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自2004年起，党中央审时度势，连续十个一号文件锁定三农。在这些文件中，中央在强调发挥当前农村基本经营制度优越性的同时
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5. 陈晓华.现代农业发展与农业经营体制机制创新.农业经济问题，2012，（11）.
6. 孔祥智.论稳定和完善农村基本经营制度.新视野，2010，（3）.
7. 郑立新.稳定和完善农村基本经营制度——认真贯彻落实党的十七届三中全会.求是，2008，（21）.
8. 郑立新.继续稳定和完善农村基本经营制度.农村工作通讯，2008，（7）.
基金项目：国家自然科学基金面上项目“成员异质性、合作社理论创新与农民专业合作社发展政策体系构建”（项目号：71273267）。
作者简介：孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院党委书记、副院长、教授、博士生导师；刘同山，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。
收稿日期：2013-07-08。
关键词 农村经营管理；新时期；工作任务
中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）08-0306-02
在整个国家的“三农”工作体系中，农业部门承担的工作无疑是最重也是最基础的。农业部门内部的工作从总体属性上可分为农业生产管理和农村经营管理两大类，前者属于农业生产力发展和提高的范畴，工作的目标是保障农产品供给的数量和农产品的质量和安全；而后者属于农业、农村内部生产关系调节指导的范畴，工作的目标是如何调节农业、农村内部的各种关系，主动适应农业经营、农村生产力的发展需求，充分发挥生产力的最大潜力，推动农村社会进步，构建“四化”协调发展的新局面。随着我国农业生产力水平的提高和农村改革的全面深化，农村经营管理工作面临前所未有的新形势、新内容、新挑战，农村经营管理体系建设也迎来了难得的发展机遇。
1 建国以来农村经营管理工作的沿革
建国以来我国的农村经营管理工作大体上可分为改革开放前后2个阶段。改革开放前在“三级所有、队为基础”的经营体制下，农村经营管理工作的任务有2项：一是指导生产大队和生产队的年度收益分配，包括收益分配方案的审批、落实生产计划、下达并完成国家粮食征购任务。二是指导管理农村会计队伍，承担对生产大队和生产队会计的业务培训和管理，搞好村组一级的核算。当时有一种形象的说法是农村财务管理是农经工作者的看家本领。改革开放后农村经营管理的工作面逐步拓宽，工作重点不断转移。随着家庭联产承包责任制的落实，20世纪80―90年代农村经营管理工作重心由财务管理、收益分配管理转到了落实家庭联产承包经营制度、维护农民权益、保持农村集体资产保值增值上来，出现了农村合作基金会繁荣的短暂局面。进入21世纪，随着农村改革的深入，农村土地承包及土地流转管理、农村集体资产与财务管理、农民负担监督管理、指导农民合作组织、指导农业产业化、指导农业社会化服务体系建设成为农村经营管理工作的重心，也就是所谓的“三大管理、三项指导”，农经工作涉及面广、任务增加。近年来，一些工作又随着改革的不断深化，内容不断拓宽延伸，比如下一步将开展的农村集体资产产权制度改革、农村土地承包纠纷调解仲裁、农村土地经营权确权登记、健全完善农业社会化服务体系工作等将成为农村经营管理工作新的中心[1]。
2 新时期农村经营管理工作面临的任务
2.1 维护农民的土地承包经营权利，保持农村基本经营制度的稳定，并长久不变
随着我国农村基本经营制度由改革开放初期的“以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制”到党的十五届三中全会提出的“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”，再到党的十七届三中全会提出的“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制要保持稳定并长久不变”和党的十八届三中全会提出的农村经营体制改革要“以家庭经营”为基础的演变，我国的农村经营体制改革正逐步深化。
新时期坚持“家庭经营”基础地位最重要的工作是维护农民的土地承包经营权力，保持农村基本经营制度稳定并长久不变。这就要求农村经营管理工作者要把农村土地承包管理工作提高到一个新层次、新水平。搞好农村土地承包管理工作，确权登记颁证是前提，规范流转行为是基础，合同管理是手段，建立流转市场是关键，纠纷调解仲裁是保障。必须集中一段时间对农民承包土地进行确权登记颁证，彻底解决农户承包土地面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转发展适度规模经营、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；通过确权登记颁证建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利；通过确权登记颁证建立健全土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化。必须建立完善县乡农村土地承包经营权流转市场，为流转双方提供流转信息、政策咨询、合同签订等系列服务，规范土地流转行为。必须建立健全纠纷调解仲裁体系，按照《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的要求建立土地纠纷乡村调解、县市仲裁、司法保障的纠纷调处体系。
2.2 深化农村产权制度改革，增加农民财产性收入
随着农村改革的深入，农民增收必须突破家庭经营的单一格局，通过对农村集体资产的产权改革，引导农村劳动力转移就业，实现收入来源的多元化。逐步加快缩小城乡居民收入差距的步伐，走城乡一体的道路，实现党的“十”提出的建立“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的现代工农、城乡关系，确保城镇化、工业化、信息化、农业现代化“四化”协调发展，使广大农民充分享受我国现代化成果。赋予农民更多财产权利是十八届三中全会《决定》提出的目标。要实现这一目标，关键除了盘活农民对集体土地使用权以及承包地的使用权能，让农民手中的“资源”成为致富的财产外，更重要的是对农村集体资产进行股份制改造，为此，必须稳妥地推进产权制度改革[2]。这项工作是农村集体资产与财务管理的延伸，是新时期农经工作面临的又一个新课题。不仅涉及农村集体经营性资产、集体建设用地、非家庭承包土地等资产的股份量化，也涉及农村集体经济组织成员资格界定等十分敏感、十分复杂的问题，需要农村经营管理工作者大胆积极探索，其最终目标应是在农村指导建立新型的农民股份经济组织和产权交易中心。通过深化农村产权制度改革，依靠落实农民的财产权利，尤其是农民的土地经营权、宅基地使用权、房屋财产权、集体经济收入分配权等，使农民真正在法律上拥有、占有、支配、处置这些财产的权利。使农民的财产资产化、资本化，农村生产要素实现自由流动，农民在自己财产的交易流动上才能获得应有的增值收益，从而突破农民收入依靠家庭经营的单一格局，实现收入的多元化，破解农民增收困难的问题[3-4]。
2.3 培育壮大新型农业经营主体，适应现代农业发展需求
针对目前我国农村小规模农户经营的现状，要实现农业现代化必须构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体，解决农户分散经营与发展现代农业的矛盾，使经营体系适应现代农业技术装备水平的要求、适应城镇化的要求、适应农村劳动力转移的要求。
中办发（2014）61号文件指出，要“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，培育家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体”。农村经营管理工作者面临培育指导新型农业经营主体、建立新型农业经营体系的光荣任务，责任重大。当前工作重点应放在分级建立家庭农场、农民合作社、龙头企业的示范体系，健全管理服务制度，发挥典型示范作用，通过加大规范化建设培训力度，逐步规范经营行为，提高其经营效益。使新型经营主体的资源利用率、劳动生产率、土地产出率明显高于分散经营的农户，吸引农户流转土地发展适度规模经营，走出一条坚持农户家庭经营基础地位不变的农业现代化道路[5-6]。
2.4 完善双层经营体制，探索农村集体经营的有效实现形式
“统分结合的双层经营体制”作为我国农村的基本经营制度已经被写入了国家宪法，必须坚持。“双层经营”制度设计的初衷是要充分发挥集体经营和农户家庭经营2个方面的优势，做到优势互补，从而最大限度地发展农村生产力。但目前农村由于集体经济普遍薄弱，使集体统一服务功能的严重弱化，多数地方双层经营实际上变成农户单层经营。如何发挥农村集体经济组织为农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率是农村经营管理工作者面临的一项新课题。要大胆探索，在有条件的地方根据农民意愿通过统一连片整理土地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，采取自营或委托经营方式变相为农户生产提供服务，不断完善双层经营体制，探索农村集体经营的有效实现形式。在集体统一经营功能弱化的情况下，指导社会化服务组织发展，培育农业社会化服务组织，采取政府购买服务也是农经工作者需要探索的课题。
2.5 强化农民负担监督管理，维护农民合法权益
20世纪80―90年代，农民负担监督管理工作形成了预决算审批、专项审计、监督卡等“三项制度”。进入21世纪，随着国家财力增加，从2005年起国家取消了农业税，国家逐步对农民实行种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等支农惠农政策。由于农民的显性负担基本不再存在，“三项制度”中的预决算制度不再存在，但专项审计制度、监督卡制度仍然是农民负担监督管理工作的有效手段。如何在新常态下加强对农民隐形负担的监管，建立农民负担监督管理的长效机制，确保国家的支农惠农政策落实是农村经营管理工作者面临的新课题。
2.6 推进产业化经营，拉长产业链条，增加农民收入
随着农村经营体制改革的深化，新型农业经营主体将是我国农业经营的主力军，农村将涌现出新型的职业农民队伍。要改变新型职业农民仍从事初级农产品生产的状况，有效增加其收入就必须推进农业产业化经营，拉长产业链条，建立新型经营主体和新型职业农民与农业产业化龙头企业紧密的利益联结机制，使其参与到产业化经营当中去，这项工作将是新时期农村经营管理工作者要长期面对的课题。
3 参考文献
[1] 卢金玲.农业经济管理现状与趋势浅析[J].科技与企业，2014（17）：88.
[2] 许世亮.信息化在现代农业经济管理中的应用探究[J].中国集体经济，2014（31）：47-48.
[3] 王雅鹏，杨涛，张岳君.农业经济转型期农业经济管理学科发展的思考[J].华中农业大学学报：社会科学版，2003（4）：1-5.
[4] 郑晓杰.论转型期农业经济管理学科发展[J].农业与技术，2014（8）：229.
党的十八届三中全会结束后，韩长赋将调研第一站放在了陕西，调研内容包括职业农民培育工作、现代农业转型、土地确权登记。
韩长赋说，“我们就是要走家庭农场和专业合作社的路子，去实现农民家庭增收、农业增效，从传统身份农民向职业农民的转变、从传统农民向现代农民的转变”。
保障农民权利
自党的十一届三中全会以来，历届三中全会凡涉及农村的改革规划必谈及保护农民权益。
1998年10月，十五届三中全会总结农村改革二十年的经验之一即是“保障农民的物质利益，尊重农民的民利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则”。
韩长赋认为，十八届三中全会作出的决定中关于深化农村改革的内容部分特别强调了保障农民权利、增强农村活力、促进城乡统筹、建立体制机制，这四个方面体现了深化农村改革的目的、内容、方法和要求。
韩长赋指出，新形势下深化农村改革，要处理好胆子大与步子稳的关系，农村改革要在解决矛盾中获得前进。
保障农民权利，如何在小规模分散的家庭经营基础上发展现代农业，如何在保障国家粮食安全的同时解决农民增收致富问题，如何在保持农产品长期有效供给的前提下实现农业可持续发展，以及在农村人口大规模流动的背景下确保农业 “后继有人”，这将是接下来要研究的农村改革“规定动作”。
韩长赋指出，当前改革的重点任务是稳定农村土地承包关系，保障农民的土地财产权益，坚持家庭经营的基础性地位，扶持发展农村合作经济，鼓励工商资本发展现代农业，完善农业社会化服务体系，改革农业补贴制度，完善农产品价格形成机制，完善粮食主产区利益补偿机制，引导合作社发展信用合作，推进农业转移人口市民化，推进基本公共服务均等化。
守住农村基本经营制度底线
涉入攻坚期、深水区的农村改革，该如何操刀？
韩长赋认为，要坚持稳中求进，坚持改革政策取向、基本面，就是基本经营制度、强农惠农政策不动摇；要统筹兼顾“三农”，尊重农民主体地位，同等重视农业、农民和农村；要坚持城乡联动改革。坚持农村改革和城市改革一并设计、一体推动，发挥工业对农业的辐射带动作用、城市对农村的支持反哺作用，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；要搞好试点试验；要加强底线思维，必须遵循保障农民物质利益和民利的基本准则，守住农村基本经营制度这条底线。
今年8月，韩长赋就曾撰文指出，“构建新型农业经营体系，必须完善农村基本经营制度”，首先要稳定土地承包关系。
农村基本经营制度指农村土地的所有制制度和经营管理制度，也可简称为农村土地制度。十七届三中全会指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度”。
关键词：劳动力转移；农业经营体制；市场化
中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）22-0072-03
随着我国城市化进程的加速，以及整体经济水平不断提高，关于我国农业生产经营发生了一系列重要事件。首先是发展战略的转变，由农业支持工业转变为工业反哺农业，取消了农业税，逐步增加农业补贴。农村劳动力不断向城市转移，各类城市化政策不断出现。土地流转成为农业经营中的一个重要现象，出现了专门的土地流转交易机构。 农业经济主体出现了非家庭化迹象，资本进入农业使农业开始向资本化运营转变。这些现象在东部发达地区表现得尤其明显。随着我国城市化进程的加快，原有统分结合的双层农业经营体制的基础条件发生变化，相应的经营体制必然也发生变化。那么，劳动力转移对统分结合的双层经营农业经营体制的影响是什么？如果农业经营体制内出现了明显的市场化因素，那么劳动力转移在此中的作用机制是什么？本文试图分析这些问题。本文研究的农业经营体制主要是家庭联产承包责任制，这也是我国农业经营体制的主要形式。以下部分根据表述的需要，不在专门区分家庭联产承包责任制和农业经营体制的概念。
一、家庭联产承包责任制的存在条件变化的事实
典型事实是经济研究的起点，关于本文的典型事实——劳动力逐渐转移、土地流转和土地流转持续进行。这些典型事实的出现反映了原有农业经营体制存在条件发生了变化。随着经济体制的整体推进，外资的进入，民营经济的兴起，城市劳动力出现了持续的需求，同时，国家逐渐放开劳动力流动限制，这些导致了农村剩余劳动力持续向城市流动。通过收集其他学者整理的数据和自己的测算，我们得到了表1，具体的计算方法是用后年的城市化率减去前年的城市化率，得到的增量我们用来表示农村劳动力转移的增量。这个方法算出的结果与现实可能会有出入，但是能够基本反映劳动力转移的情况。这个典型的农村人力资本要素向城市的流动在表1中得到了很好的描述。从表1可以看出劳动力转移率连年增长。更为重要的是这个转移率的增长类似转移增长的加速度，有很大的累加效应。这个时间序列反映了我国农村劳动力向城市的流动是加速进行的。这是一个非常重要的客观事实。
农村劳动力持续向城市转移必定对农村土地经营产生重要影响。这个影响直接涉及我国农村土地经营权分散不利于规模化生产经营的现实，是这个不利条件发生了积极的转变，也即土地流转的出现和持续进行。我国土地流转情况学者们已多有研究，国家相关部门也及时作出统计描述。结合其他学者如赵德起的数据收集和自己的补充，得到表2。表2反映了我国土地流转比例逐年增长，从1999年的1.56%上升到了2009年的11%。流转比例的增长速度也一直保持上升状态，从1999年的0.37%到2009年的2.30%。土地经营权自古以来就是我国农业生产和农村社会经济中的重要因素，影响着社会经济的各个方面。限于我国基本土地制度，我国土地所有权与经营权分离，土地不能私人出卖。但是，由于大量农村劳动力向城市转移，在城市获得了远远高于农村土地经营的收入，土地的社会保障功能逐渐削弱，农村土地流转成了必然的选择。土地流转的逐渐扩大，已经影响到了农业整体的生产经营体制。这又是个重要的客观事实。
农村劳动力转移是土地流转的根本条件和动力，土地流转方便了农村劳动力转移，反过来促进了农村劳动力转移。这两个农村经济重要的客观事实改变了20世纪80年代农村经济体制改革形成的经营体制。农村家庭联产承包责任制的存在基本条件是城乡人口基本不存在流动，土地经营权基本稳定，农业经营主体是家庭。但是现在这些条件发生了变化，农村人口逐渐向城市转移，农地使用权流转比例也逐年增加。必然会改变原有的生产经营方式，而且随着时间的推移，这种影响会逐渐扩大。
二、关于农业经营体制变革的理论评述
对于1980年生的我国农村经济体制改革，学者多有探讨，主要运用新制度经济学理论，从制度变迁理论、制度绩效、产权、激励角度给予了解释。例如张五常从交易成本的角度，把制度变革原因归结为维持制度的费用和变革制度的费用，解释了我国农村经济体制发生变革的原因。姚洋运用数理和计量方法研究了我国农业制度绩效。周其仁论述了我国农村体制改革后农村市场变化。黄少安从产权的角度运用计量的方法研究了家庭联产承包责任制的激励作用。
但是随着我国农村社会经济条件发生变化，特别是农村劳动力持续向城市转移，以及农地流转持续增加，农业经营体制出现了新的特点，原来的解释出现了不适应局面。
制度变革成本理论认为制度变革的主体是政府。制度变革成本大于收益，阻力很大时，制度变革不会发生，当变革成本较少，收益大于成本时，政府才会推动变革发生。但是当前的制度新变化不是政府推动的，而是农民持续向城市流动的条件下，农村自发推动的，这种变化远远大于当年小岗村一个地方的私下变化。
产权理论强调农地产权对农民的激励作用，但是随着农村劳动力持续向城市转移，以及非农收入远远高于农业收入，单个家庭少量的农地产权的激励作用逐渐相对弱化。
发生这些理论与现实不适应的变化的根本原因在于农村劳动力大规模地持续向城市转移。本文抓住这个关键变量，试图从农村劳动力转移的角度，论述农业经营制度的变化机制和方向。
三、劳动力迁移对农业经营体制市场化影响的概念框架
改革创新是经济社会发展的动力之源。省委十二届五次全会对全省继续解放思想,深化改革开放,再创体制优势,推动科学发展作出了全面部署。推进新一轮农村改革开放,创新农村发展机制,既是贯彻落实省委全会精神,推进改革的重点和难点,也是应对当前国际金融危机,拓展农村消费市场,促进经济转型升级的重要途径。创新农村发展机制,增强农村发展活力,是当前面临的一项十分紧迫的任务。
创新转型升级机制,提升农业产业发展水平。农村产业发展是“三农”工作的基础。创新转型升级机制,是推进农业产业发展的治本之策。首先,要大力培育现代农业经营主体。2008年底,金华全市家庭承包经营的农户总数为117?郾68万户,户均承包经营耕地仅为1?郾85亩,且经营主体素质较低。加强高素质的现代农业经营主体培育,是推进农业产业转型升级的关键。一方面,要围绕农业主导产业,加快培育规模化、集约化经营的专业大户、家庭农场、农业企业等现代农业生产主体,逐步形成以企业为龙头、专业农民为基础、社会力量共同参与的农业新型生产经营队伍;另一方面,要紧跟农村消费升级和新兴产业发展趋势,引导各类民间资本和创业主体投资开发现代农业、旅游观光农业,培育一大批符合现代农业发展方向的生产经营主体。其次,要大力加强农业组织化建设。2008年底,我市农业专业合作经济组织社员户数为8?郾4万户,只占全市家庭承包经营农户总数的7?郾1%。以家庭经营为单元的农业生产方式,不但生产经营成本高,而且抗市场风险能力弱。因此,要把加强农业组织化建设放在重要位置,坚持按照产供销一条龙、农工商一体化的要求,大力培育各类生产合作型、销售合作型、中介服务型等农村新型合作组织,不断提升农村合作经济水平,实现千家万户小生产和千变万化大市场的有效对接。坚持以发挥供销社网络资源优势为依托,切实加强农业专业合作社、供销社、信用社“三位一体”的服务平台建设。同时,加强便捷高效的农产品流通网络建设,积极培育农产品流通企业,重视农产品购销组织和经纪人队伍建设,搞活农村商贸流通,切实解决农产品卖难问题。第三,要大力完善农业科技创新体系。科技创新是产业升级的重要力量。加强农业科技创新平台建设,积极利用农业科技进步和信息技术改造提升传统农业,不断提高农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化水平。加强农科教、产学研一体化的新型农业科技创新和推广体系建设,充分利用高等院校、科研机构的科技优势,完善落实首席专家、推广教授、责任农技员、科技特派员制度,使农业科技真正进村入户。同时,切实加强农村科技人才队伍建设,积极鼓励引导大中专毕业生、农业科技人才为新农村建设建功立业。
创新土地使用机制,加快土地流转步伐。土地是农民的命根子,土地问题始终是农村改革的重大课题。随着市场经济的不断发展和农业生产力的不断提高,土地使用制度创新再次历史性地成为农村改革的重点。一要完善土地承包经营权流转机制。土地流转是农业规模经营和现代农业发展的基础。但是,截止2008年底,金华全市农村土地流转面积仅42?郾8万亩,占家庭承包经营耕地总面积的19?郾7%。要在坚持依法自愿有偿的基础上,制定相应政策,引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,促进农业规模经营和土地利用效益最大化。同时,积极探索土地承包经营权置换社会保障的有效办法,对流转数量和流转期限达到一定条件的农户,纳入城镇职工社会养老保险体系,从根本上解决农民的后顾之忧,促进土地承包经营权和社会保障体系建设两项改革联动推进。二要深化农村宅基地制度改革。要在认真抓好农村宅基地确权、登记和颁证的基础上,搞好宅基地整理专项规划,结合村庄整治和下山脱贫,积极稳妥地开展农村宅基地置换城镇住房的探索,促进农民向城镇和中心村集聚。加大农村宅基地整理政策扶持力度,建立宅基地整理专项基金,制定完善宅基地复垦指标分配、资金扶持、工商税费减免等激励政策,引导工商企业等社会力量参与农村宅基地整理和农民住房改造建设。探索建立农村宅基地等非农建设用地的退出、盘活和流转机制,全面盘活农村土地存量资源,增加农民财产性收入。三要加强土地流转市场培育。建立健全土地流转中介服务组织,在市县两级建立土地流转指导管理机构,乡镇设立土地流转服务中心,村级集体建立土地流转服务站,为农民土地流转提供必要的服务。逐步完善土地流转价格形成机制,通过制定农用地基准地价等加强土地流转价格指导,通过协议、招投标等交易方式促进市场交易机制的逐步形成。切实加强土地流转管理,完善法律手续,使土地流转从自发无序走向有章可循、有法可依的轨道,确保土地流转健康有序进行。
创新农村信贷机制,做活农村金融服务文章。随着新农村建设的加快推进,完善农村现代金融体制已成当务之急。一要致力于完善农村金融服务体系。进一步深化农村信用社改革,切实发挥农村信用社对“三农”金融保障的主力军作用。鼓励发展村镇银行、中小民营银行、农村资金互助社等新型农村金融机构,允许有条件的农民专业合作社开展信用合作,规范发展农村小额信贷组织,逐步健全多元化的金融服务体系。同时,鼓励和引导国有银行、股份制银行、邮政储蓄银行,特别是地方性商业银行到农村布点,完善农村金融机构网点布局,扩大涉农业务范围,引导更多信贷资金投向农村。二要致力于加强农村信用担保制度建设。积极发展农村信用担保机构,探索财政资金和社会资本捆绑式组建农贷担保公司的有效途径,支持民间资本设立担保机构,鼓励供销合作社参与组建农信担保公司,构建政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保体系。积极创新贷款担保方式,扩大农村有效担保物范围,着力探索经确权登记的农民住房和农村集体经营性建设用地进行抵押融资的有效途径。三要致力于推进农村金融产品创新。鼓励农村金融机构加快金融产品和服务创新,大力发展农村小额信贷,积极推出贴近农民需要、符合农村实际的金融产品和服务举措,在贷款额度、期限、利率、程序等方面更好地满足“三农”需要。积极实施公共财政支持下的农民创业小额贷款、农村扶贫小额信贷,对符合条件的种养大户、农村企业,通过联保联贷等方式提供资金支持。同时,鼓励金融机构开发无担保的信用贷款,降低农民创业融资成本,提高个性化金融服务水平。
创新劳动就业机制,拓宽农民转移就业渠道。农民转移就业,既是工业化、城市化的需要,也是农民增收致富的重要渠道。至2008年底,金华市向非农产业转移的农民达190万人,占农村实有劳动力的69%。按目前农业生产力平均水平,仅需50万农村劳动力,仍有35万劳动力需要转移。当前,许多制约农民转移就业的制度障碍仍然存在,深化城乡劳动就业制度和有关配套制度改革迫在眉睫。一要改革户籍管理制度。要围绕建立城乡一元户籍管理制度的目标,逐步弱化乃至取消农村人口迁往城镇的种种限制,促进城乡人口自由流动。逐步剥离依附在户籍制度上的诸多不合理规定,取消对进城农民在子女教育、社会保障、医疗卫生等方面的限制,实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的同城待遇,为农民转移就业创造良好环境。二要完善就业服务体系。加快建设覆盖城乡的就业服务体系,建立健全农村劳动力资源信息网络,将农村劳动力统一纳入劳动力服务管理范畴,提供免费职业指导、职业介绍、政策咨询、法律援助等就业服务。建立健全劳动用工对接机制,加强与发达地区工业园区和城镇劳动力市场的协作配合,有组织地搞好劳务输出。合理规划和利用教育培训资源,建立政府-学校-企业相互配合的农村劳动力教育培训机制,通过定向培训、订单培训、校企联训等方式,努力造就一大批高素质的农民技工。三要搭好农民转移平台。坚持把中心镇作为农村劳动力转移的重要平台,积极稳妥地抓好中心镇扩权强镇改革工作,进一步加大政策扶持力度,在财政资金、土地指标等方面给予更大的倾斜,在产业培育、项目建设等方面给予更大的支持,在招商引资、企业技改等方面给予更大的优惠,做大做强具有区域经济中心功能的中心镇,为农村人口有序转移提供重要平台。
创新社会发展机制,加强民生需求保障。农村社会事业发展是新农村建设的重要内容。一要加快推进农村公共服务体系建设。这些年来,我市深入实施“百村示范千村整治”工程,至2008年底,全市近三分之二行政村完成整治,38个镇(乡)完成整镇整治。在此基础上,要按照“点成线、面成片”的要求,进一步推进农村基础设施和公共服务体系建设。特别是要加强农村社区科技、教育、文化、体育、医疗卫生等公益性事业建设,满足农民多样化需求,促进农民全面发展。二要加快完善农村社会保障制度。按照“农民缴费为主、政府补贴为辅和村集体经济组织适当补助”的原则,大力推进新型农村养老保障和农村新型合作医疗制度,建立与农民收入增长和经济社会发展相协调的筹资增长机制。完善被征地农民基本生活保障制度,实行新型农村养老保险制度与被征地农民养老保险、企业职工基本养老保险等制度的有机衔接,逐步实现农民工社会保险和养老保险城际之间的自由流动。三要加快改善农村消费环境。加快构建适应农村居民消费需求的新型商贸流通网络,深入实施“千镇连锁超市”和“万村便利店工程”,认真落实“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”等刺激农村消费的有关政策措施,千方百计激活农村市场和农民需求。深入实施“低收入群众增收行动计划”,加强偏远山区和贫困群众的就业援助工作,努力提高农民收入水平,切实增强农民消费能力。
创新多元投入机制,加大“三农”资金支持力度。投入不足一直是制约农村发展的“瓶颈”问题。要按照“政府主导、社会参与、农民主体”的原则,建立多元投入机制,切实破解资金瓶颈。第一,完善财政性投入机制。加大财政投入是发挥政府主导作用的必然要求。完善并落实各项强农惠农政策措施,全面提高公共财政保障农村公共事业的水平,统筹城乡基础设(转下页)(接上页)施建设,建立“三农”资金稳定增长的长效机制。同时,注重财政支农资金的整合,切实提高财政资金的使用效益。第二,拓展市场化运作渠道。按照“谁投资、谁受益”的原则,探索通过建立新农村建设投资公司等途径,广泛吸纳社会资本特别是工商资本的参与,盘活用好农村特别是中心镇、中心村的土地资源,引导更多资金投向“三农”领域。进一步放宽民营企业参与农村产业开发、基础设施和公共事业建设的准入条件,积极引导民营企业把投资和服务重点转向农村,实现“村企双赢”。第三,创新社会化运作载体。近年来,我市通过实施“新农村建设贡献行动”,每年为新农村建设筹集了大量资金。要进一步创新深化类似载体,积极开展“村企共建”、“结对帮扶”等活动,引导各类社会资金投向新农村建设。同时,要进一步完善社会力量参与新农村建设的税费减免政策,建立健全财政贴息、以奖代补、财政补助、奖补结合等机制,促进人才、信息、技术、资金等要素向农村集聚,充分激发农民群众建设美好家园的信心和热情,进而形成社会主义新农村建设的强大合力。
一、农业产业化介绍
而农业产业化是以市场为导向，以农产品生产基地为基础，依托龙头企业和各类中介组织的带动，将农业的产前、产中、产后诸环节联结为完整的产业链条，实行多种形式的一体化经营，形成内部有机结合、相互促进和利益互补机制，实现资源优化配置的农业经营方式。农业产业化能够有效引导农民进入市场，提高农业比较利益，有利于转变农业经济增长方式，促进农业剩余劳动力转移，加速城乡一体化进程，是实现农业现代化的必由之路。
因此，在社会主义新农村建设过程中，必须将发展壮大村级集体经济与农业产业化有机地结合起来，既壮大村级集体经济实力，夯实农业农村发展基础，实现农村经济社会又好又快地发展，又做到城乡统筹，逐步消除城乡二元结构，实现城乡一体化。
二、发展壮大村级集体经济的意义与作用
首先，发展壮大村级集体经济，是巩固和完善农村基本经营制度、推进农村改革发展的现实需要。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是现行农村基本经营制度。在这一体制内，“分”是“统”的基础，“统”是“分”的保障，单纯强调“分”的作用，而忽视“统”的功能，只能解决温饱问题。因此，要想实现共同富裕，就必须大力发展集体经济，优化和完善“统”的服务功能。如果村级集体经济薄弱，“统”的功能不强，就会成为影响和制约农村经济发展、农民增收致富的重要因素。当前农村正在发生新的变革，推进农业产业化经营、发展现代农业不可逆转，迫切要求开展多元化、多层次、多形式的农业社会化服务，这既为发展村级集体经济提出了新的要求，也为增强村级集体经济组织服务功能开辟了广阔的空间。发展壮大村级集体经济，是现阶段农村生产力发展对生产关系变革提出的必然要求，是完善和发展统一经营的迫切需要。
其次，发展壮大村级集体经济，是统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的物质基础。实践证明，凡是村级集体经济发展比较好的地方，新农村建设推进的速度就快，农村面貌发生的变化就大，农民群众得到的实惠就多，参与建设的积极性、主动性就高。当前，一方面国家财政实力总体还不强，公共财政全面覆盖农村还有一个过程；另一方面农村的基础设施和公共产品比较短缺，农民还不够富裕，农村社会福利和社会保障体系还不健全。因此，不能简单地把新农村建设依附于财政的扶持和工业的反哺，也不能简单地把新农村建设依赖于农民一家一户的投入。发展村级集体经济是弥补公共财政不足的重要途径，是增强新农村建设主体能力的需要。村级集体经济具有一定的补偿功能、扶持功能和保障功能，只有村级集体经济发展好了，才能更好地推动新农村建设。
最后，发展壮大村级集体经济，是加强农村基层组织建设，巩固党在农村执政地位和执政基础的重要保证。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。近年来，农村基层组织大力实施“五基本”建设，为村级组织和村干部办了大量看得见、摸得着的好事实事，极大地改善了基层工作条件，激发了广大农村党员干部的工作积极性，增强了村级党组织的凝聚力、战斗力和号召力。但要从根本上强化村级党组织推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的功能，发挥好战斗堡垒作用，得靠发展村级集体经济。此外，要从根本上提高村级组织领导农村经济发展能力，增强运转保障和公共服务能力，最终也要靠发展村级集体经济。因此，村级集体经济构成了基层政权建设的重要物质基础，是基层党组织凝聚力的重要保证。
三、农业产业化是实现农业现代化的必由之路
十七大报告指出：积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。由此可见农业产业化的地位和作用。以农业产业化促进农村工业化和城镇化，是新时期农村改革和发展的根本取向，也是农村全面建设小康社会的必然选择。
第一，农业产业化是农村改革的必然趋势，是农业市场化的必然结果。当前农业发展正面临着诸多深层次矛盾，如农户小规模生产与大市场的矛盾；农户经营规模狭小与实现农业现代化的矛盾；农业社会效益与自身效益的矛盾等。这些矛盾的存在严重阻碍着我国农业的持续稳定发展。因此，按照农业现代化的要求，必须首先使农业形成自我积累、自我扩张、自我发展的内在良性循环发展机制。从根本上说，就是要使农业生产经营者建立起完整的产业发展体系，按照现代化大生产要求，在纵向上实行产加销一体化，在横向上对资金、技术、人才等各种资源进行有效配置，集约经营；把农业生产的专业化、农产品商品化、服务社会化全部纳入农业产业一体化的发展轨道，使农业在市场竞争中成为发达的高效益产业。
第二，农业产业化是实现农业经济发展方式转变的内在要求，农业集约化的合理选择。我国农业仍处于粗放经营的状态。一方面人均资源相对紧缺，另一方面资源浪费相当严重。解决这个问题的根本出路在于提高资源的利用效率，提高农业科技含量，提高劳动者素质。农业产业化在不改变家庭经营的前提下，把一个个传统分散的农产品组合为一个社会化大生产的产业链和产业群，形成规模经营、规模效益，实现从粗放经营向集约经营转变，可以使传统农业产生质的飞跃。
第三，农业产业化是提高农业比较效益，增加农民收入的重要手段。农业产业化可以较大幅度地提高农业的比较效益，包括规模经营的效益、加工增值的效益、科技应用和创新的效益。农业产业化给广大农民找到了一条有效的增收渠道，农民可以分享产业化经营的利益，也可以从农产品加工和商贸流通中获取务工收入。发展农业产业化能带活一方经济，富裕一方百姓。
第四，农业产业化是统筹城乡经济社会发展，推动农村工业化、城镇化的重要措施。全面建设小康社会的重点和难点在农村。解决“三农”问题的根本是走产业化、工业化、城镇化的发展方向。工业化、城镇化和产业化三者紧密相关，彼此互动。随着农业产业化进程加快，必将促进第二、第三产业发展，提高农村工业化、城镇化水平。农业产业化是统筹城乡经济社会发展的有效联接方式。农业产业化经营把农村和城市的生产要素有机组合起来，把第一、第二、第三产业有效衔接起来，有利于打破城乡二元结构互相分割的局面，形成城乡经济有机融合的经济格局。
第五，农业产业化有利于培育主导产业，能够有效地推动农村产业结构调整，转变农业发展方式。主导产业是在一定区域范围内能充分利用资源优势和资源潜力，产品市场需求旺盛，具有较强产业关联性，且在产业结构中处于主导地位的产业。主导产业经过培育能够发展成为当地人民增收和地方财税来源的骨干产业。农村产业结构调整的内在要求就是要大力培育发展优势主导产业。选择和培植主导产业是推进农业产业化的重要方略。通过主导产业的发展，产生激活效应、乘数效应和升级效应，带动农村产业结构优化升级，促进区域经济发展。
四、发展壮大村级集体经济，为农业产业化集聚力量
第一，在做活土地文章上下功夫，合理开发、利用集体土地资产。土地作为村级集体资产最重要的组成部分，是村级集体组织最主要的资源。因此，发展集体经济，必须做活土地文章，做到因地制宜，充分利用区域经济特色优势，迎合特色产业发展需要，使土地这一最基本的生产要素得到最优配置。如在一些工业发达或是城郊型的村可以通过兴建与本村区域经济特色相适应的工业小区、专业市场、标准厂房等等，通过物业的租赁经营和各类管理费的征收，增加村级集体经济的收入；在一些农业为主的村，可以通过改造农田基础设施，提高土地的生产力，从而提高土地的承包价格来增加集体经济收入等。
第二，在加强管理上下功夫，提高村级集体资产经营管理水平。要进行制度创新，不断探索和完善村级集体经济的经营管理模式，建立严格的集体资产管理制度，确保村集体资产的保值增值。一是健全内部管理制度，如建立财务收支的预决算制度、开支审批制度、合同管理制度、财务公开民主理财制度等，加强对集体经济的管理。要积极探索集体经济管理新模式，如逐步推行会计制等，对集体土地和资产进行企业化管理。二是在集体经济的具体经营上，要通过开展农村集体资产的产权登记、清产核资工作，摸清家底，清理村级不良债务的工作；要采用与集体经济管理主体素质较低相适应的经营方式，如物业租赁经营、土地出租等形式经营集体资产；要建立对集体资产经营者的奖励办法，加大激励力度，调动经营积极性。三是坚持村务公开，强化民主监督，加强对集体经济经营的监督。如重大投资决策和建设项目须经村民代表大会讨论通过等。
这里根据农业资源禀赋、经济发展阶段以及农村产权制度和抵押制度改革情况等因素，选取先行开展农村产权制度改革试点的市县进行调查，分析具体改革方案，评价改革的农村金融市场效应。
（一）案例地区资源禀赋和经济发展情况根据人地比例、农地流转比例、城镇化率、农业经营模式以及改革模式这五个因素，兼顾农民收入、农业GDP占比等指标，选定湖北省武汉市、江苏省东海县和吉林省梨树县作为农村产权制度改革的典型案例地区。从共同点来看，三个案例地区均位于我国粮食主产区内。表1展示了案例地区不同维度经济指标的定量比较。第一，从人地比例来看，武汉市人均耕地面积仅为0.075公顷，梨树县人均耕地面积最多，达到0.454公顷，后者是前者的6倍多。黄宗智认为，历史上长江三角洲和英格兰在人均农业土地和农场规模等方面的差异，不仅对农业，而且对农村手工业以及收入和消费各方面的“内卷”与发展，都起着至为关键的作用。[15]就我国农业所处发展阶段而言，不同地区人地比例的悬殊带来的是农地流转比例、劳动力转移甚至农业经营模式等方面的巨大差异。为实现农业规模经济和提高收入，人地关系较为紧张的地区（如武汉市）通常农地流转比例和劳动力转移比例也较高，有利于形成由农业企业、合作社等占主导的产业化经营模式。第二，从经济发展水平和阶段来看，武汉市农业GDP占比仅为3.71%，达到发达工业化国家的水平，而东海和梨树这两个农业县的农业GDP占比均较高，分别为18.14%和26.71%，高出我国平均水平（10.01%）。农业GDP占比的不同意味着农村劳动力转移、农地流转和规模农业的发展以及非农产业发展处于不同的阶段。对表1中以上几个指标的比较可以看出，农业GDP占比越低的地区，城镇化水平越高，同时农地流转比例也越高，农业GDP占比不到4%的武汉市超过一半的农地已流转，农业占重要地位的梨树县农地流转比例仅为14%。从各地主导农业经营模式来看，这里选取的三个地区农业经营模式涵盖了当前我国农业经营的主要模式，分别是“公司+农户”、“合作社+农户”和家庭规模经营。武汉市主导的农业经营模式是“公司+农户”，其主要运作形式是由于较为发达的非农产业吸纳了近郊大量的农村劳动力，农村基层政府或土地股份合作社集中农民闲置的土地流转给农业企业，农业企业一方面向农民支付租金，同时以直接租种、转租或者契约订单等形式雇用部分农民。东海县农业经营则以“合作社+农户”模式为主。梨树县是我国东北地区规模农业的代表，基于当地人少地多的禀赋特征，主要发展以家庭经营为主的专业大户、家庭农场等经营主体，实现农业的适度规模经营。主导农业经营模式的差异有助于比较农村产权制度和抵押制度改革在不同地区产生的差别化效应。农业部农村经济研究中心联合江苏农村金融发展研究中心课题组于2013年7~8月分别对三个案例地区进行了实地调查，与相关政府部门和金融机构进行座谈并搜集相关资料，了解当地农村产权制度和抵押制度改革的方案、进展和成效等情况。
（二）农村产权制度改革方案与措施1.武汉市改革方案与措施武汉市最早于2006年开始农村土地承包经营权和集体林权的确权工作，2009年继成都之后成立全国第二家农村综合产权交易所，2011年以来加快推进农村产权制度改革的进程，并于2012年4月出台农村产权制度试验实施方案。其主要改革试验内容包括：农村产权确权、登记和颁证，明晰农村产权关系；建立农村产权交易体系，活跃并规范农村产权交易；建立农村产权评估体系；创新农村产权资本化实现形式，如农村产权抵押融资；创新农业和农村经营模式，培育新型农业经营主体；健全农村产权制度改革保障体系。其中，改革试验的重点是农村产权确权、登记和颁证以及农村产权抵押融资。农村产权确权为开展农村产权抵押贷款等一系列改革奠定制度基础。武汉市自2009年9月依托农村综合产权交易所（以下简称“农交所”）开展农村产权抵押贷款试点。武汉市农村土地经营权抵押贷款流程如图一所示。其主要流程是：根据已达成的流转协议，农户土地经营权经农交所流转给农业企业；农业企业支付农户土地租金；农交所向农业企业出具产权流转交易鉴证书；村集体出具同意土地用作贷款抵押和再流转的证明文件；评估机构对拟抵押土地经营权的价值进行评估；农业企业向金融机构申请农村土地经营权抵押贷款；金融机构对贷款申请进行审批；若贷款获批，贷款人到农交所办理抵押登记。总结来看，上述贷款流程可概括为以“交易-鉴证-抵押”为核心的农村产权抵押贷款模式。在以上流程中，农交所的功能主要是提供交易平台和融资登记，并为抵押流转提供鉴证，使得土地经营业主能够使用其通过流转获得的经营权进行抵押。从理论上讲，农交所的作用类似于德索托提出的“正规产权制度使得资产能够互换并能够保护交易”[16]，因此，政府建立产权表达机制是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产抵押化重要的外部推动力量。在几年改革试点的基础上，武汉市农业局和中国人民银行武汉分行营业部于2012年11月联合《武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》，对农村土地经营权抵押贷款作了进一步规范。2.东海县改革方案与措施东海县农村产权制度改革始于2010年7月的东海县政府与当地金融机构开展“一权一房”抵（质）押贷款试点，其中，“一权”代表农村土地承包经营权，“一房”则代表农村住房。2012年5月，东海县被确定为中央农村工作领导小组办公室农村改革试验联系点和江苏省农村改革试验区，同时成立东海县农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口，促进农村产权交易的市场化和规范化。从时间上来看，东海县农村产权改革经历了两个不同的阶段。第一阶段，2010年11月，东海县政府与中国人民银行东海县支行共同制定《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》以及农村土地承包经营权质押登记管理和质押贷款办法、住房抵押贷款办法、集体土地住房抵押流转处置办法等4个配套管理办法，尝试为“一权一房”抵（质）押贷款提供制度保障。由于改革试点初期大范围的农地、住房等资产确权工作滞后和产权交易平台缺失，东海县组织乡镇规划、国土、农经站、房管等多个部门共同参与“一权一房”抵（质）押贷款试点，对申请“一权一房”抵（质）押贷款的村级集体经济组织和农户审核确权后，完善土地承包租赁合同，颁发土地使用权证、宅基地证和房屋所有权证。其中，农经站负责土地承包经营权价值评估和质押登记；房管部门负责办理农村住房抵押登记办理（代替他项权证登记）和监管管理工作。此外，对于申请“一权一房”抵（质）押贷款的农户，还需由村委会对借款农户家庭经济状况、经营项目、个人信用等情况进行审核，交镇农经站复审，报金融机构备案后办理贷款申请手续。这样做的目的是利用村委会信息优势，执行审核职能，降低金融机构和潜在借款人之间的信息不对称，尽量降低潜在的贷款违约风险。因此，这一阶段东海农村产权抵押贷款机制可以概括为“确权-颁证-审核-抵押”。但由于该方案涉及多个部门，对申请贷款农户而言，手续过于复杂，交易成本较高。第二阶段，2012年5月，东海县农村产权交易所成立，并出台《东海县农村产权交易管理办法》来规范农村产权交易，加快推进产权制度改革。同时，农地确权、颁证的覆盖面也在不断扩大。截至2012年12月，东海县土地承包经营权确权发证3.39万户，占全县农户总数的13.97%；宅基地使用权发证23.8万户，占全县农户总数的98%。在农村产权确权、颁证以及农村产权交易平台等制度基础构建完成之后，东海县借鉴武汉市农村产权抵押贷款“交易-鉴证-抵押”的模式，农村产权转入方可凭借农村产权交易所出具交易鉴证书向银行申请贷款。3.梨树县改革方案与措施梨树县是吉林省首个农村产权抵押贷款试点县，于2012年8月启动改革。梨树县的改革围绕土地收益保证贷款展开，其改革的主要目的是通过允许农户使用土地收益进行抵押，缓解其融资难的问题。梨树农村土地收益权保证贷款同样建立在土地承包经营权确权、登记和颁证的基础上，但是，由于梨树县与武汉市、东海县的资源禀赋和农业经营模式存在较大的差异，梨树县的土地收益保证贷款对象主要限定为那些取得土地承包经营权证并正在从事土地耕种的农户，而非通过流转获得经营权的农业企业等经营主体。同时，其抵押标的物是农户土地的未来现金流（收益权），而不是土地承包经营权，因而其在本质上属于动产融资。梨树县改革试点的基本思路是农户将其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口粮田）在未来一定期限内的收益权转让给物权融资公司，再由物权融资公司为农户贷款进行保证，从而解决因抵押不足引起的融资难的问题。梨树县农村土地收益保证贷款的具体流程如图二（下页）所示，主要环节包括：申请贷款的农户（转让人）与受让人（物权融资公司）签订土地经营权流转合同；农户和物权融资公司同时到乡镇农经站申请土地承包经营权变更登记；乡镇农经站向物权公司出具转让证明书；物权融资公司向金融机构出具承诺函，承诺为借农户承担保证责任，在违约时与农户共同偿还本息，农户向金融机构申请贷款；金融机构向农户发放贷款；若农户按时偿还金融机构贷款，物权融资公司与农户达成的土地流转合同自动解除；若农民没有按时偿还金融机构贷款，物权融资公司将获得的农民土地经营权另行发包，将发包获得的款项归还金融机构，待新的承包人承包期限届满后，土地承包经营权再退还给原土地承包人。显然，在梨树县农村土地收益保证贷款模式中，物权融资公司（梨树县政府成立并由县金融办主管）承担重要的作用，既起到土地流转的契约化作用，还对农户的贷款进行担保，此外还能保证农户依然是土地承包人和经营人，可有效规避实践中可能面临的相关法律风险。
（三）改革的农村金融市场效应表2展示了上述三个案例地区自改革试点以来农村产权抵押贷款市场发展情况的面上统计数据（仅包括农村土地产权抵押贷款）。基于表2的初步比较分析可发现以下现象和特征：第一，从贷款规模来看，武汉市和梨树县两地贷款交易较活跃，贷款规模增长迅速，其中，武汉市土地经营权抵押贷款规模最大，累计贷款金额9.68亿元，梨树县土地收益保证贷款笔数累计达到4467笔，贷款规模1.67亿元。相比之下，东海县农村土地承包经营权质押贷款规模较小，交易不活跃，仅有5笔土地承包经营权质押贷款，累计贷款金额32万元。第二，从平均单笔贷款规模来看，武汉市农村土地经营权抵押贷款平均单笔贷款额度达到722.18万元，东海县和梨树县平均单笔贷款规模均低于10万元，可见地区间差异较大，武汉市单笔贷款最高金额甚至高达5500万元。第三，从各地土地经营权（收益权）的抵押价值来看，武汉市和东海县平均土地年租金（分别为8250元/公顷和6000元/公顷）低于梨树县（15000元/公顷），但是由于武汉市土地流转期限较长，因此武汉市每公顷土地抵押价值高达59295元，东海县土地流转以短期（1~3年）为主，土地抵押价值最低，仅为7800元①。第四，关于贷款利率，武汉农村商业银行的农村产权抵押贷款利率行基准利率上浮10%左右，平均贷款利率为8%（低于信用贷款利率），同时武汉市政府规定，在农村综合产权交易所办理农村产权（土地经营权等）抵押贷款的农业企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户享受政府的最高50万元的利率补贴①；东海县农村土地承包经营权质押贷款利率参照当地农村信用社房地产抵押贷款执行，年利率为10.77%，低于一般农户贷款利率；梨树县农村土地收益保证贷款利率约为7.8%（基准利率上浮约30%），同样低于当地农村金融机构平均贷款利率（约为12%）。综合来看，案例地区政府均通过财政补贴等方式降低农村产权抵押贷款利率，使其低于农村金融市场平均贷款利率②。对于以上现象和特征，可从贷款规模和利率等方面作出解释：第一，不同改革试点地区农村产权抵押贷款规模的差异与地区农业发展阶段和农业经营模式的不同密切相关，农业经营规模化③和产业化程度越高的地区，农地产权的抵押价值较高，产权制度改革带来的信贷市场供给效应越显著。以武汉市为例，武汉市自改革试点以来累积贷款笔数为134笔，平均单笔贷款金额为722.18万元，贷款主体中农业企业占较大比重，农业企业以其流转获得的规模化土地经营权作为抵押物（平均每笔贷款抵押土地面积为121.794公顷）。就金融机构而言，随着单笔抵押土地规模增加，其接受土地经营权的意愿逐步增强，因为规模化的农地经营权在提高自身抵押价值的同时，也有利于降低金融机构的交易成本。武汉市土地经营权抵押价值较高与其非农产业发展水平较高、土地流转的期限较长等因素亦有关。相比之下，尽管梨树县土地流转并不活跃，但是人地关系较为宽松，家庭经营规模较大，同时当地耕地收益较高，因而其抵押价值也较高。与武汉市“数量较少、单笔规模较大”相反的是，梨树县土地收益保证贷款“数量较多、单笔规模较小”，因而累积贷款规模也达到1.67亿元。但是，对于金融机构而言，土地收益保证贷款由物权融资公司进行担保，标准化程度较高，尽管较为分散且单笔规模较小，实际交易成本却并不高。而人地关系较为紧张且以家庭小规模经营为主的东海县，农村产权抵押贷款市场处于停滞发展阶段，仅有5笔贷款交易，其中主要原因之一是其家庭经营土地规模较小，流转市场不活跃，导致土地抵押价值较小，金融机构的供给意愿不足。第二，现有产权改革试点能否有效解决或者规避相关法律风险，也直接影响到金融机构的农村产权抵押贷款供给意愿。根据现行《担保法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；《物权法》则规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，在我国现行的农地制度法律框架下，农村土地承包权作为物权依然不允许抵押④。对于产权制度改革试点地区的金融机构而言，即使地方政府制定相关文件允许以土地承包经营权为抵押，金融机构也不愿意接受，因为一旦发生违约和纠纷，地方政府出台的文件是不能对抗《物权法》的，因而收回并变卖违约农户土地的威胁不可置信。从案例地区抵（质）押产权类型来看，武汉市是以农业企业通过流转获得的土地经营权作为抵押，梨树县是以农户自身土地预期收益权作为担保，而实际对土地进行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武汉市与梨树县的改革试点方案能够在一定程度上解决或规避可能面临的法律风险，因而金融机构的产权抵押贷款供给意愿较强，短短几年的试点分别实现贷款规模9.68亿元和1.67亿元。相比之下，东海县直接试点以农户土地承包经营权作为贷款质押，由于缺乏法律保障，在试点中，金融机构贷款供给意愿明显较低。第三，关于农村产权抵押贷款利率，理论上讲，金融机构通过提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的贷款组合合同，可以将低风险和高风险借款人进行分离，这是银行利用抵押物来克服信息不对称和降低信贷风险的理论机制。[17]如上所述，案例地区农村产权抵押贷款利率均低于当地农村金融市场平均利率，这似乎与理论预期是一致的，即银行通过提供（低利率、高抵押物）的贷款合同，甄别出低风险借款人，因此，农村产权抵押贷款的作用体现为既提高了金融机构贷款合同的灵活性，又降低了农业企业和农户的贷款利率。当然，从实际情况来看，这种低利率并不完全是金融机构的市场行为，而是受到地方政府部分干预或者补贴，其主要目的一方面是提高农业企业和农户参与改革的需求，另一方面，通过对农业企业和农户等农业经营主体的利率补贴，提高其预期收益，降低其利率成本和风险，有利于鼓励金融机构参与，同时也类似于一种收入补贴。长期而言，这样的利率补贴可能存在市场扭曲，会降低资金配置效率，因而未来政府可将补贴资金用于充实风险补偿基金或者建立相应的担保机制，降低农村产权抵押贷款的风险。基于上述分析可得到如下结论：第一，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场已产生一定的影响，主要体现在农村金融机构信贷供给增加，对提升农业经营主体信贷获取能力和缓解其融资约束亦有正向影响。第二，短期来看，各类农业经营主体贷款成本有一定程度降低，但是未来能否持续降低则取决于地方政府补贴方式、农村流转和规模化经营水平等因素。因此，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场的影响表现为增加农村信贷供给和降低贷款利率，且这种效应在不同地区仍有差异，与农业发展阶段、农业经营模式以及改革模式等因素密切相关。但是由于现阶段能够搜集到的以面上统计数据为主，金融市场效应的确切大小仍有待更多微观调查数据的检验，因此对于以上结论，这里持一定的谨慎态度。此外，在调研中也了解到，金融机构发放农村产权抵押贷款可能并不仅仅是基于可抵押的农地经营权（或收益权），可能仍需要贷款主体提供其他形式的担保或者抵押来控制风险，因此，农地经营权（或收益权）究竟能起多大的作用也有待进一步的研究检验。
二、农村产权制度改革面临的主要问题
由于案例地区处于改革试点阶段，仍面临着一些问题，这些问题还具有一定的普遍性，可能会影响改革进程的推进和改革成效的发挥。
（一）农地确权进程缓慢和农地流转市场不健全明晰产权是新一轮农村产权制度改革的核心内容，也是产权交易和抵押的前提。在改革过程中，农地确权既要面临大量的历史遗留和现实问题，例如不少地区历经多轮土地承包经营权变化更迭引起的承包经营权属混乱的问题，又要面临新型城镇化和工业化过程中地方政府农地确权的顾虑和动力不足的问题，因此部分地区农地确权进程较为缓慢。同时，对于现阶段改革较为重要的是能够明确界定土地集体所有权、承包权和经营权这三种不同产权的主体。一些地区为排除法律风险，通过在制度上探索和创新，尝试构建所有权、承包权和经营权“三权”分离的新型农地制度。但是大多数地区仍未真正做到将“三权”进行分离，尤其是土地承包权和经营权的分离，缺乏对经营权及其法律地位的界定，使得农村产权抵押融资面临较大的法律和政策风险。在农地流转方面，由于资源禀赋以及经济发展阶段的差异，不同地区农地流转市场发育程度差异也较大。包宗顺等（2009）基于江苏的调查显示，经济发达的苏南地区农地流转面积比例高出欠发达的苏北地区近3倍。农地流转市场不健全一方面影响农地抵押价值的实现，另一方面，更为重要的是，在现行农地制度下，即使抵押农户发生违约，金融机构也无法收回集体所有的抵押农地，而在村集体范围内二次流转违约农户抵押土地也将面临处置难题。原因是村集体内部农户难以接受邻居被没收的土地，而外来人购买土地也难以被村集体中其他人接纳。而当“不归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁不可置信，农户则可能采用策略故意不归还贷款[18]，这反过来会影响到金融机构对农地抵押价值的评估。实际上，这与越南等国家农地确权和抵押改革面临的情况类似，尽管越南农户已经获得政府颁发的土地证并允许用于抵押，但是如果贷款农户发生违约而无法赎回其农地权利，金融机构也难以真正没收其土地，更多的是依靠传统的社会制裁机制，譬如违约者将遭受社会排斥、名誉损失或家庭婚姻市场竞争力降低等方式对违约者进行惩罚。[19]对于农业企业、合作社等新型经营主体，若以其通过流转获得的农地经营权作为抵押物，发生违约之后，其经营权二次流转同样将面临较高的处置成本，尤其是在农地流转市场不健全的地区，因而也会影响农地的抵押价值。对于该问题，武汉市的做法是建立抵押物场内二次流转机制，当贷款到期无法偿还时，依托农交所将抵押的土地经营权进行公开再流转变现，这种方式或许可在一定程度上降低处置成本。
（二）农户参与积极性不高及其利益保障机制不完善一些研究发现，低收入和缺乏完善社会保障机制的地区，农地通常被用作社会保障网，取消那些违约农户抵押土地的回赎权将会剥夺其基本的谋生手段，在这种情况下，银行不可能向农户发放农地抵押贷款，同时农户也会通过风险配给的方式主动退出信贷市场。[20]现阶段，我国农村社会保障体系仍不完善，在不少地方，土地产权抵押贷款直接触及农户最重要的资产，若农户无法承受失地风险，必然主动放弃申请农村产权抵押贷款。在调查中也了解到，部分农户参与土地流转抵押的积极性不高，不愿放弃土地承包经营权，即使将土地进行抛荒等粗放经营也不愿用于流转抵押。此外，现行改革对农户利益保障机制也不尽完善。譬如，农业企业参与农业经营比例较高的地区主要是采取“企业+农户”或者“企业+村委会+农户”，即由企业和农户直接签订流转协议或者经由村委会将农户的分散土地“整体打包”之后与农业企业签订流转协议，随后由农业企业负责土地的具体经营。当农业企业以其流转获得的土地经营权作为抵押申请贷款或流转土地的租金逐年上涨，若农户不知情，在发生风险时农户利益有可能受到损害。为保障农民利益，武汉市在先行试点地区采取“农业企业+土地股份合作社+农户”的模式，农业企业与土地股份合作社签订土地流转协议，由农交所进行鉴证，农业企业以农业基础设施、农机具等资产入股并负责土地的具体经营，村集体和农户以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社员还可以进入企业务工。在利益分配方面，农业企业和土地股份合作社约定，提取企业一定比例的经营性收入，采取“保底租金+年终分红”的形式按股分红，同时规定土地不纳入清算范围。土地股份合作社的主要作用是一方面保障农户对相关权属的合法权益，规范产权流转交易，提高农户谈判能力；另一方面，经由产权交易市场流转以及采取“保底租金+年终分红”的分红形式有助于实现农村产权的合理交易价格，有效保障农民利益并提高其参与土地流转的积极性。
（三）风险防范和风险补偿机制存在缺陷，影响金融机构的参与意愿为降低农村产权抵押贷款改革可能面临的风险（包括自然风险、信用风险以及法律和政策风险等），各案例地区均尝试建立相关的风险防范和补偿机制，不过大多存在一定的问题。武汉的主要做法是，第一，政府设立农村产权抵押融资风险补偿资金，对金融机构农村产权抵押贷款损失给予适当补偿。但是，目前武汉市风险补偿资金规模仅为3000万元，相比于其9.68亿元的贷款规模而言，风险补偿资金的作用有限。第二，政府鼓励担保公司和保险公司参与农村产权抵押贷款，建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，还指定专业保险机构对农村产权贷款抵押物进行强制保险。由于银保互动机制涉及担保和保险机构的参与意愿，其具体成效仍有待检验。东海县目前应对农村产权质押贷款违约的主要措施是由县农村产权交易中心组织对质押的土地承包经营权进行拍卖，拍卖所得优先偿还信用社贷款本息，余款退还权利人，但由于该措施在法律上的依据并不充分，其可行性仍存疑。梨树县的做法首先是内嵌风险控制机制，农户仅可以其承包的三分之二土地的收益权用于贷款保证，即使农户土地因违约而被二次流转，仍有三分之一的土地作为口粮田保障其基本生活，农地的保障网功能依然发挥作用。其次是政府建立惠农保障基金，通过物权融资公司发挥风险补偿的作用，农户违约后先由物权融资公司惠农保障基金代偿给金融机构，再将农户土地二次流转所得补充惠农保障基金。可能存在的问题是土地收益权能否顺利及时二次流转，如果土地二次流转存在一定时滞，政府出资的惠农保障基金需承担大量的代偿责任，过度集中的风险可能超出惠农保障基金的覆盖能力。因此政府需不断扩大惠农保障基金的规模或者建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制。因此，案例地区的风险防范和风险补偿机制均存在一定的缺陷。由于农业自然风险较大，大量的农村产权通过抵押进入流转市场，若出现区域性自然风险，将会给金融机构带来较大损失以及较高的抵押物处置成本，影响金融机构的参与意愿，这也是农村产权抵押贷款主要是地方性金融机构参与的一个重要原因。
三、主要结论及对策建议
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1002-2104（2016）04-0135-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.04.017
农村土地制度改革历来在我国农村改革全局中占据根本性位置，也因此成为党和国家关注“三农”问题时的重中之重。纵观我国建国以来的农村土地制度改革历程，共经历了三次重大变迁，即20世纪50年代初结束封建地主所有制实现“耕者有其田”，50年代中期将农民土地个人所有制改造为土地集体所有制和70年代末实行家庭联产承包责任制[1]。时至今日，在我国全面深化改革背景下，农村土地制度改革再启征程：2013年12月，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年11月，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”；2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》要求“明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。据此中央的一系列政策文件规定，可以看出农村土地“三权分置”将成为新一轮农村土地产权制度改革的基本方向和思想指针[2]。在这里，农村土地“三权分置”是指在农村家庭承包基础上，坚持农村集体土地的所有权不变，农村集体土地的承包经营权分离成土地承包权和经营权，从而形成农村土地所有权、承包权和经营权三权并行分置状态。目前，农村土地“三权分置”（也称“三权分离”）已成为学术界讨论的热点议题，但有别于既有研究文献，本文重释了农村土地“三权分置”产生的功能价值，并在探讨承包权与经营权权能划分的基础上提出推行农村土地“三权分置”改革的制度构建建议。
1农村土地产权第二次分离及其产生的功能作用如果把上世纪70年代末80年代初我国建立的统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制视作农村集体土地产权的第一次分离，那么当前强调把农村土地承包经营权分离为承包权和经营权的“三权分置”就是农村土地产权的第二次分离。第一次分离实现了农村土地承包经营权与集体所有权的分离，使农村集体土地所有权的权能发生了改变。第二次分离则是在农村土地集体所有权不发生改变的前提下，从土地承包经营权中分离出承包权和经营权这两种新的权利类型。
陈朝兵：农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建中国人口・资源与环境2016年第4期农村集体土地产权制度经历从第一次分离到第二次分离，一定程度上讲具有某种必然性。因为，虽然“以‘农地农民用’和‘均田承包’为特征的初次分离，契合了当时城乡二元分割的现实，兑现了政府耕者有其田的政治承诺，符合农民朴素的公平正义观念，在短时间内解决了农民温饱问题，稳定了农村社会”[3]，但随着我国经济社会的快速发展，城乡二元格局逐渐被打破，农民进城务工导致人地分离的现象越来越普遍，农村土地流转比例迅速上升，承包权与经营权分离成为常态[4]。不仅如此，家庭承包制度下呈现的“人均一亩三分地”式土地细碎化经营方式和经营主体局限于农户的“家庭自耕自种”式小农生产模式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业发展不相适应。这些，都倒逼着农村集体土地产权制度进行新的改革和创新探索。
作为克服农村土地产权制度遭遇的上述实践困境和矛盾的重大制度创新[5]，农村土地承包经营权再次分离为承包权和经营权从一开始便具有明确的目标定位，即“破除初次分离下‘农地农民用’和‘均田承包’的制度局限，为非农身份主体携带资本进入农业生产提供渠道，满足当前不同阶层农民生存与发展多层次需求，变‘农地农民用’为‘农地全民用’，‘均田承包’为‘规模经营’，进一步解放‘人’和‘地’，构建一个以‘集体所有、农户承包、多元经营’为特征的新型土地制度”[3]。据此，我们不难判知，相较于农村土地产权的第一次分离，第二次分离的进步意义在于两大方面：一是促使农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模；二是促使农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，丰富农业生产主体的类型。
正是基于农村土地耕种面积和农业生产主体两个层面的变化，农村土地承包权和经营权的分离才使农村土地产权制度再一次释放出更多更大的制度红利与活力。围绕农村土地“三权分置”产生的功能价值与积极效应，许多学者进行了分析阐释，如潘俊认为农村土地“三权分离”表现出兼顾农村土地制度效率与安全，突破承包经营权流转的身份固化藩篱，以及破解农村土地抵押融资困局等功能价值[6]；康涌泉指出“三权分离”新型农村土地制度解决了未来谁来种地、农业生产效率和农业生产融资三大问题，具有释放农业生产力的作用[7]；郑新立认为农村土地“三权分离”有利于增加农民财产性收入，提高农业效率，推进农业现代化进程，促进与市场经济有效融合[8]；等等。不过，学者们的这些论述均显得比较零散，导致我们对农村土地“三权分置”释放的价值和作用仍旧缺乏一个系统、完整的认知。在笔者看来，农村土地“三权分置”的功能价值可集中概括为以下四个方面：
一是要素功能。这是指农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素在农村土地“三权分置”格局下能得到更优化的配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农村土地通过流转速度的加快和流转规模的扩大能够实现更为集中和更大规模的生产经营，生产主体也不再局限于农户而是多元化的新型农业经营主体，不仅农村劳动力得以转移得到城市第二、三产业，而且城镇资金、生产工具、技术和管理等能够更好地投入到农村的农业生产中去。
二是主体功能。主要是指对农民和新型农业经营主体这两大主体产生的作用。对农民而言，农村土地“三权分置”能够在继续发挥土地社会保障功能的基础上赋予农民更多财产性权利并促进农民增收。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权不发生变化，即土地对农民的社会保障功能并未消失。而土地经营权流转后，农民能够获取一定的流转收益，即实现了农民财产性收入的增加；对新型农业经营主体而言，农村土地“三权分置”能够促进专业大户、家庭农场、农业合作社、农业工商企业等新型农业经营主体以及新型职业农民的培育和发展。这是因为，从农村土地承包经营权中分离出来的土地经营权主要以新型农业经营主体为流转对象，这就必然能为新型农业经营主体的培育及发展创造提供诸多有利条件和机会。
三是制度功能。作为农村土地产权制度的重大变革与创新，农村土地“三权分置”必然将进一步推进我国农村土地制度改革的深化。从这个角度看，农村土地“三权分置”属于农村土地制度改革与变迁范畴，对与时俱进地调整我国农村土地制度具有重要意义和影响。而除了对我国农村土地制度产生调整、变革、创新等作用力以外，进一步地，农村土地“三权分置”还将对与我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。
四是价值功能。从价值层面来看，农村土地“三权分置”有助于实现公平与效率、保护农民权益与推进“三化”的价值兼顾。一方面，农村土地“三权分置”通过保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，可以实现公平与效率二者价值的有机统一[9]。另一方面，农村土地“三权分置”坚持以赋予农民更多财产权和更好保护农民利益为核心，做到了在确保土地承包权为农民所有的同时盘活流转土地经营权，从而既能有力推动农业化、工业化和城镇化“三化”的发展进程，又能赋予农民更多财产权利，给与农民更多选择自由和空间，切实保障农民基本权益。
2承包权与经营权分离后的权能划分
农村土地“三权分置”的核心在于合理界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容，这既是充分发挥农村土地“三权分置”功能作用的必然要求，也是有效防范农村土地“三权分置”可能带来负面效应的关键所在。
划分土地承包权与经营权的权能范围与权利内容，必须以明确界定二者的性质为基础前提。而如何定位承包权与经营权的性质，学术界可谓充满争议，观点纷纭，莫衷一是。一种观点认为承包权为成员权，经营权为用益物权。因而，承包权不可抵押流转，而经营权可以抵押流转[10]。再一种观点认为承包权是一种资格，经营权则属于物权。因为，承包权作为成员权的一种，不是一种实实在在的财产权。而经营权来源于承包土地使用权，属于物权范畴[11]。另一种观点认为承包权和经营权的性质相同，均为物权。农户凭借集体成员资格取得土地承包权，由此承包权是一种单独物权性质的财产权。经营权来自承包权，因而也是一种物权[12]。还有一种观点认为承包权和经营权的制度构造可参照清朝的田底权与田面权，拥有田底权地主的收益权是坐地收租，而享有田面权的二地主的权利主要在于得到土地经营的收益[13]。
显然，从不同的性质定位出发，土地承包权和经营权的权能划分与权利内容界定必然迥异。综观上述几种观点，不少是从概念本身完成对土地承包权和经营权的性质界定的，这容易导致不能准确认识和界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容。对此，学者张力、郑志峰就鲜明指出，“承包权与经营权再分离后的权能划分与性质界定，不能从概念本身去建构，而应从再分离的功能目的去入手”[3]。循此思路，则应将土地承包权和经营权二者的性质界定为用益物权。因为，分离后的土地承包权和经营权，前者以延续土地的社会保障功能和为农民带来土地收益为功能定位，后者以实现流转人收益、促进农民增收和推动农业转型发展为功能定位。要保障实现二者的权利功能，就要求将其性质定位为一种实实在在的权利，也即独立的用益物权。
在明晰土地承包权与经营权二权性质的基础上，进一步确定其各自包含哪些权利内容的问题值得探讨。张红宇认为承包权更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生的继承权、退出权等多重权益，经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的入股权、抵押权等权益[14]。潘俊认为承包权包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等内容，经营权表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、入股等处分的权利[15]；申惠文认为承包权表现为占有、处置权，以及继承权、退出权等，经营权表现为经营收益权、入股权、抵押权等[16]。张力、郑志峰认为承包权的权能在于监督承包地的使用、到期收回承包地、再次续保承包、有偿退出、限制性流转等，经营权的权能在于承包地上从事农业生产、获得经营收益、处分经营权等[3]。由此可见，学者们对农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容已作出了较为细致的划分，且划分结果既有共识也存分歧。在笔者看来，首先，一些学者沿用土地承包经营权的权能内容将分离后的土地承包权权能界定为占有和处置权，这一界定方式可能显得比较笼统和模糊，不利于分离后的土地承包权实现其权利功能。与之不同，一些学者将土地承包权的占有和处置权具体界定为承包地位维持、监督使用、到期收回、再次续包等权利，则更有利于分离后土地承包权的权利功能实现。其次，在界定土地经营权的权利内容时，一些学者将耕作、经营、生产、入股、抵押等权利与收益权、处分权等进行并列，这种权利划分层次的不统一容易给认识上造成混乱。因为，从法理学的角度看，耕作、经营、生产等权利实际上属于使用权，入股、抵押等权利实际上属于处分权，而可以进行并列的权利应是使用权、收益权和处分权等属于同一层次的权利。最后，对分离后土地承包权和经营权的权利内容界定应基于各自权利的性质及功能，从这个意义上讲，上述学者将占有权、继承权、收益权、退出权等界定为土地承包权的权利内容，将收益权、入股权、抵押权等界定为土地经营权的权利内容，这一界定方式是值得肯定的。
综合以上，笔者认为应将农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容作如下界定和划分：土地承包权包括①占有权，表现为承包地位维持权和承包地到期收回权等；②收益权，表现为分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等；③继承权，指土地承包权在承包人死亡后由其符合继承条件的继承人进行继承，继承人要求具备农村集体经济组织成员身份；④退出权，指承包人与集体经济组织之间解除承包关系，使承包经营权归于消亡。土地经营权包括①占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；②使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；③收益权，表现为经营收益权；④处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利。
为了确保分离后土地承包权和经营权的权利功能得以发挥和实现，除明确其各自的权能范围与权利内容以外，还很重要的是要对包含于其中的各项具体权利进行更为细致的制度设计。就土地承包权的各项权利内容而言，由于土地承包权的权利功能定位在于维持土地对农民的社会保障功能和增加农民的财产性收入，而占有权和继承权这两项权利内容对应的是其中的维持土地对农民的社会保障功能，收益权这一权利内容对应的是其中的增加农民财产性收入功能，因此在对土地承包权的占有权、继承权和收益权进行制度设计时，应对占有权的占有条件、占有期限、占有方式等，继承权的继承人资格、继承条件、继承方式等，收益权的实现方式和途径、相关保障等予以重点考虑，以促进各项权利内容发挥其对应的土地承包权的权利功能。就土地经营权的各项权利内容而言，由于土地经营权的权利功能定位在于维护农业经营主体的利益和促进新型农业经营主体乃至现代农业的发展，并且由于这一权利功能与土地经营权的使用权、收益权和处分权三项权利内容存在整体相关关系，因而在对土地经营权的使用权、收益权和处分权进行制度设计时需要运用系统和关联思维，围绕土地流入方资质、土地流转规模、土地经营期限、土地使用方式、土地经营权抵押、土地经营权担保、土地经营收入分配等多方面内容进行统筹考虑，以促进土地经营权权利功能的整体发挥和实现。
3农村土地“三权分置”的制度构建
一项制度的改革必然引起与之相关制度的调整，这可以说是制度改革的必然规律。从这一规律出发，农村土地“三权分置”不仅是农村土地产权制度本身的改革，而且是还会涉及到农村土地流转制度、农村土地征用制度、农村土地管理制度等与农村土地产权制度相关的一系列农村土地制度的改革，甚至还将涉及到农村土地以及“三农”方面相关法律法规与政策的修改和调整。这是进行农村土地“三权分置”制度构建时首先应具备的基本逻辑与思路。
与此同时，从我国基本国情和农村实际出发，在进行农村土地“三权分置”制度构建时，还必须注重遵循一定的基本原则和严格坚守一些不容突破的底线。具体讲，在遵循的基本原则方面，主要包括：坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；坚持家庭承包经营的基础性地位，稳定农村土地承包关系；坚持以改革为动力源泉，支持基层改革创新先行先试；坚持充分发挥农民主体地位，维护、保障和发展农民土地权益；坚持土地规模适度经营，推动多种经营方式共同发展等。在严格坚守的不容突破的底线方面，主要包括：一是守住农村土地公有性质不被改变的底线。农村土地集体所有制度是确保农村土地为农民集体所有的根本制度，也是我国农村最大的制度，因而在农村土地“三权分置”改革中必须要牢牢坚守，不可改变农村土地的公有性质；二是守住耕地红线不被跌破的底线。我国划定的18亿亩耕地红线是在耕地总量不足、质量堪忧的情况下划出的耕地资源保护红线，也是我国进行农村土地“三权分置”改革时必须严格遵守的底线，必须做到不改变土地用途、不破坏耕地资源和不减少耕地存量；三是守住农民权益不受损害的底线。保障农民的基本权利和合法利益是农村土地制度改革的一大核心目标，因而在实行农村土地“三权分置”改革过程中必须以维护、保障和发展农民权益为准则，不可以牺牲和损害农民权益为代价。
在上述基础上，再从修改完善相关法律法规和加强有关政策设计与配套两大方面进行农村土地“三权分置”改革的制度构建。
3.1修改和完善相关法律法规
由于农村土地“三权分置”关系到土地承包、土地管理、土地产权、土地抵押等多方面的内容，因而必然涉及《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等多部相关法律法规的修改和调整。反过来讲，也只有通过对这些法律法规作出相应修改和调整后，才能为推行农村土地“三权分置”改革提供不可缺失的法治保障。本文不打算就以上法律法规的具体条文提出修改建议，而是从推行农村土地“三权分置”改革本身所需的法治保障角度提出相关建议。
第一，通过修改调整《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规赋予土地承包权和经营权以法律地位。目前，承包权和经营权分离尚属于中央政策创新范畴，不但缺乏来自现行法律法规的法理依据支持，反而还存在与现行法律法规相违背之处。如有学者指出，承包权与经营权再分离“直接违背了《物权法》中的物权法定原则，……打破了原有农地产权架构，作为独立的两类物权，其各自权能、性质、取得灭失规则以及负载的农地功能等都不相同，此前的法律规则无法对其进行调整。”[3]由此，推行农村土地“三权分置”改革的当务之急是明确分离后的土地承包权和经营权的法律地位。结合前文对农村土地承包权和经营权的性质界定与权能划分，具体需要通过修改《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规明确土地承包权和经营权的用益物权性质，同时对二者的权能范围和权利内容进行明确且合理的界定。其中，土地承包权的权利内容包括占有权（包括承包地位维持权和承包地到期收回权等），收益权（包括分离对价请求权和征收补偿获取权等），继承权，退出权等；土地经营权的权利内容包括使用权（包括自由耕作、经营和从事农业生产的权利），收益权，处分权（包括入股权和抵押权）等。
第二，通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为分离后的土地承包权和经营权流转分别设置流转规则。农村土地承包经营权分离后，作为独立物权而存在的土地承包权和经营权均有流转需求，由此将产生承包权流转和经营权流转两类流转。但因各自承载着不同的权利功能，承包权和经营权的流转并不相同，这就需要通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为其分别设置流转规则。针对承包权的流转，因土地承包权负载的是农村广大农民的社会保障功能，因而要求将流转对象限定于本村集体经济组织成员，且流转方式主要为互换、转让、赠与、继承等，不包括抵押、担保和入股。[3]流转程序为只需报发包方备案即可，无需经发包人同意；针对经营权的流转，由于土地经营权担负的主要功能是培育现代农业经营主体和促进现代农业发展，因而流转方式包括转包、入股、抵押、担保、赠与、继承等，流转对象包括农户以及非农身份主体，流转条件为要求流入方具备一定资质和能力且严格限制农地农用，流转程序为报发包人备案而无需经发包人同意。
第三，通过修改调整《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规为土地经营权抵押提供法律依据。允许土地经营权抵押是农村土地“三权分置”改革的核心内容之一，有助于为土地经营和农业发展的融资问题提供有效解决之道，但却因与现行法律法规的规定不符而遭遇着严重的法制障碍。为此，必须对《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》等相关法律法规进行一定修改和调整，才能为土地经营权的抵押提供必不可少的法律支持。具体包括：一是明确经营权可以抵押，且抵押客体为经营权而非承包权；二是对经营权的抵押期限作出规定，严格将抵押期限限制在剩余承包期以内；三是抵押程序上只需经经营权人同意即可，同时报发包人备案；四是在抵押权实现上，表达出原承包权人享有优先购买权的意旨[3]。
3.2加强有关政策设计与配套
从政策角度看，如前文所述，目前中央的一系列政策已释放出推行农村土地“三权分置”改革的强烈信号，但对于将农村土地“三权分置”改革付诸实践而言，目前的中央政策尚停留在宏观层面，缺乏提供具体的政策支持和指导。从推行农村土地“三权分置”改革实践需求出发，关键是要从土地承包权与经营权“两权”流转、经营权抵押、承包权与经营权分离的利益协调以及相关风险防范等四个方面加强政策设计与配套，从而发挥出政策应有的支持、指导、规范和保障作用。
其一，建立健全土地承包权和经营权的流转规范机制。农村土地“三权分置”以土地相关权利的清晰界定为基础前提，为此首先要健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。与此同时，从分离后土地承包权和经营权担负的不同权利功能出发，分别为二者制定合理可行的流转规则。对于土地承包权的流转，要坚持稳定土地承包关系的基础性地位，严格将流转对象限定为本集体经济组织成员，不得以抵押、担保、入股等方式进行流转。对于土地经营权的流转，要鼓励和支持向农户以外的新型农业经营主体流转，重点规范抵押和入股两种流转方式，同时有效防范经营权流转带来的承包权虚化效应。最后，土地承包权和经营权两类流转均要坚持依法、自愿原则，“严格监督和管理土地流转的程序，确保流转双方履行应有的权利和义务，合理进行利益分配，严禁非法流转或危害农民权益等现象的出现”[17]。
其二，构建土地经营权抵押实现机制。土地经营权抵押的实现需要以明晰的土地产权界定为基础前提，因此首先要通过开展土地确权工作为土地经营权抵押创造有利条件。在此基础上，要建立科学的评估机构，配备专业的评估人员，构建一套科学的农村土地价值评估体系。同时，要建立农村土地流转管理服务机构，通过建立和规范农村土地流转、抵押估价评估、咨询和经纪等中介服务机构，为农村土地抵押创建服务平台[18]。再者，应设立政策性土地银行，鼓励和支持农业银行及其他各类新型农村金融机构积极参与土地经营权抵押贷款。最后，要明确土地经营权抵押的监管主体，落实监管责任，以及明确对抵押评估、处置及增信方式、不良贷款抵押物处置等方面的具体规定[19]。
其三，建立土地承包权与经营权分离的利益协调机制。基于理性经济人的一般假设，当土地承包权与经营权分离后，不同权利主体之间必定存在利益不一致甚至引发冲突的可能，这就要求建立起土地承包权与经营权分离后的利益协调机制。一是要不断厘清发包权人、承包权人和经营权人三者之间的角色定位及其互动关系，合理界定其各自责任、权利与利益，防止出现“经营权一权独大、符号化所有权、虚化承包权”格局。二是在处理承包权和经营权分属不同主体时，要专门针对承包地被征收、收回、灭失等不同情境下的利益冲突问题[3]，预设一定的防范性解决措施。三是要重视解决中央农业经费补贴在承包权人和经营权人之间的归属问题，应在完善农业补贴政策的同时将农业补贴同粮食生产挂钩，避免出现“种地种粮的人拿不到钱，不种地种粮的人反而拿到钱”的现象。
其四，构建土地承包权与经营权分离的风险防范机制。土地承包权与经营权分离不可避免地蕴藏着一定风险，对此必须构建一套有效的风险治理机制加以有效防范和应对。具体来说，针对非农主体参与农地经营可能造成的“非农化”和“非粮化”风险，要完善农地流转监管机制，强化农地流转用途监管力度，严厉禁止改变农地用途行为，切实保护农村耕地资源。针对工商资本可能造成的兼并农地与挤压农民利益空间的风险，要坚持尊重农民流转意愿，合理确定土地规模经营的适宜标准，限制经营权流转的期限，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营等现象的出现。针对土地经营权抵押可能造成的抵押融资风险，要通过建立农地抵押的强制保险制度、整合全国各地农地抵押的风险基金、建立农地金融的信贷援助制度等办法[20]，强化建设农地抵押贷款的风险化解、风险补偿、风险分担和风险保障机制。
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" ——兼论农民增收减负的制度基础
一、近年来农民收入的变化趋势和负担状况：
二、农民减收增负的原因分析：
造成我国农民减收的原因很多，归纳起来不外乎有以下几个因素：一是农业经营结构不合理，导致农产品低水平、结构性过剩。二是乡镇企业的发展遇到了前所未有的困难。三是农村市场体系发育不足，农民组织化程度低。四是农业投入不足，投资环境恶劣。农业基本建设投资占社会基建总投资的比重已由“六五”的5%、“七五”的3.3%，下降到1997年的1.6%。五是我国农业深受土地资源约束。具体表现是：户籍制度阻碍了全社会劳动力向高效率的部门和地区流动及劳动力资源的整合；不合理的投融资体制，导致大量资金滞留城市，并不断牵引农村资金向城市流动。 农民负担日益沉重的原因：一是县乡两级政府以及集体经济组织没有明确自身的职责，财权和事权没能有机协调，使得他们“办了一些不该办的事情，花了一些不该花的钱”，这些费用最终都基本上转嫁到了农民的头上。二是农村基层政权组织机构臃肿，冗员过多。这就是所谓农民“养了一些不该养的人”，加重了农民的负担。三是基层政权组织吃喝风严重，不规范行政，为了能填补经费缺口而“收了一些不该收的钱”。四是农民负担征管不规范，征收的部门多、标准高、项目多；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法（如农业税征收现金、农业特产税按人或地亩平摊、屠宰税按人头征收、村提留乡统筹层层加码，强行代资代劳等）。这些原因可以归结为我国农村管理体制不顺。 三、农民增收减负的根本途径：制度创新： 农民增收的短期措施有：一是通过明晰农村基层政权组织的责、权、利，界定其财权和事权，使二者有机统一，防止基层政权组织越权行事，增加农民不合理负担。二是要精简基层政府机构，裁减冗员，减少财政支出，减轻农民负担。三是不发达地区农村义务教育经费应主要由中央和省级财政支付，不再由农民负担。教育作为“公共产品”由农民负担显失公平。四是增大对农业的投入，使农民直接从农村基本建设投资中获得现金收入，同时为我国农业的发展营造良好的投资环境，为农民能长期增收创造条件。农村的交通、通讯、电网、水利设施、生态环境等属于“公共产品”或“准公共产品”，理应由财政负担，国家可通过发行国债或通过财政转移支付等措施，既可以为农业企业化经营提供良好的硬件设施，又能在短期内增加农民现金收入。五是加快小城镇建设和乡镇企业结构调整的步伐，增加农民工资型收入。乡镇企业如果能变压力为动力，强化自身管理，建立现代企业制度，调整经营结构，是可以重新崛起的。乡镇企业的发展可以带动小城镇建设，进而推动农村二、三产业全面发展，使农村剩余劳动力就地转移一部分。六是鼓励和组织农民有序地外出务工，以增加农民现期收入。我们认为，这些短期措施对于增加农民即期收入有重要的作用，但是这些短期措施还不能从根本上解决农民的增收问题，制度瓶颈形成的制度约束才是制约农民增收的关键，要解决农民的征收和减负问题必须通过制度创新。 1.户籍制度创新。 我国的现行户籍制度已越来越不适应市场化改革的需要，严格划分农民和城市居民的做法，不但不科学，而且严重地阻碍着我国经济的进一步发展。我们应该将户籍制度改为居民登记制度，实行“一证一号”（一证指身份证，一号指社会保障号）走遍天下的制度，只有通过户籍制度改革带动具有能动性的劳动力资源顺畅地流动起来，才能促进其它生产要素效率的提高，从而实现市场经济所要求的帕累托效率，增加农民收入。
2.农业投融资制度创新。 我们认为我国农业必须实行企业化经营，而企业化经营就必须改变农业的投资和融资环境，优化农村外在投资环境的主体只能是国家。国家可以通过财政支出结构的变化改善农村投资环境。例如，国家通过财政支出除继续治理大江大河，修建乡村骨干通道，改善农村电网、通讯设施之外，还必须扩大支出，负责乡村义务教育经费，基层政权组织运转经费，以及植树造林、农田基本建设、乡村公路、通讯等基础设施建设所需资金。通过财政支出结构的调整，一方面改善了农村的投资环境，为增加农民收入创造了条件，另一方面从短期来看，还可以增加农民就业机会，直接增加农民的现金收入。 3.农地流转制度创新。 我们认为，可以在农地产权制度上下功夫：一是农户可以放弃土地承包权，二是以基层政权组织——乡镇一级政府作为土地所有者代表负责土地的流转，建立农地产权市场，以保证土地有效使用。三是农户可以转包土地，也可以以土地作为资本投资入股，组成合作社或各种公司等。创新土地流转制度，根本目的是为实现土地规模经营，有效利用土地，提高土地生产国，增加农民收入。 4.农村财税制度创新。 农村财税管理体制可以进行如下创新：“费改税”。实行费改税，将农村财政收支，税收征管，财务管理纳入法制化、规范化轨道，以消除增加农民负担，打击农民积极性的分配制度障碍。例如，取消乡镇各部门自立收支项目、自建帐号、自收自支的做法，建立国库统一收付制度，切断各部门收费多少与自身利益大小的内在联系，堵死农村基层政府越权行事的通道。费改税以后，务必增大乡、镇政府的财政压力，国家还必须进行相应的配套改革。一是农村教育费用支出由县级财政统管，国家财政负担。这既可以保证农村教师工资不被拖欠，稳定教师队伍，提高农村教育质量，又可以摆脱费改税以后，乡财政即期收入无法保证政府正常运转的困境，减轻费改税压力。二是农村公共产品和准公共产品的供给由农村基层政府规划，由国家通过发债或转移支付的方式，解决其资金来源。三是村集体经济组织的管理经费，通过收取农业税的一固定比例的附加费加以解决，防止其支出不合理地膨胀。在这些措施中，明确各级政府的事权，尤其是乡、镇政计的事权，并以此为基础的费改税才是农村财税制度创新的核心。 5.农业经营组织制度创新。 从我国目前农业生产力水平来看，我国应该是多种农业经营组织制度并存，但是从主流和趋势来看，我们必须对现有的经营组织制度进行创新。要消除目前我国农业产业组织不适应生产力的状态，最根本的途径在于推进农业产业组织的创新。农业产业化中提到的公司或中介组织或基地+农户，可以作为农业组织制度创新的过渡形式，而农业企业化经营才是我国农业组织制度创新的理想模式。另外，就是农业企业化也有一个由简单到复杂、由低级到高级的演化过程：农户联合经营、委托经营是农业企业化的初级模式，农业合作经营是农业企业化的中级或过渡模式，农业公司化经营是农业企业化的理想或高级模式。明白了这些，这就要求我国政府在农业投、融资环境的改善，户籍制度和农地流转制度以及社会保障制度等方面进行协同配套改革，以实现农业的企业化经营。若能如此，我国的农民增收问题将从根本上得以解决。
[关键词]中部地区；土地承包经营权；有偿退出
1中部地区农村土地承包经营权有偿退出的背景与意义
十一届三中全会后，家庭联产承包责任制将土地集体所有权与农户承包经营权分离，“两权分置”的制度设计实现了农民多劳多得的效率原则，极大地促进了农村生产力的提升；十八届三中全会以后，中央出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，主要是将农户的承包经营权分为承包权与经营权，“三权分置”的本质是进一步优化农村土地资源配置，从制度设计层面促进农村生产力的再一次飞跃。本文基于供求双方的需求视角，探索构建一个两方博弈、多方协调的多层次、立体化农村土地承包经营权有偿退出机制，最终促进农村土地的有序、合理流转，再次为解放农村生产力提供理论参考。
2中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性探究与可行性分析
2.1中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性探究
众所周知，家庭联产承包责任制通过将所有权与承包经营权的分离，形成一种多劳多得的农村生产机制，激发了广大农户的积极性，从而促进了农村经济的飞速发展，并为我国工业化的发展提供了极大支持。迈入21世纪，随着城乡二元户籍制度改革进程的持续推进，农村劳动力基本实现了自由流动，从而出现两大现象：第一，由于碎片化经营模式难以获得规模化收益，中部地区大量青壮劳动力为了获取更高的收入，迈入东部地区的大城市务工，成为“农民工”，部分农村剩余劳动力通过自己的努力还是实现了自己的“城市梦”，即农村剩余劳动力市民化，这一点在中部地区表现的尤其明显；第二，农村逐渐成为空心村，大量良田耕地被撂荒，与此同时是逐年增长的粮食进口，国家粮食安全问题日益严峻。在此背景下，农村发展适度规模化经营，提升农业生产的效率与利润空间是促进农村繁荣、维护粮食安全的关键性举措，而实現农业适度规模化经营的前提与基础就是土地承包经营权的有偿转让机制要顺畅，由此中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性非常明显。
2.2中部地区农村土地承包经营权有偿退出的可行性分析
毫无疑义，要探究中部地区农村土地承包经营权的有偿退出机制，首先必须明确中部地区农村土地承包经营权有偿退出是具有可操作性的。首先，中部地区的不像长三角与珠三角寸土寸金，农户有将土地经营权流转出去的意愿，由于长期不务农，导致土地的撂荒，且造成土地肥力丧失，浪费耕地资源，农户有进行承包经营权有偿退出既能维持土地的肥力，还能提升自身的收入，因此农户有土地承包经营权有偿退出的需求；其次，从中部地区的企业、团体等组织的视角来看，中部是发展大农业最好的区域，为了获取规模化经营的技术外溢与成本降低，他们是有积极性来获得农村土地经营权的，以期实现自身的资本逐利要求；再者，从中部地区的地方政府视角来看，地方政府要加速推进农业生产现代化进程，首先是要实现机械化作业，而机械化作业的基础就是要适度规模化经营，除此之外中部地区新兴城镇化的建设进程必须加快，且需要大量的劳动力，由此更要积极推动农村剩余劳动力的市民化，因此政府也有推动土地承包经营权有偿退出的积极性。从市场各方面的主体来说，由于各方都存在着相关动机与目标，由此中部地区农村土地承包经营权的有偿退出是具有一定的可行性的。
3中部地区农村土地承包经营权有偿退出的机制设计
长久以来，学术界关于农村土地承包经营权的性质判断难以统一认识，主要包括劳动关系说、债权说和物权说三种论调，文章认为物权说是符合当前农村土地流转实际情况的观点，由于本文讨论的重点在于农村土地承包经营权有偿退出的机制设计，故对此不再赘述。
3.1农村土地承包经营权供应方与需求方的需求分析
3.1.1农村土地承包经营权供应方的需求分析
农村土地的承包经营权是农民安身立命的根本，既是其丧失城市就业机会后的最后收入来源保障，又是其在农村社保体系不健全背景下的社会保障屏障，虽然许多农村剩余劳动力外出务工，但是土地依旧是其生存与发展的最后保障。因此，从农户的角度来看，虽然他们具备农村土地承包经营权供给的动机，但是要想真正提升其参与土地承包经营权有偿退出的积极性，必须要解决其收入来源（就业）与社会保障问题，这是真正实现农村土地承包经营权有偿退出有序化、可持续化的根本。
3.1.2农村土地承包经营权需求方的需求分析
从农村土地承包经营权需求方的角度来考虑，各类组织（个人生产大户、企业、集体等）承接农村土地承包经营权首要的出发点是：通过土地的适度集中来发展规模化经营，最终获取盈利。第一，政府层面要允许农业适度规模化生产，否则各类组织是不具备规模化经营的积极性；第二，土地的适度集中需要大量的资金，这就需要政府的资金扶持，从当前的实践经验来看，商业银行体系对于涉农信贷的积极性不高，故而更加需要政府的信贷支持；第三，农业生产的周期长、风险较高，农村土地承包经营权的承接方必须能得到政府在科技、补贴、农业保险方面的支持与扶助，能使得企业的盈利预期较强，这是各类组织愿意积极参与农村土地承包经营权有偿转让的前提与基础。
3.2供求双方磋商实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性分析
在缺乏第三方介入的背景下，仅依靠供求双方磋商实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性较低，原因有四个方面：第一，农村土地承包经营权比较分散，供应方的分散化增加了供求双方沟通合作的成本与难度，并且很有可能由于少数供应方的不同意造成土地无法连片、连块规模化生产；第二，通常来说，土地承包经营权的需求方社会地位较高，各方面资源比较丰富，由此其处于一个强势地位，因此不排除其使用强势手段来实现农村土地承包经营权的有偿退出，这无疑损害了公平、自愿的原则，最终容易激化人民间的矛盾，最终不利于农村的稳定；第三，缺乏第三方的协调，土地承包经营权的需求方也可能会出现恶性竞争，在极端情况下甚至会选择“损人不利己”的竞争策略，从而使得农村土地不能连片、连块开发，最终影响规模化生产；第四，农村土地承包经营权有偿退出是一个系统性工程，农户的就业与社会保障、各类组织的信贷需求与政策倾斜都需要得到政府的扶持，紧靠供求双方是难以实现有效磋商的。
3.3基于供求双方的实际需求下构建“四位一体”的农村土地承包经营权有偿退出机制
如前所述，单纯依靠供求双方磋商来实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性较低，这表明供求双方的博弈难以达到均衡，从而必须将政府的协调、扶持及监督的作用发挥出来。基于供求双方在农村土地承包经营权有偿退出过程中的需求，政府应该扮演的角色如下：第一，要为农村土地有偿退出提供法律依据支持，并重点对农村土地承包经营权有偿转让实践工作进行规范；第二，要为农村土地有偿退出提供宏观政策导向，如要明确农村妇女的土地承包经营权的存续与退出；第三，应该进一步完善农村社会保障制度，彻底打破城乡社保二元体制；第四，应该避免农村土地承包经营权的一次性资金补偿，要强调补偿的可持续性，提升农户的就业技能与就业环境；第五，应该进一步扶持涉农企业，通过财税、信贷等政策鼓励其参与农村土地承包经营权转让，支持其发展适度规模化经营。
诚然，形成农村土地承包经营权的供给方、需求方、政府的“三位一体”机制是否能满足当前我国农村土地承包經营权的有偿退出工作需求？答案无疑是否定的。首先，我国农村居民的“乡土观念”浓厚，因此即使有政府的推动也难以起到立竿见影的效果；其次，农村土地承包经营权的有偿转让双方往往很难实现信息的有效配对；最后，如前所述，各类组织（需求方）往往在资金、地位方面占据优势，不排除其利用自身资源对农村土地承包经营权的供应方试压，最终造成不公平、影响社会稳定的局面，第三方监督机构就显得尤为重要。从以上三点来看，光依靠供应双方与政府的“三位一体”机制是不足的，必须进一步引入第三方社会评估机构与平台，通过社会的力量既拓展供应双方的总体数量，又规范各方在农村土地承包经营权转让中的实际行为，形成一个舆论的软约束，最终达到机制内各方力量的均衡，实现机制的持续发展。
4结束语
总而言之，农村土地承包经营权的有偿退出是迈入新世纪以来解放我国农村生产力的再一次改革尝试，中部地区作为我国农业发展的核心区域，其论证、构建、完善农村土地承包经营权有偿退出机制显得更为必要和迫切。有序、高效、可行的农村土地承包经营权有偿退出机制必须符合土地承包经营权供求双方的需求，实现这一需求政府的扶持与社会的监督，因此文章认为我国中部地区应该建立以农户需求为基础、以组织（含个人生产大户）需求为支撑、以政府扶持为保障、以社会监督为补充的“四位一体”农村土地承包经营权有偿退出机制，以期促进农村经济持续繁荣。
参考文献：
[1]谢根成，蒋院强.农村土地承包经营权退出制度的缺陷及完善[J].农村经济，2015（03）.
关键词：土地流转；规模经营；家庭农场；合作社；“公司+农户”；市县示范区
我国是个农业大国，但经过几十年的建设特别是改革开放以来高速的工业化进程，我国逐渐从农业大国走向工业大国。随着工业化、城镇化发展，农村人口不断向城市人口转移。而由于农业的效益比较低，农业劳动力不断向城市转移，农村常驻留守人员多为妇女、儿童和老人，土地大多处于缺乏有效管理或无管理的状态，农村土地出现了种与不种，谁来种，怎么种等问题。传统农村土地经营者向城市农民工的转移，粗放式的管理土地，后续土地经营者的缺乏等因素都将归结于一个问题，现代农村的土地如何经营？面对这一问题，深化，加强现代农业的专业化管理、农村土地的适度规模经营是长久之策。2013年中央一号文件指出，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。2014年中央一号文件要求，构建新型农业经营体系。发展多种形式规模经营，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络，扶持发展新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。2015年、2016年的一号文件依然将适度规模化经营列入重点工作。2017年中央1号文件再次指出，积极发展适度规模经营，大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。完善家庭农场认定办法，扶持规模适度的家庭农场。加强农民合作社规范化建设，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。可见，农村土地适度规模经营的必要性和急迫性，适宜的农村土地经营模式的必要性和关键性。
一、农村土地经营模式的基本概念
（一）农村土地承包经营权
根据《中华人民共和国土地承包法》第十六条，农村土地承包经营权是指承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。
（二）农村土地流转
农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。我国的农村土地流转权利是在家庭联产承包责任制的基础上，从承包经营权中分离出来的一种农户所有的财产权利，主要目的将农业生产向大户、经营能手和专业化的农产品生产经营集中，从而产生边际产出拉平效应和规模效应，以适应现代化农业发展。
（三）规模经营
规模经营是指土地使用生产经营者将农地流转实现土地的相对集中，从而达到一定的生产经营规模，而可能获得的经济利益。由于农地的生产经营规模的选择改变而引起经济收益的增减变化，具体表现为农地规模收益递增、规模收益递减、规模收益不变三种情况。
（四）适度规模经营
适度规模经营是在一定的适合的环境和适合的社会经济条件下，各生产要素（土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等）的最优组合和有效运行，取得最佳的经济效益。
二、徐州市农村土地的经营模式
（一）以种植大户为主的家庭农场模式
以种植大户为主的家庭农场模式是指那些熟悉农业种植技术且具备一定经济实力的大农户，通过转包或租赁土地等土地流转方式来获得大量土地的经营权，实现土地规模经营效益的一种经营模式。家庭农场模式形成的原因：一是充分的土地资源。由于传统家庭承包经营导致农户种植分散，农业经营收益过低，达不到规模效益。且随着城镇化的发展，很多农户弃农从商或弃农从工，因此促使土地原有承包者愿意将土地流转出去，从而为种植大户承包土地提供了土地来源。二是种植大户拥有的内在因素。种植大户大多是农业起家，从事农业种植经营很多年，总结了很多丰富的农业种植技术且这些大户大多具备承包土地所必备的经济实力。两者兼备的大户在经营流转到手的土地时得心应手，经济收益也提高了。三是出台的政府政策扶持。为了促使农业有效发展以及新农村建设，国家相应的出台了一系列的政策法规，市县区也制定了相应的家庭农场配套政策，如对经营家庭农场所申请的银行贷款予以贴息扶持；组建家庭农场协会，提供农产品种植、销售培训；对经营稳定、推广应用新技术且收益较高的家庭农场给予资金奖励等。这些政策也推动了种粮大户的发展。家庭农场模式经营的特点。一是在经营规模上，不断扩大。如徐州市铜山区家庭农场，经营模式普遍较大，首批申报的51家种植类家庭农场经营面积均在50亩以上，50-100亩的有2家，占3.9%；100-500亩的有42家，占82.4%；500亩以上的有7家，占13.7%。二是在经营方式上，种植大户普遍采用现代机械种植或推广应用新技术，种植范围大、生产效率高，促进了农业机械化和农业科技化发展，推进了现代农业发展步伐。三是在种植的农作物品种上，产业覆盖区域不断拓宽。以市场需求为导向，充分利用市场行情，开展农作物种植。家庭农场涉及区域广泛，从水稻、玉米、小麦到蔬菜瓜果、苗木花卉。家庭农场模式的制约因素。一是资金的制约。单个大户资金不充足且融资渠道有限。调查显示，种粮大户大多数是农民，原始积累的资金数量有限，而发展大规模的承包土地种植，是需要大量的原始资金投入的。虽有一定的政府信贷扶持政策，但农村信贷条件苛刻，信贷额度低等，使得种植大户融资困难，经营能力有限，发展规模有限。二是土地承包期限的制约。由于流转的土地承包期限较短，从而产生的各种不确定性会在很大程度上阻碍农田进行大规模的设施改良，若初始投入资金过多，短期内收回投资额的概率很小，因此种植大户不愿意对承包的农田进行大规模长久的投资，以改善土地资源和提高农业生产效率。三是生产经营风险大。由于部分地区农业基础设施落后，各种水利设施也不完善，这些因素导致农业抵御自然灾害的能力降低，大多数农民种植都是“靠天收”，时刻存在着破产风险。
（二）以农村土地股份合作社为主的经营模式
农村股份合作制是农户之间、农户与集体之间，本着自愿原则组织起来，按照协议或章程，以资金、实物、劳务、技术等作为出资，从事生产与经营，通过民主管理，多种分配方式并存的一种农村经济组织制度，其兼有股份制和合作制两种特征。农村土地股份合作制是广大的劳动人民在其他的土地流转方式的基础上结合农村经济发展水平的不断提高过程中创新的土地流转模式，在一定程度上实现了土地规模化经营效益，提高了农村生产力水平，一定程度上满足了现代农业发展对土地规模化经营和承包土地权流转的要求，实现了农村经济进一步的发展。合作社经营模式的形成原因。一是传统土地经营方式变革的时代需要。随着现代农业的发展，农村原有的家庭联产承包责任制弊端日益明显，现代农业要实现土地经营的规模化和产业化，然而传统土地制度经营规模有限，且过度分散，原有的以户为单位的分散经营模式阻碍了土地、资金、技术和管理等生产要素与现代高效农业的有效结合。在传统土地制度变革势在必行的背景下，农村股份合作制应运而生。二是政府引导，相关政策出台促使土地合作社得到保障。调查显示，政府在组建土地合作社中起到了关键性的作用，各地各种形式的土地流转合作社基本上都是由村委会或者政府主要领导组织成立的。2007年7月1日施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》就农民专业合作社的设立和登记、成员的相关义务和权力。组织机构和财务管理都给出了相应的规定，并且就农民专业合作社的合并、分立、解散和清算也做出了规定。为了促使合作社又好又快的发展，农民专业合作社还给出了相应的扶持政策。《农民专业合作社法》为合作社的建立和发展都给出了很好的法律指导和规定，规范了土地专业合作社的发展壮大。合作社经营模式的特点。一是农民以承包土地的经营权入股合作社，实现集约化与规模化发展，实行风险共担、利益共享的机制，充分保障了合作社成员的合法权益。二是创新了土地经营模式，提高了农民的抵御经营风险的能力。农民将土地斥资入股，以股份形式加入合作社，实现了土地规模化经营和专业化生产的目标。农民加入合作社后，按照合作社要求统一生产，合作社以规模化的方式进入市场进行交易，从而降低了农民生产经营的盲目性，提高了农民在市场中的主体地位和抵御自然风险和市场风险的能力。合作社经营模式的制约因素。一是政社不分，内部管理制度不完善。作为独立的企业法人，合作社与村社区组织之间本应完全脱钩。但是，现实情况多是合作社内职位主要由村干部兼任。如，村委会主任兼任合作社经理，村支部书记兼任合作社理事长等。若村干部的管理能力不够，又因兼任合作社领导人，没有第三方能对合作社组织形成有效监督，将会造成经营失误和监督机制的失效，损害股东利益。二是农民入股意愿不高。农民的积极参与和普遍认同是土地股份合作制有效实施的前提，但在调研中发现，一些农民对土地股份合作制理解不够，特别是年纪偏大的农民，土地收入是他们的主要经济来源，入股意愿较低。三是土地流转市场化程度低。当前大多数农村土地股份合作社仅仅局限于简单的规模扩大再生产，不能集中土地和扩大农业经营规模，而且农民利益无法得到充分体现，导致大量合同纠纷和侵权行为的发生。
（三）以“公司+农户”的企业经营模式
企业经营模式是指有资本实力的龙头企业提供资本，租赁当地农民的土地，购买相关的农用机械，以工厂的模式从事有关农业的生产活动，并且雇佣当地农民在工厂里面工作以达到规模经营效益的经营模式。企业经营模式形成的原因：一是企业的内在原因：拥有充实的资本，能够租赁大面积的土地和购买大量农用设备。进驻农业领域发展的企业大多资本充足、管理科学、拥有先进的技术设备和良种良方，这给企业经营模式提供了先期必备的发展条件。二是政府的引导，政府起到牵引和推动企业在农村经营的作用。当企业打算在某地农业领域发展时，政府就开始沟通外来企业和本地农民，这种沟通起到至关重要的桥梁作用。企业经营模式的特点：一是企业建立的农场大多种植经济作物和发展其他能追求高利润的产业。如徐州月亮湾农业观光园多样化经营，由现代农业、观光旅游、农业产业化、休闲度假等板块组成，已建成千亩葡萄观光采摘基地、千亩红豆杉基地、300多亩桃花园、良种马繁育基地、生态餐厅、葡萄酒堡、儿童娱乐体验中心、农副产品展示销售中心、多功能会议餐饮中心等项目。二是土地流转期限长，流转规模大。企业与农户签订的土地流转合同期限普遍较长。由于企业经营需要达到一定的规模效益才能盈利，只有长期稳定且规模大的土地流转才能使企业经营获得一定的经济效益，因此企业经营模式的土地流转规模普遍较大。如，徐州月亮湾农业观光园，流转土地面积5000亩，这样为收回原始资本投入提高了保证。三是采用现代化公司运作模式，经营效率高。企业在经营农业领域时，将企业先进的管理运作模式带入农业领域，使得农业经营的效率大大提高。科学的管理运作方式是企业经营模式的一个很大的亮点。企业经营模式发展的制约因素：一是行业差异的制约。一些外来公司一直从事于非农业领域，当进入农业领域发展时，就缺乏相应的农业耕作和销售经验，使得公司效益不高甚至亏损。二是企业与农户关系的制约。由于天然的农商隔膜使得农户与企业沟通不足，导致双方相互了解和认识都不足。另外企业将土地过多过久的流转致使一部分农民失地又失业，缺少了土地的保障，使得一些农民对企业产生不良情绪，因此，企业与农户之间往往缺乏良好的合作关系。
（四）以市县示范区为载体的经营模式
市县示范区是指在具有一定优势的地区建立农业基地，并对周边区域起到示范、带动的作用。一定的优势是指农田基础设施、农业生产、农业技术、组织管理等基本符合农业现代化的要求，地区则泛指合适的郊区和乡村。它是我国政府为了推进农业标准化、产业化、现代化而提出的一种经营模式。市县示范区经营模式形成的原因：市县示范区建设的主体以政府为主导，企业、家庭农场、种养殖大户和农民等多元主体参与。它是我国农业生产力发展到一定阶段的必然产物，也是我国改造传统农业，发展现代农业的内在要求。市县示范区经营模式的特点：一是市县示范区以构建现代农业产业体系为核心。市县示范区因地制宜，根据当地优势和特点，围绕粮食、蔬菜、瓜果、油料等特色农产品生产，加大基础设施和农业科技的投入，着力引入现代农业要素，优化农业生产布局，带动农民从农业中增收，充分发挥主导产业对区域现代农业的引领作用。二是市县示范区以先进、适用的农业科学技术为引领，以政策为导向，在品种和技术选择上先进适用，把常规技术与新技术结合起来，着力提高农业综合生产能力。三是市县示范区以推进区域农业经济快速发展为基本立足点。区域性农业经济的快速发展是市县示范区建设的导向性目标。市县示范区是一种生产要素聚集的载体，通过现代农业经营管理方式，将土地、资金、技术、管理方式等生产要素有机地聚集在一起，使农业产业结构得到调整和优化。如，徐庄镇小麦绿色高产高效创建示范基地，示范区面积为10800亩。示范基地是以小麦种植全程机械化生产技术为主的绿色高产高效创建模式。该示范区针对徐庄镇小麦生产特点和制约因素，应用优质专用品种，应用科学施肥和节肥技术、绿色防控和节药技术、节水灌溉技术和规模化标准化机械化栽培技术，依托农技中心技术力量，开展适合该镇小麦不同行株距配置、不同时期施肥、不同施肥量、生物防控、有机质肥料、精准喷药试验示范，确定该镇小麦绿色高产高效生产模式。经过科学的管理种植，整个小麦绿色高产创建示范区平均亩产500公斤以上，其中，高产创建千亩核心示范平均亩产550公斤以上，高产攻关田600公斤以上。通过项目实施，辐射带动全镇小麦均衡增产高效。示范区平均单产比非示范区平均单产增加10%以上，新增50公斤，达到500公斤，部分达到550公斤以上，亩增效益110元以上。市县示范区经营模式的制约因素：一是农村人力资源薄弱。随着社会经济的发展和城镇化的推进，农村大量劳动力流向城市和非农产业，具有高中文化水平以上的青年农民大多外出打工，专门从事农业生产的人数越来越少，留在农村的大多是老人、妇女和儿童，农村人力资源薄弱，严重影响农业生产的专业化，迫切需要有文化、懂技术、会管理的农村人才队伍。二是农业技术推广体系不健全。农业科技人员少，基层组织机构不健全，目前农业技术的推广和应用都落后于农业科学研究。
三、徐州市农村土地经营模式对比分析
（一）徐州市农村土地经营模式共同点
通过对徐州市四种农村土地经营模式的比较，虽然家庭农场、农村土地股份合作社、“公司+农户”和市县示范区在组织架构、经营模式等方面存在明显差异，但从本质上看它们都在不同程度上体现了新型农业经营主体的基本特征：具有适度的经营规模；遵循市场运行规律；具有较好的经济效益和社会效益。1.经营规模较大，具有辐射带动效应农村土地流转的加快，改变了农业经营者的土地经营规模结构。家庭农场模式中的种植大户通过转包或租赁土地等土地流转方式获得大量土地的经营权，实现土地规模经营效益。而农村土地股份合作社通过组织模式与利益机制的创新，实现了社员小规模生产基础上的合作社经营规模化，这也是中国小农基础上农业规模经营的发展方向。对于农业企业而言，通过调查发现，90%以上的被调查农业企业拥有生产基地，且基地规模大。农业企业通过“公司+农户”的形式，不仅稳定了生产资料，而且带动了周边农户，创造了十分可观的经济效益和社会效益。市县示范区以政府为主导，依托土地集中连片的自然优势，围绕促进土地适度规模经营的内在要求，积极推进农业机械化，大力推广和应用农业新技术，提高了土地产出率，增加了农民收入。目前，全国各地农村都致力于推进农业产业化经营，要推进农业产业化发展，首要问题是解决经营规模小的问题。当前，扩大农业经营规模的唯一出路就是农村土地适度规模经营。2.遵循市场经济的运行规律一是土地规模经营是在土地流转的基础上进行的，是在农户依法、自愿和有偿的原则下进行的。土地规模经营的参与主体利益是靠市场来调节的，不违背各方主体的意愿，不损害各方主体的利益。二是土地流转依靠法律保障。不管以何种形式进行的土地使用权流转，当事各方都签有“协议”或者“合同”，一次保障各方主体的权利和义务。三是这种生产组织方式符合市场经济条件下发展农业产业化经营的客观要求。3.具有较好的社会效益和经济效益一是促进农民增收，带动农村劳动力转移。通过土地流转和规模化经营，农村土地产出率增大，农民的收入高于自行耕种。而农民流转出土地后，又可以根据自身素质和技能，从事务工、经商等活动，进一步提高了农民收入。二是降低市场风险，保证农民利益。流转出土地后，农民通过租金或者分红等方式收益，摆脱了自耕时的自然风险和市场风险。而土地流转签订的“合同”或“协议”，也在法律上保证了农民的利益。三是提升农村经济发展的整体水平。农村土地规模化经营收到了良好成效：粮食产量提高、农民收入增加、富裕人员外出务工经商、规避市场风险等，农村的整体经济得到进一步的发展。最后，农村土地规模经营符合我国农业经济发展的方针政策。“保产量，促增收”是我国农业发展的永恒主题，规模经营通过土地流转进行的大面积耕种，采用机械化作业、推广优良品种和新技术，使得生产成本降低，粮食产量较散户种植模式有了大幅增高，这对确保粮食供给甚至国家粮食安全有着重要战略意义。
（二）徐州市农村土地经营模式的不同点
家庭农场、农村土地股份合作社、“公司+农户”和市县示范区等四种农村土地经营模式都在一定程度上实现了土地适度规模经营，产生了较高的效益，但四种模式各自也具有各自的特点和优势，具有各自的局限性。从形成原因、经营特点和制约因素等方面来看，四种模式的关系可以通过表1做以比较：由表1可以看出，徐州市农村土地经营模式的形成与实现，既有政府的积极推动，如政府引导、政策扶持等；也有市场选择的结果，如种植大户和农业企业模式等。农村土地规模经营是我国农业生产发展的必然选择，政府引导和市场导向是其实现的主要途径，就政府与市场两个因素将徐州市目前的四种主要农地经营模式作以分析（见表2）：
四、徐州市农村土地适度规模经营的对策建议
土地适度规模经营是我国农业现代化发展的必由之路，从徐州市目前四种土地规模化经营模式中可以看出，尽管各有弊端，但总体符合降低成本、提高效益、农业机械化、品种优化等农业生产发展方向的要求，除了要根据徐州市各个地区的实际情况加以选择合适的经营模式之外，还要从以下几个方面开展工作，以此保证土地使用效率和农民经营效益。
（一）尊重农民意愿，规范土地流转管理
土地规模经营是在土地流转的基础上进行的，而“农民自愿”是土地流转的最基本要求。在土地流转的过程中，要充分尊重农民的意愿，不能违背其意愿强制农民流转土地，更不能运用行政权力粗暴地进行土地流转。切实保护农民利益，让农民受益，是土地流转的核心问题，也是发展农村经济的根本目的。在尊重农民意愿的前提下也要提高农民的法律意识，规范农村土地流转管理。一是要规范土地流转手续。土地流转双方应在平等互利、协商一致的基础上，签订统一文本格式的书面流转合同，并将流转合同报村委会备案和乡镇农经管理部门登记。二是要规范土地流转合同。土地流转合同应明确流转土地的形式、面积、坐落、用途、起止日期及期限、流转双方的个人信息及权利义务、流转价格及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施处理和违约行为处置办法等。三是要加强对流转土地的监管。随着农民对土地规模经营意识的提高，坚持农民自下而上与政府自上而下相结合，坚持经济效益与社会效益相结合，做好农村劳动力转移，做好土地流转，让土地规模经营受益更多的农民。
（二）发展农村教育，培育现代农民
发展农村教育不仅仅要重视农村群众基本素质、学历的提高，更要注重农村职业教育，开展以科学种田为主的综合性技能培训，培养具备现代化种植技能和经营管理能力的农民能手，既是土地适度规模化经营的必然需求，也是我国农业发展的必然需求。一是加强农民的农业技术培训，采取分散与集中相结合、长班与短训相结合、理论教学与现场指导相结合、印发资料与设点咨询相结合、外出参观学习与聘请农业专家现场讲解相结合等多种培训方式，组织农民参加符合当地农业发展实际情况的技术培训，建立多层次、多渠道、多形式的技术培训体系。二是充分利用农村远程教育网络，构建农民远程教育的公共服务平台，提高农村职业教育水平。利用远程教育网络，为农民提供更多的农村致富信息和市场产品供求信息，避免盲目跟从。三是鼓励种田能手和返乡创业人员进行土地规模经营，为他们提供政策保证和技术资金支持，培育新型农民，带动周边农民学习发展。
（三）完善农村社会保障制度
我国是一个农业大国，农民依附土地而生存，即便是在当前社会发展程度，从某种意义上来说，土地仍然是农民的重要的生存保障。对于农民来说，土地承担着心理寄托、社会保障、就业和福利等多项功能。基于这种农民长久形成的传统保守的心理，如果将土地作为一种生产要素进行流转，会对农民的心理、生活方式和生活习惯等产生巨大的影响。在这样的情况下，土地流转又作为事关我国农业发展的重要具体措施势在必行，这就要求政府要做好农村社会保障工作，完善农村社会保障体系。政府在建立农村社会保障体系时，应加大政策和资金的投放力度，多方位的筹措保障基金，建立基本的养老和医疗保险制度，加大最低生活保障制度的制定力度，积极发展社会福利、社会救济等各项社会保障工作，不断扩大社会保障范围，使失去土地的农民能够享有与城市居民一样的失业保险、工商保险、生活救济等各项权利。
（四）加强农业基础设施建设
农业基础设施是提高农业生产效率的关键，在加快土地流转、推进农村土地规模经营的过程中，必须要有相应的基础设施与之配套。一是加快农业基础生产设施建设，加强水利、电力和交通运输等基础设施建设，保证旱天可以灌溉、涝渍可以排降，生产资料和农产品可以及时进出市场，提高农业综合生产力。积极改造中低等产田，加大标准农田和特色农业基地建设，为农村土地规模经营创造条件。二是针对目前已有的农业基础设施进行相应的改进、保养，使其能发挥应有的作用，避免大范围的重复建设，降低土地规模经营的成本。三是加快农村信息网络基础设施建设，将农业生产与市场信息密切联系，为农民做好农业信息的收集、处理和传递等工作打下硬件基础。通过密切联系各级农业市场，力求快速、准确的农业市场信息，使得广大农户能够根据市场动向及时调整生产方向，获得最佳经济效益。
（五）加强政府扶持力度
在推进农村土地规模经营的过程中，政府必须转变自身职能，发挥服务型政府作用，制定各项扶持政策，积极鼓励和支持农村土地流转与规模经营。一是出台优惠政策。如：增加对在土地流转基础上进行农地规模的经营主体的专项补贴政策，对规模经营者实行税费和贷款优惠政策，在农业技术推广和培训方面出台相应优惠政策等。二是加大财政支持。要加大对土地流转和规模经营主体的转移性支付，市、区政府要将土地流转服务平台的建设、运行和维护费用列入财政预算，并且每年安排一定额度的专项奖励和补助资金，用于鼓励农村土地流转、培育规模经营主体和激励相关服务组织的工作积极性。除此之外，各级财政还应对部分农业项目的扶持和重点产业的培育进行资金保障。三是强化金融信贷支持。中国农业银行、农村商业银行等金融机构要加强对农业规模经营主体的信贷支持。尽可能对实力强、信用好的规模经营主体在信贷额度、贷款手续和利率等方面给予特殊优惠。对流出土地且有创业意愿的农户给予适当小额贷款，为其创业致富提供支持。
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为贯彻落实党的十七届三中全会精神和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，结合我省实际，就深入推进农村改革发展、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，提出如下意见。
一、新形势下推进农村改革发展的重大意义
（一）农村改革发展30年取得的巨大成就和宝贵经验。党的十一届三中全会以来，历届省委、省政府坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想、实事求是、与时俱进，带领全省干部群众不断推进农村改革发展，全省农村发生了翻天覆地的巨大变化。废除体制，推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，放开农产品市场，发展农业产业化经营，提高农民组织化程度，取消农业税，基本形成了符合国情省情和生产力发展水平的农业经营体制，推动了农业综合生产能力的不断增强和农产品供给的日益丰富；放手发展乡镇企业和个体私营经济，积极兴办专业批发市场，大力推进小城镇建设，发展壮大县域经济，形成了“百万能人创业带动千万农民就业”的格局，走出了一条以农民为主体、工农互促共进、城乡联动发展的农村工业化、城镇化道路，推动了全省经济社会发展和现代化建设；统筹城乡区域发展，大力推进基本公共服务均等化、村庄整治建设和农村扶贫开发，着力提高农民生活质量和全面发展水平，初步形成了农民群众共享改革发展成果的格局，推动了社会主义新农村建设走在全国前列。之所以能取得这样的成就，最根本的经验是我们始终坚持把解决好“三农”问题放在重中之重的战略位置，始终坚持社会主义市场经济的改革方向，始终坚持保障农民物质利益和民利的基本导向，始终坚持“多予少取放活”的基本方针，充分尊重和激发农民群众的首创精神和创业创新积极性，充分发挥工业化、城市化、市场化对“三农”的带动作用，坚定不移地走农民群众共建共享的工业化、城市化、农业现代化协调推进的发展之路。
（二）全面建设惠及全省人民小康社会和加快推进社会主义现代化必须加快推进农村改革发展。当前，我省已全面进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们要紧紧抓住和用好这一战略机遇期，顺利实现全面建设惠及全省人民小康社会的奋斗目标，加快推进社会主义现代化，就要更加自觉地把加快推进农村改革发展作为继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐的基础和重点。推进新时期的农村改革发展，既有众多有利条件，也有不少严峻挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾日趋突出。农业生产主体、经营体制、服务体系、技术装备、基础设施和资本投入不适应现代农业发展的矛盾日益突出，转变农业发展方式任务急迫；农村二三产业素质性、结构性矛盾加速凸显，推进农村经济转型升级任务繁重；城乡公共资源配置不均衡、生产要素流动和人口布局不合理的问题依然突出，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；区域发展差距扩大和农民持续增收难度加大的问题依然突出，推进欠发达地区加快发展和促进低收入农户加快增收的任务艰巨；农村社会利益格局深刻变化，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理的任务繁多。我们要牢牢把握时代潮流、国情省情和我省发展的阶段性特征，从全面建设惠及全省人民小康社会和加快推进社会主义现代化的全局出发，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，抓住时机，乘势而上，加快推进农村改革发展，努力开辟现代农业发展的广阔道路，奋力开创社会主义新农村建设的崭新局面，在形成城乡经济社会发展一体化新格局上继续走在前列。
二、推进农村改革发展的指导思想、目标任务和基本原则
（三）指导思想。推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面实施“创业富民、创新强省”总战略，把统筹城乡发展作为基本方略，把建设社会主义新农村作为战略任务，把加快发展高效生态的现代农业作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，以增加农民收入、保障农民权益为核心，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，激励农民创业创新，转变农业发展方式，壮大县域经济实力，完善农村公共服务，加快农村社区建设，扩大农村基层民主，健全农村社会管理，加强农村生态文明建设，推动农村经济社会又好又快发展。
（四）目标任务。根据全面建设惠及全省人民小康社会的奋斗目标和建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的要求，到20xx年，我省农村改革发展的基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制初步建立；农业发展方式明显转变，高效生态农业发展水平显著提高；农村 产业结构明显优化，县域经济实力更加壮大；城乡公共服务均等化水平明显提高，农村人人享有良好的教育机会和医疗服务，农村文化进一步繁荣，农民整体素质进一步提升，农村劳动力就业更加充分，农村养老保险制度基本建立，农村基础设施更加完善；农村社区建设取得明显进展，农村人居条件和农民生活质量有较大改善；农村居民人均纯收入达到11000元以上，城乡居民收入差距扩大的趋势得到有效遏制，70%以上的低收入农户（“低保”农户除外）家庭人均收入超过4000元，消费水平明显提升；农村基层组织建设切实加强，农民民利有效保障，农村社会管理更加完善；农村生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。到2020年，全省农村居民人均纯收入超过20xx0元，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成，成为农业现代化发展快、农民生活质量好、新农村建设水平高、城乡发展差距小的省份。
（五）基本原则。实现上述目标任务，要遵循以下基本原则：
——解放思想，改革创新。必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持把解放思想贯穿于“三农”工作的各个方面，尊重农民首创精神，支持农民创业创新，不断推进农村改革和制度创新，对事关“三农”发展全局的重点领域和关键环节率先进行改革试验，加快破除城乡二元结构，使农村经济社会发展充满活力。
——以人为本，保障权益。必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，全面保障农民政治、经济、文化、社会权益，不断提升农民综合素质和发展能力，充分发挥农民的主体作用，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。
——以农为重，强农富民。必须巩固和加强农业基础地位，始终把发展现代农业、解决“三农”问题作为全面建设惠及全省人民小康社会和加快推进社会主义现代化的战略任务。坚持把“三农”放在经济社会发展重中之重的位置，加大支持保护力度，强化农业基础地位，实施科教兴农战略，加快现代农业建设，提升县域经济水平，推动农村全面进步，促进农民持续增收。
——城乡统筹，区域联动。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。坚持统筹工业化、信息化、城市化、农业现代化建设和统筹区域发展，建立健全以工促农、以城带乡长效机制和区域联动发展机制，调整国民收入分配格局，加大对欠发达地区扶持力度和区域协作力度，推进城乡融合发展和区域协调发展。
——求真务实，固本强基。必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持党在农村的基本政策，坚持用科学发展观武装党员干部头脑，完善党管农村工作体制机制，加强干部作风、基层组织、基层政权和党员队伍建设，保持党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，形成推进农村改革发展的强大合力。
三、推进农村土地使用制度创新，保障农民土地权益
（六）稳定和完善农村基本经营制度。毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。推进农业经营体制机制创新，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业服务组织，鼓励农业龙头企业与农民建立紧密型的利益联结机制，着力提高组织化程度。深化集体林权制度改革，依法将集体林地承包经营权和林木所有权落实到农户，保障农民的经营权、处置权、收益权。推进国有农林渔场体制改革，增强发展活力。
（七）促进土地承包经营权加快流转。按照依法自愿有偿原则，引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。加强对土地承包经营权流转的管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，组建土地承包经营权流转管理服务组织，建立流转档案，规范流转行为，完善流转的中介服务机制、价格形成机制和纠纷调处机制。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。改善土地承包经营权流转的外部环境，推动农村劳动力稳定转移就业，加快建立农村养老保险制度，对长期流出全部土地承包经营权的农户给予优惠政策；对流入土地承包经营权规模较大的各类农业经营主体，在金融服务、技术推广、用地用电用水和农业综合开发、农业基地建设、农业产业化经营、农业基础设施建设等项目安排上给予优先支持。加快林地、林木流转制度建设，鼓励农民在不改变林地用途的前提下，流转林地承包经营权和林木所有权，促进林业规模化、标准化、集约化经营。加强林权管理服务工作，构建森林资源资产评估管理和林地、林木流转服务平台。对不破坏耕作层的农业生产、畜禽饲养、设施农业、休闲观光农业等配套用地应视作农业用地。
（八）积极开展农村宅基地和村庄整理与复垦。完善农村宅基地制度，严格农村宅基地管理，搞好农村宅基地确权、登记和颁证工作，依法保障农户宅基地的用益物权。鼓励农民、农村集体经济组织和社会力量开展农村宅基地和村庄整理，农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体经济项目、村庄整治、农村道路、下山搬迁小区、小岛迁移安置小区、地质灾害搬迁避让、“连家船”渔民上岸定居点等农村集体建设的用地。积极稳妥地开展农户宅基地置换和流转的试点，鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使用制度。
（九）规范集体建设用地使用管理。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。逐步稳妥地探索集体建设用地使用权的流转。
（十）深化征地制度改革。严格按照公益性和经营性建设用地的区分，逐步缩小征地范围，采取农民和农村集体经济组织参与征地协商办法，健全区片综合价形成机制，依法征收农村集体土地要按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，并切实解决好被征地农民的就业、住房、社会保障。妥善解决好被征养殖水域（滩涂）渔民的补偿问题。
四、推进农业发展方式创新，提升现代农业发展水平
（十一）加快培育现代农业生产经营主体。积极引导农户、农业经营组织、工商企业、大中专毕业生等通过土地承包经营权流转，发展成为适度规模经营的专业大户、家庭农场、农业企业。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，支持农民专业合作社发展壮大和提高规范管理水平，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。继续培育一批生产规模大、带动范围广、竞争能力强的农业龙头企业，提升农业市场竞争能力。完善本省籍学生免费就读省内大中专院校、电大、农广校等农业种养类专业的政策，加快培养现代农业创业和经营人才。加大财政对培育现代农业生产经营主体的扶持，从土地流转、技能培训、技术进步、良种推广、农机购置、基础设施、金融服务等各方面支持农户、大中专毕业生等从事现代农业创业。
（十二）高度重视粮食生产和安全。全面落实粮食安全工作市、县（市、区）行政首长负责制，切实抓好粮食生产、流通和储备，建立健全供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。加强基本农田和标准农田建设与管护，坚决制止粮田抛荒，确保1500万亩标准农田数量、质量和300亿斤粮食生产能力。推进粮食功能区建设，加大扶持力度，形成一批设施完善、技术先进、稳产高产的粮食生产区块。标准农田因建设占用后，要及时补充并确保质量。培育种粮大户、粮食专业合作社和农机植保服务组织，推进粮食规模经营和全程机械化。完善粮油生产直接补贴政策、与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制，逐年增加对农民的种粮补贴，并重点加大对种粮大户的补助力度，确保粮食生产稳定。稳步提高粮食最低收购价，完善粮食价格形成机制，充分发挥市场价格对粮农增收的促进作用。加强与主产区粮食产销合作，加快区域性粮食物流中心建设，培育大型粮食物流企业，支持各类经营主体多渠道组织粮源。落实粮食储备任务，加强粮食储备管理，建立粮食应急供应体系，增强粮食宏观调控能力。
（十三）加快农业结构优化升级。充分发挥区域比较优势，深入推进农业结构战略性调整，优化农业区域布局，壮大农业主导产业，建设一批特色农业产业带和块状经济，加快特色农业强县强镇强村建设。支持发展集约化、设施化的种植业，优化种植业品种和布局。支持发展规模化、生态化的畜禽饲养，加强品种改良和疫病防控。推进“山上浙江”建设，加大扶持力度，改造提升特色林业，调整优化林种结构，完善林区基础设施，促进山区经济发展和繁荣。支持发展高效生态的水产养殖，稳定发展远洋渔业，积极发展休闲观赏渔业。支持发展绿色食品、有机食品，加大农产品注册商标和地理标志保护力度。推进农作制度创新，结合农业综合开发，加快推广农牧结合、农渔结合、林牧结合的立体种养和粮经结合、水旱轮作等农作方式，加大优质高产、节本增收、生态安全技术的集成与推广力度，提高土地综合利用水平和农业综合生产能力。
（十四）提升农产品加工流通业发展水平。推进农产品加工业结构升级，支持农产品加工企业开展产品研发和技术改造，提高农产品精深加工水平，壮大龙头企业，培育知名品牌，完善支持农产品加工业发展的税收、用地、金融等政策。建立畅通高效的农产品流通网络，推进农村流通现代化，加强农产品市场体系建设，完善农产品批发市场和促销会展平台的设施和功能，推进农产品仓储保鲜、冷链运输、检验检测、信息服务等流通配套设施建设，发展农产品连锁经营、物流配送和电子商务等新型流通业态，发展一批大中型农产品流通龙头企业，培育农产品购销组织和经纪人队伍，支持供销合作社发展农村现代流通业，落实好农产品批发市场和“千镇连锁超市万村便利店工程”龙头企业配送中心、鲜活农产品配送中心用地享受工业企业的政策，减免农产品运销环节收费。对鲜活农产品长期实行绿色通道政策。实施农业“引进来”和“走出去”战略，引导国内外工商资本投资发展现代农业，鼓励农业龙头企业、农民专业合作社和农业经营能人到省外国外建立农产品生产基地，促进农业要素在更大范围上实现优化配置和省内农业产业转型升级。加强海峡两岸农业交流与合作。发展农产品进出口贸易，培育跨国经营的农业企业，提高应对贸易壁垒的技术水平，加强农产品境外展销服务，扩大特色优势农产品出口。
（十五）健全现代农业服务体系。大力推进组织多元、覆盖全程、综合配套、便捷高效的现代农业服务体系建设。建立健全以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、农业龙头企业为骨干、其他社会力量为补充的多元化农业服务组织体系，努力为各类农业经营主体提供公益性与经营性相结合、专业性与综合性相协调的农业生产经营服务。全面推进公益性农业技术推广体系建设，力争在三年内落实好农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构和事务。完善农村信息综合服务体系，深入实施“百万农民信箱工程”，推进信息进村入户。积极组建县级农民专业合作社联合社，促进农民专业合作社提高经营和服务人员素质、规范运作水平和配套服务能力，努力打造专业服务的领军团队。进一步探索农民专业合作、供销合作和信用合作“三位一体”的服务联合体建设，促进优势互补和力量整合，增强专业服务能力和综合服务功能，发展信息、技术、机械、农资配送、产品营销、资金结算等服务。鼓励农民专业合作社吸纳高等院校毕业生就业，县级政府可提供社会保障等补助。加强行业协会建设，改善对各类农业企业的管理和服务。完善农产品质量标准体系，全面推进农业标准化生产，严格产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控，切实落实农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管责任。完善农产品质量检验检测体系，健全农产品产地准出和市场准入制度、农产品质量可追溯制度，杜绝不合格产品进入市场，强化农产品进出口检验检疫和监管。
（十六）强化农业科技支撑。大力推进农业科技自主创新，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，加大利用信息技术改造提升传统农业力度，不断推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加大农业科技投入，加快实施农业科技创新行动计划，深入实施重大农业科技专项，加强农业技术研发和集成，支持农业基础性、前沿性学科研究，支持生物技术、种子种苗、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾、生态安全等领域科技创新，支持设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等装备设施研发，支持信息采集、精准作业、气象预测预报、灾害预警等技术开发，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破，全面增强科技对现代农业发展的支撑。充分发挥高等院校、科研机构在农业科技创新和推广中的引导作用，加快建设农科教、产学研一体化的新型农业科技创新和推广体系。加强对公益性农业科研机构和涉农高等院校的支持，依托重大农业科研项目、重点学科、科研基地，加强农业科技创新团队和创新平台建设，培育农业科技高层次人才和领军人才。引进国外先进的农业科技和管理经验，利用友好城市资源培训农业科技人才。支持高等院校、科研机构与市县政府开展农业科技研发和推广的合作，联合农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等组建区域性农业科技研发推广中心和科技示范园区，加快农业科技成果转化和推广。健全省、市、县农业技术推广中心及分中心，全面推行责任农技员制度，充分发挥首席推广专家、农技指导员和科技特派员的作用。支持各类经营性农技推广组织发展。加大规划统筹、项目整合力度，集中建设一批高标准、设施化的现代农业示范基地和国外先进技术引进实验区。
（十七）加强农业基础设施建设。深入实施“千万亩标准农田质量提升工程”，加快中低产田改造，提高高产优质农田比重。加强水利基础设施建设，推进重点江河治理，全面完成病险水库、江塘海塘除险加固任务，开展山塘综合整治，加快改造一批农村小水电、大中型排泵站、水闸等重点水利工程，提高农田排灌和防洪防台能力。加强小型农田水利等基础设施建设管理，推进水利设施产权制度和管理体制改革，确保长效运行。加大农业综合开发力度，抓好山区小流域综合治理和地质灾害防治。加快标准鱼塘、标准渔港等渔业基础设施建设。加强农业气象、电网等设施建设。
（十八）促进农业可持续发展。加强农业自然资源保护，形成有利于保护耕地、水域、森林、湿地、滩涂等资源的激励机制。坚持最严格的耕地保护制度，落实标准农田耕地保护行政首长责任和严格责任追究。实行最严格的节约用地制度。建立基本农田补偿机制，确保国家下达给我省的基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。建立土地开发整理复垦补充耕地项目，所补耕地必须确保达到占用耕地相当的质量标准，市、县间委托造地的结余资金要用于农田基础设施建设和地力培育。加强水资源保护，扎实推进“百亿水资源保障工程”，深入实施“千万亩十亿方节水工程”，加强农村水土保持工作。加强生态环境保护和修复。多渠道筹集生态效益补偿资金，健全生态环境补偿制度，逐步提高生态公益林补偿标准。加强生态公益林、沿海防护林和平原绿化建设。加强自然保护区建设，保护珍稀物种、种质资源和生物多样性，加强外来物种引进检疫监控。优化海洋渔业捕捞结构，加强渔业资源养护，加大增殖放流力度。加快推进农业和农村节能减排，加强农业面源污染治理，开展土壤污染防治。深入实施测土配方施肥行动和农药减量增效控害工程，重点支持发展设施农业、循环农业、精准农业、有机农业等资源节约、环境友好的新型农业业态。加强农村防灾减灾能力建设，建立健全气象灾害监测预警系统，强化灾害性天气、地质灾害等预报，做好农村消防、森林防火、海上渔业安全工作，完善农业救灾储备制度，提高灾害处置能力和农村安全生产水平。
五、推进农民就业创业方式创新，拓宽农民增收致富门路
（十九）拓展农民就业创业领域。积极顺应转变经济发展方式、推进经济转型升级的要求，大力鼓励农民“二次创业”，着力形成全民创业和先创业带后创业、创业促就业的格局。推进块状经济转型升级，加强乡镇工业功能区建设，全面提升特色产业集群化发展水平。因地制宜发展现代家庭工业，结合村庄整治，规划建设一批符合土地利用规划、村庄规划的农民创业小区、标准厂房。大力发展生产业和社区服务业，引导城市服务产业加快向农村延伸，使农村服务业成为农民创业就业的重要门路。积极发展农家乐休闲旅游业，着力拓展服务内容、突出乡土特色，充分发挥其在发展特色农业、增加农民收入、提升农民素质、传承乡村文化和建设生态环境方面的带动作用。大力鼓励农民“走出去”创业。大力支持大中专毕业生、务工返乡人员、农村党员、青年农民、复员军人和农村妇女等开展创业。
（二十）转变农民就业创业培训方式。深入实施“千万农村劳动力素质培训工程”和“百万农村实用人才培养计划”，着力培育现代创业就业人才。实施农村成人“双证制”教育，大力开展先进实用技能和公民素质培训教育，全面提升农民整体素质。继续加强对被征地农民、转移就业农民、转产转业渔民的技能培训，突出抓好农村中小企业、农业龙头企业、农民专业合作社经营人员、农村实用人才的培训，努力提高他们带动农民创业就业的能力。建立经常性、开放式的培训机制，加强培训实训基地建设，探索网络远程培训等多样化培训方式，努力提升农民培训的实用性、针对性和时效性。
（二十一）营造农民就业创业良好环境。深入推进城乡劳动力统筹就业，健全城乡统一的人力资源市场和公共就业服务体系。保障农民工合法权益，建立健全农民工工资集体协商制度、正常增长机制和支付保障机制，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生等与城镇居民享有同等待遇，加大劳动监察执法力度，加强对农民工劳动安全保障。扩大农民工工伤、医疗、养老等保险的覆盖面，实行农民工养老保险省内无障碍转移。多渠道改善农民工居住条件，推进农民工公寓建设。积极推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。建立健全农村要素市场，加强对农民创业的信息、土地、金融、技术等服务，落实好停征个体工商户管理费和集贸市场管理费政策。
六、推进农村金融体制创新，增强农村金融服务能力
（二十二）构建完善的农村金融服务体系。充分发挥在浙银行分支机构和农村信用合作社服务“三农”的作用，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，主体多元、功能健全、服务完善、运行安全和适度竞争的现代农村金融服务体系。坚持农业银行为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，切实增加对农业龙头企业、农民专业合作社、农村中小企业的信贷供给。拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发、农村基础设施建设、村镇建设、宅基地整理复垦等的中长期信贷支持。扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。县域内银行业金融机构新吸收存款，主要用于当地发放贷款。深化农村信用合作社改革，改善法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，扩大信贷资金来源，延伸金融服务领域，拓展金融服务范围，增强为农服务功能，充分发挥其服务“三农”的主力军作用。鼓励发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，并允许其从金融机构融入资金，规范发展小额贷款公司。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。引导和规范民间借贷健康发展。完善政策性农业保险和政策性农房保险制度，健全渔业等特色互助合作保险办法。
（二十三）强化财税对金融服务“三农”的引导。加大对农村金融的政策支持力度，综合运用财税杠杆，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。积极开展公共财政支持下的农民创业小额贷款、农村扶贫小额信贷，建立和完善风险补偿制度，激励农村金融机构增加对“三农”和中小企业贷款。鼓励农村金融机构加大对财政支农项目的信贷支持力度，特别是对重点农业项目要根据条件和项目需要给予重点支持。
（二十四）完善农村信贷担保机制。加快农村信用体系建设，建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围，积极稳妥地探索确权登记后的农民住房和依法取得的农村集体经营性建设用地使用权进行抵押融资的有效途径，允许农产品收益权、企业存货、农业固定资产和应收账款等财产抵押和权利质押。健全林权抵押贷款制度，积极推进林权抵押贷款。鼓励和支持多渠道筹集担保资金，多元化参与组建农信担保公司。
（二十五）稳妥推进农村金融产品创新。鼓励农村金融机构大力发展农村小额信贷和适合“三农”特点的各种微型金融服务，并在贷款额度、期限、利率、程序等方面更好地满足农民需要。对符合条件的种养大户、农村企业，要通过联保联贷等方式提供资金支持。全面推行联保贷款和农村信用合作社小额支农贷款卡、贷记卡业务。积极引导私募基金、风险投资基金作为战略投资者进入农业领域，引导农产品生产经营企业和有较大规模的农民专业合作社利用农产品期货市场进行套期保值，规避风险。
七、推进农村社区建设方式创新，改善农村人居环境
（二十六）统筹城乡规划建设。实施新型城市化和新农村建设双轮驱动战略，充分发挥大中城市和中心镇对农村的辐射带动作用，引导农民居住向城镇集聚，优化城乡生产力和人口布局。完善城乡规划体系，深入推进城市总体规划和县市域总体规划编制和实施工作，加强与主体功能区规划、土地利用规划的衔接与协调，科学编制和完善城乡建设规划、农村社区布局和建设规划、生态环境功能区规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村庄分布、基础设施、生态涵养等空间布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。深入实施中心镇培育工程，合理调整乡镇行政区划，强化产业支撑，完善基础设施，健全服务功能，扩大人口规模，引导农民通过宅基地流转到城镇落户，引导有条件的中心镇向小城市方向发展。采取合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、搬迁高山村、保护文化村、改造城中村的办法，推进中心村建设，率先把一批中心村建设成为全面小康的农村新社区。
（二十七）积极推进农村新社区建设。加大农村社区服务设施建设力度，完善农村社区服务功能，力争到20xx年全省乡镇、中心村普遍建立社区服务中心。加快发展社区教育、社区卫生、社区文化、社区体育、社区福利、社区救助、社区养老、社区法律、社区保洁、社区档案等公共服务，深入实施“千镇连锁超市万村便利店工程”，增强社区服务功能。健全公共财政、集体经济组织、民营企业和社会力量对农村社区建设的多元投入机制，采用补助、贴息、奖励、物资援助、收费减免、购买服务等激励措施，引导社会资本投资兴办农村社区服务业。加强农村社区工作者队伍建设，发挥基层群团组织、社区志愿者、社区民间组织、驻村单位、外来务工人员等在社区管理服务中的作用。
（二十八）大力推进村庄整治和农村基础设施建设。深入实施“千村示范万村整治工程”，力争到20xx年绝大部分村庄环境得到较好整治，加快实现城乡人居环境和基础设施建设一体化。大力推进以道路硬化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村庄绿化为重点的村庄整治建设，统筹推进通村及联网公路、河道池塘水沟整治、农村住房抗灾避灾、农村信息化和电气化等基础设施建设。加快农村饮水安全工程建设，在全国率先解决农村饮水安全问题。落实建设用地计划指标不少于10%用于村庄整治、下山搬迁等新农村建设项目的政策。采取政府主导、市场运作的方式，推进供水供电、污水治理、垃圾处理、信息通讯等建设。加快发展农村客运，积极推进城乡公交一体化。重视道路交通安全工作，抓紧完善农村公路安保设施。建立农村公路养护、村庄环境维护的长效机制，加大对经济薄弱村扶持力度。加大“强塘固房工程”实施力度，到20xx年基本完成农村最低生活保障家庭农房救助任务，基本建立农房救助体系、农房规划建设管理体系和农房防灾减灾保障体系。
八、推进农村公共服务供给体制创新，促进农村社会全面进步
（二十九）加快发展农村社会事业。把农村教育放在优先发展的战略位置，加快推进农村中小学标准化建设，高标准普及15年基础教育。完善义务教育免费政策和经费保障机制，逐步提高农村义务教育阶段中小学校生均公用经费标准。进一步提高农村教师待遇，建立健全农村中小学教师定期进修制度和财政资助政策。发展远程教育，促进教师合理流动。多形式开展城市教师下乡支教，推动优质教育资源进一步向农村配置。健全县域职业教育培训网络，加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费，从20xx年起对家庭人均收入4000元以下的农户子女就读中等职业学校实行免除学杂费政策。深入实施“农民健康工程”，建立财政对农村卫生投入的长效增长机制，加快县乡村三级公共卫生和基本医疗服务体系建设，推进乡镇社区卫生服务中心和站的标准化建设，实行社区卫生服务中心对站的一体化管理。加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才，提高农村卫生技术人员待遇，完善城乡医院对口支援、高中级卫生技术人员定期到农村服务的制度，鼓励大中专医学毕业生到农村工作。扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病的防治力度。推进城乡计划生育服务均衡发展，保障农村育龄群众生殖健康，促进优生优育。推进广播电视村村通、村村响、中央农村广播电视节目无线覆盖、“广电低保工程”、广播电视对农节目服务工程、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设，建立稳定的农村文化投入保障机制，完善农村公共文化服务体系。扶持农村题材文化产品创作生产，开展“千镇万村种文化”活动，保护和弘扬农村优秀传统文化。开展“农村文明素质工程”建设，深入推进文明村镇创建活动，加强农村科普教育，倡导农民崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗，提高农民思想道德素质，养成健康文明生活方式。加强农村基层体育设施建设，开展适合农民群众健身和娱乐需要的、有利于农民身心健康的体育活动。
（三十）加快完善农村社会保障体系。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的要求，加快健全农村社会保障体系。采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法，加快建立新型农村社会养老保险制度，有条件的地方对超过劳动年龄、未参加养老保险的老年农民给予一定的养老补助。完善被征地农民基本生活保障制度，切实做到被征地农民基本生活保障先保后征，妥善解决历史遗留的被征地农民基本生活保障问题。完善农村最低生活保障制度，加大省级财政补助力度，取消乡镇一级的保障资金配套，确保应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。完善新型农村合作医疗制度，建立与农民收入增长和当地经济社会发展同步的筹资增长机制，稳步提高筹资标准和财政补助标准，不断提高保障水平。加强农村药品配送和监管。发展农村中医药事业。加大对农村困难群众的教育、医疗、住房等救助力度和农村受灾群众救助力度，稳定农村“五保”对象集中供养水平。发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。加强老龄组织建设，发展农村老龄服务，重点完善为高龄和失能老人提供居家服务的网络。加强农村残疾预防和残疾人康复工作，促进农村残疾人事业发展。
（三十一）全面实施“低收入农户奔小康工程”。以提高低收入群众致富能力和收入水平为中心，把统筹城乡发展与统筹区域发展有机结合起来，建立健全以工促农、以城带乡、区域联动的长效机制和县为责任主体、上下联动、分工协作的工作机制。不断加大对低收入农户集中村和低收入农户的扶持力度。继续推进下山搬迁和小岛迁移，到20xx年，每年完成搬迁下山5万人以上，地质灾害危险区的农户基本完成搬迁。大力扶持低收入农户发展特色种养业，加大对农林渔业基地生产作业道建设的补助力度。积极发展来料加工业和农家乐休闲旅游业，拓宽低收入农户增收门路。完善政府主导、社会参与的大扶贫格局，加大对低收入农户集中村的结对帮扶力度。加大对重点欠发达县、边远小岛地区和少数民族地区的扶持力度，推进全面小康行动计划制定与实施。
九、推进农村社会管理体制创新，加强农村基层基础建设
（三十二）推进县级和中心镇的扩权改革。完善省管县的财政体制。深入推进扩权强县改革，按照依法下放、能放则放的要求，扩大县级经济社会管理权限，促进县域经济发展壮大，增强县级政府在统筹城乡发展、推进新农村建设中的主导能力。转变政府职能，推进服务型政府建设。继续推进农村综合改革，深化乡镇机构改革，增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。实行县级对乡镇的差别化管理体制，分类确定乡镇政府的职责定位，并相应划分县级与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，完善县级对乡镇财政管理体制。继续推进中心镇扩权改革，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，增强中心镇对农村的辐射带动能力。积极推进人口规模小、财政收入少的欠发达乡镇精简机构、压缩人员，并实行“乡财县管”。
（三十三）加强农村基层组织和党员干部队伍建设。深化农村党的建设“三级联创”活动，不断推进“先锋工程”建设。切实加强乡镇领导班子和干部队伍建设，完善乡镇党委的领导体制和工作机制，充分发挥乡镇党委在农村工作中的领导核心作用。抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经济组织、工会、共青团、妇代会、民兵等组织开展工作。创新农村党的基层组织设置形式，推广在农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法。建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，继续选聘高校毕业生到农村社区工作，优化基层干部队伍结构。完善农村工作指导员制度，建立健全乡镇专职指导员制度。加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和选任乡镇领导干部力度，探索村党组织书记跨村任职。加强农村党员队伍建设，全面实施新一轮农村党员干部培训，扎实推进农村党员干部现代远程教育，开展党员设岗定责、依岗承诺、创先争优等活动，加大在优秀青年农民中发展党员力度。加强农村党风廉政建设，推进农村惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐倡廉教育，全面推进政务公开、村务公开、党务公开。建立农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制，对集体经济薄弱村通过财政转移支付和党费补助等途径给予解决。健全农村集体资金、资产、资源管理制度，严肃查处涉农违纪违法案件。
（三十四）发展壮大村级集体经济。加快村经济合作社股份合作制改革，鼓励村经济合作社以土地、资产、资金、知识产权等参股领办农民专业合作社，支持村经济合作社兴办为产业发展配套的各种项目，并通过物业出租、委托经营、承包租赁等形式，广辟村级集体经济增收渠道。支持村集体加强资源开发，鼓励村集体与农业大户、农民专业合作社、农业企业联合申报农业开发和农业基础设施项目；鼓励通过资源流转、土地开发整理复垦和对外招商等途径，增加村集体收入。落实好征收农民集体土地村级发展留用地政策，规范留用地使用的管理，探索留用地在县域范围内跨区域使用的办法，鼓励利用留用地发展村集体物业经济。大力扶持经济薄弱村异地发展集体物业经济。加强村级集体资产和财务监管，积极化解村级债务，保障集体资产保值增值。各级各有关部门都要为村集体经济发展创造条件，在规划、财政、信贷、税费等方面切实加大对村级集体经济发展的扶持力度。
（三十五）加强农村民主法制建设。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展农村基层民主，加强基层政权建设，保障农民享有更多更切实的民利。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开。探索集约化基层电子政务，强化村务管理和公共服务。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例，密切人大代表与农民的联系。深化“民主法制村”建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，扩大村民自治范围，健全村民自治程序，深入开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实践，推广民主恳谈、民情沟通、民主听证等民意表达方式，推进村民自治制度化、规范化、程序化。深入开展农村普法教育，提高农民法律意识，加强农村法律援助制度建设，积极探索建立“乡村法律顾问”制度，引导农民依法维护自身权益。扎实推进农村社会治安综合治理和基层平安建设。加强综治工作中心、综治（站）规范化建设和基层“两所一庭”建设，推进农村社区警务建设，建立农村治安动态视频监控系统，实行群防群治，推进社区矫正、归正人员安置帮教，加大禁黄、禁赌、禁毒等工作力度，加强对重点人员的教育、服务、管理。做好农村工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷。加强农村职务犯罪预防。建立健全农村应急管理体制，提高危机处理能力。继续做好农民负担监督管理工作，完善村民“一事一议”筹资筹劳办法。加强农村流动人口服务和管理，推进综合信息平台建设。发挥流入地基层党、团组织的作用，在流动人口集中区域建立党组织和工青妇组织，探索建立农村流动人口政府管理与农民工自我约束、自我管理、自我服务相结合的有效机制。
十、推进“三农”工作保障体制机制创新，加强和改善党对农村改革发展的领导
（三十六）完善党领导“三农”工作的体制机制。坚持党管农村工作的原则，强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级党委、政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想，加强对农村改革发展理论和实践问题的调查研究，坚持因地制宜、分类指导，创造性地开展工作。党委和政府主要领导要亲自抓农村工作，市、县（市、区）党委要有负责同志分管农村工作，县（市、区）党委要把工作重心和主要精力放在农村工作上，乡镇党委、政府要全力以赴抓好农村工作。切实加强各级党委农村工作综合部门建设，充分发挥其组织协调作用。建立职能明确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系，把粮食安全、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为新农村建设的重要指标，把新农村建设成效作为考核各级领导班子绩效的重要内容。各级领导干部要经常深入基层，密切联系群众，切实转变作风，明实情、讲实话、办实事、求实效，着力破解农村改革发展中的各种难题。
（三十七）加大对“三农”的投入力度。健全对“三农”的投入保障制度，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入的增长幅度高于经常性收入的增长幅度，大幅度增加政府对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业和农村的比例，大幅度增加对欠发达地区和边远海岛地区农村公益性建设项目的投入。各级都要建立对“三农”投入监督检查机制，并逐步纳入法制化轨道。加强财政支农资金的整合，完善资金使用监督和绩效评估机制，预防违法违规行为发生。
（三十八）动员各方力量合力推进新农村建设。省、市、县各部门要按照统筹城乡发展的要求，切实承担起与自身职能相适应的农村改革发展的职责，增强责任感和使命感，加快转变职能，加快工作和服务范围向农村延伸和拓展。要通过政策引导、行政推动，广泛动员工商企业、大专院校、科研院所、民间组织、华人华侨、爱心人士等社会力量更主动更直接更全面更有效地参与新农村建设。深入实施“山海协作工程”，加大区域协作力度，扩大区域协作范围，全面推进发达地区与欠发达地区的经济技术、教科文卫和干部培养等各方面的交流与合作，促进区域协调发展。进一步改善政策环境，激励社会力量发挥自身优势，参与新农村建设。
