事务，发展地方经济。
（三）二者的目的都是为了促进祖国统一、领土完整和中华民族的伟大复兴
实行民族区域自治，既符合中国的历史文化传统，又符合中国民族关系的发展要求；既有利于少数民族和民族地区的经济社会发展，又有利于各民族的共同富裕和共同繁荣；既有利于少数民族充分行使当家作主、管理本民族内部事务的权利，又有利于边防的巩固和国家的统一。而实行“一国两制”体现了中国共产党人一直以国家的完全统一和民族的伟大复兴为己任，香港、澳门问题的成功解决，既是“一国两制”伟大实践的成功，又表明中国共产党有决心、有办法、有能力维护祖国统一，捍卫国家和领土完整。
三、民族区域自治与特别行政区高度自治的区别之处
民族区域自治与特别行政区高度自治虽然都是我国单一制国家结构形式下处理中央与地方关系的有效形式，但二者在时代北背景、性质以及自治的方式等方面仍存在很大区别。
（一）二者政策出台的时代背景不同
在我国，中国共产党不采取联邦制，而是采取单一制的民族区域自治制度，这不仅是从运用马列主义的原则出发，而且是根据我国的实践情况决定的。1947年5月1日，建立了我国第一个省一级的内蒙古自治政府，为新中国推行民族区域自治奠定了实践基础。因此，我国的民族区域自治既深刻总结了我国历史上处理民族问题的经验教训，也积极借鉴了世界上一些国家处理民族问题的经验教训，因而具有历史和现实的科学依据。
“一国两制”是邓小平理论的重要组成部分，它是在殖民体系崩溃、和平与发展成为当代世界的主题以及国内党的重心转移的时代背景下产生的。党的十一届三中全会确定了实践是检验真理的唯一标准的路线，抓住经济建设这个中心来有效地促进各种社会矛盾的解决。可以说，中国的“一国两制”是史无前例的，它是邓小平理论的伟大创新，并对其它国家解决领土问题提供借鉴。
（二）二者自治的性质不同
民族区域自治作为我国解决民族问题的政策，是以民族自治地方这个行政区域为自治机关的，它必须具备以下几个基础条件：一是以一个或几个少数民族聚居区为基础；二是依据当地民族关系为前提条件，即民族构成、民族人口和民族分布状况、民族特点和当地各个民族之间在政治、经济、文化和社会生活各方面的相互关系，以哪个或哪些少数民族聚居区作为基础；三是根据当地经济发展为条件，既有利于当地少数民族未来的发展繁荣，还有利于整个国家的经济管理和经济布局；四是参酌少数民族地区历史上的聚居状况、民族关系状况、区域划分状况、经济联系状况等等。
而“一国两制”是国家的统一，而不是制度的统一。、香港问题和澳门问题，都是历史遗留问题，港澳问题涉及英、葡对华的殖民侵略，涉及中英争端、中葡关系问题；涉及人民解放战争，涉及国家的政府继承问题。因此，“一国两制”的科学构想，在解决这些问题、处理这些争端时，既要维护我们民族国家的尊严，又要面对各方之间的历史恩怨和社会制度、意识形态的差异。“一国两制”的主体是社会主义，其实践是通过高度自治体制来实现两种制度的和平共处与共同发展。
（三）二者在自治的方式上有所不同
首先，在经济上，民族自治地方的经济建设要使国家宏观指导和自治机关自主管理相协调，统筹兼顾国家利益和民族自治地方以及当地少数民族群众的利益，自治地方自力更生和国家帮助相结合；而“一国两制”是要保持特别行政区的繁荣和稳定，在中国的管辖之下，实行适合于港、澳、台的政策，特别行政区原有的社会、经济制度不变，生活方式不变。
其次，在政治上，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为；民族自治地方的自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的人民法院和人民检察院不属于自治机关，不享有独立的立法权、司法权和终审权。而特别行政区直辖于中央人民政府，享有高度自治权；享有立法权，有独立的司法权和终审权；特别行政区政府由当地人组成，行政长官既是行政区的首长和代表，又是行政机关首脑，受行政会议和立法会的监督。
再次，在文化上，民族自治地方的自治机关继承和发扬民族文化的优良传统，建设具有民族特点的社会主义精神文明，不断提高各民族人民的社会主义觉悟和科学文化水平。特别行政区对此没有明确规定。
综上所述，民族区域自治和特别行政区高度自治作为有中国特色的自治形式，是马克思列宁主义在中国的伟大创举，是以、邓小平同志为核心的中国共产党在中国革命和实践中发展起来的，是思想、邓小平理论的重要组成部分。实践证明中国共产党的民族区域自治和“一国两制”是正确的、成功的，中国是处理民族问题、领土问题最成功的国家之一。
参考文献：
[1]金斌镐.民族理论通论[M].北京：中央民族大学出 版社，1994.
[2]金斌镐，王铁志.中国共产党民族纲领政策通论[M]. 哈尔滨：黑龙江教育出版社，2002.
[3]庚以泰.民族区域自治法学[M].北京：中国政法大学 出版社，1989.
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
