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受大会秘书处的委托，我向大会主席团就十一届全国人大四次会议代表所提议案的处理意见报告如下。
在本次大会上，全国人大代表以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，本着对国家和人民高度负责的精神，依照宪法和法律的规定提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。到3月9日12时议案截止时间，共提出议案566件，其中，以代表团名义提出的议案4件，30名以上代表联名提出的议案562件。代表所提议案中，立法方面的议案558件，监督方面的议案7件，其他议案1件。
提出议案的全国人大代表在大会召开前作了充分准备，深入实际、深入基层、深入群众进行调查研究，认真起草议案文本。大会期间，为进一步完善议案文本，以代表团名义提出的议案由全团代表进行了集体讨论，代表联名提出的议案由领衔代表主动与附议代表沟通研究。大会秘书处对代表议案进行了初步分析，认为今年的代表议案案由鲜明、案据充分、方案具体，质量比较高，在内容上有三个方面新的特点：
一是高度关注“十二五”规划纲要的有效实施。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。代表们紧紧围绕科学发展这个主题、加快转变经济发展方式这个主线，按照“十二五”规划纲要确定的目标任务，积极提出推动规划纲要有效实施的议案，涉及经济结构战略性调整、促进科技进步和创新、保障和改善民生、推动节能环保、深化改革开放等内容。这方面议案占议案总数的近60%，反映了人民群众对中央重大决策部署的衷心拥护，对全面建成小康社会的愿望和要求。
二是高度关注中国特色社会主义法律体系的完善。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。完善中国特色社会主义法律体系，是一项长期而艰巨的任务。在代表提出的558件立法方面议案中，要求修改完善法律和制定法律配套法规的有312件。代表提出的7件监督方面议案，要求推动法律有效实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。这方面议案反映了人民群众对全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的愿望和要求。
三是高度关注社会管理的加强和创新。加强和创新社会管理，对于维护最广大人民根本利益、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。今年代表在这方面提出的议案有130件，占议案总数的23%，反映了人民群众对加强社会组织建设、维护社会公平正义、保障人民安居乐业、促进社会和谐稳定的愿望和要求。
根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则和新修改的代表法的有关规定，大会秘书处与全国人大各专门委员会对代表提出的议案逐件进行了分析研究，认为没有需要列入本次大会审议的议案。大会秘书处建议本次大会结束后将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会审议。其中，法律委员会审议147件，财政经济委员会审议139件，教育科学文化卫生委员会审议88件，内务司法委员会审议87件，环境与资源保护委员会审议57件，农业与农村委员会审议39件，外事委员会审议5件，民族委员会审议2件，华侨委员会审议2件。上述议案经各有关专门委员会审议后，分别依法向全国人大常委会提出审议结果的报告。
审议代表议案，是法律赋予全国人大专门委员会的职责。为了把代表议案审议好、处理好，大会秘书处提出如下建议：
一、进一步提高代表议案处理质量。在认真总结经验的基础上，根据形势发展的要求和人民群众的期待，拿出更多的时间和精力，对代表议案深入分析论证，加强调查研究，完善处理方案，改进处理方式，回应代表关切，充分发挥代表议案的作用。
二、认真研究采纳代表议案的内容。对于具备条件的代表议案，及时补充列入常委会年度立法工作计划、监督工作计划。在起草、修改和审议法律草案过程中，将比较成熟的代表议案直接作为起草法律案的基础，将代表议案中比较成熟的条文直接吸纳到法律草案中。
三、扩大代表对立法、监督活动的参与。邀请提出相关议案的代表列席常委会会议、专门委员会会议；专门委员会审议议案时，邀请提案人列席会议、发表意见；邀请提出相关议案的代表参加立法调研、立法论证、执法检查、专题询问等活动，认真听取他们的意见和建议。
四、加强与代表的联系沟通。通过多种方式，保持与提出议案代表的联系沟通；同时加强与国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院和常委会工作机构的沟通协调，共同提高代表议案处理的质量。
有关专门委员会关于代表议案审议结果的报告经全国人大常委会审议通过后，印发十一届全国人大五次会议。
2007年全国两会关于第十届全国人民代表大会第五次会议代表提出议案处理意见的报告
2007年3月15日第十届全国人民代表大会第五次会议主席团第三次会议通过
十届全国人大五次会议副秘书长盛华仁
十届全国人大五次会议主席团：
本次会议期间，代表们围绕全面落实科学发展观、推进社会主义和谐社会建设这个主题，以对国家和人民高度负责的态度，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极向大会提出议案。到大会规定的议案截止时间，共提出议案796件。其中，由30名以上代表联名提出的议案794件，由代表团提出的议案2件。
代表们这次提出的议案中，有794件属于法律案。这些议案具有几个鲜明的特点：一是，议案是经过深入调查研究、反复酝酿，根据实际需要提出的。在过去一年中，代表们通过有计划的专题调研、集中视察，了解社情民意；通过参与全国人大常委会、专门委员会的有关活动，了解全国大局。议案的绝大多数是在这个基础上形成的，针对性比较强。二是，议案的大部分属于加强社会领域立法，旨在为构建和谐社会夯实法治基础。经分类统计，属于宪法相关法类、社会法类、行政法类、民法商法类等的议案占78％，反映了着力促进社会发展和解决民生问题的要求和愿望。三是，议案中的法律案，属于修改、完善现行法律的占54％，属于制定新法律的占46％，体现了修改、完善现行法律与制定新法律并重的立法要求。四是，议案的内容更加完整、规范，案由、案据清楚，绝大多数议案有具体方案，许多法律案有法律草案文本，有的还有必要的说明。代表联名议案都经过领衔代表与附议代表共同研究、相互补充，集中了大家的智慧。代表团议案都经过全团代表集体讨论和修改。这反映了代表们责任意识进一步增强，依法履职能力普遍提高。
大会秘书处在会议过程中，一方面为代表提出议案提供信息、咨询、会务、文书等各方面的服务，另一方面对代表提交的议案逐件进行分析。经过分析认为，在这些议案中，没有需要列入本次大会审议的议案。我们建议将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会进行审议。其中，交由财政经济委员会审议220件，法律委员会审议218件，教育科学文化卫生委员会审议131件，内务司法委员会审议123件，环境与资源保护委员会审议66件，农业与农村委员会审议31件，外事委员会审议3件，华侨委员会审议3件，民族委员会审议1件。上述建议，已同各专门委员会协商一致，取得共识。各有关专门委员会审议后，将依法分别向全国人大常委会提出代表议案审议结果的报告。
今年是十届全国人大任期的最后一年。处理好十届全国人大五次会议代表议案，对于保证代表依法履职到任期届满，充分发挥代表作用，有着重要意义。为了尊重代表权利、支持代表履职，我们务必要以高度负责的态度对待处理代表议案这项重要工作。要按照吴邦国委员长在常委会工作报告中提出的要求，继续深入贯彻落实党中央〔2005〕9号文件精神，进一步提高议案处理质量，努力取得更大成效。一是，全国人大各专门委员会审议代表议案，要继续邀请提出议案的代表特别是领衔代表参加，充分听取代表的意见。凡要采纳的议案，应补充列入立法计划；对于代表议案比较集中，但一时还不能列入计划的立法项目，应邀请提议案代表一起继续进行深入调研；对不能够采纳的议案，要向提议案代表充分说明情况，以使代表能够理解，并取得他们的支持。二是，制定常委会下一个五年立法规划和年度立法计划，要充分考虑代表在本次会议中提出的议案，把代表提出的法律案作为确定立法项目的重要依据。三是，在法律案起草、修改过程中，要更多地邀请提出相关议案的代表参加座谈、调研等活动，尽可能地把代表议案文本内容和代表提出的意见吸收到法律草案中来。四是，根据常委会会议议程，邀请提出相关议案的代表列席会议，参与对法律案的审议，以便进一步听取和吸收代表的意见，提高立法质量和效率。今年大会代表议案的审议结果和处理情况，经全国人大常委会审议通过后，将在明年三月召开的第十一届全国人大一次会议上，向全体代表提出报告，同时向未连任的十届全国人大代表作出反馈。
以上报告，请审议。
十届全国人大五次会议秘书处
2007年3月15日
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织性行为与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定；但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：
统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%；七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%；八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%；九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%；十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。
但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：
自觉性低 代表权利 自觉性高
权利来源 高数量+低质量 高数量+高质量
低数量+高质量 高数量+低质量
制约度高 处理程序 制约度低
研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度；大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策；制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。
首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等；规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。
其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。
但如何合理提出议案，不断提高代表议案的质量，关键在于代表的法律素质与文化素质，在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训，使代表明确议案的基本要求，在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力，使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发；努力保障代表的代表性，提倡从人民群众的根本利益出发，避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益；引导代表依法对司法机关进行监督，避免通过代表议案方式影响司法独立；增强代表履职的责任心，鼓励代表密切联系人民群众，通过多种方式采集代表议案；强调代表客观求实和依法履职，认真思考，深入调研，使所提议案合理合法适当。
对提出重大议案，为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团，予以通报表扬。贡献突出的，由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案，或者多次提出废案的代表和所在的代表团，也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿，对于采取欺骗或者威胁手段，强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人，所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。
第三，要进一步发挥工作机构的作用，适当授以权责，协助代表提高议案质量，对代表提交的议案实行初步审查。
代表是各级国家权力机关的组成人员，人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构，担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作，在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案，必须适当地授以权责，可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案，有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正，对不同意补正的，有权予以退回；对议案内容不属于人大职权范围内事项的，可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的，大会秘书处应当向大会主席团报告，经大会主席团同意，作为废案处理，不予审议。对不提交主席团会议审议的，经领衔代表或代表团团长要求或者同意，大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。
人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作，为代表议案调研时联系有关部门和单位，提供适当的便利条件。有条件的地方，还可以成立专门的代表议案工作部门，为代表提案服务。
总之，代表依法提出议案是法律规定的权利，如何充分保障代表的提案权，不断提高代表议案的质量，是一个值得长期探索的重要问题，是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上，各级人大常委会正在不断努力，部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等，虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究，但已经有了比较可喜的开端，只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障，代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。
注释：
提出法案意味着：首先，程序的展开应当是将可以称为法案的提议和议事原型向有权立法的机关提出，即提出的应当是法案。其次，提案者应当是有权提案的主体，最后，提案应当依据法定程序。尽管提出法案相比其他立法程序显得并不重要，但是提案制度的不完善和相关制度的缺失，同样会影响立法质量。我国中央立法与地方立法质量不能令人满意，很难说与此制度的不完善无关。本文拟结合立法提案制度的现状，联系立法学理论和宪法学原理，对比各国立法提案制度，并在此基础上提出完善我国提案制度的若干意见。
一、关于立法提案权主体
一般说来，立法提案权是一项法定的权力，没有法律的授权，任何机关或个人都不能提出立法性议案。从现今各国立法情况看，立法提案权主要由下列机关，组织和人员享有：(1)议会和议员;(2)国家元首;(3)政府和政府首脑; (4)成员国或下一级政权;(5)司法机关; (6)政党和有关社会团体;(7)一定数量选民;(8)法律规定的其他机关。这是从各国立法提案归属的总体情况。一般情况来说的，而不是说每个国家的立法提案权都由这八个方面的机关、组织和人员来行使;也并不是说每个国家的立法提案权就不能由这八个方面以外机关、组织和人员来行使。由于各国国情和立法制度存在差别，有的国家立法提案权由较多机关、组织和人员来行使，超出上列八个方面，有的国家的立法提案权则集中于较少的机关、组织和人员之手，只由上述八个方面中的部分来行使。在美国，只有国会议员有立法提案权。在法国，立法提案权属于总理和议员。在意大利，政府、议员、根据法律享有创制法律权的机关，五万以上的选民都享有立法提案权。
立法提案权可以由多方面的机关、组织和人员行使，但在行使提案权的过程中，地位和作用有颇大区别。一般来说，议会和议员、国家元首、政府和政府首脑的地位和作用要重要得多。因此，各国在规定国家法律的立法程序时，一般都注意用宪法肯定这几方面的机关、组织和人员的立法提案权，而往往把其他机关、组织和人员所享有的立法提案权，用宪法性法律或其他法律加以确认。
但在实践中，有关机关、组织和人员是否具有立法提案权，往往不完全取决于法律是否作了明确规定。宪法和法律没有明确规定的，在实际上也可能享有立法提案权。因此，不能把是否具有立法提案权的标准仅仅看成法律是否有明确规定。例如，美国宪法只规定议员享有立法提案权，但实际上可以向国会提出立法议案的除了议员外，还有以总统为首的行政机关和行政人员、仅人压力集团特别是代表各个垄断组织的院外集团、掮客。再有，宪法和法律规定享有立法权的，在实际上也不一定能充分行使立法提案权。例如：意大利、奥地利、瑞士、索马里等国都规定选民享立法提案权，但由于选民提出立法议案必须有相当可观数量的选民一致行动，就使选民在实际上很少能行使立法提案权，更谈不上充分行使。这些情况表明，研究一国哪些机关、组织和人员具有立法提案权，不仅要看该国宪法和宪法性法律是怎样规定的，而且要注意该国立法实践中究竟是什么情况。
我国1982年宪法第一次明确规定全国人大及其常委会行使国家立法权，同时明确规定全国人民代表大会和全国人大常委会组成人员，有权依照法定程序分别提出全国人大和全国人大常委会职权范围内的议案。根据《宪法》和《立法法》第十二条、第十三条的规定，我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员：(1)全国人民代表大会主席团;(2)全国人民代表大会常务委员会;(3)全国人民代表大会各专门委员会;(4)国务院;(5)中央军事委员会; (6)最高人民法院;(7)最高人民检察院;(8)一个代表团或者30名以上的代表联名;(9)1/5以上的全国人民代表大会的代表可以提出修改宪法的议案。根据《立法法》第二十四、第二十五条的规定，有权向全国人民代表大会常务委员会提出法律案的主体包括：(1)委员长会议;(2)全国人民代表大会各专门委员会;(3)国务院;(4)中央军事委员会;(5)最高人民法院;(6)最高人民检察院;(7)全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上联名。
从几十年的实践来看，中国国家立法的立法提案权主体，有这样特点：在没有法律规定或法律规定不详的情况下，在立法实践中部分依据法律规定，部分依据中国社会主义立法原则来确定立法提案权的归属，在有法律规定和法律规定逐渐完善的下，依据法律规定来确定立法提案权的归属，近些年的情况也是如此，还应指出，中国立法虽然规定了多方面的机关和人员具有立法提案权，但在立法实践中，立法议案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出立法议案。
从前面的分析我们知道，在中国立法实践中，立法议案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出立法议案。我国全国人大代表的组成分为区域制和职业制两块。区域制代表即以省、自治区、直辖市等行政区划为单位选出的代表，组成各个代表团;职业制即目前的解放军代表，组成解放军代表团。不论是来自行政区划的代表还是来自解放军的代表，都是人民代表，是代表全国人民来行使权力，并且这些代表都是非职业化的，这些特点决定了法律规定的一个代表团或30名以上的代表可以提出的议案难以充分实现。
所以，笔者认为，应当在现行规定的基础上，适当扩大享有立法提案权的主体范围。鉴于各民主党派、工商联、公会、共青团和妇联等社会团体或组织的代表性、组织性以及它们在我国社会政治生活中的实际作用，建议赋予其中央(或全国性)机关(或组织)以立法提案权，即允许它们在其任务范围内向全国人大或其常委会提出法律案。此外，应当建立公民创制权制度，允许50万以上选民联名可以向全国人大提出立法议案，30万以上选民联名可以向全国人大常委会提出立法议案。
二、关于立法提案权的行使
任何立法活动都应当按照一定程序进行。具有立法提案权的主体也应当遵循一定原则、程序或要求行使立法提案权。1982年以前，我国《宪法》和有关组织法虽然规定了行使立法提案权的主体，但没有详细规定提案权行使的基本程序和基本要求。1982年《宪法》以及以后相继制定的《全国人大组织法》、《全国人大常委会议事规则》、《地方政府组织法》等都对提案权主体行使提案权作了限制：
其一，提案主体所提法案应当属于接受主体职权范围内的法案，超出范围的法案视作建议向有关部门反映。2000年出台的《立法法》没有明确规定向全国人大及其常委会提出的法案，是否应该属于它们各自的职权范围。这是《立法法》的疏忽，还是它取消了这一限制，不得而知。从理论上讲，有关组织法和议事规则的规定是合适的。
其二，有关的提案主体必须符合法定人数才能提出法案。现行《宪法》和有关法律规定：全国人大代表30人以上联名可以向全国人大提出法案，常委会组成人员10人以上联名可以向常委会提出法案;地方人大代表10人以上联名可以向本级人大提出法案，地方人大常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提出法案;以代表团名义提出的法案应当由代表团全体代表过半数同意才得向全国人大提出。对提出法案作人数上的限制，目的在于限制提案数，减轻立法机关的工作负担。然而简单地限制提案人数，而不对代表的提案数和附议次数作限制，不可能达到作此限制的目的。况且，现在情况是人大代表及常委会委员很少提出法案，作此限制意义不大。即使以后情况发生变化，也可以通过专门机构的审查决定法案的处置。
其三，提案主体提出法案的时间限制。《立法法》和《全国人大议事规则》都对不同法案的提出时间作了不同规定。对于提出需本次会议审议的法案，全国人大常委会在全国人大会议举行的一个月前，应将准备提请会议审议的法律草案发给人大代表。因此，提请本次会议审议的法案，至迟应在举行人大会议一个月前提出。同时，《立法法》规定，向全国人大提出的法案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会审议后，再决定提请全国人大审议。这就是说，提请全国人大审议的法案，实际上早在全国人大召开前的某次常委会会议举行前就已提出。人大代表在人大会议期间提出的法案一般不可能成为本次会议的审议对象(至今只有在八届全国人大一次会议期间，由主席团发动代表提出一项《宪法》修正案被列人会议议程)。对人大代表在人大会议期间提出法案的时间，人大议事规则规定，由主席团第一次会议决定代表提出法案的截止日期，所以，代表提出法案的时间不能迟于这一日期。至于向全国人大常委会提出法案的时间，有关法律未作明确规定。但按《立法法》和《全国人大常委会议事规则》的要求，列人常委会会议议程的法案，除特殊情况外，应当在常委会会议举行的七日前将法律草案发给常委会组成人员，因此，法案至迟必须在举行会议的七日前提出。向地方人大及常委会提出法案的时间各地方的规定不尽一致。笔者认为，我国有关法律对不同法案提出时间进行不同的规定，应该说是合理的，但对于本次会议讨论、审议的法案提出时间规定得比较短，不利于代表及常委会组成人员作审议前的准备工作，势必影响审议质量。因此，列人本次会议审议的法案的提出时间应当适当提前，以利于代表及常委会委员作审议准备。
对于提议案来说，一般是具有立法提案权的机关、组织和人员，应就本身职权或业务范围内的问题行使立法提案权，提出属于接受议案的机关职权范围内的立法议案。宪法规定，向全国人大及其常委会提出的立法议案，必须是属于全国人大或其常委会职权范围内的立法议案，即提出修改宪法和制定、修改或废止法律的议案。这里仅规定要提出属于国家权力机关职权范围内的议案，而没有规定行使立法提案权的机关、组织和人员一定要提出与自己部门业务或职业范围相称的议案。
笔者认为就是要在坚持人民代表大会制度的前提下，改革现有的代表产生及组团方式，一方面考虑代表的职业化和专业化问题，另一方面是组建职业代表团，对这一问题，可考虑的办法是：(1)区域代表团不取消，但要改变，不单纯按行政区划来组代表团，按香港、澳门代表团，民族自治区代表团和其他地区代表团，对于香港、澳门和民族自治区以外的地区，可考虑类似建国初的大行政区的方式划分几个地区，在同一地区的几个省选出的代表组成一个地区代表团。(2)按基本行业的划分，把来自不同行业的代表划分组成不同的代表团，实际上我们目前的解放军代表团就是这一类，形成行业代表团模式，更为专业化，职业化。
三、关于立法提案的规划与限制
立法规划，是立法机关为了有效、有序立法所制定的用于指导立法的措施、步骤、安排及筹划。80年代至90年代改革开放后，立法需求的膨胀和立法资源的稀缺这一对矛盾空前紧张，而科学的立法规划无疑能起到均衡立法结构、优化立法次序、调控立法供求关系的作用。 于是自1991年11月七届全国人民代表大会常务委员会尝试编制立法规划始，至今从全国人大、到地方各级有立法权的人大和政府都形成了编制五年立法规划、年度立法计划的惯例。立法规划对我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义，对我国能够在较短的时间内， 利用有限的立法资源建立起一套较为完整的法律体系功不可没。立法规划对立法提案有很重要的影响。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进人立法议程，才能保证立法规划的实施和执行;另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划(如年度立法计划)、中期立法规划(如立法五年规划)还是长期立法规划(如十年立法规划)，都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划不是一成不变，但它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这才是立法项目真正进人立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空。同样，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表提出的立法议案的质量，就是说立法提案能否被真正纳人立法议程，一定程度上受立法规划的影响。
从立法实践来看在立法规划内的立法项目，只要能顺利起草完成，法案的通过一般就不成问题，而立法规划外的立法动议，即使依法定权限、程序提出往往都很难进入立法议程。 如此一来立法规划事实上成为了绝大多数立法的起点，而这样一个关乎一部法律案生死存亡的程序， 2000年出台的《立法法》却未将其列为正式的立法程序，至今仍以“惯例”的非正式程序形式存在，如此一来立法规划、 立法计划编制程序也一直是粗疏的、柔性的且从中央到各地方都不统一。 而在立法规划、计划编制的实际操作中，立法项目征求意见的范围基本上局限于国家机关，这很大程度上是由于立法项目一旦被列入规划、计划就成为必须完成的立法任务，所以编制者在编制之初就要确保每一个立法项目有确切的负责起草并有提案权的 “责任人”，而这种“责任人”的角色拥有提案权的代表难以承担，有提案权的国家机关无疑是最佳人选。这种单一的部门参与，不可避免地限制立法项目的选择更多的体现了国家管理的需要，却基本不能反映来源于社会的多元利益要求。
但由于其根植于国家主导主义立法理念， 是在民主与效率的价值冲突中偏重效率的制度选择，运行至今其强实效性与弱程序性的矛盾、非正式程序的性质、超越正式程序的现实结果及成为了部门利益不正当扩张的途径等诸多明显的制度缺陷和操作中的不合理，使我们必须对这一制度进行改革。 所以笔者认为，首先要弱化其“强指令性”，改变立法规划是法案进入审议程序必经关口的现实状况。 应通过增加立法规划中项目，并允许规划法案与非规划法案在正式程序中进行博弈、优胜劣汰，既不丧失立法规划的国家立法指导性，又避免越俎代庖，同时一些规划外符合社会现实的立法需求的立法项目， 才有机会通过人大代表提案或其他法定民间主体提案的方式启动立法程序，为实现立法提案程序利益表达多元化提供可能性。其次，要将立法规划由非正式程序转为正式立法程序的一个阶段，促使立法规划制定程序的法定化和统一化，增强透明度。在弱化立法规划的指令性的同时，增强其程序性是解决“强实效与弱程序性”矛盾的必然选择。现实中立法规划的“半暗箱操作”的制定过程成为政府部门基本垄断立法规划项目，遏制了多元利益表达与博弈的制度优势，所以如果立法规划在一定时期内仍旧需要保有其相当的实效性，就必须尽快制定统一的立法规划程序规范，否则实在有违立法民主的基本要求。
高质量议案建议的“源头活水”
今年是本届全国人大第二次会议，代表们经过去年一年的履职，积累了不少履职经验，其中之一就是如果要提出高质量的议案建议，就要经过认真履职、充分准备，在深入实际调查研究的基础上形成。去年上海的全国人大代表分成4个专题调研小组，开展了广泛深入的调研，在调研报告的基础上形成了许多有质量、有份量的议案建议。比如关于修改《企业破产法》的议案，以及关于《全面加强城市基础设施管理，切实保障城市公共安全》、《促进互联网金融健康发展》、《推进我国家庭农场发展的八个方面建议》等建议就是由专题调研的成果转化而来。
我们可以发现，上海代表团所提议案案由清晰明确，案据充分有力，方案详实可行，连续几年所提议案都100%被大会列为正式议案。“看来今年的专题调研要好好地谋划一下。”会议期间已经有代表开始考虑新一年的专题调研。
代表的底气来自“地气”
“我从三亚到东北边疆，从大上海到西北霍尔果斯口岸都发现……”、“我通过联系社区发现……”、“通过调查统计显示……”翻看代表的这些议案建议，字里行间不难感觉到他们履职的底气来自于深入实际、深入基层，来自于长时间的准备酝酿，很接地气。“没有买卖就没有杀害。”周振波代表以此来说明要加大力度打击拐卖妇女儿童的犯罪行为，并提出关于修改《刑法》第二百四十一条的议案。“我这个议案是通过社区居民反映，并让区法院的同志帮助修改完善的。”朱国萍代表谈起关于修改《民法通则》第十六条的议案，充满了对困境儿童的感情。沈志刚代表则从保护劳动者权益、完善用工制度出发，提出修改《劳动法合同法》的议案。
代表都是各行各业的精英，他们在自己的岗位上有着深厚的理论和实践经验，许多代表结合本职工作，提出了许多议案建议。比如张全代表就结合环保工作，在认真调研的基础上形成了制定《土壤环境保护法》、修改《水污染防治法》两件议案，都附有详细的立法草案。
提高命中率的“独门绝技”
“据了解，全国人大财经委会议已在2013年年底确立中国电子商务立法初步的‘时间表’。”张维华代表提出制定《电子商务法》的议案就是瞄准了全国人大2014年立法计划。许多代表议案都是紧紧围绕十八届三中全会要求和全国人大常委会立法监督工作提出。比如，修改《环境保护法》、修改《刑法》等6件议案就是直接针对全国人大常委会5年立法规划或2014年立法计划中的法律案提出的。这就大大提高了代表议案的命中率。
同时，代表议案建议仍要围绕大局、聚焦中心工作。比如此次在重要领域改革方面就有较多议案建议，比如关于制定混合所有制企业员工持股法律的议案就是贯彻落实三中全会提出的改革事项，关于制定《信用管理法》的议案与今年政府工作报告中提出的信用体系建设不谋而合。
代表们的“回马枪”
代表们的这些议案建议绝不会“一提了之”。去年，就有许多代表针对承办单位的办理答复不太满意，或者认为还需要进一步推进落实的问题，在今年重新提出。比如，《环境教育法》的议案、加快制定《期货法》、加快特高压电网建设等等，都是代表们发扬持续跟踪韧劲的充分体现。
提案像一面镜子，映照出提案者的面孔“轻松、严肃、执著、大胆……那份提案曾引发的追捧和质疑会随“两会”的落幕而消散，但“那份提案是否能够真正代表人民利益”的话题仍在继续。
最轻松的代表
这些年他们一直是“休假式”代表
世界体操冠军、湖北省体育局体操管理中心主任杨威从2008年做全国人大代表以来，5年没提交过一次议案。对此，杨威说：“我是湖北代表里面年龄最小的，我这个年龄还最需要学习，从学习里面成长，为以后的道路做铺垫。”
杨威不仅为自己的“零提案”找到了合适的理由，还坚定地为刘翔的“缺席”和“零提案”进行辩护。
过去5年中，人大代表的国家田径队运动员刘翔因有4次缺席或没有提案而遭诟病。在本届“两会”期间，杨威为刘翔感到委屈。“刘翔是在用实际行动履行政协委员的职责，他最主要的职责就是训练和比赛，他目前在为伦敦奥运会做准备而缺席‘两会’，别人根本无权指责这样一位为国争光的现役运动员
”
杨威所说的自己“5年都在学习”情有可原，因为常人在十几岁学习文化知识的时候，他是在体校和集训队，按杨威自己的话说，现在的自己就像刚进入市体校学习体操的那段时间，一切都刚刚起步，所以他抱着学习的态度。
作为一名世界冠军，杨威为祖国争得了荣誉，无疑是优秀的，但是作为一名全国人大代表，5年来没提交过一次提案，仅仅说一句“还需要学习”难免有些牵强。
不能说没议案的代表就是“尸位素餐”，也不能说“零议案”就一定是虚与委蛇。但是，在社会转型期，在利益多元、价值多元、矛盾与冲突并不鲜见的当下，代表常年沉默于宝贵的“议案权”，在普通公众眼中必定是一件难以理解的事情。
禹海君
“零议案与‘年龄小’无关”
“零议案”确实让人匪夷所思。对于世界冠军杨威，也许我们没有资格指点什么，但是作为全国人大代表，杨威显然需要接受公众的疑问：5年内他究竟履职了什么?是体育界已经“河清海晏”还是他根本没想过“代表”谁?
当然，不能仅凭议案和提案的数量来判断代表和委员们是否称职，但提案的数量某些程度上能够反映代表和委员们的履职态度。事实上，代表要想拿出提案或者议案并非一件困难的事情，与所谓“年龄最小”并无直接因果联系。
代表或委员本身承载着民意的重托，就应该放下身段来倾听民众的诉求，这方面，民众的智慧绝不可低估。如果代表和委员素日里认真地倾听了民众的诉求，怎么可能连一份提案或议案都拿不出来呢?
一些人大代表把这一职责当成了头衔、荣誉和地位，愿意做一个“老好人”，不提“得罪人”的意见。但是，人大代表是代表人民行使国家权力，如果人大代表没有议案，无异于让人民“自废武功”。
说到底，人大代表“5年零议案”还是缺乏责任意识使然。实际上杨威完全可以提出比较高质量的提案，以其体操界人士的身份，提出有关运动员培养、奖金分配、运动员保障等方面的提案。曾经是运动员的杨威最能体会运动员需要什么，而体育界对这位代表而言，也是一个取之不尽的提案“富矿”。
最执著的代表
这些年他们只提一个议案
有这样一些代表委员，连续多年提同一个议案、提案，并为此不懈努力、孜孜不辍。尽管今年是本届代表委员履职的最后一年，他们在“两会”为意见、建议上下奔走的身影依然忙碌。
“我有足够的耐心，哪怕等10年、20年!”满脸络腮胡须的律师韩德云从2006年开始，每年都提“官员财产申报公开立法”的提案，这是他当选两届、10年人大代表以来，连续7年、第七次提出该案。
令韩德云颇感欣慰的是，相关部门的回复在悄然发生变化。2006年第一次提交该议案时，全国人大内司委给韩德云的书面答复是“有许多问题需要进一步论证和调研”。之后几年，回复仍旧是“条件不具备”。去年，中央纪委“将尽快推动官员财产申报制度立法”的回复，令韩德云眼前一亮。
“代表应该成为民意与政府之间双向的沟通和桥梁。”韩德云说，十年履职，他最突出感觉是，“作人大代表最重要的是如何做民意的代表，怎么把民意收集、判断、归纳，做一种民声的传递。”
同为全国人大代表的河南财经政法大学法学院教授邸瑛琪，也已连续5次向全国人大常委会建议尽快制定和颁布《公务员财产申报法》。“腐败案件表明，许多领导干部被或进入司法程序后才被发现有大量非法的财产收入。”他认为，制定和颁布公务员财产申报相关法律的社会基础已经具备。
而对“两会”的另一热点话题“公车改革”，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青已经提了9年，他不但不懈呼吁公车改革，而且做出了一个“另类举动”——向领导提出“自购私车，自己驾驶，每月给予一定补助，去外地实报实销”。九年磨一剑，叶青也感觉有些漫长，但他说一定要继续下去，“不能急，要慢慢来，我相当看好”。
始终与政府财政预算透明度“较真”，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪，今年是连续第五年提交关于预算透明的提案。“国家财政和预算中的有些信息的确需要保密，但国家秘密的范围决不能宽泛到没有边际，将所有的财政信息都作为国家秘密。”蒋洪认为，很多改变是一点一滴的，但必须要有人去推动，并持之以恒地推动下去。
每一份执著的议案、提案都反映了社会改革中的重点难点，正因其难，多年来这些议案、提案尚未完全被付诸实施，但他们矢志不渝的努力悄然间循序渐进地推动着难度的化解。
此间有评论员称，与五年无一议案的杨威、四年“两会”请假的刘翔们相比，这些多年来坚持不懈的代表委员显得难能可贵。他们提出的极具责任感和预见性的议案和提案，是国家未来发展的希望所在。
最不靠谱的代表
摘要：依照我国现行《宪法》，议案创制权属于国务院和国家立法机关――全国人民代表大会及其常务委员会。《立法法》第十二条和第二十四条中的中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以分别向全国人大和全国人大常委会提出法律草案的规定，与《宪法》的条款规定相悖，实有违宪之嫌。
关键词：议案创制权 立法法 合宪性 法律冲突
违宪审查
议案创制权，也称议案提交权，是指到底谁有权向立法机关提出法律案的权力或者是指到底由谁向立法机关提出法律案的权力。对此，我国《宪法》和《立法法》做出了不一致且相互矛盾的规定。
我国现行《宪法》对议案创制权有做出了明确规定，在《宪法》所有的条款中，有关提案权规定的只有第八十九条第一款第(二)项，它规定了向全国人大和全国人大常委会提出议案的国家机关是国务院。显然，依照《宪法》之规定，能向全国人大和全国人大常委会提出议案的，除了国家立法机关――全国人大及其常委会外，国家机关中只有国务院。而我国《立法法》也对议案创制权做出了相关规定，集中在《立法法》第十二条、第十三条、第二十四条和第二十五条。这些条款规定，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，委员长会议、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案。
依照我国现行《宪法》，全国人大及其常委会是国家的立法机关，而提交法律案又是立法的第一步。因此，《立法法》的上述规定，是对《宪法》立法权条款的具体化和细化，是符合《宪法》的，并不涉嫌违反《宪法》。
但是，《立法法》第十二条和第二十四条中的中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大和全国人大常委会提出法律案的规定，值得商榷，笔者认为是不符合《宪法》精神的，涉嫌违反《宪法》。理由如下：
第一，《宪法》中规定向全国人大和全国人大常委会提出议案的国家机关只有国务院。其他的国家机关例如国家主席、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院，《宪法》中均未赋予它们向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出法律议案的权力。
《宪法》中规定中央军事委员会的职权是领导全国武装力量，中央军事委员会主席就领导全国武装力量的工作向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。除此而外，《宪法》并未赋予它其它的职权。
《宪法》中规定的人民法院职权是审判工作，依照法律规定独立行使审判权。最高人民法院是最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。最高人民法院在审判工作上对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。人民检察院的职权是法律监督工作，依照法律规定独立行使检察权。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。最高人民检察院在法律监督工作上对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。除此而外，《宪法》并未赋予它们其它的职权。
第二，从建国后我国颁布的四部宪法来看，除了一九七五年宪法之外，其它的一九四五年宪法、一九七八年宪法和现行一九八二年宪法均规定向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出议案的国家机关是国务院。这项权力是一贯的。而中央军事委员会(一九四五年宪法中的国防委员会)、最高人民法院和最高人民检察院均无此权力，说明不授予这些国家机关这项权力也是一贯的。不是立法者的疏忽，而是立法者的本意。
第三，从世界各国宪法来看，议案创制权通常属于本国政府和国会议员。在三权分立的西方资本主义国家宪法里，也是如此，最高司法机关通常是没有议案创制权的。
首先，看君主立宪制国家宪法。在英国的不成文宪法里，能向上议院、下议院提出法律议案的只有英国政府和国会议员。所以英国法律议案又分为政府法案和议员法案两大类。政府法案一般容易列入议程，议员法案要经特别委员会的挑选，在经过抽查，侥幸抽中者才允许列入议程。而《日本国宪法》规定：“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案”。而《日本国宪法》第六章中规定最高法院的职权主要有三项：一是最高审判权，二是宪法的最终解释权；三是下一级法院法官的提名权和考核权。无论是从宪法的规定还是宪法的实践来看，最高法院是没有向国会提出议案权的。
其次，看总统制国家宪法。《美国宪法》第二条第三款规定总统“应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议”。据此，美国政府实际上通过“行政通信”形式大量倡议立法，总统在致国会的咨文以及内阁部长等在致国会两院议长的函件中，都可以附上法律草案，通过这些形式提出的政府法案，实际上已成为美国国会法案的主要来源，成为国会优先审议的对象。总统事实上拥有了代表联邦政府向国会提出议案的权力。而美国联邦最高法院除了拥有《美国宪法》规定的独立审判权、最高审判权、终审权和依判例取得的立法监督权、宪法解释权外，并无向国会提出议案的权力。能向国会提出议案的只有总统代表的联邦政府和联邦国会议员。《俄罗斯联邦宪法》第八十四条也规定：“总统代表联邦政府向国家杜马提出法律草案”。
最后，看议会内阁制国家宪法。《法兰西第五共和国宪法》第三十九条规定：“法律的创制权同时属于总理和议会议员”。而最高法院和最高司法委员会均无此权力。《德意志联邦共和国基本法》第七十六条也规定：“法案应由联邦政府、联邦议会议员或联邦参议院提出于联邦议会”。而联邦最高司法机关无此权力。
【论文关键词】宪法修改 修宪程序 社会效益 论文论文摘要：宪法修改是保持宪法现实适应性的重要途径之一。而修宪则需要科学的修宪程序规制，这样才能真正实现修宪的社会效益和政治效益。本文通过研究我国目前的修宪程序，就宪法修改程序存在的问题，在结合国外成功经验的基础上，提出了我国修宪程序完善的相关设想。 宪法修改程序是指宪法在正式实施后，由于其部分或全部规定与现实社会发展不相适应，有修改权的国家机关对其内容作适当性修正的步骤和程序。为了解决成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之问的矛盾，必须对宪法进行适时修改。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，在修改过程中，必须有严格宪法修改程序，以控制宪法修改的频度和期限，既增强宪法的适应能力，又保持成文宪法的相对稳定性。目前，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基木问题作了全面系统的规定。这些历经时间涤荡的程序性规则，积淀于各国的宪政制度之中，成为维护宪法秩序、保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。 一、我国修宪程序的宪法规范 从各国对宪法修改程序的规定看，宪法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序、公布程序等四个方面的内容。我国自从1954年制定首部宪法以来，共进行了九次修宪，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，丰富的修宪实践，促进了我国宪法修改程序逐步完善。现行1982年宪法明确规定：“宪法的修使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序尚存在一些不足。改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提议，并有全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过。”这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题一宪法修正案议案的提出和表决一做了明确的规范， 二、我国现行修宪程序中的不足 (一)执政党领导和参与修宪的实际程序过于直接，修宪建议提出缺乏宪法规制 从我国的历次修宪实际程序看，中国产党均具体领导和参与了修宪程序，包括提出具体的修宪建议或者修宪草案，这已经成为我国修宪程序中的惯例。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队和中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的性质和执政党地位决定了中国共产党上是我国修宪程序的实际领导者。它直接领导和参与我国修宪程序，虽有利于坚持党的领导，实现党的主张和人民意志的统一，维护宪法的权威性，但也导致了一些问题：首先政策性修宪现象的出现，给人修宪工具化的观感。我国每次修宪实际都是先由执政党提出建议，且每次修宪都发生于执政党的全国代表人会之后。而且修宪内容也主要是反映执政党的最新理论、政策、方针。这种执政党新的理论、政策的宪法化，往往给人造成一种修宪不过是执政党实现自身政策的策略选择，给人一种修宪工具化的观感。其次，修宪作为一种创造宪法的特殊机制，不能脱离“宪法是公民权利的保障书”这个根本目的去创制新的宪法规范。要实现修宪对公民权利的维护和保障，在修宪程序中必须要保证公民的参与性，“参与原则适用于各项制度”。0在我国历次修宪过程中，中国共产党也十分注意广泛征求各方意见，但是毕竟范围较窄，且保密性很强，拟建议修宪的内容仅限于很少人知晓。再次，中国共产党领导和参与修宪的实际程序缺乏宪法和法律规制，导致党在实际修宪程序巾作法不统一，具有一定的任意性。另外，由于我国每次修宪实际_卜都是由执政党主导，执政党提出具体的修宪草案或建议案，全国人大及其常委会只是被动同意执政党的修宪草案或建议案，这就导致了全围人大及其常委会在修宪实际程序中基本处于虚置化。 (二)提案程序设置很不合理且存在环节缺失 第一，根据1982宪法规定，只有全国人大常委会和全国人大代表可以提出宪法修改的提案，而且从修宪的实际程序来看，也多由全国人大常委会根据中共中央的建议提出修宪草案。因此，享有提出提案的主体相对较少；第二，代表的提案人数要求过多，短短十几时间要求达到近3000名代表中的五分之一才能提出议案很难实现；第三，缺乏修宪提案的前置程序设置，无法对提案初稿的形成提供程序规制和保障。 (三)宪法修改的其他步骤缺乏专门的程序规定且衔接不足。 第一，充分的讨论是宪法修改的草案进行审议的前提和基础，但宪法规范中却没有相应的程序规定，而且实践中每次人大召开会议”会期非常短”而“ 议程特别满”，造成对修宪的议案没有进行充分地讨论，各方的意见不能充分的表达，全国人大对已经成为既成事实的宪法修正案只能被动的接受或者不接受；第二，没有设置辩论程序，导致社会各方利益主体的诉求没有充分得到表达；第三，表决程序过于简单化，而且实践中多是“捆绑式”表决，或者全部肯定或者全部否定；第四，对宪法修改公布程序重视认识不足，没有具体的宪法修正案公布程序，这是我国立法的一项空自。 三、我国修宪程序的完善 (一)改进和完善中国共产党领导和参与我国修宪的程序规制中困共产党是我国的执政党，在社会生活的各个方面发挥着重要作用。党通过领导和参与我国修宪的实际程序，把反映人民共同意志和利益要求的方针、政策通过修宪程序，及时转化为宪法规范，从而在法律上保证了人民根本利益的实现。因此，在修宪的实际程序中，必须坚持党的领导。但是，党的领导只能是一种政治领导，而不是大包大揽，更不是越俎代庖。在修宪实践中，必须改进和完善党领导和参与我国修程序的方式。首先，要明确中国共产党的修宪建议权并不等同于修宪提案权，二者有着本质区别，中国共产党并不是我国宪法修正案的提案主体。因此，中共中央向全国人大常委会提出修宪建议时，不宜过分具体，而仅应是一些纲领性、原则性的指导。这样，才能充分调动修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中的被动地位，同时避免党政不分现象的出现。其次，执政党由于其特殊地位，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。因此，执政党在提出修宪建议，特别要慎之又慎，建议内容本身要具有科学性和民主性，避免一言立法或一言废法现象的出现。再者，宪法中增加或制定专门的政党法明确规定有关执政党实际领导、参与修宪的行为和程序，以促进执政党依法修宪，改变执政党修宪更多是依靠执政党内部文件和惯例行事的现状 (二)完善宪法修改提案权的主体及相关程序的建设 我国宪法中明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表，在制度层面上并没有明确赋予其它主体的提案动议权。0因此，我国的提案主体过于单一，参考国外立法例，建议适当增an-些宪法修改提案权主体如一定的机关、团体和社会组织等。同时，代表的提案权人数要求过多，全国人大会人大会期又过短，这就造成代表的提案权流于形式，很难实现。因此，适当放宽修宪提案权代表人数和全国人大的会期是十分必要的。另外，宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，对宪法的修改必须设置严格的程序，在提案阶段也不例外。建议在提案阶段设置相应的审议程序，一方面过滤掉一些不适合的修宪意见，把它们组织在修宪的启动程序之中；另一方面，使得纳入宪法修正案的意见真正能够体现民情，表达民意，反映全国人民的共同愿望和要求。 (三)完善宪法修改中的其他相关程序制度 1．增加修宪的公告程序，保证公民参与修宪的权利 在1982修宪草案草拟过程中，全国人大常委会通过关于公布修宪草案的决议，将宪法草案交付全国人民讨论，取得了不错的效果。修宪作为国家民主生活的大事，人民知情权和参与权。通过公告程序，把宪法修改草案告知全民，组织人民群众进行广泛的讨论，不仅可以使修改宪法的议案集思广益而且对全民来说也是一次难得的宪法观念宣传和教育。因此，在国宪法修改程序中应设置公告程序，其中应包括公告机关、公告限、公告方式等相关规定。 2．构建科学的审议程序 全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提出修宪议案稿，全国人大要审议。但日前，我国现行的宪法并无明确的宪法修改审议程序。立法的空白，迫切要求我们着手构建修宪的审议程序，保证全国人大依法行使其最高立法权和立法监督权。首先，明确审议机构设置，成立专门的审议机关。借鉴1982年修宪经验，可在主席团领导下成立宪法工作小组，或由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责接收、研究转交修宪议案及审议意见，同时提}}{修正案草案的修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。再者，设置审议中辩论程序，使各方利益主体意见在法律规定的范围内得到充分。这其中应包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序利时问限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见记录备案，并予以公开等事项。 3．明确修宪的决议程序 我国现行宪法仅规定了 ，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。但这里的全体代表是以出席会议的代表还是应以出席会议的全体代表为准，应予以明确规定。此外，对于宪法修正案有异议的，应在表决之后予以记录备案，而不能简单的置之不理。再者，如前所述，我国宪法实践中，对宪法修正案采用捆绑式议决通过的方式，这也是不科学的。这种简单的全盘肯定和全盘否定的做法是会掩盖一些显而易见的错误。因此，借鉴国外的做法，建议采取一条一条地逐次议决通过，从而使议决方式更趋向科学、合理，使宪法修改程序更具严肃性、规范性。 4．公布程序法定化 公布是修宪程序中的重要环节，它在修宪程序中具有独立的地位和价值。首先，它是宪法修正案取得法律效力的必要条件。另外，通过的宪法修正案只有经过公布，才能为广大人民群众知晓，守法才有了可能。再者，它也是限制国家权力恣意妄为的重要手段。由于各国政治制度、历史传统的差异，各国宪法的公布机关不尽相同，有的由国家元首公布，有的由代议机关公布，也有的由行政机关公布的。在我国宪法中，并没有明确的规定究竟由谁公布宪法修正案，但实践中往往是由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的。因此，建议尽早把我国宪法修正案的公布程序法定化，明确宪法修正案的公布机关和生效的时间。 依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。而依法治国的核心是依宪治国。通过研究我国目前的修宪程序，探寻修宪行为科学规律，并通过将一定的修宪程序上升为法律形式加以确定，使之成为修宪中必须遵守的行为准则，以赋予修宪行为以科学、稳定、合法的形式，从而为我国科学立宪刨造条件
人民代表大会的运行方式和会议质量，直接关系到宪法和法律确定的人民当家作主权利的实现，直接影响到人民代表大会制度的发展和完善，影响到我国民主政治的推进。目前，在地方人民代表大会会议进行中还有不少值得认真思考的问题，有的看似合理的、通常的做法其实与立法原则和民主政治发展的要求尚有较大差距，还需从法律、制度上予以明确或从工作上予以改进，从而把党的十六大提出的关于政治文明建设的要求在民主政治的推进过程中加以落实。
关于人民代表大会的召集和预备会的主持问题
《地方组织法》第十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”第十三条规定：“县级以上地方的各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”“预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。”常委会召集人代会会议，包括提出会议议程草案，主席团和秘书长名单草案，列席人员名单等其他有关事项。既然法律已规定由常委会负责召集人民代表大会会议，常委会又是以集体的方式行使权力，所以，凡由常委会提交人代会的有关文件草案都应当在常委会全体会议上表决通过。地方组织法规定了由常委会主持预备会，常委会是集体行使权力，从理论上说，预备会就应当是全体常委会组成人员集体主持，但是，实践中和法律规定还不尽一致，比较普遍的做法是由常委会主任、副主任、秘书长主持，在法律没有明确授权的情况下，这仍是个值得研究的问题。按照全国人大的解释，预备会议不是人大会议的开始，而是为人大会议做准备的会议。地方人大常委会会议议程一般是在正式会议上通过后才正式开会，而人民代表大会的会议议程、选举大会主席团和秘书长却要放在预备会上通过，从程序上看总感觉有降格处置的意向。当然，从法律规定的严密性考虑这种处置方式还是妥当的，《地方组织法》第十三条第三款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议”，预备会不选举产生大会主席团，会议即无从进行。关于大会议案
《地方组织法》第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”，“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。按照全国人大的解释，议案是指要求人大会议审议并作出决定的建议。根据法律规定，按本条规定提出的议案，主要有法规案、决定案、决议案，另外是按《地方组织法》其他条款规定提出的人事任免案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等。因此，由常委会向大会提出的会议议程、主席团和秘书长建议名单草案等不能算是议案，而只是常委会为人民代表大会会议所做的准备工作。关于人民代表大会会议期间提出议案的主体，1995年修改《地方组织法》时即取消了一个代表团和法院、检察院可以向大会提出议案的规定。据全国人大的解释，司法方面的事项应当由全国人大及其常委会立法，地方人大及其常委会无权对司法方面的事项作出决定，所以，地方各级法院和检察院没有什么议案需要向本级人大及其常委会提出。对于为什么取消地方人大一个代表团提议案的规定，没有作出解释。但是有一点是大家都知道的，代表团之间人数差距很大，而每一个人大代表的权利是平等的，对某个议案的提出，该代表团的代表并不一定每一个人都赞成，若以代表团提出议案，即有将代表团领导的意志强加于其他代表的嫌疑；代表团与代表团之间是否代表人数多的代表团提出的议案分量就更大，这显然是不科学的。《地方组织法》十八条保留了“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”的规定，这是比较科学合理的。但目前在一些地方人代会关于议案的规定中，仍出现了关于“一个代表团可以提出议案”的规定，这与《地方组织法》的规定是相悖的，应当予以规范。关于议案的处理，实际上属于人大决定权的范畴，按照法律规定，人民代表大会主席团对代表议案有“搁置权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”、“搁置权”，没有“决定不提请审议权”，将代表议案转作建议、批评和意见，实质乃是对“议案”的否定，或对“议案”的一种处理方式。目前，地方人代会人大代表联名提出的议案真正能被大会主席团确定为议案的很少，多数都被转作建议、批评和意见，这一方面是代表所提议案中具有全局性的重大事项较少，属于一般性的工作问题，或不属于本级人大职权范围内的事项，不适合作为议案办理；另一方面是主席团对议案立案标准的把握尺度等原因。根据代表法第9条的规定，代表提出议案应当有案由、案据和方案。案由是指提出该案的理由，即为什么要提出该议案，人大通过该议案的必要性等。案据是指提出该议案的理论和事实根据，该议案的合理性、可行性等。方案就是议案必须要有解决问题的具体办法。具体方案是议案的核心内容，是要交付表决的内容，没有具体方案不能作为议案提出，大会主席团只能作为建议交有关机关处理。
关于差额选举和采用最低差额问题
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三十条规定：“由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”《地方组织法》第二十二条对于选举人大常委会组成人员、人民政府、人民法院、人民检察院领导人候选人的具体差额数都作了规定。差额选举是我国选举制度的普遍原则，因为选举的实质就是选择，没有差额就无从选择，没有差额也就说不上是选举，等额选举实质上是就既定的候选人进行表决。《地方组织法》第二十二条规定，人民代表大会常务委员会主任、秘书长、人民政府正职领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。从等额选举向差额选举制度发展，是民主建设的重要步骤。地方国家机关正职领导人员实行差额选举是一个基本原则。等额选举只是在没有提出新的候选人的情况下的一种特例，因此，在选举办法中规定正职必须实行等额选举是不恰当的。在人大常委会委员和政府副职的选举中，法律规定政府副职领导人的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，但实践中包括选举上一级人大代表，一般都采用最低差额。采用最低差额的优点是能够确保选举一次成功，圆满实现党委的人事安排意图，工作中也可以减少许多麻烦。但是，采用最低差额，不利于充分发扬民主，调动代表的选举热情，代表也就不可能再去考虑提名候选人的问题，这与党的十六大提出的建设社会主义政治文明、推进民主法制建设的要求是不相符的。
关于提名酝酿候选人的时间问题
《地方组织法》第二十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名酝酿候选人的时间不得少于两天。”本条规定是为了更加充分发扬民主，让代表有足够的时间提名、酝酿候选人。全国人大常委会在修改《地方组织法》的说明中指出：两天时间不一定都讨论选举问题，可以穿插安排讨论其他议程。但两天如何把握，两天是否就是四十八小时，跨两天是否也可以，对此意见分歧较大，目前也没有权威的解释。实际操作中一般是按跨两天安排，这样既符合法律规定，也便于灵活处置。所谓跨两天，一般应当是两个工作日，即代表有两天会议时间提名、酝酿候选人，而不必拘泥于四十八小时。
关于“审查”与“审议”
1995年2月，八届全国人大常委会第十二次会议修改《地方组织法》时，对第八条关于县级以上的地方各级人民代表大会的职权的规定中，把原规定“审议”人大常委会和“一府两院”的工作报告内容均改为“审查”，一字之改，可能并未引起一些人的注意，但是，这一个字的改动却意义重大，它标志着我国民主政治制度建设的进一步推进，地方人民代表大会权力的进一步扩展。审议的重点是议，审查的重点是查，审议的约束力远不及审查。按照《现代汉语词典》的解释，审查的本义是检查核对是否正确、妥当，它比审议的词义严厉得多。按照《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会，地方各级人民政府、人民法院、人民检察院由同级人民代表大会产生，对他负责并报告工作，人民代表大会审查“一府两院”的工作报告，是人大代表代表广大人民行使当家作主权利的过程，《地方组织法》的修改正是人民当家作主这一宪法规定的体现。虽然法律已修改了很久了，一些地方人代会在通过的会议议程中，仍然使用的是“审议”一词，这说明规范人代会法定用语的问题还应引起重视。
2021年是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划开局之年，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。以下是为大家整理的2021聚焦两会素材资料，提供参考，希望对你有所帮助。
一
人大会议
一、审议政府工作报告
二、审查国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要草案
三、审查2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划草案的报告、2021年国民经济和社会发展计划草案
四、审查2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告、2021年中央和地方预算草案
五、审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国全国人民代表大会组织法(修正草案)》的议案
六、审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(修正草案)》的议案
七、审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定(草案)》的议案
八、审议全国人民代表大会常务委员会工作报告
九、审议最高人民法院工作报告
十、审议最高人民检察院工作报告
二
听取和审议中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告和全国政协十三届三次会议以来提案工作情况的报告;
列席中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第四次会议，听取并讨论政府工作报告及其他有关报告，讨论国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要草案;
审议通过全国政协十三届四次会议政治决议等决议和报告
三
人大会议十三届全国人大四次会议于2021年3月5日在北京召开。
2021年3月4日下午，十三届全国人大四次会议各代表团召开会议，推选团长、副团长;审议大会主席团和秘书长名单草案;审议大会议程草案。4日晚，十三届全国人大四次会议举行预备会议，选举大会主席团和秘书长，表决会议议程草案。预备会议后，大会主席团举行第一次会议。21时40分，十三届全国人大四次会议举行新闻会，由大会发言人就大会议程和人大工作相关问题回答中外记者提问。
政协会议全国政协十三届四次会议于2021年3月4日在北京召开。
2021年3月4日下午3时，全国政协十三届四次会议在北京人民大会堂开幕，开幕会上，与会全国政协委员将审议通过政协第十三届全国委员会第四次会议议程，听取政协全国委员会常务委员会工作报告和政协全国委员会常务委员会关于政协十三届三次会议以来提案工作情况的报告。
四
2021年是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划开局之年，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。处于重要历史交汇点上的中国，将如何擘画新阶段的发展方向与路径?2021年全国家两会上诸多看点值得期待。
看点一：纲要(草案)如何体现新理念、新格局?
看点二：开局之年的经济社会发展目标怎么定?
看点三：“三农”工作重心如何实现转移?
看点四：疫情防控下一步怎么干?
看点五：“民生清单”如何回应百姓诉求?
看点六：提交审议的两部法律案会带来哪些影响?
关键词: 政治生活 知识点 区别
近年来高考政治试题有一个显著的特点,就是对教材中出现的相似、相近、相关的知识点考查的内容越来越多,这就要求学生要深入把握教材涉及的基本概念和基本观点,理解知识之间尤其是相似、相近、相关知识点之间的内在联系,以免在考试中出现张冠李戴、指鹿为马的错误。我基于多年的高中政治教学实践,把政治生活中的一些易混知识点作了简单的分析,以与大家共勉。
一、依法行政和依法执政
“依法行政”和“依法执政”都强调“依法”,强调法律在社会生活中的权威,都是依法治国的重要内容。依法行政是依法执政的重要环节,依法执政是依法行政的前提。两者的主体都为实现和维护人民的根本利益服务,都努力在人民群众中树立良好的形象和威望,但两者也有不同点。
1.两者的含义、主体不同。依法行政是指政府及其工作人员的权力由法律授予,行使行政权力必须依据《宪法》和法律规定。依法执政是指中国共产党要领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家生活法制化、规范化,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。依法行政的主体是各级人民政府及其工作人员;而依法执政的主体是中国共产党。
2.两者内容不同。依法行政的“政”,应为政务之“政”,即国家权力部门赋予的行政工作,依法行政要求各级行政机关要严格按照法律、法规履行相应的行政职责;依法执政的“政”,则为政权之“政”,即组织和领导国家政权,它要求执政党要在《宪法》和法律的范围内活动,不能凌驾于民意之上。
3.遵循的原则不同。依法行政要求各级人民政府及其工作人员要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究;依法执政要求中国共产党总揽全局、协调各方,充分发挥领导核心作用。
二、代表议案和建议
人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志,有依法向本级人民代表大会提出议案和建议、批评和意见的权利。但是,在代表工作实践中,有些代表对议案和建议区分不清,往往将议案与建议混为一谈。为了提高代表议案提出和处理的质量,现将代表议案和建议的区别总结如下。
1.内涵不同。代表议案是指有提议案权的机关和个人依照法定程序,提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。而代表建议既可以向人大及其常委会提出,又可以向其他国家机关、组织及个人提出,在实践中,代表建议更多的是向政府及其部门提出。
2.提出的主体不同。根据代表法和地方组织法的规定,代表议案必须由代表按法定的联名人数提出。而代表建议可以由代表个人提出,也可以由代表联名提出。
3.指向机关不同。代表议案的指向机关只能是本级人民代表大会,而代表建议既可以向人大及其常委会提出,又可以向其他国家机关、组织及个人提出,在实践中,代表建议更多的是向政府及其部门提出。
4.书写形式不同。代表议案必须有案由、案据和方案,即写明需要解决的问题、提出问题的依据,以及解决问题的方案,如果提出法律案就必须附有法律草案。而对代表建议的书写要求则宽泛得多,没有具体的法律规定,往往以“把事情说清楚”为标准。
5.提出的时间不同。代表议案一般在大会会议期间提出,符合议案基本条件、准备成熟的,也可以在大会闭会期间提出。而代表提出建议没有时间限制。
三、党的全国代表大会和全国人民代表大会
中国共产党是我国的执政党,是我国社会主义事业的领导核心。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是我国的国家权力机关。在日常生活中,许多人常常把党的全国代表大会和全国人民代表大会混淆起来,其实它们是两个完全不同的概念。
中国共产党全国代表大会。1921年,中国共产党第一次全国代表大会(简称“一大”)在上海召开,刚开始是每年举行一次,“六大”至“七大”因为战争原因间隔近10年,“七大”至“”间隔了11年。自此根据《中国共产程》的有关规定,中国共产党的全国代表大会每五年召开一次。截至2007年中国共产党召开了第十七次全国代表大会。党的全国代表大会是党的最高权力机关。党的全国代表大会选举产生的中央委员会,就是我们平时简称的“中央”、“党中央”或“中共中央”。在全国代表大会闭会期间,中央委员会执行全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党。党的第几次全国代表大会选举产生的中央委员会,就是第几届中央委员会。党的中央委员会一般每年召开一次全体会议。这就是我们平时所说的“全会”或“中央全会”。一般来说,每一届中央委员会总共召开五至六次全体会议,分别简称为“一中全会”、“二中全会”、“三中全会”、“四中全会”、“五中全会”等。著名的“十一届三中全会”就是中国共产党第十一次全国代表大会选举产生的中央委员会举行的第三次全体会议,这是在中国历史上具有深远意义的伟大转折。
全国人民代表大会是我国最高国家权力机关,代表人民行使国家权力。1954年,第一届全国人民代表大会在北京召开。每五年举行一次,到现在,共举行过十一届全国人民代表大会。全国人民代表大会5年选一届代表,1年开一次会。
全国人民代表大会的代表资格具有广泛性,无论是共产党员或派人士、无党派人士、宗教界人士等,只要当选为代表,就可以参加。而中国共产党代表大会只有党员才可参加。中国共产党是执政党,党的会议在报告中制定了路线、方针、政策,党的会议闭幕后,人民代表大会(政协会议同时召开,参政、议政、监督)才能召开,人民代表大会必须紧紧围绕党的代表大会上通过决议的路线、方针、政策,制定和通过国策及法律等。因此,一般是先召开党的代表大会,再召开全国人民代表大会,体现中国共产党对国家的领导。
四、自治条例和单行条例
我国是一个多民族的国家,我国宪法规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。”自治区、自治州、自治县都是民族自治地方,根据《宪法》第一百一十六条的规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。制定自治条例和单行条例都是地方立法行为,条例的法律地位相当于地方性法规,属于地区性和局部性法规,其法律效力仅限于自治权管辖的范围。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。但两者也有一定的区别。
自治条例通常规定有关本地区实行的区域自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度及其他重大问题。自治条例是民族自治地方实行民族区域自治的综合性的基本依据和活动准则;单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据区域自治的特点和实际需要制定的单项法规。《中华人民共和国立法法》第六十六条第二款对自治条例和单行条例的立法权限作了特别规定,即“可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律和行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。
五、人大监督和政协监督
人大监督和政协监督都属于我国的行政监督体系中的外部监督,目的都是维护人民的根本利益,都有助于发扬民主促进社会主义政治文明建设。但两者还是有着一定的区别。
1.监督性质不同。人大监督是权力监督,其监督具有法律约束力;人民政协不是国家机关,其监督不具有法律约束力,是一种民主监督。
2.监督对象不同。人大监督的是国家行政机关、审判机关、检察机关的工作及《宪法》和法律的实施。政协监督的是《宪法》和法律的实施情况、重要方针政策的贯彻执行情况、国家机关及其工作人员履行职责情况。
3.监督方式、结果不同。人大监督是通过其他国家机关向其报告工作进行监督;政协监督的基本形式是提出建议和批评。人大监督既保证了人大作为“议行合一”的机关,集中统一行使国家权力,又保证了国家机关之间能够明确责任,分工合作,协调一致地进行工作;政协监督有利于协助国家机关进行工作,提高效率,克服。
六、宗教和
和宗教都是唯心的,但并不是宗教,它与宗教有着天壤之别。
1.含义、本质不同。宗教是人们对现实生活虚幻的反映,是一种唯心主义世界观,又是一支不可忽视的社会力量;而是冒用宗教旗号,宣传迷信邪说,蒙骗群众,非法聚敛财物,进行违法犯罪活动的邪恶势力,其本质是反人类、、反科学。
宪法修正案草案中的相关表述为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”在审议时，点在“并给予补偿”前面的一个逗号引起了有些代表的疑虑。有代表提出，以上两处规定中的“依照法律规定”，是只规范征收、征用行为，还是也规范补偿行为，应予明确。由于对此有不同理解，有些代表建议将“补偿”、明确为“公正补偿”、“合理补偿”、“充分补偿”、“相应补偿”，等等。
大会主席团经研究认为，宪法修正案草案上述两处规定的本意是：“依照法律规定”既规范征收、征用行为，包括征收、征用的主体和程序，也规范补偿行为，包括补偿的项目和标准。为了避免理解上的歧义，建议在最终的定稿中将上述两处规定中“并给予补偿”前面的逗号删去，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
读过上述报道，我间接的感受到人大代表们认真参加“修宪”立法工作，对人民负责的态度，更重要的是，我明白了宪法修正案中那两处规定的确切含义，我也相信，其他读者，或者其他公民，在今后遇到国家为了公共利益的需要，对土地实行征收或者征用，或者对私有财产实行征收或者征用时，明白宪法精神，并依据有关法律规定，捍卫自己的合法权益。
同日的《北京晚报》还“披露”了一个人大代表对上述两处规定的意见：全国人大代表、中国政法大学校长徐显明指出，“这不是一个单纯语法上的问题，而是强调要清晰地表达立法原意。一个逗号之差，直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护的问题”。
我真是要感谢媒体的出色工作，它们不仅向公众及时发表了宪法修正案，还进一步向公众透露了“修宪”过程和其中一位人大代表的意见。这让我进一步思考：我们的各级人民代表大会作为立法机关，为什么不能在审议立法草案时，主动地认真地制作完整的立法记录，把立法过程中不同意见的交锋，最后定案的形成，向他们所代表的全体人民做一个交代呢？为此，我建议以本次修宪为契机，由全国人大常委会通过一项“关于在审议法律草案时制作立法记录，进一步完善立法工作的决定”，把它作为《立法法》的一项补充。
一、“立法”的含义及现行《立法法》的缺陷
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要作用。根据《立法法》的规定，所谓“立法”指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。
《立法法》对于法律草案的提出有明确规定：“提出法律草案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看，立法草案的提出以及法律的通过和公布，一般均符合《立法法》的要求。但是，《立法法》仍然存在缺陷，特别是它对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容没有做出任何规定，而这些内容对于法律实施是十分重要的，它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。
正如此次“修宪”，有关法律草案在审议过程中有许多人大代表发表了很好的意见，对法律草案进行了修改和补充。但这些意见，以及对法律草案进行修改和补充的原因，却难以从一个法定的正式的渠道获得完整的信息，如果不是媒体的报道，我们难以知道具体的审议过程。完全不能想象，在我们国家，“修宪”或者修法或者立法，需要在一个秘密的状态下完成，我们的人大代表不能公开他们出席有关立法会议时的意见。在目前，将全国人大会议审议法律的全过程向全体人民进行转播或许还难以做到，但是，我们却可以通过制作立法记录的形式，将立法过程公开。
二、立法记录缺失造成的恶劣影响
对照法律草案和最后通过的法律，它们有时出入很大。虽然在通过法律时，通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告，但这个报告往往过于简单，在审议法律草案过程中代表们的意见，特别是对法律草案修改或者补充的理由，并不能完整、准确地反映出来。其结果是，由于现行立法“宜粗不宜细”等原因，司法者有时难以从已有的法律条文看出有关立法意图，在适用法律时便难免发生恣意解释、扭曲立法原意的情况，极大地影响了法律实施的准确、及时、有效。
例如，在王海“知假买假”事件中，一些人认为王海属于《消法》中所说的“消费者”，他买到的既然是假货，销售商就应当按照《消法》第49条的规定给予双倍赔偿，而另一些人却认为王海不是严格意义上的“消费者”，他“知假买假”索要双倍赔偿，属于欺诈，不应适用《消法》第49条的规定。由于有关立法记录的缺失，人们至今也不能准确地掌握和利用这条法律。更为严重的是，由于难以明了《消法》第49条当初被通过时的意图，司法实践中便不可避免地出现了这样一种怪现象：同样的案情，此地判决胜诉，而彼地却判决败诉。这极大地妨碍了法律的实施，甚至损害了法律和司法的权威。
再如，2001年修订的《著作权法》第三条第（三）项中，把“杂技艺术作品”列为受《著作权法》保护的作品。查遍第一部《著作权法》起草至最后审议《修订著作权法草案》的数十次法律草案及有关立法说明，都不见“杂技艺术作品”的踪影。“杂技艺术作品”一词似乎是在通过新修订的《著作权法》时被临时加上去的。这个被（突然）加上去的词语是谁的提议 ？理由是什么？意图是什么？对它有怎样的限制？（如果对“杂技艺术作品”的保护范围不加限制，将极大地损害我国杂技艺术的发展）这些问题，至今无人回答。
三、制作立法记录是必要的、可行的
在此次修宪过程中，关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”这两个规定，如果不是媒体报道，我们并不知道具体的一个标点做了怎样的改动，为什么改动，改动的意义和意思是什么。作为人民意志体现的全国人民代表大会，她的所有会议、会议期间的活动、立法议案和审议立法草案的全过程，本来就应当向全体人民公开，人大代表们的一言一行，都应当置于人民的监督之下。特别是关乎每一个人切身利益的法律的制订，更应当让全体人民知道这样的法律究竟是怎样制订出来的。
对立法过程即审议法律草案过程制作立法记录的好处是，进一步完善立法工作，推进立法改革，总结立法经验，提高立法水平，增加立法的透明度，调动公民参与立法活动的积极性，并且使全体人民，特别是使司法机关更容易明了法律条文的意思，明了立法意图，确保法律适用的统一，提高司法效率。完整、准确的立法记录虽然不具有任何法律效力，但它却十分有助于人们了解立法意图，掌握法律精神，准确适用法律。
制作立法记录其实并不是一件十分困难的事情，它只要对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会会议期间的各项议程和分组讨论的录音进行整理即可完成。制作立法记录的工作应当首先在国家立法机关开展，今后还可以将此项工作推广到具有制订地方性法规权限的地方各级人民代表大会。只要我们本着对人民负责，对人大代表负责的精神，这项工作很容易就能够做到、做好。
制作完成的立法记录应当向全体人民公开，这样做的好处是，完整展现人大代表的真知卓见，真实记载人大代表的劳动贡献，同时，也便于人民对他们所选出的人大代表的监督。在以往记述某一位人大代表的工作成绩时，人们往往只能看到，该人大代表曾出席某某次会议，参加过某某法律的制订。但是，该人大代表在制订法律过程中的具体的意见或者贡献是什么，并没有专门的记载，人们也无从得知有关详情。这对该人大代表是不公平的，对人民是不负责任的。因此，我强烈呼吁全国人大常委会应尽快通过一项“关于在审议法律草案时制作立法记录，进一步完善立法工作的决定”，把它作为《立法法》的一项补充。该“决定”应当至少包含下面两项内容：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会作为国家立法机关在审议法律草案时，应当制作完整、准确的立法记录；该立法记录应当向全体人民公开。
四、关于公开立法记录的具体建议
（一）由全国人大通过一项关于公开立法记录的决定
全国人大常委会应尽快通过一项“关于在审议法律草案时制作立法记录进一步完善立法工作的决定”，把它作为《立法法》的补充。该“决定”应当至少包含下面两项内容：（1）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会作为国家立法机关在审议法律草案时，应当制作完整、准确的立法记录；（2）该立法记录应当向全体人民公开。
（二）规范立法记录的内容
在以往审议法律草案过程中，全国人大法工委也做过一些记录，例如，制作会议录音，编发分组审议法律草案简报，等等，但是，由于公开立法记录并非全国人大法工委的法定义务，也没有形成一个制度，因此这些录音和简报等是不规范的，不完整的，不公开的。公开立法记录，需要规范立法记录的内容。鉴于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会所通过的法律、做出的决定和法律解释对全国人民一体适用，规范立法记录首先就是要对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会会议期间的各项议程和分组讨论情况做出完整的记录。此项工作今后还可以推广到具有制订地方性法规权限的地方各级人民代表大会。
