时间：2023-06-28 17:32:43
【关键词】农村社保体系；基本养老保险模式；改革创新难点及对策
当前，农村社会养老保险体系中基本养老保险业务经办模式的改革创新机制,深化农村社保业务经办管理体制，提升农村社保离退休人员基本信息化管理层次，既能突出表现其在构建和谐社会养老保险体系中，发挥农村社会养老保险业务经办管理功能的重要作用，又符合各级农村社保业务经办机构以农村基本养老保险参保对象至上，以农村社保业务经办体系改革深化、制度创新、管理层次上档升级，促进新型农村社保业务经办管理方式顺利出炉和助推农村社保业务经办政策理论宣传真正深入农村参保对象的心目中，营造浓厚新型农村社保参保范围成功实现，在管理方式上真正做到制度求破，促成农村社保业务经办体系新型基本养老保险业务经办模式真正成为业务发展前进方向和客观现实需要。也是确保农村社会养老保险体系参保信息化建设取得丰硕成果、全面实现新型农村社会养老保险体系在广大农村参保对象范围中发挥强有力的社会保障作用。现阶段，农村社会养老保险业务经办体系基本养老保险模式机制创新、制度转轨正朝着整体有序的方向推进，针对农村社会养老保险业务经办体系朝着规范化和城乡并轨化态势发展，当前一个时期给力农村社会养老保险业务经办体系改革创新、农村社会养老保险信息化业务管理层次整体上档升级，势必影响着农村社会养老保险参保者年龄层次趋于整体合理化发展、农村社会养老保险参统范围和农村社会养老保险参保人数都得到了相对的覆盖面拓展，助推了农村社会养老保险业务经办体系参保层次和管理类型发生可喜的变化。伴随城市农民工的转岗再就业和已征地农转非人员逐步实现城镇化、全社会全面呈现农村社会养老保险参保人口的老年化比重不断攀升以及家居农村“空巢老人”与日剧增，冲击着传统的农村社会养老保险业务经办管理模式，农村乡镇参保人员的养老观念随着农村社会养老保险体系基本养老保险模式日益规范，充分满足广大农村参保人员日益增长的农村社保参保主观愿望需求态势的发展，也显现了巨大的农村社保参保市场业务拓展客观需求，强化农村社保业务经办抗风险能力，实际提升了农村社保业务经办信息化管理水平，改良了传统的农村家庭养老模式过渡到现行的参保对象发展为农村社会养老保险管理体系的主体之一，使之演化为主动寻求自身参保权利的构建客观新型农村社保业务经办体系的不变因素。农村社会养老保险业务经办体系的成功构建是伴随着《农村社会养老保险业务经办暂行规定》、《农村社会养老保险基本信息管理法规》等农村社保经办法规的相继出台，以及后来的《社会保险法》的出台，助推了农村社会养老保险业务经办体系在广大的农村参保对象中间朝着制度化、规范化发展进程迈进，随着国家人力资源社会保障部门提出到2020年基本构建覆盖广大农村参保对象的农村社会保险业务经办体系，促使农村参保人员享有与城镇国有企业参保者同等水平的基本养老保险需求权利保障，更对城镇现有的农民工、已征地人员和务工农民纳入新型农村社会养老保险体系提出了更迫切的要求。然而，在当前这个转轨期，现有的农村社会养老保险体系并没有构建起符合现有农村社会养老保险制度发展与切实可行的农村社会养老保险业务经办体系。
一、农村社会养老保险业务经办工作和基本养老保险扩面征收工作相对于当地农村社保业务经办机构来说是老生常谈的问题，出现了常年扩面常年欠帐，农村社保基金征收也出现了常年计划扩征却常年不如意的被动发展局面，对农村社保业务正常有效开展，产生了一定的影响和存在着侄后因素使得扩面效果不尽人意，主要存在以下农村社会保险扩面征收难点：
1.农村社保业务经办人员和农村参保人员在农村社保业务经办过程中缺乏有效沟通和协调，影响了农村社保业务经办和基本养老保险扩面征收工作有序的开展。按规定，各级农村社保业务经办机构要将农村社保参保对象（含农村个体参保人员）个人基本信息和个人缴费信息进行注册登记、并且录入农村社保计算机管理系统进行信息化处理、变更，用以记载发生客观变化的农村社保参保人员实际业务参保数据，农村社保业务经办信息系统内所产生的农村参保人员基本情况和基础数据，并按月通报同级农村社会保险经办机构内控监管部门，协助做好农村基本养老保险的扩面征收工作和农村社保基金征收工作。由于在农村社会养老保险业务经办流程中，农村社保业务经办人员和农村社保参保人员缺乏相互有效的沟通和协调，致使农村社会保险业务经办体系发展步调不一致，农村社保业务经办机构无法及时掌控已经发生变更的农村参保人员基本情况和农村参保人员业务经办基础数据，让农村社保业务经办工作开展表现出一定的盲目性和无序性，导致部分应参保人员和组织因管理不到位而漏网漏保。
2.随着农村农民工自由流动和农村灵活就业人员及农村“空巢老人”的剧增成为推动了这一群体成为农村社会养老保险扩面征收的难点与重点。现有农村基本养老保险覆盖面的范围扩大化和农村基本养老保险制度逐步深化体制改革，农村各类参保人员、村集体组织几类人员和农村灵活就业人员都强烈要求参加农村社会基本养老保险。而农村灵活就业人员和返乡农民工由于收入不稳定、此类参保人员流动大等特点，然而现有的市场物价水平与工资水平逐年的提升，相对使农村社会保险参保比率和参保费率逐年攀高，错伤了一部分农村社保参保人员和农村灵活就业人员的参保积极性和主动性，致使农村灵活就业人员和返乡农民参加农村社会养老保险业务经办体系的扩面工作成为新时期农村养老保险扩面征收与农村社保业务经办的难点与重点，直接影响到农村养老保险覆盖面扩面工作的稳步推进。
3.农村自由流动人员和返乡农民工由于管理层次低和发展水平不平衡，使之成为新的时期农村社保业务经办扩面征收的难点和盲区。由于大多数农村自由流动人员流动形式变化多样，如有的在个体建筑工地施工或在餐饮业服务等特色，季节性、短暂性农民临时用工十分普遍，有的用工组织不与农村用工对象签订合法的农村劳动用工合同，而是简单采用违规劳务取代合法的农村劳动用工合同，或干脆不为农民工和农村就业人员缴纳农村社会养老保险费，因而直接增加了农村社会保险业务扩面征收工作的难度。在新兴的开发区和新建的工业管理园区内私营企业大多都是地方保护特色的在建招商引资企业，如果该企业不愿意为农村参保人员参加农村社会养老保险，缴纳养老保险费而这些企业又受一定的地方“特殊政策”保护，使得农村社保扩面征收任务完成就有一定不可逾越障碍。
4.部分招用返乡农民工和农村自由流动企业大局意识不强，企业领导不能从维护广大农民工的利益的角度出发，相对削弱了自身的参保意识，从而导致参保者个人维权意识变得淡漠。对个别效益不是很好的民营企业来说，该企业部分领导不是站在整体观念考虑而是只注重局部既得利益，这部分人认为如果全部农村务工人员都要求参保，要办理的社保项目就应该是五项，支付的基本养老保险费负担很重，从当前私营企业经济利益发展状况来看，这部分领导人是不情愿给农民工参加农村社会养老保险的参保对象履行业务经办手续。有的民营企业为自愿放弃办理农村基本养老保险业务的参保对象和农村流动人员给予一定的企业农村社保内部补贴，由于农村社保业务经办机构宣传农村社保业务政策不到位，使农村社会保险政策没有真正深入到农村参保对象中间，出现了眼前的农民工由于对农村社保政策不熟悉，使得农村社保政策还没有完全深入人心，在私营企业务工的农民工为了眼前的既得利益，在处理眼前利益与长远利益上颇有偏差，这部分农村务工参保人员只是注重眼前的实际工资福利利益，看不到未来的农村社保养老保险长期受益的发展态势，呈现了“重工资轻农村社保”也就主动不愿参保局面。
5.现行的农村社保体系基本养老保险业务经办模式参保缴费门槛过高，导致一部分农村社保参保人员缴费有极大困难。如某地的农村社会养老保险参保缴费基数最低为1756元，即全省上年度参保人员月平均缴费基数的60%，今年的标准又提高，而对于西部欠发达地方，缴费基数水平普遍低于全省平均缴费基数，有的参保人员应发退休费用还达不到全省职工月平均退休费用的60%，和同类稍发达地方按照同样的最低农村社保缴费基数缴纳，实发农村社保参保人员退休费用很低，加重了农村社保业务经办实际发展的负担，影响了整体农村社保参保人员，打消了农村灵活就业人员和进城务工农民工参加农村社会保险的积极性，一定程度阻碍了这部分人群农村社保扩面工作整体有效推进。
二、针对上述农村社会基本养老保险业务经办和扩面征收工作的难点，笔者管见采取如下应对措施加强农村社会基本养老保险业务经办和扩面征收工作，朝着有序和合理化的发展。
1.强化农村社会基本养老保险业务政策宣传力度，把保护农村社保参保人员的切身维权利益与动员基本养老保险参保对象在扩面参保意识与经办机构相统一。各级农村社会保险业务经办机构和社会保障相关行政职能部门要加紧制定农村社会保险业务经办法律、法规的制定，并采取强有力的措施和宣传力度，充分让农村更多的农村社保参保人员了解农村社会养老保险参保政策，注重认识农村社会保险参保人员参加社会保险对社会和谐稳定的重要作用和长远经济发展利益，关注农村参保人员必须依法主动参加农村社会养老保险的发展动向，并促使其按规定缴纳农村社会保险养老保险费，切实维护好农村社保参保人员的合法权益，增强农村参保人员的参保自我维权意识，同时也能让农村参保人员充分享受农村社会保险制度改革发展深化所带来的丰硕果实，营造全社会都来关心农村社会保险业务经办体系深化改革与业务经办制度创新的历程，支持农村社会保险合理有效发展的强烈氛围。
2.加强各有关农村社会保险业务经办部门的通力协作，使之配合各级农村社会保险业务经办机构做好农村养老保险的扩面征收工作和业务经办工作。扩大农村参保人员本养老保险覆盖范围是一个长期的、艰巨的任务，各有关部门要积极支持和配合农村社保基本养老保险扩面征收，财政、银行、税务、民政、人社、政府等相关部门办理农村社保业务相关行政许可手续时，均要监管未参保组织和未参保人员及时到各级农村社保业务经办部门办理农村基本养老保险业务的信息登记申报和报送缴费数据手续。审计、民政和财政部门应当及时向农村社会保险业务经办机构通报农村社保基金征收使用数据的最终审核结果、全程监管农村社保基金使用情况，各级农村社保业务经办机构应当及时向当地财政有关部门社会保险监管机构及时通报当期农村社保业务经办经费使用和农村社保业务基金费用当期收支情况、及时完善农村社保基金监管制度体系以及计算机信息化管理制度、数据变更、数据整理等情况。通过信息化网络的多方合作，强化农村社保参保征收力度。
3.降低农村养老保险缴费基数和缴费费率，分地方、分层次，实现低门槛、高准入、广覆盖、五统一、可持续的缴费政策。农村基本养老保险的可持续发展战略离不开相关业务协作部门的通力配合广泛参与。但现实情况下，较高的农村养老保险缴费基数及缴费比例过高，导致一些参保组织和参保个人逃避主动的参保责任，呈现少缴或不缴养老保险基金的实际情况。故而适当降低农村基本养老保险缴费率，减少农村参保人员必要参保负担，降低农村社保缴费金额，合理调控农村社保离退休养老保险体系与实际征收农村社保养老保险费基础相统一不搞一刀切，对不同地方和不同工资福利计算类别的情况，各地方可以采取不同的农村社保缴费基数和缴费比率。减轻农村社保参保人员和各用人组织的实际负担，能够提高农村参保人员参加基本养老保险的积极性和主动性，提高基本养老保险在农村全面覆盖水平。
4.合理提高农村社保养老保险统筹层次，构建新型农村全国统筹层次的农村基本养老金发放体系。首先是实现农村社保省级统筹体制改革模式，在更大程度上实现农村社保基本养老保险的基金结余调剂制度，提升农村社会养老保险基金运营能力，提高农村社会养老保险业务经办互济功能，增强农村社会养老保险基金抵御风险能力，有利于各类农村参保人员和返乡农民工的广泛参保，并有助于农村剩余劳动能力按市场经济规律在不同地方进行合理化流动。在此农村社保业务发展基础上尽快助推农村社保基本养老保险的全国性统筹层次早日实现。
5.发挥农村社保业务经办内控稽核部门在促进农村社会养老保险参保工作中所发挥的作用。新出台的《社会保险法》于2011年7月1日正式对外公布实施，凡用人单位不按规定办理农村用工人员基本养老保险手续的违约责任已写进有关处罚章节，凡农村务工人员或自由流动人员的参保者权益受到损害时可运用社会保险法的有关法律法规作为自身维权的保障机制。而农村社保业务经办机构内控监督部门要依照社会保险法所赋予的相关职能职责规定对农村社保基本养老保险基金的收支、风险管理和保值增值运营情况实施全程有效监管，并把农村养老保险内控监管部门和统筹征缴部门对农村社保基本养老保险扩面征收任务，作为各级农村社保业务经办机构重点内控稽查审核内容。同时，在对参保组织领导人和参保个人的参保情况进行现场参保基础数据审计稽核时，要把被审对象的农村社保参加养老保险、缴纳养老保险费情况纳入客观审计范围，并作为参保人员的重点稽核内容和内控监管情况进行重点管理。
结语
综上所述，与传统农村社会基本养老保险相比，农村社保计算机互联情况下的信息化共享参保人员基本信息及缴费基础数据，通过联网实现了农村社保业务经办实时结算管理和远程控制运营，致使农村社保业务经办更加高效率地进行数据采集交换和参保人员参保基础资料资源共享程度提高，助推农村社保业务经办体系逐步由传统的手工操作体系演变为而今的信息化管理与计算机自动合成管理相结合的复合模式，发展成为从传统的事前业务经办数据采集到现今的事后与事中业务经办数据交换相结合采集方式的农村社保业务经办体系转变，农村社保业务经办模式由静态业务经办管理层次向静态管理层次与动态管理层次相互结合交替发展的转型，从现场农村业务经办体系管理迈向现场与远程网络办理相结合的方式转轨。这些农村社保业务经办机制转型有利于合理优化农村社保业务经办资源有效配置，促成提升农村社保业务经办工作水准和管理档次的最终目标实现。
参考文献：
一、农业保险试点取得的主要成效
1.农业保险组织体系初步形成。在市和县（区）设立推进农业保险工作委员会，负责防范、处置、化解农业巨灾风险工作；成立了农业灾害定损调解委员会，负责调解农户与保险公司之间的定损理赔争议。承保的保险公司积极推进农业保险服务网点和农业保险专职人员队伍建设。全市形成了市、县（市、区）、乡镇三级农业保险经办和服务网络，并延伸至行政村。
2.运行机制逐步完善。规范投保理赔操作，不断加强农业保险日常管理工作，规范操作流程，确保理赔工作有序进行。规范农险财务制度，对管理费用比例、农险资金管理办法、理赔资金支付方式等均作出了明确规定。规范承办保险公司的基础管理，要求保险公司对农户各种参保信息进行收集整理，逐步建立农险基础资料台账。
3.保障作用明显体现。在推进农业保险的过程中，政府、农户、保险公司实现了三方共赢。农民得实惠。六年来，累计有40万户次农户获得理赔，得到赔付款11667.3万元。获赔的农户占参保农户总数的11.43%；农民缴纳的保费和获得的赔付款为1∶2.04；政府得民心。苏州农业保险得到了广大农民和社会各界的一致好评，认为这是最大的民心工程。同时，有力地促进了财政支农方式的创新，推动了农村金融体系的改革；公司得发展。两家承保公司共得到管理费1288.58万元，并获得保险费结余收入6000万元，实现了社会效益和经济效益双丰收。同时，承保公司通过开展农业保险，在广大农村树立了品牌形象，赢得了民心，拓展了农村保险市场。
4.巨灾风险防范机制基本建立。一是建立应急响应机制。各保险经办机构建立四级应急响应机制，根据灾害损失或影响程度，启动相应级别的组织领导体系和工作程序。二是设立巨灾风险准备金。省、市、县（区）三级财政共同出资建立了巨灾风险准备金，已积累市级巨灾风险准备金2800万元。三是推出了灾害预防服务。为加强大灾预警机制建设，市推委办与气象局合作推出了灾害性天气短信服务，将种养业大户、农险相关人员等列为短信服务对象，及时提供天气情况、施救防护措施、保险建议提醒等信息服务。
二、农业保险面临的问题与挑战
1.农业保险的法律法规和运作模式有待进一步完善。目前，农业保险已实施多年，其发展趋势是积极和令人鼓舞的，但是农业保险缺乏一个纲领性的法规来明确其性质目的、基本原则、组织形式、监督管理等内容。政府还主要以文件形式支持农业保险，层次比较低，不利于政府、保险公司之间的协调。另外，目前实施的“联办共保”模式容易造成保险公司对政府的过度依赖。尤其是农业保险已成为政府支农惠农的一项重要政策后，政府部门特别是基层乡镇和村委会冲在了第一线，保险经办机构退到了二线，造成了农业保险中主体错位。
2.条款设置和保障水平难以满足现代农业发展需要。一是部分险种理赔起点较高，如水稻保险对病虫害造成损失的，规定需损失率达70%以上才能赔偿；二是保险责任范围偏窄，如奶牛保险条款列了10个病种，但目前因防疫工作加强，发病率极低。而对中毒死亡、关节病造成瘫痪、意外伤残等常见病，未纳入条款之中；三是部分险种保额偏低，如能繁母猪每头1000元，而市场价在3000～4000元，肉猪每头400元，而肉猪市场价在1500元左右；四是个别条款设置较为苛刻，如大棚保险规定只有在主险受损后，棚内作物才能理赔，对主险未形成损失但附加险棚内作物受灾造成损失不予理赔。五是一些高投入、高产出、高风险的高效农业项目如特种种植、养殖保险等，推出难度比较大。毕竟商业保险公司更多地考虑商业利益，在发展新险种上有点缩手缩脚。
3.农业保险参保对象和参保意识尚待调整与提升。根据苏州的承保数据，我市平均每户种植的水稻面积为5.0亩，小麦为6.3亩，油菜为1.1亩。农户生产规模小，农业收入占农户家庭收入的比重过低，一方面导致部分农户认为“一家只种几亩地，即使受灾损失不了几个钱，参保不参保无所谓”；另一方面导致政府动员这些小农户参保的成本过高，保险公司的工作量也非常大，于是不少地方为了完成“100%参保”的任务，干脆不要农民出钱投保，而由政府或集体贴钱代农民参保。这样做，不但加重了基层政府和农村集体经济组织的负担；而且严重影响了农民参保意识的培养与提升，也不符合农业保险投保自愿的原则。
三、国际农业保险实践的启示
从目前能够了解到的情况来看，全世界有40多个国家已经不同程度地发展了农业保险。但是农业保险比较成型的国家主要是发达国家，最具代表性的、门类比较齐全的、相对规范的是美国、法国、日本。其他国家和地区如西班牙、德国、印度等，或由于农业比重小、结构单一，或由于国民经济发展水平相对落后，尚未形成稳定持续的国家农业保险组织制度体系。通过对发达国家、发展中国家开展农业保险背景、历史和做法的研究，我们可以从中得到一些启示：
1.开展农业保险需要健全的法制保护。无论是发达国家、发展中国家，凡是农业保险开展好的，都有有关法律或法规做后盾，使农业保险在法制轨道上运行。美国1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，并于1980年进行重大修改，1994年又颁布了《农作物保险改革法》。日本于1929年制定了《家畜保险法》，1938年又制定了《农业保险法》，1947年又制定了《农业灾害补偿法》，2003年又对制度进行了修订。不少国家对农作物保险的条款实务手续都用法律形式规定下来，更有利于农业保险的稳定经营和保护被保险人的利益。如法国的《农业保险法》就对保险责任、再保险、保险费率、理赔计算以及对那些必须强制保险的农作物或饲养物种类等都以法律条文的形式加以规定，使承保者与投保者的行为都能做到有法可依。
2.农业保险需要国家政策的支持。各国政府主要在以下方面提供支持：一是政府出资建立初始资本和准备基金，支持政府直接或间接经营的农业保险公司。美国成立了联邦农作物保险公司，专司制订政策、监管、再保险等服务。法国成立了由政府控股的农业相互保险集团，经营农业保险及相关业务。二是管理费和保险费补贴。大部分国家对农作物保险经营机构给予管理费补贴，对农民购买保险给予保费补贴。如美国向承办农作物保险的公司提供20%～25%业务费用补贴。日本负担农险联合会、合作社经常性事业经费的1/2。加拿大的保费补率为50%，日本为50%～60%，瑞典为66%，法国为50%～80%。三是税收优惠。大多数国家对农业保险经营实行免税政策，如美国、加拿大规定，对联邦农作物保险公司及其分支机构的一切收入和财产免征一切税赋。四是依法强制投保。许多国家特别是发展中国家往往对农业保险实行依法强制投保，以保证风险能在空间和时间上进行分散。从险种方面来看，对农作物实行强制投保的国家多，而饲养动物实行强制投保的国家则少。西班牙、希腊、瑞典等国对所有农作物全部实行法定保险。日本对稻子、麦类、蚕茧实行强制保险，对果树、蔬菜等和小家畜实行自愿投保。五是提供再保险。为了在更大范围内分散农业风险，凡是全国推行农业保险的国家，都是由政府或政府扶持的商业保险公司、再保险公司为农业保险提供再保险。加拿大、日本的中央政府都是由省级机构提供再保险。美国除了联邦农作物保险公司经营再保险外，经批准的私营保险公司也允许经营再保险。六是费率厘定、业务开展地区不搞一刀切，保障水平设计注意防范道德风险。美国、加拿大不仅按不同作物制定费率，而且按地区、农场或地块制定保险费率。为避免道德风险，各国一般不提供足额保障，而是按比例给予承保。如美国、加拿大最高只承保产值的90%。七是农业保险在不同时期目的有所不同。作为政府农村政策的工具，农业保险的目的随着政府在不同时期政策变化而变化。美国在1938年开办农业保险目的是促进农业经济发展，1994年则把农业保险的目的规定为保障整个国民的福利水平。
3.政府农业、财政部门是农业保险的领导实施主体。农业部门负责组织、规划、管理，财政部门负责安排补贴和其他费用。美国、法国、日本都是农业部、财政部主导农业保险统筹发展和管理工作的。这一方面是因为随着全球化市场经济的发展，农业已经从传统的产品生产行业转变为包括流通、金融、保险等多种元素混合的产业，因此农业部门职能也随之相应转变。农业部门不但抓生产管理、技术推广，而且要抓产销流通、发展农村合作金融、农业保险，以此来增加政府支持、引导和服务“三农”。另一方面，农业保险特有的业务困难如农业生产的风险、灾后损失金额和损失原因的确定、农业灾害统计资料的匮乏、农民道德风险的防范等，都具有很强的专业性，需要农业部门的主导。
4.发展农业保险是一个不断完善的过程。美国、法国、日本的经验表明，发展农业保险、建立国家农业灾害补偿制度体系是需要因国制宜、不断修改完善办法的过程，不可能一蹴而就。如美国的农业保险制度就经历了四个阶段，即试办阶段、加速发展阶段、政府出政策并与私营公司混合经营阶段、政府出政策并完全由私营公司经营的单轨经营阶段。农业保险经营体制从单轨制双轨制单轨制演进，即从政府成立机构直接办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营的转变。当然，商业保险公司经营时同样得到政府提供的经营管理费和保险费补贴等有力支持。
四、对进一步完善农业保险工作的对策建议
1.完善农业保险法律法规，为农业保险发展提供法律保证。国家应尽快出台农业保险法或相关法规,用立法保护农业保险的发展。通过法律的强制性、权威性提出农业保险的目标,并逐步把所有的农业领域都纳入农业保险的范围;确立农业保险中政府、保险人、投保人、受益人的权利义务关系,规范农业保险的市场运作行为;确定农业保险中行为人的违约责任,追究方法,这对农业保险健康、可持续发展将起着至关重要的作用。另外，建议省有关部门对目前的条款、政策适时加以调整完善，进一步调动农业保险参与各方的积极性。
2.切实加强领导，确保农业保险政策落到实处。继续发挥各市、区推委办职能作用，切实加强对农业保险试点的组织协调、工作指导和监督检查，确保农业保险工作的各项政策落到实处。要发挥农业主管部门在工作中的主导作用，依托农业部门开展业务，确保农业保险覆盖面，有效预防道德风险，降低保险条款制定和理赔的难度。
3.创新农业保险的运作模式，努力实现苏州农业保险的转型升级。一是积极拓展险种。加快从最基本的大宗农作物保险向高投入、高产出、高风险的特种养殖、特种水产和设施农业保险延伸，研究探索名特优农产品的质量保险、农产品储藏和运输保险。二是调整保险对象。从个人参保为主向合作组织参保为主延伸，逐步实行完全的自愿参保，让那些达到一定经营规模、有保险需求的农业大户、农业企业、农民专业合作社主动投保，而对一般小户做好宣传，不作强求。三是分险种推进商业化运作。对水稻、小麦、油菜等涉及国计民生的重要险种，继续实施“联办共保”模式。对其他险种及今后新增险种，建议参照农机保险，支持保险公司独立开展商业化自营。四是创新保险经营模式。在总结“委托代办”、“联办共保”模式的基础上，借鉴发达国家农业保险经验，探索建立新型的农业保险经营管理模式。比如在现有条件下可以考虑由政府成立非营利性的政策性农业保险公司，统一进行农业保险的产品设计、管理和经营，建立政府主导和管理、市场化经营的政策性农业保险运作模式。五是加大政府对农业保险的扶持力度。政府的扶持既包括经济上的支持也包括政策上的优惠。如加大中央与地方财政补贴力度、税收减免、农产品价格提高、低息贷款以及技术支持等。一方面将更多的保险公司吸引到服务“三农”中来，引导它们积极参与农险承保；另一方面可提高农业生产者的保险意识和投保积极性。
第一条（目的和依据）
为了保障农村劳动者年老时的基本生活，根据国家有关规定，结合本市农村的实际情况，制定本办法。
第二条（定义）
本办法所称的农村社会养老保险，是指由政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业单位和各业劳动者共同承担养老保险费缴纳义务，劳动者在年老时按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。
第三条（原则）
农村社会养老保险实行以劳动者自我缴费积累为主、集体补助和互济为辅，社会保险与家庭养老相结合以及对各业人员的养老保险统一管理的原则。
第四条（适用范围）
本办法适用于本市范围内农村各乡（包括实行镇管村体制的镇，下同）的下列单位和人员：
（一）企业（含外商投资企业）、事业单位、机关和其他各类经济组织及其在职人员；
（二）农、副业从业人员；
（三）个体工商户及其帮工。
本条第一款第（一）项的事业单位和机关中按照规定应当参加城镇职工养老保险的在职人员，不适用本办法。
本条第一款第（二）项的农、副业从业人员中属于纯农户的人员，可以自愿参加本办法规定的养老保险。
第五条（义务与权利）
单位有按照规定为劳动者缴纳养老保险费的义务；劳动者有按照规定为自身缴纳养老保险费的义务。
劳动者由单位为其缴纳养老保险费和年老时享受养老保险待遇的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第二章组织机构
第六条（决策机构）
市社会保险委员会和县（包括有农村的区，下同）人民政府负责审议农村社会养老保险的规划，研究和决定农村社会养老保险的重大政策。
第七条（主管部门）
市民政局负责农村社会养老保险的管理工作，其具体职责是：负责农村社会养老保险制度的组织实施；会同有关部门制定农村社会养老保险基金的财务、会计、统计和内部审计制度；监督养老保险费的缴纳、养老金的支付和养老保险基金的增值运营；执行市社会保险委员会决定的有关事项。
县民政局负责本县范围内农村社会养老保险的管理工作，其具体职责由县人民政府依照本条前款规定确定。
第八条（承办机构）
市、县、乡的农村社会养老保险承办机构（以下简称承办机构），负责承办农村社会养老保险的具体事务。
承办机构的具体设置办法另行规定。
第三章养老保险费的缴纳
第九条（缴费对象）
凡属于本办法适用范围的个人，年满18周岁且有劳动收入的，均应当按照本办法的规定，缴纳养老保险费。
凡属于本办法适用范围的单位，均应当按照本办法规定，向指定的承办机构办理单位及其在职或者从业人员的养老保险登记手续，缴纳养老保险费。
第十条（个人缴费比例）
企业在职人员和农、副业从业人员，应当以本乡上一年度劳动力月平均收入为缴费基数，按照5%的比例缴纳养老保险费。
事业单位和机关在职人员，应当以本人上一年度月平均工资收入为缴费基数，按照5%的比例缴纳养老保险费。
第十一条（单位缴费比例）
企业应当按照计税工资总额15%的比例缴纳养老保险费，事业单位和机关应当按照工资总额15%的比例缴纳养老保险费。
本条前款规定的单位缴费比例，可以在本办法实施之日起3年内达到，但第一年的缴费比例不得低于10%。在此期间缴费比例递增的幅度，由县人民政府根据本地区的实际情况确定。
按照本条第一款规定缴纳的养老保险费，企业在税前列支，事业单位和机关在列支工资的原渠道中列支。
第十二条(缴费比例的调整）
除本办法第十一条第二款规定的情形外，单位和个人养老保险费缴纳比例的调整，由市民政局提出方案，报市社会保险委员会决定。
第十三条（养老补助金的提缴）
乡、村两级原从集体积累中提取的用于支付务农老人养老补助金的费用，应当继续提缴。本办法实施以后每年提缴的金额，应当能够承担此项养老补助金的支付。
第十四条（缴费办法）
企业、事业单位和机关应当在每月月底前到指定的承办机构核定单位及其在职人员缴纳的养老保险费，并按照核定数额如数缴纳。
企业、事业单位和机关的在职人员应当缴纳的养老保险费，由单位在其每月工资收入中代扣，其工资收入中缴纳养老保险费的部分免征个人所得税。农、副业从业人员应当缴纳的养老保险费，由其所在村负责按月计收。
单位和个人应当按照规定期限缴纳养老保险费，不得逾期缴纳或者漏缴、少缴。
乡、村两级从集体积累中提取的用于支付务农老人养老补助金的费用，应当及时提缴，并于下一年度2月底前缴清。
第十五条（农村外商投资企业和私营企业及其在职人员、农村个体工商户及其帮工的缴费）
农村外商投资企业和私营企业及其在职人员、农村个体工商户及其帮工养老保险费的缴纳，分别按照《*市城镇职工养老保险办法》、《*市城镇私营企业职工养老保险办法》和《*市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》的有关规定执行。
第十六条（个人帐户和证件）
承办机构应当为每个劳动者设立个人养老保险帐户，并核发个人《养老保险缴费证》，详细记录缴纳养老保险费和转移养老保险关系等有关事项和数据，作为计发养老金的依据。
第十七条（个人帐户内养老保险费的记入）
个人养老保险帐户中应当记入的养老保险费包括：
（一）个人缴纳的养老保险费；
（二）单位缴纳的养老保险费记入个人养老保险帐户的部分。
单位缴纳的养老保险费记入个人养老保险帐户部分的标准，由各乡人民政府根据实际情况定期拟定，报县民政局核准后执行。
农村外商投资企业和私营企业的在职人员、农村个体工商户及其帮工的个人养老保险帐户中养老保险费的记入，分别按照《*市城镇职工养老保险办法》、《*市城镇私营企业职工养老保险办法》和《*市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》的有关规定执行。
第十八条（统筹资金）
单位缴纳的养老保险费除记入个人养老保险帐户的部分外，均为社会统筹部分。
第十九条（计息利率）
记入个人养老保险帐户的储存额，应当按照不低于同期居民1年期银行定期储蓄存款利率的利率计息。
第二十条（登记、变更和注销）
新设立的单位以及单位有分立、合并、破产、被撤销或者录用、辞退人员（包括辞职、离职和开除）等情况时，应当在1个月内向指定的承办机构办理单位及其在职人员的养老保险登记、变更登记或者注销登记手续。
农、副业从业人员的养老保险登记或者注销登记手续，由其所在村办理。
单位分立、合并、破产或者被撤销时，必须优先清偿应当缴纳的养老保险费。
第四章养老保险待遇的享受
第二十一条（享受养老保险待遇的条件）
享受养老保险待遇的人员，应当同时具备以下条件：
（一）达到规定的养老金领取年龄；
（二）单位和个人按照规定缴纳养老保险费。
领取养老金的具体年龄，由市民政局根据本市农村实际情况另行确定。
第二十二条（月养老金的确定）
月养老金的领取标准，按照国家有关部门规定的计算方法确定。
第二十三条（养老金的领取）
凡符合享受养老保险待遇条件者，可以向指定的承办机构办理领取养老金手续；经承办机构核定后，按月领取养老金。
养老金可以终生领取。个人养老保险帐户中的储存额已领完的，其养老金从社会统筹部分中支付。
享受养老保险待遇的人员，需要委托他人代为领取养老金的，应当出具委托书。
第二十四条（个人帐户内储存额的用途和扣减方式）
个人养老保险帐户中的储存额，只能用于按月支付劳动者年老时的养老金，不能移作他用。
支付养老金时，应当按照个人养老保险帐户中个人缴费额与单位缴费额的比例相应扣减储存额。
第二十五条（个人帐户内储存额的继承）
劳动者在领取养老金前或者在领取养老金期间死亡的，其个人养老保险帐户储存额中个人缴费额的余额，可以一次性退给其经法定程序认定的继承人；没有或者无法认定继承人的，此项余额归入养老保险基金，并由承办机构按照规定支付丧葬费。
第二十六条（养老补助金领取范围和标准的调整）
本办法实施以后，乡如需调整养老补助金的领取人员范围或者领取标准的，须经县民政局批准，且必须相应调整从集体积累中提缴的金额。
第二十七条（与养老补助金领取办法的衔接）
本办法实施以后，凡可以享受养老保险待遇的人员，如其按照本办法第二十二条规定计算的月养老金中，根据记入个人养老保险帐户的单位缴费额所确定的金额，低于领取养老补助金人员当年月养老补助金领取标准的，可以先按照当年月养老补助金的实际领取标准计算月养老金，再按照个人缴费额的一定比例增发养老金。
按照前款规定支付养老金所需的补差资金，从社会统筹部分中支付。
第二十八条（生存复核）
承办机构可以要求享受养老保险待遇的人员，按照规定时间到指定的承办机构办理生存复核手续。本人因故不能办理复核手续的，应当按照国家有关规定出具证明其生存的证书。
对无故不办理复核手续的，可以停止支付养老金。
第二十九条（养老保险关系的转移）
劳动者迁出现所在县，或者因就业情况变化，按照规定应当参加城镇职工养老保险的，其养老保险关系（含个人养老保险帐户内资金）应当转入相应的社会养老保险机构；如无法转移的，也可以将其养老保险帐户储存额中个人缴费额的余额退给本人。
本市城镇企业录用的农村合同制工人及城镇个体工商户聘用的农村帮工，合同期满回本市农村并属于本办法适用范围的，应当将其合同期内的养老保险关系（含个人养老保险帐户内资金）转入其所在地的农村社会养老保险机构。
第五章养老保险基金的管理和运营
第三十条（基金的管理）
养老保险基金实行县、乡两级按比例分级管理，并逐步向县集中、统一管理过渡。分级管理的具体比例由县人民政府确定。
养老保险基金必须专款专用。任何部门、单位或者个人不得转借、挪用、侵占养老保险基金。
第三十一条（基金的解缴）
乡承办机构必须在规定的时间内，将征集的养老保险基金按照县人民政府确定的比例解缴县承办机构。逾期应当按照养老保险基金增值率计息增缴，增缴部分从乡承办机构的管理费用中提取。
第三十二条（周转资金的计息）
乡承办机构用于当年按月支付养老金等的周转资金，按照不低于同期居民活期储蓄存款利率的利率计息，所得利息归入养老保险基金。
第三十三条（基金的运营）
养老保险基金必须在保证正常支付和安全的前提下增值运营，不得进行回收期长、风险性大或者投机性的投资。
养老保险基金的增值运营，必须委托县人民政府指定的金融机构进行。
第三十四条（基金的增值收益率）
养老保险基金增值运营的收益率应当高于同期银行1年期居民定期储蓄存款利率2个百分点；当居民消费价格指数增幅较高时，收益率应当力求接近居民消费价格指数。
第三十五条（基金的监督管理）
县、乡人民政府对于养老保险基金的安全和增值运营负有监督管理的职责。
承办机构应当建立、健全财务、会计制度，按时将养老保险基金收支、积存以及运营等情况报告市、县民政局，并接受财政、审计和金融主管部门的指导和监督。
第三十六条（管理费用）
承办机构可以按照养老保险基金征集数额的一定比例提取管理费，并分级使用。
管理费的提取、使用和管理办法，由市民政局会同有关部门提出方案，报市人民政府决定。
第三十七条（税收优惠）
养老保险基金的增值部分和承办机构按照本办法第三十六条规定提取的管理费，按照国家有关规定免征税、费。
第六章争议处理与处罚
第三十八条（争议裁决）
劳动者与单位之间因缴纳养老保险费发生争议的，以及劳动者或者单位与承办机构因养老保险问题发生争议的，可以向县民政局申请裁决。
发生前款争议的，当事人也可以依照法律规定，向人民法院提讼。
第三十九条（核查）
劳动者或者单位可以向承办机构要求核查个人或者单位养老保险费的缴纳情况和养老金的支付情况，承办机构应当无偿提供服务。
第四十条（滞纳金）
承办机构可以定期或者不定期地对养老保险费的缴纳情况进行检查，对逾期缴纳养老保险费的单位，按照滞缴天数每天增收2‰的滞纳金。
滞纳金收入归入养老保险基金。
第四十一条（对单位不缴、漏缴、少缴行为的处罚）
对不缴、漏缴或者少缴养老保险费的单位，由县民政局责令其限期缴纳。逾期仍不缴纳的，县民政局可处以未缴纳金额1至2倍的罚款，但最高不超过3万元。
第四十二条（对个人不缴、少缴行为的处理）
个人不按照本办法规定缴纳养老保险费的，不能享受养老保险待遇或者其他养老待遇；少缴纳养老保险费的，则相应扣减单位缴纳养老保险费记入个人养老保险帐户的部分。
第四十三条（对多领、冒领养老金行为的处罚）
劳动者在领取养老金期间死亡的，其直系亲属或者有关人员应当及时到指定的承办机构办理注销登记手续。
违反前款规定，以伪造有关证件或者其它手段多领、冒领养老金的，承办机构应当追回其多领、冒领的金额；情节严重的，县民政局可处以多领、冒领金额1至5倍罚款，但最高不超过1000元。
第四十四条（复议和诉讼）
当事人对县民政局作出的具体行政行为不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提讼，又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第七章附则
第四十五条（应用解释机关）
关键词:农村合作医疗;保险公司;制度建设
实行新型农村合作医疗制度,是党中央着力解决“三农”问题,打造和谐社会的重大战略举措,该项制度的发展和完善将对保障农民健康,提高农村卫生发展水平发挥重要作用。但在政府部门直接主导运作下的“新农合”制度,推行过程中也暴露出一系列问题,其中尤以农保管理资金投入不足、运行成本高;医疗保险专业人员匮乏、医疗风险控制能力薄弱等问题日显突出。本文探讨将商业保险公司引入到政府承担责任的新型合作医疗工作中,利用保险公司和保险机制进行农民医疗保障的探索,创建我国农村合作医疗的新模式。
一、我国新型农村合作医疗制度建设的难点
1.资金筹集量少,保障水平低。当前合作医疗有限的政府投入及较低的农民收入和迅速增长的医疗需求之间存在较大差距,少量的农民缴费和昂贵的医疗费用及较高的发病率使“保大病”目标在很多地方实际上难以实现,一些地方合作医疗封顶线很低,难以保障农民发生大病时的医疗需求。
2.管理成本高,县(市)级财政压力大。在地方卫生部门主管的新型合作医疗中,管理费用一般要占到总经费的10%以上。中央政府为防止地方政府因为财政困难挤占合作医疗资金,规定合作医疗的管理费用不能从合作医疗资金中提取。这样一来,合作医疗制度运行的维持费用就必须从同级卫生经费和财政中予以支付。受农村税费制度改革的影响,县乡基层政府的财政收入下降,合作医疗管理列入县级财政支出,使县级财政压力进一步增大,尤其对财政困难的贫困县。为筹集合作医疗资金,部分乡镇甚至挖东墙补西墙,使新型农村合作医疗可持续发展面临隐患。
3.缺少专业技术与管理资源,管理能力较为薄弱。农村医疗保险的建设是一个科学的系统工程,从医疗服务基础数据的搜集分析、保障范围和给付标准的设计、到费率的厘定等都需要专业的保险知识和精算技术,这些专业技术资源是政府机构和地方卫生管理部门所不具备的。此外,农村医疗保险的管理涉及到参保人身份认证、赔案理算、赔付结报、定点医院管理等环节,这些环节需要通过信息管理系统进行处理。这也是新型农村合作医疗管理部门难以胜任的。从目前的试点地区看,一些地方合作医疗基金没有严格实行“钱账分离”的基金管理结算办法,经办机构管账又管钱,直接进行账目审核和现金结算,基金安全存在潜在风险。一些试点地区制定的试点方案不够科学、合理,出现基金沉淀过多;而有些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理,使得住院医疗补偿基金沉淀或者超支;有些则在费用报销上限制较多,手续程序繁杂,而由于具体操作的合作医疗资金又不多,农民享受的报销范围和幅度都不大,对于患大病,所报销的费用根本无济于事,无形中挫伤了部分农民群众的积极性。
二、我国商业保险公司参与新型农村合作医疗的实践探索
目前,我国有6家保险公司参与了新农合试点工作,它们是中国人寿、中国太平洋人寿、中国平安人寿、泰康人寿、新华人寿和中华联合保险公司。在诸多公司的实践中,“江阴模式”和“新乡模式”引起关注。江苏江阴新型农村合作医疗由国家、集体、个人三方筹资,镇政府负责征缴保费,市医疗保险领导小组负责业务管理,商业保险公司商业化运作,卫生行政部门行使监督管理职能。又如,河南省新乡市是我国第一个实行新型农村合作医疗的地级市,2004年确立“政府组织引导,保险公司承办业务,定点医疗机构提供医疗服务,当地合作医疗办公室监督管理”的运作模式。保险公司不承担经营风险,主要提供日常管理服务,收取相应的管理费。
商业保险公司经办新型农村合作医疗的时间不长,收到很好效果:一是提高了保障水平。目前,江阴农民参加新型合作医疗的大病补偿最高可达6万元,医疗费报销比例也从开始时的14%提高到目前的30%。从2006年开始,参保人不仅可以报销部分住院费用,在各镇社区卫生院门诊就诊所发生的医药费也可以按比例报销。二是降低了管理成本。江阴市政府财政部门经过测算认为,如果由政府直接办理基金结算和支付业务,每年的管理成本需要800万元。如今政府只需为农村医保管理中心提供不到400万元,用于人员开支和办公费用的财政支出节省了一半。新乡市农村合作医疗移交中国人寿新乡市分公司后,全市从事这项工作的财政供养人员从544人减少到50人,运营费用从1038万元减少到300万元以下。加上政府支付给人寿保险公司管理费用(为保险费的百分之一,100万元),政府支付的管理费总额大体为400万元,节约至少600万元左右。三是提高了服务质量。保险公司在县(市、区)建立新农合业务管理中心,在定点医疗机构设立服务窗口,聘用医保专管员或驻院代表,建立电脑信息技术平台,形成“以定点医院为基础、以医保专管员为依托、以信息技术为手段”的审核报销管理体系。医保专管员通过服务窗口和业务管理中心之间的电脑联网,将参合农民的有关报销信息传送到业务管理中心,经专业人员审核后,及时完成报销支付。农民领取补助的时间由原来的10—20天缩短到目前的不超过30分钟。四是保证了资金安全。新型合作医疗按照全国一律的管理模式,
以县为单位,由县政府集决策、经办、管理、监督多重角色于一身,不仅仅直接管理发生困难,更难的是由县政府直接管理基金,公共权力不受制约,难免发生基金挪用、滞留等问题。而保险公司则有一套按规定收到资金当天上递、支付资金定额补差的管理制度,即保障资金存放安全又保证了资金使用快捷。如,在河南新乡,中国人寿新乡分公司市县两级公司在农行开设了9个专项账户,用于新农合资金的收支结算。政府将新农合基金划拨到保险公司专项账户,实现新农合基金和政府其他资金的有效隔离;新乡分公司再将资金上划到总公司,总公司按照收支两条线统一管理,利用“网上银行”系统进行资金上缴和下拨,实现远程监控和实时到账。
三、商业保险参与是化解“新农合”制度困境的必选之策
一般认为,保险公司经营的险种属于私人保险范畴,在我国被称之为商业保险。它与社会保险属于本质特征完全不同两种制度。商业保险以盈利为目的,社会保险以保护遭受社会风险的人群,尤其是贫困群体为目的。商业保险以市场方式运作,社会保险由政府直接经办和管理。问题是,在当今的社会发展背景下,我们如何认识和
理解社会保险和私人保险的关系,包括社会保险机构与保险公司的关系,是并列对立性的还是相互联系、相互补充的鼓励性关系。
新型农村合作医疗是在政府主导和管理下,享受各级政府补贴的农民大病医疗保险,属于社会保障和社会保险而非私人保险,按照以往的经验,凡社会保险都由政府和直接隶属政府的事业机构承办,保险公司能否经办和如何经办这类保险是一个全新的课题。“江阴模式”和“新乡模式”的实验,开创了商业保险公司经办社会保险的新制度形式。
从世界范围看,鉴于经济全球化、失业率增加、人口老龄化导致非生产性人口比例上升等原因,全球的社会保障制度均出现了财政困难。在此背景下,如何有效地利用民间保障制度来化解社会保障的危机成为各国关注的焦点。一些发达国家从80年代开始,纷纷进行社会保障制度改革,总的趋势体现为三个转变。一是从政府统包和单一的社会保障,转变到多层次的社会保障;二是从政府垄断运作,转变到运用市场机制、加强宏观调控、鼓励和支持商业保险公司竞争经营;三是从政府是社会保障的提供者,转变成为社会保障制度的规范者和监督者。在美国,社会医疗保险的覆盖率很低,绝大多数人口都被民间保险制度所覆盖。1989年,韩国实现在政府管理下的强制性全民健康保险,其中商业保险计划覆盖了全国90%的人口,政府只为购买不起商业保险的穷人(约占人口的10%)提供免费健康保险,同时也为特定人群购买商业保险提供一定补贴。通过这种公私并举的方式,韩国全民健康保险的实现并没有对宏观经济发展增加任何重大负担,也没有明显损害特定行业发展或给小型企业带来显着的负面影响。从韩国经验看,商业健康保险计划在建立强制性全民健康保险中发挥了重要作用,说明政府在为国民建立健康保险努力中并不一定要排除社会力量和市场机制。
就我国新型合作医疗制度而言,政府应当在管理方面发挥主导作用,并继续为农民参合提供补贴,但具体组织、运营过程并不一定完全由政府操办。这其中的原因是由于设置新的政府管理机构不但额外增加地方政府财政负担,特别是使税费改革后十分困难的县市财政雪上加霜,而且工作人员能力和软硬件设施等也很难在短期内达到工作要求,造成管理效率过低,成本过高。此外,政府身兼监管者和操作者的双重身份,很难避免基金被套取、挪用、截留的可能性及权力寻租行为的发生。与此相对应,商业保险公司在保险业务方面拥有较丰富的经验和资源。多年来,商业保险公司在医疗产品开发与推广、核保、理赔及医疗行为规范,管控等风险管理手段和方法上,已积累了大量经验,通过引入商业医疗保险的专业经验,合理设计保障内容,科学测算费率,可降低农保业务的经营风险。对商业保险经营主体而言,积极参与“新农合”制度建设,可将服务网络进一步延伸至农村地区,为培养潜在的客户群,促进商业保险业务发展奠定基础。显而易见,商业医疗保险经营主体与政府管理部门的合作,不仅互惠双赢,而且潜力巨大,我国应出台政策规范各方行为,实现参合农民、政府部门和商业保险公司三方的共赢。
四、有待完善的政策和制度建设问题
1.制度设计问题。保险公司受政府部门委托承办新型农村合作医疗保险,保险公司只负责具体业务,包括资金存储、业务管理和按规定发放补助。收缴和补助的方案都由政府决策,政府自负盈亏,卫生部门负责监督。保险公司按基金的一定比例提取管理费。这是目前绝大多数保险公司参与新型农村合作医疗地区所采用的方式。这种方式虽然可避免保险公司为追求商业利益而降低农民的医疗保障水平,但也存在着一些缺陷,不能发挥保险公司在精算技术,风险控制方面的优势。从新乡的试验看,由于不是保险公司直接经办,无法调整方案设计上的明显缺陷,导致资金沉淀过多;另外,保险公司对医疗机构的管控能力偏弱,病人可到所有的医院住院,保险公司无法利用定点医院的选择机制控制费用,且无法制衡医院以药养医、医疗行为不规范等体制性、机制性问题。当保险公司要求医院履行规定时,卫生部门常常替医院说话。为此,建议民政部门组织专题小组,联合商业寿险公司和卫生部门,系统研究农村合作医疗基金托管给保险公司,实行管办分开的政策险方案,规范各方的权责利益范围,使保险公司的自由经营活动不受影响。
2.合作医疗主管部门支持不力。目前的农村合作医疗是一种政府主导型,由卫生部门主管,合作医疗管理机构由政府组织建立,其管理和运作成本完全由政府支付。由于试点地区合作医疗基金沉淀较多,卫生部门可获得一定的管理费用,所以大多数地区倾向自保,卫生部门不希望商业保险公司涉及此项业务,故不支持商业保险公司参与合作医疗,甚至认为商业保险公司以利益最大化为目标,不可能管理好农民的合作医疗基金。实行商业化运作的部分地区,合作医疗主管部门与保险公司协商的管理费用相对不足,影响保险公司参与的积极性和持续性。“新农合”作为涉及数亿农民利益的国家农村医疗保障体系,是需要很强政策支持的庞大系统工程,目前,保险公司在“新农合”中的地位尚未完全明确,有待政策层面的明确支持。
骗取农业保险财政补贴背后直接反映出的问题是农业保险的监管存在问题，实践中主要表现在以下几个方面:
(一)保监会及其派出机构难以实现有效监管《农业保险条例》第4条规定，“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，明确了保监会是农业保险的监管主体。中国保险监督管理委员会，简称中国保监会，是国务院直属事业单位。依法监管保险公司的偿付能力和市场行为;负责保险保障基金的管理，监管保险保证金;根据法律和国家对保险资金的运用政策，制定有关规章制度，依法对保险公司的资金运用进行监管，这是保监会的重要职能之一。中国保险监督管理委员会内设16个职能机构和3个事业单位，并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设有36个保监局，在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局。市级以下就没有设立保监局派出机构，而农业保险的业务主要集中在广阔的农村，对农业保险的监管必然会涉及到实地的调查，实践中难以实现有效的监管，同时，受制于监管人员数量的问题，也无法满足农业保险监管的需求。
(二)保监会对基层政府和村干部行为无从监管根据《农业保险条例》第四条规定，“财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”农业保险条例赋予了政府各部门对农业保险的协同推进职责，规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，但没有界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，政府与公司的行为边界并不清晰。实践中，由于农户规模太小，全部由保险人和投保农户(种田大户除外)直接交易而没有基层政府部门或者村委会的帮助几乎是不可能完成的，否则，交易成本会很高。在这种条件下，个别政府部门或者政府官员借机从中寻求非法利益，最主要的表现是以各种手段套取财政补贴资金，包括本级政府补贴的资金。法律法规中已有的罚则几乎全部针对保险公司，对于政府的可能违规行为没有任何相应的罚则，产生了监管“漏洞”，出现了监管“真空”，基层干部或村干部和保险公司勾结起来把农业保险当成他们的“提款机”。
(三)事前防范不足和事中控制不力对于保险公司骗取农业保险财政补贴的行为，农业保险条例做出了具体的规定:第七条规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。第二十三条规定，保险费补贴的取得和使用，应当遵守依照本条例第七条制定的具体办法的规定。禁止以下列方式或者其他任何方式骗取农业保险的保险费补贴:(一)虚构或者虚增保险标的或者以同一保险标的进行多次投保;(二)以虚假理赔、虚列费用、虚假退保或者截留、挪用保险金、挪用经营费用等方式冲销投保人应缴的保险费或者财政给予的保险费补贴。第三十条规定，违反本条例第二十三条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。在实践中，农业保险的制度设计看似严密，参加保险的时候需要经过两级审核，个别地方还规定了需要进行公示，理赔款也不经过乡村干部的手，直接打到农民的粮食直补卡中。但在制度落实过程中，几乎没有完善的监督措施，事前的防范措施和事中的监督措施显得乏力，条例中规定的惩戒措施我认为是典型的事后监督，也就是针对司法的个案来进行监督，这种事后监督非常必要，能够起到一定的警示和威慑作用，但是仅仅依靠事后监督远远不够，骗取农业保险补贴的行为已经完成，资金的损失也已造成，追究及时的情况下还能追回一部分资金，但造成恶劣的社会影响难以消除。
二、对策:健全农业保险监督联动机制
针对实践中农业保险监管存在问题，我们应从以下几个方面努力，健全农业保险监督联动机制:
(一)转变农业保险监管思路在监管思路上，应由事后监督为主向事前监督、事中监督、事后监督相互衔接、多措并举转变，着力构建事前防范、事中控制、事后监督三维一体的监督模式。等到骗取保费补贴的行为完成后才去行使职权，追究责任，会使工作处于被动，造成的损失可能难以挽救。任何时候，事前主动防范都比事后寻求监督更有效。事前监督防患于未然，通过事前介入，从源头上把好法律、法规和政策关，提高决策的合法性和科学性，一旦发现问题可以及时督促纠正，可减少不必要的损失和不良影响。事中监督是在活动正在进行的过程中介入，能够及时发现问题，并采取有效监督措施，较好地实施监督和整改。事中监督在实施的过程中是有一定难度的，所以应多方面收集信息，选好监督时机、控制好监督标准至关重要。其实，不管是事前监督、事中监督及事后监督，只是监督的形式和角度的差异，求实效才是监督工作的本质要求。通过层层防范机制，使监督工作逐步走向规范化、系统化，努力营造高水平、高效率的监督体系。
(二)完善农业保险的法规体系《农业保险条例》的出台，我国农业保险的发展实现了有法可依，实施两年来，对农业保险的发展起到了重要的推动作用。但是实施的效果还有不尽如人意之处，比如《农业保险条例》第七条规定，农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。目前能够查阅到的仍是2007年出台的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，农业保险条例已实施两年了，相配套的农业保险保费补贴办法仍未进行完善。所以，笔者建议结合近两年农业保险发展的实践及存在的问题如骗取农业保费补贴的现象，在相关规章中规定完善的事前预防措施和事中控制措施，从法律层面进行规范和调整。同时也要加快制定其他与《农业保险条例》配套的部门规章，各级政府应根据本地的农业发展的特色和农业保险的实际情况，制定配套的规章制度，以实现农业保险各运行机制的无缝对接。
(三)加强对基层政府和村组的监管目前农业保险的制度建构和运行中，离不开政府各个部门的协同推进，但利用公权力发展农业保险的前提是必须遏制住怀有为自身利益而滥用权力的动机。因此，必须严格界定政府尤其是基层政府和村委会在发展农业保险中的职责和权力。笔者认为可以通过立法来进行规制，有必要完善农业保险立法，明晰基层政府和村民委员会的职责，限制和约束基层政府和村民委员会在农业保险经营活动中的权力。同时，政府应根据当地实际建立健全科学合理的监管机制，明确监管主体，落实监管责任，对基层干部和村干部的行为进行严格的监管，不再存有“监管真空”地带。
在农村群众温饱问题已经解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全我国社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、应对老龄化高峰的挑战、促进农村经济发展和社会稳定，都具有重要而深远的意义。但是，在我国这样一个家庭养老有几千年历史的大国，建立农村社会养老保险制度实质上是重建农村养老保障机制的重大经济社会变革，是农村制度建设的重大创新，也是我国由传统社会向现代社会跨越的重要标志。显然，要完成这一重大的历史任务，既要总结借鉴国内外社会养老保险制度建设的经验，更需要从我国国情出发，在全面、深入、系统研究的基础上，创新农村社会养老保险制度。因此，规范新型农村社会养老保险业务档案管理工作，保证档案真实、完整和安全，确保新型农村社会养老保险业务经办工作顺利开展，更好地为参保个人及社会有关方面提供服务，对开展社会保险、完善社会保障体系，提高农村养老保险保障性具有重要意义。
一、新型农村养老保险业务档案管理的特点
新农保业务档案是指在办理新农保业务过程中，直接形成的具有法律效力和保存利用价值的专业性文字材料、电子文档、本文由收集整理图表、声像等不同形式的历史记录。新农保业务档案是农村社会养老保险经办机构（以下简称农保机构）经办业务的真实记录，是国家档案资源的重要组成部分，具有如下要求。
（一）要有与时代相符合的政治素质
档案是历史的真实记录，档案工作者应该是政治头脑非常敏锐的群体。其工作应在正确的政治方向、坚定地政治立场、鲜明的政治观点、严肃的政治纪律、高度的政治敏锐性指引下进行。否则，就会坠入档案工作的误区。
（二）要有与档案事业相适应的专业素质
1.档案专业知识
档案工作者应该系统地学习和掌握《档案保管制度》、《档案利用制度》、《档案工作保密制度》、《档案材料归档制度》等制度，明确档案工作职责和任务，以及归档的范围及整理要求。学习《档案人员岗位责任制》和考核、奖惩制度，具有较全面扎实的实践技能。因为档案是一种知识载体，档案工作者要发挥档案的社会效益，就要熟悉档案的内容，掌握档案内容所涉及的知识。档案工作者只有熟悉和掌握档案专业理论知识，并具有一定的广度和深度，这样在实际工作中才能发现新情况，解决新问题。
2.相关科学文化知识
（1）掌握文史知识。语言文字与档案管理和服务是不可分割的，具有较强的语言表达能力，对于搞好档案信息管理工作具有重要作用。通晓历史，才能了解档案产生的历史背景和作用，更好地熟悉、管理和开发档案信息资源。书写水平也很重要，因为档案工作的各个环节，如编目、著录、标引等与书写水平是分不开的，若所写的文字难以辨认会直接影响档案作用的发挥；（2）掌握相关学科知识。现代档案学与相关学科的渗透日益加强，档案工作者应有重点地学习和掌握相关学科知识。如现代管理学、情报学、图书馆学，还应具有一定的经贸、法律知识；（3）掌握现代网络知识。随着档案管理现代化技术建设和科学技术管理手段在档案工作中的应用，要求档案工作者只有熟悉和掌握电子文档、数据入库等现代化技术知识，才能适应档案工作发展的需要。
二、农村新型养老保险业务档案管理中存在的问题
（一）新型农村社会养老保险档案管理不够规范
虽然大多数县区社会保险经办机构对农保档案的重要性有较高认识，但是由于没有科学的管理方法可遵循、没有先进的管理经验可借鉴，加之农保档案体制不健全，管理条件落后，缺少相应的软硬件设施和安全防护设施，致使新型农村社会养老保险档案管理不规范。
（二）新型农村社会养老保险档案内容失真
主要表现在：一是经办人上缴的保费金额与档案记录金额不一致，甚至有的保费专用收据的收款金额与上缴保费金额、档案记录金额均不相符；二是档案
中有参保人的保费记录，而经办人未向参保人出具保费专用收据；三是参保人交纳了保费，而档案上没有记录；四是未建立个人缴费记录卡，致使个人账户利息无法分解到位，投保人累计缴费总额和其他情况无法直观反映，致使农保档案收集工作未能达到齐全完整，所记载内容不能反映事实过程。
（三）缺乏统一的新型农村社会养老保险档案管理标准
目前，我国档案行政管理部门还未对新本文由收集整理型农村养老保险档案工作做出明确规定，在归档范围、管理形式、交接流转等方面还未制定统一的标准要求。
三、完善农村新型养老保险业务档案管理的对策
（一）进一步完善新型农村养老保险档案立法，建立完善的法律法规体系
虽然我国已经建立了一系列农村养老保险档案管理的法律法规制度，基本保证了档案工作有法可依、有章可循。但随着我国人口老龄化趋势的加剧，以及农民对养老方式观念的改变，应根据新农保档案事业发展的客观要求，结合新农保档案工作中出现的新情况、新问题及时加以规定，健全有关档案制度，完善新农保档案从业资格管理与培训等档案人员管理制度，加强对档案工作监督等内容，完善法律责任的具体规定。
（二）增强管理意识，加强档案队伍建设，建立定期监督检查制度
新农保档案管理工作政策性强、专业性强，对从事档案管理的工作人员的素质要求也很高。应增强领导干部和档案管理经办人员的管理意识，加强对业务人员的档案法制教育和专业业务培训，严格档案从业人员准入制度，建立业务过硬、责任心强的档案管理队伍，督促单位负责人依法履行对本单位档案工作负有的职责，并建立定期监督检查制度，建立检查结果公告制度，使违法单位与个人及时整改，以推进新农保档案管理工作制度化、规范化、标准化发展。
关键词：农村信用社；资本办法；实施
中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-0-01
《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本办法》）于2013年1月1日起正式实施，要求农村信用社参照执行。这对农村信用社的发展既是机遇又是挑战。笔者就农村信用社实施商业银行资本办法提出一些粗浅见解。
一、充分认识实施《资本办法》对农村信用社重要意义
《资本办法》统筹推进巴塞尔II和巴塞尔III协议，建立了分层次的资本充足率监管要求，着力于构建更完善的资本约束机制和风险管理体系，提升商业银行风险管控能力，引导商业银行从高资本消耗的规模扩张模式向资本节约的内涵发展模式转变，有助于促进商业银行支持中小企业等实体经济发展。《资本办法》实施不仅对我国银行业长期稳健运行具有重要影响，同时对农村信用社改革发展、全面提升风险管理水平和核心竞争力，具有重要的现实意义和长远意义。
二、全力推进资本管理办法实施工作
各县级农村信用社在实施《资本办法》初级阶段，一般采用初级计量方法计量各类风险加权资产。具备一定规模和实施能力的商业银行或股份公司，应逐步探索以高级计量方法计量单个或多个风险领域的风险加权资产，以提高风险管理水平和节约资本。
1.信用风险加权资产计量。在实施《资本办法》初期，县级农村信用社一般采用权重法计量信用风险加权资产，权重法下信用风险加权资产为银行账户表内资产信用风险加权资产与表外项目信用风险加权资产之和。在计量各类表内资产的风险加权资产时，应首先从资产账面价值中扣减相应的减值准备，然后再乘以相应权重系数。对于风险权重较高尤其是超过400%的资产，各县级农村信用社可适当加大此类资产的减值准备计提，通过降低资产基数进而降低风险加权资产。在计量各类表外项目的风险加权资产时，应将表外项目名义金额乘以信用转换系数得到等值的表内资产，再按表内资产的处理方式计量风险加权资产。
2.市场风险加权资产计量。《资本办法》规定市场风险主要包括利率风险、汇率风险、股票风险以及商品风险。县级农村信用社在开展相关业务需计量市场风险加权资产时，一般采用标准法进行计量。针对不同风险类别，县级农村信用社也可以根据自身风险计量能力和业务实际选择难易不同的计量方法，如利率风险的“到期日法”和“久期法”，期权风险的“简易法”和“得尔塔+法”等。
3.操作风险加权资产计量。《资本办法》规定操作风险主要是指由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险，包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。县级农村信用社一般采用基本指标法计量操作风险加权资产，规模较大、业务条线种类较多且符合标准法实施条件的商业银行，可逐步探索采用标准法等高级计量法进行计量，但高级计量方法的实施须经银监会批准。
4.加快转变业务发展模式。《资本办法》将信用风险权重框架由原来的0%、20%、50%、100%四个档次变为从0%—1250%多个层次，提高了权重法的精细化程度和风险敏感度。各县级农村信用社应提高资本约束意识，优化资产结构，发展低资本消耗业务，转变业务发展模式，降低加权风险资产。
1.严格控制非自用不动产和工商企业股权投资。《资本办法》规定非自用不动产风险权重为1250%。各县级农村信用社应密切关注此类资产的出租或自用情况，对于资产回报率低于平均资本回报率的，应转为自用或尽快处置。各县级农村信用社在接收政府捐赠时，应避免接收无法处置的非自用类不动产。《资本办法》规定，银行被动持有的对工商企业股权投资风险权重为400%，对工商企业其他股权投资风险权重为1250%。各县级农村信用社在接收抵债资产时应尽量避免被动持有对工商企业的股权投资，更应严格控制对工商企业的其他股权投资。
2.大力发展小微企业信贷和个人业务。《资本办法》将符合条件的小微企业债权由100%的风险权重下调至75%，各县级农村信用社将信贷资产投放小微企业时，应符合《资本办法》规定的小微企业界定标准。个人住房抵押贷款较原办法保持了50%的风险权重，此项低风险权重业务仍然应作为县级农村信用社业务发展的重点。另外，个人其他债权由原来的100%风险权重下调至75%，各县级农村信用社应在风险可控的基础上，积极发展此类个人业务。
3.加强短期同业业务的资本占用管理。《资本办法》将原来的对其他商业银行原始期限四个月以内0%的风险权重改为3个月以下风险权重为20%，3个月以上为25%，即短期同业债权业务风险权重至少为20%。各县级农村信用社应加强短期同业业务的资本占用管理，预测发展此类业务对资本充足率的影响。另外，各县级农村信用社应关注隔夜拆借业务，隔夜拆借等短期限资产的收益有限，但此类资产在资本充足率计算时点存在，须按20%的风险权重计提资本，因此，各县级农村信用社应控制跨资本充足率报送时点的短期同业交易。
4.修订贷款承诺合同，降低资本占用。《资本办法》规定，原始期限不超过1年和1年以上的贷款承诺的信用转换系数分别为20%和50%；可随时无条件撤销的贷款承诺的信用转换系数为0%。可随时无条件撤销的贷款承诺不占用资本，因此，各县级农村信用社在签订贷款承诺合同时，应赋予自身可随时无条件撤销贷款承诺的权利，对于已签订的合同，应尽量对其进行修订。
5.加强银行票据和承兑汇票的管理，充分发挥风险缓释工具的缓释作用。《资本办法》规定，采用权重法计量信用风险加权资产时，可按照《资本办法》附件2的规定，考虑合格质物质押或合格保证主体提供保证的风险缓释作用。具体到我省农村信用社业务实际，各县级农村信用社应重点加强对商业银行债券、票据和承兑的汇票等质物风险缓释工具的管理，充分发挥此类风险缓释工具的缓释作用，同时防止质物的担保期限短于被担保债权期限，避免因期限错配问题造成风险缓释作用失效。
6.大力发展中间业务，提高中间业务收入占比。虽然息差是目前银行业收入的主要来源，但利率市场化加快推进，息差将进一步缩小。从高资本消耗业务向低资本消耗业务和中间业务转型是我国银行业发展的必然趋势。各县级农村信用社应加快各类金融产品的开发推广，大力拓展不占用资本的中间业务，积极培育新的利润增长点，提高中间业务收入占比，降低资本消耗。
三、总结
随着农村信用社深入改革发展，农村信用社逐渐改制为农村商业银行将是必然结果。商业银行资本管理办法的实施，不进能够实现监管者的监管意图，更重要的是能够帮助和推动农村信用社进行业务整合、资产结构调整、以及资源和流程的重组，对于农村信用社的长远发展具有重要意义，值得我们继续予以深入研究。
第一条 为保证城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保(合)人员流动就业时能够连续参保,基本医疗保障关系能够顺畅接续,保障参保(合)人员的合法权益,根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发【2009】6号)的要求,制定本办法。
第二条 城乡各类流动就业人员按照现行规定相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗,不得同时参加和重复享受待遇。各地不得以户籍等原因设置参加障碍。
第三条 农村户籍人员在城镇单位就业并有稳定劳动关系的,由用人单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续,参加就业地城镇职工基本医疗保险。其他流动就业的,可自愿选择参加户籍所在地新型农村合作医疗或就业地城镇基本医疗保险,并按照有关规定到户籍所在地新型农村合作医疗经办机构或就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续。
第四条 新型农村合作医疗参合人员参加城镇基本医疗保险后,由就业地社会(医疗)保险经办机构通知户籍所在地新型农村合作医疗经办机构办理转移手续,按当地规定退出新型农村合作医疗,不再享受新型农村合作医疗待遇。
第五条 由于劳动关系终止或其他原因中止城镇基本医疗保险关系的农村户籍人员,可凭就业地社会(医疗)保险经办机构出具的参保凭证,向户籍所在地新型农村合作医疗经办机构申请,按当地规定参加新型农村合作医疗。
第六条 城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业,新就业地有接收单位的,由单位按照《社会保险登记管理暂行办法》的规定办理登记手续,参加新就业地城镇职工基本医疗保险;无接收单位的,个人应在中止原基本医疗保险关系后的3个月内到新就业地社会(医疗)保险经办机构办理登记手续,按当地规定参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。
第七条 城镇基本医疗保险参保人员跨统筹地区流动就业并参加新就业地城镇基本医疗保险的,由新就业地社会(医疗)保险经办机构通知原就业地社会(医疗)保险经办机构办理转移手续,不再享受原就业地城镇基本医疗保险待遇。建立个人账户的,个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转,个人账户余额(包括个人缴费部分和单位缴费划入部分)通过社会(医疗)保险经办机构转移。
第八条 参保(合)人员跨制度或跨统筹地区转移基本医疗保障关系的,原户籍所在地或原就业地社会(医疗)保险或新型农村合作医疗经办机构应在其办理中止参保(合)手续时为其出具参保(合)凭证,并保留其参保(合)信息,以备核查。新就业地要做好流入人员的参保(合)信息核查以及登记等工作。
第九条 参保(合)凭证由人力资源社会保障部会同卫生部统一设计,由各地社会(医疗)保险及新型农村合作医疗经办机构统一印制。参保(合)凭证信息原则上通过社会(医疗)保险及新型农村合作医疗经办机构之间传递,因特殊原因无法传递的,由参保(合)人员自行办理有关手续。
第十条 社会(医疗)保险和新型农村合作医疗经办机构要指定窗口或专人,办理流动就业人员的基本医疗保障登记和关系接续等业务。要逐步将身份证号码作为各类人员参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的唯一识别码,加强信息系统建设,及时记录更新流动人员参保(合)缴费的信息,保证参保(合)记录的完整性和连续性。
第十一条 社会(医疗)保险和新型农村合作医疗经办机构要加强沟通和协作,共同做好基本医疗保障关系转移接续管理服务工作,简化手续,规范流程,共享数据,方便参保(合)人员接续基本医疗保障关系和享受待遇。
第十二条 各省、自治区、直辖市要按照本办法,并结合当地实际制定流动就业人员基本医疗保障登记管理和转移接续的具体实施办法。
一、南阳市农业保险的开办情况
人保财险南阳分公司，作为区内最大的国有非寿险公司，具有品牌、网络、人才、技术、服务等方面的优势，发挥了保险的主渠道作用，占据了农村非寿险市场90％以上的份额。2008年，公司共承担农业风险限额10.2亿元，实现农村保费收入6963.1万元。其中以能繁育母猪为主的养殖业保险保费收入3076.1万元，承保能繁母猪51余万头，赔款支出1876.4万元，简单赔付率为61％；以棉花保险为主的种植业保费收入3886.8万元，承保棉花215.9万亩，7月份遭受到特大暴雨灾害，损失较大，一次性支付赔款2300余万元。
1.主要的做法
一思想，提高认识，抢抓农村保险发展机遇。结合南阳“三农”的经济发展和保险需求实际，大力开办农险业务。一是十六大以来，中央连续了五个关于“三农”问题的一号文件，都对发展农业保险、为“三农”提供保险保障提出了明确的要求，切实履行社会责任，为解决“三农”问题做贡献；二是大力推进农业的产业化生产，实施科技兴农和财政补贴等惠民政策，这都为农业保险的发展提供了良好的机遇。同时为在农村开办的多品种、广范围的保险业务提供了广阔的发展空间和潜力；三是抓住当前有利发展时机，扎实开展工作，促进农村保险业务的又好又快发展。
2.搭建农村营销网络平台，狠抓农村营销队伍建设
自2006年以来，根据总、省公司积极开辟新市场、新领域的战略指导思想，南阳市公司明确提出了实施产品、人员、服务“三下乡”，积极开辟农村第二战场，实现南阳人保新跨越的战略部署。截至2008年底，共设立农村营销服务部和保险业务咨询处207个，营销网络覆盖了全市所有的农村乡镇，农村保险从业人员800余人。
一是加强农村营销网点建设。建立了“上下联动、齐抓共管”的工作机制。按照“低成本、广覆盖、抓业绩、出效益”的农网建设指导思想，加快农村营销网点的铺设；二是建章立制，完善农村网点制度建设。先后制订完善了《农网建设实施方案》《农村营销工作意见》《农村营销管理暂行办法》等规章制度和考核考评办法，为保障农村网点的正常运行奠定了基础；三是加强农村营销队伍建设。根据各单位个性需求，采取“点对点”培训方式，以满足各单位个性化的培训需求。同时，市公司还加强考前辅导，鼓励更多的农村营销人员积极参与资格证考试；四是组织丰富多彩的劳动竞赛活动，推动业务快速发展。开展形式多样的劳动竞赛活动，加大考核奖励的力度，鼓励农村营销人员多拿奖、拿大奖。
3.加大组织推动力度，狠抓关键举措落实，确保又好又快发展
一是为切实加强对农村保险业务的组织领导，为加强对农险业务的组织领导，市公司在编制有限，人员紧缺的情况下，专门设立了农险业务和农村营销管理部门，全面负责全市农村业务的组织推动和机构、人员管理；二是积极开展产品创新，不断扩大服务领域和收费途径，在开办政策性能繁母猪保险和棉花保险业务的同时，我们根据农村保险市场需要，去年来积极探索营销对路保险产品创新；三是开办农民新农合医疗超赔保险。这些新险种的开办，为农村业务提供了广阔的发展渠道，一方面极大的调动了农村保险营销人员的积极性，另一方面也得到了地方政府的大力支持和配合。
4.做好政策性保险的理赔服务工作
“诚信为本，服务至上”是人保的核心价值观，是人保企业文化建设的重要内容。高质量的服务已成为公司提升信誉、增强竞争力的重要途径。因此，我们通过日常不懈的努力，取信于民，赢得市场竞争的主动权。
一是做好政策性能繁育母猪保险的理赔服务工作。承保的母猪一旦出险，查勘人员接到报案，不分白天黑夜、不怕山高路远，总是在第一时间赶到现场，及时查勘理赔，深得养殖户信赖好评。养殖户拿到赔款后，无不感慨地说：“没有能繁育母猪保险，我们受灾就会一蹶不振，就会爬不起来，就没有能力和信心在继续扩大和恢复生产，就不会有现在的养殖规模和收入，真心的感谢政府的政策和保险公司的服务”。
二是做好政策性棉花保险理赔服务工作。政策性棉花保险是我市近年来开办的第一个政策性种植业保险，在承保和理赔工作的过程中，受到了各级党政部门的大力支持和帮助，也受到了广大棉农的积极响应和参与。自2008年5月23日，唐河支公司签下政策性棉花保险第一单后，经过全体员工的共同努力，全市215.9万亩棉花均在我公司以县乡为单位统保。7月21日，南阳市普降暴雨，沿白河两岸部分县区近百万亩棉花遭受巨大的洪涝灾害，灾情发生后，我公司立即启动应急预案，成立了三个棉花保险查定小组，分别由一名班子成员带队，深入田间地头，配合当地政府抢险救灾，一次性支付赔款2300万元，为人民群众恢复生产和灾后重建提供了坚强有力的保险保障，充分显示出保险在安定社会秩序、保障群众生产生活中起到了重要作用。
二、农险业务开办中遇到的问题
政策性农险业务作为各级政府认真贯彻落实中央一号文件精神、加大对“三农”扶持力度的一项重要的举措，得到了社会各界的一致好评，广大农民也从中得到了实实在在的好处，但在实际操作的过程中也存在着这样那样的问题，主要表现在：
1.农业保险的覆盖面有待进一步扩大。
目前，政策性农业保险仅局限于养殖业的能繁母猪保险和种植业的棉花、水稻保险，再加上部分农户由于认识不到位参保的积极性有待提高的因素，政策性农业保险覆盖面与广大农户的保险需求有着较大的差距。
2.政策性农业保险的政策不很明朗。
近年来，中央为了促进农业发展和农民增收，开办了一系列的政策性农险业务，为解决“三农”问题提供了强大的保障，但目前政策性农业的政策仍不是很明朗，各级地方政府和广大农户十分关心当前的能繁母猪保险和棉花种植保险的政策连续性。
三、深层次的进一步打算
为了促进农村经济社会又好又快发展，进一步推进农村改革发展，党的十七届三中全会审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中提出了要健全农村保障体系，这对人保公司来说既是机遇又是挑战。
1.进一步坚定信心，大力推动农险业务发展
集团公司已经把加快农村保险市场的开拓步伐、大力发展农村保险业务，作为实现公司新跨越的战略任务来抓，我们理所当然应贯彻落实上级公司的战略意图。同时作为国有控股的大型保险企业的分支机构，我们有责任有义务认真贯彻中央的方针政策，积极承担社会责任、自觉地服务百姓民生。为此，我们将在上级公司的正确领导下，根据当地农村市场的保险需求，因地制宜的大力发展农险业务，在服务“三农”的同时实现自身的发展壮大。对于中央的政策性农业保险业务，我们将继续按照“政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿、协同推进”的工作原则坚决抓好落实。
2.进一步提升承保、理赔服务水平，为广大农民提供优质的服务
首先要做好理赔服务。农村业务点多、线长，如何快速理赔、诚信服务是我们需要抓紧解决好的问题。因此，理赔要做到态度要热情，告知、解释要准确、不能误导客户，要坚持原则、处理规范，从加快理赔速度、简化理赔流程等方面入手，切实解决理赔难的问题．让出险的老百姓及时得到应有的补偿和安慰。
其次要做好新产品的开发。根据南阳农村市场的特点和实际，多提出切实可行的承保方案，开发出“保障适度、保费低廉、条款简明、理赔快捷”的农村保险产品，让农村业务服务内容日渐丰富。在开发产品上要解放思想、大胆探索、勇于创新。只要产品有市场，农民有需求，风险可控，都可以先实践，后推广。
第三要提供增值服务。通过95518热线平台，为投保的农户提供气象关怀、风险管控、灾害预警、防灾防损等特色服务，在力所能及的范围内，把灾害损失降到最低限度。
3.进一步加强农村保险机构队伍和农村网络建设
首先是加强网点建设。重点在提高农村营销网点建设质量上下工夫，通过加大对农网的投入，不断完善基础设施，保证员工基本的办公条件，进一步铺设好业务签单、收费、理赔、服务等操作平台，坚持市场化运作、团队化管理、规范化操作，夯实管理基础。对管理过硬、规模较大、有较强的辐射带动效应的农村营销网点，有计划、有步骤的开通远程签单设备，实现远距离签单。要大力开展创建“百万乡镇”、“千万县区”活动，不断提高农村营销网点的产能。
其次是加强队伍建设。优秀、高素质的从业人员是农村保险事业赖以生存和发展的基础，要加强队伍建设，提升人员素质，建设适应新时期农村保险事业发展的有生力量。各支公司要设立专门的农网部门，配备懂业务、会管理、能协调的专职人员；积极稳妥地选聘网点负责人，对于思路开阔、工作积极主动、有责任心、敢于担当重任的同志选拔到乡站负责人的位置上；放宽思路，充实队伍，对于县、乡机构改革有很多富余人员、近几年一些大中专生毕业的学生以及返乡的农民工中间的优秀者，我们都可以吸收进来，充实农村营销队伍，不断壮大展业力量；稳定优秀业务骨干，对绩优人员在薪酬分配、身份转换、政治待遇等方面优先考虑；加强培训，提高素质。市分公司将在今年适当时机，举办全市农网从业人员培训班，不断提高他们的业务素质和展业技能。
4.坚强管控，防范风险，促进农村保险的持续健康发展
经营发展农村保险，要切实规范经营，有效防范和化解经营风险，只要扎起风险管控的防护网，才能保持农村保险业务持续、健康发展。
第一条为进一步建立健全和完善社会保障体系，推进城乡统筹发展，促进和谐社会建设，根据党的十七大关于探索建立农村养老保险制度的精神，落实中共贵阳市委《关于建设生态文明城市的决定》，建立新型农村社会养老保险制度，结合我市实际，制定本试行办法。
第二条新型农村社会养老保险制度坚持与经济社会发展水平相适应的原则；坚持广覆盖、保基本、能转移、可持续的原则；坚持权利和义务相对应、社会统筹和个人账户相结合的原则；坚持政府引导、农民自愿参保的原则。
第三条本试行办法适用于本市行政区域内具有本市农业户籍、年满18周岁及以上（在校学生除外）的人员。
已经参加被征地农民社会养老保障或城镇企业职工基本养老保险的人员不纳入本试行办法的参保范围。
第四条全市新型农村社会养老保险执行统一的制度、政策及业务流程。基金实行县级统筹，逐步过渡到市级统筹。
第五条新型农村社会养老保险由各级人民政府负责推行。市人民政府负责全市新型农村社会养老保险工作的协调、指导和推进；区（县、市）人民政府应将新型农村社会养老保险工作列为本地区经济社会发展规划和年度工作计划，负责本地区新型农村社会养老保险工作的组织实施，实行年度目标考核。
第六条乡（镇）人民政府负责做好新型农村社会养老保险的宣传动员和参保的组织工作。
第七条市劳动保障行政部门是全市新型农村社会养老保险工作的主管部门，负责对新型农村社会养老保险工作的指导和监督；区（县、市）劳动保障行政部门是本行政区域内新型农村社会养老保险的监督管理部门，负责新型农村社会养老保险工作的具体实施。
第八条市社会保险经办机构负责全市新型农村社会养老保险的业务协调和指导工作；区（县、市）劳动保障部门下设新型农村社会养老保险经办机构（以下称新型农保经办机构），负责个人账户、基金的管理及养老保险待遇核发工作。乡（镇）劳动保障所根据授权办理辖区内新型农村社会养老保险的参保登记，负责养老保险费收缴和参保人员养老保险待遇申领及发放等工作。
第九条新型农保经办机构、乡（镇）劳动保障所人员经费和工作经费纳入市、区（县、市）两级财政预算。财政部门应根据新型农村社会养老保险工作需要，合理核定和安排专项工作经费。
第十条财政、编制、发展改革、公安、统计、审计、民政等相关部门，按照各自的职责，协同做好新型农村社会养老保险工作。
第二章养老保险费的筹集
第十一条新型农村社会养老保险基金由以下部分组成：
（一）个人缴纳的养老保险费；
（二）财政补助；
（三）利息及其他收入。
第十二条新型农村社会养老保险的缴费基数按区（县、市）上年度农民人均纯收入确定。参保人员按缴费基数的8%缴纳养老保险费。个人缴纳的养老保险费可由参保人选择按月、按季或者按年缴纳。
第十三条市和区（县、市）财政根据每年享受新型农村社会养老保险待遇的人数和支出金额，确定补助资金，按年足额划拨到新型农村社会养老保险统筹基金专户。
市、区（县、市）财政补助资金承担的比例是：云岩区、南明区、小河区财政补助资金由区本级承担；白云区、乌当区、花溪区财政补助资金由市、区各承担50%；清镇市、修文县、开阳县、息烽县财政补助资金由市级承担70%，县（市）承担30%。
区（县、市）财政承担的统筹基金包括乡（镇）和村集体筹集的资金。
第十四条区（县、市）和乡（镇）人民政府应对农村困难群体参加新型农村社会养老保险给予帮助，具体由区（县、市）确定。
第十五条有条件的村民委员会和集体经济组织，可以对本村缴纳新型农村社会养老保险费的人员给予补助，具体补助数额由村民大会讨论决定。
第三章个人账户管理
第十六条新型农保经办机构按照公民身份证号码，为已经参加新型农村社会养老保险的人员建立养老保险个人账户，核发《贵阳市新型农村社会养老保险参保手册》，建立养老保险档案。
第十七条参保人员养老保险个人账户由个人缴纳的养老保险费总额及其利息组成。
第十八条参保人员的个人账户利率根据人民
银行同期公布的城乡居民一年期存款利率确定。新型农保经办机构每年对参保人员个人账户结息一次。第十九条参保人员中断缴纳养老保险费的，个人帐户予以保留。再次缴费时，中断前后的缴费年限可累计计算，个人帐户储存额连续计息。
第二十条参保人员的养老保险关系在本市范围内转移的，个人账户储存额本息全部转移。跨本市范围外的，个人账户储存额本息退还个人。
参保人员因户籍或职业变动参加本市城镇企业职工基本养老保险的，其新型农村社会养老保险的个人账户可以转移，具体转移办法由市劳动保障部门另行制定。
参保人员死亡的，由新型农保经办机构将养老保险费个人账户的本息退还给法定继承人或指定的受益人。
第二十一条参保人员有权向新型农保经办机构查询其个人帐户的有关情况，经办机构应当及时提供相应的服务。
第四章养老保险待遇及发放
第二十二条参加新型农村社会养老保险的人员年满60周岁时，按本试行办法规定累计缴费满15年（180个月）及以上的，从年满60周岁的次月起，按月领取养老金。
第二十三条参保人员的养老保险待遇由以下两部分组成：
（一）基础养老金=按本人历年月平均缴费基数的20％计发。缴费年限满15年以上的，每超过1年计发比例增加1个百分点。基础养老金由社会统筹基金支付。
（二）个人账户养老金。按照本人个人账户累计储存额除以120个月确定。
第二十四条本试行办法实施前已年满45周岁、未满60周岁的参保人员，至年满60周岁时，累计缴费年限不足15年的，可由本人一次性补足缴费至15年或顺延缴费满15年，并从缴足年限的次月起计发养老金。
补缴标准为：按本试行办法实施时上一年度本区（县、市）农民人均月纯收入为缴费基数，乘以规定的缴费比例（8%）乘以应补缴月数。
第二十五条本试行办法实施时未满45周岁的参保人员，年满60周岁时，累计缴费年限不足15年的，可由本人顺延缴费满15年，并从缴足年限的次月起计发养老金。
第二十六条本试行办法实施前已经年满60周岁以上（五保户除外）的人员，在本试行办法实施后，可自愿选择下列办法之一，享受相应待遇。
（一）可根据本试行办法实施时上一年度本区（县、市）农民人均纯收入为缴费基数，按8%的比例一次性缴纳15年的养老保险费，比照本试行办法第二十三条规定，从补缴完毕养老保险费的次月起计发养老金。
（二）家庭成员符合参保条件且全部按规定参保并正常缴费的，按照20__年度本区（县、市）农村居民最低生活保障标准的50%，按月享受养老补贴。
第二十七条符合本试行办法第二十二条、二十四条、二十五条、二十六条规定的参保人员达到领取养老保险待遇条件的，由村或个人向所在地劳动保障所申请办理领取养老金相关手续，经劳动保障所初审后，由本区（县、市）新型农保经办机构审批,并核发《贵阳市新型农村社会养老保险金领取证》，从年满60周岁的次月起按月享受养老金。
第二十八条参保人员在领取养老金期间死亡的，新型农保经办机构从其死亡的次月起停止发放养老金，同时一次性支付500元的丧葬补助金，并将个人账户的本息余额退还给其法定继承人或指定受益人。
参保人员在领取养老金期间失踪超过六个月的，从第七个月起停止发放其养老金。经人民法院宣告死亡后将个人账户的本息余额退还给其法定继承人或指定受益人。
第二十九条参保人员养老待遇水平根据经济增长和农村居民最低生活保障标准变动适时调整，其调整水平原则上高于最低生活保障标准。具体调整办法由市劳动保障部门会同市财政部门提出，报市人民政府批准后执行。
第三十条新型农保经办机构按照就近、安全的原则对养老保险待遇实行社会化发放，并组织开展领取养老保险待遇人员的资格认证工作。领取养老保险待遇的人员应参加资格认证。领取养老保险待遇的人员死亡，其直系亲属应在其死亡之日起30日内到所属劳动保障所办理相关手续。
第五章基金管理与监督
第三十一条新型农村社会养老保险基金的管理，参照《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》的规定，实行统一的财务会计制度，实行收支两条线和财政专户管理，单独列账，专款专用。
第三十二条新型农保经办机构在市劳动保障部门和财政部门共同认定的国有商业（控股）银行设立新型农村社会养老保险基金收入户和支出户。财政部门在同一银行开设财政专户。收入户、支出户和财政专户只能在同一银行各开设一个。
新型农保经办机构应本着安全、就近、方便的原则与乡（镇）金融服务机构建立养老保险费收缴和养老保险待遇支付机制。
第三十三条新型农保经办机构要建立新型农村社会养老保险基金预决算制度、财务管理制度和内部控制制度，有效防范和化解基金管理风险，确保基金安全。
第三十四条市及区（县、市）财政部门应按规定编制新型农村社会养老保险财政补助年度预算，并及时将资金划拨到新型农村社会养老保险基金财政专户，确保养老保险待遇按时足额发放。
第三十五条新型农村社会养老保险基金，只能用于支付参保人员的养老金、养老补贴和一次性丧葬补助金，不得提前支取或挤占挪用。
第三十六条新型农村社会养老保险基金结余只能存入国有商业（控股）银行或认购国债，确保基金安全和保值增值。不得用于直接投资。
第三十七条各级劳动保障、财政、审计部门要在各自职责范围内，切实加强对新型农村社会养老保险基金的监督管理。
第六章法律责任
第三十八条国家工作人员和新型农保经办机构工作人员及相关人员违反本试行办法第三十一条、第三十二条、第三十五条、第三十六条的，由劳动保障行政部门或者上一级行政机关责令其限期改正；情节严重的，由主管部门或纪检监察部门追究主要负责人和相关人员的责任；构成犯罪的，移送司法机关依法处理。
第三十九条伪造证件或者采取其他手段骗取或冒领、多领养老保险待遇的，由新型农保经办机构依法追回，并由相关部门追究责任；构成犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七章附则
第四十条各区（县、市）上年度农民人均纯收入以统计部门公布的数据为准，缴费按自然年度计算。
第四十一条本试行办法适用人员也可以选择按照灵活就业方式参加城镇企业职工基本养老保险。
【关键词】农业保险 大灾风险 分散机制
【中图分类号】F840.66 【文献标识码】A
党的十八届三中全会《决定》提出，要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。农业保险经营中的大灾风险分散机制是农业保险制度中不可或缺的制度要素和重要组成部分。①文章结合学习贯彻《决定》精神，对我国农业保险大灾风险分散机制的现状、问题和必要性进行分析，在借鉴国外先进做法和国内实践经验的基础上，提出加快建立农业保险大灾风险分散机制的对策和建议。
现状和问题
总体现状。目前，全国范围内的农业保险大灾风险分散机制还没有完全建立。2013年3月1日起实施的《农业保险条例》，对我国建立农业保险大灾风险管理制度从法规角度首次做出了规定。随后，2013年7月1日国务院办公厅下发的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出了“建立完善财政支持的农业保险大灾风险分散机制”的要求。财政部于2013年底出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，并从2014年起开始执行，标志着我国农业保险大灾风险分散机制的建立迈出了关键步伐。2014年8月10日国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，即“保险国十条”，再次提出要“完善对农业保险的财政补贴政策，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”的明确要求。
存在问题。首先，机制尚未完全建立。我国各省市、各地区在农业保险风险分散管理方面的做法差异较大，政策波动性强，保险业抵御农业大灾风险的能力非常有限。农业保险大灾风险分散机制的脆弱，已成为当前制约我国农业可持续发展的重要问题。随着我国农业保险规模的快速发展，农业保险大灾风险分散机制缺失的问题日益凸显。②
其次，法律法规配套不完善。当前，适用于农业保险大灾风险的法律法规还不完善、不健全，农业保险大灾风险分散机制的建立主体、运行模式、运作方式及准备金积累等方面的制度规定和政策依据都相对缺乏。尽管财政部2013年出台的《农业保险大灾风险准备金管理办法》规定了农业保险经营企业都应按照农险保费收入和农险业务超额利润的一定比例，提取农业保险大灾风险准备金，但该准备金只是在保险企业的层面计提并仅限于企业内部使用，其抵御大灾风险的能力明显不足。
最后，大灾风险准备金积累不足。广义的大灾风险准备金，其积累渠道和适用范围应更加多元和广泛，但我国目前仅有部分地区安排了区域性农业大灾风险基金，且基金规模和运作模式都存在很大不足。另外，各农业保险经办企业的农业保险大灾风险准备金也积累不够。在2014年开始执行的《农业保险大灾风险准备金管理办法》之前，各承办农业保险的保险企业没有按照老办法足额提取大灾风险准备金，导致准备金缺口较大，一旦发生巨灾，保险公司将无力赔付。
必要性分析
贯彻十八届三中全会和中央一号文件精神的必然要求。党的十八届三中全会《决定》提出，要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。从2007年至2014年中央的7个一号文件中，6次提到建立农业保险大灾风险分散机制的问题。一系列文件精神表明，建立农业保险大灾风险分散机制是农业保险制度建设中必不可少的重要组成部分，对完善农业保险政策，防范农业生产大灾风险，保证国家粮食安全，维护农民利益，保持农业可持续发展具有重要意义。
农民作为弱势群体无力承担农业大灾风险。在我国，由于历史原因、经济结构和社会资源分配等因素影响，农民历来属于弱势群体。农民获取市场信息的能力、参与社会竞争的能力、创造和积聚财富的能力、维护权益的能力、自我实现的能力等都比较弱势。我国又是农业大国，农村人口规模庞大，农业现代化基础薄弱，农业和农民的保险保障水平较低。③受农业自然条件复杂、农业防灾体系薄弱、农业抵御风险的能力低等因素影响，农业自然灾害发生频率较高且损毁程度都比较严重。以河南省为例，仅2013年全省秋季作物受灾面积就达5800余万亩，绝收面积2000余万亩，受灾农业人口近4500万人，农业直接经济损失达180亿元。④在当前农业保险仅能够提供最基本的物化成本保障，且保险保额增速明显落后于农业生产资料价格上涨速度的情况下，一旦发生重大的自然灾害，现行的农业保险政策根本无法对受灾农民予以充分保障。
农业生产的风险特点决定必须建立大灾风险保障。农业是高风险、低收益的弱势产业。农业巨灾风险管理是农业保险体系健康发展的重要前提和必要保障。从风险管理角度看，农业风险具有发生频率高、风险单位大、系统性强、关联性强等特点。笔者认为，我国农业保险的开展应该以省为单位，省级政府是巨灾风险分散机制的主体，在制定巨灾风险分散政策时，需考虑承担多少风险比例的问题。如果政府分摊风险过多，会给财政带来沉重负担，同时“挤占”保险公司的风险转移职能；如果政府分摊风险过少，则不能起到巨灾风险转移和分散的目的。以河南省小麦保险为例，从政府角度出发，利用县级小麦生产的历史数据，量化分析省内小麦生产风险，设计农业巨灾风险最优分摊计量模型，测算省级政府与保险公司的巨灾风险最优分摊比例。⑤
农业风险的系统性特点削弱了保险企业在农民之间、农作物之间、各地区之间分散风险的能力。如果种植业旱灾、畜牧业疫情等一旦发生，往往波及多个县、市甚至多个省份，即农业风险的单个风险单位较大。例如，1998年发生在我国多条江河流域的洪涝灾害造成的农业直接经济损失5000多亿元；2009年春我国中西部多个省份的持续干旱，造成冬小麦等农作物经济损失数百亿元；2010年春在云南、贵州等西南省份的大旱和同年5月份以来南方多省区的洪涝灾害，也造成农业生产1000余亿元的经济损失。
地方政府或保险公司等单一主体无力单独承担农业大灾风险。自2007年中央财政启动农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险取得迅猛发展，目前仅次于美国，位居世界第二、亚洲第一，成为全球最重要、最活跃的农业保险市场之一。但随着农业保险承保面积不断扩大，险种不断增加，以及承保责任的不断加大，农业保险所累积的风险特别是农业大灾风险也在不断增大。一旦发生大面积农业灾害，地方政府或保险公司等主体则无力单独承担农业大灾风险。以农业为主产业的地方政府大多经济落后、财力有限，无充足的预算资金安排承担农业风险；保险企业也会造成超出偿付能力出现巨亏甚至破产。地方政府和农业保险经营企业一旦难以兑现对投保农户的理赔承诺，将导致社会不和谐、不稳定。
国外做法和国内经验借鉴
国外先进做法。目前，世界上有40多个国家对农业大灾风险分散机制进行了比较成功的探索和实践，较为典型的有美国、德国和日本。
美国是目前世界上农业保险大灾风险机制比较健全的国家之一，其农业大灾的风险管理源于“特别灾害救助计划”。1994年美国国会通过了《农作物保险改革法》，随着农业大灾保险机制的不断完善和发展，包括应急准备金债券、举债股票、巨灾债券等各种农业风险衍生产品在内的“农业巨灾证券化”风险分散管理模式不断建立和完善，对于分散农业大灾风险起到了至关重要的作用。
德国采用的是“以市场为主导、政府少干预”的市场化农业保险风险分散运作模式。在农户自愿投保的基础上，由经营农业保险的各家商业保险公司针对农户不同需求开展农业保险。同时对农业大灾保险进行特殊管理，设立专业的农业大灾风险管理部门，将农业大灾风险保险进行再保险。
日本农业大灾风险管理的法律法规体系比较健全。早在1928年就颁布了第一部《农业保险法》，现行的农业保险执行的是《农业灾害补偿办法》。同时，日本的农业保险大灾风险防范体系也比较健全，由农业共济组合、农业共济组合联合会和政府农业保险机构三部分组成，采用典型的农业保险原保险与再保险相结合的机制进行农业大灾风险分散管理。
国内实践经验。目前，我国部分地区结合自身情况，进行了农业保险大灾风险分散机制建设的有效探索和实践。其中上海模式最具代表性。
上海市政府于2014年颁布实施了《上海市农业保险大灾（巨灾）风险分散机制暂行办法》。该《办法》规定，每一年度内的政策性农业保险业务，其赔付率在90%以下的损失部分，由承担农险业务的保险企业自行承担；赔付率在90%至150%的损失部分，由保险企业以再保险的方式分散风险；赔付率超过150%以上的损失部分，由保险企业用对应随时区间内的再保险赔款的摊回部分以及农业保险大灾风险准备金分散和承担。同时，《办法》还要求保险企业按照国家有关规定提取农业大灾风险准备金，并鼓励其购买商业再保险，对再保险保费予以补贴，将财政补贴由“补机构”变为“补业务”。
借鉴和启示。国外发达国家的先进做法和国内有关地区的实践经验告诉我们，在我国建立农业保险大灾风险分散机制，既要借鉴国外先进做法，又要符合我国国情。在进一步建立健全农业保险相关法律法规和规章制度的前提下，不断完善农业保险大灾风险管理制度，探索建立政府引导、市场运作的农业保险再保险制度，建立财政支持的农业保险大灾风险准备金制度等。条件成熟时，还可以通过资产证券化等综合金融手段来分散农业大灾风险。
对策和建议
由于农业保险的准公共产品特征，决定了政府在构建农业保险大灾风险分散机制中的引导地位，政府和市场的紧密合作才是分散农业保险大灾风险的有效途径。因此，我国亟需加快建立多层次、广覆盖、可持续、政府与市场共同参与的农业保险大灾风险分散机制。⑥具体讲，就是加快建立由再保险、大灾风险准备基金和资产证券化等其他融资手段三个层次共同组成农业保险大灾风险分散机制。
构建政府引导和市场化运作的农业保险再保险制度。农业保险再保险是应对农业大灾风险的有效机制。在我国农业再保险刚刚起步的当前时期，为进一步分散农业保险大灾风险，建议构建政府引导、市场化运作的农业再保险制度。一是以现有的中国再保险体制为依托，通过政府拨款成立专项基金，将农业保险再保险交给中国再保险公司进行经营和运作，由中国再保险公司为商业保险公司的农业保险业务提供再保险服务。二是国家出资成立专门的政策性农业保险再保险公司，并以法律形式明确各地区在开展农业保险业务时，必须向中国再保险公司、专门的农业再保险公司或其他国际再保险公司分保。对其在提供农业保险再保险服务和经营中出现的亏损，由政府在一定范围和标准内予以负担。
建立由财政支持的农险保险大灾风险准备机制。农业保险大灾风险准备金，就是在农业保险再保险之外建立的一种对付农业大灾风险责任的准备金。发生农业大灾后，在再保险限额之上，或者赔付率达到触发准备金条件的，由该准备金在一定范围内支付。要探索机制与资金相结合的方式，建立由财政支持的农险保险大灾风险准备机制。⑦一是积极、有效、充分发挥市场的决定性作用，研究建立由政府、农民、保险公司、再保险公司等多方共担风险的机制。其中，政府主要承担发生概率低、市场难分散的巨灾损失，并统筹考虑各级财力状况和大灾防范需求等因素，合理确定资金支持的规模和范围，保险公司按规定逐年计提并滚存大灾风险准备金，实现“以丰补歉、以盈补亏”。二是多渠道筹措资金，建立全国和省级范围内的农业保险大灾风险准备基金，并实现统筹。政府对基金的建立和运作给予政策支持，盈余之年基金滚存，大灾发生之年用滚存的基金进行赔付，差额部分再由政府通过补贴形式予以弥补，同时实现大灾风险准备金的逐年累积和定向使用。
通过资产证券化分散农业大灾风险。农业大灾风险还可以通过资产证券化的方式分散，即保险人或再保险人通过发行金融工具，实现农业大灾风险向资本市场转移，该过程可以通过买卖金融工具得以实现。⑧农业保险大灾风险证券化的工具主要包括：巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换等。例如，以政府成立的农业大灾风险基金为载体，通过财政担保发行债券，将农业大灾风险转移到资本市场，实现更大范围的风险分散，在一定程度上解决农业大灾风险防范和化解过程中的资金瓶颈等问题。但在我国目前的资本市场还不规范、不发达，相关的法律法规和配套制度等相对落后的情况下，农业大灾风险分散的证券化必须有一个适应中国国情和市场化的起步、运作和逐步规范的过程。
总之，农业自然灾害由于突发性强、集中性强等特点，其破坏程度和造成的损失十分巨大，影响也十分广泛。在农业保险的运行过程中，仅凭保险公司的商业运作根本无法承担和分散大灾风险。因此，应按照《农业保险条例》等规定，明确“政府引导、市场运作”的基本思路，加快建立多层次的农业保险大灾风险分散机制，完善农业保险风险防范和化解体系。同时积极引导和鼓励社会资源，运用市场化手段参与农业保险大灾风险分散，从根本上提高我国农业生产防灾减灾的能力和农业保险经营的抗风险能力，推动我国农业保险创新发展，走好强农惠农富农新路。
（作者单位：中州大学经济与贸易学院）
【注释】
①庹国柱，王克，张峭，张众：“中国农业保险大灾风险分散制度及大灾风险基金规模研究”，《保险研究》，2013年第6期。
②庹国柱，朱俊生：“完善我国农业保险制度需要解决的几个重要问题”，《保险研究》，2014年第2期。
③冯文丽，苏晓鹏：“构建我国多元化农业巨灾风险承担体系”，《保险研究》，2014年第5期。
④郑军，刘丽：“农业巨灾保险机制的研究述评”，《重庆工商大学学报》，2014年第4期。
⑤霍然，王克，张峭：“政府农业巨灾风险分摊比例研究―以河南小麦保险为例”，《农业展望》，2014年第5期。
⑥朱铭来，柴化敏：“巨灾风险保险与政府干预研究”，《中国物价》，2013年。
⑦王红珠：“论我国农业保险巨灾风险分散机制的建立”，《江西财经大学学报》，2010年。
一、基本原则
开展棉花种植业保险试点工作遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进、保费共担”的原则。
二、保险标的
凡符合下列种植规范的棉花（以下简称保险棉花），均可作为保险标的：
（一）经过政府部门审定的合格品种，符合当地普遍采用的种植规范标准和技术管理要求；
（二）种植场所在当地洪水水位线以上的非蓄洪、行洪区；
（三）生长正常。
三、保险责任
在保险期间内，因人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾等原因，直接造成保险棉花损失，损失率（损失率=单位面积植株损失数量/单位面积平均植株数量）达到30％（含）以上时，按照保险合同的约定负责赔偿。
四、保险金额、费率、期限
保险棉花的每亩保险金额参照保险棉花生长期内所发生的直接物化成本，包括：种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本和地膜成本。*8年棉花每亩保额暂按225元标准执行，费率8%即每亩18元。保险期限自保险棉花苗齐或移栽成活后起，至收获期开始采摘时止。
五、保费承担比例
中央、省、市、县财政分别承担35%、25%、5%和15%的保费补贴（项城市省直管县市，承担20%），其余20%由农户和龙头企业负担。
六、赔偿处理
（一）保险棉花损失后，如果有残余价值，应由双方协商确定其金额，并在核定实际损失时作相应扣除。
（二）保险棉花发生险保险责任范围内的损失，保险人按照保险棉花不同生长期的最高赔偿标准、损失率及受损面积计算赔偿：赔偿金额=不同生长期的最高赔偿标准×损失率×受损面积。
棉花不同生长期最高赔偿标准
生长期
最高赔偿标准
苗期
225元×30％=67.5元
蕾期
225元×50％=112.5元
花铃期
225元×80％=180元
吐絮期
225元×100％=225元
（三）保险合同载明的保险棉花种植面积小于其实际种植面积时，保险人按保险合同载明的保险棉花种植面积与实际种植面积的比例计算赔偿；保险合同载明的保险棉花种植面积大于其实际种植面积时，保险人按实际种植面积计算赔偿。
（四）保险棉花发生部分损失，保险人履行赔偿义务后，本保险合同的保险金额、保险数量相应减少。
八、承保方式、承办机构
坚持尊重农户意愿与提高组织程度相结合，以县为单位集中统保。经省财政厅会同有关部门按有关条件评选确定：*8年棉花保险由人保财险*市分公司独家承办。
九、保险费交付
（一）财政保费补贴部分由财政局依据正式保险单保费金额，按实际承担比例划拨人保公司。
（二）个人交费部分由各县以乡（镇）为单位，由乡（镇）政府组织各行政村同人保公司、农业局（棉办）具体协助，按*8年个人棉花种植面积和保费承担比例收费。
十、资金管理
（一）保费收入管理。承办机构对财政补贴棉花保险费设立保险专用账户，单独核算、专账管理保费收支。
（二）财政补贴资金管理。财政承担的保费补贴资金列入年度财政预算。保费补贴资金实行国库集中支付。具体财政资金管理办法由省财政厅另行制定。
十一、保障措施
（一）加强组织领导。棉花种植保险时效性强，参与面广，必须加强领导。为确保此项工作顺利开展，成立*市棉花种植保险工作领导小组。
组长：王申亭（市委常委、市政府常务副市长）
副组长：史根治（市政府副市长）
成员：杨子旭（市政府副秘书长）
王银安（市财政局副局长）
刘宏伟（市农业局副局长）
王向阳（人保财险*市分公司总经理）
