时间：2023-06-07 09:21:55
总则
第一条为规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产流失，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律、行政法规的规定，制定本办法。
第二条国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业(以下统称转让方)将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织(以下统称受让方)的活动适用本办法。
金融类企业国有产权转让和上市公司的国有股权转让，按照国家有关规定执行。
本办法所称企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第三条企业国有产权转让应当遵守国家法律、行政法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本优化配置，坚持公开、公平、公正的原则，保护国家和其他各方合法权益。
第四条企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第五条企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第六条转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。被设置为担保物权的企业国有产权转让，应当符合《中华人民共和国担保法》的有关规定。
第七条国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作。
第二章
企业国有产权转让的监督管理
第八条国有资产监督管理机构对企业国有产权转让履行下列监管职责:
(一)按照国家有关法律、行政法规的规定，制定企业国有产权交易监管制度和办法;
(二)决定或者批准所出资企业国有产权转让事项，研究、审议重大产权转让事项并报本级人民政府批准;
(三)选择确定从事企业国有产权交易活动的产权交易机构;
(四)负责企业国有产权交易情况的监督检查工作;
(五)负责企业国有产权转让信息的收集、汇总、分析和上报工作;
(六)履行本级政府赋予的其他监管职责。
本办法所称所出资企业是指国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府授权国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业。
第九条所出资企业对企业国有产权转让履行下列职责:
(一)按照国家有关规定，制定所属企业的国有产权转让管理办法，并报国有资产监督管理机构备案;
(二)研究企业国有产权转让行为是否有利于提高企业的核心竞争力，促进企业的持续发展，维护社会的稳定;
(三)研究、审议重要子企业的重大国有产权转让事项，决定其他子企业的国有产权转让事项;
(四)向国有资产监督管理机构报告有关国有产权转让情况。
第十条企业国有产权转让可按下列基本条件选择产权交易机构:
(一)遵守国家有关法律、行政法规、规章以及企业国有产权交易的政策规定;
(二)履行产权交易机构的职责，严格审查企业国有产权交易主体的资格和条件;
(三)按照国家有关规定公开披露产权交易信息，并能够定期向国有资产监督管理机构报告企业国有产权交易情况;
(四)具备相应的交易场所、信息渠道和专业人员，能够满足企业国有产权交易活动的需要;
(五)产权交易操作规范，连续3年没有将企业国有产权拆细后连续交易行为以及其他违法、违规记录。
第三章企业国有产权转让的程序
第十一条企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议;没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。
第十二条按照本办法规定的批准程序，企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计(包括按照国家有关规定对转让标的企业法定代表人的离任审计)。资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。
转让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资，并委托社会中介机构开展相关业务。
社会中介机构应当依法独立、公正地执行业务。企业和个人不得干预社会中介机构的正常执业行为。
第十三条在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。
在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。
第十四条转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。
转让方披露的企业国有产权转让信息应当包括下列内容:
(一)转让标的的基本情况;
(二)转让标的企业的产权构成情况;
(三)产权转让行为的内部决策及批准情况;
(四)转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据;
(五)转让标的企业资产评估核准或者备案情况;
(六)受让方应当具备的基本条件;
(七)其他需披露的事项。
第十五条在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。
受让方一般应当具备下列条件:
(一)具有良好的财务状况和支付能力;
(二)具有良好的商业信用;
(三)受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力;
(四)国家法律、行政法规规定的其他条件。
第十六条受让方为外国及我国香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的法人、自然人或者其他组织的，受让企业国有产权应当符合国务院公布的《指导外商投资方向规定》及其他有关规定。
第十七条经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。
采取拍卖方式转让企业国有产权的，应当按照《中华人民共和国拍卖法》及有关规定组织实施。
采取招投标方式转让企业国有产权的，应当按照国家有关规定组织实施。
企业国有产权转让成交后，转让方与受让方应当签订产权转让合同，并应当取得产权交易机构出具的产权交易凭证。
第十八条经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批准的，可以采取协议转让的方式。
采取协议转让方式的，转让方应当与受让方进行充分协商，依法妥善处理转让中所涉及的相关事项后，草签产权转让合同，并按照本办法第十一条规定的程序进行审议。
第十九条企业国有产权转让合同应当包括下列主要内容:
(一)转让与受让双方的名称与住所;
(二)转让标的企业国有产权的基本情况;
(三)转让标的企业涉及的职工安置方案;
(四)转让标的企业涉及的债权、债务处理方案;
(五)转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件;
(六)产权交割事项;
(七)转让涉及的有关税费负担;
(八)合同争议的解决方式;
(九)合同各方的违约责任;
(十)合同变更和解除的条件;
(十一)转让和受让双方认为必要的其他条款。
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，在签订产权转让合同时，转让方应当与受让方协商提出企业重组方案，包括在同等条件下对转让标的企业职工的优先安置方案。
第二十条企业国有产权转让的全部价款，受让方应当按照产权转让合同的约定支付。
转让价款原则上应当一次付清。如金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款的方式。采取分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付;其余款项应当提供合法的担保，并应当按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过1年。
第二十一条转让企业国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让的，应当按照国家有关规定另行办理相关手续。
第二十二条转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当按照有关政策规定处理好与职工的劳动关系，解决转让标的企业拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险费以及其他有关费用，并做好企业职工各项社会保险关系的接续工作。
第二十三条转让企业国有产权取得的净收益，按照国家有关规定处理。
第二十四条企业国有产权转让成交后，转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关产权登记手续。
第四章企业国有产权转让的批准程序
第二十五条国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。
第二十六条所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。
第二十七条转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化或者实际控制权转移的，应当同时遵守国家法律、行政法规和相关监管部门的规定。
对非上市股份有限公司国有股权转让管理，国家另有规定的，从其规定。
第二十八条决定或者批准企业国有产权转让行为，应当审查下列书面文件:
(一)转让企业国有产权的有关决议文件;
(二)企业国有产权转让方案;
(三)转让方和转让标的企业国有资产产权登记证;
(四)律师事务所出具的法律意见书;
(五)受让方应当具备的基本条件;
(六)批准机构要求的其他文件。
第二十九条企业国有产权转让方案一般应当载明下列内容:
(一)转让标的企业国有产权的基本情况;
(二)企业国有产权转让行为的有关论证情况;
(三)转让标的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案;
(四)转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案;
(五)企业国有产权转让收益处置方案;
(六)企业国有产权转让公告的主要内容。
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当附送经债权金融机构书面同意的相关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议等。
第三十条对于国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将企业国有产权转让给所属控股企业的国有产权转让，经省级以上国有资产监督管理机构批准后，可以采取协议转让方式转让国有产权。
第三十一条企业国有产权转让事项经批准或者决定后，如转让和受让双方调整产权转让比例或者企业国有产权转让方案有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。
第五章
法律责任
第三十二条在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。
(一)未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的;
(二)转让方、转让标的企业不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的;
(三)转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的;
(四)转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的;
(五)转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的;
(六)转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的;以企业国有产权作为担保的，转让该国有产权时，未经担保权人同意的。
(七)受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的;
(八)受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。
对以上行为中转让方、转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由国有资产监督管理机构或者相关企业按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任;由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失;构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
第三十三条社会中介机构在企业国有产权转让的审计、评估和法律服务中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管机关，建议给予相应处罚;情节严重的，可要求企业不得再委托其进行企业国有产权转让的相关业务。
第三十四条产权交易机构在企业国有产权交易中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益或者交易双方合法权益的，依法追究直接责任人员的责任，国有资产监督管理机构将不再选择其从事企业国有产权交易的相关业务。
第三十五条企业国有产权转让批准机构及其有关人员违反本办法，擅自批准或者在批准中以权谋私，造成国有资产流失的，由有关部门按照干部管理权限，给予纪律处分;构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
第六章
附则
第三十六条境外企业国有产权转让管理办法另行制定。
第三十七条政企尚未分开的单位以及其他单位所持有的企业国有产权转让，由主管财政部门批准，具体比照本办法执行。
第三十八条本办法由国务院国有资产监督管理委员会负责解释;涉及有关部门的，由国资委商有关部门解释。
一、调整对象：全面涵盖经营性国有资产
国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章(2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》)；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。同其他两类国有资产相比，经营性国有资产市场化取向最为明确，也最需要保护。以立法方式集中解决经营性国有资产的保护问题，对于巩固和发展国有经济，促进社会主义市场经济发展具有重要意义。
新法所称的国有资产，泛指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，这意味着包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定，从而结束了金融资产游离于国资管理体系外的争议，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。但鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，新法在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。如，财政部2009年3月出台的《金融企业国有资产转让管理办法》。金融企业国有资产的监管既适用于新法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。
二、明确国有资产的出资人内涵
国资委成立以来，其既履行政府出资人职能，又履行政府监管者职能，而实际工作中，各级政府国有资产更多地只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。新法明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要。可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从而根本上明确了出资人的内涵，解决了长期困扰国资管理的“出资人缺位”现象。
根据我国现行的国资管理体制。履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国有资产的监管，新法明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时，在公司治理环节，履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。
《企业国有资产法》要求，国资监管机构在履行上述职能时要求按照政企分开，社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职能，为国资监管机构作为纯粹的出资人设计了法治框架，《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律完全对接。
三、赋予了国有企业充分的自主经营权
《企业国有资产法》明确规定，国有出资企业应依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。《企业国有资产法》第16条明文规定：国家出资企业对其动产、不动产和其他财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自和其他合法权益受法律保护。将企业的自主经营权和财产处置权进一步合法化，有利于推动政企分开，使国有企业摆脱对政府的依赖，真正走向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。
四、防止国有资产流失，推进国企改革
从1984年扩大国企经营自之日起，伴随着国企改制的历程，国有资产流失的事情就不时发生。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、为他人提供担保、发行债券、关联交易、资产评估、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是国有资产流失的关键环节。
《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专项规定，针对企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行了详细约束。
在企业改制方面，新法要求应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，并将改制方案报请本级人民政府批准。企业改制应按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。
在关联交易方面，新法强调国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得与关联方订立财产转让、借款的协议；不得为关联方提供担保；不得与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。
在资产评估方面，新法要求国有企业及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价；资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。
在国有资产转让方面，新法要求国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人认可或者本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。
五、规范国企高管管理制度
《企业国有资产法》对国家出资企业管理者的选择和考核做了专门规定，明确履行出资人职责的机构部门任免或建议任免企业的高级管理人员，此举将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业管理者更有法律意识和管理意识。新法关注到了国企在公司治理上存在的问题，并从任职资质、行为规范、考核奖惩等对规范和完善国企高管管理机制提出了具体的要求。
在任职资质方面，新法要求高管必须具备良好的品行，有符合职位要求的专业知识和工作能力，有能够正常履行职责的身体条件，以及符合法律、行政法规规定的其他条件。
在行为规范方面，新法强调了“竞业禁止”义务，要求未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意。国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。同时，为了保持公司治理层面的权力制衡，避免“一言堂”现象的发生，新法规定未经履行出资人职责的机构或股东会议同意，国企的董事长不得兼任经理；董事、高级管理人员不得兼任监事。
在考核奖惩方面，建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。
此外，《企业国有资产法》还对企业高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项作出细致规定，明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判收刑罚的，将终身不再担任企业高管，并要求企业管理者接受年度和任期经营业绩考核，根据考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。
尽管在以上方面进行了详细规范，但《企业国有资产法》仍存在一些有待进一步完善的地方：
其一，《企业国有资产法》主要规定了企业的经营性资产的管理，行政事业单位资产和资源性资产以及企业的非经营性资产未纳入管理范畴，建议尽快制定相应的法律约束行政事业单位、资源性国有资产，进一步健全及完善我国的法律体系。
国有资产作为一个经济概念，其资产总量、分布、营运和保值增值情况，都是通过会计信息获得的。人为因素与制度因素都可能导致会计信息失真，致使国有资产流失。随着我国政府监管力度的加强，前者的避免将会逐见成效，而会计制度因素导致的国有资产合法化流失应成为关注的焦点。因此，当前研究新会计准则能否有效遏制国有资产合法化流失具有一定的现实意义。
一、我国国有资产合法化流失的会计表现
1.账存实亡。有些国有企业经营管理者在任期内不及时对“长期闲置的设备”或“积压的存货”等劣质资产进行处理，随着一届又一届经营管理者的轮换，国有企业账面价值看起来很大，实际价值已流失。另外，国有企业虚增“营业收入”现象也比较严重，在缺乏对客户信用水平、履约能力、资质情况深入调查的情况下就盲目与对方企业签订合同。在实际操作中出现对方企业改制、解体、资不抵债或赖账等现象，加之国有企业清欠力度不大，形成大量的呆账、死账，导致国有资产流失。
2.会计制度滞后。我国的会计制度受制定者个人认识水平局限及认识对象复杂性的双重约束，难以周全考虑现在或将来全部的客观实际，存在一定的滞后性。从我国的实际情况看，因“无形资产”及“关联交易”方面的会计制度滞后导致的国有资产流失现象比较突出。国有企业无形资产被低估或折价投资现象时有发生，导致国有无形资产的流失。另外，“关联交易”会计制度上存在空隙，关联交易非关联化现象普遍，国有企业经营管理者能以不违规的形式掩盖其业务不合规的实质，伙同关系群体侵占国有资产。再者，我国目前的会计制度中，对于一些新的经济事项缺乏制度约束，也导致了国有资产的流失。
3.虚增虚减利润。随着经济的发展，同类会计事项的个性日益丰富，我国会计制度给予企业会计处理（主要指会计估计、会计政策方面）更大的空间选择范围。也正是这些会计处理方法上过多的“灵活性”，如今成为导致国有资产流失被指控的核心。例如有些国有企业经营管理者在经营业绩好的年份多计提资产减值准备，作为“蓄水池”，在经营业绩差的年份转回原先多计提的资产减值准备，虚增利润，掩盖经营不善导致国有资产流失的实质。又如MBO前夕，国有企业经营管理者大量计提资产减值准备或多提折旧，虚减利润，待MBO资产评估时，达到以极低的价格完成MBO的目的，导致国有资产流失。可见，“虚增虚减利润”都可能达到掩盖国有资产流失的实质。
二、新会计准则为遏制国有资产“合法化”流失提供制度保障
（一）严格界定会计概念
1.“资产”的定义。原会计准则中“资产”的定义强调“企业拥有其所有权与控制权”，根据该定义，不管优质、劣质资产，只要企业拥有其“所有权与控制权”，理所应当地被认为是国有企业的资产。新的《企业会计准则——基本准则》对“资产”的定义进行重新界定，强调“预期会给企业带来经济利益”的资源。根据新会计准则定义，促使国有企业经营管理者积极处置企业的劣质资产，一定程度上可以有效遏制国有资产在闲置中的流失。
2.“收入”的确认条件。原会计准则中“收入”确认条件强调“企业应当在发出商品、提供劳务，同时收讫价款或者取得索取价款的凭证时，确认营业收入”，由于用了“或者”这个词，那么“收入”的确认条件也可以理解为“企业应该在发出商品、提供劳务，同时取得价款的凭证，确认营业收入”。新的《企业会计准则——基本准则》改变了“收入”确认条件，强调“收入只有在经济利益很可能流入从而导致企业资产增加或者负债减少，且经济利益流入额能够可靠计量时才能予以确认”。根据新会计准则定义，一定程度上可以有效遏制国有企业盲目采用赊销方式虚增“应收账款”中导致的国有资产流失。
3.“债务重组”的定义。原会计准则中的债务重组定义为“债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁决同意债务人修改债务条件的事项”，根据该定义，债务重组既包括债务人处于财务困难条件下的债务重组，也包括债务人不处于财务困难条件下的债务重组。新的《企业会计准则第12号——债务重组》在原会计准则定义基础上增加了“债务人处于财务困难的前提条件”，排除了债务人不处于财务困难条件下就进行债务重组，对债权人豁免债务人的债务情况进行了一定的限制。根据新会计准则定义，一定程度上可以有效遏制国有企业与关联企业债务重组中的国有资产流失。
（二）增加新问题及新事项的会计处理
1.增加新问题的会计处理。
（1）无形资产问题。新的《企业会计准则第6号——无形资产》对无形资产价值的计量进行了修改，保持原准则“研究费用费用化处理”不变，增加了“进入开发程序后，对开发过程中的费用如果符合相关条件，就可以资本化”的规定。新会计准则，使得无形资产的价值更加合理。新的《企业会计准则第6号——无形资产》也兼顾了新会计准则中涉及“无形资产”的事项，作了相应的调整，防止国有无形资产流失。根据新的《企业会计准则第36号——关联方披露》中，关联方交易类型中的股权投资“不仅包括现金或实物形式进行投资，也包括以无形资产进行投资”。考虑到我国国有企业内存在无账面价值的无形资产，新会计准则取消原准则中“企业为首次发行股票而接受投资者投入的无形资产，应以该无形资产在投资方的账面价值作为入账价值”的规定。新会计准则对“无形资产”进行了充分的考虑，一定程度上可以有效遏制国有企业涉及无形资产业务时对“无形资产”低估或不作价中导致的无形资产流失。
（2）关联交易问题。新的《企业会计准则第36号——关联方披露》在原会计准则的基础上进行了补充，将关联方的范围扩展到“企业主要投资者个人、关键管理人员或与其密切的家庭成员共同控制或施加重大影响的其他企业”。另外，新关联方准则在“披露”一章有关应当在附注中披露的与母公司和子公司有关信息中增加了“母公司不是该企业最终控制方的，还应当披露最终控制方名称。母公司和最终控制方均不对外提供财务报表的，还应当披露母公司之上与其相近的对外提供财务报表的母公司名称”的要求，可以一定程度上制止关联交易非关联化现象的发生，有效遏制国有企业经营管理者利用关联交易导致的国有资产流失。
（3）非货币易问题。新的《企业会计准则第7号——非货币性资产交换》改变了原会计准则中对于换入非货币性资产的价值“以换出资产的账面价值，加上应支付的相关税费，作为换入资产的入账价值，不涉及损益”的规定，新会计准则规定，具有商业实质的交易中换入的非货币性资产价值应“以换出资产的公允价值加上应付的相关税费，作为换入资产的入账价值，换出资产公允价值与其账面价值的差额计入当期损益”。根据新的会计准则，可以反映非货币易中换入资产的真实价值，避免了换入资产的账面价值与实际价值相背离情况的出现，即换出资产的账面价值大于换入资产的价值，一定程度上可以有效遏制国有企业经营管理者用国有企业优质资产置换关联企业劣质资产中导致的国有资产流失。
2.增加新事项的会计处理。
（1）增添“企业合并”会计准则。在我国的原企业会计准则中无单独的有关“企业合并”的相关准则，而我国现行合并会计报表时的依据为1995年财政部的《合并会计报表暂行规定》与1996年财政部的《企业兼并有关财务会计报表暂行规定》及2000年的《企业会计制度》。此次的《企业会计准则第20号——企业合并》是全新的准则，对于企业合并类型将区别对待，分为“同一控制下企业合并与非同一控制下企业合并”，该准则规定同一控制下的企业合并采用账面价值计量。考虑同一控制下的企业合并不全是双方讨价还价的结果，不代表公允价值，以账面价值作为会计处理的基础，以避免操纵利润。
（2）增添“合并财务报表”会计准则。目前我国企业处理合并财务报表会计实务的理论依据是1995年2月颁布的《合并会计报表暂行规定》。根据规定，在合并财务报表时，对不重要的子公司，如相关比重小于10%的子公司可以不纳入合并范围。新的《企业会计准则第33号——合并财务报表》明确规定除有证据表明母公司不能控制被投资单位以外，母公司应当将其全部子公司纳入合并财务报表的合并范围。根据新的会计准则，母公司对所有能控制的子公司均需纳入合并范围，而不一定考虑股权比例。实行新的会计准则，对合并财务报表业务进行规范，避免表外资产存在的同时，也避免了调节利润现象的发生。
（3）增添“股份支付”会计准则。近年来我国国有资产管理部门推出了期权激励机制，我国现行的会计制度中未对股份支付进行明确的规范。考虑到我国目前现实经济生活中存在各种股份支付业务，于是出台了《企业会计准则第11号——股份支付》。新会计准则对股份支付进行了分类，分为“以权益结算的股份支付、以现金结算的股份支付”，并且备有确认与计量原则，另外对股份支付情况要求披露，“企业至少应当在附注中披露包括股份支付的当期费用总额，以股份支付换取的职工服务总额及其他方服务总额”。新准则的出台，满足现在或将来存在股份支付业务国有企业会计处理需要的同时，一定程度上可以规范股份支付经济业务，有效遏制股份支付业务中导致的国有资产流失。
（三）缩小会计处理中的“灵活性”
1.“会计估计”方面，缩小“资产减值”会计处理中的灵活性。
我国现行会计制度下八项资产减值准备都要求以单项资产为基础计提，但是在实务中，许多固定资产、无形资产难以单独产生现金流量，因此，要求以单项资产为基础计提减值准备在操作上有困难，为此，新会计准则引入了“资产组”的概念，要求对于不能独立产生现金流量的资产，应当按其所归属的资产组为基础进行减值测试，计算确认减值损失。例如某工业企业自己拥有一条用于运输原料进仓库或产品出厂的道路，该道路只能以报废价值出售，并且该道路不可能在很大程度上独立于工业企业的其他资产而产生现金流入，于是就应该引入“资产组”，在此基础上进行减值测试。“资产组”概念的引入，解决了某些单项资产收回金额难确定的问题，为计提资产减值准备提供了比较合理的依据，一定程度上防止了多计或少计提资产减值准备操纵利润现象的发生。另外，新的《企业会计准则第8号——资产减值》第17条明确规定：“资产减值损失一经确认，在以后会计期间不得转回。”该规定避免了利用转回前期计提的资产减值准备虚增国有企业利润情况的出现。
2.“会计政策”方面，减少发出“存货”成本计价方法的选择范围。
新的《企业会计准则第1号———存货》第14条明确规定：“企业应当采用先进先出法、加权平均法或者个别计价法确定发出存货的实际成本”，取消了原会计核算体系中“后进先出法”作为发出存货实际成本的计价方法。根据原会计准则，例如第一批存货的价格为10元，第二批存货的价格为20元，利用“后进先出法”作为发出存货的实际成本，则单位成本以20元作价，那么总成本上升，利润下降。反之，当进货的物价下降时，总成本下降，利润上升。取消“后进先出法”后，新会计准则防止实物流转与成本流转脱节的同时，也避免了物价变动时选择“后进先出法”作为发出存货计价方法调节利润现象的发生。
第二条 本办法所称企业国有资产产权登记（以下简称产权登记），是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。
第三条 国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及以其他形式占有国有资产的企业（以下统称企业），应当依照本办法的规定办理产权登记。
第四条 企业产权归属关系不清楚或者发生产权纠纷的，可以申请暂缓办理产权登记。
企业应当在经批准的暂缓办理产权登记期限内，将产权界定清楚、产权纠纷处理完毕，并及时办理产权登记。
第五条 县级以上各级人民政府国有资产管理部门按照产权归属关系办理产权登记。
国有资产管理部门根据工作需要，可以按照产权归属关系委
托政府有关部门或者机构办理产权登记。
第六条 产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。
第七条 企业应当依照本办法向国有资产管理部门办理占有产权登记。
占有产权登记的主要内容：
（一）出资人名称、住所、出资金额及法定代表人；
（二）企业的名称、住所及法定代表人；
（三）企业的资产、负债及所有者权益；
（四）企业实收资本、国有资本；
（五）企业投资情况；
（六）国务院国有资产管理部门规定的其他事项。
国有资产管理部门向企业核发的国有资产产权登记表，是企业的资信证明文件。
第八条 企业发生下列变动情形之一的，应当自变动之日起30日内办理变动产权登记：
（一）企业名称、住所或者法定代表人改变的；
（二）国有资本占企业实收资本比例发生变化的；
（三）企业分立、合并或者改变经营形式的；
（四）有国务院国有资产管理部门规定的其他变动情形的。
第九条＾企业发生下列情形之一的，应当自各该情形发生之日起30日内办理注销产权登记：
（一）企业解散、被依法撤销或者被依法宣告破产的；
（二）企业转让全部产权或者企业被划转的；
（三）有国务院向国有资产管理部门规定的其他情形的。
第十条 企业办理产权登记，应当按照规定填报国有资产产权登记表并提交有关文件、凭证、报表等。填报的内容或者提交的文件、凭证、报表等不符合规定的，国有资产管理部门有权要求企业补正。
第十一条 产权登记实行年度检查制度。
企业应当于每一年度终了后90日内，办理产权年度检查登记，国有资产管理部门提交财务报告和国有资产经营年度报告书，报告下列主要内容：
（一）出资人的资金实际到位情况；
（二）企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况；
（三）国有资产增减、变动情况；
（四）国务院国有资产管理部门规定的其他事项。
第十二条＾国有资产产权登记表由国务院国有资产管理部门统一制定。
任何单位和个人不得伪造、涂改、出卖或者出借国有资产产权登记表。
国有资产产权登记表遗失或者毁坏的，应当按照规定申请补领。
第十三条 国有资产管理部门应当建立健全产权登记档案制度，并定期分析和报告国有资产产权状况。
【正文】
当前,我国国有资产管理混乱,国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理,堵塞国有资产的流失漏洞,是我国 经济 体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题,就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。
一、我国国有资产管理中存在的主要问题
(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确
国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。
在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与 企业 经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重 影响 国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和 发展 。
(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失
对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要 内容 ,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:
(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其 中国 家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]
(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。
(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]
(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损
国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:
(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。
(2)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8]
(3)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门 分析 ,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。
(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障
近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。
(1)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。
(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册 会计 师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。
(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护 方法 ,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。
二、加强国有资产管理和监督的法律措施
(一)建立科学有效的国有资产管理体系
科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:
(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。
(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。
我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照 现代 企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。
(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。
这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。
国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。
国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的 企业 法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。
为了不 影响 国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。
国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是 法律 上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的 问题 。
(二)健全国有资产评估管理制度
严格而又 科学 的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:
首先,应制定科学的资产 计算 评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、 工业 产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。
其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册 会计 师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国 目前 情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。
第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。
(三)完善国有资产的保值和增值制度
国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:
1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的 经济 效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。
2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时 分析 其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。
3、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。
4、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强 金融 方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。
5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。
(四)加强国有资产的立法和执法保护
加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。
首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:
(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。
(2)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。
(3)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。
其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或玩忽职守造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业 中国 有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。
第三,应加强国有资产管理的执法保护,运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重,构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的,也应依法追究民事和经济责任,尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产,并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。
【注释】
[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。
[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。
“把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于增强国力具有十分重要的作用。”全国人大财经委副主任委员石广生表示。
“作为解读中国改革成功的一把钥匙，国有资产法针对的是有中国特色的社会主义市场经济体制，是一部‘前无古人’的法律，没有任何国家的法律可以借鉴，所以起草难度比较大”。中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏说。
历时14年
据记者了解，改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的辉煌成就，目前已积累了数量巨大的国有资产。据统计，截至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
但是，在国有企业改制过程中，也出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象，比如，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产流失的情况比较严重，引起社会的广泛关注。
据刘纪鹏介绍：“国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年。这14年来，我国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，也草拟了一个国有资产法的初稿，但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。”
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁也告诉记者：“作为国有资产监管法规体系的‘母法’，《国有资产法》曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，全国人大有关专门委员会曾组织有关部门和专家学者完成了《国有资产法（草案）》的起草工作，但最终并未提交审议。”
2003年，全国人大将国有资产立法列入五年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。2004年，《国有资产法》的起草工作重新启动。“2006年，全国人大加快了《国有资产法》的立法进程，原计划2006年底不仅要出初稿而且还要在小范围内进行讨论，但去年的实际进展并没有大家想像的那样快。” 张文魁表示。
石广生说：“物权法出台后，制定国有资产法以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益的要求更加迫切。”
“大小国资”之争
在《物权法》出台后，有专家呼吁应尽快细化国有资产保护的立法，在涉及国有资产变动的问题上，应优先适用《国有资产法》。然而在《国有资产法》调整范围上，究竟是制定一部“大而全”的法律，也就是业内俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，在这方面专家之间存在不同意见。
“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。
“将来要出台的《国有资产法》应包括三大块――资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。不能把《国有资产法》的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。”对外经贸大学国际直接投资研究中心主任卢进勇告诉记者，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地的许多问题，其问题并不是单纯的《国有资产法》所能解决的。
而“小国资法”是指一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。
国务院发展研究中心企业研究所企业管理研究室主任李国强指出，国有资产经过这些年来的发展，形态、控制方式等都发生新的变化，这么多的资产形态如何进行科学划分归口管理，现在仍没有一个非常准确的定位和说法，关于经营性国有资产和非经营性国有资产的界限仍然不是十分清楚，并且随着国有经济布局的不断调整，这些界限还在不断地被打破并进行重新划分。
李国强说，我们首先需要明确的是，《国有资产法》不是国有资产保护法，不是防止国有资产流失的法律，也不是明晰国有财产产权的法律，而是需要明确对国有资产如何进行管理，确切地说应该是一部国有资产管理法，这样定位的一部法律的出台应该是在国有经济布局调整基本到位之后。
发改委宏观经济研究院专家常修泽在接受采访时表示，由于国有资产管理中的环节和道德风险过多，在《物权法》出台之后尽快出台《国有资产法》对国有资产进行监督和保护迫在眉睫，国家作为国有资产的权利主体非常明晰，不存在所有权主体虚位的问题，但的确存在国家所有权人虚位、虚置的问题。
国家所有权人不是自然人，不能够依靠自身行为行使权利，国家财产权利的实现要仰赖诸多的人(包括自然人和法人)。人越多，环节越多，成本越高。为恰当界定国家人及其职责，预防人的道德风险，必须制定《国有资产法》。
适用经营性国有资产
目前我国国有资产一般可划分为由国家对企业出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。
石广生介绍说，考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，因此，本法适用于经营性国有资产。石广生同时补充说，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用于金融方面的法律、行政法规的规定，经营性国有资产中金融类资产的管理与监督法律法规另有规定的，依照其执行。
国有资产法草案指出，本法所称经营性国有资产(国有资产)，是指国家对企业的出资和由此形成的权益。草案规定，行政事业性、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。
对履行出资人职责的机构，草案规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
“此次立法，除了从法律上进一步明确对国有资产的保护，如何厘清国资委的定位同样是焦点。”北师大经济学教授李晓西说，作为国务院的直属特设机构，国资委于2003年4月成立，依据的是2003年5月27日实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》。依照该条例，国资委一方面作为股东履行出资人职责，而另一方面又作为国务院的特设行政机构负责监督企业国有资产。
从法律层面看，国资委的职能回归或者重新定位，实际上是如何确定其主体性的问题。即它究竟是公权力主体，还是民事权利主体？这也决定了国资委的定位不外乎三种可能：第一是国资委只做出资人，第二是国资委只做监管者，第三种是国资委既做出资人，又做监管者。
目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时，国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责。这一相关规定兼顾了目前的实际情况，也为今后的改革留有余地。同时，草案也就加强对国有资产的监督作了规定，这就是外部监管，即人大监督、审计部门审计监督、各级政府监管和检察部门的监督等。
“任何国家的财产从本质上说是全社会的财产。它不仅是政府用以调控经济、维护经济安全、实现经济发展战略的重要资源，更是全社会共有共享的财富。在中国法治进程中，及时制定《国有资产法》无疑是推进和深化改革、实现社会公平正义的重要保障。” 李晓西如是说。
严防“暗箱操作”流失国资
国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是实践中发生国有资产流失的主要环节，社会各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。
草案以这部分内容为重点，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。主要包括：
按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；
规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益；
对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求；
一、国有资产清产核资制度……………………………………………………3
二、国有资产产权界定制度……………………………………………………4
三、国有资产产权登记制度……………………………………………………7
四、国有资产评估制度…………………………………………………………8
内容摘要：国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各类财产和财产权利。我国国有资产管理法律制度大致包括国有资产清产核资制度、产权界定制度、产权登记制度、评估制度等。清产核资，是指依据一定的程序、方法和制度，在既定的范围内，组织各部门、地区、单位对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等各项活动的总称。产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的企业、行政事业单位的资产、负债、所有者权益等产权状况，依法确认产权归属关系的法律行为。国有资产评估是由评估机构根据特定的目的，按照法定的原则和程序，运用科学的方法，对国有资产的现时价格进行评定和估算。
关键词：国有资产；清产核资；产权界定；产权登记；评估
国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各类财产和财产权利。国有资产管理法是调整国有资产的占有、使用、收益、处分过程中因对国有资产的监督管理而产生的社会关系的法律规范的总称。我国国有资产管理法律制度大致包括国有资产清产核资制度、产权界定制度、产权登记制度、评估制度等。
一、国有资产清产核资制度
清产核资，是指依据一定的程序、方法和制度，在既定的范围内，组织各部门、地区、单位对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等各项活动的总称。这是为摸清国有资产的“家底”而进行的一项基础管理工作。
（一）清产核资的必要性和重要意义
关于清产核资的必要性和重要意义，正如国务院清产核资领导小组1992年印发的《清产核资总体方案》中指出的，在新旧体制转换期间，由于原有的管理体制和管理方法已不完全适应新的情况。因而在经济管理方面存在着国有资产“家底”不清，管理不善，资产价值不实，企业经济效益较低等问题，国有资产闲置、损失和浪费以及被侵占流失等较为严重。这些问题如不及时加以解决，必将制约国民经济的持续、稳定、协调发展，对社会主义经济基础的巩固和发展产生不利的影响。在全国范围内有计划地开展此项工作，不仅能够摸清“家底”，促进解决占有使用最大化和资产闲置、浪费等问题，而且有利于深化改革，加强国有资产产权管理，促进提高国有资产经营使用效益，同时为宏观决策提供依据，更有利于解决经济发展中一些深层次的矛盾和问题。
（二）清产核资要达到的具体目标
通过清产核资要达到的具体目标是：国有资产“家底”清楚，做到账实相符、账账相符；资产所有权界定明确，把应归国家所有的资产，纳入国有资产管理的轨道；初步进行占有使用土地的清查，为今后将土地纳入企业资产管理创造条件；资产账面价值与实际价值大体相符，努力解决国有资本补偿不足问题；国有资产价值总量真实，为按资本金效益考核企业经营成果提供依据；推动资产优化组合，促进闲置资产有效利用；按照发展社会主义市场经济的要求，促进建立健全各项国有资产基础管理制度，扎扎实实地提高国有资产经营使用效益。
（三）清产核资的范围和内容
1、清产核资的范围包括：各地区、部门所属的各类国有企业和实行企业管理的事业单位，以及各级国有企业、单位以国有资产为主体投资举办并拥有实际控制权的国内联营、合资等企业和单位；各类国有金融企业，含银行机构和各级政府、各业务部门及企业所举办的信托投资公司、投资担保公司、财务公司、租赁公司、证券公司等；各地区、部门和各级国有企业、单位投资举办的境外企业和开设的各类境外机构；各地区、部门的各类行政、事业单位投资举办的具有企业法人资格的各种经济实体；军队、武警及其所举办的企业和事业单位。
2、清产核资的主要内容是：清查资产，摸清“家底”；界定资产所有权，明确国有资产界限；进行资产价值重估，解决价值不实问题；对企业占用的国有土地进行清查估价入账；核实各种国有资金占用量，进行国有资产产权登记；建立健全必要制度，切实加强国有资产管理。
二、国有资产产权界定制度
（一）产权界定的含义
产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。此处所谓产权，系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，但不包括债权。
国有资产产权界定包括两层含义：一是国有资产所有权的界定，即界定哪些财产属于国家所有的资产；二是与国有资产所有权相关的，由国有资产所有权权能分离产生的其他产权的界定，即界定国有资产各类经营、使用、管辖主体行使资产占有、使用和收益权及依法处分权的界限、范围和关系。
界定国有资产产权的意义主要表现为：维护国有资产产权，防止国有资产流失；深化产权制度改革，便于实现“两权分离”；为搞好国有资产管理奠定基础。
国有资产产权界定应当贯彻“谁投资谁拥有产权”的原则以及“国有资产依法划转”的原则。
（二）国有企业中的产权界定的办法
根据国家国有资产管理局颁布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，国有企业中的产权界定依下列办法处理：
1、有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产；
2、国有企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等，界定为国有资产；
3、以国有企业和行政事业单位（以下统称全民单位）名义担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的国有企业，其收益积累的净资产，界定为国有资产；
4、国有企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产；
5、在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，国有企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产；
6、国有企业中党、团、工会组织等占用企业的财产，不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产，界定为国有资产。
（三）集体企业中国有资产所有权界定的办法
1、全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资（或全民单位合资合同）创办的以集体名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照对国有企业国有资产所有权界定的规定办理，但属于无偿资助的除外；
2、全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业（以下简称集体企业）中的投资及按投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本资金及其权益，界定为国有资产；
3、集体企业享受税前还贷形成的资产，其中属于应收未收的税款部分，界定为扶持性国有资产；集体企业享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为扶持性国有资产，经核定数额后，继续留给集体企业使用，由国家收取资产占用费；
4、集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国有资产；但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿或经协商转为投资；
5、对供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金（含实物）界定为国有资产；
6、集体企业和合作社无偿占用国有土地的，应核定其占用土地的面积和价值量，并依法收取土地占用费；集体企业和合作社改组为股份制企业时，国有土地折价部分形成的国家股份或其他所有者权益，界定为国有资产。
（四）中外合资经营企业中国有资产所有权界定的办法
1、中方以国有资产出资投入的资本总额，包括场地使用权、无形资产等形成的资产，界定为国有资产；
2、企业注册资本增加，双方协议由中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中所形成的资产，界定为国有资产；
3、可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中中方按投资比例所占的相应份额，不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金，界定为国有资产；
4、中方职工的工资差额，界定为国有资产；
5、企业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金，界定为国有资产；
6、企业清算或完全解散时，馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产，界定为国有资产。
（五）股份制企业中国有资产所有权的办法
1、国家机关或其授权单位向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的国有资产折成的股份，构成股份制企业中的国家股，界定为国有资产；
2、国有企业向股份制企业投资形成的股份，构成国有法人股，界定为国有资产；
3、国有股份制企业公积金、公益金中，全民单位按照投资应占的份额，界定为国有资产；
4、股份制企业未分配利润中，全民单位按照投资比例所占的相应份额，界定为国有资产。
中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照中外合资企业的界定原则办理。联营企业中国有资产所有权界定参照股份制企业的界定原则办理。
此外，国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党；人民团体中占用国家拨款等形成的资产，界定为国有资产。
（六）全民单位之间的产权界定
1、各个单位占用的国有资产，应按分级分工管理的原则，分别明确其与中央、地方、部门之间的管理关系，并经有权管理其所有权的人民政府批准或双方约定。并办理产权划转手续，不得变更资产的管理关系；
2、全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或经营权，除法律、法规另有规定外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产；
3、国有企业之间可以相互投资入股，按照“谁投资、谁拥有产权”的原则，企业法人的对外长期投资或入股，属于企业法人的权益，不得非法干预或侵占；
4、依据国家有关规定，企业之间可以实行联营，并享有联营合同规定范围内的财产权利；
5、国家机关投资创办的企业和其他经济实体，应与国家机关脱钩，其产权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理；
6、国家机关所属事业单位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体，其产权归该单位拥有。
三、国有资产产权登记制度
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的企业、行政事业单位的资产、负债、所有者权益等产权状况，依法确认产权归属关系的法律行为。
（一）国有资产产权登记的分类
国有资产产权登记分为企业国有资产产权登记和行政事业单位产权登记两类。前者的法律依据是1992年国务院办公厅转发国家国有资产管理局等部门的《关于1992年在全国范围内开展国有资产产权登记工作的请示》的通知，和国家国有资产管理局等三部门的《国有资产产权登记管理试行办法》以及1996年1月国务院正式颁布的《企业国有资产产权登记管理办法》；后者的法律依据是1995年2月国家国有资产管理局、财政部的《行政事业单位国有资产管理办法》。
（二）企业国有资产产权登记制度
按照《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及其他形式占有国有资产的企业，应当依照规定，向国有资产管理部门申报、办理产权登记。
企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。占有产权登记适用于所有占有、使用国有资产的企业。变动产权登记适用于：企业发生名称、住所或法定代表人改变的；国有资产占企业实收资产比例发生变化的；企业分立、合并或者改变经营形式的；等等。注销产权登记适用于企业发生解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等情形。
产权登记年度检查制度适用于办理了占有产权登记的企业，其主要内容是：出资人的资金实际到位情况；企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况、国有资产增减变动情况等。
企业国有资产产权登记的主管机关是国有资产管理部门，按照“统一政策、分级管理”的原则，由县级以上人民政府国有资产管理部门按企业产权归属关系组织实施。各级国有资产管理部门负责本级企业单位的产权登记。对极少数特殊类别的国有资产，国家国有资产管理局可委托有关机关办理产权登记手续。
（三）行政事业单位国有资产产权登记制度
行政事业单位国有资产产权登记也可分为设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。同时，实行产权登记年度检查制度。其各自的含义与企业国有资产产权登记的各类型含义相差不大。
行政事业单位国有资产产权登记的内容主要包括单位基本情况和资产状况两个部分，前者包括单位名称、地址、单位负责人、开户银行及账号、成立日期、编制人数、单位性质等；后者包括资产总额、负债总额、国有资产总额、主要财产情况和非经营性资产转经营性资产情况等。
四、国有资产评估制度
国有资产评估是由评估机构根据特定的目的，按照法定的原则和程序，运用科学的方法，对国有资产的现时价格进行评定和估算。国有资产评估应当遵循独立性、真实性、科学性和可行性原则。国有资产评估的范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。
（一）国有资产的评估项目
1、法定评估情形。《国有资产评估管理办法》规定，国有资产占有单位发生下列情形的，必须进行资产评估，即法定评估情形：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
2、自愿评估情形。国有资产占有单位发生下列情形，当事人认为需要的，可以进行资产评估，即自愿评估情形：（1）资产抵押及其他担保；（2）企业租赁（整体租赁除外）；（3）需要进行资产评估的其他情形。
此处所谓可以进行资产评估，是指发生上述情形时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估，但属于以下行为时则必须进行资产评估：（1）企业整体资产的租赁；（2）国有资产租赁给外商或非国有单位；（3）国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；（4）国有资产行政主管部门认为应当评估的其他情形。
对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照规定立项、确认的，该经济行为无效。
（二）国有资产评估管理制度
国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理部门负责管理和监督。国有资产评估组织工作，按照占有单位的隶属关系，由行业主管部门负责，国有资产管理部门和行业主管部门不直接从事国有资产评估业务。
国家对国有资产评估工作实行统一领导、分级管理的原则。国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国的资产评估工作。地方各级国有资产管理部门按照国家政策法规和上级国有资产管理部门的规定，负责管理本级的资产评估工作。上级国有资产管理部门对下级国有资产管理部门在资产评估管理工作中不符合规定的做法，有权进行纠正。
国有资产评估组织工作，具体由各级政府的行业主管部门对所属单位的资产评估立项和评估结果进行初审，签署意见，并对本行业的资产评估工作负责督促和指导。
（三）国有资产评估机构
资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记，具有法人资格，并持有国务院或者省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书的单位。只有同时具备上述条件的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所等单位，才能从事国有资产评估业务。资产评估机构是社会公正性服务机构，实行自主经营、自负盈亏，独立承担法律责任。资产评估机构从事资产评估业务不受地区、行业限制，实行有偿服务。
国家对资产评估机构实行统一领导、分级管理的原则，国家国有资产管理局负责组织、管理、指导和监督全国资产评估机构的工作，并直接管理中央级的资产评估机构。省、自治区、直辖市国有资产管理部门或经省国有资产管理部门授权的计划单列市国有资产管理部门管理和监督本级的资产评估机构。根据国家国有资产管理局1993年修订的《国有资产评估机构管理办法》的规定，从事资产评估业务的机构必须具备以下条件方可申请资产评估资格：
1、经工商行政管理部门核准注册登记，具有法人资格，有与开展评估业务相适应的资金和固定的办公地点；
2、具备一定数量能胜任工作的专业评估专职人员，其中会计经济人员、工程技术人员共不少于10人（其中土地、建筑、机电设备、会计、经济等各类专业人员分别不少于2人）；具有中级以上专业技术资格的应占50%以上；专职的评估人员不得少于40%，最低不少于8人；资产评估专职人员只能在一家评估机构专职从业；
3、直接从事资产评估业务的人员必须有30%以上经过省以上国有资产管理行政部门认可的培训；
4、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等机构从事资产评估业务，应在机构内设立专职的资产评估机构，配备专职评估人员；
5、国有资产管理部门规定的其他条件。
具备以上条件的社会服务机构，征得主管部门同意后，按其所属关系向国家或省、自治区、直辖市和计划单列市国有资产管理部门申请资产评估的资格，申请时须提交规定的文件资料。国家或者省一级国有资产管理部门收到申请单位报来的以上文件资料后，根据国家有关规定和其自身的条件认真组织审查，通过审查进一步确认申请单位是否具备资产评估工作的条件，对具备条件的机构，发给《资产评估资格证书》。
（四）资产评估的规则及程序
1、资产评估的规则。根据规定，资产评估机构开展资产评估业务，应遵守以下规则：（1）严格遵守国家法律、法规和政策、制度；（1）坚持独立、客观、公正的原则；（3）按规定的期限完成评估工作并及时提交资产评估报告书；（4）对委托单位提供的数据材料以及评估结果负有保密责任，并应有完善的评估档案保管制度；（5）评估机构和评估人员如与委托单位或其他当事人有利害关系的，应当回避，委托单位或其他当事人也有权要求其回避；（6）资产评估机构在执业中发现当事人和有关单位有弄虚作假、营私舞弊等违反国家法律、法规的行为，应及时向国有资产管理部门反映，否则，视同评估机构弄虚作假或营私舞弊；（7）资产评估机构应以良好的服务质量赢得客户，不得采用不正当的手段承揽业务；（8）国有资产管理部门的其他有关规定和行业自律性的其他规则。
2、资产评估的程序。依照《国有资产评估管理办法》的规定，国有资产评估按照下列程序进行：
（1）申请立项。国有资产占有单位发生依法应当进行资产评估的经济情形时，应于该经济行为发生之前，按隶属关系申请评估立项。资产评估立项原则上由被评估国有资产占有单位申报。资产评估立项申请书，应经其主管部门签署意见后，报国有资产管理部门。资产评估立项申请书，应由申报单位和上级主管部门盖章，并附该项经济行为审批机关的批准文件和国有资产管理部门颁发的产权证明文件。国有资产管理部门应当自收到资产评估立项申请书之日起10日内进行审核，并作出是否准予资产评估立项的决定，通知申请单位及其主管部门。超过10日不批复的自动生效，并由国有资产管理部门补办批准手续，国家决定对全国或者特定行业的国有资产进行评估的，视为已准予资产评估立项。
（2）资产清查。申请单位收到准予资产评估立项通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。评估机构依据批准的评估立项通知书接受评估委托，按其规定的范围进行评估，对占有单位整体资产评估时，应在资产占有单位全面进行资产和债权、债务清查的基础上，对其资产、财务和经营状况进行核实。
（3）评定估算。评估机构对委托评估的资产，在核实的基础上，根据不同的评估目的和对象，依照国家的法律、法规和政策规定，考虑影响资产价值的各种因素，运用科学的评估方法，选择适当的评估参数，独立、公正、合理地评估出资产的价值。资产评估机构在评估后应向委托单位提交资产评估结果报告书。
（4）验证确认。委托单位收到资产评估报告书后，提出资产评估结果确认申请报告，连同评估报告书及有关材料报其主管部门审查并签署意见。主管部门审查同意后，报批准立项的国有资产管理部门确认资产评估结果。国有资产管理部门对评估结果的确认工作，分为审核验证和确认两个步骤，即先对资产评估是否独立公正、科学合理进行审核验证，然后提出审核意见，并下达资产评估结果确认书。资产评估报告不符合要求的，分别情况作出修改、重评或不予确认的决定。经国有资产管理部门确认的资产评估价值，作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。
（五）国有资产评估的法律责任
根据国务院《国有资产评估管理办法》的规定，无论被评估单位、资产评估机构，还是资产评估管理机构，若发生违法违规行为的，均应承担相应的法律责任。
1、国有资产占有单位违反规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布评估结果无效，可根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：（1）通报批评；（2）限制改正，并处以相当于评估费用以下的罚款；（3）提请有关部门对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。
2、资产评估机构作弊或者玩忽职守，致使评估结果失实的，国有资产管理部门可以宣布资产评估结果无效，并可根据情节轻重，对该评估机构给予下列处罚：（1）警告；（2）停业整顿；（3）吊销国有资产评估资格证书。国有资产管理部门或者行业主管部门工作人员违反规定，利用职权牟取私利，或者玩忽职守，造成国有资产损失的，国有资产管理部门或者行业主管部门可以按照干部管理权限，给予行政处分，并可以处以相当于本人3个月基本工资以下的罚款。利用职权牟取私利的，由有查处权的部门依法追缴其非法所得。
上述机构和人员违反规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社2003年版
[2]吕建永主编：《国有资产管理学》，上海三联书店2003年版
[3]黄达著：《宏观调控与货币供给》，中国人民大学出版社1997年版
关键词：国有资产；流失；现状；法律
自从党的十五大提出要主动探索可以更好的解决生产力的公有制实现形式、可以做股份制跟股份合作制度之后，有的地方就有了国有资产随意处理的情况，进而造成国有资产流失严重，因此，解决国有资产的有关问题需要加快步伐。
一、造成国有资产流失的主要因素
国有资产流失主要是说国有资产有关管理人员跟经营人员有意或者处理不当，违反了法律法规，导致国有资产流失严重。现在，国有资产流失已经出现了许多模式跟方法，大体有国有：股份制度改造跟拍卖的时候流失的文物；用破产的方式伪装逃避还债的现象；在产权交易的时候，有关机构故意说低价格；借着合资的名义进行赚钱；决策不当，导致许多国有资产流失；有的公司负责人跟工作人员运用权利进行受贿。（一）监管制度缺失。第一，监督管理制度不完善。在国有企业革新过程里，扩大经营自主权的目的在于提高企业的生产和管理效率，推动全民所有制工业企业进入市场，提高企业经济效益，而多年来很多企业的革新都只注重形式上的革新，缺乏应有的约束与管制，所以，通常企业出现改制的情况，就伴有国有资产不受监管的现象出现，如:监管单位职能不明确，资产管理部门排查不到位，工作责任互相推搡，监督管理制度不完善等综合原因造成了国有资产的流失。第二，执法力度不够，惩罚监督力度不足。2004年，郎咸平就国有资产流失问题痛斥国企改革中的弊病，质疑某些企业趁机侵吞国有资产，并指出某些地方推行的“民进国退”式改革进入误区，触及到一些人的利益，导致执法部门对国有资产流失案件的处理有畏惧情绪跟不作为的行为思想，从而让国有资产流失案件频发，私吞国有资产的违法行为没有得到法律的制裁。在税收征收方面也存在因执法力度不足，不法分子利用出口退税的优惠政策与外商及政府部门相关工作人员里应外合，伪造产品，销售发票，开具假完税发票等手段进行偷税、漏税、骗税的情况，进而造成税收流失的情况。第三，经营业绩考核、职务升迁与失误问责仅仅停留在形式上。现在大部分企业的资产管理者多数是由行政管理人员兼职，工作业绩通常对自身的发展影响不大，因此资产管理者并没有对工作的热情与动力［1］。（二）管理者素质低。作为国有资产的管制人员，自己的能力素质决定了国有资产的流失状况。一是拥有长期工作经验的管理人员一般年龄都比较大，业务水准偏低，缺乏市场的领导能力，决策不当导致国有资产流失；第二是国有企业薪资制度跟不上时代的发展，导致一些干部利用职务来谋取利益，在职位调整的时候，给自己跟家人谋取私利，造成国有资产流失。
二、治理国有资产流失的几点建议
（一）完备法律，增强法律规定。目前，国家针对国有资产管理立法的行政规章制度主要有《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》等，但还没有正式出台《国有资产管理法》。这些条例因为缺少基本法的规定而出现了重复跟矛盾的地方，很大程度上限制了国有资产管理办法的创新与完善。所以，建立完备的立法体制，一、需要制订相关法律条款来作为国有资产管理的基本法。二、加强对有关法律的保护，国家刑法对资产的维护跟对犯罪主要范围定义太过狭窄；刑法维护更新过慢，对新出现的不遵守法律的行为没有及时处理；对国有资产的法律维护形式过少，通过这三个方面的问题可以有针对性的制定出相应的法律条款，如：增加犯罪行为的类型，增大犯罪的主要单位等等三、制定跟国有资产联系比较多的有关规定，进而改善实践中没有法律可以依靠的情况。落实国有资产流失案件处理的职能部门［2］。正确认识国有资产流失的主要意义。明确规定产权交易主体、决定权跟审批权等法律制度，逐步的进入法制化轨道。四、修正操作性较弱的规定。真实操作比较差，因此，需要对已经存有的国有资产的管制这方面的相关法律进一步完备跟更新，提高真实实践能力［3］。（二）完备监督机制，增强监督力度。依据国家十五大报告里提出来的完备企业国有资产有关法律法规。进一步做好国有资产监督法律法规的整改废弃任务，依照规定程序修改完备企业国有资产等法律条文里跟企业国有资产相关的规定，让国有资产得到最根本的保护，增强企业国有资产监督管理任务。（三）加强监督队伍建设。多多任用政治坚定、业务能力比较强、作风良好的才干，更好的填充监督管理的力量。改良监督管理团队的知识构造，注重对相关团队的整体素质跟专业素质的提高。增强对监督管理团队的考察，成立一个高效率的机制，强化监督队伍履职保障。有专家提出，要不断的完善国有资产管制制度。让国有资产改制跟产权转让更加规整，以免出现资产流失现象，保护资产管理者的合法权利［4］。
三、结语
国有资产是建造在社会主义市场经济的物质前提下，是国民经济的支柱。国有资产在我国社会经济的发展中占据非常重要的地位，与我国的发展有密不可分的关系。加强对国有资产的管理与监督，完善国有资产管理办法是一项长期、系统的工程。避免国有资产流失问题的出现，已经成了当前企业革新、制度改革与发展的中心任务。
参考文献
［1］王晓静.防范国有资产损失的对策与建议［J］.煤炭经济研究,2017（10）.
［2］任士伟.对企业国有资产流失相关问题的探讨［J］.财经界,2016（3）.
我国的经济体制改革历经30年，所取得的成就举世瞩目。在大力推进社会主义市场经济体制建设的过程中，经营性国有资产何去何从，成为新一轮改革中世人关注的焦点。从1993年就已经启动的国有资产立法至今未能修成正果，这更成为广大关注国有资产未来命运的人们难以释怀的心事。如今国有资产立法已经进入关键阶段，现就仍然存在重大分歧意见的几个问题发表我们的意见。
一、国资立法的宗旨首先是解决国有资产管理体制问题还是解决国有资产流失问题
在国有资产立法宗旨问题上，现有两种不同的观点：一种观点认为，国资立法应当首先解决国有资产管理体制问题。理由是造成国有资产流失的主要原因是管理体制不健全，大家都管的结果是大家都不管，事实上缺乏明确的责任主体。体制问题解决了，国有资产流失的问题就能自然解决；另一种观点认为，体制问题是一个复杂的问题，争论很大。与其争论不休，不如先将现有体制固定下来，让法律尽快出台，以防止国有资产进一步流失。后一种观点也认为立法要固定管理体制，只是强调为加快立法速度而固定现存的管理体制，这样做，可以减少阻力，避免麻烦。从对这两种观点的比较中可见，分歧的实质不在于要不要防止国有资产流失，也不在于要不要建立国资管理体制，而在于建立一个什么样的国资管理体制，即是确立现存的国资管理体制，还是创新国资管理体制。
现存的国资管理体制，是一部分经营性国有资产由国有资产监管部门主导，一部分经营性国有资产由财政部门管理，还有一部分经营性国有资产由相关机构或部门（如铁路、烟草、科教文卫等）管理的分割体制。这种体制所形成的是中央、省市与县区三级管理体系。拿中央一级国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）来说，它目前监管着150家中央企业及大约10多万亿的国有净资产、30多万亿的总资产。国务院国资委不仅是监管者，而且是这些央企的出资人。这样一种分割性的缺乏制约的国资管理体制是不是理想的管理体制？立法该不该固定这样的管理体制？我们的意见是完全否定的。
我们知道，任何立法尤其是经济立法都与确立体制有关，好的体制要通过立法加以固定，不够完善的体制要通过立法加以改革。立法有引导改革、促进发展之重要功能。在法治社会，要制定法律就应当想到选择好的体制，要改革体制就应当想到修改法律。国资立法不能回避现实要解决的问题而追求“短、平、快”。国有资产立法的核心问题是确立科学、合理而高效的国有资产管理体制，是确立在社会主义市场经济条件下能够适应市场发展要求的统一的国有资产管理体制。那种认为既然有争议就先放一放，体制问题可以逐步完善逐步调整的观点为现代立法所不容。这会造成立法朝令夕改、人人轻视法律的局面。既然已经知道现存的管理体制不完善，还需要调整，那就应当努力研究论证去寻求一个更好的管理体制。
国务院国资委成立以来，制定了一系列管理国有资产的规章，如《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》等。现在的问题是：国资委作为150家中央企业的出资人，它所制定的各项管理规章除了150家中央企业要执行外，其它中央企业是否要执行？各地方政府作为出资人的企业是否要执行？如果要执行，理由讲不通，因为这些企业不是由国资委出资，干吗要执行你制定的规章；如果不执行，则另生出一些问题，即其它中央企业执行谁制定的规章？地方国企又执行谁制定的规章？如果财政部再制定一套管理规章，其它部委就自己管理的国资再制定各自的管理规章，各地方政府也再制定自己的规章，这需要多大的立法成本？！在分割的国资管理体制下，机构重叠、人浮于事、政出多门、要求不一、各种法规规章之间矛盾和冲突的结果必然是法制不统
一、管理混乱、效益丧失。
要建立统一的国资管理体制，首先要搞清楚国资管理的内涵及功能。国资管理应当是指政府作为国有资产的出资人代表所能够实施的对经营性国有资产的管理行为。这种行为应当是行政行为，而不应是民事或商事行为。从国资管理的功能分析，大致可以分解为三个方面：一是投资的决策，即投资的预算决策；二是投资的执行；三是对投资的执行以及国资的经营、收益等进行全过程监督。这些职能可以统称为出资人管理职责。国家究应每年拿出多少资产投入经营，投入到哪里，应当由政府提出议案，提交权力机关审议通过。在政府层面，应当由相关部门的专家成立投资预算委员会，投资预算委员会根据国家的财政收支情况，充分听取各部门的意见作出投资预算的议案。国有资产的投资执行人应当是财政主管部门，因为财政部门管理国库，统管国有资产的收支与进出。对国资运营进行监督的自然是现存的国有资产监督管理机构。监督管理的涵义不是监督加管理，而应理解成从监督的角度所进行的管理。监督是管理的一种功能，是一种极其重要的功能。现在有观点提出，国资监管机构就做“干净的出资人”。这种观点中出现两个错误：一是国有资产是国家所有，政府也仅是出资人代表，国资委怎么可以作为出资人？二是国资委作为出资人，就没有专门机构来监管出资人的行为，国资管理就会出现真空。现实中的国资监管机构既当出资人，又当监管人。自己行使出资人的权利，自己监管，人们称此为“既当运动员，又当裁判员”。这不仅在理论上讲不通，事实证明也是无效的。单从“国务院国有资产监督管理委员会”名称来看，再清楚不过地表明，它是国务院下属的一个机构，功能应是对国有资产进行监督管理。但它又作为出资人，这无论如何也是讲不通的。国有资产监管机构的监管功能应当理性回归，以维护一个完整而健全的国资管理体制。
二、履行出资人（经营）职责的机构是国有资产监督管理机构，还是依法另行特设国有资产经营机构
我们认为，履行出资人职责的机构应当区分履行管理职责的机构和履行经营职责的机构。国有资产监管机构不宜直接作为履行出资人经营职责的机构，而应依法另行特设，可将这种特设机构统称为“国有资产经营机构”。
首先，政企职责需要严格分开。从前文的分析中可以看出，在政府层面，履行出资人的职责主要是行政行为，这种职责是分别由人大（预算决策）、财政部门（投资执行）、国资监管机构（监督）来履行的，体现了管理权力的分工与制衡。国务院国资委使用了国家机关的名称，它应当对国有资产行使政府的监督管理职权，也有必要由它来专职行使监督管理的职权。在市场层面，履行出资人的职责是市场经营行为，法律上称为民事行为或商事行为。一般民众的投资是民事性质的行为，如果是专门从事投资的机构（投资商）则是商事性质的行为。经营性国有资产进入市场，应当专门设立投资控股公司或经营公司代表政府履行出资人经营职责。这里所说的出资人职责就是公司法上股东所享有的权利和承担的义务。政府的职责与公司的职责分开了，政府就不会发生错位与越位的问题。政府以及政府部门既不会违反公司法的规定，自己直接作为投资人介入市场，也不会既当出资人，又当监管者，造成政企不分，角色冲突。
其次，出资人职责不能过于集中。我国的经营性国有资产数量巨大，集中由国资监管机构管理，实际管不了也管不好。依《企业国有资产监督管理暂行条例》的讲法，国务院国资委要做到管人、管事、管资产相统一。目前150家央企横跨100多个行业，这些央企的人、事和资产都要管，国资委缺乏这样的管理能力！经营管理人员由它委派，重大事务由它决定，资产也由它来监管，一个机构行使如此之大的职权实属世界罕见。有人说，新加坡淡马锡就是这样的机构，新加坡能做我们也能做。经我们对淡马锡模式的考察，得出的结论是：淡马锡和国资委性质不同，我国的国资委也不能成为淡马锡。淡马锡是完全根据新加坡国家公司法的规定注册登记的一家私人控股有限公司，它依照市场原则运作，政府对其行为不加干涉。它的经营管理人员大部分在国际市场公开招聘，待遇也完全市场化。新加坡是一个小国家，国有资产数量有限，何况除了淡马锡公司外，还有两家公司经营着新加坡国有资产。由于坚持市场化运作，淡马锡公司近年来连续创造了年平均18％的收益率。我国的国资委并不是一家公司，它也不可能改作为一家私人性质的控股公司。因为国务院国资委名称响，名称响，则自然生权威，有权威，怎会自动放弃！即使有一天F决心改为公司，这些习惯于掌管官场权力的人是不可能将一个国际上超大型的公司（总资产有30多万亿，而且还在不断壮大）经营好的。经营不好，政府又没有专门机构监督它，谁追究它的法律责任自然也成为问题。这是多么的糟糕！
再次，国资监管机构履行出资人职责，经营风险无法分散。在世纪之交，曾有多起国外的公司在海外起诉我国国有企业，这些被起诉因有企业自身并没有在与外国公司的交易中有任何违反法律或合同的行为，之所以被起诉，是因为有其它国有企业出了问题，外国公司一时无法找到欠债企业，于是就将这些“国”字号的企业拖上法庭。根据一些国家的法律规定，凡是投资来自于一个主体，此主体下的所有企业均具有关联关系，当一个企业跨国境发生债务不能偿还时，其它具有关联关系的企业负有连带偿还债务的责任。我国专家为解决此类事件付出了极大的努力，仍然无法说清楚这些企业的投资是否来源于一个主体。[1]如果我们的立法明确规定国资监管机构作为出资人（事实上在很多上市公司的公开报告中已经明确记载了国有资产监管机构所持有的股份数量和股东排序），这将会给处理有关外国公司的诉讼带来极大的麻烦。
在我国现行公司法上，同样能找到追究国有控股股东或实际控制人法律责任的依据。如《公司法》第20条第2、3款分别规定：“公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任”，“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”《公司法》第21条规定：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”国资监管机构直接履行出资人职责，将成为众多公司的控股股东或实际控制人，一有操作不慎，将直接成为众多争议的被告对象。控股股东管人、管事又管资产，公司其他股东或债权人一旦受损，就会与控股股东发生争议；为维护公司利益，中小股东还有行使代表诉讼的权利；在证券市场上，国资监管机构直接持有股份，无论是抛出还是买进，也会因为行为是否合法正当引起市场争议。到那时，国资监管机构可能陷入无法应对的局面。
国资监管机构被告上法庭，不单纯是要应付诉讼的问题，更为严重的是，一旦其败诉，将承担高额的诉讼成本，意味着大量国有资产的损失。我们主张由国有资产经营公司履行出资人职责，目的在于阻断国有企业与国资监管机构之间的投资关系。另一方面，国有资产经营公司可以根据实际需要设立若干个，“不把鸡蛋放在一个篮子里”，达到分散经营风险的目的。
还有，国资监管机构履行出资人职责，其主体性质必然异化为追求自身利益的经济实体。履行出资人职责的机构，为了体现它的经营能力和业绩，一方面会尽力追求营利，另一方面会极力维护已经纳入其管辖范围的资产权利。这样做虽在一定程度上有利于国有资产的保值增殖，但却很难正确处理好经济效益与社会效益之间的关系。国有经济要控制重要领域和关键行业，要运用国有资产创造更多的公共产品。作为一个追求利益最大化的主体，它不会主动从一些非重要领域和非关键行业退出，它不会主动放弃营利而提供公共产品和公共服务。从现实来看，面对直接管辖的企业，它会在数量上动脑筋减下来，但是这些企业实际的触角仍然会通过子公司和孙子公司延伸到各个方面。越是能够营利的产业，就越是不会放掉，其大大小小的子公司均在极力扩展自己的业务领域和势力，他们会在市场上掀起一轮轮兼并和收购的风潮（最近两年一些央企已在各地加紧行动！）。这些做法从根本上说，不利于我国经济结构的调整、不利于市场的公平竞争、不利于民营企业的发展。在上缴国资盈利方面，他们不会有动力积极上缴盈利。与过去的国有企业一样，无营利了就要求照顾，有营利了就说还要用于发展。即使强令上缴，也是稍微缴一点摆一个姿态（去年国资委提出的中央企业分红方案就是如此）。长此以往，国资监管机构不是代表政府为国家谋利益，而是名义上代表政府，实际上代表所有的子子孙孙公司与政府讨价还价谋其自身的利益。我们设想的国资经营公司作为履行出资人职责的代表，他们可以追求自身的利益，但是，在其上有国资监管机构代表政府行使着监督权力，这种权力是公共管理的权力。国资经营公司的行为必须控制在法律法规所许可的范围内。一旦逾越，国资监管机构就会立即出手干预，及时纠正。
三、国有资产监管机构与国有资产经营公司之间是确定为投资关系还是确定为授权关系抑或监管关系
依据国资监管机构履行出资人职责的观点，国资监管机构是国资经营公司的出资人，即投资的股东。国资监管机构是控股公司，国资经营公司是国资监管机构的子公司，国资经营公司的子公司是国资监管机构的孙公司。国资监管机构处于庞大的控股集团顶端，这就是国务院国资委长期推崇的“淡马锡模式”。我们的观点是，淡马锡模式可以学习，但不是在国资监管机构层面推行，而是要在国资经营公司层面推行。换句话说，中国需要的不是一个“淡马锡”，而是数十个“淡马锡”。假如将地方国企也包括在内，中国需要的是数百家“淡马锡”。新加坡淡马锡公司是控股公司，财政部作为名义上的股东，一般不过问淡马锡企业的事务，公司独立自主地开展经营活动。在我国，如果国资监管机构成为“淡马锡”，无论它投资设立多少国资经营公司，这些国资经营公司就难有真正自主经营的权利。只要国资监管机构完全按照公司法赋予的股东权利执行（公司决策是股东以股权多少说话的），国资经营公司就只能言听计从。根据国务院国资委的设想，未来几年央企要从现在的150家减少到80家。即使国务院国资委将来只管80家，也不可能将股东权利让度给央企。因为央企数量减少了，就更有理由直接操控了。所以，将国资监管机构与国资经营公司的关系确定为投资关系，不利于国资经营公司适应市场要求，灵活经营，易造成垄断经营、决策失误、增加管理成本等弊端。
在我们过去的研究中，曾设想将国资监管机构与国资经营公司的关系确定为授权经营关系。[2]即国资监管机构代表政府将国有资产授权给国资经营公司，国资经营公司独立从事经营活动，使他们两者之间成为授权与被授权的行政合同关系。这是基于国资监管机构作为出资人身份，同时又要设法阻断它直接投资考虑的。最近的研究表明，国资监管机构应当代表政府履行国资管理的一种职能即监督职能，而不能履行政府管理国有资产的全部职能。国有资产投资的预算决策即投多少钱、投向哪些领域是人民的权利，怎能由一个机构说了算？从执行投资来说，国有资产在国库，并不掌握在国有资产监管机构手中，它如何执行？所以，政府履行出资人管理职责必须分权。国资监管机构，就它的名称分析只能代表出资人履行以监督为核心的管理职责。由此可以进一步看出，国资监管机构作为监管者履行监督管理的公共职能，与国资经营公司之间形成的是监管与被监管的关系。中央层面的国资委要根据国家的法律法规制定相应的规章，同时检查央企执行这些法律法规和行政性规章的情况；地方国资监管机构要根据国家的相关法律法规和国资委的相关规章，检查管辖区内的国资国企经营情况；其他授权监管的部门也应根据国家的法律法规和规章对自己监管的企业实施监管。
接下来的问题是：将国有资产经营公司与国资监管机构之间的关系定为监管关系，那国资经营公司的投资是哪里来的呢？在市场上国资经营公司履行出资人经营职责，但谁是国资经营公司的出资人（股东）呢？我们认为，出资人当然是政府。因为政府履行出资人管理职责是实行分权的，执行出资决策的当是财政部。财政部仍然是名义上的股东。但是，财政部不能按照公司法规定去对国资经营公司行使股东的权利。如果这样，我们的体制就又回到老路上去了。我们主张学习新加坡淡马锡模式，使国资经营公司真正独立经营，不受政府干预，也不受控股股东控制。出资人管理职责明确分工，法律无规定的，任何政府部门不得行使对国有资产经营公司的权力（权利）。政府授权国资经营公司履行出资人经营国资的权利的同时又该如何规范国资经营公司的运作呢？我们建议：通过立法明确将国资经营公司定性为特设公司，由政府授权国资经营公司经营国有资产，其中对于国家计划的重大工程等公益项目同时授权国资经营公司投资完成。并同时规定特设公司的法人治理结构：董事会行使公司经营决策和执行权，监事会行使经营监督权。董事会主要由独立董事组成。董事和监事除了少数由政府任命外，主要通过国内外公开市场招聘。法律对董事、监事提出严格要求，并直接规定董事、监事的法律责任。特设公司均由政府根据法律法规制定章程，并批准设立。政府可以组织相关部门参与，组成人事审查委员会，由其来考察、选聘公司的董事与监事，对总理负责。所以，国资经营公司与政府之间的关系是授权与被授权的关系。公司成立以后，公司的董事会应与政府签订授权合同，以作为公司独立运作的依据。
综上所述，国有资产立法应当以创新国有资产管理体制为宗旨，明确政府履行出资人的管理职责，明确国有资产经营公司履行出资人的经营职责，将国有资产监管机构与经营公司的关系明确为监管与被监管的关系。我们建议：重新界定国有资产监管机构的法律定位，使国有资产监管机构真正成为国有资产法统一执法的政府机构；在国有资产经营公司层面，借鉴新加坡淡马锡模式，使国有资产经营公司真正按照市场化原则运作。
【注释】
[1]参见顾功耘主编：《公司法律评论》，上海人民出版社2001年版，第1—9页。
【关键词】国有资产流失 途径 方法
一、国有资产流失的界定
国有资产流失是指国有产权被非法转变为非国有产权，脱离国家监控，人为造成非正常损失；国有产权应得的利润转化为部门、单位和个人的利润；或被非法长期置于国家法定的监控体系之外，形成“体外循环”；或长期呆滞闲置形成损失浪费。所以，国有资产流失实质上是指凡占有、使用和管理国有资产的单位和个人，违反国家法律、法规和制度，以各种方式和手段，通过各种渠道侵占私吞、隐瞒挤占、截留转移、呆滞浪费、毁损破坏国家各种类型的财产或财产权力，或者本来应在国有经济主体内实现的利润，通过转移价格等方法流入到非国有主体中去。
二、国有资产流失的途径
1.企业国有资产流失的途径
(1)改制过程中评估不规范导致国有资产流失
如串通中介资产评估机构和有关监管或经办部门，低价评估国有资产，达到以最小的成本获取最大的利益。在收购阶段就直接套取一定的国有资产，导致国有资产流失。或在招投标和拍卖过程中暗箱操作，低价取得国有资产。在以招标或拍卖形式转让国有股权中，他们串通或者收买有关经办部门和人员，采取泄露标底、限制或排抵其他投标和竞买人、为其他投标和竞买人人为设置障碍等暗箱操作行为，达到自己低价收购国有资产的目的。
（2）设立关联企业，无偿占用国有资产导致国有资产流失
国有企业的领导人通过先借钱给相关个人设立公司，然后把相关业务交给设立的公司作，这些业务可以通过非正常定价等手法，将国有资产从国有企业安全转移到被设立的“私有企业”，等到被设立的“私有企业”成长壮大之后再把借来的资本金还给国有企业，最后该国有企业的领导人及员工就会从中得到很多利益，变相的侵吞国有资产。
(3)管理权缺乏监管导致国有资产流失
企业管理者权力过分集中，缺乏必要的财务监督国有企业。在实行厂长、经理负责制的同时，也规定了企业内部实行职工参与民主管理的制度。然而在实际工作中，由于缺乏必要的监督机制，企业中各种收支完全由厂长、经理一人说了算。这种情况下，势必给私欲膨胀的腐败分子以可乘之机，利用手中权力，侵吞国有资产，造成资产的大量流失。
(4)管理决策失误导致
由于利益的驱动，有的企业经营者在投资方案缺乏科学论证的情况下盲目投资，造成决策失误，大量的国有资金积压，陷入财务危机，导致国有资产流失。有的国有企业急于求成，盲目实行并购活动，在并购过程中，无形资产不评估或低值评估，包括知识产权资产、土地使用权资产、市场资产、人力资产等被外商无偿使用或严重低估，造成国有资产流失。
2.行政事业单位国有资产流失的途径
(1)资产管理基础薄弱导致国有资产流失
依据《国有资产评估管理办法》规定，非经营性资产转变为经营性资产的，在经过主管部门审核同意以后，必须进行资产评估。但许多单位在实际操作中，除兴办具有法人资格的经济实体进行资产评估、产权登记外，大量采用对外投资、入股、出租、出借等方式逃避或违规进行资产评估。
（2）资产产权虚置导致国有资产流失
从本质上分析，非经营性资产转变为经营性资产以后，其所有权仍然属于国家并通过收取资产占用费得到体现，行政事业单位则对其行使行政管理权。但实际上，投资方和经营方却并未严格按照法律程序确立彼此的法律关系和权利义务，致使资产归属不清、产权虚置、管理缺位。一方面，资产转性存在很大的随意性，以投代管、只投不管的现象较为普遍，投资方没有向经营者收取回报的观念，经营者也没有向投资者交纳经营收益的意识；另一方面，资产保值增值的责任主体不明，无人对资产的安全性和完整性真正负责，也没有人对资产经营者的行为进行有效监督和约束。
(3)资产捐助、赠与等财务往来关系复杂导致国有资产流失
资产的捐助、赠与等情况随意性大且没有相关的权属证明，有的单位视之为平调国有资产，没有及时入账，也没有认真清点，形成账外账，造成财产损失和盘盈。
三、国有资产流失的应对方法
1.要完善国有资产法律体系
企业国有资产法的出台，填补了国资立法的空白，有利于确保对经营性国有资产进行全面规制。从立法范围来看，国有资产范围很广，但该法立法范围比较窄，只关注经营性资产，其余资产如行政事业单位资产并没有涉及，金融性国有资产也没有得到严格规制，只是作了较原则上的、模糊的规定，过渡性质较明显。应尽快将行政事业单位及金融性国有资产都纳入到国资法体系，做到国有资产的运营及管理均有法可依。同时，要完善修订《公司法》、《银行法》等一系列法规，法规的修订要体现有法必依、违法必究的原则，加大执法力度，真正遏制住国有资产流失严重的势头。
2.要完善国有资产监管体系
（1）国资法突出了国资监管机构的出资人职责，淡化了监管职责，随着改革发展的需要，其监管职责将逐步分开，虽然规定了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督等四个层面的监管，但将来国资委的监管职能剥离出来后，由哪个部门承接，履行监督职责主体不够明确，还有待于进一步完善。
（2）虽然产权是包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、管辖权等一组权利的总称，但能够真正有效发挥国有产权的界定、约束、激励功能的，只有所有权。因此，在各级政府机构之间清晰地划分出国有资产的权利与责任归属，才可以充分调动地方管理国有资产的积极性。
（3）要加强外部的审计监督，加大审计力度，扩大审计范围，关联审计中的问题，堵塞国有资产流失的漏洞，发挥好审计作为国有资产守护神的作用。
3.要建立健全投资决策制度
应建立健全投资决策制度，设立投资委员会，明确决策规则、程序、权限和责任等。法律、行政法规规定应当通过职工(代表)大会审议或者听取职工、相关组织意见的投资决策事项，依照其规定执行。决策事项涉及责任人与企业利益有冲突的，相关责任人应当回避。建立重大决策失误责任追究制度，明确主管及分管领导的责任，因决策失误造成重大损失的，必要时可追究主要领导的法律责任。
4.要让转让程序公开化、透明化
随着经济体制改革的深入，国有企事业单位要转制，国有资本要流动，在流动中增值，还是在流动中流失，关键是要加强产权交易监管，把好公开交易关口。要做好产权交易市场的规范工作，统一规划，合理布局。产权交易应综合考虑转让企业的资产状况，分别采取拍卖、竞价、协议转让等交易方式公开组织转让。产权交易要增强市场服务功能，构建实力强大的产权交易买卖队伍，形成综合产权交易信息体系，探索推进不良资产处置变现的市场运作试点，加强产权交易的监督力度。
国有资产的保护任重而道远。只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的措施加以制止，才能有效地保护国民经济的物质基础，促进社会主义市场经济健康地发展。
参考文献：
一、国有资产流失的原因
1.国有资产管理体制的缺陷
(1)国有资产管理委员会身份尴尬。很多人把国资委定义为监管机构，既有出资者职能又有监督管理职能。这样，国资委就自己监督自己，但是这是做不到的，在实践当中也会产生很多利益冲突。
(2)国有资产运营公司权责不明。国有资产运营公司是国有资产授权营运主体，主要是受托行使所有者职能。在实际的运营过程中，却出现国有资产运营公司权责不明的现象。首先,国有资产运营公司的内部管理还存在大量的行政性因素。其次，经国有资产运营公司派出的产权代表在现实中经常和派往企业的管理层“同流合污”，追求的不是国有资产的保值增值。再次，在所有权与经营权分离的情况下，国有资产运营公司的责任难以确定。
(3)国有企业公司产权制度不合理。国有企业产权不是某个自然人的产权，而是全国人民的财产，但是全国人民不可能直接管理与经营国有资产，于是必须以委托制的方式使得归自己所拥有的财产进入经营过程。如果产权委托结构不合理，那么企业的产权就不可能清晰。这样就产生国有企业产权制度的无约束与低效率，而这种不合理的产权委托结构主要表现为国有产权主体虚置，即缺乏人格化的国有产权主体，致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。
2.公司法人治理结构不完善
(1)股东会中“一股独大”。我国国有企业，其股权结构的最大特点是“一股独大”。在我国，因为国有企业国有股东人格主体缺失，加上资本市场不完善、法制环境不健全，当国有股一股独大时，容易产生内部人控制、公司监控体系失效、经营者侵占小股东利益、大股东侵占小股东利益、大股东代表侵占大股东利益等问题。
(2)董事会组建的不合法与不合理。在现实中，许多公司的董事会并没有发挥其核心作用。其不规范之处主要表现在：
首先，董事会的产生具有相当大的随意性，股东大会没有召开，董事会就已产生。也有许多公司董事长兼任总经理。其次，有的企业虽然从组织形式上完成了公司化改制，但原有的领导班子基本不变地进入了董事会。再次，把公司分权――制衡机制看成“董事会领导下的总经理负责制”，甚至是“董事长领导下的总经理负责制”。未经董事会的授权，董事长处处以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，民主、科学的决策机制没有形成，扰乱了公司的责任体制。
(3)监事会监控职能的弱化。我国公司中与董事会平行的监事会没有控制权与战略决策权，又因为我国公司法等法规在规范公司治理结构上只重视董事会的作用而忽视了监事会，使监事会实际上成了一个只受董事会控制的议事机构。
二、防止国有资产流失的法律对策
1.完善国有资产管理体制
(1)明确国资委法律地位和出资者身份。虽然党的“十六大”设定了国资委“管人、管事、管资产”，三统一，三结合，行使出资人职责。国资委被作为一个政府机构看待，可是政府机构又怎么能做股东呢？所以，首先我们应该从法律上给与国资委以明确法律地位。其次，明确国资委出资者身份，建议设立专门的独立的国资监督机构代替国资委行使监督职能。
(2)明确国资运营公司的权利与责任承担。首先，授权经营的国有资产运营公司与政府间是委托的关系，与其控制企业间是产权关系，而不是行政管理关系。其次，国有资产运营公司代表政府对其控制企业行使出资人职能，应该从立法上明确国资运营公司的法律责任问题。再次，国有资产管理体制应该从源头建立起有效的激励约束机制。
(3)建立合理的公司产权制度。如何建立合理的公司产权制度。在所有权与经营权分开的前提下，企业依照自己的法人财产开展各项经济活动，独立地对外承担民事权利和民事义务。
2.完善公司治理结构
(1)股权多元化。产权主体多元化进展缓慢，国有股“一股独大”，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。应该进一步建立股权多元化制度。另一方面，对于合理的股权集中，应该完善法律体系，尽量解决我国国有企业股东人格化主体缺失的问题，使国有股东人格化主体代表到位，并且完善资本市场，防止国有资产流失。
(2)规范董事会的组建。首先，规范董事会成员的产生。新公司法规定，非职工代表担任的董事由股东大会选举。其次，针对董事会成员大多是原来领导班子这一点，进一步建立并规范外部董事制度。再次，规范公司分权――制衡机制，确立董事长、总经理互相配合、互相制约的科学合理的决策机制，规范责任体制。
(3)强化监事会监控职能
国有企业应由所有者从外部加以监督，才能收到实效。因此应引入外部监事会制度。外部监事会制度。以财务监督为核心，依据法律、法规、和财政部的规定对公司进行监督。而其所需经费由财政拨付。
参考文献：
关键词国有资产法；教学；培训；创新
《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称国资法)已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过，2010年是这部重要法律实施一周年。在笔者看来，现有的国资法是国有资产法律体系中的“根本大法”，然而从广义上来看，国资法的范围还包括其他一些法规，比如2009年颁布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》；另外，现有法律中也有涉及到国资国企监管和改革的条文，比如公司法、刑法等专门法律。国资法颁布之后，全社会自身需要深入了解法律产生的时代背景，需要了解法律条文的制定过程，需要通过法律条文的细读来深刻理解条文对于现实中的国资国企监管工作的意义。
运用法律的能力来自于对法律条文和法律条文背后的社会环境的深刻理解，而对于法律条文及其含义的了解在于教学和培训方式的转换，教学和培训的方式必须根据现实的情况进行创新，结合现代教育和培训理念的最新发展的成果，结合授课对象的实际情况，结合师资自身的知识结构和教学培训的经验，设计好国资法相关教学和培训的过程，达到教学和培训之初设定的目的，提高教学和培训对象运用法律的能力。
一、国资法教学和培训对象的重新界定
根据现有实践，设立国资法教学课程的专业方向包含经济、法律等学科。然而，在笔者看来，国资法调整的对象是全国的国有资产，涉及的利益主体包含政府机构、国有企业、非公有制企业、非营利性组织、社会大众。国有资产从总量、控制力、影响力等方面来看，在今后相当长的一段时间内都将是中国经济事务和社会生活中的重要的影响因素。所以，设立国资法课程的专业领域应当扩大，不仅应当在现有经济、法律领域中扩大涉及的专业，而且还应当包含诸如公共管理学、政治学、社会学、管理学等人文科学。
从培训的角度来看，国资法作为监管国有资产的法律体系，包含了履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事、国有资本经营预算、国有资产监督等各个方面。包含了国资国企改革的诸多机构和事项。无论是从事监管工作的政府机构人员，还是深入到微观层面的国有企业内部的管理人员，包括作为公民履行国有资产监督义务的人员都可以在国资法相关培训过程中找到与自己的工作内容相切合的地方，找到工作的法律依据。在我国政府主导型的经济增长模式中，国有资产和国有企业在其中发挥的作用只会更加地重要和居主导位置，与国资国企工作相关的政府人员和其他人员涉及面甚广。所以，国资法培训的对象不仅仅是政府从事国资监管工作的人员，还应当包括所有的政府人员、国企内部员工、社会相关人员包括其他所有制的人员。
在解决了接受国资法教学和培训课程中的人员的界定问题后，政府应当通过教育主管部门在相关课程的安排和设置上，出示指导性的意见，进行课程的评估。同时，通过政府指令所属培训机构和市场化购买社会化培训机构服务的方式，解决国资法培训机构的供应量问题。
二、国资法教学和培训的模式创新
教学过程强调的是课程框架的完备，受教育者的参与度和感知度的提高在现代教育理念中被提高到了一个很高的高度。在国资法的教学过程中也应当强调受教育者的参与度和认知度。与教学过程不同的是，培训过程更加机动灵活，培训的过程与国有资产监督管理的过程形成紧密的互动关系，而这是教学过程很难实现的。培训课程更加注重提高受训者解决问题的能力。
鉴于此，笔者认为，在国资法的推广普及以及研究探讨过程中，在国资法的教学和培训过程中，应当根据不同的对象，根据教学和培训的不同要求，采用一些经过实践检验比较有效的教学和培训的模式，提高教学和培训过程的实用性和针对性。当然，采用这些模式的前提是根据接受教育和培训人员的知识结构和储备，采用传统的讲课式模式，对于一些基本概念和基本条文，进行一定的教学和辅导。在此基础上，再灵活采用其他的教学模式。
(一)国资法教学和培训中体验式模式的应用
体验式教学是指根据学生的认知特点和规律，通过创造实际的或重复经历的情境和机会、呈现或再现、还原教学内容等，使学生在亲历的过程中理解并建构知识、发展能力、产生情感、生成意义的教学观和教学形式。国外体验式教学思想可追溯到古希腊时期的教学思想，夸美纽斯的教学思想，卢梭自然主义教学思想以及杜威经验主义教学思想。体验式教学的方法在我国还是刚刚起步，对于体验式教学的教学特点和教学过程还存在一定的争议，体验式教学的运用还没有深入到类似国资法这样的具有一定的操作性和现实性的课程教学。
体验式教学的自身特点决定了自身的适用范围，既可以运用在教学过程，也可以运用在培训过程。既可以运用在操作性很强的实用课程，比如模拟股市、模拟汇市就是体验式教学的现实应用；也可以运用在一些强调教育和培训过程“直达”受众心智模式，改变行为方式的课程，如法律类的法理课程和培训类的改变思维习惯类课程。
体验式教学在笔者看来更适合国资法的教学过程，而不是培训过程。因为，受教育的学生一般并未具有相关工作经验，并不能像接受培训的人员那样通过工作经验的“迁移”深刻理解国资法。可以通过组合式的体验教学方式，使得学生在类似“感同深受”的过程中理解国资法的体系和概念，理解国资法的立法意图和条文背后的深刻涵义。
(二)国资法教学和培训中研究式模式的应用
研究式模式的特点在于通过接受教育和培训的主体自身对于相关问题的探究，形成对问题的内在规律的看法，更重要的是自身找到解决问题的途径和模式。前已述及，教学的目的和培训的目的是不一样的，培训更加注重对受训人员解决问题能力的提高，研究式模式在国资法的培训中更能发挥作用。
相对而言，接受国资法教学过程的学生，由于自身工作能力的缺乏以及教学过程本身的目的所限，对于研究式模式的接受度相比接受培训的人员而言是比较弱的。采用研究式模式对于处在研究生阶段的学生而言依然不是合适的，因为即便是研究生的研究式教学，那也是在理论研究的框架下进行的，与研究式教学突出提高解决问题能力的目的是不同的。
以国资法的培训为例，在传统讲课式模式解读了相关条文之后，研究式模式的运用在于提高受训人员解决问题的能力，而且这样的解决问题的能力是在依照现有法律的框架下进行，对于全社会的法制建设也是有帮助的。同样，对于条文的阅读，应当关注依据条文，各个利益群体的活动边界以及相互之间的互动关系的建立。在采用研究式模式进行国资法培训的过程中，应当在安排培训对象时，选择来自不同群体的人员，通过自身工作经验的总结和探究，找到现有国资法框架下的各群体的新的行为模式和各自行为的边界，以及在法律许可的范围内的、相互关系的调整问题。
(三)国资法教学和培训中案例式模式的应用
案例教学起源于哈佛大学的情景案例教学课，之后成为一种为全球公认为最行之有效的培训方式之一。但在笔者看来，案例式模式的特点决定了可以在国资法教学和培训过程中都采用。
案例教学的特点是：培训分组进行，学员在案例处理中，运用课程所学的实用技能，发挥自己的思考和智慧解决问题。这里所说的“问题”和研究式模式要解决的“问题”不一样，研究式模式要解决的“问题”是现实工作中的问题，解决问题的方式有很大的针对性。而对于教学过程而言，“问题”就在于受教育对象对于法律条文的熟知，以及初步了解发条背后的利益的调整。通过案例式教学的采用，可以检验学生的对此类问题的掌握，“参与”就是“掌握”的保障。
对于国资法的培训过程而言，案例式模式与研究式模式一样，对于受训人员提高解决实际问题的能力都有帮助。只不过案例式教学强调通过培训师选取的案例让受训人员的工作经验在某个案例上聚焦，体现个人观察分析问题视角的不同，开阔人员的思路；而研究式模式则是由个人与培训师一道将个人经验付诸予前瞻性的解决问题的路径中，提高解决问题的能力。
对于国资法的培训而言，关键是撰写或选择合适的案例，案例的深浅难易与接受对象的经历和知识结构相关。
