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关键词：乡村旅游；地方政府行为；乡村治理；现代化
中图分类号：D036.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0087-04
中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。2013年党的十八届三中全会提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，为推动乡村传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型提供了方向和选择。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。探索乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，必将为推动乡村生态型区域治理、加快后现代化乡村治理转型、实现乡村旅游可持续发展提供有益思考。
一、乡村旅游治理基础：地方政府行为治理主体现代化
地方政府行为治理以治理主体现代化为基础。治理主体是由政府行为中具体的个体或群体构成，突出表现为治理中的领导实体。但是，治理中的个体、群体或领导实体并不等于政府行为治理主体，只有通过程序化的政府组织才构成政府行为治理主体，治理主体现代化必定是“政府组织这个治理主体逐渐向组织结构科学化、组织功能专门化、组织程序高效化及组织规范优质化的转换过程”[1]。实现乡村旅游发展中政府行为治理主体现代化，需着力推动地方政府组织优化、结构序化。
要推动乡村旅游管理职权分化。地方政府旅游管理职权分化，在整体上有横向与纵向之分，横向平衡分化要求地方政府将部分旅游管理职权逐步向市场及社会分化，既要在治理模式中保留政府主导因素，又要在公民社会培育中增强市场主体及社会功能。伴随乡村市场主体扩大，乡村居民参与性增强及社会组织化程度提高，由政府推动型乡村旅游发展模式将逐渐过渡为市场推动+政府引导+社会参与的乡村旅游治理模式，加快构建多元共治乡村旅游发展格局是实现乡村旅游可持续发展的内在要求（如图所示）。
乡村旅游发展需体现“市场在资源配置中起决定性作用”基本原则，要从自身资源特色出发，坚持以乡村旅游市场需求为导向，促进乡村旅游与乡村市场有效对接，地方政府旨在履行好乡村旅游协调、立法、规划等职能，维护乡村旅游市场，引导社会参与，促进有序竞争。纵向层级分化即推进上下级政府的职权分化，逐步将乡村旅游发展权限还权于基层治理单位，推动乡村旅游生态型区域治理。美国、加拿大、英国、奥地利等国家，在乡村旅游发展初期赋予乡镇政府和基层自治单位更多乡村旅游发展职能，极大提高乡镇、村社参与乡村旅游开发与管理的积极性、主动性和创造性，实现乡村旅游可持续发展。乡村旅游活动场所是在乡村社会，广大乡村社会集聚着大量旅游资源及内生发展力量，乡村旅游发展必将催化着乡村治理重构，重构后的乡村治理又持续推动着乡村旅游发展。让乡村旅游发展回归于基层治理本真、还原于基层自治单位及村社共同体运作是实现乡村旅游可持续发展、催化乡村治理重构的现实选择。
要优化乡村旅游机构职能设置。治理理论认为，良好的治理状态即“善治”要求国家权力向市场及社会回归，但这种回归并不是政府与市场及社会的零和博弈，而是力图在动态合作中共享公共资源的权力分配[2]。从而指出了政府组织需要通过创新形式构建多元主体的协作关系，优化多样功能的职能设置，促进政府行为治理多元主体并存、多样功能发挥。在乡村旅游不同发展阶段及条件背景中，要着力推动科学化机构设置及专业化职能分工。当前，随着乡村旅游市场化、社会化推进，有必要在政府与市场、政府与旅游企业之间培育一个专门服务于乡村旅游发展的半官方组织，充当发展乡村旅游业的筹资机构、技术咨询机构、信贷服务机构、土地开发与销售机构。20世纪60年代后期，韩国的“观光公社”、墨西哥的“福纳多”等乡村旅游发展半官方服务组织，在特定的历史条件下，克服了乡村旅游业发展中的重重困难，为本国乡村旅游可持续发展打下坚实基础。在政府与市场、政府与旅游企业之间培育和扶持专门服务于乡村旅游发展的半官方机构，有利于加快社会资本集聚，多渠道筹集乡村旅游发展资金，促进乡村旅游转型升级。应用所筹集资金对购买土地进行开发，通过变生地为熟地，使交通等条件便利后销售给旅游开发商或旅游企业，对于培育乡村旅游市场主体，拓展乡村旅游发展空间，强化地方政府公共服务及社会治理能力具有重要作用。
二、乡村旅游治理支撑：地方政府行为治理技术现代化
地方政府行为治理以治理技术现代化为支撑。就历史发展观而言，乡村社会变迁不是单纯生产力直线发展所致，而是由乡村社会有机体的网格化多向作用所为。但是，网格化作用不是直接发生，而是以相应行为技术为支撑。乡村旅游作为乡村经济发展的重要要素、乡村治理重构的内驱动力，需通过相应行为技术打破乡村治理的封闭性，促进人口与资本流动，逐步将乡村经济整合到国家经济共同体中，加快推动以地缘亲缘关系为特征、村民身份为基础的传统乡村治理向以开放为特征，以公民身份为基础的现代乡村治理转型。
要推动乡村旅游服务人才现代化。生态现代化理论认为，现代化是一种发展状态、文化转型、价值提升，现代化的核心在于人的现代化，包括人的生活、素质及社会关系现代化。追求乡村旅游经济有效、代际公平、环境友好型现代化发展，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的，推动人的思想观念、能力素质、行为方式、社会关系现代化是加快乡村旅游服务人才现代化的根本。为此，实现乡村旅游可持续发展，必须有一个更快的知识及技能积累率，知识技能的应用和推广是推动乡村旅游发展的重要因子。地方政府应积极参与到乡村旅游知识生产和扩散及人力资本的积累中来，推动地方政府行为治理技术现代化。当前，要积极推进寓管理于服务的乡村旅游管理服务架构，加快高、中、初级和乡村旅游在职教育培训体系形成，切实提高乡村旅游企业和乡村居民的服务能力和治理水平。要有计划针对乡村旅游部门管理人员，旅游饭店、旅行社和部门经理等管理人员开展职业经理人培训，在更高层面促进乡村旅游发展中经理人职业化及职业化经理人形成。随着乡村旅游的发展，乡村居民的参与面不断扩大，在各大景区家家开饭店、户户设旅馆成为一大趋势，“野导”拉客、居民宰客是景区的一大弊端，加大乡村旅游服务培训力度，规范乡村旅游服务行为势在必行。
要推动乡村旅游形象导向现代化。随着乡村治理变革，乡村旅游发展正经历着由资源导向到市场导向再到形象导向转变，乡村旅游形象是“旅游者对旅游地综合性、概括性的认识和印象，是公众对旅游地所有产品、服务设施的综合感知”[3]。乡村旅游形象导向关键在于地方政府行为技术现代化，核心在于旅游产品的设计和推广，重点在于代表性理念、行为、景观、氛围等形象设计，切实把握活动性、舒适性、人文性、现代性乡村治理需求。首先，要以自身资源为基础做好形象定位。乡村旅游资源决定乡村旅游形象，乡村旅游形象持续影响着乡村旅游产业可持续发展，乡村旅游形象作为自然资源条件状态下的主观能动性产物，更加尊重自然与文化的异质性，倡导人们在认识自然、保护自然、享受自然中促进旅游促销。其次，要以乡村旅游市场为导向开展形象推广。要在市场经济大背景中发展乡村旅游市场，充分体现乡村旅游市场主体性、地域差异化、经营分散性、形象整体性等特点。如我国香港特区坚持市场经济发展浪潮中开展旅游促销，欧美地区也采用传统的东方宣传色彩开拓乡村旅游市场。再次，要以乡村意境营造为内涵促进形象提升。意境形象体验是人在感知基础上通过情感、想象、理解等审美活动获得的内在美，乡村意境是乡村地区在长期的历史发展中，各种生产生活要素积累和沉淀[4]。乡村旅游形象导向现代化，要围绕独特性理念、行为、景观、氛围等形象设计，通过表演性、民俗性、群众性、参与性乡村旅游活动开展，有效促进乡村旅游地情景交融、意境提升。
三、乡村旅游治理条件：地方政府行为治理环境现代化
地方政府行为治理是以治理环境现代化为条件。伴随着传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型，行政生态必然向生态行政嬗变，推动生态型区域治理是乡村旅游发展的价值及目标追求。地方政府行为治理环境现代化，要着力推动政府的目标政策、法规体制、机构职能、能力建设、文化理念等诸方面生态化。
要实现自然环境现代化。生态行政学认为，行政系统应积极主动适应于保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是设法改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。自然行政环境现代化过程本质上是一个高度体现人类归属性生态价值进程、旨在维护人与自然的和谐发展、实现乡村共同体代际公平与可持续发展。当前，乡村旅游发展在“反现代化”行为条件下，往往导致生态环境破坏而增加社会成本，滥建房屋、大兴土木、游人过多、土地流失等，难免导致植被和自然环境遭受破坏，带来外部不经济性影响。为消除或弱化乡村旅游发展中外部不经济性，地方政府必须充分发挥生态型区域治理现代化张力。要统一规划、提升地方政府环保立法的预见能力，对潜在的生态资源预先立法保护，建立景区卫生环保体系，提升地方政府环保工作能力，建立环境监控机制，防范乡村环境恶化，回应村民抵制情绪。乡村旅游作为乡村经济重要因子，旅游经济的发展必然会促进人口与资本的流动，人口与资本的流动必然会要求加快乡村治理格局提升。当前，迫切需要将地方政府生态管理职能进一步将环保职能延伸到村屯，强化乡村旅游生态教育，倡导健康文明旅游行为，加快确立生态效益型价值理念，斧正传统生态行为，切实使生态环境保护成为村民和游客自觉行为。
要实现人造环境现代化。人造行政环境现代化体现价值与规范的统一，社会动员性及同化性凸显生态型区域治理现代性或后现代性张力。根据美国著名行政学家弗雷德・W・里格斯（FredW・Rjggs）关于“非均衡政体”棱柱社会认识，在未完全商品化、社会化、市场化，各种政治的、社会的、宗教的及个人地位等因素仍然强烈影响的“集市――有限市场”型社会里，沟通网直接影响一个社会的“动员性”和“同化性”，利用现代技术推进人造行政环境现代化势在必行。广大乡村社会是熟人社会或半熟人社会，是一个由多元公共空间缔造的集合体，乡村旅游经济体现为“集市――有限市场”型经济结构，家族背景、宗族势力、裙带关系、社会威望、、地缘亲缘等因素无不影响着地方政府行政行为及履职功能发挥，推进乡村旅游行政环境优化、促进生态行政能量交换平衡是实现人造行政环境现代化必然选择。要建立勤廉监督机制，规范乡村旅游市场，勤廉监督是构建公共服务型政府的有效途径，规范乡村旅游市场旨在推动乡村旅游发展由政府主导型向市场导向型嬗变，最大限度防止乡村旅游中公共权力腐败及市场失灵。当前，需要将家庭旅馆、家庭饭店、村社导游纳入规范化管理范畴，避免拉客、宰客、市场混乱等现象发生。如日本政府为推进乡村旅游饭店业规范化、国际化发展，分别于1948年和1949年制定了《旅馆业法》和《旅游旅馆促进法》，使本国旅馆、饭店进入规范化管理。要健全保障机制，促进村民有序参与，参与性是治理变革的内在要求，居民参与乡村旅游发展合乎目的性及规律性的统一。当前，需要加快制定乡村居民从事乡村旅游经营活动的法规性文件，从法规上引导乡村居民有序参与乡村旅游发展中来。要建立乡村旅游发展合作共赢机制，西方多数国家如1992年美国的“理解备忘录”、1995年芬兰的乡村政策委员会，通过成立乡村居民、与政府主管部门和乡村旅游企业的联席会会议制度，在更高层面推进乡村居民、政府、旅游企业的互惠共赢。要强化设施服务，促进农村社区化发展，基础设施服务建设是乡村旅游发展的基本要求，乡村社区化是城乡一体化的必然选择，乡村旅游地基础设施服务建设必须以社区理念来打造，通过乡村社区化治理模式促进乡村旅游经济市场化、社会化发展。要推动区域联合发展，实施文化治村，“治理是一个权力运行多向度的，包括横向互动和上下互动的管理过程”[5]，“政府间的横向合作普遍促进相关区域内基础设施等公共产品的改善，从而使相关地区的整体效应得到提高”[6]。地方政府在乡村旅游发展目标认同基础上应着力建立良好的府际关系，着眼强化“心治”模式，推动乡村社会政治符号系统形成。通过协商合作、联合行动、人文化成等项目载体推进，加快推动乡村旅游发展中区域生态型公共治理。早在20世纪30年代，一代教育宗师宴阳初先生就提出“文化治村”思想，强调以文艺教育救“愚”，以生计教育救“穷”，以卫生教育救“弱”，以公民教育救“私”。乡村旅游发展要始终伴随乡村文化及乡村社会政治符号系统建设有序推进。要做好乡村旅游地文化体系梳理，努力寻找乡村精神文化主线，充分挖掘民俗文化内涵，促进乡村文脉提升；要加快构建廉洁高效乡村行政文化，促进乡村旅游发展中服务性、民主性、公正性、有效性、责任性、创新性、法治性行政文化理念形成；要努力营造和谐、健康的乡村旅游文化，突出以社会主义核心价值体系建设为引领，以“礼、读、耕”文化建设为导向，赋予乡村旅游发展及乡村文化建设全新内涵，增强地方政府行为治理现代化张力。
参考文献：
[1]刘 丹，等.政府行为论――市场经济条件下政府功能研究[M].长沙：湖南出版社，1998：296.
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[3]匡 林.旅游业政府主导型战略研究[M].北京：中国旅游出版社，2001：224.
[4]刘 娟，钟 伟.乡村旅游地形象塑造研究[J].合作经济与科技，2010：（5）：9.
关键字：乡村治理；问题分析；路径选择
随着我国城镇化建设的加速推进，以及农村改革的不断深入，农村社会经济条件发生了深刻的变革，乡村农民的诉求更加的多元化和复杂化，这对传统的乡村基层建设、治理模式提出了新的挑战。传统的乡村治理机制和体制在运行过程中功能不断的失调，难以发挥其应用的作用，致使现在的乡村在治理过程中困难重重。所以分析我国现阶段乡村治理过程中存在的问题和瓶颈，并提出相应的对策对创新乡村治理具有重要的功能作用。
乡村治理
（一）治理和乡村治理的概念
十八届三中全会中指出推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我们党的一项重要的工作，乡村是国家的基本行政单位，其治理体系和治理能力的现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。首先，我们需要理清什么是治理的概念？俞可平在《治理与善治》中对治理的定义如下：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。并指出治理的主体可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是两者的结合。
在对治理理解的基础上，本文对乡村治理的定义是乡村治理是指：治理主体（公共部门和私人部门）运用一定的权利和权威对乡村工作进行指导，并提供相应的公共服务和公共管理的过程，是一个上下互动的沟通过程，以使此乡村整体利益最大化和最优化。
（二）传统乡村治理的模式
在我国传统的乡村治理中存在着三种主要的治理模式：乡绅自治、政社合一和乡政村治模式。
（1）“乡绅自治”模式（1949年建国以前）
在新中国成立以前的传统乡村中的治理模式可以说是一种“乡绅自治”模式。这种乡村治理模式的运行是这样的，国家封建官僚的政权下放到县一级，在县以下的乡村实行地方宗族、乡绅或地方社会名流自治的方式。费孝通也说过皇权至于县政，县为基本的行政组织，在县以下实行自治。在这种乡村治理模式中，乡绅是乡村社会治理的主体，国家的行政权没有渗透到乡村的治理体系之中。在国家与乡绅之间实际上是一种委托-的关系，乡绅在乡村社会中起到主导的作用，主要功能是进行社会教化、调节纠纷等。所以在我国的乡村形成了一种至下而上的治理体系。这种治理模式与至上而下的国家政权体系形成了所谓的双轨治理体系，在乡村治理中曾起过积极作用。
（2）“政社合一”模式（1949年至1978年改革之前）
随着新政权的建立，为了更好的巩固新生政权和进行国家工业化、现代化建设。在国家政权方面实行高度集权的局面，对应的在乡村治理中，我们实行的也是高度集权化的“政社合一”的治理模式。该模式的运行是有、生产大队和生产大队三级协同完成的，以生产对为基础、公社为上级、三级政权层层控制的模式。在这种治理体系中国家的政权渗透到乡村的每一个角落，村民被牢牢的附属在这种体制之中，实现统一劳动、统一分配的完全意义上的平均主义。“政社合一”的模式在巩固国家政权方面起到积极作用。
（3）“乡政村治”模式（1978年至今）
20世纪70年代未，随着农村经济体制的不断改革，对乡村的治理体制也提出了新的要求。从安徽省小岗村开始于政府建立协议，实行家庭联产承包责任制，广大农村地区也开始推行这种治理。这样乡村的治理模式必须适应新形势下的要求，在我国乡村地区开始实行“乡政村治”的治理模式。该模式是国家在乡镇设立基层政权也即是乡镇政府，统一管理本乡镇的社会事务；在乡镇以下的乡村中，设立村民委员会进行自我选举、自我决策、自我监督和自我管理，村民委员会是村民的自治组织，在一定的形势下实现了村民当家作主的目标。但是，随着我国乡村的不断变迁，这种治理模式的弊端越来越突出，乡镇政府权力过大，村民没有发挥根本的自治。
当前我国乡村治理中存在的问题和困境
随着乡村社会的不断变迁，乡村社会发生了巨大的变化，传统的乡村治理机制体制在新的环境下越来越难以发挥其应有的作用，存在的问题又进一步的制约了乡村经济社会的发展。下面就对当前我国乡村治理中存在的问题进行简要的分析。
（一）行政化色彩浓重
在当前的乡村治理问题中最明显的特点就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用，权利过多的干预的乡村治理之中，为自己谋私利，甚至还操纵村委会的选举。二是村委会作为乡村自理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制，同时信息不公开、不透明，村民监督不足等，这些都造成了乡村治理中的行政化色彩。
（二）村民参与不足
在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，没有参与到乡村事务的治理之中，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队，由于其自身的局限性，没有能力参与乡村治理之中。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理中的村民却找不到参与的渠道和方式。
（三）资源整合不足或浪费严重
传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为牟利，造成私权、财权的严重浪费。同时还表现在，政府在治理过程中，出现了所谓的“三位”现象即错位、缺位、越位，这都会使乡村治理中资源整合不足或是浪费的现象。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。
（四）治理中的非规范化
在乡村的治理过程中，由于各方面的原因，治理中出现了非规范化的趋势。主要表现在以下三个方面。一是乡村在治理过程中并没有健全的机制体制，导致治理主体在治理过程中出现职责越位或缺位的现象；同时还造成了干群关系的紧张状况。二是缺乏规范化的法律，在我国当前的乡村治理中，并没有一套规范化的法律法规来保障治理的有序化，现有的法律由于受当地的村规民约所发挥的作用也不足。三是缺乏规范化的评价体系。在乡村治理过程中，缺乏对治理主体、治理过程、治理结果的评价体系，同时在评价中并没有发挥村民的主体地位。总之，这些都导致了治理过程的非规范化。
针对乡村治理过程中的问题提出相应的路径选择
通过对以上乡村治理过程中出现的问题进行的分析，本文就对改善这些问题方面提供以下四个方面的路径选择。
（一）要走上规范化的治理体系
针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。三是评价标准的规范化，在对乡村治理主体和内容的评价过程中，要有规范化的评价标准，同时还要求多元主体参与乡村的评价之中。
（二）走多中心主体参与的治理结构
从乡村治理创新的经验中，在乡村工业化、城镇化过程中，乡村社会结构发生巨大变化、新问题、新挑战不断出现的情况下，必须转变传统的单一主体治理模式，走向多中心主体共同参与的治理体制。这种多中心主体治理的模式，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民积极主动的参与治理之中。对社会组织来说，应该积极主动的介入乡村治理之中，了解村民多样化的需求，提供利民的社会公共服务。对一般的社会组织来说，例如医疗卫生组织，应定期给村民检查身体，关注弱势群体的发展。总之，未来的乡村治理要走向善治，必须走多元化主体共同参与的模式。
（三）走以需求为导向的服务型治理模式
在乡村治理中我们首先必须打破原有治理体系中以管理为主要目的的治理形式，要从管理乡村走向为居民提供便利的公共服务和公共管理的治理。在未来的乡村治理过程中，要坚决杜绝对村民的各种压制手段，应该重点突出以“指导和服务”这两个方面的内容。对基层政府来说，应树立“小政府大社会”、为村民提供帮助和服务的理念。还可以设计各种需求调查问卷，及时了解村民当前最关心、最要解决的困难和问题，一切都以村民的根本利益为出发点和落脚点。同时，在当前村民的诉求和利益出现多样化的条件下，个治理主体应该明确各自的职责，提供多样化的社会管理和社会服务。例如，对失业村民提供经济和就业方面的援助；对空巢家庭、留守妇女、儿童给予特别的救助。
（四）寻求第三方力量的参与
关键词：乡村政治文化；文化变迁；脉络
中图分类号：D092 文献标识码：A文章编号：1007-5194(2008)06-0108-06
收稿日期：2008-10-07セ金项目：
江苏省普通高校研究生科研创新计划资助课题“中国乡村政治文化的变迁与村民选举中的信息传播之关系研究” （CX07B-019r）。
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骆正林（1969-），男，安徽繁昌人，南京师范大学新闻与传播学院讲师、新闻系副主任。
中国乡村政治文化是在特定的地理环境、历史条件、经济基础和社会结构的基础上产生的。农业立国、文明的早熟、小农经济的发展、宗法制度的确立决定了中国文化的基本面貌，也决定了中国乡村政治文化的基本面貌。特定的自然历史条件培育了乡村“政治场域”中三股主要的政治力量：国家权力、家族势力和民间力量。这三股政治力量在历史的坐标上相互协作和竞争，它们之间力量上的互为盈缩直接决定了中国乡村政治文化演变的主要脉络（如下图）。
ヒ弧⒅泄乡村政治文化变迁的主要脉络
オブ泄乡村政治文化的变迁，最直接的表现就是国家权力、家族势力和民间力量的互为盈缩。在1949年之前，虽然这三股政治力量从未停歇过博弈，但是家族势力基本上处在乡村政治生活的主导地位。新中国成立后，国家权力加快了向乡村渗透的步伐和力度，很快主导了乡村政治生活。1978年后，中国的改革开放使国家权力开始有限地退出乡村，乡村的民间力量开始崛起，并且逐渐显示出自己的生命力。
ィㄒ唬1949年之前：家族势力主导时期
フ治是经济的集中表现，经济基础的状况决定政治文化的面貌。我国是个以水为生、以农立国的文明古国，早在父系氏族社会，锄耕农业就让我们的先民有了最早的社会保障。农业生产需要水利灌溉，然而，纵横交错的江河湖泽，既能带来灌溉之利，又可招来洪水之灾。为了保证农业的丰收，我们的先民很早就在寻找治水的办法。为了战胜洪水，禹在治水的时候曾采取了一系列措施：政治上团结各氏族首领作为自己的“股肱心膂”［1］，建立治水机构；组织上，“禹卒布土，以定九州”，按氏族分布的地域来确定版图，调剂劳力；在经济上，“夏禹能水土以品庶类”［2］，按地位高低分配治水成果。这样，原来维护氏族共同利益的灌溉机构就演变成了中国第一个奴隶制国家政权［3］。“学术界一般把文字的发明、城市的建立和金属器具（青铜或铁器）的制造作为一个‘原生型’文化形成的标志。”［4］到了商、西周时代，三种文化形成的标志在中国先后出现，中国文化的主体框架逐渐形成。
ピ谂分蓿古希腊、古罗马是在使用铁器的情况下，通过清算氏族制，瓦解原始公社，用家庭的个体生产代替原始性的集体协作生产，发展家庭私有制，进入文明社会。而中国，则是在铁器还未使用、商品经济还没有发展、氏族血缘关系还没有被瓦解的情况下，直接将治水组织演变成国家机构。这种早熟的文明形态，保留了公社组织，带着氏族的脐带跨入文明的门槛。正是独特的自然历史条件，使中国古代社会形成了“家国同构”的社会政治结构，即一脉相传的专制制度和带有血缘温情的宗法制度的结合。马克思曾用“亚细亚生产方式”这个概念来描述包括中国在内的古代亚洲国家在社会经济形态上的特征，这个特征包括三个要素，即农村公社、土地国有、专制主义的三位一体。
ブ泄社会是一个农业立国的社会，乡村一直是古代国家最主要的经济基础，历代王朝都提倡“重农抑商”，加强对乡村社会的管理。然而，国家管理乡村社会的难度太大，因此，在不影响稳定的情况下，国家权力退出了乡村，通过在乡村培养人来管理广大的乡村。当国家权力管理力不从心的时候，乡村社会成了国家权力与民间权威的交汇场所，家族势力在得到国家权力许可之后，成了乡村政治文化中的主导力量，乡绅势力既要帮助国家做事，也要维护村民的共同利益。因此，直到1949年新中国成立之前，家族势力在中国乡村一直占据着主导地位。
ィǘ）1949-1978年：国家权力主导时期
1949年之前中国社会各种政权虽不断更迭，但国家权力却始终没有放弃深入乡村的努力，可是这些努力几乎没有取得实际的效果。朱新山认为传统中国乡村享有相当程度的自治，国家对乡村的控制除了确保税收和维持治安之外别无它求。后来的内忧外患和推进现代化，国家需要动员更多的社会资源。传统税收关系是国家与个人（纳税人）之间的关系，而近代国家“资源动员”的需要，使常规的税务持续演变成了非常的政治动员，税收变成了国家与社区（行政单位）间的关系。
ソü后，人民政权面临着两大重要任务，一是解决中国社会面临的总体性危机，二是改变中国在世界工业化潮流下的落后局面。中国社会总体性危机需要新政权强化国家权威，从统一中国版图、整合社会心理、再造民族精神等方面塑造新的国家形象。乡村是中国版图的主要部分，国家权力必须强化对乡村的管理才能体现国家真正的统治。同时，世界工业化步伐的加快，使中国社会面临着从农业社会向工业社会转型，国家工业化需要大量的社会资源。在以小农经济为主的中国社会，工业化所需要的资源主要来自乡村，因此，国家只有加强对乡村社会的管理，才能保证从乡村社会汲取更多的工业化资源。因此，建国后，“国家机器在实际运转中承认了村庄整体的重要性”［5］，村庄作为乡村管理的重要机构被纳入到国家权力体系中。
ス正林将国家权力向乡村渗透的过程分为四个阶段。第一阶段（1950-1953年），国家通过运动重新分配土地资源，确立党和政府在乡村社会崇高的道德威望，把农民动员到国家政权建设中来，“解决社会对新政权的政治认同”［6］。第二阶段（1954-1958年），用宪法形式确立乡级政权的法律地位，加快农村党建步伐，大大强化了国家政权对乡村的渗透，完成了对乡村的社会主义改造。第三阶段（1958-1983年）是时期，这一时期建立了“三级所有，队为基础”的经济管理体制、“党的一元化领导”的政治管理体制、“政社合一”的行政管理体制、“社员大会”、“社员代表大会”的社员参与体制等一整套体制，国家权力试图全面管理乡村事务。
ゾ过国家权力的下沉运动，村庄被作为一个整体成为国家动员和调控的对象，村庄内部阶级分化的被抑制消灭了乡村社会传统的精英阶层，再造和重构了乡村社会的管理组织。在新的乡村组织中，国家权力确立了自己绝对的权威。
ィㄈ）1978年之后：民间力量崛起时期
1970年代末，中国政府
开始了自上而下的改革，坚决地告别原有的计划体制。郭正林认为，国家权力向乡村渗透的第四个阶段出现在改革开放后，随着“包产到户”政策的推行，村级组织原有的计划管理功能基本完结，乡镇政府与村级组织的关系进入到以村民自治为特色的“乡政村治”阶段。
ピ诟母锟放之初，国家肩负着追赶世界经济发展速度、快速实现工业化与城市化的重任。为了完成国家现代化的重任，国家需要乡村为城市化和现代化贡献更多的资源，为此，乡镇权力得到加强，乡镇作为一级政府的功能得到更多完善。然而，在实际管理过程中，由于政府对乡村汲取能力的强化、自身约束力的减弱，少数基层政府完全蜕变成赢利型经纪人，成为收费性、掠夺性政府。而在村庄内部，土地承包、分散经营导致村级组织失去了对农民的约束能力和管理能力，乡村公共事务无人问津。刘世定发现，改革开放导致了乡村社会管理出现“末端失灵”现象，在广东省，由于“面对大量外来劳动力的流入，乡镇政府从本地发展的利益出发，对许多自上而下的传统管理方法，既缺乏动力，也缺乏能力来严格贯彻。”［7］
サ毕绱迳缁岢鱿种刃蛏系奈；时，中国农民开始自发地参与乡村政治制度的重建和创新。广西农民在1980年代初，为改善乡村治安状况的自治活动，很快受到中央的重视，在国家力量的推动下，村民自治逐渐成为乡村政治生活中的重要内容。
ゴ迕褡灾蔚耐菩校一定程度上使乡村社会从精英解释村规向村民参与决策过渡，民间力量在乡村崛起，并成为乡村政治活动中不可忽视的重要力量。随着民间力量的崛起及村民自治活动的加强，精减乡镇成了乡村社会发展的必然选择。乡村社会推行村民选举与自治是乡村政治制度的重要转变，它必然对乡村社会以“契约意识”为特征的社会转型产生深刻影响。
オザ、不同历史时期乡村社会主导的社会心理
ピ谙绱迳缁嵴治文化场中，受经济结构和政治结构的影响，国家权力、家族势力和民间力量不断地互为盈缩。在历史的不同时期，三种政治力量虽然在势力上有所调整，但是，政治文化的变迁并不是一种模式完全覆盖另一种模式，而是基于乡村社会现实发展的需要，沿着“家族主导――国家主导――民间主导”的方向演进。在乡村政治文化演进过程中，三种政治势力中的任何一方都没有退出历史舞台，他们仍然以自己的方式作用于乡村政治生活。但是，在不同的历史环境下，受主导的政治力量的影响，农民的价值取向和社会心理也会做出新的调整，其中与政治文化演变的主流脉搏共振的社会心理，必然会在乡村社会发挥着更大的社会影响。
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ニ谓宗法就是以家族为中心，按照血统远近区别亲疏的法则。宗法制度是在原始氏族社会血缘关系的基础上发展而来的。在长达几百万年的远古时代，包括母系氏族社会和父系氏族社会的大部分时期，维系人类社会组织的基本纽带就是人类自然繁衍的血缘，可以说血缘关系是人类社会进步的起点。
ナ献迳缁崛嗣堑难缘关系简单而粗糙，因此，家族势力在氏族制的环境下受到很大的限制。而进入文明时代后，原始的宗法思想被理论化、制度化，并作为中国文化的因子积淀在人们的社会心理中，对后来中国社会的发展产生了深刻的影响。中国文化的主流是儒家思想，而儒家思想的基础就是以宗法制度和家国同构的社会政治结构为基础的，它以纲常名教为基本教义，以忠孝为人们感情的聚焦点，以皇权崇拜为核心，以成为圣人为人生最高境界。儒家学术之所以能够从先秦各家之中脱颖而出，最终成为官方正统意识形态，就是因为它全面地反映了中国宗法社会结构的特征和中国人的心理结构。
ピ诩夜同构的社会中，家与国的概念混淆不清，因此，宗法意识成了古代中国主导的社会心理。在乡村社会，家族既是农民的依靠，也是农民与国家联系的纽带。在乡村生活中，农民每天从事繁重的体力劳动，但是回报却是微薄的。对自然和社会变故的脆弱承受力，使个体离不开家族的关心和保护。另一方面，乡绅往往既是大家族的族长，也是国家的代表和象征，对于乡村，他们扮演着保护者和代言人的角色，而对于国家，他们则又是政府的代表。在家国同构中，农民接受家族统治，遵从家庭伦常，信奉“在家尽孝，在国尽忠”的信条，把“修身、齐家、治国、平天下”作为人生追求的主要目标。
ィǘ）国家权力主导时期：集体意识的垄断
ネ豕斌认为，国内外学者将中国未能顺利实现近代化的原因归咎于三大罪魁。这三大罪魁包括：国家政权为了维护自己的权力而阻碍进步，帝国主义迫使中国经济变化屈从于外国利益，封建势力为保护其社会地位而反对进步［8］。建国后，帝国主义势力被赶出了中国，封建势力得到批判和打击，国家政权被转移到人民手中。历史发展无法摆脱惯性的影响，新中国虽然建立的是社会主义制度，然而，它无法绝对地斩断与历史的联系，封建思想的残余还比较多地存在于国家建设中。
ピ谙绱迳缁幔生产队是带有地域界限的居住单位，“带有建立在婚后从夫居规范之上的清晰的父系继嗣偏见。”［9］随着国家政权向乡村的渗透，乡村中的宗族势力受到很大的打击和压制，乡村权力过分集中于国家组织，社会组织缺乏自主性，集体意识成了乡村权力运行的主要动力。“在以后的相当长一段时间里，农民不仅在经济上高度依赖于其所隶属的生产队和生产大队，而且在政治上和其他方面也被其所依赖的集体所控制。”［10］虽然在时期，按照当时制度，生产大队的干部由全体社员选举产生，但公社对大队干部选与不选具有相当程度的决定权。
ィㄈ）民间力量崛起时期：契约意识的形成
ジ母锟放之初，为了获得更多的工业化资源，国家在乡村加快了权力建设的步伐，乡镇政府职能迅速得到强化和扩张。然而，一方面包产到户政策结束了农民的集体生产，小农经济重新成为乡村主导经济模式。另一方面，商品经济、市场经济的复兴，使乡村社会人口流动加快，村庄利益来源出现多样化的趋势。汲取工业化、城市化资源的重任，使乡村权力组织降低了“服务性”，几乎完全成了“赢利型经纪人”。然而，小农经济微薄的回报，使乡村很难完成国家下达的各种任务；分散的家庭经营降低了农民对国家的依赖，乡村社会与国家政权之间出现了断裂；乡村经济的多元化更加弱化了农民对土地的依赖。于是，在乡村社会与基层政府的博弈中，一种新的乡村政治文化得到建构，契约意识逐渐在村民意识中形成。
テ踉家馐兜牡谝桓霰硐质桥┟褡晕乙馐兜男纬伞0⒍蒙德认为，发展中国家政治文化的发展应该逐渐走向世俗化。“在这种世俗化的政治文化中，社会公众越来越重视在周围世界中可以把握的因果关系，人们用明确的方式而不是用笼统的方式来观察客观事物，自信拥有改变外部环境的能力，社会评价越来越注重个人成就而不是世袭地位。”［11］联产承包责任制让农民由集体生产退回到小农经济环境中，农民在一定程度上成了农业生产和成果支配的主人，农民的自我意识开始出现。
テ踉家馐兜牡诙个表现是反抗意识的增强。随着社会环境的变化、乡镇企业的崛起，民工大规模进城，农民的收入来源呈现出多元化。同时，受教育水平的提高、信息传播的发达，使农民的现代意识明显增强。在计划经济年代，人的价值和权利曾经遭到过极度否定，然而，在市场经济环境下，农民却越来越关注自身的权利，当他们的权利被恶性剥夺时，他们会以各种方式去抗争。在一些经济落后地区，当农民难以承受沉重的负担时，当他们遭遇到野蛮行政时，当他们的权利受到无理侵犯和削弱时，他们或依照法律程序，或走上抗争之路，去索取自己的权利。
テ踉家馐兜牡谌个表现是村民自治的推行。
改革开放后，国家权力对村庄的影响力减弱，乡村公共事务出现了危机，作为村民自救的产物，村民自治诞生。而国家推行村民自治的目的是重新借鉴民间力量，加强对乡村社会的管理。“随着经济的增长、生活的改善和文化水平的提高，社会公众要求以某种形式参与政治生活，以实现自身的政治抱负或政治利益。”［12］不管目前村民自治在各地的发展水平如何，村民在选举与自治中契约意识都明显地得到了增强。
オト、乡村权力结构变化与乡村政治文化的调整
ジ母锟放以来，乡村的权力结构发生了重要变化：国家权力虽然占主导地位，但是它的影响力却在弱化；民间力量虽然还很弱小，但成长的势头却令人关注；家族势力虽有所抬头，但与时代潮流不符，应该成不了气候。实现社会的稳定和发展，是任何一个国家和政府都孜孜以求、并为之奋斗的社会理想。改革开放三十年来，中国共产党已经从革命党真正转变成执政党，执政能力和执政水平不断提高。中国绝大部分人口居住在乡村，因此，解决“三农”问题，实现对乡村社会的有效管理，不仅是共产党执政的重要任务，也是中国社会稳定和发展的主要前提。乡村权力结构的变化，使契约精神在乡村社会不断加强，草根民主正在改变中国乡村政治文化，并对中国现代政治生活产生积极影响。因此，作为执政党，中国共产党应该秉承现代政治生活的基本规律，尊重基层民主发展的现实，调整管理乡村的政策和策略，维护社会稳定，实现国家发展。
ィㄒ唬┎莞民主的社会地位
ハ绱迳缁崾且桓鲎愿自足的社会，因此英国统治者关于乡村社会的早期记载中就认为：“乡村带有一点共和国的意思，自给自足，有自己的负责人，能在整个帝国的崩溃中幸存下来。”［13］中国古代乡村社会是一个散漫的、平铺的、自然的社会，在乡村社会，皇权从来就不是人们想象的那样无所不能。正是由于皇权在管理乡村社会时力不从心，因此，传统社会自古就有一定限度的自治和民主。李昌平认为：“在封建社会，家庭是不民主的，但家族是讲民主的。行里是不讲民主的，但行业是讲民主的。”不过，中国古代乡村社会的民主是自发的、内生的、有限的民主，它没有得到国家法律的认可，也难以形成令世人瞩目的政治力量。
ソü后，国家力量虽然深入渗透到乡村，但是村庄内部还是存在着一定的自由政治空间，只是这个空间依然是内生的、有限的，难以摆脱“工具化”的性质。改革开放后，乡村社会各项事业都得到了较大的发展，教育水平的提高、人口流动的加快、大众传媒的普及，使农民的知识结构发生了重要变化，农民的民主素质、民主能力和民主热情都得到空前提高。经济的发展使农民从温饱的困境中挣脱了出来，有了更多的时间和精力去思考自身的尊严和权力问题。正是乡村社会的发展促使广大农民重新寻找“人的价值”，在个人、社会和国家的关系上，很多农民已经不再把人看成国家的工具，而是向社会要求把人作为出发点，尊重农民，重视农民，帮助农村走向现代化。
农民正在从思想上把自己从“国家的工具”转变为“自己的主人”。主体思想的确立增强了农民的契约意识，促进了乡村社会公共空间的形成。
ゴ迕裱【偈桥┟褡约旱拇丛欤后来得到国家认可，并在国家制度的层面上逐渐走向了规范化和法制化。村民选举在乡村的推行，使农民通过村委会、村民会议、村民代表会议等法定组织，获得了利益表达的法定渠道。利益表达渠道的建立又反过来提升了农民的利益表达意识，使农民更加清醒地认识到自我的权利，促使他们更加自觉地通过利益表达渠道主动地影响公共政策，通过法定程序追求和维护自身的合理要求。当农民的契约意识不断形成并走向成熟的时候，国家对乡村的管理就必须尊重草根的力量，让农民作为自己的主人决定自己能够决定的乡村事务。赵心树认为，一套制度的正当性有两个关键内容，一是合法，一是合民意。当合法度不变时，民意就成了决定因素［14］。民间力量的崛起使国家权力必须尊重民意，在法制的轨道上推进村民自治的发展。
ィǘ）国家权力的有限退出
ピ谥泄近代史上，各种政权都力图在乡村完成国家政权建设，然而，“从近代以来村治兴衰的整个过程来看，政府的一厢情愿是乡村政权建设失败的一个重要原因。”［15］政府的一厢情愿造成了国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现
。“”以后，国家对乡村管理采用的是两手策略：在经济上，通过扩展基层政府的规模和权威，全面控制乡村的经济资源，以消化工业化、城市化所支付的社会成本；在社会上，国家权力退出乡村，放弃乡村公共事务的建设责任，要求农民自己管理自己的事务。这种一手软一手硬的管理方式，在改革开放之初确实为国家消化了改革成本，但是，随着乡村社会过度输血之后的“贫血”，随着乡村社会矛盾的激化，国家在乡村社会的管理遭遇到局部的、根本性的危机，在少数地方，农民的增多，政府行政受到较多的抵制。
ピ1980年代末和1990年代末出现的村民自治和村民选举热，在某种程度上就是国家还权与民的重要举措，即通过村民自治，利用民间的力量，化解乡村社会的治理危机，节约国家治理乡村的成本。进入新世纪，国家更是把乡村的发展摆到了党和政府的重要议事日程，大力推动社会主义新农村建设。在今日的乡村社会，随着村民选举的推行、乡村社会民间力量的崛起，事实上基层政府对乡村社会的影响力已经降低了。然而，少数地方政府受传统的乡村权力的影响，不愿或不敢接受村民契约意识觉醒的现实，往往采取保守的方式，维护自身传统的权威。当然，农民参与乡村事务的决策，确实给基层管理者带来很多挑战，“失败的风险使公共管理者常常想回避公民参与的要求，或者将公民参与的程度降低到最小化。”［16］然而，无论在什么情况下，基层政府都不能违背时代潮流，否则会让自己陷入到治理的尴尬之中。
ハ执社会是公民意识觉醒的社会，虽然农民总体的现代意识落后于城市市民，但是，乡村社会民主化道路必然是向前延伸的。在现代乡村，那种单一的、自上而下的行政管理手段，对乡村资源进行全面控制的模式，越来越不适应乡村社会的发展需要。在乡村社会，国家权力应该坚决地、适度地退出，让农民真正拥有实质意义上的自治权。在实施威权体制（authoritarian regime）的国家，政府往往尊重社会价值的多元化，不提炼主导意识形态，统治集团无力也无法实行对社会的全面控制，“很多威权国家，都开放具有一定竞争性或‘半竞争性’的各项选举。”［17］当然，威权体制不适应我国的社会现状，我们不能动摇建设中国特色社会主义的决心，但是，我们可以对威权体制进行批判的吸收，抛弃具体的社会制度；我们可以从管理原则中找到一些可以借鉴的经验为治理乡村所用。按照威权体制的做法，国家权力可以有限退出乡村，尊重乡村社会的多元价值，限制威权领袖个人或集团权力的行使。
ィㄈ）家族势力的回光返照
ブ泄是一个农业国，人们附着在土地上很少迁徙。费孝通在《乡土中国》中借一位“研究语言的朋友”的口说：“村子里几百年来老是这几个姓，我从墓碑上去重构每家的家谱，清清楚楚，一直到现在还是那些人。乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”。费孝通总结说，“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”即使在流动的情况下，也会形成新的宗法社会。“因为人口在增加，一块地上只要几代的繁殖，人口就到了饱和点；过剩的人口自得宣泄出外，负起锄头去另辟新地。可是老根是不常动的。这些宣泄出外的人，像是从老树上被风吹出去的种子，找到土地的生存了，又形成一个小小的家族殖民地，找不到的也就在各式各样的命运下被淘汰了，或是‘发迹了’。”［18］应该说，在中国古代社会，宗法意识一直在乡村占据着主导地位，个人在社会中的位置往往不是由个人决定的，而是由家庭或婚姻关系规定的。
ァ芭┟裥哪恐械募易寮体主义情结，是家族在共同的社会经济与文化生活中所形成的社会共同体意识。”［19］这种共同体意识对乡村权力结构和乡村政治文化曾经产生了巨大的影响。然而，在新中国成立后的国家政权建设中，乡村社会的家族势力得到了根本性的控制，家族势力在乡村政治生活中逐渐失去了自己往日的能量。、社会主义思想改革运动、“破四旧”等运动，最终使乡村家族势力几乎无立锥之地。改革开放后，小农经济地位重新恢复，国家权力退出乡村公共事务，乡村家族势力有所抬头。在一些地方的村民选举中，出现过家族势力操纵选票，造成旧时代的沉渣泛起，少数地方家族势力、黑势力、地方恶霸重新登上乡村政治舞台，给基层民主带来很多负面影响。
ゴ由缁岱⒄沟那魇评纯矗乡村社会的流动性已经大大加快，乡村社会经济结构也在快速走向多元化，少数地方家族势力的恢复应该说只是一种回光返照，不会给乡村政治文化带来太大的影响。乡村社会的现代化，应该包括物质文化、精神文化和制度文化的现代化，目前乡村社会已经基本实现了物质现代化，村民的精神现代化也在发展中，而村民选举是制度现代化的重要内容。因此，作为旧时代产物的家族势力会在特定条件下对乡村政治文化有所影响，但是，它已经赶不上村民契约意识的发展，在乡村社会，农民个人之间自由缔结的契约所包含的权利和义务，正在代替以家族所赋予的身份所包含的权利和义务。
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经过改革开放30多年的发展，中国乡村发生了翻天覆地的变化，乡村经济、乡村治理不断改善，但也存在诸多问题。讨论中国乡村治理必须立足于当前中国乡村的发展实际。经济发展、人口流动、城市化进程不断推进，促进了城乡融合，改变着中国传统城乡二元分割的历史格局，更主要的是改变着农村发展相关的一些基本结构和关系：如农民与农村及农业的关系发生改变，农民不再主要依赖农业，不主要停留在农村，而是在城乡之间迁徙流动，靠打工和务农，甚至主要依靠打工来维持生计；集体与个人关系发生改变，这包括两层含义，首先国家对农村的控制减少，农村自治加强，其次村集体对农民个人的控制减少，农村基层政权弱化。农民个人的选择和自由增加，村庄自治加强，国家干预减弱，释放了农村的活力，也使得农村社会进一步分化，包括人口分化、收入分化、阶层分化，以及村庄类型的分化，比如出现“城中村”、“空心村”、“超级村”、“新型社区”等治理问题。村庄类型不同，发展问题不同，治理需求也不同，因此讨论乡村治理不可一概而论。
虽然村庄不同，治理问题也不同，但专家分析，乡村治理也有一些共性的问题和共同的发展趋势。共性问题表现在：政府提供公共服务不足、农民参与公共事务不足、农村自治体制效力不足、农村传统资源挖掘不足，等等。共同趋势表现为：治理主体多元化、治理过程民主化以及政府角色服务化等。
从共同问题走向共同趋势的过程充满着矛盾和波折。本期我们约请相关领域的专家学者，围绕农村社会发展变迁、乡村治理主体弱化、乡村治理观念转变以及乡权乡政的变革难题等展开探讨，以期为乡村治理实践提供借鉴。
―人民论坛“特别策划”组
伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化趋势。乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变；乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变；乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变。
―于建嵘
当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大对公共服务资源的支持力度，其次政府应在资源投入和运作机制上进行创新改革。
―王春光
有私财则有私政，有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。公共财正是公共空间存在的必要条件。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公共财缺失的问题。
―何慧丽
乡村社会病的治理需要乡政与村治的共同作用。自20世纪80年代初实行“乡村分治”以来，有关乡政与村治关系的争论一直没有停止。乡政与村治有机衔接的目的是避免“过度自治化”和“附属行政化”两种极端情形的出现，达到乡村社会与国家力量的“强强结合”，使乡政和村治都能获得广大农民的支持和拥护。
―郎佩娟
当前，法治不彰在乡村治理方面的表现尤其突出，乡村流通市场假冒伪劣产品盛行，土地纠纷中农民权益得不到保障，在土地制度变革、农村建制变化、撤村并居等社会变迁中农民话语权虚弱，而在法治层面，基层法治受到行政利益人际关系等的影响也使得农民权益受损。
―马宝成
【关键词】基层协商民主；乡镇善治；“新河实验”
[中图分类号】C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05
一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起
（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。
（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。
（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。
二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析
（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。
新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。
财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。
新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。
（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。
（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。
三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向
（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。
可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。
（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。
就当前新河乡镇治理来看，这表面上似乎是削弱了乡镇的权力，而实际上是国家尝试在体制内还权于农民（农村社会），探索实现“国家一乡镇政府一农村社会”三者之间的民主协商合作治理，顺应了农村居民参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实要求。从实践来看，农村居民对乡镇的要求是“有所为有所不为”。一方面，农民既不希望乡镇是自利性的“越位”，而成为“赢利型经纪人”；另一方面，农民更不愿意乡镇是选择性的“缺位”，而产生“消极行政”。这实质就要让乡镇实现其功能“归位”，即乡镇要在提供公共物品上“积极行政”、“有所为”，为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件。因此，乡镇治理只有主动融人到农民（农村社会）现实生活中去，积极为农民（农村社会）发展提供更多更好的公共产品，从“管治”转向“服务”、从“汲取”（乡村资源）转向“供给”（公共产品）∞。在此，国家就必须要加强顶层设计，真正实现乡镇政府的“事权”与“财权”的统一。使乡镇能够有效地满足农民（农村社会）的需求，实现乡镇治理的有效性。
一、乡镇政府管理与村民自治的关系
村民自治是我国农村制度发展的历史与群众的选择，是我国社会主义特色基层政治制度的表现，也是现阶段我国农村参与政治的基本形式。同时，我国的村民自治是群众组织性的，非国家性质，而是一种实现村民直接民主的制度形式。村民自治作为我国现代化法制中一个新的概念，在农村的制度建设与发展中必将具有划时代的意义，更被相关法规解释为“自我管理、自我教育、自我服务”，“村民自治组织依法行使自治权”等。
我国乡镇政府是我国基层国家行政机关，执行上级决定或者决议并对本行政区域内进行依法管理。法律给予乡镇对于村民自治的关系是“指导、支持与帮助”。虽然在我国相应法律法规，甚至宪法中都有明文规定，然而，在现实中，由于法律规定中的双方存在着实际的职权交叠部分，并且也存在着实际工作运行的误区与偏差，而法律法规本身的规定较为原则化，缺乏实际使用性与可行性，不够详尽等。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系在现实中亦存在着诸多的问题。只有真正实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合才可以发挥基层制度的实效，推动基层工作的开展。
二、乡镇政府管理与村民自治的发展及现状
改革开放以来，我国农村进入了新的农村经济改革时期，大大激发了农民的生产积极性，随后村民自治渐渐出现并被“八二宪法”所明确肯定。而后，国家相继建立乡镇政府取代农民公社，并且决定乡镇以下据自治实行群众性自治。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系逐渐形成。上世纪末，《村民委员会组织法》全国推行，更是加大了农村村民自治建设的步伐。21世纪初，我国更是一举废止了农业税，开始了新的乡村时代。新时期国家更是要求乡镇政府积极发挥社会管理及服务的职能，积极推进村民自治建设。
在新时期的今天，乡镇政府管理与村民自治总体的积极配合运行极大地促进了我国基层的社会稳定与发展。不过，两者也存在诸多问题，如：乡镇政府管理与村民自治在政治、经济、社会文化等领域存在诸多利益的冲突；乡镇政府管理过度，并且缺乏服务理念，职能转变不足；村民自治片面过度或者法制自治意识不浓厚，存在着部门间的争权夺利现象；村民自治化和行政化存在纷争等。
三、实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合
（一）树立现代化的“管理”与“自治”的理念
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，首先需要树立现代化的“管理”与“自治”的理念。乡镇政府应认识到新时期的时展形势与社会意识转变，积极响应国家的号召，积极发挥自身的社会管理与服务的职能。同时，坚持贯彻现代化的管理理念，积极对农村的工作进行指导与帮助，同时保证“不逾矩”，充分发挥、尊重农村的自治权利与创造成果。新时期的村民自治也应该树立现代化的自治理念，科学正确推进自治进程，做到不片面、不过度，坚持原则与基础之上积极行使自治权利与履行义务。
（二）明确各方关系及职权划分
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，还需要我们明确各方关系及职权划分。针对实际工作需要，处理好乡镇管理与村民自治的关系，还必须明确其关系与职能划分。即在工作中，积极处理好乡镇政府与村民委员会的关系与职权划分，村民委员会与村党支部的关系与职权划分等。其中，处理关系及职权划分时，可以通过完善法律法规、加大宣传教育等手段形式进行。明确各方关系及职权划分是实现乡镇政府管理与村民自治的关键部分，只有做好这一环节的工作，我们才可以真正发挥出乡镇政府管理与村民自治的结合实效，推进我国基层社会的建设与发展。
四、结语
总之，实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合需要我们做到管理性与自治性的积极配合。即，需要我们一边积极发挥乡镇政府管理的社会管理与服务的职能，一边积极发挥村民在推进基层自治建设中的创造性与自治性。
【参考文献】
[1]潘小娟,白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究,2009(02)
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