时间：2023-08-01 17:40:02
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。 转贴于
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献
1、夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010(2).
【关键词】农村社区 合村并点 治理主体 协同能力
【中图分类号】D638 【文献标识码】A
自从党中央提出“积极推进农村社区建设”的战略决策后，全国各地积极探索通过合村并点构建新型农村社区。党的十以来，中央把协调推进城镇化作为实现现代化的重大战略选择，从而使新型农村社区获得了重要的发展机遇。如果能够在城镇化进程中培育和提高新型农村社区居委会的协同能力，使农村社区成为各种力量汇聚和转换的枢纽，那么新型农村社区居委会将能承担起社区管理和服务的重任。
新型农村社区的内涵
长期以来中国是一个城乡分治的二元社会结构，农村的基本单元是乡村，城市的基本单元是社区。中国社会现代化的目的是改变长期存在的二元社会结构，即推进农村城镇化，提高我国城镇化率。中央2014年一号文件再次指示，“有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。”2011年，我国城镇化率刚过50%，其中包括了半年以上常住人口。若按城镇户籍人口统计，城镇化率也就在35%左右。①据国家统计局的数据，2013年我国城镇化率为53.7%。这样的成绩既与改革开放以来大量农民及其家人移居城市有关，也与2006年党中央提出推进“农村社区建设”有关。党中央提出“农村社区”概念，将“农村”与“社区”相嫁接，意指要像城市社区建设一样推进农村的城镇化，即是说，根据中国传统农业社会的实际情况，通过对乡村进行社区化改造，引导农民就地城镇化。因而，中央要求把农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
近年来，在农村社区建设过程中出现了两种方式，一种方式是在原来的自然村落基础上，将乡村更名为社区，然后按照城市社区一样设置社区服务中心、卫生室、警务室等机构。这种方式主要在离城市较远的欠发达的乡村实行，它只是完善了驻村组织，并未改变农村的社会结构，也无助于城市化率的提高。另一种方式是通过合村并点，将多个乡村的村民集中居住于统一规划建设的社区，实行统一的公共管理和公共服务，并对其原有宅基地、耕地等权益进行重新整合。这种方式主要在农业生产条件好、经济社会发展水平高、离城市较近的乡村进行试点推行，通过这种方式建成的社区被学术界称作“新型农村社区”。
建设新型农村社区要以人为核心，将传统的以农业生产为中心的农村村落转变为以生活为中心的社会共同体。因而，新型农村社区建设的措施为：将相邻几个村落进行合并，以地缘条件较好的中心村为聚居点，有利于形成村民的归属感和认同感；由政府主导对社区进行统一规划，限期搬迁合并，形成集中居住、统一管理和服务；社区居民以原村落的农民为主，原村委会转变为社区居委会自治组织，有利于熟悉了解村民情况，便于开展管理和服务工作。简言之，新型农村社区是由政府统一规划并通过乡村整合聚居而形成的便于管理和服务的现代社会生活共同体，其目的是推进“农村城镇化、农业现代化、农民市民化”②。在新型农村社区的治理过程中，社区中产生了一些新的组织形式，如：为居民提供日常服务的社区服务组织，引导居民从事多样化经济活动的社区经济组织，维护居民利益与表达诉求的社区公益组织，还有社区公共利益和公共空间的实体性存在等。③这些新型农村社区发展过程中出现的新的组织形式和运行机制，使社区治理主体呈现多元化局面，而社区居委会处于治理主体的轴心。对于从自然村落转变而来的农村社区而言，如何从传统管理走向现代共治，既是一个认识和观念的问题，更是一种自身能力建设的问题。因而，社区居委会必须重视培育和提高协同能力，才能为推进城镇化提供根本动力。
新型农村社区居委会协同能力的内涵
新型农村社区建设的目的，就是要在农村完成从农民到居民、从生产到生活、从政府治理到政社共治的转型④，实现基层组织和体制的重建与创新。为此，民政部正大力推进农村社区的能力建设。由于社区居委会处于各种治理主体的轴心，所以，社区能力建设也主要是围绕社区居委会展开的，包含两个方面：一是社区的资源供给能力，二是社区居委会整合治理主体的协同能力。社区的资源供给能力受政府对农村社区公共物品和公共服务投入的影响，其提升空间受客观环境左右。而社区居委会的协同能力是社区能动地整合各种治理主体，拓展公共物品和公共服务供给渠道和数量的能力，其提升空间则受社区的主观影响。正因为提升这种能力具有主观性，它才成为当前农村社区能力建设的核心。社区居委会协同能力主要包括以下三个方面。
居住集中化要求提高管理服务能力。在城镇化进程中，合村并点的目的就是要改变村民传统的自然生活状态，通过集中居住而集约化地提供并完善居民生活设施，便于提供公共管理和公共服务，从而形成功能和服务较为完备的新型农村社区。社区居住形态改变了原来农民的个体生活方式，构建了彼此生活相依与利益相连的新型社区关系。一方面提高了居民的社会交往范围与能力，更新了他们就业、求学、社保等观念与方式，有利于实现从农民向市民的转变，但另一方面，由村委会转变而来的社区居委会必须承担起重塑村民生活观念，理顺社区生活秩序的管理责任。因此，社区居委会必须提高协同能力，吸引各类治理主体参与管理和服务，才能把社区打造成新型的居民社会生活共同体。
职业异质化要求提高组织协调能力。在新型农村社区形成之初，居民都是附近村社的农民，职业同质化程度较高。随着社区生活方式的改变，居民职业呈现非农化、多样化特征，大多数居民进入各类二三产业就业，并有部分人成长为企业主和白领，居民逐渐产生了职业和阶层分化。这种职业异质化状况导致居民之间产生了情感疏离，由过去的熟人社会逐渐向生人社会转变，增加了社区居委会组织和整合居民的难度，居委会的工作重心也从过去自然村的单纯生产管理演变为现在的以解决居民利益诉求和民生诉求为主要内容的社区协调。为此，社区居委会必须提高协同能力，有效利用各类治理主体参与组织和协调各方面利益关系的活动，才能维持居民正常生活秩序，构建一个和谐的新型社区。
治理多元化要求提高资源整合能力。随着新型农村社区的建设，社区治理成为各类社会组织关注的重点领域，居民经济合作组织相继建立，各类公益性和互益性社会组织相继进入，形成了社区党组织、社区居委会、经济合作组织、社会服务组织、社区企业等多元主体合作共同治理的新格局。社区居委会必须提高协同能力，有机协调各类社会组织，有机整合各类社会资源，形成各类社会力量齐抓共管的局面，才能营造一个多元主体参与的良性互动的社区管理网络。
培育新型农村社区居委会协同能力的制约因素
传统农村的农业生产注重管理，新型社区的共同生活需要协同。培育新型农村社区居委会的协同能力，就是要培养社区居委会与居民和各类治理主体之间的协商、协作、协助能力。这还面临着以下必须克服的制约因素。
居民社区意识不浓。大多数村民在传统的村落自然生活、农业生产管理中形成了较强烈的个体生活意识和生产意识，对新型农村社区作为生活共同体的认识不到位。因而，他们不能以构建生活共同体为导向主动适应社区生活、发展和管理，不能自发培养居民意识。最终，由于大多数居民还没有脱离传统的村民意识，他们不能在社区生活中相互协助，不能融入社区生活，从而成为与社区共同生活不相适应的游离个体。因而，居民社区意识的强弱制约着社区居委会对培育协同能力的认识程度。
社区舆情意识不足。当社区成为居民生活共同体之后，就成为一个舆情汇集地。各种生活琐事、邻里关系、招工用工、利益纠纷都可能影响社区的正常生活，从而影响社区的正常管理工作。如果社区干部不重视社区舆情，不能对社区舆情进行全面正确的研判，就不能把握社区动态，不能采取正确措施，放任因小事而引起的舆情发酵，成为影响社区的不稳定因素。社区干部不但要增强政治意识、大局意识、阵地意识，提高引导舆论的能力，而且要提高协同能力，以充分调动各类治理主体积极参与收集研判舆情，参与化解纠纷，正确引导舆情，营造一个和谐的社区氛围。
干部导向意识不强。新型农村社区工作是复杂多样的，既要贯彻中央新农村建设的精神，又要引导社区建设。所以，社区干部要将中央精神与社区实况结合起来，围绕中心、服务大局，在贴近实际、贴近生活、贴近群众的务实工作中改革创新。只有社区干部具备较强的导向意识，在社区建设中以社会进步稳定、居民团结幸福为主旨对各类治理主体发挥导向作用，共同引领居民描绘社区生活的美好愿景，才能增强社区居民的向心力、凝聚力和归宿感。
培育新型农村社区居委会协同能力的路径与机制
强化社区认同，培育新型农村社区居委会协同能力的内生机制。基层政府推进合村并点的困境在于居民社区认同式微的问题。建构社区认同是新型农村社区建设的价值取向，而社区居委会的协同能力就是来自于社区干部和居民对社区的认同意识，这样才能激发干部和居民对社区发展的关注和参与，并在此过程中培育和提高社区居委会的协同能力。这种从社区认同到社区参与的过程，就是培育新型农村社区居委会协同能力的内生机制。
为此，社区干部要加强对《居民委员会自治法》的宣传和学习，明确理解干部和居民在社区的权利和义务，充分认识干部和居民参与社区管理和服务的必要性和重要性。社区干部要深刻理解中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制，充分认识在建成“小政府、大社会”过程中干部和居民的责任与义务，以实现此目标为导向形成社区协同管理的意识，从而培育和提高社区居委会的协同管理能力。社区居委会还要再造具有乡村历史传统和地域特色的形象和符号标志，保护和再造居民在自然村落生活时的文化印记，延续并强化居民对社区的文化和心理认同。社区居委会还要加强对居民的宣传教育，为居民搭建互帮互助、沟通了解的平台，动员居民参与社区公共活动，激发居民的主人翁意识，光大社区公共精神，增强社区的凝聚力、认同感、归宿感，从而形成居民的社区意识。这样的居民才会关注社区居委会的管理与决策，参与社区的规划与发展，培育社区居委会的协同能力就有了内生基础。⑤
坚持多元共治，培育新型农村社区居委会协同能力的外化机制。农村社区治理主体虽然日益呈现多元化的趋势，但各种公益性组织在参与共治方面具有不稳定性，而惯常性的治理主体是社区党组织、社区居委会和社区服务站。这三大组织要按照“职责明确、优势互补、协调联动”的原则，细化自己的功能与职责。社区党组织是社区各项工作的领导核心，主要通过政治领导，协调社区各方利益关系，发挥宣传引导、推动发展、凝聚人心、促进和谐的作用。社区居委会侧重于组织居民开展民主管理、维护居民合法权益和社区共同利益，扶持和发展社区各方力量，积极推动社区的共驻共建，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。社区服务站作为公益性综合服务平台，利用专业化、职业化优势，为社区提供促进就业、社会保障、劳动维权、文体教育、健康计生等便民利民的公共服务，不断满足社区居民的服务需求。
上述三大组织之间的相互合作、和谐共治的有机联系，就是社区居委会协同能力的外化机制。这种外化机制还需要以下两个方面来保证。一是牵头与参与的原则。社区的思想政治工作、管理工作和服务工作分别由社区党组织、社区居委会和社区服务站牵头，另两个部门参与。二是联席会与例会制度。社区居委会要建立并主持各类治理主体参与的联席会议制度和例会制度，邀请居民代表参加会议或列席会议，研究讨论社区管理、规划、服务、节庆等重大事项，保证决策科学有效。只要坚持上述两个方面，社区工作就能和谐高效，这是社区居委会协同能力得以持续发展的有机运作方式。⑥
加强力量整合，培育新型农村社区居委会协同能力的互补机制。目前，新型农村社区的管理困境主要表现为公共服务供给不足，解决的可行途径是激发内生力量和引入外部力量，形成内外力量的互补机制。这需要农村社区居委会整合和调动各种力量，提高与居民和各种社会力量的协同能力，形成有机互动的组织架构，方能建立多主体合作的公共服务供给机制，使社区管理达到最佳状态。
为此，社区要做好内外两个方面的工作。一是建立居民自治体制。社区要调动居民的自我管理和服务的积极性，推选具有责任感和议事能力的居民代表组建居民议事会，构建居民议事会决策与居民委员会执行的民主管理体制，并相应地健全议事规则、监督和听证制度，拓宽民意表达渠道，从而科学有效地处理社区内部事务。⑦二是创新社会组织参与渠道。农村社区的发展为社会组织提供了广阔的活动空间，这既是社会组织锻炼和提高自身的机会，也解决了农村社区公共服务短缺的问题。社区居委会要创造条件，大力吸引公益性、服务性社会组织参与社区的养老、医疗、环保等服务性活动，提高社区的人文氛围；社区居委会要对外招募和对内培育社区志愿者组织，培育社区和谐共处、互助友爱的内生力量；社区居委会要建章立制，扶持社会组织发展、规范社会组织活动、创新社会组织沟通渠道，形成居委会与社会组织和谐共助的良性互动关系。
（作者分别为宜宾学院副教授，宜宾学院教授）
【注释】
①：“协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择”，《行政管理改革》，2012年第11期，第6页。
②甘信奎：“新农村社区建设模式及政策推进”，《江汉论坛》，2009年第2期，第134页。
③袁小平：“从资源供给到社区动员―农村社区能力建设的路向思考”，张瑞凯：《社区能力建设》，北京理工大学出版社，2011年，第51页。
④卢璐，许远旺：“新型农村社区建设的逻辑与方向”，《社会主义研究》，2012年第3期，第90页。
⑤江海松：“关于城市社区自治的思考”，《重庆行政》，2004年第1期，第5页。
⑥吴群刚，孙志祥：《中国式社区治理》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第187～189页。
一、指导思想
全面贯彻党的十七大和十七届五中、六中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹，保护生态环境，开展村容村貌综合整治，治理脏乱差，配套完善农村基础设施，优化农村居住环境，提高农民生活质量。
二、工作目标
从年开始，利用4年时间，将全区209个行政村、41个社区中尚未进行村庄整治和整村改造的181个行政村、32个社区基本整治改造完毕。年计划完成57个行政村、19个社区；年计划完成36个行政村、8个社区；年计划完成34个行政村、4个社区；年计划完成54个行政村、1个社区，力争全区村容村貌“一年有变化，三年见成效，四年全达标”。
三、工作原则
（一）因地制宜，分类指导。根据区域村镇体系规划和村庄实际状况，科学确定整治类型，对不同类型的村（社区）进行分类指导。
（二）发扬民主，尊重民意。镇（街道、开发区）、村（社区）制订具体的村容村貌整治方案，必须坚持以人为本、改善民生的原则，让农民得实惠。每个村（社区）的整治方案，都要广泛征求村民意见，认真履行民主决策程序，建立村民参与机制，确立村民在村容村貌整治中的主体地位，充分调动村民参与整治的积极性。
（三）实事求是，务求实效。根据每个村（社区）的实际情况，科学制定整治措施，尽可能“小拆迁、大整治，小投入、大成效”，不搞大拆大建，不搞形象工程，切实维护农民利益，营造安全、方便、舒适的农村人居环境。
（四）整村推进，分批实施。以行政村为单位，组织实施村容村貌综合整治；以镇（街道、开发区）为单位，分期分批安排整治村庄。
（五）完善机制，规范管理。完善农村基础设施和环境卫生长效管理机制，维护和保持好村容村貌综合整治成果。
四、整治类型
根据农村工作实际，村容村貌整治分为以下三种类型。
（一）新型农村社区型。指已按照农房建设规划实施的集中连片建设的社区。此类新型农村社区要参照城市社区标准，统筹安排基础设施、公共服务设施以及周边环境建设，必须同步配备水电，硬化道路，设置路灯，敷设排水管线或沟渠，配置垃圾收集转运系统和简易适用的污水处理设施，进行绿化美化，有条件的要配备管道供气、集中供热设施和太阳能热水器。建立农村社区服务中心，综合配置科教文卫、治安、社保等服务设施，推进城乡基本公共服务均等化。此类型的整治，执行《省新型农村社区建设技术导则（试行）》及一类村庄整治标准。
（二）保留村庄整治型。指未列入迁村并点规划，在相当长的时期内保持原貌的村庄，包括历史文化名村和各类特色村庄。此类村庄要坚持标本兼治、重在治本，主要进行“三清、四改、四通、五化”（清理粪堆、垃圾堆、柴草堆，改水、改厕、改灶、改圈，通水、通电、通路、通宽带网，实现硬化、净化、亮化、绿化、美化）。垃圾实现集中收储、运输，污水实现集中处理或分户净化排放，户用清洁能源基本普及，户内卫生整洁。此类村庄的村容村貌综合整治，可分别执行一类、二类、三类村庄整治标准。
（三）近期搬迁改造型。主要是指村内生活环境恶劣，房屋布局混乱、破旧，在最近一轮市级规划中需要有序迁建或者原址翻建的村庄。此类村庄主要是以清理柴草堆、粪堆、垃圾堆为切入点，做到无乱堆乱放、无乱搭乱建、无乱涂乱画现象。以治脏、治乱、治差为重点，彻底清除村内道路两侧堆放的垃圾、杂物及污染物，做好日常保洁。此类村庄的村容村貌综合整治，执行三类标准。
五、整治内容及标准
村容村貌整治的着力点主要放在改善村民生活条件和改良村民的生活习惯上，主要内容是实施“三清、四改、四通、五化”建设。我区把“五化”建设作为村容村貌整治的重点和突破口，整治后的村庄，努力达到村容整洁、路面硬化、饮水达标、厕所卫生、垃圾收集、设施配套、环境优美、村风文明。
（一）三清（清理粪堆、垃圾堆、柴草堆）。保持村庄环境整洁，从清理粪堆、生活垃圾和柴草等随意乱堆乱摆入手，改变农村居住环境“三大堆”（粪堆、垃圾堆、柴草堆）现象。
（二）四改（改水、改厕、改灶、改圈）。
1.改水。对饮用水进行改造升级。
2.改厕。改用卫生厕所，粪便实行无害化处理。
3.改灶。农户普遍用上节源灶。
4.改圈。牲畜养殖改造为符合村庄卫生要求的标准化养殖圈。
（三）四通（通水、通电、通路、通宽带网）。
1.通水。主要是指接通符合饮用卫生安全的自来水，保证水质达标与饮水安全。供水应满足用水水量和水质要求，供水入户率应达100%，水质合格率应达100%。
2.通电。积极争取政策支持，努力实现农电网改造，让村民用上稳定、便宜、安全的照明用电。
3.通路。结合实际，基本做到户户通便道，路面平整，路况保持良好。
4.通宽带网。积极争取有关部门的项目支持，通宽带网络。
（四）五化（实现硬化、净化、亮化、绿化、美化）。
1.道路硬化建设。充分利用现有环境条件进行整治，改善道路交通功能，并与自然环境相融合。村（社区）道路硬化应逐步由“村村通”实现“户户通”，村内主要道路全部硬化，主要道路两侧及房屋四周有排水沟，实现雨水的自然排放；一类村庄主次道路硬化达100%；二类村庄主次道路硬化分别达100%、80%以上；三类村庄主次道路硬化分别达100%、60%以上。
2.实现亮化建设。村庄内主要道路及公共场所设置路灯，一类村庄亮灯率100%、二类村庄亮灯率达85%以上；三类村庄亮灯率达70%以上。
3.排水设施建设。主次道路必须设置排水沟渠，排水沟渠应与道路硬化同时进行硬化处理，并保持封闭、畅通，无污水乱倒现象，有小型污水处理设施或采用排水沟渠排水；一类村庄生活污水、工业废水排放量较大的，应建设小型污水处理设施；无条件建设污水处理设施的村庄及二、三类村庄，可采用分散式排水方式，通过整治排水沟渠，就近排入村庄水系或收集利用。
4.公园绿地绿化建设。村庄主要道路两旁栽植花草树木，庭院内外搞好绿化。做好村庄景观环境，一类村庄应建设1～2处公园绿地或小游园，村庄绿化覆盖率达45%以上；二类、三类村庄应建设1处公园绿地或小游园，为村民提供公共休闲活动空间，村庄绿化覆盖率达55%以上。
5.生活垃圾处理建设。推进城乡生活垃圾一体化处理，建立“户集、村收、镇压缩、区处理”的垃圾处理体系，村庄垃圾定点收集、定时清运；搞好村庄垃圾收集、清运、无害化处理和资源化利用。一、二类村庄沿村庄主次道路和公共活动场所设置垃圾箱，500人以下的村（社区）设立2～3人的保洁队伍，500～1000人的村（社区）设立5～7人的保洁队伍，1000～2000人的村（社区）设立9～10人的保洁队伍，2000人以上的村（社区）设立12～15人的保洁队伍；三类村庄设置垃圾集中收集点（垃圾池），积极推行“户集、村收、镇压缩、区处理”的模式，山区偏远村庄也可实行统一收集、就地分拣、综合利用、无害化处理，每村配有专职保洁员（按人口的3‰配备）。在村庄文化活动中心、集贸市场、村庄游园等公共活动场所，应设置符合卫生要求的公共厕所，卫生厕所普及率100%。年，各镇（街道、开发区）完成垃圾压缩中转站建设。
（五）村庄自然生态和历史文化遗产保护。对古村落有专项保护规划；做好山体形貌维护和植被修复养护，保护好历史水系，保持水系传统岸线、水质和水流的通畅；对古树名木挂牌，明确保护要求；保护好传统道路、桥梁、水井、沟渠、公共场地等人工历史要素；对构成历史标志性环境要素的街巷枢纽空间、古井、匾额、招牌、幌子等物质要素和街名、店名、传统典故、音乐、民俗、技艺等非物质要素，采取必要保护措施，延续村庄传统文脉。
六、实施步骤
（一）宣传发动阶段（年3月）。
一是制订方案。各镇（街道、开发区）要深入调查摸底，结合实际，制订切实可行的活动实施方案。
二是动员部署。各镇（街道、开发区）都要召开村容村貌整治专题会议，研究部署工作，全面发动群众。
三是组织力量。各镇（街道、开发区）要安排专人负责村容村貌整治，确保活动顺利进行。
（二）集中整治阶段（至年每年的3月至9月）。各镇（街道、开发区）要全面发动，按照先易后难，先重点后一般的工作顺序，逐步推进，集中抓好村容村貌综合整治的各项任务的落实，彻底改善我区农村的村容村貌。
（三）考核验收阶段（至年每年的9月至10月）。区住房和城乡建设局将组织村容村貌综合整治的检查验收活动，采取看现场、听汇报、访百姓的形式对各镇（街道、开发区）村容村貌整治工作进行考核检查验收。
七、保障措施
（一）加强组织领导。各镇（街道、开发区）要把村容村貌综合整治作为一件大事，主要领导要亲自抓，负主要责任；分管领导具体抓，负直接责任。要精心组织，层层分解落实任务，划片包干，责任到村、到人，上下联动，形成村容村貌综合整治工作的强大合力。
（二）完善机制管理。建立健全村容村貌整治的部门协调机制、村民协同机制、长效管理机制和监督考核机制，将目标任务分解到项目、落实到岗位、量化到个人，充分发挥村民在村容村貌整治中的主体作用。
（三）加大资金投入。对上积极争取补助资金，实行“以奖促治、以奖代补”等激励政策，同时区财政整合有关涉农资金，在一定时期内集中用于若干村（社区）的村容村貌综合整治；动员党政机关、企事业单位与需要开展整治的村（社区）结对帮扶，为改善农村面貌、提高农民生活质量出资出力。尽可能把各种渠道的资金、物资统筹安排，捆绑使用，发挥其最大效益。
【关键词】 新型城镇化 社区治理创新
新型城镇化是可持续发展的城镇化、协调发展的城镇化、以人为本的城镇化。在当前我国新型城镇化发展过程中，越来越多的农民不再是跟风般地向大中城市w徙，而是就地进行非农就业，改变了传统的农村生产、生活方式。在这个过程中，如果政府能将城镇化与产业融合，通过完善当地的公共基础设施，提高公共服务供给水平，就能逐步实现就地城镇化、农村城镇化，逐步完善中国经济社会。而这些新型的农村社区，既不同于传统的农村社区，也不同于一般的城市社区，具有自身的特殊性，因而其社区治理必然具有自身特点。
所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新
一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。
城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。
二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。
社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。
顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。
三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。
乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自
职责。
在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。
四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。
发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。
农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。
作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，马克思主义基本原理专业。
关键词 居民自治 自治组织 社区治理
近年来，城市社区建设过程中遇到的许多政治、经济、社会问题，开始迫使政府由社会管理向社会治理转变，社会治理这一概念渐渐被社会大众接受，并成为我国政府执政的重要理念。费孝通认为，随着社会主义市场经济的深度发展，当代中国的社会结构也发生了新的变化，社区的居民内部必然形成了不同的关系和组织结构，在外部就必然要求新的管理模式和服务方式，这就要求社区建设中应当确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。在当前的社区建设中，不仅需要政府参与，更需要社区自治组织和社区居民的广泛参与，一个多元主体参与、社区居民自治的社会治理时代已经悄然到来。
一、居民自治的理论背景
（一）社区民主理论
这是一种将基层民主与社区自治相结合的理论，国内研究主要以费孝通、雷洁琼为代表，主张居民自主自治是基层民主的重要实践形式，主要观点为：社区民主对整合基层社会具有重要作用。社区居民自治是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义民主在城市社区的广泛实践，这种实践有利于团结基层社会，整合各方意见和资源。社区民主对民主政治建设具有重大影响。社区民主是中国社会转型的主要内容，是社会主义民主政治发展的必然要求，有利于培养居民的民主自治意识，形成现代民主国家的基础，对于我国政治体制改革意义深远。
（二）公共治理理论
20世纪80年代，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起，推动新公共管理理论获得长足发展，主要表现之一就是“公共治理”理论的产生和发展。20世纪90年代，以俞可平等为代表的中国学者将学术触角敏锐地伸向这一理论前沿领域，把“公共治理”理论引入国内。“公共治理”理论强调特定范围内各类主体之间的多向互动与影响，以及公共事务相关主体对于社会事务的平等参与，是各类主体围绕社会事务的协商互动。相对于“管理”在内涵上的单打独斗与居高临下，“治理”的提出是理念上的一个巨大进步，有利于促进社会参与、激发社会活力、维护居民利益。
二、徐汇区居民自治的实践和探索
为了促进社区居民自治，加强和创新社会治理，近年来徐汇区积极参加上海市居委会自治家园创建活动，努力探索城市社区居民自治的典型模式，各居民区自治内容丰富多彩，自治主题和平台机制也各不相同。
（一）典型案例
（1）“绿主妇，我当家”――凌云街道梅陇三村居委会的低碳环保自治行动。梅陇三村居委会积极引导培育居民区内各类自治组织，共同参与小区的自治管理工作。“绿主妇”议事会是一支由居民区家庭主妇为主体力量构成的服务管理自治组织。这些主妇们原先把精力放在家庭生活中，在居民区党总支和居委会的引导下，部分家庭主妇自发组织起一支以“绿主妇，我当家”为主题的低碳环保行动小组，开展环保知识宣传、社区垃圾减量等活动。
（2）灯塔下的自治家园――斜土街道江南新村居委会的船长俱乐部。江南新村居委会深入挖掘小区原“江南造船厂职工新村”的历史特色和文化沉淀，创造性地提出了“灯塔指引下的一个平台三个方阵”的自治管理新格局。居委会发挥了“灯塔”的指引作用，积极推动社区居民、群文团队和共建单位三方的力量，形成了“船长俱乐部”这一社区自治平台。
（二）自治类型
（1）从发动机制上看。按产生自治行为的原因和触发点不同主要分为两类： 1）兴趣引导型。社区中有许多由于居民共同爱好、共同背景而自发成立的群众团体，这些团体在自我运作、凝聚居民的同时，引导居民积极参与社区事务，成为居民自治的有效主体和平台。例如，虹梅街道航天新苑居委居民以社区舞蹈、合唱等兴趣爱好小组为基础，成立以“安心、舒心、爱心、开心”的“四心”活动室，在积极开展各类活动的同时，参与到小区平安巡逻、帮困互助和志愿服务中来，为居民提供讨论小区重大事项的场所与平台。2）问题导向型。小区居民为解决小区一些重点问题和突出矛盾而自发组织起来，群策群力，共同推动问题解决，从而实现自我组织、自我管理。例如，湖南街道是典型的老弄堂社区，弄堂间差异大、问题多，物业管理缺失。弄堂居民为解决弄堂管理问题，自发成立“弄管会”，自我管理弄堂保安、保洁、绿化等问题。
（2）从运作机制上看。既有对小区公共事务广覆盖的综合性自治平台，也有聚焦某一难点热点问题的专项型平台。1）综合型自治。在居民区党组织的领导下，成立由居民代表、业委会、物业公司等各方参与的综合性社区自治平台，对小区的整体事务进行协商处理。例如，凌云街道闵朱居委通过搭建自治联席会，凡是居民关心的社区公共事务，都通过“三会”进行讨论、协商，形成建议后，提交自治联席会。2）专项型自治。主要针对某个具体的公共事务开展居民自治活动，主题和参与对象都较为明确，有一定的专业化需求。例如，田林街道通过项目化购买，引入社会组织“和房家园物业指导中心”，为小区居民提供物业管理、业委会运作等方面的专业咨询服务，化解减少了大量物业管理问题。
（三）主要问题和原因分析
（1）居委会行政事务压力依然沉重――自治的时间与空间相对不足。居委会工作的行政色彩越来越强烈，居委协助基层政府所做的事务性工作随着政府职能扩充不断增多。随着条线工作不断下沉，街镇承担着越来越多的工作，最终不少工作都是要通过居委完成的，居委会也就变成了社区管理的神经末梢和政府职能落实的前沿阵地。
（2）居民参与度不够，参与意愿需要加强――自治的议题和平台相对缺少。由于当前社会人员流动性大、社会阶层分化较大、社会思想多元，居民参与自治的意愿还很参差不齐。目前社区公共事务的处理，大部分还停留在政府自上而下的推销任务上，缺失基于居民实际生活需要和自发意愿的建构方式。
（3）缺乏制度保障，自治水平有待提升――自治的能力和活力相对缺乏。目前，徐汇区居民自治总体上还处于“自发”阶段，既有“百花齐放”的特点，也存在因人而异、因人而废的情况，缺乏一套成熟可复制的自治制度来保障居民自治项目的持续性。
三、徐汇区深化居民自治的对策建议
随着基层社区建设的不断深入，“社区营造”应当成为社区居民自治的发展方向和目标，即要以社区共同体的存在和意识为前提，通过居民自治，推动社区居民群众积极参与社区公共事务，凝聚社区共识，增强居民的归属感、责任感，让各类社区居民建立起自己属于这个社区的观念。
（一）社区再动员，提高居民参与意愿
居民自治除了转变政府职能，如何进行社区居民的社会动员，调动居民积极性，找好居民参与自治的“切入点”是关键。要善于抓住居民群众的实际需要，把解决居民普遍关心的热点、难点问题作为社区自治工作的重点，拉近居民之间距离，培养社区居民的社区意识，营造“社区共同体”的整体氛围。
（二）社区再组织，建立居民自治机制
要加强居民群众的社区再组织，利用共同兴趣、共同需求，将居民有机地组织起来，使居民自治从一个个项目发展成为一个个微型的居民自治组织，从而建立起适合本社区实际的居民自治工作机制和运作模式。
（三）加强工作指导，增强项目的可复制性
要进一步加大基层群众自治工作的指导力度，发挥街道整合资源、统筹协调的作用，指导社区更好地设计和开展居民自治项目。发挥“居委自治金”的作用，鼓励居委开展居民自治项目申报和创建，使群众自治在工作机制、方式方法上进一步加快在全区乃至全市复制和推广。
（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）
[作者简介：邵维佳（1980―），男，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]
参考文献
[1] 费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002（3）：15-18.
[2] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（05）.
一、指导思想和工作原则
（一）指导思想：以党的十七届四中全会精神为指导，以《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔8〕17号）为依据，深入贯彻落实科学发展观，进一步活跃基层，夯实基础，整合资源，扩大自治，培育居民的公民意识、家园意识和责任意识，健全基层党组织领导的充满活力的社区自治机制，积极引导辖区居民和各类组织广泛参与社区事务，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，确保的和谐、稳定与健康发展。
（二）工作原则：
1.坚持党的领导、多元参与的原则。坚持党对社区自治的领导，充分发挥社区党组织的领导核心作用和龙头带动作用，确保社区自治的正确方向。坚持以社区工作站为主体，积极动员和引导社区内的中介组织、市场组织和广大居民共同参与社区自治，充分发挥社区各类自治组织的积极作用。
2.整合资源、共享共治的原则。有效整合社区内党群组织、政府组织、中介组织、市场组织等相关资源，最大限度地实现社区资源的共有共享。动员不同利益群体和广大社区居民，通过社区自治协调委员会、党员会客厅、社区文体活动等形式参与到社区自治中来，营造共享共治的良好氛围。
3.因地制宜、分类指导的原则。各街道要根据自身实际、立足现有的基础条件部署和推动社区自治，因地制宜，分类实施，不搞“一刀切”。可以根据商业区、商住混合区、新兴住宅区、老旧住宅区、城中村、“插花地”等不同类型社区（小区）的人口结构、群团组织、基础设施情况，分别确定社区自治的主体、平台、内容、形式和步骤。
4.务求实效、稳步推进的原则。社区自治坚持实事求是，强调实用有效，关键是要能解决发生在本社区的不和谐的矛盾与问题，促进社会稳定，反对各种形式主义和“假大空”的做法。自治体系和机制要科学合理，降低行政成本，提高治理效率。各街道可根据辖区的实际情况，统筹安排，量力而行，先易后难，分批推进。
二、自治范围和目标步骤
社区自治是指不需要通过行政手段和司法程序的强制干预，社区各种利益相关者一般通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的过程。结合当前的实际，社区自治的地域范围对应社区工作站的管辖范围。社区自治的具体事项，主要包括社区的公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、居民服务、矛盾调解，以及社区消防安全监督、卫生养护和治安维护等。
社区自治既要立足当前，又要着眼长远，实施两步走发展战略：
近期目标：建立政府与社区合作型的社区治理模式，约需2—3年时间。主要特点是政府培育社区自治组织并加强与社区的合作，通过社区资源整合、工作磨合、力量综合和民心聚合，建立和完善以社区党组织为领导、以居委会为主体的多层次多结构社区自治体系，居民群众参与社区公共事务的热情普遍提高。
远景目标：建立社区主导与政府支持型的治理模式，约需3—10年乃至更长的时间。主要特点是基层民主充分发育，社区自治成为主导，社区内各类自治组织、公益组织、中介组织、市场组织实现资源互补、信息互通、分工合作、共治共享，社区管理有序、服务完善、文明祥和。
年作为推进社区自治的第一年，分为三个阶段：第一阶段：动员部署阶段（1—2月），成立领导小组，层层动员，广泛宣传，调查摸底，制订方案，积极部署；第二阶段：全面实施阶段（3—10月），启动“社区自治活动月”，结合各街道社区的实际，以理顺组织关系、解决社区不和谐问题为重点，认真组织，分类指导，务实推进；第三阶段：总结交流阶段（11—12月），及时总结经验，加强督促检查，通过召开现场会、研讨会、经验交流会等，提高社区自治水平。
三、当前社区自治的平台与实践
经过近几年的实践，全区初步形成了五种形式的社区自治平台：
（一）以社区党组织为核心的平台。党组织在社区治理体系中居于主导地位，发挥统筹协调、议事决策、指导监督的作用，把工作站、居委会、业主委员会（以下简称业委会）、物业管理公司、辖区企业和义工等纳入到社区治理网络，依托党员议事会、党员会客厅等平台积极引导和推进社区自治。
（二）以居委会为主体的平台。居委会作为社区自治的主体，把零散的各类社团组织和服务机构整合起来，形成合力，定期或不定期召开会议，对社区内的一些事项进行协商和讨论，充分发挥其便民利民的服务作用，密切党和政府同人民群众联系的桥梁纽带作用，以及协商议事、民主监督的促进作用。
（三）以村集体股份公司为主体的平台。主要是指“城中村”特有的治理类型，以村集体股份公司为主体，居委会、“同乡村”党组织以及出租屋综管办共同参与，以城市原住民和大规模流动人口治理为主题，研究和协商解决城市化过程中遗留的问题，为广大村民和外来流动人员提供有效的管理和服务。
（四）以业委会为主体的平台。以业委会为自治主体，通过日常的社区服务，反映业主诉求，调解业主之间的矛盾，协调处理与物业公司、社区工作站之间的关系，对小区内的房屋、公共设施、环境卫生等实行自治管理，实现小区的和谐发展。
（五）以群团组织为主体的平台。在工会、共青团、妇联、义工、社工等群团组织发展较成熟的社区，建立以群团组织为核心平台的社区治理机制，充分发挥各类群团组织的专业优势，为社区特定人群提供优质服务。同时，促进社区交往，凝聚社区共识，吸引更多的居民群众参与社区公共事务的治理。
四、推进社区自治的主要措施
围绕引导和推进社区自治，制订如下主要措施，各街道可根据辖区的实际情况，进一步细化分解。
（一）成立社区自治协调委员会（以下简称“自治会”）。以社区党组织为领导、居委会为主体、社区工作站为支撑，吸收业主委员会、物业管理公司、村集体股份公司、工青妇等群团组织、各类民间组织、兴趣协会和辖区人大代表、党代表、居民代表等共同参与，成立自治会，搭建社区协调平台，疏畅民意沟通管道。已有党员议事会的社区不再另行设立。自治会设成员7—11名，成员经平等协商推举产生，主任一般由社区党组织负责人或居委会主任兼任。自治会依法制定、签署《社区自治公约》，建立健全相应的工作制度，合法、规范、有效地开展自治工作。
（二）培养选拔一批社区自治带头人。对社区现有常住人员进行摸底，重点在社区的退休党员干部和国企改制分流人员中选拔群众拥护、热心公益事业、时间精力充沛的同志，每个社区2—3人，通过提名、选举、换届等合法程序，进入自治会、居委会、业委会和其他社区队伍，逐步发展成为社区自治的骨干和带头人。鼓励党代表、人大代表、政协委员和在职机关干部、教师、医生参与所在社区的自治组织。各街道、社区要加强相应的业务培训和指导，通过适当的激励方式调动社区自治带头人的工作积极性和创造性。
（三）切实加强社区各类自治平台建设。重点加强和改进社区党组织建设，继续探索和完善党员会客厅、党员议事会、“同乡村”党建、楼宇党建等特有的党建品牌，提倡和鼓励社区党组织委员通过选举兼任居委会主任，支持社区党员积极参选业委会委员；大力加强居委会和业委会的建设，还原居委会的自治功能，创建居委会与业委会之间的“合作互动型”关系，鼓励居委会委员通过合法途径参选业委会委员，吸收业委会委员进入自治会。加大业委会的组建力度，通过“政府引导、工作站参与、业主支持、物管配合”的方式，在1—2年内完成所有住宅小区的业委会组建工作；积极引导和扶持村集体股份公司进行企业改制转型，进一步规范物业管理公司的服务。
（四）大力培育社区服务机构。在全面清查现有的社区服务机构的基础上，通过“搭桥铺路”和政策优惠，大力培育和引进社工服务、家政服务、助残扶弱、康复医疗、居家养老、托幼中心、劳动就业、心理咨询等民间公益组织和社区评估、社区调查、社区培训、社区法律服务等社会中介组织。积极转变政府职能，探索和完善政府向民间组织购买服务的制度。继续加大老旧住宅小区引进物业管理工作力度，实现物业管理全覆盖。坚持培育发展与规范管理并举的方针，加强对各类民间公益组织、社会中介组织和市场组织的管理和监督，促进公平竞争，确保优质服务。
（五）建立健全社区自治机制。利用党员会客厅、自治会、社区家园网和社区综合信息系统等，通过社区内各类组织和广大志愿者，建立快速通畅的信息报送机制。充分发挥各类社区自治主体的调解职能，提高调解效率，及时把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，进一步完善警民联调机制、劳动纠纷调解机制。定期召开自治会全体会议，或不定期召开有关各方协调会，通报相关信息，研究自治议题，协调解决问题，形成共享共治的议事协调机制。探索建立社区自治与行政管理、司法程序有效衔接和良性互动的沟通管道，逐步形成社区自治救济机制。
（六）进一步拓展和强化社区服务。加强和整合义工队伍建设，充分利用社工和义工资源，推进“双工联动”机制，通过每一名社工联系多名义工，有针对性地开展社区服务。落实党内关怀和社会帮扶机制，切实做好困难群体的帮扶工作，大力推动邻里互助、社区自助。继续抓好“星光老人之家”、“4:30学校”的管理和服务。积极拓展社区服务领域，支持和引导民间公益组织和社会中介组织参与社区的空巢老人服务、残疾人康复、自闭症患儿关爱、社区矫正、心理咨询、劳动就业服务等，为社区内有特殊需求的人提供特殊的公共服务产品。继续推进固本强基工程，加强社区公共服务设施的建设和管理，协调驻区单位无偿或低偿开放相关的公共服务资源。
（七）设立“社区自治活动月”。把年3月作为的“社区自治活动月”，由区统筹策划，各街道承办，所有社区参与。协调驻区单位共同组织和开展社区知识讲座、百姓讲坛、法律咨询、社区义诊、文艺演出、球类比赛等丰富多彩的社区活动和服务，吸引广大社区自治队伍和群众参与。充分发挥社区文体骨干的积极作用，组织成立以兴趣爱好为纽带的各类群众团体，促进社区兴趣团队建设。通过集中、持续的“社区自治月”系列活动，不断强化居民的社区自治理念和家园爱护意识。
（八）加强公民意识和市民素质的培养。把公民意识的培养和市民素质的教育摆上重要议事日程。协调市、区文明办，通过媒体宣传、公益广告、市民文化讲坛等载体和社区自有的市民学校、老年大学、女子素质学校、义工辅导中心、读书会等平台，大力加强居民群众、特别是外来流动人员的文明行为规范和依法履行义务的教育。协调教育部门加强青少年良好行为规范的培养，鼓励他们参与一定时间的社区义务劳动，示范、提醒和带动家长参与社区共建。通过组织广大群众参与喜闻乐见、通俗趣味的社区文体活动，增进居民之间的和谐人际关系，推动“诚信友善、尊重理解、睦邻互助、文明祥和”的社区人文精神的形成。
五、加强社区自治的领导，营造良好氛围
（一）成立领导小组。成立区社区自治工作领导小组，由区委书记刘学强任组长，区委副书记、区长鲁毅任第一副组长，区委副书记曾节，区委常委、常务副区长倪泽望，区委常委、组织部长吴裕中，区委常委、区委（政府）办主任黄瑞儒，副区长康雅丽任副组长，成员由相关的区直单位和街道主要负责同志组成。领导小组办公室设在区民政局，由康雅丽同志兼任办公室主任。各街道要成立相应的社区自治协调机构。
（二）加大宣传力度。通过发放社区自治倡议书、印制宣传册、创办社区家园网自治专栏、举办百姓讲坛、电视报刊宣传，以及层层召开动员会、交流会等，大力宣传和推介社区自治，及时总结报道自治过程中涌现出的先进事迹、优秀典型，营造社区自治的良好舆论氛围。
【关键词】社区治理；新型政社关系；协作治理
【中图分类号】F32【文献标志码】A【文章编码号】1674―0351（2016）05―0103―05
党的十七大报告提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，第十三次全国民政工作会议上指出要致力于构建政府管理与社会自治相结合，党的十报告再次提出要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主的有效结合，十八届三中全会公报中提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]11-23。上述一系列文件阐明了和谐政社关系在社区治理中的重要性，社区治理能否得到健康可持续的发展，很大程度上取决于政府与社会关系是否符合社会发展的要求。只有正确处理政府和社会之间的关系，实现良性互动和顺畅沟通，才能真正实现国家治理现代化。
一、 政社关系：社区治理的基石
社区治理的基础是协调参与者之间的权利关系，社会资源权力多元化分散在不同的参与主体之间。从社区治理内涵来讲，需要整合和协调各权力主体才能共同解决社会问题。从长远发展来看，推动我国社区治理发展的主要是政府和社会，因而政府和社会的互动沟通关系便是影响社区治理工作效果的关键因素。政府与社会之间的关系决定着社区发展是否符合社会发展的要求，也决定着社区是否能够真正实现民生保障建设。
（一）从社区治理内涵看社区治理主体
目前关于治理较常用的定义是，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[2]。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，根据正式的法律、法规、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力有效供给社区公共物品和服务，满足社区居民的需求，增进社区成员社会福利，优化社区秩序的过程与机制，推进社区发展进步的过程[3]3。这就意味着社区治理中政府已经不是唯一的治理主体，其已经扩展到政府以外的公共机构和私人机构，可以包含非正式组织、公民群体、社会组织等多元化的治理主体。
（二）政社关系是社区治理的基础
目前我国社区治理主体多元化，只有先摸清和协调各主体的关系，才能切实推进社区治理的开展，推动社区治理的现代化。笔者认为目前社区治理的实践中政府和社区是两大核心主体，而社区主要是指基层社区居委会、基层社区自治组织及社会组织。社区治理的实践表明，明确政府与社区之间的责任界定，理顺政府与社区之间的关系是提升社区治理水平的基础。社区的建设和发展需要一个全新的国家与社会的互动模式，需要一个充分发挥社会资源的社会管理体制。这个体制的核心在于，政府与社区之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系[4]。
二、 政社关系的发展：我国社区治理的演进过程
基于社会背景和社会结构的不同，社区治理不断变化与发展，政府与社区之间的关系也存在着不同特征。计划经济体制下“单位制”及“地区管理”成为政府管理社会的落脚点。随着市场经济的深化改革，政府管理逐渐出现失灵局面，街居制、社区制不断发展以满足现代社会的发展需求，“小政府大社会”的格局逐渐凸显。在我国社区治理的演进过程中，政社关系的发展呈现出不同阶段的特色，主要有政社冲突、政社补充、政社合作三大发展阶段。
（一）政社冲突阶段
在建国后计划经济体制下，我国基本上是行政全能主义，实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式[4]。在行政全能主义的思潮之下，政府以单位制为主导，无社区管理，完全政社合一。管理主体单一化，管理方式垂直线条化，管理手段单一，社会管理的权力完全集中在政府手中[5]42-43。在当时高度行政化的体制框架下，政府基本上认为社会组织会阻碍社会的建设发展，政府与社会组织不发生任何关系。
（二）政社补充阶段
在改革开放后的社会主义市场经济体制下，政府处理财政等事务压力逐渐增加，在一些公共事务管理中出现政府失灵的局面，同时公民社会兴起并不断壮大，公民的社会诉求不断增强。政府开始寻求新的发展思路，扩大社会公共事务的管理主体。城市居委会和农村村委会等社会组织的责任和职能被放大，承担起各类政治、经济和社会事务，但所掌握的资金、人员、资源却是很有限的，政社关系呈现出“以政为主、以社为辅”的特点[6]74-77。
（三）政社合作阶段
21世纪以来社会发展到新的阶段，社区已经遍及各市的每个角落，社会管理遇到新的复杂的挑战。社区不断发展和壮大，已经开始独立承担治理社会的职能和责任，公民意识不断壮大，公民社会需求呈现多样化的要求，各类社会组织也开始介入社会事务中。此阶段，我国的政社关系呈现出“以政府为核心，政社逐步分离”的特点[5]。
三、 政社关系的困境：社区治理面临的新挑战
在当前政社合作阶段，社会治理的实践提出了新的问题与挑战。政府与社区之间存在体制和机制不畅，政府参与社区建设仍存在“越位”“缺位”的现象，出现社区行政性负担过重，社区自身发展薄弱，社会组织介入杂乱无规章，社区居民参与意识差等一系列问题，政社关系进入发展困境期。
（一）从政府层面看政社关系困境
第一，政府与社区两主体在社区治理中存在行政管理体制上的矛盾，两者存在“条”与“块”的矛盾。“条”是指行政权力的纵向体系，强调政府部门自上而下的一种运作方式；“块”是指行政权力的横向体系。社区是不同于国家领域和市场领域的第三域，社区的运行机制是自治机制，区别于国家的强制性运行机制和市场的价格运行机制[7]11-13。社区居委会是群众性自治组织，不是街道办事处的派出机构，而在社区治理的进程中政府将自身的行政职能下放到社区基层组织，由于条块之间存在部门的重叠，形成多头管理社区工作的局面，条块分割缺乏统一的标准，严重影响社区工作的效率。
第二，社区治理中政府角色的越位和缺位现象仍然存在。一方面，政府目前仍会干预社区的工作，过多承担应由非政府所承担的职能，习惯将社区作为自身的下属单位干预其自主性；另一方面，政府在社区建设过程中并没有扮演好自身的管理职责，对社区建设财政投入不足，对于大多数社区建设投入资金是不确定的，并没有形成稳定的投资筹资机制，对社区的硬件设施和人力资本支持不够，大多数社区缺乏基础的硬件设施和专业的人才队伍。
第三，政府在社会组织介入社区发展中缺乏引导性。政府自身过多干预社区自治的发展，并没有给社区发展带来实际性的效果。政府自身财政压力较大，而越来越多的盈利性或非盈利性组织开始介入社区的发展，虽然这是一个很好的契机，既可以减轻政府的财政负担，又可以促进社区的多样化和可持续l展。可现实中政府并没有规范有效地利用这些发展机会，社区组织介入社会发展没有一套可行的法制和具体规范性操作，导致社会组织与社区发展关系混乱，缺乏明确的权责界定。
（二）从社区层面看政社关系困境
第一，社区居委会行政性负担仍然过重。一方面，长期以来作为政府的职能机构或派出机构的领导思想浓厚，并没有明确社区功能定位，政府总是将各类行政性任务下派给社区，社区的工作负担重，最明显的表现就是社区居委会调查报告多、盖章证明多、检查考核多；另一方面，企业需要的社会事业也剥离下沉到社区，导致社区工作无法正常为民生而展开。社区治理中政府主导，忽视了群众和社会的参与，社区建设缺乏可持续的动力和内在活力。
第二，社区建设发展不均衡。社区发展在我国起步较晚，在实践调查中发现社区的软件和硬件都存在一些问题。一方面，社区内部组织机构和管理体系没有完全建立，社区党组织、社区居委会、社区服务平台、社区各类社会组织和物业主并没有完全明确职责。社区内部的运行机制没有完全理清，社区各个组织注重自身利益分散作战，难以形成合力。社区管理体制机制不健全缺乏统一协调，通常会出现“无人办事、无钱办事、办不好事”的局面；另一方面，社区工作人员大多都是大专学历，社区工作缺乏专业的管理人员，社区中的各类中心服务站和活动载体并没有充分发挥自身的作用。社区居民利益诉求呈现出多元化的趋势，社区服务水平低、服务内容单一，社区资源短缺并不能完全满足群众的民生需求，突出表现为社区群众日益增长的民生利益诉求和社区服务能力不足产生矛盾，社区公共资源的短缺或配置不平衡。
第三，社区治理过程中主体参与性不高。一方面，社区居民主体意识薄弱和参与意识不强，他们对社区的归属感和认同感相对较弱，并没有意识到自己是社区治理的参与主体。即使少数居民参与社区治理工作，也只是单纯地停留在与自己利益相关的工作中，参与率较低，参与深度不够；另一方面，居民参与社会治理工作多为被动式的邀请，政府与社区开展治理工作形式也较为单一，大多按部就班形式化，沟通渠道缺乏多样性。
四、 新型政社关系的探索与构建：社区治理实践模式
各国社区治理模式针对自身国家的发展特色，都具有独特之处，而社区治理模式的差异大都表现在政府与社区之间的关系。政府与社区之间的沟通协调关系成为社区治理模式的划分线，目前最为典型的有新加坡的政府主导模式、美国的社区自治模式和日本的混合治理模式。
（一）政府主导模式：新加坡
新加坡社区治理特点是政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有较强的影响和控制力[8]76。政府强有力地主导社区建设，整合不同的社会资源，统一规划和指导社区的发展，为社区发展提供经费和设备支持，着力解决居民社会保障问题，构建高水平的社会福利标准，从而实现对社区的有效治理。
（二）社区自治模式：美国
美国社区治理模式的特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体实施则完全实行自主与自治[8]。社区居委会对于自身事务活动的发展完全具有自主性和开放性。
（三）混合治理模式：日本
日本社区治理模式的特点是政府部门人员与地方其他社团代表共同组成社区治理机构，或由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨付给相当经费，但政府对社区的干预相对宽松和间接，社区组织和治理以自治为主[8]。混合治理模式中政府与社区关系的界定较为宽松，社区和政府形成共同体共同致力于社区治理。
根据各国不同政社关系的实践经验，我国也开展了不同的社区治理模式的实践，较为突出的有以上海为代表的政府主导的社区治理模式、以沈阳为代表的社区自治的社区治理模式、以天津泰达为代表的政府与社区共治的社区治理模式。
社区治理模式给政社关系的发展提出了新的要求，需要构建适合我国国情的新型政社关系。笔者建议，当前政府与社区之间应该构建协作发展的关系。政府与社区基层居委会、社区基层自治组织、社会组织共同协作来开展社区治理工作。新型政社关系需要政府明确自己的角色定位，扮演不同的角色[9]。政府与社区两者地位是平等的，不存在上下级的关系，两者只是在治理工作中分工不同。政府是治理工作中核心引导者和坚强后盾，社区则是治理工作中的主要执行者和反馈者。政府明确社区的总体规划和发展方向，引导社区进行自我治理，为社区建设提供有效的法律、资金、人力及设施保障，积极引导和监督社区建设的发展。而社区则是公共服务的提供者和传递者，社区居委会要充分了解居民的社会需求，合理利用各类社会组织资源切实服务民众提升民生保障质量，同时社区基层自治机构有反馈和监督治理工作的义务，影响引导政府对社区事务的决策。
五、新型政社关系的维护：社区治理的发展
构建政府与社区之间协作治理的新型关系，要想真正保障这种新型关系的落实与发展，就需要从法制、体制、机制各个方面来维护新型政社关系的发展。
（一）健全法律法规，实现法制化与规范化
法律是平衡政府与社区两大治理主体权力与利益的有力工具和保障。社区治理中政府过多干预社区管理工作，下放各种行政性事务，政府与社区存在“条”“块”模糊的权责关系，这些问题很大程度上是由于没有明确具体的法律约束。如要实现社区治理的法制化与规范化，就要从实际问题情况出发。一方面，制定相应的法律法规，明确区分政府与社区居委会两大主体性质、权责，确定统一的社会组织管理法，使各行为主体能够有法可依，用法律来为社区治理奠定坚实的基础；另一方面，各地区针对自身发展制定法规体系，规范政府与社区的合作关系。改革目前的管理制度，加快落实社会组织的登记及准入制度，落实对社会组织的优惠补贴政策，加大培育扶持社会组织的发展[10]。
（二）创新管理体制，实现责任化与明晰化
第一，通过政策引领，进行组织革新。社区治理中需要出台一系列旨在推进社区治理主体构架重组的政策文件，落实相应的人、财、物的配套政策[11]。根据政策文件，将政府内部及社区相关组织进行整合调整，进行组织革新，改变传统社区居委政务繁多的局面，社区居委会要意识到自身的职能，明确各自组织在社区治理中的定位。
第二，加快政府职能的转变。政府应该更多支持和尊重社区发挥自身功能服务于社区居民，为社区自治留下足够的发展空间，应避免将行政性工作下移至社区工作的行为。理顺政府主导和社区自治的关系，没有政府的主导，社区自治就会失去方向和支撑，难以有效开展；没有社区自治，政府的主导就是一句空话，难以落到实处。政府在社区建设中要起到规划、协调、指导的作用，要意识到社区建设的重要性，提供相应的资金支持政策引导，建立科学稳定的资金给付模式，规范社区经费的使用。同时政府应从政策方面拓展资金的来源，引导非政府组织及市场因素积极投入社区治理中，构建多方广泛的资金网络。积极倡导并开展社区自治，培育社区组织，逐步提高居民的参与意识。
（三）创新管理机制，实现政社协作治理
政社协作治理需要创新管理机制。一是通过“三社联动”机制，社区居委会、社区自治组织融入社区治理工作中，为社区居民提供全方位服务，参与基层的治安管理、社区服务等项目[12]。二是建立政府购买公共服务机制，明确关系与管家关系[13]。政府购买服务是当前社区发展的一大趋势，不仅可以缓解政府工作的财政压力，还可以促进社会组织为社区建设提供稳定可持续的支持。政府要明确社会组织介入的方式及内容，明确各自在社区治理中的权责。三是创新政社工作平台。政府与社区之间积极发挥各自的职责，努力致力于社区治理的建设和发展，创新政社工作平台，建设多媒体交流平台，拓宽信息沟通渠道，采用微信网络等新媒体，及时宣传社区公共服务相关进展，与居民建立信任关系，增进居民对社区的认同感和归属感，掌握居民社会需求，营造良好的社会发展氛围。四是明确绩效考核制度。社区治理新型政社关系的构建中，要明确考核机制，科学合理地进行工作考核，既可以提升政府与社区各自的工作质量，又可以明确政府与社区各自的工作目标。
（四）建立协作信念，实现政社协作治理
在新型政社关系的构建中，政府与社区两大主体协作发展，是共同实现社区治理现代化的平等主体。两者不是领导与被领导的关系，而是平等的关系，只是在社区治理中担任不同的角色。政府与社区要基于平等互信的原则，增强合作意识，积极沟通处理各类社会问题。
六、 结语
构建政府与社区协作治理的新型关系，是符合我国目前社会发展需要的，是推动国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。政府在社区治理中要起到带头作用，积极引导社区自治的发展方向，并发挥自身优势为社区发展提供坚强的后盾支撑；而社区自身要主动参与治理工作，真正达到社区自治管理的要求，并及时反馈监督政府的政策。最终通过法制、体制、机制等途径维护新型政社关系的发展。
参考文献：
[1]涂开均，范召全.秩序的目标、认可期待和参与需求下的社区治理博弈[J].山东行政学院学报，2016（1）.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[3]郑杭生.中国社会管理和社区治理的新特点新趋势―从社会学视角看地方经验的持续贡献[J].广州公共管理评论，2013（1）.
[4]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工出版社，2000.
[5]陶韵竹.彭.论我国政社关系调节的关键：政社职能分开[J].改革与开放，2014（6）.
[6]杨长鑫.郁彩虹.建国以来中国政社关系的变迁及启示[J].特区实践及理论，2009（1）.
[7]郑功成.对我国政府成本问题的思考[J].中国管理信息化，2011（4）.
[8]陈文茹.西方发达国家城市社区建设的现状及发展趋势分析[J].前沿，2007（2）.
[9]谭志福.创新社会治理与新型政社关系中地方政府的多重角色[J].中国行政管理，2016（3）.
[10]吕雅琴，刘妍.国家治理现代化视域下新兴政社关系的构建[J].中国管理信息化，2015（23）.
[11]杜玉华，吴越菲.从“政社合作”到“互嵌式共治”：社区治理结构转型的无锡实践及其反思[J].人口与社会，2016（1）.
一、政府与社会（区）治理的关系
课题首先从社区治理与社会治理关系入手，进一步理清政府与社会的关系，政府与社区的关系，重点研究社区发展的走向，中国特色社区建设的特点和社区治理的方向，分析和总结我国社区治理的目标、途径和策略。设计这一部分内容的目的就是想说明一个问题，社区治理是社会治理的基础，社区治理与社会治理的目标是趋同的。社区治理是培育和发展社区社会组织的前提和基础，如果没有这一前提和背景，要培育和发展社区社会组织也只是一厢情愿的事，这是大前提，也是思考问题的背景，更是中国社会治理和政府职能转变不可缺失的重要基础。
1、政府与社会（区）的关系
要思考社会（区）治理有关问题，必定要涉及国家（政府）与社会的关系问题，其理论基础是国家与社会合作互动的公民社会理论和权力主体参与共同事务管理的治理理论，还有政府失灵和市场失灵理论。关于政府与社会，或者说政府与社区的关系（因为社区是社会的细胞），有很多研究，在这里所要阐明的观点是：政府不是控制社会（社区），也控制不了社会（社区）,政府与社会(区)只能是互动、合作、协商。我国的社会治理理论必须尽快付诸实践，政府职能必须主动尽快转变，“小政府、大社会”的政府与社会合作治理模式必将是我国社会改革的方向，中国改革开放的社会实践也由不得选择。虽然我国的国情决定社会治理土壤和条件还不完成成熟，许多工作还需要政府来推动，但这不能否认社会的力量、社会组织已悄然无声发挥着重要作用，而且具有势不可挡的趋势，毕竟政府的力量是“有限”的，在某些方面已经“失灵”了，有限政府终究是“有限”的。同样，随着我国经济体制改革的深入、城市化和民主化进程的推进，大量单位人变成“社会人”，社区日益承担越来越多的社会功能，党和政府也以前所未有的资态重视社区建设，政府与社区的关系日益受到社会各界关注。
2、我国社区发展的特点和趋势
我国真正意义上的社区建设起步较晚，从上世纪八十年代后期引入社区服务概念开始，到九十年代的初步探索，再到2000年“现代社区”概念的出现，社区建设全面推进，发展迅速，“管理有序、服务完善、文明祥和”的现代新型社区建设目标深入人心，和谐社区建设进入新阶段。社区建设的体制、机制、服务、评价、队伍等方面作了有益的探索，而扩大社区民主，完善居民自治依然是社区建设的方向，党的十七大又提出了要坚持和完善基层群众自治制度等四个制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展，作为基层的社区居民自治制度将不断得到加强，这是社区发展的趋势。
3、社区治理的目标、模式
社区治理是指一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理主体包括居民、社区自治组织（居委会）、社区民间组织、社区党组织、社区外非政府组织、市场组织和辖区单位等。
围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的关系，主要有三种社区治理结构模式；一是强政府、强社会的政府主导型社区治理结构；二是社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构；三是政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。根据我国的国情，目前社区治理结构最多也是处于政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构状态，况且社会（社区）的力量总体还比较薄弱，今后社区治理结构将从政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构向社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构过渡或者转变，这是社区治理的目标和方向。而社区居委会组织的自治性和社区民间组织的协必将越来越突出。但目前我国社区行政化倾向还比较严重，真正实现社区自治还需走很长的路，这一步必须走下去，而且要加快向前走的步伐，使政府、社会、社区三者的关系良性互动，走出一条中国特色的社会（区）治理之路。
社区治理的目标是营造社区成员都有平等的发展机会；促进社区成员，各阶层利益关系的和谐，统筹兼顾不同社区群体的利益，关注社区弱势群体，维护和实现社区公正、公平；妥善处理社区居民之间的矛盾，促进人际关系的和谐；促进社区秩序和谐，维护社区稳定；丰富广大社区居民的精神文化，提高社区居民的生活质量。要达到社区治理目标，政府、社区组织（主要是居委会和社区民间组织）、居民三者缺一不可。
二、社区治理和社会组织的关系
分析和思考社区治理与社会组织的关系，更多从社会组织的角度进行分析和研究，紧扣社区治理的背景来探讨社会组织发展的目标、功能、作用与方法，社会组织在社区治理中究竟扮演什么样的角色，从而进一步深入探讨社区自治与社区治理的关系。
有了社区治理的理念和背景，社会组织培育和发展不仅必要，而且有了可能，使得在实践中顺利推进。与传统的政府统治理论比较，治理理论有许多不同之处，治理的主体不仅仅是政府行政主体，它既可以是政府，也可以是其它各类团体和组织、市场组织、民间组织，当然包括社区居委会和各类社区民间组织等；治理的方式不同于传统的政府统治，主要通过政府的政治权威、发号施令，以控制的方式采取自上而下单向管理，而是多元化的治理方式，除行政、法律外，采取双向或者多向合作、协商、伙伴关系；治理的目标不是实行全能型政府，而是一个有限政府。如果将治理理论应用到社区建设，需要关注以下几点。
1、社区治理与社区自治
过去无论在理论探讨方面还是实际工作中，对社区自治关注得比较多，而对社区治理关注相对较少。探讨社区自治文章要比探讨社区治理的文章多。这两个概念有联系，也有区别，要搞清楚，不能混淆。
联系或相同之处：一是两者都体现“治”的含义。无论“治理”也好，“自治”也好，都包含一个“治”，也就是说都有“管”的意思，两者总目标是一致的，希望把社区事务管理好、治理好、决定好。二是都在“社区”中实施。社区治理和社区自治都立足于社区，都是在社区范围内进行治理或自治。
不同或者区别之处：一是角度不同。社区治理侧重于自上到下，更多体现政府的意愿，共同管理、共同协商、合作伙伴，重点是“理”，如何达到管理公共事务的目的；而社区自治侧重于自下而上，更多体现基层的意愿，突出“自”，也就是自己管理和决定社区社会事务，主要指的是居民自治组织。二是主体不同。社区治理的主体是多元的，包括政府、社会、居民和各类组织等，而社区自治的主体单一，主要是社区居民。三是理论基础不同。治理从社会管理的层面，以社会学为理论基础，而社区自治更侧重民主政治层面，以政治学为理论基础。四、向度不同。自治是单向的，治理是双向或者多向。
2、社会组织目标、功能、作用
广义上社会组织是指政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用的非政府、非赢利的社团、行业组织、社会中介组织、志愿者团体等。其特点是不以营利为目的、主要开展公益性、互和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性特征。它们是社会各利益群体的代表和合法组织形式，成为政府与公民之间的桥梁和纽带。本课题着重围绕社区内的社会组织，主要是社区居委会和社区民间组织（学术界有的将社区居委会纳入社区民间组织范畴，有的认为社区民间组织不包括社区居委会，我们也赞同这一观点，但均属于社会组织）。根据社区居委会组织法规定，居委会是群众性自治组织，按照这种阐述社区居委会属民间组织范畴，但实际情况却不完全这样，因为我国社区居委会的职能：一是自治，二是协助政府完成大量的行政性事务，带有很强的行政色彩，从这一点考虑我们没有把社区居委会纳入社区民间组织范畴，但它是社区的主体组织。而社区民间组织是以社区公益为导向，以满足社区成员需求为目的，在街道范围的社区层面开展活动的民间组织。除了社会组织的一般性特征外，社区民间组织还具有成员特定性（本社区个人、法人或单位）、活动地域性（本社区）、组织依赖性（依托社区主体组织即社区党组织和社区居委会和各项设施）。
社会组织作用与功能也是不言而喻的。一是社会组织在社会管理和社会服务方面承担部分政府职能。面对我国全面增长和深刻变化的各类公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，大量的群众性、社会性、公益性的社会服务职能应该从政府职能中分离出来，实现多元社会主体参与公共事务，如社会组织通过开展社会救助和社会救济等活动可以在促进社会公平，缓解政府压力等方面有自身的优势和作用；二是社会组织在利益协调方面发挥着重要作用。社会组织具有中介性，它是各类群体利益表达和利益诉求的代表，处于政府与群众之间，连接政府和社会成员的桥梁，一方面向社会成员传达党和政府的方针、政策，另一方面向党和政府反映社情民意。三是社会组织具有化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。社会组织在吸收就业、保护弱势群体的合法权益、促进本地居民与外来人员融合等方面具有不可替代的作用，它是“稳定器”，是“减压阀”。以上社会组织的作用和功能很多都体现在社区民间组织中，因为社区是社会的细胞，社区是城市社会建设和管理的基础环节，承担社会管理事务越来越多；社区是城市居民的生活家园，居民需要提供的服务越来越多；社区是城市各种社会矛盾的交汇点，许多矛盾化解必须落实到基层。
3、社区治理与社会组织关系
有什么样的社区治理模式决定什么样社区社会组织培育度，同样，社会组织的发展促进社会治理良性互动，从而进一步促进社会和谐。政府主导型、社区自治型和社区自治与政府支持合作型三种治理模式决定社区社会组织的不同发育度。三种社区治理模式的治理理念、主体的参与力度和政府的培育支持度以及社区民间组织发展的环境宽松度都是不同的。这有历史原因，有体制机制原因，有领导人的个人原因和草根组织成员自身原因等。在我国现有的国情下，社区治理的主体之一政府职能转变的程度决定社区民间组织的发育度，社区治理是前提，是基础，社会组织是社区治理主体之一，是多元治理主体中的一极，社区治理离不开社区社会组织，两者紧密相联，互为因果，没有社区民间组织参与，就谈不上“社区治理”，治理就是各主体共同、协商、合作、管理社区公共事务。一句话社区民间组织能给社区减负，承接政府购买服务，有得于促进社区自治和治理。
三、社区社会组织的培育与发展
重点研究社会组织的培育，着重分析和研究与社区治理紧密相关的社区组织，一个是社区居委会组织，就是社区居民自治组织，重点探讨中国特色社区居民自治的路径以及居民参与度研究，把居民参与度研究作为社区治理和社区自治的重要内容；另一个是非政府组织或者说社区民间组织，重点从社会资本的角度分析社区民间组织的社会功能、作用，分析和思考社区民间组织与政府公共服务管理的关系，以及现阶段我国社区民间组织培育和发展障碍，从全新的角度探讨社区民间组织在社区治理条件培育发展的途径。
1、社区自治组织——社区居委会
第一、居委会在社会区治理中重要地位。前面已经讲到，考虑我国国情特殊性，我们暂且不把社区居委会纳入社区民间组织的范畴，因为民间组织具有民间性、自治性、非营利性、中介性、合法性、自愿性等特征，从理论上讲这些特征社区居委会基本符合，但实际情况并不这样，居委会行政化倾向比较严重，社区要承担大量行政事务，虽然各地对社区体制改革作了一些有益探索和实践，但社区居委会的自治能力还是很弱，居委会的“民间性”“自治性”体现得不明显。因此，我们还是把居委会作为社区的特殊的主体组织来对待，等条件成熟后，逐步向真正的民间组织转变。但有一点是不能否认的，作为社区治理主体之一的居委会，其地位不可动摇，它与政府的关系十分紧密，与其它组织的关系也是密不可分，离开社区居委会，许多工作就无从谈起，因此，我们要立足实际，如何将社区居委会的地位进一步凸现出来，真正使它成为自治组织。
第二、居民参与度决定社区自治度。社区自治度与居民参与度是紧密联系在一起的，居民参与度高，社区自治就越能推进，反之，社区自治度越强，居民就越愿意参与社区建设。而我国目前社区行政化倾向比较重，居民民主参与有一定基础，参与率有一定提高，较为典型的是社区民主选举、民主决定、民主管理、民主监督，“四民主”在实践有一些新的探索，以宁波为例，城市社区基本实行直选，且居民参选率也非常高。但客观地分析，社区建设参与主体大多局限于老年人、下岗失业人员、外来人员及一些弱势群体，大多数在职人员或者说上班族参与度还比较低，除了时间上的原因外，更多的是利益关系，在职社区居民与社区利益关系关联度不大。另一方面，让居民自治的内容也太少，即使一些居民想参与自治，还受各种各样条件限制，最后势必会挫伤居民群众自治的积极性。公民的民主政治权利是不会放弃的，社区居民同样有这种愿望，国家和政府也不会剥夺居民的这种权利，只是选择什么样的方式和途经的问题，也是政府、社会、社区居民如何扮演角色的问题，怎么协商、合作、互动的问题，有了通道，居民自然就会找到自己的位置，政府也会自觉转变职能，那末，居委会自治就成了不是问题的问题了。
第三、提高居委会自治的对策。社区治理离不开社区自治，自治是治理的基础，要解决社区治理问题，必须强化社区自治。一般性的对策这里不作阐述，主要提出一个思路，从目前的实际情况看，社区自治必须两条腿走路，正如宁波市海曙区西门街道所实施的“2＋4”社区工作运行机制那样，“2”指的是两条工作主线，“一条线”指的是作为社区自治组织的社区居委会，在发挥居委会成员作用的基础上，管理指导和评估社区居委会办公室（专职社工），承接政府各级职能部门各项行政性事务，下设社区服务点，实现居民与居委会的零距离接触，把服务送到基层；“另一条线”指的是在即社区居委会指导帮助下，组织、实施、培育和打造社区民间组织，借助社区民间组织，发扬民主，开展自治活动，同时也承接一部分政府的公众服务。“4”指的是四级工作网络，社区管理和工作部门主要有4个层次，就是社区党委、社区居民委员会、社区居委会办公室（专职社工）、社区民间组织和社区服务点。今后的发展趋势是社区居委会将更多承担自治职能，将大量的行政事务和公共服务从现有的状态中分离出去，通过打造高素质的专职社工队伍和培育社区需要的民间组织并用政府购买的方式提供多样化的社区服务，才能真正把社区居委会发展成为自治组织，使广大社区居民自觉参与社区建设中来，进而提高社区自治能力水平，为社区治理创造良好条件。
2、社区民间组织
第一，社区民间组织的功能与作用。社区民间组织概念不同学者有不同的阐述，严格地讲至今还没有一个统一的概念，但基本要素相同，前面已经阐述。其分类也有不同的分法，一般分为服务（公益）类、维权类、活动类和融合类等，其中活动所占的比例较高。
不管那一类社区民间组织，其作用是不容置疑的。城市社区民间组织是弥补政府功能不足，推动政府职能转变的重要力量；是扩大社区基层民主，完善社区自治，加强社区管理的重要方式；是拓展社区服务，扩大就业渠道的重要载体；是整合社区资源，活跃社区文化，丰富业余生活，加强精神文明建设的重要手段；是培育公益意识，提高居民参与水平，增强社区凝聚力的重要途径，是化解社会矛盾，促进社会公平，营造和谐环境的重要基础。
第二，社区民间组织形成路径比较。社区民间组织形成路径主要有两种，一是自上而下，二是自下而上，以宁波市海曙区西门街道为例，有两类社区民间组织，一类是政府倡导的“和谐促进会”属于自上而下式；另一类是翠中社区居民自发形成的“爱心互助会”属于自下而上式，这两种组织方式各有特点和优势，下面对这两种组织形式进行比较。
和谐促进会
爱心互助会
发起人
政府推动倡导
居民自发组织形成
信任度
信任度相对较低
信任感较强
范围
大面积推进
小范围实施
监督
监督乏力（章程、条文较空）
监督有力（章程、条文公开透明，约定严格
效果
应付多、形式的多，轰轰烈烈
实质性意义多，真正受益
政府倡导的影响声势大，支持力度大，覆盖面广，短期内见效快。居民自发组织的贴近居民实际需要，信任度高，参与度强。因此，从实际效果和按照民间组织的特点来看，我们主张社区民间组织采用自下而上方式形成比较好。就目前来讲，还需要政府的大力支持、倡导和培育。
3、我国社区民间组织发展的障碍及相关问题
在当前环境下社区民间组织发展及其作用还不够，社区民间组织发展更多的依赖于政府的培育和打造，通过社区居民自身来培育组建民间组织的意愿和动力尚不足，而且社区民间组织还缺乏必要的法律保障。
制约社区民间组织发展既有外部原因，又有内部原因。外部原因包括法律体系不健全，制约民间社会组织发展的法律和制度瓶颈依然存在，社会组织的作用不能得到很好的发挥，行政监管体制不合理，政府向中介等民间组织购买服务的制度还没有得到健全等；内部原因包括独立性不强、官办色彩浓，自身能力不足（经费不足、活动场所缺失、人才缺乏、内部管理不规范等）。这里暂不对这些制约因素作具体深入讨论，只是阐述几个关系和几个具体问题。
第一，几个关系。包括社区民间组织活动经常性与持久性、参与性与依赖性、自治性与服务性、单一性与互动性等几个关系。
关于经常性与持久性问题。目前社区民间组织大多属活动类，成立之初，轰轰烈烈，参与的人员也很多，由于没有明确的目标设计和价值理念，不是依靠组织的使命吸引人，再加上缺乏相应支持、管理和内生动力，导致不能正常开展活动，吸引力也越来越小，就坚持不下去，最后处于分离或解散状态，成了挂名的社区组织，“名存实亡”。
关于自发性与依赖性（推动性）。一般地说，社区民间组织是根据社会需要，由民间自发成立，这样的组织居民参与性较强，因为有内在需求。但我国民间组织大多是通过政府扶持或推动，根据政府需要，由业务主管部门发起成立，带有浓厚的行政色彩，独立性不强，审批、人员、资金受行政干预多，这就是民间组织外生环境的特定性，导致其对政府的依赖性。所以社区民间组织同样受这种倾向影响，等着政府来帮助和支持，觉得离开了政府办不成事，有严重政府依赖症。我们认为社区民间组织采用自发和推动相结合，没有内生动力，没有自发的愿望，单靠政府推动是不行的，反过来，只有自发性，没有政府扶持和推动，也是不理想的，现阶段更多的需政府推动，但必须有内生动力和需求。
关于自治性与服务性。已有的民间组织大多属活动类，也有一部分是公益服务类，公益类服务组织其服务规模、服务项目、服务质量还远远不能满足社会发展需要。个性化、多样化服务弥补政府、市场供应不足而社会主流群体又十分需要的服务组织更少，政府购买服务的力度还不大。自治类组织比重较低，真正称得上自治，与政府、市场起互补作用的社区民间组织还比较少，总之，缺乏自治性。
单一性与互动性。现有的社区民间组织与政府的协商、对话、沟通的机制尚未真正建立，都是单向的，或者是自上而下，或者是自下而上，缺乏双向或者多向互动，说到底还是没有体现治理的理念，要多培育社区民居民通过组织的形式与政府进行协商对话的机制和渠道，发挥好社区民间组织的桥梁纽带作用，有了沟通和互动，就有商量的余地，就能相互理解和信任。
第二，相关问题。一是民政部门内部的协调统筹问题。民政系统内部的社区建设处（基层政权建设处）、民间组织组织管理局（处）、老龄委（办），都与社区有关，基层政权建设处负责社区民主政治、自治等工作，民间组织管理局负责社区民间组织登记管理，老龄委主要负责老年人的工作，而社区中老年人是社区建设参与的主体力量，如何把他们组织起来，整合老年人的资源又是一个组织化的问题，与民间组织管理局又有联系。总之，这些分管部门工作职能上是交叉的，相互渗透，相互影响，如果不把三者有机统筹，把各条线力量整合起来，内部易造成资源浪费，互相交叉，影响效果。
二是政府向民间组织购买服务的机制问题。说政府对社区建设和社区民间组织不重视，谁都不能接受，政府出台了关于加强社区服务的实施意等方面的措施，社区服务大加强了，但是社区居民的需求是多样的。完全靠政府供给满足居民群众多样化的需求一时难以做到，只能依靠各类社区民间组织，包括民办非企业，为社区居民提供公共服务和个性化服务，弥补政府有些资源的不足。当然政府要给予税收、资金上的倾斜度和支持，有些服务项目社区民间组织提供要比政府提供更节省成本，政府投入经费向社区民间组织购买服务，是一件既省钱、利民，又能增加就业的好方法，实际上政府投入社区服务的资金并不少，而效益和居民的满意度不不理想，这就得反思其原因和出路，通过培育和建立社区民间组织，由政府购买其服务，是一条很好的路。。政府当然知道要向社会购买服务，但哪些项目真正需要购买，到底多少才算合理，每年要投入多少资金确实还不不太清楚。当前就是要在现有的基础上，探索建立政府购买服务的机制，要了解居民群众的实际需求，测算投入与产出的成本，预算政府向社区民间组织购买服务的额度，建立比较科学合理的购买服务的机制
4、社区民间组织培育途经与对策
第一，治理的理念要体现。各级政府要学强化公共管理和服务意识，要尽快转变政府职能，要学会用治理理论来推进社会管理的思想，要树立多元治理主体理念，强调政府、社区组织、居民都是平等的主体，是合作、协商、互动的关系。社区居民也要学习市民社会理论，增强公民意识，与政府一起共同治理社区。只有这样，政府才能把培育社区民间组织工作落实处。
第二，治理环境要营造。社区的定位要清晰，社区居委会是群众性自治组织，尽快将修订并出台《城市居委会组织法》，进一步明确社区居委会的性质、功能和定位，给社区居委会赋予自治职能，居民自治意识会大加强，参与度也会越来越高。社区民间组织的培育的问题，实际上与社区居委会体制改革联系在一起，同步推进，因此，这两项工作要一起抓，要积极探索社区居委会的运行机制，根据实际实施“2＋4”运行方式，提高居委会自治能力和水平，让更多的居民成为自觉参与的主体，从而增强居民对社区的归属感和认同感。
第三，培育方式要灵活。从有形到无形，居民自发，政府推动，上下结合，双各互动。采用自上而下和自下而上相结合的方式，多采用自下而上的方式，培育更多的草根组织，居民主体参与性会更强。强化社区民间组织的自组织建设，又注意草根组织的培育问题。所谓自组织建设就是社区民间组织内部有一套制度和章程，实行自我管理和监督，自我发展和良性循环。同时，要注意保护社区民间组织的自发性原素，它的草根性，也就是民间性，只要不违反大的原则，遵循法律法规，有群众需求，对政府和社会有利，给组织以宽松的生存环境，保护它的积极性。
第四，培育的政策条件要保障。政府要研究和出台相应的政策，如给予税收优惠等，推动社区民间组织的培育和发展，要积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位使其逐步承接政府部门剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务项目满足社区成员多层次需求。国家、省、市都要统筹规划，突出重点，有针对性加以扶持。要增加资金投入，加大政府购买力度，要建立政府购买服务机制，实行公开招标。要鼓励企业参与公益社会服务，给予必要的优惠政策。对社区民间组织给予提供必要的活动场所。此外，政府在重视社区民间组织公益服务作用，也要重视社区民间组织的自身的民利保障，两方面都要重视，不能失之偏颇。减少街道政府的直接组织和管理，放手让社区民间组织协同居委会开展社区活动，充分利用民间组织直接面向居民、面向家庭的优势，坚持从居民关心的具体事情做起，努力提高组织化程度，开展形式多样、健康有益的群众性活动，提高社区居民的自治能力。
第五，加大社会资本培育力度。社区工作是一项系统的工程。不仅需要政府的指导，更需要居民的主动参与。社区居民既是管理和指导的对象，也是自治的主体。这就客观上需要协调居民与居民之间的关系，协调居民与社工和居委会成员的关系。协调人与人之间的关系，提高社会资本是做好社区工作的重要条件。社区社会资本简单说就是社区自治主体之间的信任度。信任度越高，社区工作的成本就越低，反之则相反。要提高社区工作效益必须降低社区工作成本，降低成本就必须协调人与人之间的关系，增强社区各主体之间的信任感。提高社会资本，可以从提高居委会委员和专职社工的地位和作用，加强社区居民的诚信教育，进一步推进民主管理，促进居民参与等等方面着手。社会资本在社区主要体现为邻里关系、家庭关系、朋友关系，以及社区居民之间和个人之间的信任程度。信任度是社会资本的关键要素。社会资本培育可利用“圈”的原理进行，范围从小到大，家庭——邻里——社区——社会（政府）；内容从家庭生活——工作——社交；亲情关系从家庭——亲戚——朋友——同学——居民等。当然这不是绝对的，一般地说沟通交往越多，关系越亲情，相互关系信任度越高。政府与居民之间只要建立一种沟通协商的机制，其信任关系必将会大大增加。社区居民之间也一样，只要加强联系与沟通，同样会相互尊重和信任，这就要靠社区民间组织将不同类型的居民通过一定利益关系（共同的兴趣爱好、共同权益维护、共同志愿服务等）把大家组织起来，使得社区真正成为居民的生活共同体。社区的资源或者说这样的社会资本力量就大了。中国传统的血缘关系或地域关系之所以延缓，也就是社会资本理论具体运用。
第六，高素质专业化社会化队伍要打造。要开发和建设一支高素质、有活力、精明能干的重视社区民间组织工作的人力资源队伍。主要是三支队伍：一是管理队伍。要增加民政部门、街道、社区负责民间组织管理与服务的人员。据调查，这支队伍数量呈倒金字塔型，越到基层，这支队伍数量越少，有不少没有专职人员，还是兼职的。二是专业化队伍。不断打造专业化人才队伍，提供多样化需求服务，弥补政府和市场失灵带来的不足。政府和市场基本能提供一般性的公共服务，缺少的是专业化和个性化服务，这就需要社区民间组织提供专业化、社会化多层次服务项目，专业化需要专业化人才，而这方面的人才恰恰还比较少，因此通过各种方式加以培养。三是精英领袖队伍。主要是活动类、公益类的社区民间组织，它不需要更大的投入，但却需要精英领袖统领，能增强组织的号召力和凝聚力，精英领袖是一个组织核心和灵魂，凭其个人魅力和非权力因素就能把大家团结起来，如与政府协商对话等方面，其作用和影响不可低估。据调查不少社区的许多民间组织负责人如老年协会、和谐促进会、义工协会、腰鼓队等都是由社区居委会主任担任，理由是居委会主任担任负责人表示重视，却不说居委会主任是否有精力来承担，一是违背了民间组织的本意，二是缺少精英领袖。因此，在实际工作中居委会一定要物色和培养好精英领袖，为活动类民间组织培育和发展提供人才保障。
第七，管理要规范。制定法律法规，出台一部层次较高的有关民间组织的一般性法律，修订完善现有的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规。对社区民间组织降低登记门槛，具体由街道或者社区居委会来管理，对暂不具备条件先进行备案，待条件上再进行登记。此外，管理一定要规范，不能因为尊重社区民间组织的自发性，而放松对它的管理，街道或社区必须掌握社区民间组织的活动情况。监督评估，民政部门定期对社区民间组织进行监督评估，虽没有正式登记，但也要进行适当的抽查评估，主要给予宏观上的指导，具体由街道和社区把握。
四、社区民间组织的实证分析
我国政府正在由管理型向服务型转变，“小政府，大社会”的模式成为社会发展的方向，党的十七大把构建服务型政府放在工作的首位。民间社会组织应能在政府和社区居民之间架起一座重要桥梁，搞好政府与社会“双向互动式”服务，发挥“融合器”“减压阀”的作用，增强社区民间社会组织的维权和互助作用。本课题通过实证研究，疏理和分析宁波社区民间组织现状和特点，主要是以海曙区西门街道为例，总结出一些成功的经验，逐步建立起政府、社区组织、居民互动合作的社区治理模式，为进一步完善社区治理和社会组织、推进我国社会体制改革提供理论支撑和实践基础。
宁波市社区民间组织早在2002年就出台了《关于进一步加强社区民间组织建设的实施意见》，海曙区培育与管理并重，镇海区注重特色、系统培育，在养老服务、青少年教育、社区文化、志愿服务、扶危济困等方面民间组织发挥了重要作用。2005年全市登记备案的社区民间组织有1748个，近年来数量增长较快，仅据海曙区统计，登记备案的社区民间组织就有887个，每个社区拥有12个民间组织。针对外来人员比较多的特点，适应社会发展的需要，一些新的社区民间组织——融合性组织相继成立，在整合资源力量，促进社区和谐，缓解政府压力，维护社会稳定起了十分重要作用。宁波市还积极开展“十好百佳”社区民间组织创建活动。江东区成立民间组织管理联合会，加强对社区民间组织的管理。海曙区西门街道各社区居委会培育、打造并借助社区民间组织开展自治活动，走出了特色之路。
西门街道从整合社教资源、发展社区文化、提升文明程度、培育民主意识和构建新型组织体系等五个方面着手培育和打造社区民间社会组织，借助民间社会组织，维护了居民的权利，增强了居民民主意识，强化了居民的社区归属感和责任感，推进了社区居民自治。
1、组建爱心组织，营造“温暖社区”。西门街道各社区充分挖掘和整合社区中身体健康热心社区事务的离退休人员及广大居民的慈善心、公益心、奉献爱心等资源，创建各种各样的民间团体，为社区内的妇女、儿童、老年人、残疾人等社会弱势群体提供免费教育培训，保障社会福利，促进社会公平。比如，创建于翠中社区的“爱心互助会”组织，缘起该社区一位88岁吴阿婆1000元的捐款。在社区党委和居委会的倡议下，得到广大居民积极的响应，社区居民为“爱心互助会”组织募捐，帮助本社区内的弱势群体。该组织有严密的制度和章程，公开、公正、公平，将爱心献给最需要帮助的人，操作程序，受助对象看得见，摸得着，居民对组织充分信任，组织也自觉接受居民监督。“爱心互助会”组织为建设和谐社区，营造了一个温暖、幸福的社会氛围。除了“爱心互助会”组织，还有新芝的居家养老义工组织，北郊的爱心互助社和芝红社区阿姨义工队等等，都充分整合和利用了社区的各种资源，促进了社区居民的和谐关系，营造了和谐氛围，营造了温暖社区。
2、构建新型组织，推进“民主社区”。一方面，通过构建新型组织体系，建立社区自治组织的议事规则，决策程序和事务处理流程，构建新型的决策、执行、议事、监督相互分立又相互制约的社区组织体系，以组织形式创新来保障社区自治的落实；另一方面，社区打造民主恳谈会、价格听证会和评议会等社区民间组织，维护和保障居民利益。西门街道不少社区居委会设置了一个相当于过去议事委员会的“顾问团”，“顾问团”由一些社区德高望重颇有相关专业经验的居民组成，专门为社区居民维护权利，为社区建设和管理提供一些工作建议和管理意见。“顾问团”成员他们完全独立地根据自己的感受和实践经验对社区进行指导，对社区的发展和居民的自治提供参考意见，从而维护社区居民的利益。比如，北郊社区因拆建而出现了社区居民与开发商的利益纠纷，居委会整合社区专家资源，组建协商组织，与开发商和有关部门展开协商处理利益纠纷，最后，很好地处理好了开发商与居户的关系，有效地维护了居民的利益。比如汪弄社区居民自发组建了街道整治组织，为整洁社区环境，服务居民为主要任务。类似于北郊和汪弄社区这样基于居民实际需要而组建的社区民间组织已经成为西门街道各社区的常态性组织。
3、发展文体组织，打造“欢乐社区”。群众性的文化娱乐活动有助于居民走出房间，走向社区公共空间，有助于社区居民之间的交流和联系。西门街道依托街道文化站、社区文化宫，积极培育不同类型的文体团队，开展各种各样的文娱体等活动，促进了城市居民素质的提高，推动了居民参与活动的积极性。据统计，西门街道13个社区中活跃着77支文体团队，其中体育辅导站就有24个，各类体育指导员、辅导员73人，教练员32人。组建了百人腰鼓队、百人红绸舞表演队、等十几支有影响力的文体队伍。尽管这些团队一开始都没有名称而且比较分散，但是，在街道的指导和各个社区居委会的动员下，都规范了团队的名称，拟定了活动计划，确定了组织负责人、制定了活动制度。这些民间团体统一登记，统一在各社区居委会归档。在社区办公室主任和文体专干的指导下，这些文体团体多次在各类表演和活动比赛中获得嘉奖。通过社团化组织，以先进文化引领社区居民，打造欢乐社区。
4、加快社区融合，建设“祥和社区”。随着近几年来城市化的进一步发展，西门街道各个社区也面临着人口稠密、流动人口增多、居民关系复杂等现实问题。为了加强综合治理，协调新老居民的关系，社区居委会采取措施，培育组织，促进文化融合，加快社区居民融合。西门街道在流动人口集中的胜丰社区成立了人口与计划生育协会，该协会不仅仅是帮助社区居民的计生服务的爱心组织，更是一个联结新老市民的服务纽带。该协会经常开展活动，如“大学生与外来务工人员手拉手”活动、“同在他乡共建美好家园”文艺晚会等；社区居委会还根据外来民工子女的教育需要，还专门建起了外来人口子弟学校，开放本地的泽民学校和翠柏小学，满足外来民工子女的就业需要。胜丰社区居委会还十分关心外来人员的生活疾苦，扶贫帮困，关爱每户外来居民的困难家庭。就读西门子弟学校的江西籍少年王景德身患重病，急需医药费，计生协会立即发出“爱心倡议”，社区居民和协会会员积极响应，大力捐款，最后挽救了陷入绝境的外来居民的生命。西门街道胜丰社区通过培育协会组织，加强了外来人员与街道、社区居民的友谊，使他们很好地融入宁波这座美丽的城市。
以“爱心互助会”为典型代表的西门街道各类社区民间组织发挥了十分重要作用，它所走的是一条居民自发（运作）、社区引导、政府（街道）推动、互助互惠、自我监督、上下结合的社区民间组织培育发展之路。政府、社区、居民三者良性互动，共同治理社区，服务居民的新发展模式。总之，社区民间组织是可以培育的，而且是能够发挥作用的。
参考资料：
1、陈志卫、戴志伟，《社区建设理论与实践探索》，中国社会出版社，2006，（1）；
2、陈志卫、戴志伟，《新社会组织实践与研究》，中国社会出版社，2008，（5）；
3、陆春萍，《社区民间组织的嬗变与功能构建》，福建行政学院学报，2007，（3）；
4、陈华，《非政府组织在社区治理中的角色解析》，武汉理工大学学报，2006，（2）；
5、张会霞，《城市社区政府与社区组织之间的新型互动关系》，中国集体经济，2007，（2）；
6、吴佳贵等，《论民间组织与和谐社会构建》，重庆文理学院学报，2006，（7）；
7、康之国等，《构建和谐社会视角下的社区治理与NG0》，深圳大学学报2006，（5）；
8、余冰：《国家与社会交互关系：社区及其组织研究在一种路径》，学术研究2007，（5）；
9、李丽君，《我国城市社区治理的变迁及发展走向》，山东社会科学，2005，（7）；
10、彭晶，《治理视野下中国政府与社区关系调整》，内蒙古农业大学学报（社科），2005，（2）；
11、徐祖荣，城市社区民间组织研究，杭州出版社，2006，（10）；
12、张霞等，非营利组织管理，山东人民出版社，2005，（4）；
13、陆道生等，非营利组织企业化运作的理论与实践，2004，（8）；
【关键词】弄管会 社区复合治理 弄堂自治 社区共治 社会公治
“弄管会”是本市徐汇区湖南街道在老城区综合治理改造过程中，积极利用民间的社会资源，在全市率先探索和实践的一种弄堂居民自治模式。湖南街道自2007年以来，先后成立了74个弄管会，后来又成立了社团性质的“弄管协会”作为社区共治平台。“弄堂会”的职责主要是保安、保洁和反映社情民意。目前，74个弄管会共有388名成员，2500余名志愿者。湖南街道“弄管会”模式被市社建办、市社会建设研究会评为2012上海社会建设十大创新项目之一。
对于如何从理论上对湖南街道“弄管会”模式进行解读，可以“仁者见仁、智者见智”。本文尝试结合社会建设的有关理论，从社区复合治理的视角，即社区治理是包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整结构，对“弄管会”模式做简要分析和点评。
一、社区社会组织兴起的社会背景与意涵
“弄管会”就其性质和定位来说，是一种社区居民自治组织。它在居民区党组织领导下，与居委会、业委会、各类协会，以及其他公共服务类社会组织，共同构成社区社会组织的生态图。社区社会组织兴起的最深层社会背景是中国经济社会的转型及其影响下的社会建设，并且只有在社会转型和社会建设背景下，才能更清楚其真实意涵。
中国社会面临多重转型，如：从行政控制的经济转向市场经济，从农业社会转向工业社会，从乡村社会转向城市社会，从伦理社会转向法治社会，从封闭社会转向开放社会，从传统社会转向现代社会等。在中国社会多重转型背景下，学术界和社会政策界对于“社会建设”内涵的界定也呈现不同角度，分别指涉转型社会的不同面向。如：“剩余说”，认为社会建设就是除经济、政治、文化建设之外的剩余部分的建设；“社会结构说”，认为社会建设是社会结构的调整和构建，即从“金字塔型”社会转向“橄榄型”；“维护稳定说”，认为社会建设就是加强和创新社会管理，维护社会稳定；“民生保障说”，认为社会建设就是社会事业（教、科、文、卫、体）、社会保障等为内涵的民生建设。
上述这些观点虽然在目标取向上都是追求社会的和谐与社会进步，但是由于对社会建设内涵和本质的不同理解，导致社会建设的主体、内容、手段等方面殊异。而差异背后更深层的原因则在于关注“转型社会”的不同面向，如高风险社会、高流动社会、高分化社会、自我管理的社会等。
本文认为“经济社会转向”是“转型社会”的几大面向里面具有基础性的面向。换句话说，现在谈“社会建设”，离不开对过去30年市场化改革的社会后果的必要理解和反思。过去30年我们的市场化改革取得了举世瞩目的成就，社会主义市场经济体系基本建立，市场取代政府成为配置资源的基础性手段。但是在看到市场经济“效率优先”导向所取得的经济成果的同时，由“市场失灵”导致的社会问题也日益凸现，如贫富差距问题、环境污染问题、问题等等。更为严重的是，市场原则超越经济领域，成为诸多社会领域（如教育、医疗、住房等）的通行原则，甚至包括社会的细胞――家庭领域。市场原则的泛化和市场失灵，导致了较严重的社会后果，影响到了社会的和谐稳定。因此，社会建设总体来说是为有效应对社会转型导致的各种社会问题、追求社会和谐进步而采取的积极行动，但其首要任务则是弥补“市场失灵”所造成的负面社会后果，其核心内容应当是各类社会共同体建设，包括家庭、社区、社会组织等。
从“市场失灵”的角度去看“弄管会”等社区社会组织兴起的背景，可能更容易理解。湖南街道是典型的老式居住社区，老弄堂的房屋普遍存在多头物业、多种产权居民房并存的情况，物业一体化管理难以实现。而“弄管会”实际发挥了本应由物业服务公司承担的两项物业管理服务功能，即“保安”和“保洁”。正如湖南街道办事处主要行政负责人所说，“弄管会”模式弥补了物业管理市场化运作的弊端，保障了弄堂居民的生活需求，是符合湖南社区社情民意的管理模式。
二、“弄管会”模式社区治理结构分析
一方面是市场会失灵，另一方面政府出于减轻财政负担、转变政府职能的需要，倾向于将公共服务的供给者与公共服务的生产者分开，通过购买社会组织服务等方式，满足社区居民群众的需要。公共管理理念也发生了重要变化，从追求所谓“善政”（妥善的法则、清明的整治、良好的政绩、良好的管理等）到追求所谓“善治”（合法性、透明性、责任性、法治、回应）。“善治”有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有“善政”。“善治”是国家权力向社会的回归，社会组织是“善治”的现实基础。1989年世界银行首次使用“治理危机”一词，并在1992年起将年度报告称为《治理与发展》后，治理和善治便成为国际社会科学的流行话语。其中代表性的理论观点，就是美国著名学者萨拉蒙提出的“第三者政府”理论。
1.第三者政府理论
所谓“第三者政府”（third-party governmenrt），就是政府（第一者）选择不直接传递服务给民众（第二者），而是通过其他组织（第三者）来传递服务。
“第三者政府”理论内涵可以理解为政社分工合作体制或是一种合作主义文化，它包括五个主要概念：从政府机关与方案到政策工具；从层级到网络；从公私对立到公私合伙；从指挥控制到协商劝服；从管理技巧到增能技巧。
“第三者政府”理论应用到社区治理层面，就是社区复合治理的理念及其结构。
2.社区复合治理理论
所谓社区复合治理，指复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。这样，从治理的形态角度看，“复合治理”可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。在这三种治理形态当中，社会公治是“外援”，社区共治是平台支撑，弄堂自治是基础。
（1）弄堂自治
“弄堂自治”作为一种新的治理模式，着重强调的是基于共同的地域和文化，弄堂内的居民、业主对弄堂事务的决定。弄堂自治的治理形态，一定程度上起到了加强社区参与和培养社区归属感的作用。
“弄管会”发挥自治功能，主要体现在两个方面：一是自己弄堂自己管。弄管会由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，其成员由弄堂居民提名或居民区党总支推荐，经过弄堂内大多数居民的认可。二是弄堂事务大家议。弄管会的运作充分采取居民自治，弄堂内的一般事务由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定。
（2）社区共治
社区共治，即社区多元主体共同治理。随着社区的发育，各类新型社区组织不断涌现并发展壮大。这些社区组织也要求并实际上已经参与到社区的治理中来。弄堂自治显然不能很好地吸纳社区内的新变化。因此，以弄堂自治为基础，一种新的“社区共治”格局逐步显现。与弄堂自治不同，社区共治更强调不同的、多样化的社区主体对于社区公共事务的合作治理。社区共治包含了党社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重机制。
湖南街道在弄管会基础上成立的“弄管协会”，就发挥了社会组织自我管理和社区共治平台的作用。“弄管协会”是正式注册的社团组织，由街道相关职能部门（如市政科、民政科、综治办）负责人、物业企业负责人、房管办负责人以及已成立的弄管会的负责人、部分居委干部和居民等组成，具有较广泛的代表性。“弄管协会”成立后，成为弄管会组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，成为宣传党的方针政策的阵地，成为加强政府部门与居民群众交流沟通的桥梁。
（3）社会公治
社会公治，是一种开放式治理，即大量外部组织参与到社区治理中来，带动社区治理水平的提高。开放式治理的特征如下：第一，外部主体参与，帮助社区获得资源、信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。第二，复合治理机制，社区内外的各个组织在地位平等的基础上结成伙伴关系，共同对社区实施治理。
“弄堂会”模式的社会公治特征主要体现在民盟徐汇区委与湖南街道的合作共建上。双方以“弄管会”自治模式研究课题为切入点，增进了解、促进合作，取得了阶段性成果。民盟区委课题专家组发挥人才优势，深入调研，建言献策，为湖南街道开展弄堂管理工作提供了大量宝贵的意见建议。民盟组织和专家资源的介入，将湖南街道的实践经验总结概括为“弄管会”模式，深化了社区治理的内涵，提升了社区治理的自觉程度。
三、“弄管会”模式的“双层”功能分析
基于上述对“弄管会”模式社区复合治理结构的建构，弄管会及其“弄管协会”的功能主要体现为表层的服务管理功能和深层的社区治理功能两个方面。
1.弄管会的表层功能与深层功能
弄管会的表层功能主要体现在保安、保洁等物业管理功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，在“弄管会”这个居民自治组织的管理下，“弄管会”所在弄堂发生了明显的变化，主要体现在以下两个方面：一是老弄堂的安全性有了明显的改观。在安置了铁门和探头等“硬”设施后，“弄管会”所在的弄堂又采取了聘用门卫，实现24小时巡逻，加强车辆停放管理等措施，大大改变了原先失窃事件频发，闲杂人员随便进入，车辆乱停乱放的现象，使弄堂居民有了一个安全、安宁的居住环境。二是老弄堂的卫生环境有了较大的改变。由于有聘用的门卫或保洁工负责弄堂的清扫工作（一天两次），改变了以往弄堂脏乱的面貌，加之街道在老弄堂硬件设施（粉刷墙面、铺设路面等）和绿化上的投入，使老弄堂呈现了一种干干净净、绿意盎然的新面貌，受到了众多居民的称赞和好评。
弄管会的深层功能主要是拓宽社情民意表达渠道的功能。正如《“弄管会”居民自治模式研究》报告所说，由于“弄管会”与居民最贴近，从而在居委会之外又多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见、反映居民诉求的平台或载体，有助于拓宽社情民意表达渠道，促进了社区和谐稳定。
弄管会上述功能作用的发挥情况也得到了相关调查数据的支持。如对于“弄管会”的作用体现在哪些方面的问卷调查中，有146个受访者回答了该问题，其中，认为“弄管会”的作用体现在“维护小区/弄堂安全”的回答有126人，占总频次的比例为43.8%；认为弄管会的作用是“保洁”的有87人，占总频次的比例为30.2%；认为“弄管会”的作用是“反映弄堂居民的意见和意愿”的为75次，占总频次的比例为26%。
2.“弄管协会”的表层功能与深层功能
“弄管协会”的表层功能主要是社会组织的自我管理。湖南街道先后成立了74个弄管会，基本覆盖到所有弄堂。如何管理并由谁来管理“弄管会”自然而然提上了议事日程。如果让街道直接管理“弄管会”，显然与居民自治组织的性质不相吻合。因此，街道最后决定推动成立社团组织――“弄管协会”的成立，由社会组织来管社会组织（“以社管社”），实行社会组织的自我管理。为充分发挥协会的“自我教育、自我服务、自我管理”功能，“弄管协会”不断完善制度化建设，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委员会成立暨“弄管会”成员换届、推选办法》、《弄堂管理委员会工作职责》、《弄堂管理委员会会议制度》、《弄堂停车管理办法》、《“弄管会”听证制度》、《小区（弄堂）门卫工作制度》和《小区（弄堂）保洁人员工作制度》等。“弄管协会”努力为各“弄管会”搭建组织协调、教育培训、服务管理、为民维权和学习交流的平台，研究解决弄堂管理中的共性问题，提升弄堂管理水平。
“弄管协会”的深层功能主要是充当行政协调平台和社会协同平台的功能。随着弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限。于是产生了在更高层面建立协调协同机制的需要，“弄管协会”遂应运而生。作为正式登记注册的社团组织，“弄管协会”搭建起了社区协调协同的平台。“弄管协会”组成人员当中，不但有职能部门负责人、弄管会负责人、物业企业负责人，还有居委干部和居民代表。通过“弄管协会”这个平台，政、社、企、居民之间建立起了协商合作机制，形成合力，共同解决弄堂综合治理改造过程中的各种问题，保证社区群众安居乐业。
四、结论与讨论
经过30多年市场化改革及其社会结构转型，基层社会发生了几个重大变化：一是社区成为居民的集聚点。越来越多的人沉淀到了社区，其中主要是5类人群，即下岗失业和贫困人员、老人和移交社区管理的企业离退休人员、未成年人、妇女、外来务工人员等。二是社区成为社会矛盾的汇聚点。几乎所有社会问题在社区里都有所呈现。三是社区成为社会事务的落地点。越来越多社会事务沉淀到了社区，需要社区提供的社会服务越来越多，社区成为城市社会建设和管理的基础环节。
在这样的背景下，社区建设的任务极其繁重。单靠政府和社区现有的组织载体，无法有效满足社区居民多元化、多样化的物质文化生活需求。因此，“弄管会”模式对于建构政府行政机制与居民自治机制的双向互动机制，形成社区建设的合力，具有重要理论和实践意义。
但是，从构建社区复合治理模式的视角，我们也发现“弄管会”模式在以下几个方面还可以进一步加以完善：一是在弄堂自治层面，进一步强化居民需求发现机制。社区建设是群众需求导向的。由于“弄管会”处于社区的第一线，与居民最贴近，它能最直接、最迅速、最敏感地了解和反映居民的需求和问题，可以在第一时间将“民需民求”收集反馈至“弄管协会”和政府有关部门，从而掌握解决问题的主动权。二是在社区共治层面，应将弄内单位纳入“弄管协会”成员单位，发挥弄内单位在社区建设中的积极作用。三是在社会公治层面，应积极争取更多社区外的行政资源、企业资源、社会组织资源，以及专家、心理咨询师、社会工作者、志愿者等人力资源，投入本区域社区建设，放大“弄管会”模式的社会效应。
参考文献
1.民盟徐汇区委.“弄管会”居民自治模式研究[Z].
2.湖南社区党建工作课题组.以老弄堂改造与管理为视角，思考探索基层社会管理创新[Z].
3.俞可平.治理与善治[M].北京：社科文献出版社，2000.
4.范明林.政府与非政府组织合作机制建设[M].上海：上海大学出版社，2010.
5.于燕燕.中国社区发展报告[M].北京：社科文献出版社，2009.
【关键词】棚户区 贫民区 国外社区治理 就业能力 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
中国正处于新型城镇化的关键时期，正在强力推进有1亿人居住的棚户区和城中村改造，这是2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》确定的新型城镇化战略的重要任务。按照这一规划，棚户区分为四种类型：一是城市棚户区，主要是指集中连片棚户区和城中村，2020年以前将基本完成改造任务；二是国有工矿棚户区，位于规划区内的国有工矿棚户区统一纳入城市棚户区改造范围；三是国有林区棚户区；四是国有垦区危房区。在棚户区的四种类型中，城市棚户区是占比最高的类型。
大规模棚户区和城中村改造涉及一亿人的居住环境，棚改新区正在形成一种全新的社区类型。虽然城市棚户区与国外的低收入居民住区的成因、社区居民群体的社会属性以及改造主体有所不同，但是改造治理的内容与途径有些共同之处，可借鉴国外相关经验，完善中国特色的棚户区治理机制。笔者选择日本横滨寿町贫民住区与英国格拉斯哥的贫民住区，是因为这两个案例比较具有代表性，并取得了一定成功。
充分发挥非营利组织和民间团体治理能力的日本横滨市寿町贫民住区治理
为了消除社会不稳定的温床，19世纪的英国、20世纪的美国和日本的城市都实施了对特定贫困地区的城市更新改造。二次世界大战后，日本的贫民窟治理一般是针对特定贫民住区的小规模改造，开发住宅以安置原有低收入居民，注重发掘地区产业资源，为居民提供雇佣机会。1991年泡沫经济破灭之后，日本开展了都心以及都心外缘的贫民窟的再开发工程。与以往的针对木质老旧住宅区安全隐患的城市再开发事业不同，这是一种充分发挥非营利组织即NPO（Non-Profit Organization）和民间团体治理能力的新型城市化更新。
经过20世纪60年代的高速济增长，日本已经成为经济高度发达和高度城市化的国家，然而在今天的日本大城市中依然存在着贫民住区，其中最为著名的是横滨市寿町的贫民窟。横滨市的寿町与东京都的山谷、大阪府的釜崎并称为日本的三大贫民窟，紧邻横滨港和国际会展中心所在的21世纪未来港都，与繁华的横滨中华街一街之隔，在步行范围中有山下公园和红砖仓库等著名景区。在面积仅为0.06平方千米的街区中，建有120个“简易住宅设施”，不足5平米的1居室日租费只需50元人民币。寿町居民现有6500人，其中80%为低保对象，居民半数以上为超过60岁的高龄者。
以往的城市再开发事业是政府行政机构认定，开发咨询师邀请城市规划师、建筑师共同规划制定地区再开发规划，建设高层建筑群。而寿町再开发的特色是在地方政府的支援下，NPO团体成为推进开发事业以及后期的运营管理的主体。社会团体中包括当地艺术家、学者和市民活动家在内的多元主体的共同参与，深入发掘以往外来的开发主体难以发现的诸如砖瓦建筑以及其它历史文化保护对象，作为再开发的经济资源。这一新型的贫民住区再开发目的不仅仅局限于街区的景观风貌更新，同时特别注重增强地区整体活力，培育地区产业新动力，以实现贫困住区与周边地区的融合发展。“修旧如旧”取代了“推倒重建”的开发方式，封闭的异界空间逐渐向周边地区开放。
正像诺贝尔奖得主・尤努斯所指出的，贫困的根源不是人，而在于禁锢人的自由发展的体制，改变贫困首先要改变没有发挥良好作用的体制。进入21世纪全球化时代，横滨市作为东京圈的新都心把发展目标定位为聚集国际性的业务、商业、文化等多元城市功能，建设以电子信息港为核心的国际信息中心，建设国际会展中心。这一变化为紧邻的寿町的发展提供了新机遇。寿町实施了增强地区活力的两大改造工程。一是2005年前后，横滨市作为国际会议中心城市成功举办了一系列大型国际会议，海外访客激增，其中包括大量偏好廉价旅社的各类游客，建设旅社街区的外部环境成熟。由建筑家组建的“横滨旅社村”（YOKOHAMA HOSTEL VILLAGE（YHV））将寿町空置的简易住宅改造成为便于交流、价位低廉的旅社（Hostel），成功吸引了背包客、参会大学生、艺术家、公务差旅者以及考生。观光旅游业的发展给寿町带来了新的人流，提高了街区活力，也给地区居民创造了就业机会。实际上很多游客正是以住宿的形式来支援寿町的街区改造，改变寿町黯淡的街区形象。
另一项改造工程由2008年支援艺术家艺术创作的民间组织“寿另类网络”（Kotobuki Alternative Network）推进。这一民间团体由公务员、艺术家、建筑师以及社会学者组成，把寿町南云二号楼宇改造为艺术家可以居住创作的生活与文化设施，举办各类艺术沙龙，以此鼓励艺术家融入街区生活，发掘当地特有的日工聚集地文化和简易住宅区文化，作为地区发展的新动力。艺术家这一新群体的到来以及艺术节的举办有助于寿町打开对外封闭的大门，让人们体验过去难以接触的另类文化。寿町贫民窟治理的基本经验是，周边都市的国际化成为寿町变化的契机，而民间社团的成功介入使贫民住区向周边社会开放和融入，逐步改善和提升地区形象。横滨寿町作为新的观光旅游地区受到高度评价，成为日本贫民窟升级的成功案例。
注重精准就业指导的英国格拉斯哥贫民住区治理
在整个19世纪，位于苏格兰的格拉斯哥一直是英国发展最快的城市。20世纪初期，格拉斯哥市已经是英国第二大城市，也是最主要的工业城市。经济的强劲增长带来了城市人口猛增，城市住房规模得以迅速扩张，但是公寓楼设施简陋，环境质量也不高。在20世纪60年代至80年代，传统产业衰退，新兴的轻工产业集中于郊区，老城制造业岗位锐减，1961-1981年间整个城市失去了14.2万个就业岗位。市区人口持续外流，从1950年高峰期的110万人减少到60万人，旧城出现了大量空置、废弃和污染的土地。城市社区随之衰败，沦为贫民住区，是典型的经济衰败导致社会瓦解的案例。
自20世纪70年代中期起，格拉斯哥市制定了格拉斯哥东区复兴工程规划，开启了城市复兴之路。这是一个多元公共部门共同合作的工程，包括苏格兰开发署、市政府和两个全国性住房机构。通过针对人、地点和企业发展的改造，推进城市经济结构转型，实施劳动力再培训，提升住房质量以改善居住环境，增强经济活力和交通效率，吸引国内投资。20世纪80-90年代，格拉斯哥公共机构投资改造旧仓储建筑、旧船厂、钢铁厂，代之以博物馆、科技馆、艺术馆、金融中心、BBC以及大型会议中心等公共建筑，开发旅游资源，把城市公共空间形象改变为消费型城市，成功吸引了国内企业家的大量投资。
格拉斯哥旧区改造机制的最大特色是把“人”作为复兴的直接对象，叫响了“人民创造格拉斯哥”（PEOPLE MAKE GLASGOW）的标志性口号，尤为注重人的就业技能提升。人们发现，贫民窟住房更新相对容易实施，然而它只能改变居住条件，无助于人的就业状况改善，而创造获得收入的机会无疑是棚户区治理最困难、最重要的任务。从20世纪80年代开始，贫民窟改造重点转向社会和社区问题，针对贫困人群提供直接帮助。这意味着从宏观上将复兴经济、增加就业岗位转变为劳动力供给侧改革，为低收入群体提供有针对性的个人发展建议与指导、技能再培训和就业指导，可以说是一种精准扶贫、精准脱贫方式，提供了贫民住区改造与治理的成功经验。
格拉斯哥的经验表明，贫民住区的更新与治理创新需要多元主体的参与合作，既包括公共机构、私人机构，也包括社区组织。政府的角色是发挥指导作用，确保充足税收，制定区域振兴计划，建立优惠的金融鼓励机制。私营企业以PPP，即公私合作方式参与创造适合于当地居民参与的小型企业，而不是仅仅注重大型企业，其中金融企业以PFI，即私人融资启动方式参与融资，增加对小微企业的小型扶持信贷，提供住房改善信贷。民间团体和社区提供再培训、就业指导，有效提高居民的就业竞争力，提供地方政府扶贫援助基金信息。多元社会主体分担不同的角色与职责，是贫民住区复兴与治理的重要机制。
国外贫民住区治理的经启示
多中心治理是贫民住区改造的有效方式。多中心治理（Polycentric Governance）是一个不同于行政管理（Administrative Management）的新的社会治理思维范式。尊重多样性在治理中的重要作用，多中心主体共同合作，通过自由平等的对话、协商机制，制定兼顾各方利益的制度，逐步形成基于信任、互惠的自主合作的机制与网络。2000年以后，地方成为公共治理的关注焦点，“地方治理（Local Governance）”概念开始流行，主要用于环境治理、垃圾收集、儿童看护、老人照料、治安服务、移民社会融入等领域。这些具有很强的公共性、福利性的社会问题，单靠某个城市或乡村政府组织都无法应对。“地方治理”概念的产生、“地方治理”时代的来临表明政府与企业的作用趋于缩小，但是公共资源使用者的自主参与并不拒绝与政府和企业的合作。相反，政府、企业与用户组织多中心的集合行为是实现地方治理不可或缺的，三者在地方公共事务治理中享有自由、独立和对等的权利与义务。
国外的贫民窟改造越来越重视发挥社会组织的作用。联合国人居署指出：“在过去的十年中，政府、国际组织、媒体对民间社会的态度转变了。现在人们认为，民间社会可以和国家一起，对提高人民生活水平，推进民主化进程起到一个核心作用。”为保证合作的社会行为的有效性和实质性，通常会建立一个基础组织，这一地方性组织为自己的社区工作。社区组织包括社区剧团、休闲团体、体育团体、居民协会、储蓄和信用社、儿童照料组织、少数族裔支持组织以及俱乐部等多种组织，这些组织均反映了贫民窟居民的利益和需要。它们可以以非正规形式存在，完全不受国家的管理，也可以是半官方的，大多数社区组织都是非盈利组织。这些社区组织通常由妇女建立并领导，以满足社区需求为目的，例如供水供电、卫生系统、道路交通、垃圾收集、学校教育、社区保健、社区警戒、犯罪控制等需求。
贫民住区的治理分为居住条件改善与就业能力提升两个不同阶段。来自棚户区的挑战是多方面的、系统和长久的，住房和居住环境的改善仅仅是棚户区改造的第一步。棚户区居民的学历普遍偏低，成为再就业的障碍，棚户区居民重返城市经济主流的难度远远高于重返城市化生活的难度。棚户区居民的就业状况改善需要提供有针对性的技能培训，提供创业奖励金，重新培养与市场需求相适应的劳动技能，获得市场竞争力。在改造住房之后，最主要的任务将是帮助居民提高就业技能，重建生活基础，实现棚改新区的可持续发展。
棚户区本质上是贫民住区，不仅是居住生活空间，同时也是经济生活据点，居民对社区共同体建设有着特殊的内在需求，社区面临着完善公共服务和培育居民自我发展能力的双重职责。然而公共事务治理不一定局限于政府以及承担社会责任的企业组织，公共资源的使用者自主治理也是一种有效的方式，民众自己的手是与政府看得见的手、市场看不见的手同等重要的公共资源治理主体。借鉴国外相关经验，探索棚户社区更新模式，将有助于提高社区治理的科学性、可操作性和可持续性。
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导，城市政策与城市文化研究中心主任）
【注：本文系2016年度国家社科基金重点项目“大规模棚户区改造与新型社区共同体建设研究”（项目编号：16ASH002）阶段性研究成果】
【参考文献】
①联合国人居署编：《贫民窟的挑战――全球人类住区报告2003》，北京：中国建筑工业出版社，2006年。
②[美]迈克・戴维斯著、潘纯林译：《布满贫民窟的星球》，北京：新星出版社，2009年。
[摘 要] 加强社区治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。上海市积极探索“创新社会治理、加强基层建设”，出台“1+6”文件，进一步加强基层建设创新社会治理，进一步发挥“互联网+”的技术优势，探索“互联网+”社区治理创新的新理念、新方法和新模式。
[关键词] “互联网+”；社区治理；上海
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 05. 073
[中图分类号] D669.3；TP393.07 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）05- 0140- 03
0 引 言
2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，第一次提出“社会治理”概念，这是我国在社会建设理论和实践上的创新发展。“国家治理”理念和“治理能力现代化”目标的确立，使社区治理成为国家治理体系的 重要组成部分。
1 上海社区治理面临的新形势和新问题
2014年上海市委了“1+6”文件，其中“1”即《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”即涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与和社区工作者等6个配套文件。同时，按照《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014-2016）》的要求，上海智慧城市建设将立足市民生活、企业生产和运营、政府管理和服务的实际需求，切实增强智慧城市建设带来的便捷、高效、创新的感受度，让智慧城市建设成果惠及全体市民。
上海市普陀区宜川街道平江社区是1996年建设的新型小区，曾经获得过“上海市文明小区”“上海市平安小区”“上海市民主法治小区”等相关荣誉称号。但随着城市化进程的不断加快，社区在计生、优抚、救助、服务、流动人口管理和环境卫生等方面，面临许多新情况新问题。为了创新社会治理、激发基层活力、提高居民自治水平，平江党总支和居委会积极利用“互联网+”和“智慧社区”的理念和方法，开展自治家园建设，充分挖掘小区资源，立足当前、着眼长远地解决基层反映突出和群众呼声强烈的问题。
2 借助“互联网”优势，打造治理“三大平台”
2.1 基于移动互联网，打造“网络智能型”治理平台
根据CNNIC的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年12月，中国手机网民规模达5.57亿，较2013年底增加5672万人。随着移动互联网飞速发展，人们迫切希望能够随时随地乃至在移动过程中都能方便地从互联网获取信息和服务。网络所释放的技术便利和自由规则应成为中国公共治理转型的重要契机。平江社区选择移动互联网作为平台终端载体，运用移动互联网的现代科技手段，围绕生活更便捷、更安全、更和谐，推进智慧社区建设，促进社区服务集成化、社区管理智能化、居民生活现代化。
2.2 立足社区现实需求，构建“目标导向型”治理平台
社区以往为某些单项工作安装了一些软件系统，但在实际应用中存在口径不一，信息不能共享、互不兼容、数据不实等问题，导致社区多头管理、重复投资、效率低下，系统功能无法与实际工作相互脱离。同时，由于社区管理面积大、户数多、物业管理范围广、管理内容繁杂，社区物业管理一直都是一个棘手的问题。再者，社区需要满足居民的需求种类和类型，日益多元化和复杂化。
平江社区以满足社区需求为目标，对社区管理需求、物业管理需求、通信基础设施需求和安防需求等进行了全方面的调研，在设计上尽最大可能满足居民、物业、居委会和周边商店的各种需求。平江社区的智能社区借助公众平台并利用互联网思维，实现社区居民业主与物业管理、居委会、周边商户及社区居民邻里相互的联络对称。
2.3 提供多元化公共服务，建设“服务型”治理平台
“社区自治家园项目”微信平台共分为4个基础功能模块：
（1）平江党建服务。针对社区基层党员身份的居民业主开设了以下模块：党务公开：展示图文，以最新政策分享做信息推送；党员活动：展示图文，根据要求做图文展示推送，或开发活动预约报名系统；党员联系：社区党员通讯录展示；党费缴纳：在线支付缴费，有效地方便用户做到足不出户完成缴纳；批评建议：留言板；党政学习：根据要求更新展示图文、视频。
（2）爱心公益服务。爱心公益服务根据互联网积分换购的利驱思维，大大提高了群众对于爱心公益事业参与的积极性，而不是传统的盲目捐献不问结果，同时有效的督促了爱心募款的使用。爱心公益服务主要开设了以下服务功能：爱心银行：个人捐赠记录和积分；爱心换购：展示积分可换购的内容；爱心公示：表扬爱心人士的行为展示；爱心组织：第三方平台连接（红十字会）。
（3）物业管理服务。物业管理主要提供以下服务：物业报修：展开报修栏对应做到一键拨通；账单推送：用户查询物业费等各项社区管理费用清单；物业通知：物业公告展示，类似新闻展示；投诉建议：留言板内容发送，后台审核通过展示出；打分点评：对物业的服务进行评价；交易买卖：在线二手货跳蚤市场；物品租借：展开租借内容对应一键拨通。
（4）综合社区生活增值服务。综合社区生活服务模块主要提供如下服务：微商城：第三方供应商B2C电商；微报刊：时事新闻推送图文；社区朋友圈：展示社区兴趣话题组，并显示群主微信号，后续开群由群主自行操作；社区生活：居民生活用品打折团购报名、社区活动报名、社区招聘信息；便民服务：社区周边商家信息；家有喜事：居民后，邻居点赞；生活查询：外接数据（天气预报等）。
3 “互联网+”背景下推进社区治理创新的路径
3.1 打造新型网上平台，创新社区治理手段
在国家与社会互动的层面，政府网站、政务微博、政务微信、政务APP以及各类监控系统和监测网络形成了政府治理的网络“方阵”。平江社区借助微信“方阵”，构建了新型智能平台，满足了居民、物业、居委会和周边商店对社区管理、社区物业管理、社区通信基础设施和社区安防等的各种需求。新型智能平台借助微信的平台，通过微信公众账号API开发方式能够完成小区的管理移动信息化，降低推广成本，提高小区的服务效果。同时，基于社区服务和互动的便捷性，有利于提高用户粘度、留住用户，也可以让大量的闲置品有了好的消息途径和组织渠道，使大家轻易通过社区捐赠现实自己的爱心和慈善情怀。
3.2 基于“互联网+”战略，创新社区治理方式
“互联网+”战略就是利用互联网的平台，利用信息通信技术，把互联网和包括传统行业在内的各行各业结合起来，在新的领域创造一种新的生态。在信息时代和“互联网+”的战略背景下，社区应当积极利用移动互联网、信息智能终端和社交平台等新一代信息技术，通过对各类与居民生活密切相关信息及时传送、及时和信息资源的整合共享，实现对社区居民各个方面生活的便利化、网络化、智能化和互动化，让居民享受更智慧、更幸福、更和谐、更文明的生活，从而创新基层社区治理方式，进一步推进居民自治的水平。
3.3 坚持“转管理变服务”，创新社区治理思路
社区治理本质是对社区居民的管理和服务，管理只是手段，服务才是目的。要转变社区管理思路，树立管理就是服务的理念，把社区建设成一个便民为民的服务型社区，真切了解人民群众所思所想、所期所盼，大兴“主动服务、创新服务、尽责服务、高效服务、廉洁服铡钡姆务之风，进一步增强服务意识，改进工作作风，提高工作效能。建设服务型社区，首先要明确服务的理念，坚定社区治理以服务为本的工作理念，摆正自己的位置，明晰社区工作应该做什么，应该怎么做。其次要解决好服务什么的问题，要做群众需要我们做的事。服务的内容不是由我们主观上决定的，而是从群众的需要出发。只有把握好群众关心的问题，才能得到群众的认同和拥护。
主要参考文献
[1]赵岩，孙涛.国内社区治理研究知识图谱分析：基于CSSCI论文（2005-2015）[J].中国行政管理，2016（5）：32-37.
[关键词]基层群众自治；社区党建；长宁区
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）09-0039-03
党组织领导的充满活力的基层群众自治作为一种普遍的基层民主实践，是居民当家作主、实现民利的过程，也是居民群策群力、担当社会责任的过程，对于优化基层社会管理格局、提升党的群众工作能力具有重要意义。近年来，上海市长宁区将基层群众自治作为社区党建的重要内容，突出党组织的领导核心作用，搭建协商议事平台，完善居民区决策机制，培育基层自治骨干，鼓励基层因地制宜、创新实践，以群众满意、促进和谐为自治工作目标，形成一批“接地气”、“聚人气”、“有生气”的自治组织，基层群众自治逐渐融入社区生活之中，成为长宁区“凝聚力工程”建设成果最生动、最广泛的体现。
一、落实“三个引领” 做好顶层设计
一是目标引领。长宁区将《深化拓展“凝聚力工程”建设，提高新形势下党的群众工作能力》作为重点调研课题，在《调研报告》、《实施意见》和《项目分解表》中明确自治工作推进要求，确定了党组织领导下的基层群众自治工作“三年计划”。
二是方法引领。长宁区委组织部、区民政局、区社建办组建调研小组，深入调研了10个街镇、37个居民区的群众自治工作，全面总结长宁区在推进群众自治工作实践中的制度经验、方法载体和工作成效，研究起草了《关于加强党组织领导下的基层群众自治工作的指导意见》。推进“班长工程”，依托社区、高校、党校资源，开展居民区党组织书记全员培训；发挥好退休书记的传帮带作用，相继开设了老书记领衔的俞静工作室、君慧心理咨询工作室、“零距离”工作室等，面对面地向年轻干部、新任社区干部传授先进的社区工作方法和理念。
三是典型引领。各街镇党（工）委针对社区的不同类型和居住群体特点，培育基层群众自治的新典型。形成了虹储自治家园、“葫芦缘议家社”、“1+6”议事会、“夕阳红”读书会、“佳家乐自治社”、“家园发展促进会”、“大众论坛”等一批特色鲜明、成效显现的工作载体和品牌。
二、贯彻“1+3”要求 推动工作实践
（一）“1”：即坚持党组织领导把方向。发挥党组织的政治优势和组织优势，改进领导方式，做到“五个注重”。一是注重价值倡导。通过思想发动和教育宣传，增强居民群众的自治意识。如虹桥社区（街道）党工委以整治楼道堆物和缴纳物业管理费这两项群众身边事为切入点，倡导了全民参与、和谐有序的社区环境，无形中提升了居民的文明素养。二是注重组织动员。不断完善动员机制，搭建活动平台，培育各类组织和团队，提高群众组织化程度，激发不同群体的自治活力。华阳路社区（街道）党工委指导居民区在党总支下设置了在职党员委员会、群众团队党支部，促进党组织在群众自治工作中发挥多元化作用；新泾镇建立了社会组织“和谐家园”，指导好居民区业委会换届工作以及协调化解物业管理中发生的矛盾问题。三是注重支持服务。通过加强和改进服务，支持各类自治组织依法独立开展活动。如北汪居民区党总支加强对汪和工作室等自治组织的日常关心，定期参加例会，及时给予工作方法和资源上的支持，解决了他们的后顾之忧。四是注重统筹协调。发挥区域化党建的优势，协调好各种群体之间的利益矛盾，代表群众向上级党委政府反映情况、寻求支持和破解难题。如：天申大楼在多年前因中环线噪声影响引起居民不满，小区内挂满了黑白横幅，居民群访不断，小区、楼道环境脏乱差，车辆停放无序。北虹居民区党总支、居委会首先争取政府有关部门的支持，对天申大楼完成加装隔离窗的改造工程，随后在天申大楼成立家园议事会分会，发挥出社区领袖人物在居民中的影响力，居民矛盾缓和了，各种文明公约建立起来了，门前乱停车、楼道乱堆物、高空抛物等不文明现象明显改观，上访大户变为了零上访，问题楼变成了和谐楼。五是注重凝聚骨干。培育、团结和凝聚群众骨干和社会组织的带头人，使之成为党组织领导基层群众开展自治的重要力量。同时，发挥党员的先锋作用，把更多的党员培养成为群众工作和群众团队的骨干。曹家堰居民区党总支为了找到“佳家乐”自治社带头人的合适人选，排摸了居民区中富有专业知识、热心公益事业、群众威信较高的先进党员，最后选中了陈阿姨。在陈阿姨的带领下，“佳家乐”自治社不断成长，居民参与社区管理的热情越来越高，有效推进了小区综合整治等公共事务的顺利开展，得到了居民群众的认可和拥戴。
（二）“3”：即议事平台、决策机制、骨干队伍三管齐下。第一，创设议事平台。由社会组织、社区单位和小区居民广泛参与的协商议事平台蓬勃发展，成为开展民主协商、议事理事的重要阵地。这些平台大致可分为四个类型。一是统领型。即街镇党（工）委在梳理所属居民区自治情况的基础上，选择最优模式予以广泛推行，建立社区统一的协商议事平台。如：北新泾社区（街道）党工委在居民区统一建立自治组织“家园发展促进会”；虹桥社区（街道）党工委在全部居民区建立协同共治委员会。二是议事会型。即由党员议事会发展起来的，以收集社情民意、议事决策、利益协调为主要功能。颇具代表性的有社情民意“气象站”、“芝麻开门”博思堂、秀才亭、“大众论坛”、“虹仙康乐服务议事会”等。在发展过程中，这些平台逐渐建立了自己的议事主体。如：曹家堰居民区的“佳家乐”居民自治管理社下设了社区事务联席会和小区管理协调会；新华居民区的葫芦缘议家社建立了自治组长协调会、文体团队联谊会、社会团体联席会，等等。三是工作室型。即以社区党员志愿者工作室形式发展起来的，初衷是为居民群众提供专项服务，在实际运作中体现出议事协商功能，参与居民区自治管理。北汪居民区“汪和”工作室、陈家巷居民区君慧心理咨询工作室、茅台新苑居民区芙蓉花苑业委会工作室等都属于这一类型。四是群文团队型。这类议事平台由文化团队发展起来，有良好的群众基础，逐渐延伸出群众议事协商功能。比较突出的是天山三村的“夕阳红”读书会，从十多年前的20多位学员发展到200多位学员，形成议事分会、党群联系室、金点子智囊团三大议事平台。
第二，健全决策机制。为了使政府实事更符合群众的需求，使群众的问题更多地通过民主协商的方式来解决，长宁区努力完善民主决策议事机制，做到“三增加、三必须”。即：在决策议事的内容上，增加来自居民或社区内其它各类组织的议题比重，有关社区公共设施建设、公共资源分配、公共事务管理等与社区居民群众切身利益相关的重要事项必须实行民主决策；在决策议事过程中，增加民主协商程序，扩大民主参与，吸收群众骨干、社区内其它组织负责人以及广大居民参加决策议事，在社区实事项目或涉及居民群众切身利益的重大事项作出决策前，居委会必须召开听证会，得到半数以上的居民同意才能立项；在决策事项实施过程中，增加群众和社会组织的参与，发生涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及矛盾、利益冲突时，居委会必须及时召开协调会协商解决，保障居民群众的知情权和建议权。
第三，培育骨干队伍。各居民区党组织把培养基层自治骨干作为重要任务来抓。首先，通过定期召开工作例会、组织培训交流、开展评选创优等方式，提升党小组长、党员骨干、楼组长的整体素质。其次，探索实践“党组织引领团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的工作模式，将团队领袖吸纳到自治骨干队伍，引领团队其他成员积极参与到自治工作中来。再次，通过落实组团式联系服务群众长效机制，在服务社区居民的同时，广泛吸收包括在职党员、来沪人员、外籍人员、各类代表人士在内的其他居民参与，为基层群众自治工作注入新的活力。
三、解开生活之结 情满熟人社区
一是民主参与多渠道。在居民区党组织牵头引领下，居委会、业委会、物业公司和社区民警参与的“四位一体”工作机制、“三会”制度等基层民主协商机制得到广泛实践。党员主体作用得到充分发挥，培育发展志愿者工作室达196家，其中注册社会组织18家，推出全区党员志愿者工作室2014年服务菜单，涵盖物业管理、矛盾化解、心理咨询、文化服务等350多个服务项目，引领1.2万余名党员群众志愿者参与社会公益活动。社区还建立了党员联络站、党员值班接待制度等平台和机制，如虹储居民区在职党员志愿者主动将个人联络信息向居民群众公开亮相，并逐步吸纳租房户党员力量，使小区里“时时听到党员的声音，处处感到党员的热情，人人看到党员的形象”。将居民自治与社区共治有机结合，凝聚社会各方力量。通过每年两次开展集中联系社区活动，党代表、人大代表参与社区建设和管理，每年解决回应群众诉求200余件。驻社区单位、社会组织和各类志愿者，积极投入困难群体关爱行动、六个便利服务行动、公共服务提升行动、社会公益参与行动和基层基础巩固行动，有序参与社区自治各项工作。
二是破解难题有实招。有社区干部形象地将当前居民区存在的主要问题归纳为“人”（特殊人群）、“房”（物业管理）、“车”（停车难）、“狗”（宠物扰民）。针对这些老小区管理的“老大难”问题，党组织转变“替民做主”的工作理念，搭建协商议事平台，通过民主协商和民主自治来破解。如：由于仁达公寓的开发商未交付维修基金悄然撤离，物业公司难以为继撤出小区。在和平居民区党总支和房管部门的支持下，业委会召集业主自己出资注册成立了物业公司，降低管理成本，安装硬件设施，改善小区环境，在管理运作上贴近业主需求。在实事工程项目推进过程中，各居民区党组织对于晾衣架、休闲椅等装多少数量、用什么材质、装在哪里等问题全部征求居民意见，力求将实事办好，让居民满意。
三是邻里互助见真情。居民自治在无形中拉近了人与人之间的距离，让社区充满温情，各种服务项目在居民区建立和运作起来。如：新华街道根据社区老龄化日益严重的现实状况，率先创建了“老年互助服务睦邻点”项目，社区很多老年家庭积极自愿申报，将自家房屋用于睦邻点活动，前后创建了38个“睦邻点”，利用自我服务的方式解决了老年群体的生活困难和精神需求。仙霞街道通过楼组党建抓自治基础，发放“睦邻卡”7200余张，推进楼组“金钥匙”工程和“五小”工程，进一步深化“楼组亲情”。同时，以“草根110”志愿者巡逻队为代表的群防群治力量不断扩大，居民之间守望相助，走出小家、服务大家的“熟人社会”良好氛围正在逐步形成。
总体来说，长宁区基层党组织领导下的基层群众自治工作取得了有益的经验，体现出良好的发展态势。目前全区已有8个居民区创建成为“上海市居委会自治家园示范点”，走在上海前列。
四、长宁区进一步推进基层群众自治工作的思路
面对新形势下居民群众的多元化需求，长宁区的基层群众自治工作还存在一些需要进一步解决的问题。比如，基层党组织的群众工作能力还需加强，发动社区各类人群广泛参与自治工作的动员能力还要进一步提高，基层群众自治工作需要得到更多保障和支持，制度建设有待完善，等等。
