时间：2023-06-12 14:46:48
根据《土地管理法》,征收土地是指国家为了公共利益的需要,运用国家强制力,按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权,并依法对被征收土地的原权利人(包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等)给予补偿的活动。
各级政府组织实施征收土地的主管部门是各级土地行政主管部门。
根据《城市房屋拆迁条例》(国务院令第305号),城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造,运用国家强制力,组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对原房屋权利人(包括房屋所有权人、使用权人、出租人、承租人、转租人等)给予补偿、安置的活动。
各级政府组织实施房屋拆迁的主管部门,中央政府为国务院的建设行政主管部门;在地方县级以上政府则为负责管理房屋拆迁的部门(通常为建设行政主管部门或者房产管理部门)。
组织实施征收土地的主要程序:
(一)征地公告。在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内征地公告。公告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
(二)办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书和产权证明等到公告指定的土地行政主管部门办理补偿登记。
(三)拟订征地补偿安置方案。土地行政主管部门会同有关单位拟订征地补偿安置方案并公告,听取被征地农民意见(根据《国土资源听证规定》,2004年5月1日以后,应当告知被征地农民有要求听证的权利,并根据被征地农民的申请举行听证会),采纳合理合法的意见对征地补偿安置方案进行修改。
(四)确定征地补偿安置方案。将征求意见后的征地补偿安置方案报市、县政府批准,并报省土地行政主管部门备案后,由市、县土地行政主管部门组织实施。
(五)实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费;被征地单位和个人按期交付土地。
组织实施房屋拆迁的主要程序:
(一)领取房屋拆迁许可证。拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。
(二)拆迁公告。房屋拆迁管理部门拆迁公告,将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,向社会公布。
(三)订立拆迁补偿安置协议,实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。
1、双方达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前,拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。
2、双方达成拆迁补偿安置协议的,被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院。诉讼期间,拆迁人可以申请人民法院先予执行。
从上述规定可知,国家建设征收土地与城市房屋拆迁是不同的法律概念。两者的主要区别:
一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定;城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。
二是适用范围不同。国家建设征收土地的适用范围是农村集体所有的土地;城市房屋拆迁的适用范围是城市规划区内的国有土地。
三是行为所指向的标的不同。国家建设征收土地指向的标的是农村集体土地所有权;城市房屋拆迁指向的标的是房屋。
四是法律后果不同。国家建设征收土地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭;城市房屋拆迁导致的法律后果是被拆迁房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。
很显然,征收土地与房屋拆迁是不同的行政管理行为,依法分别由负有相应职能的行政机关行使管理权。依照《城市房地产管理法》第六十二条的规定,某些地方由一个机关统一负责土地管理和房产管理(或者房屋拆迁管理)工作的,该机关可以依法分别行使该两项职权,遵循相应的法律程序对征收土地和房屋拆迁实施行政管理。依法行政体现在每个具体行政行为上首先应该是依法定程序行政。只有通过程序正义,才能达到结果正义,只有实现程序的公正,才能体现结果的公正。按照依法行政关于职权法定的原则和行政行为应当符合法定程序的要求,征收土地的行政管理职权和房屋拆迁的行政管理职权不能混淆;组织实施征收土地的法律程序和组织实施房屋拆迁的法律程序在具体操作中不能串用。
关键词:土地征收;对比分析;启示
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅助性的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益性行为,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[m].北京:中国大地出版社,2004.
关键词:农村土地 征收 补偿 制度完善
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068
一.土地征收补偿的基本概况
土地,是人类赖以生存和社会经济活动极其重要的自然资源,具有稀缺性、不可再生性和不可移动性。我国有近8 亿农民在土地上生息、劳作,土地是他们的 “命根子”。由于城市化进程的加快和社会经济飞速发展的需要,土地征收的范围逐渐扩大到农村,为了保障被征地农民在征地过程中的合法权益和解决农民失地后的长期生存问题,国家建立了农村土地征收补偿制度。但《土地管理法》、《土地管理实施条例》及相关法律法规对补偿标准、补偿方式、补偿救济程序的规定存在诸多不足,导致实践中引发大量土地征收补偿争议,影响社会稳定。从农民自身来讲,并不希望把土地拿出去,但从经济发展来讲,又需要征地,征地本身又是一个强制行为,农民不得不服从,这是一对矛盾。因此,解决好我国农村土地的征收补偿问题显得非常重要和迫切。
我国土地征收补偿制度总体来说是不断地进步和合理,比如补偿标准逐提高;审批权力不断上收,基层政府的审批权限越来越小;土地征收补偿程序趋于规范和细化;被征地农民的安置办法也越来越灵活多样;土地征收补偿的法律依据也不断得到修改,以适应新的时代背景和经济发展形势。特别是在04年的宪法修正案中明确了土地征收和征用的补偿条款,为土地征收补制度提供了坚实的宪法依据。
土地问题不仅仅是农民的命脉,也是整个国家的命脉,解决好土地问题,不仅能确保农民合法权益,保持农村和社会稳定,而且使国家征地工作走向市场化、法制化的轨道。有利于社会主义和谐社会的建设。
(一)土地征收与征用
1.土地征收的含义及特征
土地征收是指国家为了公共利益的需要,以补偿为前提,强制取得其他民事主体土地所有权的行为。其法律后果是土地所有权在国家和集体之间发生变动。从来没有哪个制度否认过宪法的征收权,重要的是对征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为,是物权变动的一种极为特殊的情形。(2)征收主体一方是政府,且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权,集体必须服从,没有任何选择的余地。(3)土地征收的目的只能是为了发展公共利益,绝对禁止任何商业目的的征收,且必须对被征收人以公平合理的补偿。
2.土地征收与征用的区别
《物权法》第44条中规定了有关征用的概念,即:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”由此可以看出土地征收与土地征用既有共同之处,又有不同之处。二者的共同之处在于都是以共利益为目的,运用国家强制力,经过法定的程序,并依法给予补偿。土地征收、土地征用虽然都是国家为建设需要征用土地的方法,但它们是有区别的,主要表现在以下几个方面:
第一,二者的行为效果不同。土地征收是土地所有权的改变,土地所有权由集体所有转变为国家所有。土地征用由于使用后应当返还给被征用人,因此是土地使用权的改变,而土地的所有权性质不发生改变。这是两者最主要的区别。
第二,二者所征收的对象也有所差别。我国土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式,土地征收的对象为农村集体土地。土地征用的对象既可以是农村集体土地也可以是城市国有土地。
第三,二者行为的依据不同。土地征收的依据和程序必须由法律规定,这是我国《立法法》第八条第六项所要求的,即“下列事项只能制定法律:……(六)非国有财产的征收。”土地征用的依据除了法律之外,还可以是法规。这是因土地征用一般具有暂时性、紧急性,而且强制取得的只是使用权,所以其严格度要低于土地征收。
第四,从二者的适用条件看,土地征用一般适用于紧急状态下对土地的临时征用。而土地征收则不同,为了公共利益的需要,即使不存在紧急状态,也可实施土地征收。
二.农村土地征收补偿现状及问题
(一)农村土地征收补偿的范围及存在的问题
我国以法律的形式确定了农村土地征收补偿制度,在一定程度上保护了农民的合法权益,然而,征收补偿制度也存在诸多问题和缺陷。
1.农村土地征收的补偿范围
《土地管理法》第47条规定的补偿范围和标准是:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”
2.农村土地征收补偿范围存在的问题
根据《土地管理法》的有关规定可以看出,现行的征地补偿范围只是对征地造成的直接损失进行补偿,而对因征地形成的残地损失及土地使用价值的下降等间接损失并未提及,事实上,这些损失是必然会发生的,如果不在补偿范围之内必将损害农民的合法权益。
(二)农村土地征收的补偿方式及问题
1.农村土地征收的补偿方式
早期征收土地补偿机制主要采取的是“货币补偿加安置”的补偿形式,即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分,在一定程度上弥补了农民经济损失后,由征收土地使用者根据征地项目的需要为失地农民进行就业安置。但是,随着城市建设速度加快、征地数量增加以及征地用途和就业市场的变化,“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行,各地开始探索新的安置模式。20世纪90年代以后,各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业的安置模式。从此以后,征收土地补偿机制就演化为“一次性给付货币补偿”的单纯经济补偿形式。
2.农村土地征收的补偿方式存在的问题
补偿方式单一。目前的补偿以一次性货币补偿为主,一次性补偿只能解决农民暂时的生存问题,而农民失去了土地,就失去了长期生活的保障,生存将会受到极大的威胁。采取此种简单的补偿方式只能暂时解决农民生活上的问题,由于缺乏就业安置引导,无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供长久的保障。
(三)农村土地征收补偿程序及问题
1。农村土地征收的补偿程序
《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
2.农村土地征收的补偿程序中存在的问题
从现行的土地征收补偿程序来看,有些程序制度仍存在缺陷,影响了土地征收的顺利实施。(1)征收补偿程序可操作性不强。我国有关土地征收程序的规定对于一些重要事项未予以明确。例如,征收行为何时发生效力,是批准征收决定作出后、还是支付补偿安置费用后;被征收的土地所有权何时发生转移;《土地管理法实施条例》第 25条规定:“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付,”但在实践中,征地补偿费的发放显得很随意,基本都是滞后,对于未按期支付补偿安置费用的,征收决定是否依然有效等。(2)补偿程序不公正,缺乏听证。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定,补偿方案制定后才公告告知农民。而由于补偿安置标准早在批准征收补偿方案时已确定,虽然规定要听取意见,但被征地人只能就获得补偿的面积等提出异议,对补偿安置标准无权提出任何意见,补偿过程缺乏农民实际参与听证的程序保障。(3)补偿纠纷发生后,救济程序缺失。对于补偿决定,《土地管理法实施条例》中规定将裁决权交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是对补偿决定或者补偿裁决决定不服能否申请复议或提讼等问题也未作规定。
三.完善农村土地征收补偿制度的对策
(一)完善农村土地征收补偿制度的可行性与必要性
1 完善农村土地征收补偿制度的可行性
我国的土地征收补偿制度形成以来已有几十年的发展历程了,尤其是现行的补偿制度是形成于计划经济时期,随着社会、经济的发展现行的补偿制度越来越不适应时展的要求,对此制度进行修改和完善已经到了非常迫切的时期,现在从制度方面、思想观念和执法环境等各个方面来看都是完善农村土地征收补偿制度的时候了。
2 完善农村土地征收补偿制度的必要性
土地征收中存在的种种问题,不仅牺牲了农民的当前利益,而且还损害着农民的长远生计。大多农民文化程度不高、缺乏劳动技能,打工没人要,创业没本钱,最后导致生活无保障。而农业的发展会影响到工业的发展,农村的现代化又会影响到城市的现代化。故此,完善土地征收补偿制度对于整个社会的发展是非常有必要的
(二)如何完善农村土地征收补偿制度
1.丰富补偿制度补偿方式
关于补偿方式,我国社会各界要求改革的呼声很高。有学者针对我国一次性货币补偿的缺点,提出留地安置、工作安置等多种形式的复合安置。也有学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法,将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验,提出我国应当重视社会保障的安置方式。
(1)采取留地安置方式。即征地过程中,在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地给农村集体经济组织和农民兴办企业、从事经营活动。农民可以通过在此土地上发展二、三产业来壮大集体经济,解决部分农民的就业问题。同时政府应在在政策、资金、工商、税务等方面提供必要的优惠和支持。
(2)采用工作安置方式。即由政府或用地单位对于被征地农民有计划地安排其就业。这种主要适用于企业因生产需要建设用地的情况,如建设大型工业项目需要征收农地,而项目建设过程和建成后会需要大量工人,这种情况下,可以在对失地农民进行必要培训和考核,录用其为企业的员工,享受与正式员工同等的待遇。
(3)采用社会保障安置方式。即在农地被征收后,政府不再向农民支付全额补偿费用,而是将部分补偿费用用来为农民缴纳一定年限的社会保险费用。由劳动保障部门与农民签订合同,对符合条件的人员建立社会保险个人账户,到一定的年龄后,定月发放养老金。目前,社会保障安置日渐受到重视。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定,征收集体所有的土地,要安排被征地农民的社会保障费用,相比《土地管理法》来说,是一个可喜的进步。今后应将确保社保资金足额到位和规范社保资金的管理作为社会保障安置方式工作的重中之重。
2.在政府部门建立专门的土地补偿裁决机构
征地补偿争议裁决案件的专业性极强,需要由土地法律方面的专家来做这项工作,然而由于土地行政主管部门各处室业务工作的庞杂性和专业人员的缺乏,再加上随着征地争议裁决制度的不断完善,各类裁决事件件将逐渐增加,原有的各部门无法完成日益增加的裁决任务。因此,必须设立专门的征地争议裁决部门,配备充足的高素质专业人员,才能与目前征地争议裁决制度的不断完善相适应。
3.建立完整的补偿程序及司法救济程序
“程序是法律的心脏”,无程序即无法治。在一国法律体系内,程序法的滞后将直接导致有关的实体法形同虚设。补偿程序的公正是补偿合理的重要保证,因此完善我国土地征收补偿程序,才能切实保障被征地农民的合法权益。(1)完善土地征收法律法规,使土地征收程序明晰化。如在解决征地补偿争议问题上变为由批准征收土地的人民政府裁决为由批准征收土地的上一级政府裁决。这样征收土地的批准方和裁决方分离,可以保证争议得到公正的裁决。(2)建立批前协商、听证制度。土地征收过程中应充分听取被征收人和利害关系人的意见,使其获得表达意见的机会增强征收程序的民主性公开性。例如:集体农民对补偿标准和安置方案有不同意见,政府部门应告知其有要求举行听证的权利。(3)完善复议和诉讼制度。农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以向土地行政主管部门提起复议或向法院提讼。(4)改革补偿金发放程序。建议在征地过程中将土地补偿费设立专户,存入银行,做到专款专用,补偿金应在法定期限内直接发给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。同时,法院应将司法程序引入土地征收补偿争端解决机制中,逐步扩大对征地农民的司法救济,减少政府对征地纠纷裁决的参与,这样既有利于保护被征收人的合法权利,也有利于监督行政主体征收权力的行使。
结论
土地是农民生存的前提和保障,征收农村土地对农民而言无疑是影响巨大的。承认农民的土地发展权并建立土地发展权制度、建立征地补偿款分配监督体系等也是解决问题比较有效的途径。总之,必须善现在的农村土地征收补偿制度,使补偿合理、公平、有效,让农民不因被征地而贫困,让农村不因被征地而放缓发展的速度,最大限度挥有限土地资源的效用。农民是“三农”问题的关键,农民的合法权益受到侵害,“三农”问题就解决不好,而“三农”问题又关系着我国的经济发展和社会稳定。因此,如何完善、健全农村土地征收补偿制度意义重大,我们希望通过不懈的努力,让失地农民生活有保障,能够充分享受到社会进步和经济发展的成果。
参考文献
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一、当前农村集体土地征收特征
1.以公共利益为出发点
国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。
2.对受损害者必须给予合理补偿
基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。
3.农村集体土地征收要体现合法性
合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。
二、现阶段农村集体土地征收现状
1.重点项目呈现群体违法
目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。
2.强拆现象不容忽视
现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。
3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理
我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。
4.失地农民养老急需解决
随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。
三、农村集体土地征收所面临的法律问题
1.程序不科学不合理
在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。
2.农民无法寻求司法救济
在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。
3.地方政府滥用土地征收权
根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。
四、完善我国农村集体土地征收法律制度
1.修改宪法中有关土地征收制度
完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。
2.修改土地管理法中有关土地征收制度
目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。
3.改变强制性征收农村集体土地形式
目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。
4.构建土地征收中农民司法救济渠道
解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。
随着我国城镇化进程的不断加快，农村集体土地将越来越面对着供不应求的局面，再加上国家基于粮食安全问题的土地红线，土地供给矛盾将越来越凸显。这就要求国家要完善农村集体土地征收的法律法规，用法律来规范制约政府的征地冲动，并且在征地过程中利用完善的法律制度充分保障农民的合法权益，从而更好的解决三农问题促进农村经济的发展。
【法律硕士论文参考文献】
［1］孙保华.中国土地征收程序立法研究［J］.广西农学报，2007，（04）：26-29.
［2］闫利娟.土地征收中的司法救济机制［J］.法制与社会，2007，（03）：549-550.
【关键词】日本；土地房屋征收；程序制度；公共利益
【正文】
城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，日本自1951年6月9日颁布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供了一个值得参考的法律制度。
一、征用房屋的法律前提
日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的基本法律制度是《土地征收法》。根据该法律第6条的规定，“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该法律中有关土地征收的条款。
在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成补偿内容的重要组成部分。[②]
在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认定程序和征收裁决程序。
需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途径实现的。
二、项目认定程序
1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人
在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提出。
根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组合等。
针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立地的都道府县知事担任项目认定人。
2．项目认定要件
征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第3条的范围，其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。
但是，即使属于第3条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收。由于征收是将项目的公共性优先于财产权人的意思的制度安排，因此，对于在该项目之中是否存在具体的，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。
因此，进入项目认定程序之后，项目认定人就《土地征收法》第20条规定的认定要件进行审查。
(1)所审查的项目是否符合土地征收法第3条所列举的各项要求之一。
(2)在从事该项目方面，项目设立人是否具有充分的意思和能力。这里所谓的“意思”，是指具体的项目计划是否已经制作。所谓“能力”是指是否具有实施项目所必须的财政上的能力。
(3)项目规划是否有利于土地房屋合理且正当地使用。由于对于项目的实施而言，对土地房屋的征收属于不得不为，不可替代的方式，因此，必须审查有关项目选址、地形地质、土地使用状况、权利人的人数以及有关费用等方面是否具有特定的理由。
(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。这是对项目施行所涉及到的社会和经济效用方面的审查。
从判例的情况看，法院认为，项目认定人对项目是否符合上述四项要件进行审查，其中，作为项目认定人的行政机关对第(2)以及第(3)项要件的审查属于羁束裁量，对第(4)项的审查则属于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉诉讼案”中，东京高等法院认为，在编制的涉及砍伐巨型杉树与变更地形的国道拓宽项目规划中，行政机关不当地轻视了本应重视的土地附近附着的各种文化价值以及环境保全方面的因素，其结果没有能够完善地考虑应该如何调整这些保全方面的要求和道路建设拓宽方面的必要性之间的关系，因此违反了《土地征收法》第20条第3项所规定的公正合理地利用土地的要求。这个判决尽管是针对土地和土地之上的树木的，但法院提出的判断要件是否成立的基准同样也适用于房屋征收。
3．项目认定的效果
对于相关的土地房屋所有权人而言，项目认定一旦作出，自项目认定的告示之日起，无论在义务还是在权利方面都因此发生新的变化。
在义务方面，土地房屋的权利人因此被课加了新的义务或者原有的权利受到了限制。具体而言，权利人(1)承担了土地房屋的保全义务。自项目认定告示之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。(2)土地房屋的价格因此而被固定。现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准时，原则上以项目认定的告示时近邻类似土地的交易价格为准。具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出。(3)损失补偿因此受到限制。通过项目认定，相应的土地房屋权利人因此受到来自项目实施的公共性方面的受忍义务，其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。(4)土地房屋的权利关系人的范围也受到限制。项目认定之后，法律制度不保护该土地上新设置的权利，除了继承既存的权利之外，在项目认定告示之后取得新的权利者不被归入权利关系人范围，其不具有获得补偿的权利。
由于何时启动征收程序是由项目设立人单方面决定的，因此，为了保障被征收财产人的权利，《土地征收法》在征收程序中，赋予了土地房屋的权利人一定的程序性权利。针对土地补偿的项目认定时主义，如果项目设立人延迟启动征收程序，很可能因此侵害实体性的财产权，因此，该法律设置了两项程序性权利。一是土地房屋的权利关系人拥有裁决申请请求权。二是土地房屋的权利关系人拥有支付补偿金的请求权。与此相对应，项目设立人自项目认定公告之日起，负有将项目设立土地的表示图长期供公众自由查阅，以及采取广泛告知补偿情况的措施的义务。
三、裁决程序
自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，由于补偿金额采用了固定价格的“项目认定时主义”，因此，土地房屋权利的关系人也因此拥有裁决申请的请求权，可以向征收委员会提出项目设立人应该申请征收的请求。
1．征收委员会
由于征收土地房屋会对私权产生很大的影响，因此，在征收程序中，作为作出裁决的机关的征收委员会，其地位必须具有公正和中立的性质。《土地征收法》设置的征收委员会，是一个独立的行政委员会，其设置在都道府县知事的管辖权之下，独立行使职责。征收委员会原则上以公开的方式审理裁决案件，承担准司法机关的作用。
2．裁决程序中的权利和义务
在征收委员会主持的审理程序中，作为双方当事人的项目设立人和土地房屋权利的关系人有权口头或以意见书的方式陈述意见。但口头陈述或意见书的内容只限于损失补偿的相关事项的范围，其他事项，例如不服项目认定以及其他问题，则只能记载在意见书中而不能口头进行陈述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在内的物件案卷中没有附加异议，那么，在裁决程序中就不得对这些案卷所记载的事项是否真实表示异议。但是，如果能够举证证明案件中所记载事项违反真实情况的除外。
在裁决程序中，双方当事人还享有要求提交资料、询问证人、进行鉴定和进行实地调查的申请权，征收委员会当然享有自身可以实施这些程序的权限。
3．裁决的种类
经过审查，征收委员会可以作出两类裁决：一是驳回裁决，一是征收或使用裁决。当裁决的申请与项目或项目计划与项目认定的事项不符合，或者其他申请违反土地征收法的规定时，征收委员会作出驳回征收或使用申请的裁决。反之，征收委员会将作出征收或使用裁决。征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。权利取得裁决就征收土地的区域、土地的损失补偿权利取得的时期等内容作出确定，清空交付裁决设定了土地损失补偿以外的补偿，清空交付的期限等内容。依据征收裁决，项目设立人必须在权利取得期限或者清空交付期限的届满之前支付裁决所确定的各种损失补偿金额。如果在这些期限届满时没有交付的，该裁决因此失效。项目设立人在履行了裁决确定的补偿金支付等义务之后，自权利取得裁决所设定的权利取得之时取得相应土地房屋的所有权，同时消灭该土地房屋上的其他权利。但是，在清空期限届满之前，所有权人等可以继续占有该土地房屋。同时，在该期限之内，土地房屋的所有权人、土地、建筑物及其附属设施的占有人负有交付、转移该该土地房屋的义务。如果不履行、没有完全履行或者虽然已经开始履行但在该期限届满之前不能预见可以完成该项义务时，项目设立人可以申请都道府县知事，依据《行政强制执行法》的规定采用代执行的方式完成义务状态。
四、特别程序
《土地征收法》除了规定上述两种正规的程序制度之外，在与资源收购相配合，还设置了正式的裁决程序之外的特别程序。这些程序具体如下。
(1)调解程序
这是《土地征收法》设立的一种项目设立人和土地房屋权利关系人之间以不具有强制力的方式解决纠纷的程序制度。双方或者一方当事人可以向都道府县知事提出调解申请。根据该申请，知事就各案情况任命由5名成员组成的调解委员会承担调解职责。
在项目认定告示公布之前，调解委员会通过调解实现在事实上使得当事人之间达成合意。
(2)协议的确认程序
在项目认定告示之后至裁决申请提出之前的期间内，如果当事人之间达成协议，在具备一定的要件时，该协议取得征收委员会的确认之后，就被视为同时作出了权利取得裁决和清空交付裁决。由此，项目设立人为了原始取得和清空交付土地，可以采取代执行的法律手段，与此同时，原土地所有权人也被视为取得了该土地的赎回权。
(3)和解程序
征收委员会在审理的程序进行之中的任何时候，都可以建议当事人达成和解。当和解符合一定的要件时，和解书一旦制作成立，就被视为征收委员会已经作出了权利取得裁决和清空交付裁决。
除上述的特别程序制度之外，《土地征收法》还设置了紧急裁决程序制度和单纯补偿裁决程序制度，适用于于特定的情况。
五、与征收程序有关的行政诉讼程序
由于《土地征收法》设立的项目认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对相应程序中产生的各种行政行为，在行政诉讼程序中可适用的诉讼种类也不尽相同。当征收裁决程序中，作为当事人的项目设立人或土地房屋权利的关系人如果对损失补偿的金额表示不服时，可以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿的金额多少，即争议只是限于私益的范围之内，因此，裁决本身不存在被请求撤销变更的必要性。
但是，如果土地房屋权利的关系人是以损失补偿之外的理由提起诉讼，例如当事人认为项目认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，该当事人在请求国土交通大臣进行审查的基础上，可以立即以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。
中国目前以国务院《城市房屋拆迁管理条例》为中心建立了房屋征收制度体系，其关键点在拆迁人与被拆迁人之间的关系。许多纠纷也因制度的构建而无法完善解决，甚至因此产生新的纠纷。上述日本《土地征收法》的内容，至少可以给中国在土地房屋征收法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：第一设立征收程序时，要严格区分所要解决的问题是公益还是私益，其中，对于项目的公益性认定是行政程序重要的开端；第二在涉及到私益的损失补偿时，承担裁决的机关其地位是否具有实质上的公正和合理性，至关重要；第三应尽可能促使各方当事人通过自愿收购的方式取得公共用地。
【参考文献】
[①][日]宫泽俊义著、卢部信喜补订：《日本国宪法精解》，董舆译，中国民主法制出版社1990年版，第250～251页。
[②][日]远藤博也：《行政法（各论）》，青林书院1977年版，第233页。
[③]据笔者向从事土地征收的日本律师询问，通过自愿收购的方式取得公共用地的案件数估计达到99%以上，反之，进入裁决程序的案件的数量极其少。
关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿
因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。
一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。
2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。
一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。
二、关于“紧急需要”的理解
何谓“紧急需要”呢?《物权法》第44条只列举了“抢险”、“救灾”两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
关键词：土地征收；公共利益；农民权益
土地征收是征地的一种重要形式，是指为了公共利益需要强制取得集体土地所有权，并给与相应补偿的行为。土地征收制度，一方面它需要保证国家获得必要的建设用地，重新分配土地资源，保障经济建设顺利进行；另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段，要保护失地农民的合法权益不受侵害，维护社会秩序的稳定。
一、土地征收制度的完善与农民利益密切相关
改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。在土地被大量征收的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。据我们调查，征地补偿到农民头上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本来给农民补偿的数量就不大，但是多数的补偿款还落实不到老百姓头上，而老百姓还不得不服从。如果老百姓不服从有些地方还动用了司法力量强迫老百姓服从，他们不允许老百姓上访，对老百姓实行围追堵截，结果矛盾越积越深，甚至在有些地方出现了严重的政治性的骚乱①。这些问题的根本原因在于现行土地征收制度的固有缺陷。因此，认真研究我国现行土地征收制度，分析我国城市化进程中的土地问题，对解决土地征收及补偿纠纷，保护农民的合法权益，深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大，2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题，强调要“改革征地制度”，这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径，也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。
二、我国土地征收制度在保护农民权益方面的缺陷
随着我国市场经济的发展，城市化的推进，土地征收现象日渐增多，城市的规模扩大了，城镇化进程加快了，但同时也产生了许多的问题：耕地减少，土地征收权滥用，征收补偿不合理，违法征收等等，这些都严重侵犯了农民权益。主要有：
(一)土地征收“公共利益”界定模糊，为侵犯农民权益开了口
《土地管理法》第43条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第2条第4款规定“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”，法律明确规定了国家实施土地征收必须是为了公共利益的需要，即公共利益是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，不得动用国家征地权力。何谓“公共利益”？《土地管理法》没有进行明确的界定。法律的不规范、不严密给滥占乱用土地，侵犯农民权益开了一个大口子。在现实当中，由于公共利益本身所具有的模糊性，政府往往会为了自己的利益而启动土地征收，经常性的做法是，开发商看中了某一地块，找政府进行协商沟通，政府在进行利害计算之后就会启动征地程序，其出发点是为了开发商的利益及政府自己的利益，有时候，政府低价将土地征收，然后通过拍卖的方式高价出让，从中获得高额利润，政府热衷于为卖地而征地，使得地方财政成为“卖地财政”。实际上，我国部分地方政府的收入中，很大一部分来自于土地征收与买卖之间的价格差异。有学者的研究结果表明，我国基层政府财政收入的30%-40%是从土地出让金中获取的，而土地出让金中80%是从征收农地中获取的②。
（二）征地缺失正当程序，农民权益缺乏监督
我国《土地管理法》规定:“征用农用地的，应当依照本法第40条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”从表面看，土地征收的程序有较为详细的规定，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距，具有明显的不科学性和不合理性。就我国目前调整征地的法律法规规章看，不能说没有程序规定，但现存程序规定却并非完全正当。征地程序的非正当性表现主要有：一是征地程序设置缺乏参与性。就现行征地程序看，政府征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府只需进行公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见即可。但征地补偿安置方案是如何确定的，是否公平合理，被征地集体经济组织和农民的合理意见是否应采纳，等等，农民无权过问。二是被征收人没有充分的话语权。依据我国现行的土地征收法规，政府和需用地人并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地决定没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后，才有对补偿、安置方案提出听证的权利。国务院和相关部委先后出台了《国土资源听证制度》等规范，据调查，《国土资源听证规定》自2004年起施行至今，一些省市很少启动过征地听证程序③。三是征地程序设置缺乏监督性。政府是否滥用征地权，是否确是为了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，没有程序保障农民进行有力监督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府征地无不是打着“为了公共利益”的名义，因此，在司法实践中，我国各地法院由于受当地政府干预等种种因素，一般都不受理征地纠纷案件。
（三）征地补偿标准过低，农民权益缺乏保障
土地管理法第47条规定：征收土地的，按照征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4到6倍。
bsp;从以上规定可以看出，土地补偿费是以土地的原用途为基础的。但是，一块土地的价值与原用途并无太大的关系。现实中，征收后的土地因为转变了用途会产生巨大的增值。有关统计表明2000年我国土地一级市场的收入为625亿元，二级市场为3158亿元，比一级市场高出5倍。在土地用途转变增值的土地收益中，地方政府大约获得60-70%,村级集体组织获得25-30%，真正到农民手中的已经不足10%，政府依靠手中的权力从中获得巨大的剪刀差，甚至土地收益成了地方政府的主要财政来源。而以土地为基本生存资料，在土地上辛勤劳作的农民得到的补偿却少之又少，这就难怪地方政府不断的借各种名目征收土地了。
补偿标准偏低是我国土地征收补偿法律规定的一大不足，现行的征收补偿标准，既未考虑土地使用权让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，即可能加剧农村村民和政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。同时，我国土地征收补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。与国外相比，我国农民未能享受到有效的社会保障，所以在补偿问题上国家和农民都希望建立长期稳定的社会保障。但现有的补偿方式却是“买断式”一次性给付，不少农民称之为“一脚踢”。由于农民本身理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，更何况当前土地征收补偿标准严重偏低。
三、农民权益保障视野下重构土地征收法律制度
（一）对土地征收范围应予以明确界定，在法律上保护农民权益
世界上大多数国家都把征地的目的限定在“公共利益”的范围之内，我国宪法及土地管理法也明确规定了为“公共利益”才可征收土地，但目前我国对“公共利益”的范围并无明确的规定。我国长期以来把土地征收制度即等同与“国家建设用地”制度，所以土地征收“公共利益”的限定在无形中是由国家建设用地的范围来确定的，完善土地征收法律制度的第一步就是要明确规定“公共利益”的界限。
借鉴国外立法经验并结合我国实情，笔者建议：首先，我国在相关的法律中，对公共利益的范围应该采用概括加列举的方式，可将公共利益限制在以下几个方面：（1）国防军事用地；（2）政府机关和其他公益性事业单位、社会团体用地；（3）教育、科学、文化、环境、卫生设施用地；（4）交通、水利、能源设施用地；（5）国家重点工程用地；（6）城市基础设施用地；（7）其他公认或经听证程序认为是公益事业用地。其次,对于非公益性建设项目用地，应通过市场解决，把集体建设用地与国有土地同等对待，给予二者同等的法律地位，允许集体建设用地在符合城市总体规划及土地利用总体规划的前提下直接进入土地交易市场。按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。其它非公益性用地，不能依靠征收农业用地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
（二）严格和完善土地征收程序，遏制违法征地行为发生
农地征收程序的欠缺为城市化的良性发展设置了障碍,建立规范性的征收程序是加快城市化的必然要求。笔者认为规范的征收程序包含以下几个方面：一是征收程序要具体化。对农地征收程序的事业认定、土地范围决定、征收补偿决定和征收完成等阶段要规范化和具体化,尤其是对项目的认定程序,要由有关机构对需用土地人的项目是否符合法律规定的征收目的进行审查和确定。二是规定听证程序。我国目前的《征用土地公告办法》规定，在征地补偿、安置方案拟定之后，如被征地农村集体经济组织和农民要求听证的才举行听证。笔者认为这一规定不尽合理。应将听证程序前移至征地补偿、安置方案拟定之前进行，并且应是法律明文规定必须举行听证而不是应被征地着请求才举行。三是健全土地征收过程中的社会监督机制。目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明，社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开，更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督，一定程度上遏制违法征地行为的发生。四是拓宽司法救济途径。土地征收补偿的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中，司法机构既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。笔者认为我国有必要赋予被征地人对土地征收补偿决定的异议权,建立对异议的复议和诉讼程序,以维护其合法权益。
（三）建立科学、公平、合理的补偿制度，充分保障农民利益
补偿问题是土地征收或征用中的重要问题，甚至可以说是核心问题。我国的土地征收立法应坚持“公平、公开、公正、合理”的补偿原则，充分保障农民利益。在土地定价方式上，应改变由政府定价的不合理做法，引入市场机制，让市场来决定被征收土地的价格；在补偿范围上，征地补偿不仅要包括农民的直接经济损失，还要包括农民的间接经济损失和附带经济损失，并充分考虑土地对农民的社会保障作用；在补偿标准上，笔者认为不能以土地的原用途为基础，而应根据土地的地理位置、劳动生产率及征收后的用途等参考市场价格确定，同时应把大部分的土地征收补偿费发放到农民个体手中，在补偿方式上应实现多样化，在传统的货币补偿、劳动力安置的基础上，开辟新的补偿途径，如农业生产安置、入股分红安置、重新就业安置、异地移民安置等，在此基础上，还可考虑设立失地农民保障基金，对一部分失去耕地后所获得的土地收入不能满足生活保障需要的农民进行援助，以期达到充分保障农民利益的目的。
以上是对土地征收制度的一些拙见，还有许多需要我们分析研究，土地征收制度的完善与否会很大程度影响我国“三农”问题的顺利解决，前面提到事物之间都是普遍联系的，影响的，土地征收制度也是如此，它关系到土地的有效配置，市场经济的正常运行以及社会的稳定、农民权益的保障，我们决不能等闲视之。
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关键词：公共利益 界定 实体 程序
近几年来，由暴力拆迁引发的群众性事件频发，由此反映出了某些政府部门为了一时的财政收入和表面政绩，打着“公共利益”的旗号，强行征收土地，侵犯公民正当权益。社会各界也因此对“公共利益”展开了广泛而激烈的讨论。这些争议的焦点主要是“何为公共利益”“我国法律该不该界定公共利益”“如何界定公共利益”等。
1.何为公共利益
有关何为公共利益的问题，我们首先来看一下我国法律的规定。我国《宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”。同时，我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此可以看出，我国法律只是对公共利益做了简略的描述而并未做出具体的界定和解释。这就给我国土地征收的司法实践增加了很多困难。
我国一些学者曾对公共利益下过定义，被广泛接受的主要是“公共利益，主要指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”1
由于国家规定的模糊性和学者定义的非强制性，使得公共利益在土地征收实践中没有确定的依据可循，这就导致了无序征收和侵犯公民利益的事件频频发生。
2.界定公共利益的必要性
在理论上，众多学者对我国法律该不该界定公共利益的问题见仁见智，但在实践中，“公共利益”成了很多情况下政府违反侵害公民权利的“挡箭牌”，所以，界定公共利益十分必要。
2.1 社会各界对我国法律该不该界定公共利益的几种观点
在我国法律该不该对公共利益进行界定的问题上，各派学者众说纷纭。一种意见认为，由于公共利益存在的多样性和复杂性，难以对其作出具体性规定，应作为不确定的规范性概念；另一种观点认为，为防止商业开发以公共利益的名义进行征收，损害广大群众的利益，引发社会矛盾，法律应当对公共利益作出界定。
在对此问题持肯定态度的意见中，学者们对法律应如何对公共利益进行规定持有不同看法，有的学者认为法律就应对公共利益作出直接正面的规定，明确阐明何为公共利益，有的学者认为应对属于公共利益的行为进行列举，在以后的司法实践中均以此做参照，另外一些学者认为在立法中应从反面作出界定，列举出明显违反公共利益的行为，将其排除在外，对社会中常见的以公共利益之名侵害群众利益的行为类型都明确规定为非公共利益。
虽然各个学派对此意见不一，但从法制，公民权利和社会秩序等多种角度来看，对公共利益作出界定还是十分必要的。
2.2 深入分析界定公共利益的必要性
在我国现行立法中，对于土地征收，单位和个人房屋征收的具体权限和程序并无明确法律规定，适用的仍然是国务院2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。2 但其中的一些条款与2007年颁布实施的《物权法》的有关规定存在一定程度的不一致，可能导致实践中征收与拆迁工作的法律依据不明，进而导致恶性事件发生。这就更要求对公共利益的明确界定。
从法治国家的基本理念和原理出发，我国公民对法律规范的明确性和有效性充满期待，进而要求在法律规范中将法律行为的要件及形态予以定型化，甚至避免适用不确定的法律概念，赋予每一概念以准确的含义，使其不具有争议性。3 更何况土地与房屋是个人生存与发展的必要条件，对土地和房屋的保护就是对公民基本权利和利益的保护，是现代法治社会的基本要求。所以，对土地和房屋的征收或征用必须有严格的法律规定和专门的司法程序。作为征收征用的基础性条件，公共利益则更应在实体和程序上作出明确的界定。相对明确的概念界定和司法过程中严格的司法程序保障，对防止政府在土地征收中滥用公共利益，保护人民群众的利益具有重要作用。
3. 如何界定公共利益
从以上的分析来看，在我国现行立法和司法实践中，公共利益是亟待被明确作出界定于保护的。那么，如何界定公共利益，又采取怎样的措施对其进行保护，才会更好地规范征收秩序，保障公民权利的实施呢？综合来看，应从实体上进行详细而明确的规定，并从程序上进行严格的司法保障。
3.1应在实体法中进行详细规定
对于公民基本权利息息相关的房屋和土地进行征收，必须有明确的法律依据，由此，对公共利益的界定必须在法律中明确而详细地作出。
从宏观上看，我国法律应在宪法和下位法中均对公共利益进行规定。宪法是国家的根本大法，宪法中的规定对所有法律部门和国家机关都有极大的统帅作用。我国应在《宪法》第十条第三款 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿”下继续列出分项，明确规定公共利益的范围，特征或对符合公共利益的行为进行列举，使今后的征收实践或法律适用能够以此为参考标准，进而使征收者在一定范围内实施自己的行为，司法部门在解决纠纷时也有法可依。
但是，宪法作为国家的根本大法，其内容和调整范围涉及到国家和社会的各个领域，其条文多具原则性和概括性，故无法在宪法中对公共利益规定的过于详细。所以需要在下位法，专门法中要更加详细地界定和解释公共利益。如在《物权法》有关征收的部分或专门的《土地管理法》中，对公共利益作出更加明确的定义，详细列举属于公共利益的行为并将明显违反公共利益，侵害公民权利的行为规定为非公共利益行为。另外。在专门性法律中，还可以规定在土地征收中维护广大群众公共利益的特定方式，例如我国可以制定新的征收与拆迁管理条例，并在其中规定由公开招标产生的开发商将全部征收价款及于公民，政府可以在这些价款的基础上以一定的比例对公民收取税款。4这样可以在一定程度上保证开发商以相对合理的价格进行支付，也会使群众获得能保障其生存和居住条件的赔偿，进而安抚群众情绪，增强群众与政府的配合，促进征收与拆迁工作的顺利进行，减少恶性事件发生，同时，公民获得利益多了，政府在合理范围内对其收取税收也会大幅增加财政收入，是双赢的决策。当前很多情况下开发商将大量征收款项交与政府，只对群众做一定补偿，很容易导致一些不法官员贪图一己私利，中饱私囊后便于开发商达成交易，使以不合理的价款中标，减少对公民的征收补偿，或某些政府只为自身财政收入和表面政绩考虑，克扣应赔偿给群众的款项，这极易引发社会矛盾，扰乱社会秩序。重新探寻与制定更符合我国当前国情的征收方法，可以更好地维护人民群众的权益，同时增加政府的财政收入，维护社会稳定。在有关土地与房屋征收的专门法律中将更合理的方式明确规定出来，也是对公共利益更好的界定与保护。
从立法的原则和法律的作用来看，无论我国法律对公共利益作出怎样的界定，都应从我国基本国情出发，从我国广大人民根本利益出发，这样才有利于我国社会和谐健康发展。
3.2应设立严格的程序保障
在我国当前情况下，公民所见到的并不只是实体上的公共利益，更多的是基于正当法律程序所形成的公共利益。结合我国土地和房屋征收现状，我国应从执行前，执行中和执行后完善对公共利益的界定和保护程序。
首先，执行前的程序主要是征收前的听证和的审查。完善的听证程序是保障公共利益的重要方面，我国要全面扩大听证的范围，不仅要从主体上将范围扩大到多数公民，包括城市居民和农民，让更多的人有发表自己意见保障自己权益的机会，更要将听证内容规定的更加广泛和全面，使其不仅限于补偿和安置方案，还应包括具体征收是否符合公共利益需要等。同时，要做好听证的宣传和公示工作，让相对人都有机会参与进来，增强征收工作的公开度和透明度。在通过征收程序，确定征收初步方案后，还应经过严格的审查程序。征收人应在征收前向审查机关提出申请，通过审查后才可进行征收。在此过程中，审查主体不应是与征收工作直接相关的政府部门或其直接上级部门，因为这一主体很容易造成权利滥用，正确的主体应为征收所在地的人民代表大会代表或其上一级人民代表大会代表，应为人民代表大会代表是最难代表人民根本利益和意见的。在确定审查主体后，还应确定审查内容。应当把土地征收是否符合公共利益作为审查的重要内容之一，审查机关应根据法律规定和具体情况判定具体征收是否符合公共利益，从而决定是否允许征收。
其次，针对征收过程中的情况，还应制定严格的监督程序，对征收的各项细节进行监督，包括征收补偿款的发放，拆迁居民的安置情况，有无暴力拆迁等。每一个步骤都应严格把关，一旦发现在拆迁过程中拆迁单位有违规操作，监督机关就应立即喊停，并对违规行为进行规范，严防拆迁中侵害公民权利，损害公共利益行为的发生。
最后，还应完善拆迁之后的救济程序。在拆迁结束后，相对人若有不满或认为有侵害其权利，损害公共利益的情况存在，可以向有关部门提出异议，有关部门应进行调查并予以处理。如果相对人经异议仍不服时，可向具有管辖权的法院提起诉讼，法院应审查征收行为的合法性，作出公正判决，为公共利益提供最后的司法保障，使界定和保障公共利益的程序更加完善。
结 语
虽然我国现行立法未对公共利益作出明确界定，社会各界也对此存在不同观点，但立足我国现阶段基本国情和广大群众的根本利益，对公共利益进行明确界定的必要性是很大的。从立法和程序上对公共利益进行界定和保障，可以使公共利益在我国是土地征收工作中更加明确，从而可以保证征收工作顺利进行，进而加强对公民权利和利益的保护，增加政府财政收入，避免社会矛盾的产生，促进社会和谐发展。
关键词：土地征收；征用；问题；策略
一、我国土地征收征用存在的问题分析
（一）征收范围乱
我国土地征收征用中存在的问题，首先就表现在征收范围乱。征收范围乱指的是对土地征收没有明确的规定，其所谓的“公共利益”模糊。土地征收作为国家的一种集体行为，根据法律规定为了国家建设的发展以及城市化建设的需要，农民应该无条件的服从国家利益。然而在我国土地的征收征用过程中，法律并没有规定我国土地征收征用的范围，涉及到农民的切身利益也没有做出一个明确的范围标准，这就使得在土地征收过程中，土地征收的范围出现偏颇。土地征收征用范围乱主要还表现在法律对公共利益的内容和范围限制不够。我国土地征收征用范围乱，势必会导致在土地征收征用过程中，农民的部分利益受到伤害或者是不能够完全得到保障。
（二）征地补偿低
我国土地征收征用中存在的问题，其次还表现在征地补偿低。一般国家在城市建设中占用了农民的土地，对农民进行补偿这是一种惯例，同时也是众所周知的。在我国土地征收征用的过程中，对农民进行补偿的一般都是建立在直接损失之上的，对农民的间接损失就不予考虑。并且面对农民的直接损失，其补偿的标准也是过低的，没有按照一定的农业产值来计算或者是补偿。由此看来，这样的补偿标准对农民是不公平，也是不合理的。再加上，我国土地征收补偿的范围也是比较单一的，法律法规中没有一个明确的规定。对农民的补偿只是规定了农用地的补偿，对农民最低生活保障方面没有规定，补偿的方式单一，其土地对农民的重要社会保障价值也忽略了。
（三）土地征收程序不规范
土地征收程序不规范也是我国土地在征收过程中出现的问题之一。土地征收程序不规范主要表现在片面追求经济利益，强制征收土地；还有的一些地方没有严格的按照土地征收法律法规进行。有的一些地方在对土地进行征收与征用的过程中降低土地征收的标准，还截留土地征收的补偿金，或者是非法占用农民的土地等。有的一些土地征收行为完全不符合国家法律法规的规定，严重的损害了农民的利益与需求。土地征收程序不规范，主要还体现在对土地征用的评估缺乏一定的目的性，主要考虑了征地者和国家的利益，却忽视了个人的利益。这些都是土地征收程序不规范的表现。
（四）保障制度落后
这里所谓的保障制度落后，指的是在我国土地征收征用过程中，社会保障措施滞后，不能够满足农民生活的需要。农民的土地被国家征收与征用之后，农民也就失去了赖以生存的基本条件，并且失去了一定的生活来源，很多人会感受到无助与迷茫，且生活方式也发生了很大的变化。国家的保障制度不能够及时的解决农民的需求，给农民的生活造成一定的困扰。例如，在农民土地被征收征用之后，农民虽然获得了一部分的补偿金，但是其生活方式与之前相比却发生很大的变化。农民需要的日常生活品以前是自己供应，现在必须是去市场上购买。还有沉重的子女教育费，医疗费使得农民所获得的补偿金杯水车薪，因此，这就造成农民生活得不到保障引发的一系列社会不安定的问题。
二、如何解决我国土地征收征用中存在的问题
（一）运用法律规范征用土地范围
要解决我国土地征收征用中存在的问题，首先就应该运用法律规范征用土地范围。土地作为农民的基本生活资料，是农民最为重要的社会保障。对土地的征收与征用如果得不到一个合理的安排，就会使农民的生活得不到保障，难以生存与发展，也会间接地引起社会问题和一系列的社会矛盾产生。因此我国的法律应该对土地征收征用做出一个明确的规定，对公共利益的范围做出一定的限制。在《宪法》和一些城市法中有明确的规定，如果不是以国家需求或者是城市需求为主要目标的，不可以任意征收或者是征用土地，损害农民的公共利益，使得农民的生活时期基本保障。如果是为了某种个人利益或者是经济组织的利益，是不可以对土地进行征收与征用的，需要经过严格的法律程序进行审查与审批的，在此过程中必须符合“公共利益”。这就是运用法律法规来规范土地征收征用的范围，对土地征收程序的规范有着积极地意义。
（二）完善土地征用补偿制度
要解决我国土地征收征用中存在的问题，其次还应该完善土地征收征用补偿制度。最重要的就是在宪法中明确规定土地征收征用补偿的标准与原则，以宪法的规定作为基本的标准。在确定土地征收补偿的标准与原则的时候，应该对国家利益与农民利益进行协调，确定一定的公平基础与原则，切实的保障农民的根本利益，从而较好的解决农民的问题。完善土地征收的补偿制度，还应该合理的安置失去土地的农民。减少在土地征收与征用过程中的政府随意性，对农民进行合理的补偿。只有这样，完善土地征收征用补偿制度，才能够进一步的保障农民的基本利益需求，才能够更好地促进城市化建设与社会稳定发展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我国土地征收与征用的过程中，完善土地征收法律程序也是相当重要的。在这个经济高速发展的现代社会，急需建立土地征用法来规范土地征收行为。再者还应该逐步的完善土地征收的标准与原则，从而为我国的土地征收提供一定的法律保障。此外，还应该建立一定的土地征收机制，强化对土地征收行为的监督与控制。其司法人员应该具备较高的道德素质，在土地征收的过程中严格执法，强化土地征收的监督与法律机制，不仅要保障国家的利益，而且还要保障农民的切身利益，促进社会的进一步稳定与发展。
（四）完善社会保障制度
在我国土地征收与征用的过程中，最重要的策略就是要完善社会保障制度，切实的去保护和保障农民的基本利益和农民的基本生活需求。第一，在农民的土地被征收或者是征用之后，国家应该给予农民充足的补偿金。建立完善的社会基本保障体系，一旦征地行为发生，就应该立即启动社会保障体系，让农民的生活得到最为基本的保障。第二，国家还可以建立农民再就业机制，引进一些就业岗位来供农民选择，给予他们再生活的来源。积极地拓宽就业的途径极其领域，鼓励用人单位接受农民，同时还应该加强对农民的基本培训与上岗培训，帮助他们适应新的生活。第三，国家还应该鼓励和扶助土地征用农民进行自主创业。在创业上不仅提供政策扶持，而且还提供贷款扶持，从而进一步帮助农民更好地适应土地征收征用之后的生活。
三、结语
国家所有制和农村集体所有制是我国土地所有制的两种形式，土地的征收往往会涉及到公共利益，因此解决好我国土地征收征用中存在的问题，对我国城市化建设的发展以及社会的稳定发展有着非常重要的现实意义。文章不仅细致的分析了我国土地征用存在的问题，而且还提出相应的解决策略，为我国土地征用程序的规范提供了相关的参考。
参考文献
关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿
加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。
一、农民失地成因分析
第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。
的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。
第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。
第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。
现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。
第四，政府在政策执行过程中滥用权力。
由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。
第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。
我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。
二，应对失地农民问题的对策
第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。
对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。
第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。
由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。
第三,落实和保护农民的土地财产权利。
由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。
第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。
健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。
第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。
对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。
第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。
失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。
三、结语
我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）
参考文献：
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【论文关键词】土地征收 权益 公平补偿 论文论文摘要：建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律人手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，实现深化征地制度改革，促进依法征地。 我国土地征收中农民权益受损的现状 我国现行土地征收制度中更注重效率、忽略公平，重公权力、轻私权利，致使政府和农村集体组织与农民之间权利义务严重失衡。公权与私权的不平衡，与宪法规定的平等权冲突，是对土地征收中农民平等权的侵害。政府只关注征地的实现与经济的发展，忽略长远发展，缺乏科学和可持续发展强调公民义务本位而不是公民权利本位，忽视农民的利益，不能做到以人为本。土地征收过于强调政府权力，致使公权扩张，政府职能错位，农民的权利得不到保障。其次，物权法对所有权的限制上存在差异。国家所有权的限制与集体所有权和私人所有权的限制并不平等。对国家所有权限制较少，而对于集体所有权和私人所有权的限制较多，不便于最大程度保护集体与私人的利益。 公民的财产权是具有物质内容或者直接体现经济利益的权利。现行宪法规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋及其他合法财产的所有权。”我国宪法第十条第三款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”．对被征地方的经济收益权利做出一定的规定，但是，现有的征地与补偿制度与宪法规定的财产保障权冲突，其不能充分保障其财产权。首先，现有的补偿制度存在缺陷1、我国的征地补偿缺乏指导性的原则。2、征地补偿费标准测算方法不科学。3、补偿方式单一。4、征地的补偿费用偏低。其次，现行社会保障制度对失地农民的保障力度不够．导致许多失地农民无法真正从中得到实惠。失去土地，农民便丢失了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代甚至子孙后代的生活风险大大加大。 土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本。农民失去土地，也就失去了最稳定、最可靠的谋生之道。我国现有土地征收制度虽然对农民有一定的补偿，但对其生活保障缺乏完善的制度按照《土地管理法》规定，征用土地的按照被征用土地的原用途给予补偿这实际上排除了被征地农民参与增值分配的机会。加之失地农民的安置与就业问题突出失去赖以生存的土地以后由于文化程度较低缺乏资本、技能在竞争中处于劣势特别是年老体弱的农民，很难找到工作再就业形势非常严峻，生存问题凸显。宪法以保障人权为宗旨这与宪法的精神相冲突对失地农民的生存权是一种侵害。 我国土地征收制度中缺乏对失地农民诉求权利的程序保护其诉求渠道不畅通、征收程序中失地农民的参与权、申诉权不完善，与宪法中规定的公民享有的监督权利相违背。由于农民无与征地权相抗衡的权利整个征地过程中都处于比较被动的局面失地农民严重缺乏利益表达机制参与和决定权远远不够。同时征地程序缺少对行政机关的监督机制。失地农民没有针对征地目的提出申诉、抗议的权利:对于征地方案的批准、执行、对补偿争议的裁决行为、权属争议的处理行为没有规定听证制度:对于征地补偿费用过低没有提出异议的权利，也没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利。 我国失地农民的权益保障制度的完善 失地农民的权益得不到有效的保障有其制度与现实的原因。 坚持以人为本，保障失地农民的权益 我国征地制度贯彻的是权力本位、国家利益至上的原则忽略了集体与失地农民的权益。在宪法的视野下，我国征地制度必须树立科学发展观以人为本，强调失地农民的权利本位．保护农民应有的权利，实现科学、公平与公正。在征地过程中，政府应该确立以民为本”的指导思想，把维护被征地农民的根本利益作为政府工作的出发点，具体来说，在社会保障方面首先建立失地农民社会保障基金，同时为失地农民建立失业保险。其次建立合理就业机制，加强政府引导，建立农民工就业培训的长效机制，通过各种保障来满足失地农民的各种需求，保障基本人权，实现正义。在程序保障方面，应该建立民主合理的征收程序。突出农民即被征收者的权利，保护被征收者的知情权与参与权，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径．有效地维护自己的合法利益。 完善征收的目的与征收补偿的原则，为失地农民财产权提供法律保障 征地必须是为了公共利益非公益性质农地征收征用成为违法行为．那么非公共利益性质的农地转用怎么办？对于这些问题，较为普遍的看法是修改《 土地管理法》等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围．并使之与宪法原则相符．笔者认为，在宪法中规定国家的征地原则上需要符合公共利益的目的．使非公共利益的农地转用有合宪的理由。当然，要土地管理法中》严格界定“公共利益范围。我国是成文法国家，应采取大多数国家的概括加列举式，将公共利益严格限制在以下几类：1、政府机关及公益性事业单位用地。2、社会公共设施用地。3、福利事业用地。4、水利、环境保护用地。5、国家重点工程、能源用地。6公共道路、交通用地。7军事用地。8、有权机关决定的其他用地。 同时，应在宪法中明确农村土地征收补偿的原则，切实维护农民的土地收益权。目前绝大多数国家采用的是相当补偿原则，土地征收的标准与范围都充分考虑了土地所有者的利益。我国采取的是适当补偿的原则，对于补偿，并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征收土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，其征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。我们可以借鉴各国的土地征收补偿规定，在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础，按照公平的市场价格制定土地征收补偿标准，合理分配土地征收补偿收益。 建立农民公益诉讼制度，提高上地征收农民权利意识 首先，在宪法中肯认公益诉讼制度。保障公民民主权利，修订宪法肯定社会公益尤其是农民公益．确认司法救济对于保护公民和社会公共利益的作用是可行的。另外，在民事诉讼中增加农民公益诉讼的特别规定，明确把侵害农民土地承包经营权、社会保障权、农村环境污染等行为纳入民事诉讼和行政诉讼的受案范围。 其次，加强培养农民的法律和权利意识。加强法律宣传．提高农民的法律文化水平突出农民的主体意识．以法律的实践培养其法律意识．通过公平公正的征地补偿执法与司法活动来INI~_农民对执法与司法机关的信任．当其权利受到不法侵害时，主动用法律的途径来解决。 加强法律监督，建立责任政府 加强宪法监督。依照法律，土地的征收是否能给予社会、集体产生比原权利人使用的更高的公益价值；通过征收获得的公共利益是否大于征收带来的侵害都是审查的内容。对于违反宪法的规范性法律文件通过合法程序予以撤销或者法院在审理案件时不予适用。 建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律入手．加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实．实现深化征地制度改革，促进依法征地
