时间：2023-08-01 17:40:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇自然灾害的界定标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、高校贫困生认定的现状
（一）贫困生认定标准。在实际操作中，很多高校将多种因素综合考虑进行贫困生界定，主要包括：1、学生家庭每年的收入情况；2、在校时期学生每月费用支出；3、将学校地与生源地的居民生活最低保障相比较。目前各高校所采用的认定标准对上述三种标准进行综合考量，在对学生的每月实际消费支出的基础上综合考虑学生家庭收入情况以及高校当地的最低生活保障水平等情况来进行贫困生认定。因其指导性与实践性较强，已被广大学校认可与采纳。
（二）贫困生认定模式。各高校经过多年的实践摸索，对取得的经验进行总结归纳，目前的认定模式包括以生源地为主导、以学校为主导及以生源地与学校相结合的三种模式。但从实际运行的效果而言，目前采用的三种模式不能很好解决相关问题：1、以生源地为主导的贫困生认定模式；2、以学校为主导的认定模式；3、高校认定与生源地认定相结合的认定模式。以上三种模式各有优劣，但却不能完全解决认定中存在的困难。因此我们仍需 一种科学合理的认定模式以解决工作中的困难。
二、当前贫困生认定工作所存在的问题
1、认定主体本身随意性大。目前高校认定的两种主要模式都存在认定主体随意性大的问题。首先生源地认定通过生源地所在的乡镇、街道出具的贫困证明来认定，此种方式由于生源地相关部门对当地收入、消费水平比较了解，可降低成本，但由于没有法律与制度的监管约束，在认定过程中人为因素过多，结果缺乏真实与可信性。
2、认定标准缺乏科学性。贫困生认定工作缺乏认定标准、科学性与可操作性均较差。由于我国区域间经济发展水平、消费水平差距较大，学生在校期间的支出更难以评估，因此对其进行资助就更加困难。在目前可用的认定标准中，哪些认定标准可操作性较强，既能反映学生贫困程度，又能对其家庭经济状况进行界定。在设定指标体系时能够在不同地区的高校间通用，结果能够量化且具有可比性，目前仍然是认定工作的一项重要课题。
3、认定方式存在缺陷。目前高校在贫困生认定时首先根据是否有“贫困证明”进行初步判断，在其基础上再进行下一步筛选。而很多学生及其家庭通过隐瞒家庭真实情况去骗取“贫困证明”，而当地部门由于随意性较大，主观认定、乱盖章现象时有发生，导致“贫困证明”的真实性与公信力也受到质疑，而学校也难以投入大量的人力、物力对出具“贫困证明”的真实有效性再进一步核实，这种“投入少、收益高”的方式也会导致一部分真正的贫困生难以得到资助。
三、高校贫困生认定工作的对策及建议
1、建立科学的认定标准。贫困生认定工作没有确定标准、科学性及可操作性均较差，通过实际工作中经验总结，认定标准应包含：家庭人口及职业状况、家庭成员的健康状况、家庭教育的负担状况、特殊经济情况等方面。家庭人口及职业状况，通过调查了解，家庭人口及职业状况直接决定着家庭的贫困程度。据了解大部分贫困生来自农村家庭，家庭多以务农为生。由于我国的历史与国情，农村家庭父母文化程度低，子女较多，且多以务农为生。此外90年代末期下岗工人由于大部分再就业能力较差，这些家庭中的贫困生比例也在增加。家庭成员的健康状况。教育与医疗支出是家庭的主要费用支出，对于贫困家庭尤为突出，一旦家庭成员出现重大疾病，家庭负担将极为沉重，特别是一些疑难杂症所需高额的治疗费用，完全超出家庭承受能力，因此家庭成员的健康状况是贫困生认定工作的标准之一。
家庭教育费用的负担情况。虽然我国已实行计划生育政策多年，但在农村、边远地区受传统思想影响，家中多子女的现象依然普遍。在收入仅能维持正常生活的情况下，多个子女的教育问题更加重了家庭的经济负担。而随着经济、社会的逐步发展，高校费用也随之增高，但农村、边远地区的家庭收入却增长缓慢，因此普通家庭就要拿出更多的家庭收入来支付子女的高校教育费用。
特殊经济情况。由于我国幅员辽阔，自然灾害频发，自然灾害的发生会对家庭造成巨大损失。因此将遭受自然灾害作为贫困生认定工作的标准之一。此外还要考虑意外情况的发生导致家庭经济恶化，如火灾、意外事故等，因此在贫困生认定时也应当将此做为认定标准。
2、改进认定方法。对贫困生的认定采取多层次认定的方法。首先由班级中班干部及学生代表组成认定小组，由认定小组对申请贫困生进行认定，将认定结果在班级公示后交由辅导老师、各班班委成员组成的年级认定组，年级认定组对认定结果调查、核实，协调各班的资助名额，将认定结果提交由系党总支副书记、团总支书记、辅导员组成的系认定小组，系认定小组将结果进行汇总公示，调查问题解决反馈，最后将认定结果正式下发。
3、完善贫困生认定配套政策与措施。首先建立与改进生源地贫困生认定监督与措施。贫困生生源地认定模式由于可以直接接触、调查学生本人及家庭，但实际工作中由于缺乏有效监管、人为因素随意性较大，目前来看其结果可信度却大打折扣，如果能够建立相关制度及相应的监督与问责，就能够保障结果的可靠与真实性。当然只有高校参与改进生源地认定的制度与法规，才能使其发挥作用。制定贫困生高校认定审批、监督的相关政策与措施。目前高校贫困生认定工作多由班委成员、辅导员、系部、学生处资助部门共同参与认定，多层次参与可以保证认定结果的公平、公正，但也存在职责不清、互相推诿的现象发生。因此需要建立相关的政策与措施，明确各层级之间的职责，认定模式由班级认定，辅导员与班委初步认定，系部进行最终认定审批，整个过程受到共同监督，确保了认定结果的公平、公正、公开。
关键词：巨灾保险；体系；损失
中图分类号：F840.6 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2008)03-0076-03
我国是世界上自然灾害比较严重的国家之一，不仅灾害种类多、发生频率高，而且分布地域广泛，造成的损失也往往非常巨大。据民政部的统计资料显示，近十年来我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。2008年初我国南方发生的雨雪灾害，造成直接经济损失约1516.5亿元，而保险赔款不足20亿元，还不到总损失的2％。这再一次反映出建立健全我国的巨灾保险体系的迫切性。我们应借鉴国外的成功经验，加快我国的巨灾保险体系建设。
一、国外的巨灾保险体系
1、美国国家洪水保险计划。美国是世界上最早提出、实施洪水保险的国家，并率先以立法形式将洪水保险列入洪水风险管理系统。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》，次年制定了《国家洪水保险计划》(Nation Flood Insurance Program，简称NFIP)，建立了国家洪水保险基金。为了加强国家洪水保险计划的推进力度，1973年国会通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险计划由自愿性改为强制性，正式建立了由政府参与的、强制性的国家洪水保险计划。国会授权住宅和城市建设部组建联邦保险管理局(Federal Insurance Administration，简称FIA)，负责国家洪水保险计划的管理。私营保险公司参加“以你自己的名义”的计划(Write Your Own Pro-gram，简称WYO)，以自己的名义出售洪水保险，并将售出的保单全部转给FIA，按保单数量获取佣金并由其在保险费收入的范围内先行赔付。当洪水保险的赔款和费用支出超过其保费收入时，联邦政府对保费收入和实际支出进行补助。这实际上是政府充当了超额赔款再保险人的角色，但是并不像其他再保险人，政府不向保险公司收取分保费。
2、英国的洪水保险模式。与美国的国家洪水保险计划不同的是，英国的洪水保险模式是以市场化为基础，政府不参与承担风险，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内。但是，只有在某地区的防御工程措施达到特定标准或积极推进防御工程改进计划的条件下，各商业保险公司才会为其建筑物及其内部的财产承保洪水风险。同时，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，并可以通过再保险进一步分散风险。洪水保险基金来源于保费及投资所得和再保险。英国政府在整个洪水保险中主要负责洪水防御工程、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供；并与私人保险业建立建设关系，促进防灾减损措施的实施和维护，并在必要时提供灾害救济。
3、法国的巨灾保险体系。1982年7月13日，法国颁布了《The French Nat System》，建立了巨灾保障体系。承保范围包括：地震、洪水、火山爆发、海啸、地陷、山体滑坡、风暴等7类风险。通过扩展现有财产险(包括火险、营业中断险、机动车辆险等)保单保险责任的方式由保险公司经营，即任何购买上述产险保单的投保人被强制要求购买自然灾害附加险。巨灾险费率由政府确定，包含于财产险保单费率之中，免赔率由各公司决定，但法律设置了下限。保险公司可以选择是否将巨灾风险向国有再保险公司――法国中央信托再保险公司(caisse Centrale de Reassur―arlce，简称CCR)分保。中央信托再保险公司由国家预算资助，按照法定赔付的巨灾赔付超过再保险费收入时，超过部分由国家预算支出；如果出现盈余则以基金的形式积累起来。各保险公司分给CCR的保险责任CCR必须接受，并按法律规定自行提取准备金和安排再保险；一旦中央信托再保险公司的保险准备金耗尽，剩余责任由政府承担。政府作为最后的再保险人，提供最终赔付保证。
4、挪威的巨灾保险体系。挪威的法律规定山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等5种自然风险作为财产保险的扩展责任，属于强制保险。其保费附加在所有售出的火险保单之中。巨灾保险赔偿限额为实际损失的85％，即设置了15％的免赔率。为配合强制保险的实施，1980年，挪威议会立法建立了挪威自然灾害基金(Norwegian Natural Perils Pool，简称NNPP)。所有经营巨灾保险业务的保险公司均是NNPP的成员单位。基金的作用：一是在保险公司间分散巨灾风险导致的损失；二是建立针对巨灾风险的再保险机制；三是在基金与成员单位间建立一个应对自然灾害所导致的损失的契约。基金由隶属于政府的一个专门委员会来管理。法律规定，凡巨灾保险责任范围内的所有损失都必须告知基金管理委员会，由委员会根据各公司火险费率高低及市场份额将总损失在成员公司间分摊。对每次巨灾，委员会均会制定统一的理赔方案，以保证各公司理赔口径的一致性。
5、瑞士的巨灾保险体系。瑞士的巨灾保险体系承保主体由29个瑞士保险公司组成非强制性的“瑞士自然灾害集团”。每成员公司自留40％，其余60％分保给集团，然后按各成员公司的市场份额分配。
二、对我国建立巨灾保险体系的启示
由前文可见，国外的巨灾保险体系，大多都是由政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段，形成了全国性或地区性的巨灾风险保障体系。这对我国建立多层次的巨灾保险体系有以下几点启示：
1、国家提供政策支持。通过保险机制，将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保费补贴，政府有限的财政资源配置效应得以乘数放大，受灾地区和群众可以获得数倍于财政补贴的保险赔偿。此外，巨灾保险与商业保险有本质的不同。它不以筹资和赢利为目的，而是为了避免国家财政负担增长过重，为了保持大灾之后社会的安定。
2、巨灾保险是低标准的。巨灾保险作为具有社会保障功能的特殊保险制度，应该坚持低保额政策保险与高保额商业保险相结合。其根本目的在于维护灾民的生存权、为灾民灾后恢复与发展提供基本保障。同时，在其实施中，国家提供了相当的财政补贴和政策支持，在不同风险区之间也存在低风险区补贴高风险区的再分配问题。因此，它与商业财产保险有很大区别，不以完全补偿灾民财产损失为目标。巨灾保险作为一种巨灾风险管理手段，其意义不仅在于灾后补偿、稳定社会、体现人文关怀，更在于灾前的风险管理，即运用巨灾保险激励民众避开风险区，约束和规范风险区的开发。如果实行全额政策性巨灾保险，投保人就能通过获得国家补贴而将巨灾
风险以低于风险收益的成本转移出去，这将推动风险区的过度开发，加剧巨灾风险的累积，甚至加大巨灾发生的概率。
3、巨灾保险是部分强制性的。从保险经营来看，在国际上巨灾保险推广方式有两种：一是法定强制投保，如美国；一是自愿投保，如英国。就国际经验来看，总体上，强制投保方式要比自愿投保方式运行得好。中国在实行巨灾保险初期，需要采用部分强制投保。这是因为：第一，中国民众的保险意识依然很薄弱。尽管居民住宅消费发展迅速，但家庭财产保险的渗透率依然很低，大约只有5％左右，企业财产险的投保比率也只在20％-30％，公有非企业财产的投保则更低。虽然这几年的固定资产投资增长率都在35％以上，但财产保险的年增长率却不到15％。第二，除了云南、新疆等个别省份，地震灾害在全国其他地区发生的频率极低，大部分地区民众对地震保险缺乏兴趣；台风等巨型风灾主要集中在沿海，尤其是东南沿海一带，内陆发生频率极低；洪水灾害全国分布较广，但流域之间的发生频率及致灾规模还是有较大差距，也有部分区域发生洪灾的可能性极低。第三，中国有关巨灾损失的经验数据还不够系统、完备，巨灾风险图还不能为精算费率的厘定提供充分的依据。
[关键词]突发事件；食品应急物流；成本要素
[中图分类号]F253.7 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）10-0013-03
目前国内外对于食品应急物流的相关研究比较少，对于食品应急物流的定义也没有统一的表述。谢如鹤等[1]在《食品应急物流体系建设探讨》一文中对食品应急物流的定义为：针对可能出现的突发事件做好食品应急预案，并在突发事件发生时迅速进行相应的物流活动，以保证食品安全供应。而李志锋等[2]在《食品应急物流运作流程探讨》一文中指出：食品应急物流是指“突发事件发生时迅速提供应急食品，以保证受灾群众和救灾志愿者的基本饮食需要为目的的特种物流活动”。目前学界较为认可的表述是，“以提供突发性自然灾害、突发性公共卫生事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动”[3]。食品应急物流作为应急物流的一个组成部分，与应急物流有一定的相似性，结合学术界对应急物流的多种定义，笔者给出以下定义：食品应急物流是以突发事件发生后快速供应应急食品为目的，由筹措、配送、指挥、信息、反馈评价、保障机制六大体系组成的有机运转的物流活动。
在大型突发灾害性事件的处理过程中，最关键的是如何在短时间内采取有效方法来保障灾区人员的生命安全，而食品供应则是其中必不可少的关键一环，所以食品应急物流在大型突发事件处理过程中显得十分重要。由于大型突发灾害性事件的不确定性高、难以预测，在其发生后为了满足食品需求需要迅速进行食品供应，因此食品应急物流具有很强的时效性。然而，我国目前的食品应急物流体系建设还不太健全，应急物流作业的开展主要依靠行政命令来组织和控制，为了保证食品应急物流的强时效性，很多应急物流活动都具有不计成本的特点。因此，伴随食品应急物流的常常是高昂的成本支出，造成巨额的经济损失。因此，笔者认为食品应急物流体系中的成本控制问题亟待广泛地开展研究，对物资成本、人力成本、时间成本等做进一步优化。
1 食品应急物流成本核算的必要性
1.1 食品应急物流的特点
应急物流是一般物流活动的一个特例，相较于一般物流活动，它的特点有：突发性和不可预知性、应急物流需求的随机性、时间约束的紧迫性、非常规性、政府与市场的共同参与性等。其中，突发性和不可预知性是它区别于一般物流的一个最明显的特征；而其需求的随机性则是由突发事件的不确定性所决定的。
食品应急物流属于应急物流系统的一部分，所以它几乎具备应急物流系统的所有特点。食品应急物流体系以快速供应食物为目的，它又有一些显著的特点：连续性、安全性、阶段性。食品属于消耗性物资，在突发事件发生后，事件点的食品供应应该是连续不断的，以满足不断增长的食品需求。同时，安全的食品才能保证事件点人员的生命安全，提高救援效率。而随着救援的进行，食品供应由起始的“推”向灾区，变为根据灾区需求提供食物，具有显著的阶段性特征。
1.2 成本在食品应急物流中的重要性
近年来，地震、台风、泥石流、雪灾等自然灾害频繁发生，比如2008年的汶川地震和2013年的余姚水灾，这些自然灾害对于国家经济的影响是非常大的。我国作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，近几年来由于自然灾害造成的经济损失更是呈明显上升趋势，俨然已经成为影响经济发展和社会安定的重要因素。
民政部的民政事业发展统计报告显示，近10年来我国每年因灾难所带来的经济损失基本维持在2000亿元左右，其中2008年年初的一场特大雨雪冰冻灾害就造成直接经济损失1500多亿元，后来的汶川地震造成的损失更远高于此。
与此同时，大型突发灾害一旦出现，必然会产生大量的应急物流需求。除去上述所说的自然灾害造成的直接经济损失，自然灾害产生的应急物流需求每年给社会造成的额外物流成本目前虽没有精确估计，但是在直接经济损失中的占比很大。也就是说，中国每年处理类似大型突发灾害性事件时所花的物流成本巨大。并且由于疏于成本管理，在已经损失惨重的情况下造成了更多不必要的经济损失。
食品应急物流最主要的目标是满足突发事件下的食品物流需求，保障食品、人员、资金的流动，但同时也应该注意各环节的成本节约，避免出现“帕累托无效率”状态。因此，在保证有效快速地处理大型突发事件的基础上，成本控制就显得十分重要。
2 影响成本核算的要素分析
成本是为达到一定的目的而付出或应付出资源的价值牺牲，在突发事件的食品应急物流活动中，则是指为了完成整个物流作业而产生的人力资源、物力资源、财力资源等的总耗费。[4]需要强调的一点是，本文所说的成本主要是指钱物成本、人力成本和时间成本，即本文所提到的影响食品应急物流成本的要素，都是基于保障救援作业效率的前提下影响成本的因素，当然，基于本文对成本的特殊定义，能显著影响物流作业效率的因素也属于成本动因。
突发灾害性事件主要包括地震、泥石流、台风、水灾、雪灾等类型，不同的灾害类型对食品应急物流体系成本核算的影响不尽相同。比如，不同的灾害类型影响到应急食品种类的选择；水灾类事件对应急食品的仓储要求较高；不同的灾害类型的食品配送方式及其难度也各不相同。同时，灾害等级高低也对食品应急物流体系有较大影响。这些因素都将影响食品应急物流体系的成本核算。尽管不同灾害类型对成本核算提出了不同要求，但是对其影响均可从食品应急物流体系的运作过程来分析。
2.1 应急食品的筹集成本
2.1.1 应急食品的种类和数量
在突发灾害性事件下的食品筹措过程中，往往由于没有可供参考的食品筹措标准及筹措目的性不明确等问题，使得必需的食品不能及时筹得并运往灾区。不恰当的物资配送，不仅影响了救助效率，还造成了不必要的浪费，提高了食品应急物流成本。因此，应急食品种类及数量的选择，是控制成本的重要一环。[5]
影响应急食品种类及数量的因素主要有：
（1）营养安全性：应急食品必须满足营养和安全卫生的要求。
（2）短期保质性：应急食品中的大部分属于易腐类，难以大量长期的存储。为了保证发放到灾区的食品的质量，食品的生产日期和保质期都必须经过检查确认以达到规定标准，并采用相应的运输和储存形式。
（3）紧急需求性：食品应急物流的目的是在突发事件后将应急食品以最快的速度和最好的质量送到需求点，应急食品应以能够快速大量筹集的常见必需食品为主。
（4）连续供应性：基于对应急食品需连续供应特点的考虑，应选择有较大的储备或者能持续大量快速供应的食品作为应急食品。
（5）事件点的需求变化：灾害发生之后，食品供应需要第一时间作出应急反应。初期时，主要根据应急预案结合灾情预测食品需求数量进行供应，中后期则通过灾区信息反馈情况确定各类食品供应量。
（6）其他因素：除上述因素外，影响应急食品种类及数量的因素还包括突发事件发生的性质、地点和时间（发生时间和持续时长）等。
以上都是在应急食品种类和数量的确定中首先需要考虑的因素，如果选择的应急食品不能满足上述条件，则会造成食品短缺、配送到需求点后不能满足要求等问题。这些问题的出现将造成物流作业速度减慢、资源的严重浪费及救援成本的不合理支出。当然，针对不同地域不同类型的突发灾害，在食品筹措上应表现出针对性。
因此，在应急食品的筹措阶段，应该对食品的种类、质量及数量进行界定，从而达到方便筹措、及时运输、确保质量、控制成本的目的。
2.1.2 应急食品的筹集方式
食品的来源主要是四个方面：政府物资储备、政府采购、直接征用和社会捐赠。[6]一般来说，应急突发事件下食品物资的主要筹集方式有以下几种：
（1）动用政府食品应急物资储备：这是应急物资筹集的首选方式，不仅能缩短物资筹集时间，而且避免了给人们正常的日常活动和经济活动带来负面影响，避免了扰乱人们的生活秩序。因此，动用政府物资储备是在满足救灾需要和缩短救灾时间下的最佳物资筹集方式。
（2）直接征用：对一些物资生产企业，依照相关法律，在事先不履行物资筹措的情况下，在灾难发生时，对所生产经销的物资食品进行紧急征用，以满足当时的救灾需要。在灾难处理后期，再根据征用食品物资的品种、数量、价格等跟供应商进行协商结算和补偿。
（3）社会捐赠：严重的自然灾害发生后，由政府机构及有组织的社会团体向海内外各界募集捐赠物资食品，帮助解决灾区和灾民的困难。但是，基于应急食品对质量的高要求，捐赠和募得的食品难以保证其质量，需要对其进行质量检验才能投放灾区，而这需要耗费大量人力成本和时间成本，对救援效率将带来负效应，因此不建议采用此方式筹集应急食品。
（4）政府采购：以上几种食品物资的来源都为救灾物资提供了很好的筹集渠道，但它们只是其中的一部分，大部分的物资来源于政府的采购。当储备物资、征用物资及捐助物资不能满足事件点人民的需求时，政府将实行紧急采购。
对应急食品的采购，政府应当坚持质优价廉原则，引入市场竞争机制，采取多种形式，尽可能直接面向制造商进行采购，减少流通环节，从而达到节约成本和时间的目的。同时，为了在最短的时间内筹集到足量的应急食品，政府还应考虑多渠道采购，主要是在国内开辟渠道，必要时还可以向国外扩张，从而保证食品物资的数量和质量。
2.2 应急食品的仓储成本
影响应急食品仓储成本的主要因素是应急食品的安全储备管理和事件点的应急食品库存管理。
应急食品的安全储备管理指的是在突发事件发生后，根据对事件点的监测及反馈得到的应急食品的需求量及到货时间周期，确定出应急食品的安全库存量，当应急食品的储存量低于此安全库存量时，自动发出预警，这时需要及时补充应急食品以使其始终高于安全库存量。[7]其中，到货时间周期是指从事件点发出目标采购订单到所需的应急食品到达需求点的时间，包括了采购订单的所有处理时间以及应急食品的配送时间这两部分时间；同时需要注意的是，安全库存量并不是一成不变的，它将随着应急物流运作的不同时期而发生改变，因此需要及时地反馈食品需求量，以便精确估算出各个时点的安全储备量，及时补充，防止应急食品缺货情况的出现。
事件点的库存管理成本则包括应急食品的储存成本和缺货成本，具体而言，包括建立食品库存点的费用，为保存食品而购买的设备的费用（如冰柜等）及其使用耗费，食品腐烂、过期等损失费用，以及因缺货而造成的管理效用损失等成本，比如人民对政府评价的负效用。由于突发性事件的食品应急物流作业的首要目标是保障事件点人员的食品供应需求，而缺货背离了此目标，并且将造成巨大的管理效用损失问题，因此笔者认为在突发事件点建立的食品库存点应在满足不允许缺货的前提下进行成本要素的分析。
2.3 应急食品的配送成本
应急食品的配送成本是指应急食品供应时从采购点配送到需求点过程中所产生的各项费用之和。在食品应急物流体系中，食品配送可以说是最重要的一环，只有保证了食品的配送速度，才能保证食品的快速供应，以及保障需求点人员的生命安全。[8]
在分析应急物流作业的配送成本中，主要应考虑两个因素：时效性和因配送而发生的各项费用。强调时效性是为了降低救援时间成本，而减少配送中发生的各项费用则是为了降低财物成本。在具体的应急物流作业情况中，为了降低配送成本，在保证时效性的基础上，还应考虑的因素有很多，比如：选取的配送方式是否有利于食品的保存，是否可以借助合作的第三方企业已建成的物流渠道进行配送等。
2.4 整个物流作业中的管理成本
任何一项活动都离不开管理，只有在有效的组织管理下，活动才能顺利地进行并达到预期效果。对于食品应急物流活动而言亦不例外，只有在国家相关部门有效的组织配合下，才能保证物流作业的快速进行，从而在最短的时间内将应急食品供应到需求点并进行物资储存和分发以满足食品供应需求。具体而言，应急物流活动中的管理活动主要包括事前的应急部署和监测预警、事中的指挥及协调各部门有效配合、事后的各项完善及补偿工作。
应急物流作业中的管理成本则是指在整个物流活动中因组织和管理物流作业而发生的财物、人工、各种劳动资料等的总耗费，根据其发生阶段分为事前、事中、事后的管理成本。具体而言，主要包括以下几方面：事前的应急信息指挥平台的建设成本、应急预案的制定及演练成本、建立各类应急机制的成本、管理人员的人工成本；事中的应急指挥中心对各部分的组织及协调成本、参与应急活动人员的培训成本；事后进行的人员补偿等所发生的成本费用等。[4]
相较于企业的物流运作管理成本，应急作业中的管理成本最注重的是整个运作过程的时效性，然后才是在物流活动效率得到保证的前提下考虑合理降低管理成本。
3 结 论
成本在食品应急物流体系中具有重要的作用，在保证物流活动时效性的基础上考虑成本是必要的。本文对食品应急物流的成本考虑主要是通过分析物流作业中的各个环节来进行的，通过对各个环节的研究，指出食品应急物流体系的成本动因主要包括食品筹集成本、仓储成本、配送成本、管理成本。
其中，食品筹集成本方面主要考虑应急食品种类和数量的选择及筹集方式；食品仓储成本方面主要考虑安全储备管理成本和应急食品库存管理成本；食品配送成本方面就配送途径而言主要包括长途干线运输及短途配送成本，就成本核算方式而言主要包括保证时效性及在此前提下发生的各种配送费用；管理成本方面主要就其发生阶段分为事前、事中、事后成本三个部分进行分析。
近年来应急事件频繁发生，这就对其成本核算提出了更高的要求，我们有必要对其进行研究并提出成本优化方案。在今后的研究中，可以按照应急物流体系各个阶段发生的成本进行方案研究，即从食品筹集、仓储、配送、管理等方面进行成本的优化分析。
参考文献：
[1]谢如鹤，瑭杰，刘漫波.食品应急物流体系建设探讨[J].物流与采购研究，2009（10）：10-13.
[2]李志锋，谢如鹤.食品应急物流运作流程探讨[J].物流工程与管理，2009，31（9）：81-84.
[3]欧忠文，王会云，姜大立.应急物流[J].重庆大学学报，2004，27（3）：164-166.
[4]李志锋.突发事件中食品应急物流的成本体系及成本优化研究[D].广州：广州大学商学院，2010.
[5]向海峡，刘振华.应急物资的筹措[J].中国物流与采购，2003（23）：27.
[6]刘乃娟.应急物资采购的供应商选择研究[D].北京：北京交通大学交通运输学院，2011.
关键词：存货损失 会计 增值税 处理
企业日常经营活动中，不可避免的会发生各类存货损失。企业会计准则等对存货盘亏、毁损的会计处理进行了明确，增值税暂行条例及实施细则对存货损失的增值税处理予以了规定。加强对上述政策的理解和分析并作出正确处理，能有效规避企业在处理存货损失方面的财税风险。
一、 存货损失处理的财税规定
（一）会计规定
《企业会计准则》规定，存货发生的盘亏或毁损，应作为待处理财产损溢进行核算。按管理权限报经批准后，根据造成存货盘亏或毁损的原因，分别以下情况进行处理：
属于计量收发差错和管理不善等原因造成的存货短缺，应先扣除残料价值、可以收回的保险赔偿和过失人赔偿，将净损失计入管理费用。
属于自然灾害等非常原因造成的存货毁损，应先扣除处置收入（如残料价值）、可以收回的保险赔偿和过失人赔偿，将净损失计入营业外支出。
关于自然损耗产生的合理损耗，对运输途中的合理损耗，企业会计准则讲解2010版规定，合理的途耗应当作为存货的其他可归属于存货采购成本的费用计入采购成本；对于企业持有期间存货因自然损耗产生的合理损耗，按照现行一般的做法，经批准后计入管理费用。
由此可见，会计上所称的非常损失通常是指因自然灾害、意外事故等客观原因造成的损失，不包括因管理不善等主观原因造成的损失。非常损失与一般经营损失相对应，非常损失计入营业外支出，一般经营损失计入管理费用。
（二）税务规定
《中华人民共和国增值税暂行条例》（第538号国务院令）第十条规定，下列项目的进项税额不得从销项税额中抵扣：非正常损失的购进货物及相关的应税劳务；非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务。那么，合理区分正常损失和非正常损失就成为纳税人能否正确作出是否抵扣进项税判断的关键。
《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（财政部 国家税务总局令2008第50号）第二十四条规定，条例第十条第（二）项所称非正常损失，是指因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的损失。实施细则对需要转出进项税的非正常损失作出了限制性解释，仅列举了“因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质”三种情形。对于企业实际生产经营过程中发生的各种存货损失是否属于上述非正常损失，现分析如下：
1、存货减值损失
《企业会计准则》规定，资产负债表日，当存货成本高于可变现净值时，存货按可变现净值计量，同时按照成本高于可变现净值的差额计提存货跌价准备，计入当期损益。笔者认为，企业会计准则中列示的计提存货跌价准备的五种情形均不属于增值税条例规定的非正常损失范围，不需要转出对应的进项税。《安徽省国家局税务局关于若干增值税政策和管理问题的通知》（皖国税函[2008]10号）规定，纳税人对存货采用“成本与市价孰低法”进行计价，每期期末因存货账面价值低于市价而计提的存货跌价准备不属于非正常损失，不需要作进项税额转出处理。
2、存货评估损失
《国家税务总局关于企业改制中资产评估减值发生的流动资产损失进项税额抵扣问题的批复》（国税函[2002]1103号）规定，对于企业由于资产评估减值而发生流动资产损失，如果流动资产未丢失或损坏，只是由于市场发生变化，价格降低，价值量减少，则不属于《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》中规定的非正常损失，不作进项税额转出处理。
3、存货因过保质期等原因产生的损失
在实际操作中，不易区分存货过保质期产生的损失是因管理不善还是因其他原因导致的。《安徽省国家局税务局关于若干增值税政策和管理问题的通知》（皖国税函[2008]10号）规定，纳税人因库存商品已过保质期、商品滞销或被淘汰等原因，将库存货物报废或低价销售处理的，不属于非正常损失，不需要作进项税额转出处理。
4、自然灾害损失
国家局税务总局网站关于“因地震发生的原材料损失是否属于非正常损失”答疑中指出，自然灾害造成的损失不属《增值税暂行条例》及其实施细则规定的非正常损失范围，不作进项税额转出处理。
由此可见，税务上认定的非正常损失是指因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的损失，不包括因存在减值迹象、评估减值、过保质期、商品滞销和自然灾害等原因造成的损失。非正常损失的进项税不得在销项税中抵扣。
二、存货损失处理的案例分析
现对存货损失的财税处理举例说明如下：
例1：A公司在期末资产清查中发现原材料损失20000元，经查实，系单位仓库保管员管理不善导致原材料霉变，经批准后责任人赔款5000元，其他转入管理费用。假设A公司为增值税一般纳税人，适用税率17%。
分析：仓库保管员管理不善导致原材料霉变属于增值税暂行条例第二十四条规定的非正常损失的三种情形之一，因此，对应的进项税需要转出。
借：待处理财产损溢-待处理流动资产损益23400；贷：库存商品 20000，应交税费-应交增值税（进项税转出）3400；批准转销时，借：其他应收款5000，管理费用 18400；贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益23400。
假设原材料损失中含运费930元，那么应转出的进项税为（20000-930）×17%+930÷（1-7%）×7%=3311.9 元。
借：待处理财产损溢-待处理流动资产损益23311.9；贷：库存商品 20000，应交税费-应交增值税（进项税转出）3311.9；批准转销时，借：其他应收款5000，管理费用 18311.9；贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益23311.9。
例2：沿用上例，上述原材料清理后作价销售，取得变价收入2000元，其他条件不变。
处理方式1：将20000元全部作为存货损失，并将其对应的进项税全部转出，同时变价收入2000元按规定缴纳增值税。
借：待处理财产损溢-待处理流动资产损益23400；贷：库存商品 20000，应交税费-应交增值税（进项税转出）3400；取得变价收入时，借：银行存款 2000，贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益1709.4，应交税费-应交增值税（销项税）290.6；批准转销时，借：其他应收款5000，管理费用 16690.6；贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益21690.6。
处理方式2：变价销售部分不作为存货损失，将扣除变价收入后的金额作为存货损失，并转出对应的进项税；变价收入2000元按规定缴纳增值税。那么应转出的进项税为[20000-2000÷（1+17%）]×17%=3109.4元。
借：待处理财产损溢-待处理流动资产损益21400；贷：库存商品 18290.6，应交税费-应交增值税（进项税转出）3109.4；取得变价收入时，借：银行存款 2000，贷：其他业务收入1709.4，应交税费-应交增值税（销项税）290.6；批准转销时，借：其他应收款5000，管理费用 16400；贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益21400。
与处理方式1相比，这种处理方式要少交增值税290.6元。
例3：A公司因水灾导致原材料损失20000元，应收保险公司赔款10000元。
分析：因水灾导致原材料损失不属于增值税暂行条例第二十四条规定的非正常损失的三种情形，因此，对应的进项税不需要转出。
借：待处理财产损溢-待处理流动资产损益20000；贷：库存商品 20000；批准转销时，借：其他应收款10000，营业外支出 10000；贷：待处理财产损溢-待处理流动资产损益20000。
三、结束语
企业发生存货损失时，财务人员不能简单地作出职业判断。要收集与存货损失相关的证据，只有弄清存货损失产生的真实原因，合理区分正常损失和非正常损失，才可能作出正确的财税处理，增强会计核算的准确性，有效降低企业税收风险。
参考文献：
[文章编号]：1002-2139（2013）-3--01
近年来，国家不断加大对高校家庭经济困难学生（即贫困生）的资助力度。做好贫困生的认定工作，是贫困生资助的根本和关键所在。2007年6月26日，教育部和财政部联合下发了《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生的认定工作的指导意见》等相关文件，对高校贫困生的认定工作提出了明确的要求。但目前，高校在贫困生的认定过程中，尚存在不少问题，使资助工作受到了不同程度的影响。
一、高校贫困生的认定
家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间学习和生活基本费用的学生。目前，高校在贫困生的认定方式、方法与标准上基本形成了一套自己的思路。
一般来说，高校采用的认定贫困生的标准主要有：（一）父母双亡或单亲家庭；（二）家住农村偏远落后地区，自然条件恶劣，生活困难；（三）无经济来源的烈士及其他优抚对象子女；（四）家中有危重病人或经济欠发达地区多子女上学家庭；（五）其他因家庭发生突然变故，自然灾害等造成生活困难。
贫困生认定的程序：依据国家有关规定，首先由学生本人提出申请，同时提交教育部统一印制的《高等学校学生及其家庭情况调查表》，它需要学生家庭所在地乡、镇或街道民政部门加盖公章，即“贫困证明”。其次，成立由辅导员任组长，学生干部、学生代表按照一定比例组成班级民主评议小组，对申请学生的家庭情况、在校学习生活纪律、日常消费等各方面情况进行评议，最后，由院（系）贫困生资助领导小组复审，无异议后上报学校并公示。
二、高校贫困生认定的现状问题
（一）认定标准难以界定
认定贫困生，必须将学生个人消费和家庭收入水平综合起来考虑。但我国各地区经济发展不平衡，差异性较大，学生在校期间的生活标准也不尽相同，即使同一城市不同专业学生的消费水平也不相同，再加上学生心理承受能力不同等因素，贫困生认定很难确定明确的标准。
（二）认定过程难以避免人为因素影响
学生的“贫困证明”是认定的重要依据。但学生生源所在地的相关工作人员出具证明时即出于乡情、人情关系，又没有相应的制约措施，在不损害本部门利益的前提下，往往审核不严，导致“贫困证明”泛滥和扩大化。另一方面，真正贫困的家庭，由于家庭成员不清楚民政部门的办事程序或缺乏社会关系，反而无法开出“贫困证明”。
师生民主评议是认定通过与否的重要环节。高校中，辅导员或班主任都有各自较为繁忙的日常工作，或由于所带学生人数较多，没有充足的时间深入了解每一位学生的家庭经济状况和日常消费状况，学生的消费行为是一个较为复杂的多元消费结构，仅从外表方面很难确定其消费状况，这就使得评议的主观性较强；学生代表本身就与申请的学生是同学、室友或老乡，由于感情亲疏不同，他们在发表意见时，很难避免个人主观情感。
（三）资助观念问题加大了认定的难度
目前，国家对贫困生的无偿性资助容易造成其心理上的依赖性及行动上的惰性，甚至形成“等、靠、要”的心态，不利于培养学生自立自强的精神。所以，资助的无偿性一方面使得有些学生不惜弄虚作假挤进贫困生的行列，另一方面使得少数贫困生感受到标签式的自卑，不愿申请贫困资助。
三、高校贫困生认定的应对策略
（一）加强思想教育
目前，国家对贫困生的资助主要集中在经济上。然而，贫困学生所面临的不仅仅是物质层面上的问题，在他们身上还有由于生活环境，家庭条件，成长经历等因素造成的各种精神层面问题。因此，高校应加强对贫困生的思想教育和引导。
励志教育。贫困生自卑感强，缺乏自信，对自我认识不够客观，高校应开展多种形式的励志成才教育，培养学生自立自强精神，以自身积极的拼搏来实现人生价值。
感恩教育。在高校中，有部分学生认为家庭困难获得资助是理所应当的。因此，学校应教育引导贫困生知恩、感恩、报恩和施恩，感谢父母、学校和社会，珍惜来之不易的学习机会。
心理健康教育。贫困生自卑，敏感，防范意识强，极易受到伤害。高校应通过教育、咨询和讲座等多种方式，引导贫困生正确认识自己，加强对他们承受困难和挫折能力的训练，培养他们百折不挠、勇敢刚毅的品质，使他们朝着有益于身心，适应社会和完善自我的方向发展，收获人生。
诚信教育。学校教育应让学生意识到诚实守信是现代公民的立身之本，继承和发扬优良传统，从而最大限度地减少通过弄虚作假骗取贫困生认定的行为。同时，还应营造一个良好的社会大环境。只有全社会的诚信系统变的完善，才能杜绝伪贫困生出现。
（二）完善贫困生认定标准
教育部只是对家庭经济困难学生做了一个定性的解释，在实际操作中很难定量。高校应根据实际情况出台更为科学合理、具备可比性、可行性和指导性的标准，如学生家庭年纯收入、学生在校月消费水平等作一个量化规定，使认定工作操作性更强。同时，对能提交城市低保，农村特困证明，烈士、孤儿证，家人重病医疗证等情况予以优先认定。这样，两方面相互补充，在一定程度上使认定标准更加客观，认定结果更加真实。
（三）建立贫困生认定的责任追究和跟踪监督机制
在认定的过程中，一旦发现贫困证明与事实不否，除了要追究学生的责任外，还应追究出具证明的相关工作人员的责任，增强学生和政府工作人员的责任、法纪意识。高校领导应该按照要求配足辅导员，以确保辅导员有足够的时间和精力了解每位学生的学习生活状况，在组织贫困生认定时可以有的放矢。
关键词：高等教育；助学金评选；执行；具体对策
一、前言
读大学不管是在农村还是在城市都是令人向往的事情，然而对于一些贫困的家庭来说，大学高昂的学费成为了绊脚石。而为了帮助家庭困难的学生完成大学学业，自2007年起，国家就出台了相关政策，成立了高校助学金以扶持高校贫困大学生。然而助学金的评选成为了近几年来很多院校头疼的问题，社会上也出现很多助学金评定的作假事件，其影响非常恶劣。本文就现阶段呢高校助学金的评选存在的问题进行分析，就如何加强助学金的评选，实现助学金真正的意义提出具体对策。
二、现阶段我国高校助学金评选面临的问题
1、助学金审查制度不严格
因管理制度不健全，对于贫困生的界定标准模糊、供需比例失衡等原因，只是高校助学金的执行存在很多弊端。首先，“伪贫困”问题一直以来都是国家助学金评定的关键问题，也一直以来都是受到社会关注的焦点。一般来说，助学金的发放都是以学生的家庭贫困度来决定的，但这种度很难把握，其界定也非常模糊，在实际的助学金发放执行过程中，如果没有一个科学合理的界定规则与界定办法，各个高校就无法准确的参照贫困的界定来发放助学金。事实上，在申请助学金的过程中，需要提交家庭贫困证明、家庭经济情况调查表等并由生源地所在的乡、镇、居委会等相关部门开具证明。但实际上由于缺少相应的监管机制，学生生源地对于贫困生家庭的贫困程度认定没有相应的义务和责任，尤其是出于同乡人情等，觉得自己也不会损失什么，常常很轻松就能办理贫困证明。然而，这也往往是导致贫困证明失真的主要原因，最终使得助学金没能真正发挥作用。
2、供求原则失衡
事实上，国家在制定助学金政策时给定的原则条件是非常高的，但其缺乏较高的可操作性，面对数量巨大、名额多的情况，很多学生家庭实际并不贫困的学生一起来竞争，于是就出现了助学金竞争的现象。再加上高校想要体现公平、公正的原则，在助学金评定与发放的过程中，主要通过班级“选举”方式来评定，而那些人缘好的学生往往能够获选，而属于与同学接触的真正的贫困生则被拒之门外。另外，各个高校的助学金发放名额一般是根据省市地区的差异、高校办学的层次以及质量，班级人数等来分配的。按照理想状况来说，这些名额都是能够满足基本贫困生需求的。但还是由于贫困的界定胶南，实际贫困程度在班级中还是存在差异，最终造成贫困学生因名额有限无法享受助学金，而另外一部分非真正贫困的学生却能够拿到助学金，这也充分体现出助学金当前公平原则失调、供求原则失衡的弊端。
3、精神贫困现象泛滥
就当前的情况来看，高校助学金的发放与执行存在一个特点，就是受资助的学生只管享受权利、无需履行一定的义务，使得大量的资助金变得无偿化。也正是因为这一点，学生在受到资助后，无需履行一定义务，可能间接影响了学生的思想观念，滋长了学生不劳而获的思想观念，最终使得学生变成不仅家庭平困，思想与精神也贫困的学生。更严重的是，有的学生在拿到助学金后甚至用于不正当的地方，大量挥霍助学金，最终使得助学金没能发挥真正资助的作用。此外，很多助学金的评定还存在以成绩好坏来界定评选标准的，一些成绩好的学生才能够获得评选的资格。再加上对于助学金的专项化、细化程度不高，在执行和发放的过程中存在非常多的问题。
三、针对高校助学金评选的几点对策
1、制定明确的评选标准
伴随着国家高校助学金的力度加大，高校很多助学金评选和执行过程中的问题也逐渐暴露出来，因此我们必须寻求一个符合公平、公正的原则，将助学金发挥到实用之处。首先，就要制定出学生家庭经济困难认定的标准，做好助学金发放的重要环节。事实上，影响家庭经济状况的因素主要就是父母双亡、无经济来源；单亲家庭，收入微薄；家庭成员患有重大疾病需要长期治疗，债务高的家庭；或是受到自然灾害致使家庭收入锐减的家庭。学校应全面考虑国家制定的多条评定原则，不仅要要求学生出具相关的证明材料，还应对学生的日常生活状况、表现出来的一些软指标进行考察，明确学生的贫困程度和认定标准，以制定出科学的评定原则，仅有促进奖学金的公平、公正发放原则。
2、加强对发放过程的监督
根据相关国家规定，助学金评定的条件应结合高校的实际情况，以制定出体现教育公平、评定公正的原则，制定出行之有效的评定方法。与此同时，还应加强对助学金发放过程中的监督与管理，充分发挥助学金的用处。而为了避免国家助学金的发放与执行失去意义，高校还应组织相关人员成立一定的监督团队，注重助学金发放后学生的表现，尤其要注重院系与班级对于助学金的发放与执行过程，只有严厉的监管和管理才能保证助学金的及时发放、公平公正、以及落到实处。该组织还可以通过开展讲座的形式，为受到助学金资助的学生进行教育，以正确引导贫困生将国家助学金用到实处，以真正解决学生家庭经济困难的问题，发挥助学金的实际作用。
3、按需分配，保障学生利益
在国家助学金执行与发放的过程中，为保证助学金的发放到位，应建立好贫困生的资助动态管理档案，对学生的家庭情况、个人消费情况以及平时表现、受资助情况等都进行详细的记载、并进行定时的更新与完善。当今后的助学金发放时可以优先考虑这些学生的情况。但这种方式要适度，不能让这些学生产生不劳而获的观念，更不能让其觉得自己有优先享受的感觉。因此，还应完善学生的学习成绩、日常生活以及表现的动态档案，以全方位了解学生的情况，及时剔除不符合标准的学生，保障其他同学的利益。而在进行助学金名额分配的过程中，还应根据各个班级、院系的实际人数与需求来按需分配，及时了解动态的学生档案，来制定名额分配，保证能对贫困生进行有效的管理，并维护好学生的利益。除此之外，对于助学金的资助方式，还应转变思路，做好国家助学金的专项化与细分化，解决助学金发放、评选与执行过程中的多种弊端和漏洞，以发挥高校助学金的真正作用，更能保障贫困生的基本权益。
四、结束语
总之，就现阶段我国高校助学金的评选状况来看，我们还需要根据高校的实际情况，制定出合理的评选标准，通过组织相关人员进行评定，严格评选标准并进行严格的监督和审查，做到公平、公正、按需分配的原则，以保证贫困生的基本权益，发挥高校贫困助学金的实际作用。（作者单位：湖北第二师范学院）
参考文献：
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[关键词] 水资源保护 地方立法 节水
水资源是指可以更新补充，可供永续开发利用和可能被利用的水源，这种水源应当具有足够的数量和可利用的质量，并在某一地点为满足某种用途而能够得以利用。我国《水法》所指水资源是指地表水和地下水，即是指陆地水源。
河北省地处北方缺水地区，属于资源性缺水省份，水资源问题相当严峻，水资源保护任务十分艰巨。河北在水资源保护方面存在的问题主要表现为干旱缺水、水土流失、地下水超采和水体污染等几个方面。河北全省多年平均降水量为541毫米。降水量各地不均，且年际变化较大。多水年份与少水年份降水量相差悬殊。降水量年内分配也很不均匀，全年降水量的80％集中在6～9月。按照国际界定标准，人均水资源量500立方米以下属于极度缺水，河北省人均水资源量只有305立方米，人均和亩均水资源量都相当于全国平均值的1/8，均低于全国水平和相邻省、市、区。且部分山区自产地表水资源量已专供北京、天津两市使用。每年，全省提供的水资源量为167亿立方米，而需求量却达到220亿立方米左右，不足部分只有依靠超采地下水补足。全省可利用的地下淡水资源允许开采量为120.08亿立方米/年，其中河北平原91.68亿立方米/年，山区28.40亿立方米/年；随着工农业的迅速发展，地下水得到了大规模的开发利用，河北省每年平均超采地下水40亿立方米，长期过量的开采，已经引起了地面沉降、土地沙化、土地裂缝和地面塌陷等一系列生态灾害和地质灾害。地表水环境生态严重恶化。超采地下水形成巨大的漏斗区，水土流失严重，出现了沙尘暴等自然灾害，给经济建设、社会发展以及人类生存造成了极其严重的后果。这已成为河北省全面建设小康社会的重要制约因素，迫切需要加大水资源保护力度。
近年来，随着人们对资源环境问题的重视日益提高，河北省在水资源保护方面取得了一定的成绩，但还存在着法律体制不完善，立法质量不高，执法水平较低，法律法规宣传不力等问题。因此，要保护水资源，使其发挥在河北经济可持续发展中的作用，就需从以下几个方面着手。
一、加强地方立法，建立和完善河北省水资源保护的法规体系，配套完善现有法规的实施细则
我省水资源保护的地方性法规体系，还未能真正地建立起来。而针对我省这样一个水资源特点突出的省份而言，应当根据海河流域水资源保护总体规划，结合河北水资源的特征和境内各河流流域内经济发展的要求，针对水资源保护方面存在的突出问题，尽快完善相关的水资源保护等有关地方性法规规章，建立起具有自身特色的水资源开发与保护的地方性法规体系，以有效地遏制住各流域水污染势头、水土流失和对地下水资源的破坏，保证河北有限的水资源的可持续利用。对于国家的法律、法规，河北要结合本省的特色，有针对性地制定适合河北水资源开发与保护的实施细则。应抓紧修改、补充和完善水资源保护方面的配套法规和规章，当前应着手起草制定“河北省水功能区划管理办法”、“饮用水源地保护管理办法”、“地下水超采区管理办法”、“入河排污口管理办法”、“建设项目水资源论证管理办法”等。
二、进一步加大投入，加快治污与生态建设步伐，改善水环境质量
认真实施《河北省海河流域水污染防治规划》、《河北省水资源保护规划》、《河北省地下水资源开发利用规划》《河北省水土保持规划》以及《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》河北部分，加快工业企业污染源治理和城市污水处理厂建设步伐，建设饮用水源地保护和饮水保障工程等。同时，还应积极谋划以流域区域为单元的水资源保护综合工程规划，如“引滦入津水源保护承德项目建设规划”、“南水北调治污与水源保护规划”以及“湿地恢复和区域生态建设规划”等，为水资源保护工程建设做好项目储备。
三、建立精干高效的执法队伍，严格水资源保护管理的行政执法，强化执法法律责任
首先，各级政府各部门要高度重视水资源保护管理的重要性，将水资源保护的状况与政绩的考察相联系，要创造良好的执法环境。良好的执法环境是有关水资源保护的法律、法规、规章和标准得以贯彻执行的必要条件。其次，要加强水行政执法队伍的素质的全面建设，要特别强调水行政执法人员对水资源、水资源管理保护、水行政执法专业技术知识的了解，例如对各种技术规范、操作规程、环境标准等法律规范要能熟练掌握和运用。最后，要严格水资源保护管理的行政执法，执法过程中，要贯彻水资源保护的指导思想和基本原则，严格按照水资源保护管理的法律规范进行管理，对违法行为要及时给予相应处罚。
[关键词] 国家助学金；贫困生；问题；对策
【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）11-098-1
伴随着高等教育大众化，高校中来自贫困地区和贫困家庭的大学生数量日益增多，为让家庭经济困难学生能够安心学习并顺利完成学业，促进教育公平，2007年5月，国家在高等教育阶段设立了国家助学金。其有效缓解了贫困家庭大学生的现实困难，是政府和社会对贫困学生的特别关怀的直接体现。但在实施过程中出现了一些问题，导致国家助学金背离了她的政策规定和愿望初衷。
一、国家助学金在实施过程中所存在的问题
（一）家庭情况调查表可信度有待考察。现在的贫困生资格认定是在地方乡镇或街道民政部门盖章的家庭情况调查表为依据的基础上进行的。但现实情况是，个别政府民政部门责任心不强，根本不审查或审查不严，好多家庭并不贫困的学生也能轻而易举拿到盖章的家庭情况调查表，更有甚者家庭条件较好的学生开具贫困证明更加容易，这就造成了大量虚假证明的存在。
（二）个别同学在金钱面前成了伪贫困生。随着国家助学金资助金额的不断增大，有些家庭良好的学生却在面对国家助学金资助金额不断增大的情况下抵制不住诱惑，没有认识到国家助学金的真正实质，成为了“伪贫困生”。
（三）国家助学金的资质变成了平均主义。在个别班级中，国家助学金变成了“平均主义”或“轮流享受”的资助方式，今年你几个拿，明年他几个拿，根本不考虑或很少考虑学生的品德表现、家庭经济状况、生活作风以及学习态度、勤奋程度等等。未能体现国家助学金的资助、激励和育人性质。
（四）国家助学金的有关政策规定缺乏可操作性。国家助学金申请条件只是从定性的层面对助学金的申请条件作出普遍适用性规定，这种普遍适用性就在一定程度上抹杀了政策的可操作性。国家助学金的有关政策规定，如怎样认定学生爱国和拥护党的领导和遵守宪法、法律，怎样界定学生诚信守信、道德品质及其程度，如何评价学生勤奋学习和积极上进，如何认定学生生活俭朴等缺乏可操作性。
二、国家助学金问题解决对策
（一）加强诚信教育和感恩教育。高校应深入介绍国家助学金，使学生懂得国家助学金的本质，理性看待国家助学金和资助金额。在做好关怀、资助家庭经济困难学生的同时，应当积极引导贫困大学生诚信做人、懂得感恩。对于挤占名额的非贫困生，学校应帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观，引导他们理性地看待金钱。
（二）充分发挥班级评议小组的功能。同学之间平时生活和学习都在一起，相互之间对于家庭情况、日常消费以及学习积极性纪律性等情况了解较之辅导员或班主任要全面的多。所以，贫困生认定采取班级评议小组民主评议，但让每一位同学要充分意识到民主评议不仅是一种义务，更是一种责任和荣耀。通过班级集体投票把那些为人正直、诚实的同学选出来担当此责任。
（三）发挥监管功能。学校和院系每学年可以不定期随机抽取一定比例的家庭经济困难学生，通过信件、电话、个别对象实地走访等方式进行核实。如发现弄虚作假现象，应立刻取消其资助资格。情节严重的，学校应依据有关规定给予纪律处分，并在其档案中留下不诚信记录，力求从机制上杜绝虚假贫困。
（四）采用操作性强、量化的贫困生认定体系。健全的贫困生认定工作是解决高校贫困生问题的先导，要解决贫困生认定问题，必须构建标准化、科学化、现代化的认定体系，从而促进贫困生工作的良性发展。根据国家政策规定、以往研究成果以及笔者工作经验，下面四个要素在贫困生认定工作中是必须要考虑的因素，并确定了各自的所占权重。
品德方面（15%）：遵守校规校纪、为人正直诚实、尊敬师长、关心同学、与人为善等；家庭情况（40%）：孤儿、烈士子女、单亲家庭且家庭相对困难、家中有重病的亲人、父母子女较多且父母目前负担很重者、家庭中有两个或两个以上子女在上学；家庭发生重大变故，或遭受自然灾害或其他灾害导致家庭贫困者、城市低保、来自边远山区或农村等；生活作风（30%）：是否有高档化妆品或消费品、是否参加勤工俭学、生活是否节俭等；学习表现（15%）：学习态度、学习积极性和主动性、学习纪律性、学习成绩表现等。
大学是培养学生德智体全面发展的地方，学习是当代大学生在校期间的首要任务，全面考察学生在校期间的品德和学习，不仅是对资助者的肯定，更是对资助项目的负责。助学金申请基本条件上也明确规定了家庭贫困、遵守学校规章制度、生活简朴和勤奋学习等方面。助学金首先是资助功能，所以首先要考虑的是家庭贫困和生活简朴方面；其次，助学金还有一种激励和育人功能，所以也不能不考虑学生的在校表现，不能不考虑学生的品德表现和学习态度，将品德和学习作为国家助学金评定的基本要素无疑有利于进一步挖掘国家助学金潜在的社会功效和教育价值，引导教育学生更好地成为学习态度良好、品学兼优、德才兼备的有用人才。
参考文献：
[1]赵姝，方冬颖，章晓玲.高校助学金制度的初步探索[J].价值工程，2010，29，（36）：108.
[2]郭昕，田辉玉.国家助学金评选面临的问题与对策[J].教育与经济，2011，（4）：38-40.
【关键词】 城市综合承载力 预警评价 主成分分析
当今世界，城市化在给现代城市带来繁荣的同时，也使其面临前所未有的承载压力，故“十一五”规划纲要提出：“规划城市规模和布局，要符合当地的水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共设施供给能力相适应。”本文旨在界定城市综合承载力内涵，构建结构模型，设计预警指标，选择评价方法，以期为城市管理提供依据。
一、城市综合承载力的内涵与结构
1、城市综合承载力内涵
所谓城市综合承载力即一定时期、一定空间区域和一定的社会、经济、生态环境条件下，城市资源所能承载的人类各种活动的规模和强度的阈值。就载体而言，城市不仅包含硬件承载力，而且包含文化、政策、精神等在内的软件承载力；就承载对象而言，其包括城市各种社会经济活动，如城市规模、经济产值、交通规模等。城市综合承载力是个复杂的系统，其要素和子系统以不同方式耦合形成城市综合承载力，从而支撑城市社会经济活动的协调发展。
2、城市硬件承载力结构
硬件承载力中，环境承载力即一定时期、一定状态或条件下，一定环境系统所能承受的城市人类社会活动与经济活动正常运行的最大支持阈值，强调环境系统对城市人口社会与经济活动的支撑能力；土地承载力即一定生产条件下土地资源的生产力和一定生活水平下所承载的城市人口社会活动与经济活动限度；设施承载力即一定时期、一定状态或条件下，城市内外交通和公用设施等承载城市人口社会活动与经济活动所需物资、信息、资金以及人才等要素的阈值；能源承载力即一定时期，城市所获能源支撑一定规模城市人口社会活动与经济活动的能力；水源承载力即一定时期，城市以可持续发展为原则，以维护生态良性发展为条件，以可预见的技术、经济和社会发展水平为依据，在水资源得到适度开发并经优化配置的前提下，城市水资源系统对当地人口和社会经济发展的最大支持能力。
3、城市软件承载力结构
软件承载力中，文化承载力即一定时期，城市所特有的市民社会意识、道德观念、城市文化氛围和风俗习惯等对城市硬件的影响和作用，而产生的城市承载力变化；制度承载力即城市政府、城市企业以及国家在城市层面上的政治法律制度、经济体制以及社会文化方面的制度等状况及对硬件资源与要素利用的作用与影响程度；管理承载力指一定时期，城市、城市企业等城市主体的管理战略、管理策略、管理水平及管理效率等资源利用的作用，从而带来的承载力变化；科技承载力即一定时期、一定状态或条件下，城市技术水平融合于其他城市硬件而产生的倍增承载力；学习承载力即一定时期，城市通过与城市内外的参观、了解、模仿、借鉴等发生的学习来改变资源、能源以及要素等的输出、输入、利用等方面能力，从而带来的城市承载力变化；开放承载力即一定时期内，城市通过与城市内外的联系状况来改变资源、能源以及要素等的输出输入能力，从而带来的承载力变化。
二、城市综合承载力预警指标体系
1、城市硬件承载力预警指标体系
城市承载力预警指标分为宏观和综合两大类。
宏观指标描述承载要素承载力的大小，包括城市承载要素支撑的经济规模，它是城市GDP与生产这些GDP所耗要素量之比；城市承载要素支撑的人口规模，它可根据某城市所处社会发展水平下国内生产总值与人均GDP下限的比值确定。
综合指标反映社会经济系统结构状态，分为支持力指标、压力指标和协调指标。支持力指标用来衡量城市承载要素量的大小与质的状况，包括承载要素量及其变化指标、质量指标和开发利用等指标，见表1。压力指标包括社会系统、经济系统和生态环境系统三个方面：社会系统指标包括人口数量与结构、增长率、人均要素耗用量等指标，见表2；经济系统评价指标包括GDP及其要素耗用，见表3；生态环境系统评价指标包括生态环境用地、用水、用能以及环境质量，见表4。协调系统评价指标反映承载要素与社会经济系统的协调状况，该指标分为综合协调指标及承载要素与社会、经济、生态等系统的协调指标，见表5。
综合协调指标综合反映整个系统协调状况，包括城市承载要素供需平衡指数、人均土地面积、单位土地水资源量、人均用水量、自然灾害损失率及其他资源综合指数等分项指标。承载系统与社会系统协调指标包括人均土地资源、人均水资源和饮水安全人口比例以及生活污水排放率等指标。承载系统与经济系统协调指标包括单位承载要素耗用量生产的GDP指标和污染比指标。承载系统与生态环境的协调指标包括生态环境缺水率、工业废水排放达标率和污废循环利用率。
2、城市软件承载力预警指标体系
城市文化决定和影响着城市各主体对承载要素使用的价值取向、行为方式、管理方式以及社会监督方式。政策通过制度安排决定和影响各承载对象的使用成本和交易成本，直接影响各承载对象对各承载要素的使用方式和方法，从而改变城市综合承载力。城市管理承载力主要体现在城市政府的宏观调控能力上。政府宏观调控能力反映的是城市政府如何通过分配承载资源要素而影响城市综合承载力的发挥。科学技术决定着城市人口对于各硬件承载要素使用的方式与方法，直接影响硬件要素的单位承载力。学习与开放承载力通过国内外参观学习等来改变承载要素的利用方式，从而带来城市承载力变化。城市软件要素承载力预警评价指标见表6。
三、城市综合承载力评价指标数据处理
1、城市综合承载力数据处理
城市综合承载力评价涉及人口、建筑、经济、生态环境等多方面因素，由于各因素度量单位不一致，并不能够综合反映城市综合承载力，所以有必要采取必要方法使这些指标无量纲化，以便进行综合评价。对于单一性客观指标的原始数据无量纲化处理，可采用标准化、指数化和阈值法来处理；而对综合客观指标原始数据无量纲化处理是先对构成的单项指标进行量化处理，然后再加权平均求得综合指标值。标准值确定可参考国内外相关承载要素可持续利用标准和要素承载力标准，同时根据城市承载要素的具体情况进行修正。理论上，应坚持以下标准值制定原则：已有国家或国际标准的指标，尽量采用规定标准值；没有国家或国际标准的，参考相关城市现状值，作趋势外推确定标准值；尽量与我国现有政策目标值一致，或优于其目标值；对目前统计数据不完整但又十分重要的指标，暂用类似指标替代。
2、城市综合承载力一般评价法
城市综合承载力的评价旨在找出城市综合承载力中的优势和存在的问题，否则城市措施调整就可能过于盲目，因此，对城市综合承载力的评价非常重要。其一般的评价方法包括：历史比较法，通过城市综合承载力与城市自身历史综合承载力进行比较，找出问题所在和产生的原因，进而寻求问题的解决措施；横向比较法，与其他城市，尤其是同地区同类型的城市进行横向比较，找出城市的优势和劣势，取长补短，更好发展；平均比较法，把城市综合承载力的各方面绩效与全国城市的平均绩效进行比较，找出城市差距，改善城市发展；结构比较法，根据木桶原理，通过城市内部承载力不同方面的对比，找出并解决影响城市综合承载力发挥作用的瓶颈环节，从而提升城市综合承载力。
四、城市综合承载力预警评价方法选择
1、主成分分析法的提出
城市承载力预警系统是由多种因子构成的复杂系统。由于变量个数多，并且彼此间存在一定的相关性，使得所观测到的数据在一定程度上反映的信息有所重叠。主观赋权法的缺点是没有考虑各指标之间的相关性，容易造成重复，没有分析形成城市承载力的各预警因素之间关系。因此，应采用主成分分析法，通过主因子特征值和特征向量对各城市承载预警指标进行综合评价，运用因子载荷和方差极大正交旋转因子载荷分析形成城市承载预警指标各因素间的关系。
2、主成分分析法的应用
在某一地区、某一时段内的城市某承载力（因变量）与其预警指标（自变量）之间存在线性关系，通过对可能引起该承载力变化的各种预警因子进行多变量分析并建立一种数学模型，可以确定城市某要素承载力变化的原因。由主成分分析得知，可从所选影响因子中选择对该承载力变化相关性最为紧密的因子，通过SPSS软件计算得出某城市承载要素总用量与其主要预警因子的多元线性回归模型。引起城市承载力变化的因素主要有人口增长和经济增长。通过对人口增长率、城市人口政策和其他因素的考虑，可预测城市人口增长率；根据城市发展规划可预测GDP增长率。因此，可利用多元线性回归模型预测城市未来发展对不同承载要素的耗用量，结合城市该要素实际所能提供量，发现供求差异，为未来的决策提供参考。
（注：本研究得到中央高校基本科研业务费专项资金资助（武汉理工大学自主创新研究基金，批准号：2011-Ib-081）。）
【参考文献】
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[3] 夏海勇：城市人口的合理承载量及其测定研究[J].人口研究，2002（1）.
关键词：高校；国家助学金；评选方法
随着教育体制改革和高校收费制度的深入实行，高校家庭经济困难的学生比例日益增加。一般来说，普通高校的贫困生比例占到学校总人数的一半甚至更多。由此可见，公平、公正地评定国家助学金，已经成为辅导员在学生工作中必须面对的重要问题之一。
一、助学金评选过程中存在的困难
辅导员作为评选助学金的主要执行者，在评选助学金的工作过程中遇到了一些实际困难。
首先，大学生对助学金的认识不足。国家助学金是无偿提供给在校学生、帮助他们解决部分经济困难的资金，重点在于济困。实施助学金的目的是激励大学生勤奋学习、努力进取，在德、智、体、美、劳等方面全面发展。[1]然而，不少大学生不清楚国家助学金的资助对象，认为是人人应该享有的福利钱。另外，个别班级曲解评选方法规定，甚至出现班级同学人人享有的“轮流坐庄”现象，助学金没有落实到真正贫困的同学。
其次，贫困资格和贫困程度难界定。现阶段评定学生家庭情况的主要依据就是由各地方政府、街道或乡镇开具的贫困证明，但是由于缺乏专门有效的监督机构，造成个别地方民政部门开具证明审查不严，甚至虚开困难证明的现象。同时，由于各地经济发展不平衡造成贫困标准也不同，辅导员无法用统一标准衡量学生的贫困程度。还有一些学生为得到助学金出现编造家庭状况与同学“比穷”，甚至相互诋毁，影响班级同学团结。
二、加强国家助学金的评选方法
第一，加强思想政治教育。加强学生的思想政治教育是促进助学金评定顺利进行的基础，辅导员应该从新生入校教育就说明获得国家助学金的学生的责任和义务，明确获得资助的学生有义务参加学校组织的各项公益活动，鼓励学生将爱心进行传递。日常工作中，辅导员要加强对学生的诚信教育和感恩教育等，强调并严格执行纪律，如在校期间获得助学金的同学若有学习态度不端正、品行不端或有违规、违纪、违法等行为，将停止发放该生的国家助学金。
第二，成立专门的国家助学金评审机构。在坚持公平、公正原则的基础上，设立助学金评选三级评审机构。首先，成立学院国家助学金评审分委员会。由学院领导班子、系主任和辅导员共同组成评选委员会，党总支书记担任委员会负责人。其次，成立学生会贫困工作中心小组。通过竞选设部长1人，招募部员若干，负责所有助学金申请材料的审核工作。最后，成立各班级评审小组。各班班长担任组长，团支书、学习委员和生活委员为固定组员，同时加入民主推荐或选举产生的3-5名组员，选举时要考虑男女比例，为避免主观偏向性每个寝室不要多于1人。
第三，明确评选对象。辅导员应该在国家助学金的专题教育内容中，明确说明施行国家助学金政策为体现党和政府对普通本科高校、高等职业学校家庭经济困难学生的关怀，帮助他们顺利完成学业，主要用途是用于资助家庭经济困难学生的生活费开支[2]。另外，辅导员在开展国家助学金评选工作时，应该再次强调国家助学金的资助对象者原则上是在校的积极上进的贫困学生，所有申请者必须持有民政部部门开具的贫困证明。
第四，量化评定标准。新生入学时，辅导员要及时建立各班级的贫困生档案，通过谈心、查看经济调查表等方式尽可能掌握贫困生的家庭实际情况。另外，评选时尤其着重考虑孤残学生、城镇低保户、烈士子女、家中有重病患者（需大量医疗费用支出）、父母为丧失劳动能力的残疾人、家庭遭受自然灾害或突发事件六类特困群体，按照此排序从高到低给予加分。同时还要考虑申请者的学习情况和综合表现情况给予加分，最后编制合理的《国家助学金评审标准》表。
第五，统一评定流程。首先，班级评审小组评审阶段。申请人自主申请，并向班级评审小组递交申请书和评选年度的有效贫困证明，申请书中要说明自己的家庭情况、学习情况和综合表现情况，且附有相关支撑材料。各班评审小组要在规定时间内审核申请人的材料是否真实，按照《标准表》进行打分排序。其次，复审阶段。贫困中心工作小组对所有班级提交的材料进行复审，主要审核支撑材料是否真实有效和评分计算是否准确。最后，终审阶段。学院助学金评审委员会根据参评者提交的材料进行审核评议，全面考量得分相同的申请者的实际情况，评定最终助学金人选并进行网上公示。
三、加强国家助学金评选方法的意义
加强国家助学金的评选方法，充分发挥国家助学金的作用，让专款落实到实处，不仅可以帮助贫困生顺利完成学业，对高校的学生工作同样具有重要意义。首先，充分体现公平公正民主的原则。成立的专门的国家助学金评审机构，有专人负责助学金的评选工作，认真按照评选标准经过层层评审评议，体现了评选工作的公平公正和民主原则。其次，保证评选工作的顺利进行。不断加强的思想政治教育可以有效引导学生正确认识国家助学金的实质和作用；明确的评选标准和量化的评选方法，让所有申请者在评选中得以公平对待，能有效化解同学在评选中的部分矛盾，保证国家助学评审结果的异议。最后，落实国家助学金的作用。通过科学合理的评选方法，在得分结果排序的基础上，学院评审机构充分考量得分相同者的实际情况，让国家奖助学金得以落在真正需要的学生身上，能为促进教育公平、构建和谐校园做出应有贡献。
参考文献：
关键词:农村;最低生活保障制度;城乡统筹
最低生活保障制度是指国家对年人均收入低于一定标准的困难群体人口,按最低生活标准实行差额补助的一种救济制度,目的是对那些生存出现困难的贫穷人群给予一定的救助,以使其生活得到保障。我国的低保制度分为城市低保和农村低保两个部分。自1992年山西省左云县率先开展农村低保工作以来,我国农村低保不断发展完善,初步实现了在全国农村贫困人口“应保尽保”的目标,取得了良好的社会效益。但面对我国现实存在的二元社会结构,城镇和农村实施的最低生活保障制度的内容和标准完全不同,如何有效解决农村的贫困问题,进一步完善农村社会保障体系中的最后一道“安全网”――农村最低生活保障制度,这是一个值得深思和探索的问题。
一、我国农村最低生活保障制度面临的主要问题
第一,农村低保对象的确定标准困难。实施农村低保制度的一个前提是确定低保对象,核实家庭收入是其中的关键所在。目前,我国农村低保工作采用“年人均收入低于1000 元的农村人口为低保对象”的标准,由于农村居民收入的自身特点,使其在收入界定上存在一定困难。首先,农村困难家庭的收入状况使用货币衡量比较困难。实物收入(如粮食)在农村居民收入中占有相当大的比重,其在价值转化过程中具有较大的随意性。其次,对农民实际收入的计量难以精确化。众所周知,农作物收成受自然灾害的影响比较大,加之农村外出务工人员的不断增加也增大了农民收入的不稳定性。再次,核实有劳动能力的保障对象的临时性收入和隐性收入比较困难。最后,对低保对象标准的界定尚不统一。大多数地方都是将传统的社会救济对象和个别贫困户作为低保对象,而对因经营不善、违法或好吃懒做陷入困境的农民、因企业关闭陷入困境的乡镇企业职工等是否应该列入低保对象则存在争议。由于对农村困难家庭的实际收入无法全面、准确地进行统计,这给确定农村居民最低生活保障对象带来了一定困难。
第二,农村最低生活保障资金的筹集不规范。资金是农村低保制度建设和实施的物质基础,是困扰低保制度的最大、最核心的难题。1996年,民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中提出,“实施农村低保制度所需的资金,由各级人民政府列入财政预算,实行财政分级负担……”。在实际工作中,农村低保资金的筹集主要是县、乡、村三级按照一定比例负担。对于分担的比例,各地并不统一,基层政府在建设和发展农村最低生活保障制度中的责任划分也不明确。同时,农村税费改革进一步缩减了乡镇和村一级的财政收入,特别是村级单位,其财政收入大为减少。在“新农村”建设背景下,农业税取消,使得基层单位筹资更加困难,基层财政无力提供满足低保救助工作所需要的资金,很多地方低保制度建设缓慢。加之一些地方发生挪用、侵吞、挤占农村低保资金的事情,使得部分地区农村低保名不副实。
第三,农村最低生活保障制度的保障提供形式单一。建立农村最低生活保障制度的目的是保证农村贫困人口享有基本生存权。目前,我国绝大多数地区的农村集体经济组织的保障功能都趋于弱化,家庭、土地的保障功能也不断下降。这就需要各级政府进一步加大财政支持力度,在政府主导下,切实推动建立保障生活困难群体基本生活条件的社会化服务体系。在一些农村地区,生活困难群体不仅缺少必要的生活来源,他们的一些基本生活服务也得不到保障,处于艰难的境地。
第四,农村低保管理体制建设缺乏规范性。目前,除民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》外,还没有专门规范农村低保工作的全国性文件和专门的法律法规。农村居民最低生活保障制度是农村社会保障体系中的一项新制度,各地农村最低生活保障工作多是依据自身制定的有关政策开展的,保障工作不够规范,落实起来困难很多。而且,大多数地方的农村低保都是由民政部门下属的社会救灾救济科室来负责,由于人员少且日常事务多,在短时间内完成确定保障对象及保障方式,核算保障对象家庭收入,发放、变更、筹集、管理保障金等工作职责难度很大,由于缺乏制度性约束,工作中的随意性较大。加之各地没有统一的管理模式,实际运作中许多地方依赖于上一级,这降低了农村最低生活保障制度的效率。
二、健全农村最低生活保障制度的思路建议
第一,建立客观公正的农村家庭收入调查系统。首先,在机构设置和人员配备上,可以先将此系统建立在民政部门,自上而下逐级设立,一直到乡镇政府,条件成熟后再将此系统独立出来。其工作人员可先由民政、统计、司法、银行等部门中抽调具有专业知识和工作经验的人员并编入公务员系统。其次,明确农村家庭收入调查系统的主要职责。即是对申请低保者和低保对象以及申请住房、医疗、教育救助者和救助对象进行个人和家庭收入调查及审查。由于目前申请人员多、工作人员少等原因,可暂时将主要精力放在对低保对象尤其是那些被群众举报不符合条件的低保对象的经济状况进行定期调查和不定期抽查上。最后,尽快完善低保信息数据系统。以村、社区为单位建立低保人员信息平台,调查机构将低保人员信息录入数据库,及时更新和完善,定时对数据库信息进行核实,可以高效率的全面了解低保工作动态。应当说,设立独立的农村家庭收入调查系统是我国农村低保制度进一步发展完善的大势所趋。
第二,建立多渠道筹措最低生活保障资金机制。首先,加大政府财政转移支付力度,改变目前农村低保的财政分担结构。可以按照各地实际经济发展水平以及对农村低保资金的需求,设立中央、省、市、县四级农村低保筹资体制。在经济相对落后地区,中央财政应当承担主要责任,省级财政作为补充,县乡主要负责低保的实施工作;在经济相对发达省份,由于省级和县乡财政收入较充裕,农村城镇化水平较高,可采取省县负责,中央给予适当补助的办法。这样,农村最低生活保障制度的实施既推进了农村社会保障制度建设,也为城乡社会保障制度的统筹创造了条件。在此,资金来源以财政为主,继续加大财政转移支付尤其是省以上财政转移支付力度,改变农村低保资金由基层单位共同分担的做法,以解决地方财政难以负担最低生活保障费用问题。其次,有效发挥非政府组织力量,通过社会各界筹措资金。非政府组织可以农村低保工作为出发点,共同实施扶贫计划,或者建立低保慈善基金,或者帮助政府运作低保基金,以便缓解政府低保基金的财政压力。不仅如此,非政府组织还可以通过社会舆论、组织参加公益活动方式,监督政府农村低保工作,使农村低保工作能够更好地贯彻和实施,提高政府工作绩效。
第三,建立完备的农村最低生活保障救助体系。政府可以出资购买一些公益性岗位,聘用农村不适宜从事农业或其他经营活动的人员,为生活困难群体提供一些必要的生活帮助。与此同时,要明确定位最低生活保障制度,建立其与特困户救助、流浪乞讨人员救助、教育救助、法律援助、就业帮助、医疗救助、五保供养等其他社会救助制度的协调联动关系。
第四,加快农村最低生活保障制度建设。首先,尽快制定有关最低生活保障制度的全国性法规。对最低生活保障的对象、范围、实施,低保基金的筹集和管理,低保机构的设置及工作人员的经费安排,公民享受低保制度的程序等做出明确规定。其次,建立健全有关农村最低生活保障项目的规章制度,并使之与我国《城市居民最低生活保障条例》接轨,真正做到城乡统筹。再次,各省(区、市)应根据相关法律法规的精神,结合本地实际制定地方法规和制度。最后,切实提高农村低保工作人员的责任心和工作能力,努力提高其工作质量和透明度,保证农村低保工作始终具有广泛的群众基础。(责任编辑:方涵)
参考文献:
[1]周伟、张凤、张志胜.城乡统筹下的农村最低生活保障制度建设的思考[J].经济研究导刊,2009,(16).
【关键词】突发事件；行政征用；公共利益
行政征用在突发性事件应对过程中具有非常重要的作用，为了防止行政权的滥用以及实现对民众财产权的有效保障，有必要通过立法对突发事件中行政征用的条件进行严格限制，以更好地应对突发紧急状况。
一、征用的前提
概括地说，行政紧急征用行为的前提应该界定为突发事件，《突发事件应对法》将其定义为，“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从概念界定中我们可以看出突发事件的以下特征，也就是说只有同时具备了以下全部特征的突发事件才可以适用紧急征用措施。
首先，突发事件具有明显的社会性与公共性的特征。这种特征体现为事件引起了社会公众的广泛关注，公众关注度不够的事件就自然不具备社会性与公共性，就不应认定为公共危机。危机必须是涉及公共利益与安全的社会事件，不论发生时间的早晚与区域范围的大小，都会因迅速传播并引起广泛关注，而成为社会焦点。
其次，突发事件应具有突发性的特征，即必须是突然爆发的、意想不到的、毫无准备的公共事件。整个事件都往往不在人们预料之中，对其发生的时间、地点、影响范围都始料未及。突发性这一特征在一定程度上也体现为紧急性的特点，即由于事态严重且情况紧急，如不紧急征用私人财产、劳务等，必将造成更大范围的恶劣影响和严重后果。
再次，突发事件应具有严重危害性的特征。不仅仅在于其严重威胁公民的生命财产安全，还会给国家的政治、经济、文化、社会等方面的秩序造成巨大的破坏。概括的讲，就是使社会的公共利益遭受极大的威胁与侵害。
最后，突发事件应具有需要公权力介入的特征。这一特征将适用征用的突发事件与一般的社会事件划清了界限。如果一个公共事件发生后，只需要人民群众内部的力量就能顺利解决，而无需公权力的涉入，那么这样的事件则不具有公权力介入的特征，也不应界定为突发事件。
二、征用的目的
我国宪法修正案第10条和第13条规定：国家为了公共利益的需要；可以依照法律规定对公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿。此外，我国《土地管理法》、《突发事件应对法》、《法》、《外资企业法》等法律法规中也都对国家为了公共利益对公民财产和土地等进行征用作出了规定。不难看出，作为征用目的的“公共利益”是行政机关可以实施征用的前提条件，是征用行为合法与否的判断标准。
纵观我国现有立法，对公共利益的界定都较为笼统抽象，没有任何一部法律法规对其做过明确具体的解释，而只是以一种抽象原则的形式出现在我国的宪法和法律文本中。惯用的立法模式即为“国家为了公共利益需要，可以依法对公民的财产等进行征用并补偿”，但对于何为“公共利益”却没有进一步的规定。这种立法模式从理论角度分析不乏合理性。宪法、法律所调整得社会生活关系具有广泛性和普遍性的特点，因而不得不使用一些具有一定弹性的概括性词语，而这种概括性词语的不确定性又赋予了行政主体和司法主体过大的法律解释权与自由裁量权，使得在行政征用中行政机关打着公共利益的幌子肆意侵犯公民财产权[1]成为一种必然，“公共利益”的目的限制也形同虚设。这违背了原本意在缓和立法的刚性条款，防止以过分机械僵硬的形式公正损害了实体公正的立法动机。因此，不能再将“公共利益”作为一句简单的道德标准和空洞的政策口号来对待，有必要通过立法将其明确化。
笔者建议，可以从行政诉讼受案范围的立法规定中吸取经验，对于此类范围宽泛而抽象的概念，我们可以采取包含性和排他性列举的立法形式[2]。包含性列举即列举出公共利益涵盖的所有对象。排他性列举即列举出不属于公共利益涵盖范围之内，但在实践中又极易被混用的利益对象。因此，可对公共利益的包含性内容列举以下几个方面：⑴国防军事设施；⑵公共事业，如灾害的预防与治理等；⑶交通事业，如机场、道路、码头、桥梁等；⑷公共卫生事业；⑸水利事业；⑹国家机关、事业单位建筑物的建设；⑺科教文卫体事业；⑻扶贫扶弱的慈善事业；⑼其他以公共利益为目的的行政行为。列举式的规定可以有效地防止政府肆意扩大权力，保障相对人不受行政主体的侵犯。概括性条款可弥补列举式立法遗漏之虞[3]，但为了防止权力滥用，还是应当尽可能少用。除上述包含性的列举以外，还应该将经常被滥用的利益形式进行排除性地列举，如禁止商业目的的征用，禁止政府非职务性征用以及禁止过分征用等等。
此外，我国现阶段对公共利益认定程序方面的立法尚处于一片空白。作为一种剥夺公民财产权的行政行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取，因此有必要实现通过立法为公共利益确定一个实现的认定程序和认定标准，这应成为我国今后行政程序立法的一个重点问题，特别是突发事件中的行政征用更应对公共利益进行严格把关。
三、征用的主体
行政征用的主体是指有权决定并实施行政征用的行政主体或者公民。征用是国家权力的具体表现，而行政征用权作为一种公权力，也只能由代表公权力的行政主体来行使。具体的行政征用主体包括两方面：行政征用的决策主体与行政征用的实施主体。决策主体无一例外都应该是法定拥有行政决策权的行政主体，而实施主体则并不以代表国家的行政主体为限，所有公法上的社团、财团以及受行政主体委托的组织或个人都可以成为行政征用的实施主体。明确行政征用的决策与实施主体是保障被征用相对人合法权益的需要，更是规范行政主体行政行为的要求。特别是在突发事件中，鉴于行政主体可以紧急强行征用，对突发事件中的征用主体的立法规制更是势在必行。
我国许多法律法规将在突发事件中宣布紧急状态、决定和实施行政征用的权力赋予了不同的地方政府及机构。《突发事件应对法》第7条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”；而第12条中又将应急征用的实施机关规定为“有关人民政府及其部门”。这种规定就赋予了在突发事件中的行政主体太大的法律解释权和自由裁量权，难以从根本上起到限制行政权、保护相对人的立法目的。
而《传染病防治法》将征用的决策主体规定为当地政府的上一级机关，而将征用的实施主体规定为当地政府。但从2003年的“SARS”事件来看，在具体实施中征用并未严格按照《传染病防治法》的规定进行，征用主体呈现出了多元化局面，其中政府、公安机关、卫生行政机关、部分教育机关和医院等也都作出过征用决定。虽然这种与《传染病防治法》立法规定不一致的做法事出有因，即“SARS”事件属于突发公共卫生事件，是典型的行政紧急状态，但是《传染病防治法》第25条有关征用主题的规定仅适用于常态下的行政征用。问题的关键在于，这种紧急征用权的授予需要法律的明确规定，在目前尚无相关立法的情况下，越权征用就属于典型的行政违法行为了。
笔者认为，首先，可以按中央与地方的标准进行适度的分权，赋予中央行使严重性突发事件的确认权，同时将普通突发事件的确认权和严重突发事件的请求权赋予地方政府。因为突发事件的原因和影响力都具有一定的区域性，倘若事发后要求地方政府严格逐级进行上报，待上级指示后再实施紧急措施，必定会贻误解决的最佳时机。因此，有必要对征用主体进行适当分权。赋予地方政府部分必要的紧急事态确认权是快速应对突发事件的必然选择。
其次，对突发事件中行政征用决策主体的规定，应确定为县级以上的人民政府，以及其被依法授权的政府职能部门。在确有必要时，县以下人民政府可以在突发事件发生后先行作出行政征用决定，并对行政征用的实施主体进行明确，以保障征用措施的尽快开展。但事后必须经县级以上拥有法定行政征用决定权的人民政府进行补充性授权，以保障行政相对人权利可以得到有效救济，维护法律的权威性与公权力行为的正当性。需要特别注意，在突发事件中的紧急征用即使情况紧急，可以进行强制征用，也必须出具书面化的征用凭证，为事后相对人进行救济及对行政主体进行责任认定提供方便。
最后，对突发事件中行政征用实施主体的规定，法律应做宽泛性规定，这既是考虑实际情况多变性的需要，也是立法科学合理性的要求。针对不同的突发事件，以方便征用措施开展为原则，除了地方政府可以实施征用以外，往往需要借助于私人以及社会团体组织的力量进行。而这些组织和个人的征用行为在不同的事件状况中很难以法律的形式确定下来，只能根据具体情况的需要由行政征用的决策主体进行授权和分配，并配合以适当的监督。这样使确认、决策、实施主体互相牵制和配合，并辅之以必要的法律程序来保障征用行为的顺利开展。
四、征用的对象
行政征用属于一种侵害财产权的行为，理论上讲，行政征用的对象应该扩展到一切财产性的有体物和权利。但传统意义上的征用仅仅将征用对象限定为有体物，如土地或动产，在我国也毫不例外。
一般来讲，征收征用的财产多属于不动产，土地以及附着在土地上的房屋、农作物等都应包括在内。如铁路、机场、港口、公路等重大公共设施的建造，都需要占用较多的土地。而这些工程项目所必经地段的土地具有明显的不可替代性，可想而知，如果没有法律的明文固定，没有强制征用权，土地所有权人很可能会以此而拒绝交易或者漫天要价，政府将很难顺利完成对工程的建设。
对动产来说，常态下政府可以通过公平交易的方式取得所有权或者使用权，无须进行强制性征用。但突发事件中，为了战争胜利、抗震救灾或者稳定社会秩序的需要，动产也应成为征用的对象。在我国的具体法律法规当中，也将土地之外的生产资料列入了征收征用的行列，如《核电厂核事故应急管理条例》第36条规定了“征用非用于核事故应急响应的设备、器材和其他物资”，《防震减灾法》第32条规定了“临时征用房屋、运输工具和通信设备等”，《国防法》第48条规定了“征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资”，《传染病防治法》第25条规定了“临时征用房屋、交通工具”，《法》第17条规定了“临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等”等。在2003年的非典抗击过程中，部分地方政府不仅对土地、写字楼、宾馆等不动产实施了征用，还征用了大量的动产，如私人车辆和医疗设备等等。但从上述法律中我们也不难看出，立法尚未将劳务列入行政征用的范围内，也未将对商业特许权、知识产权、专利权、商业信誉等特殊性的财产性权利列入征用范围内，可见我国的征用对象范围有待进一步明确和扩展。
基于以上分析，笔者认为，行政征用的对象应当既包括财产性权利（物质财产和智力成果）又包括劳务。具体而言应当包括：不动产，如土地、房屋、附着于土地上的农林作物等；动产，包括交通工具、设备、物资、通讯设施等物质性财产；智力性成果，如专利权、著作权等；具有经济价值的法律利益，如商业信誉等等；劳务。[4]在我们看来，对智力性成果、具有经济价值的法律利益及劳务的征用应设定更为严格的审查标准和征用程序，以保障公民的特殊财产权免受不必要的侵害。
参考文献
[1]中国法学会行政法学研究会编.财产权与行政法保护[M].武汉:武汉大学出版社,2008:324.
[2]申建林.对行政征用中的公共利益的认定[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007(4):569.
[3]黄承凯.论行政征用[D].山东大学硕士学位论文,2005:45.
[4]狄春丽.行政征用制度研究[D].山西大学硕士学位论文,2005:9.
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