时间：2023-05-31 09:10:59
一、目标定位
远景目标：阜宁经济希望之区、科学发展的样板区、全面开放的示范区、社会和谐的新城区
中期目标：“十一五”计划将园区建成20平方公里工业区，引工业项目300个，工业投入150亿元，财政收入超5亿元。
近期目标：2007年业务总收入超100亿元，工业投入超10亿元，财政收入超亿元。
二、运作体制
继续实行企业化管理、市场化运作，把开发区管委会办成服务型政府、经营性机构、效能型机关和效益型园区。
服务型政府：管委会行政管理职能仅定位局限在企业围墙外的环境建设上，监督实施“三制”保护，对进区企业唯一需要履行的职能就是提供服务，投资审批的一条龙服务，建设阶段的全方位服务，开工投产后的经常性服务。
经营性机构：招商引资，引进项目是开发区最大的营销目标，开发区是经营土地，招引项目的专职机构。
效能型机关：小政府大服务、一岗多职、交叉兼职，实行主任负责制、绩效工资制、末位淘汰制。
效益型园区：将开发区作为集团性企业来运作，以追求利点击查看本资料原创网站更多文章润最大化为原则。追求土地效益，着重强调投资强度、税收贡献，既考虑近期土地征用价格，更着眼于项目的长远效益。实行招商选资，不计成本的招商是不成熟的招商，没有效益的项目是不成功的项目。
三、招商机制
招商方向：主攻长三角、深入开发区、结交真客商、引进大项目。
招商方法：全民收集信息、专业小分队出击。
招商手段：突出驻点招商、活动招商、以商引商和情感招商。变盲目招商为有选择的定向招商，提高招商成功率，招商工作中切实把握三要素，即投资欲望、投资实力和投资效益。
招商重点：着力招引产业带动力强的大项目，税收贡献率高的好项目，如：同行业世界排名第二的美国柏威公司塑胶旅游制品项目、上海外贸进出口排名第一的兰生集团工业园、全国钢丝绳产量第一的法尔胜钢丝绳项目。
全区累计引进亿元项目18个，上市公司投资企业5个，外商投资企业20个。
四、初步思考
①适度负债，超前投入。
②经营园区，以商养工。
③拓展三产，发展物流。
认真实施四大发展战略
①实施大项目兴区战略。
②实施筑巢引凤战略。
③实施经营园区战略。
一基本情况
我市开发区成立于20__年，规划面积15.75平方公里，实现了“七通一平”（通路、通水、通电、通信、通宽带、通有线电视、通天燃气、统一平整），20__年被省政府命名为“省级开发区”。现拥有企业78家，实现投入86亿元，形成了汽车零部件、高档纺织、体育器材、生物制药、淀粉制糖、木制品、枣制品、化工等多个产业集群，20__年实现销售收入40亿元。预计到20__年实现销售收入100亿元，利税40亿元。
一、基础设施日臻完善，投资环境日趋优化。实现了“七通一平”，构筑吸引投资、兴办项目的必备条件，在此基础上，开发区着力打造“软环境”，增强服务意识，提升服务水平，提高服务效率。开发区管委会全体人员坚决贯彻市委、市政府的有关决策部署，全力做好项目引进、企业帮扶工作。尽心尽力帮企业跑手续、搞建设，真心真意为企业解难题、搞服务，使企业引进来、扎下根，开花结果。依靠优越的发展环境，引进了全国最大的藏药生产企业，建立了全国最大的藏药生产企业——金藏煌药业集团。我市金麒麟集团、泰山集团、华乐集团等骨干企业也先后进入开发区，并迅速成长为各自行业的排头兵。
二、骨干企业膨胀发展，名品名牌享誉全国。金麒麟集团刹车片生产规模居亚洲第一、世界第三，现正积极与美国阿菲尼亚公司洽谈合作，引进其年产3000万套刹车片生产线，建成世界最大的刹车片企业集团。华乐集团是山东省最大的汽车帘子布、全国知名的高支纱和亚洲最大的矿用带生产企业，效益位居全国同行业第九位。泰山集团是亚洲最大的体育器材和人工草坪生产企业，是北京20__年奥运会器材供应商。金麒麟集团先后获得“中国弛名商标”、“中国名牌”、“山东省出口名牌产品”等荣誉称号，泰山集团更是连拿“中国弛名商标”、“中国名牌”、“中国免检产品”三块金牌，最近又有两项产品被授予“中国名牌”称号。
三、招商引资成效显著，民营经济硕果累累。6年来开发区共引资40多亿元，上海光明食品集团、金藏煌药业、立白集团等著名企业先后在开发区或投资建厂或寻求合作。山东博源热能科技有限公司、星光糖业、洁能集团、鲁辰制农等一大批民营企业在开发区的大力支持下，迅速成长、跨越发展。博源热能科技有限公司占地34650平方米，厂区面积20625平方米，年产1500吨工业换热用传热元件、50万套中型传热以及100万套小型传热元件，产值3600万元。投资2亿元的中谷淀粉有限公司年产淀粉12万吨、糖浆10万吨，可消化吸收我市及周边地区30万吨玉米。洁能集团集洗化产品、橡胶、化工生产于一体，年产值达2亿元。
四、科技创新提升实力，技术研发蔚然成风。为进一步壮大我市工业力量，全面推进“工业立市”战略，我市开发区积极帮助企业自主创新，或与各大科研院所、高校联合研发新技术、研制新产品，提高企业竞争力。金麒麟集团成立以来就坚持走自主研发，自主创新之路，不断加大科研投入，成立了以研发为主要职能的“技术中心”。20__年4月获得“国家重点高新技术企业”认定，近日其“技术中心”被评定为摩擦行业唯一的“部级企业技术中心”。科技实力决定企业实力,泰山集团高度重视科研在企业发展中的地位,先后和山东大学、华东理工大学合作成立了山大泰山体育研究开发中心、华理泰山体育新材料研发中心，引领整个行业不断前进。山东博源热能科技有限公司以独有的国际专利传热技术“无机传热介质”为依托，致力于研究高效热管及其在热传导方面的应用，在太阳能、石油、化工、冶金、电力、电子、建材、再生能源、冻土防治、道路溶雪等领域得到成功应用。科技进步和技术创新，开发区企业越做越大、越做越做强。
二存在的问题
一、开工不足，生产能力闲置。在调研中我们发现部分企业的设计生产能力很大，但开工严重不足。如洁能集团洗化产品设计生产能力为10万吨／年，现在仅年产3万吨，资产产出率低，造成了严重的资源浪费。
二、人才匮乏，缺少智力支持。自成立以来，开发区及区内企业引进了不少专业技术人才，但仍远远不能满足开发区发展的需要，各类专业人才尤其是高级科技与管理人才匮乏仍是制约开发区发展的重要因素。部分企业的许多先进设备，因为缺少技术人员操作，而成为摆设。高质量的产品因为缺少优秀的市场策划及营销人员，而只能为别人贴牌。
三、贴牌生产，无法做大做强。
星光糖厂生产的优质绵白糖，发往北京，由经销商重新包装、销售，很大一部分利润被经销商剥夺。洁能集团为立白集团来料加工洗化产品，年产量4万吨以上，甚至超过了自主品牌的产量。贴牌生产在短期内可以提高产量、增加经济效益，但长此以往，会使我们的企业成为别人的“附庸”，而限制发展。四、存在污染，环保设施不到位。部分企业根本没有环保设施，或者是有而不用，生产的废水直接排入沟渠，破坏了开发区形象，影响了居民生活，甚至对农业生产也造成了一定影响。
三几点建议
我市开发区应按照市委、市政府“工业立市”的战略思想和决策部署，抢抓天津滨海新区开发、济南省会城市经济圈建设的历史机遇，进一步解放思想、凸显特色、优化环境、整合资源、扩大开放，加快推进“南融北接”战略，实现二次创业。
一、进一步解放思想，优化发展环境。大力培育招商投资软硬环境，严格执行我市出台的《优化发展环境“十不准”办法》，降低行政性收费、放开非行政性收费、严格禁止乱收费。规范行政检查、规范行政处罚，任何单位未经市行政服务大厅批准不得到企业检查，对企业实施行政处罚，应当依据法律、法规、规章进行，其他任何规范性文件不得作为行政处罚依据。不得将罚没收入与单位经费、个人奖金挂钩，不得搞任何形式的提成。进一步加大对企业扶持力度，开展多种形式、经常性的银企对接活动，推进银企合作。鼓励园区内企业直接融资，支持有条件的企业在境内外证券市场上市融资、发行企业债券，拓宽融资渠道。放宽项目建设审批，帮助新上项目，特别是高新企业，尽快建成投产。
二、进一步整合土地，提高资源效用。对开发区现有存量土地进行清查盘点，要求长期闲置土地的企业限期投产、收取滞产金，甚至收回土地使用权。严格控制在区内建设商服建筑，不得在区内建设住宅等非生产性建筑。对基础设施和综合服务要求不高、配套性差的小企业向周边扩散，并迁出一些投入产出效益相对较低的企业，为重点企业留出发展空间。提高开发区企业准入标准，增加区内土地投资强度，进一步提高开发区土地集约化开发综合效益，把土地资金投入和效益产出比作为开发区考核的主要内容，最大限度地提高开发区土地的“产金量”。
答：“十一五”期间，国家高新区以科学发展观为指导，按照“四位一体”战略定位的总体要求，在优化创新创业环境、提升自主创新能力、促进体制机制创新方面做出很大努力，取得明显成绩。国家高新区已经成为我国依靠科技进步和技术创新推进经济社会发展、走中国特色自主创新道路的一面旗帜，成为引领科学发展、创新发展和可持续发展的战略先导。
问：“十一五”期间，国家高新区建设取得了哪些成绩？
答：经济持续较快增长，区域地位更加突出，相比于“十五”末，国家高新区2010年营业总收入、工业总产值分别增长了182.4%、161.6%。产业结构不断优化，新产业、新业态持续涌现，积极培育和发展新兴产业，大力推动产业结构调整，取得重大成效。创新资源日益丰富，自主创新能力显著增强，加快创新资源集聚，支持鼓励企业加大创新投入，推进新型产学研合作。创新创业环境明显优化，企业培育成长体系基本形成，不断健全创新金融服务体系，不断完善技术转移体系。有效推广绿色发展模式，城市功能不断完善，大力加强生态建设和环境保护，积极推广应用新能源产品，推进促进循环经济发展。战略位势显著提升，“三类园区”建设初见成效，“世界一流高科技园区”、“创新型科技园区”和“创新性特色园区”的建设稳步推进，升级了一批具有良好基础和发展潜力的省级高新区，基本建立了国家高新区分类指导的模式和特色发展的路径，对于理清园区发展思路、明确园区发展方向等方面起到了重要的推动作用。
问：国家高新区发展还存在哪些问题？
答：自主创新能力不强，特别是能够引领产业发展的原始性创新和集成创新成果不够多；又强又大的企业偏少；高新技术产业竞争力偏弱，真正处于高端和全球主导权的产业偏少；促进创新创业发展的金融体系仍不完善，产业组织不活跃，民间和社会资本还需进一步引导；在发展新兴产业、增强辐射、带动功能方面尚未形成跨部门、跨地区的政策协同机制等。
问：国家高新区在“十二五”时期面临怎样的形势？
答：1.为应对科技创新孕育新突破的趋势，主要发达国家将精力、人力、物力和财力集中于培育战略性新兴产业并努力创造新的经济增长点，新一轮科技革命和产业革命正加速到来。中国面临通过战略性新兴产业实现跨越发展的重要战略机遇。
国际金融危机发生以来，发达经济体增长趋缓，各国纷纷把科技创新作为实现经济复苏的关键，围绕市场、资源、人才、技术、标准等方面的竞争日趋激烈。国家高新区是我国高新技术企业参与国际竞争的服务平台，是我国抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。
面对复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行新情况新变化，必须紧紧抓住科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线。国家高新区要牢牢把握加快改革创新这一强大动力，抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破，着力提高原始创新能力，不断增强集成创新、引进消化吸收再创新能力。
问：国家高新区发展的指导思想是什么？
答：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，实施创新驱动发展战略，培育和发展战略性新兴产业，壮大高新技术产业集群，探索经济发展新模式和辐射带动周边区域新机制，努力将国家高新区建设成为自主创新的战略高地，培育和发展战略性新兴产业的核心载体，转变发展方式和调整经济结构的重要引擎，实现创新驱动与科学发展的先行区域，抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。
问：国家高新区发展的基本原则是什么？
答：坚持创新驱动，把提高自主创新能力贯穿于建设发展的各个环节，提高经济发展的质量和效益，探索实现科学发展的新途径；坚持统筹发展，促进产业结构在更高水平上的优化升级，增强聚集、辐射功能，带动周边区域和城乡协同发展；坚持深化改革，不断完善管理体制和运行机制，创新政策扶持模式；坚持扩大开放，充分利用国际资源，提升国际竞争力和影响力。
问：到“十二五”末，要实现怎样的发展目标？
答：到2015年，国家高新区要显著提高自主创新能力，经济继续保持较快增长，产业结构要进一步优化，努力实现“四个提升”，即，自主创新能力的提升、产业竞争力的提升、引领辐射力的提升、国际影响力的提升。
问：国家高新区在“十二五”中有哪些重点任务？
答：1.加快创新体系建设，提升企业自主创新能力。
2.大力培育发展战略性新兴产业，占据竞争制高点。
3.加快发展现代服务业，促进传统产业升级。
4.完善全链条孵化体系，促进企业做大做强。
5.巩固人才高地优势，努力打造人才特区。
6.完善科技金融体系，改善企业融资环境。
7.坚持开放合作发展，提高园区国际化水平。
8.加强分类指导，促进园区特色发展。
9.坚持以人为本，促进科学和谐发展。
问：国家高新区如何加快创新体系建设，提升企业自主创新能力？
答：加强原始创新和知识产出；建立更为顺畅的产学研合作关系；鼓励企业加大研发投入；加大平台建设力度；大力支持协同创新。
问：国家高新区如何大力培育发展战略性新兴产业，占据竞争制高点？
答：研究编制规划和行动方案；建设产业技术开发研究院；推广应用创新产品；设立产业投资基金；打造专业园区。
问：国家高新区如何加快发展现代服务业，促进传统产业升级？
答：大力发展高技术服务业；着力发展高端制造环节；大力扶持一批新型产业组织；建设“智慧园区”；加快发展文化产业。
问：国家高新区如何完善全链条孵化体系，促进企业做大做强？
答：着力提升孵化器服务质量和水平；着力建立企业加速成长机制；着力促进企业做大做强。
问：国家高新区如何巩固人才高地优势，努力打造人才特区？
答：加快集聚领军人才；完善政策体系；加强人才事业平台建设；创新人才培养和模式；完善人才激励机制。
问：国家高新区如何完善科技金融体系，改善企业融资环境？
答：推动引导基金体系建设；推动服务平台建设；完善投融资环境。
问：国家高新区如何坚持开放合作发展，提高园区国际化水平？
答：统筹利用国际要素资源；推动企业与产品的引进来与走出去；加快国际科技与商务合作平台建设。
问：国家高新区如何加强分类指导，促进园区特色发展？
答：加快国家自主创新示范区建设；全面推进三类园区建设；推动新升级国家高新区加快发展。
一、关于主体功能区划的层级
主体功能区划到底分几个层级？现在意见尚不统一，有的主张分中央、省、市、县四个层级，有的主张分中央和省两个层级，有的主张就是一个层级，由中央统一划分。由于主体功能区划是约束性、政策性很强的具有空间调控性质的区划，按照行政管辖权层层编制区划，很难体现宏观上统筹区域协调发展的战略意图，根据大多数人的意见，国家发改委初步决定在国家和省两个层面划分主体功能区。我们赞同在国家和省两个层面划分主体功能区，并建议在国家主体功能区下面再适当划分若干主体功能亚区；在省级主体功能区下面除了适当划分若干主体功能亚区外，还可以在主体功能亚区下面再划分一批具体功能区块。这是由于每类主体功能区的区域范围较大，内部的均质性相对较低，对开发方向的规定只能是原则性的，更多地体现战略性和政策性。如果长江三角洲地区总体上划为优化开发区域，由于长江三角洲各地区的发展水平实际上还存在很大差距，同时东部地区还要承担率先发展和应对国际竞争挑战的重任，因此也应确定部分区域为重点开发区域。同时，为了增加主体功能区划的可操作性，可以在主体功能区下面再分成几个亚区。以重点开发区域为例，重点开发区域是适宜大规模工业化和城市化需要的区域，在这个总体定位的前提下，可以考虑两个途径划分亚区：一是根据重点开发区域的开发时序进行分区，可以分成近期开发区和远期开发区，这样划分更加有利于形成合理有序的空间开发格局；二是根据重点开发区的主导功能进行分区，可以分成都市经济区和人口-产业集聚区两类。
二、关于确定主体功能区的主要因素
主体功能区划是兼顾自然区划和经济区划的综合性很强的区划，在划分方法上更强调经济社会、资源环境、人口规模的综合评价，更注重主体性和前瞻性。确定主体功能区主要考虑三方面因素：一是资源环境承载能力。指在自然生态环境不受危害并处于良好状态前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。它可以通过土地、水等重要资源丰度，环境容量，生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。二是现有开发密度。指特定区域经济开发的强度，集中体现在区域工业化、城市化的程度上。它可以通过单位面积人口密度、单位面积GDP产值、单位面积主要污染物排放量、建设用地面积占区域国土面积的比重等指标来反映。三是发展潜力。指在一定的资源环境承载能力条件下，按照规划的发展方向，区域未来发展的能力。它可以通过区位条件、发展基础和发展趋势等指标来反映。要在明确主体功能区划主要指标体系的基础上，对每一区划单元进行资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力三个维度的综合分析评价，以确定不同区域的主体功能。
三、关于主体功能区划与城市、土地规划的关系
当前空间规划中的一个突出问题是，由于各部门相互独立、自成一体编制规划，区域规划、专项规划尤其是空间规划之间缺乏衔接协调，城市规划与土地利用规划相互衔接不够，在一定程度上造成空间开发的矛盾和无序。因此，亟需从全局出发，建立一个能够协调各类空间布局规划的基础平台。目前，国民经济和社会发展规划纲要由于缺乏空间约束的刚性，在空间协调方面无法发挥统领作用；而主体功能区划作为各类涉及空间布局规划的基础，是落实国民经济和社会发展规划纲要中空间布局和空间调控总体要求的载体，可以成为政府在区域内协调各类空间规划和专项规划的基本平台，从而有利于加强空间规划的衔接协调和综合管理工作。要按照社会主义市场经济体制改革的方向，逐步建立以主体功能区划为基础，城市规划和土地规划定位清晰、功能互补的空间规划体系。主体功能区划要统筹区域内经济布局、人口分布、城市格局、土地利用和基础设施网络。城市规划要依据主体功能区划，做好城市容量、城市功能分区、市政设施和城市建设详细规划。土地规划要依据主体功能区划、城市规划和其它涉及空间布局的专项规划，做好土地保护和土地利用的详细规划和具体供地计划。
主体功能区划要发挥优化空间布局、规范空间开发的基础性作用，更好地为其他涉及空间布局的规划提供依据和指导，还必须做到以下两点：一是主体功能区划必须具备科学性，要有扎实的分析和科学的预测，要经得起实践的考验，这是其发挥基础性作用的前提。二是必须通过立法提高主体功能区划的法律效力，目前城市规划、土地规划都有相应的法律法规，主体功能区划也必须从法律角度确立其基础性空间规划的地位，这是其发挥基础性作用的保证。
四、关于生态功能区划和主体功能区划的关系
生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并制定相应配套政策的过程。主体功能区划和生态功能区划存在明显的功能差异，生态功能区划是以保护生态环境为主要功能导向的区划，主体功能区划是以调控和规范区域开发行为为主要功能导向的区划。在区划性质上，生态功能区划主要考虑区域的自然属性，是根据区域自然要素进行的专项性区划；主体功能区划除了考虑区域的自然属性，还要考虑区域的经济、社会和文化属性，是建立在自然区划和经济区划基础上的综合性区划。在区划作用上，生态功能区划主要在生态系统维护和生态环境建设领域发挥作用，主体功能区划主要在统筹区域协调发展和调控空间开发格局方面发挥作用，其政策性和约束性更强。总体上看，主体功能区划和生态功能区划既相互联系又相互区别，生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据，主体功能区划是保障生态功能区划落实的重要载体和途径，两个区划各有侧重，不能替代。
五、关于主体功能区和开发区、自然保护区的关系
主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，按照统筹区域发展和人与自然和谐发展的原则要求来划分的，并辅以相应的配套政策。每个主体功能区域覆盖的面积都比较大，有的可能会覆盖几个省市区。由于主体功能区的区域范围较大，内部的均质性相对较低，相对于区域内部存在的许多具体功能，只能从宏观上调控和规范区域开发行为出发，确定该区域起主导作用的区划，即主体功能。区域的主体功能确定以后，该区域内的其它具体功能仍然存在，有的具体功能可能会弱化，有的具体功能可能会加强，还有的可能会形成新的具体功能，但前提条件是必须服从和服务于主体功能。在主体功能区划工作过程中，应该妥善处理好主体功能区和开发区、工业园区和各类自然保护区的关系。开发区、工业园区和各类自然保护区是依据法律法规或政府规章设立的、具有特定的开发功能或保护功能的区块，其范围较小，内部均质性较强。依法设立的各类自然保护区，包括部级和省级自然保护区、重点风景名胜区、森林公园、地质公园及世界文化自然遗产，原则上不论被划入限制开发、优化开发还是重点开发区域，均应实行强制性保护，严禁不符合法律法规的开发活动。但是被划入重点开发区域的，其保护范围和保护强度应当作适当调整，妥善处理好开发和保护的关系。清理整顿以后，经国家和省级政府批准设立的开发区和工业园区，原则上仍应继续作为经济开发和产业集聚的重点。但是，被划入限制开发和禁止开发区域的，应该重新进行环境影响评价，重新研究产业导向和项目准入条件，危及生态环境保护的必须取消或调整；可以继续存在的，其开发范围和开发强度应该调减，必须控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
六、关于部级主体功能区的划分方法
划分部级主体功能区，必须体现国家统筹区域发展的战略意图，选择具有国家甚至全球意义的区域作为部级的主体功能区。部级主体功能区建议由国家发改委牵头有关部门会同省级政府共同划分，做到自上而下，上下结合，部级主体功能区划和省级主体功能区划联动开展。在工作方法上以国家发改委为主，自上而下，国家在划分主体功能区上占据主导地位。如果让各省先划分主体功能区再由国家选择，势必会出现各省都把重点开发区数量报多、范围报大的情况，而且协调起来比较困难。部级主体功能区划应当把跨省市区行政界限的主体功能区作为重点；在划分过程中要让省级政府参与，充分考虑地方的意见；在初步划分方案形成后要书面征求省级政府的意见。同时，我们也建议国家要加强与有关部门和省市区之间的协调。协调的过程，就是统一思想认识的过程，就是统筹区域发展的过程，就是处理相互利益关系的过程。
七、关于省级主体功能区的划分方法
从我省的情况看，由于我省陆域面积（10.18万平方公里）较小，工业化和城市化进程较快，空间开发的密度和强度较高，因此，我省级主体功能区划宜实行全覆盖。同时，由于我省地形复杂，区域发展差距较大，同一类型主体功能区的开发方向和具体功能定位也存在较大的差异。为了提高主体功能区划的科学性和可操作性，我们主张在划分省级主体功能区时，在主体功能区下面再分若干主体功能亚区，在每类主体功能亚区下面再划分具体功能区块，全省设立包含主体功能区、主体功能亚区和主体功能区块三个层级的、以乡镇为基本空间单元的区划体系。编制省级主体功能区划，在方法上也应采取自上而下，上下结合，省市县联动。建议国家制定主体功能区划分标准、指标体系和总体要求，明确主体功能区划的编制和审批程序。省级主体功能区划工作要在国家的统一部署下进行，同时要加强与国家主体功能区划的衔接，充分反映国家确定的主体功能定位。市县主体功能区划工作，要在省级主体功能区划的基础上进行，基本同步。我省已经根据省级主体功能区划工作的总体部署，明确了省市县不同层级主体功能区划工作的主要内容和重点，主要是：省级提出主体功能区划报告，明确主体功能区、主体功能亚区、具体功能区块的体系和划分方案；市级提出主体功能区划方案，明确主体功能亚区的范围和功能定位，理顺主体功能亚区和具体功能区块的关系；县(市、区)级提出主体功能区划意见，明确具体功能区块的范围和具体功能定位。省市县不同层级的主体功能区划工作，都要高度重视周边地区跨行政区域的功能区划，主动进行研究、沟通和协调。关于省级主体功能区与部级主体功能区的衔接问题，我们认为应当遵从下位区划服从上位区划的原则，在服从国家确定的大尺度主体功能区的前提下，通过在该类型区下再划分主体功能亚区和具体功能区块的形式，充分反映当地的实际情况，体现因地制宜的原则要求。
八、关于配套政策的上下衔接
总体来说，省级主体功能区的配套政策应该从属于国家相应的配套政策，其政策效果应该是同方向的，而不能相互抵消。对于禁止开发区域和限制开发区域，其最主要的配套政策是财政转移支付政策。部级的禁止和限制开发区域，其转移支付应该通过中央财政加以解决；省里确定的省级禁止和限制开发区域，其财政转移支付应由省级财政解决。对于这两类开发区域的土地政策、产业政策、环保政策、人口转移政策等，省级配套政策应该在国家相应政策范围内进一步细化和具体化。对于重点开发区域，部级重点开发区域由国家制定配套政策加以重点扶持，其政策实施的范围应该是覆盖全国的；省级重点开发区域配套政策的扶持力度不应大于部级重点开发区域的扶持力度，省级重点开发区域的产业集聚、人口吸纳的作用范围一般要限于省域范围内。对于优化开发区域，关键是通过产业政策、环保政策、土地政策等限制其粗放式发展，促使其转入集约节约、高效清洁的发展模式。省级优化开发区域配套政策的实施范围和政策力度均低于国家，这主要是因为省级优化开发区域的资源环境制约还没达到部级优化开发区域的程度。
关键词：社区规划发展进程特色比较管理建议
中图分类号： G322 文献标识码： A 文章编号：
英国的城市学家E·霍华德100多年前在他具有世界性影响的著作《明日的田园城市》中富有远见的指出：“城市一定要增长，但是其增长要遵循如下原则：这种增长将不降低或破坏，而是永远有助于提高城市的社会机遇、美丽和方便。”在这本书出版一年后，英国建立了田园城市规划协会；随后城市社区的美化改造作为一种规划运动，波及了整个欧美社会。社区规划不仅给人类环境建设提供了合理有序安排的要求和范式，更为人居环境条件改善、生活质量提高提供了科学的保障，并且成为现代社区可持续发展的思想基础和内在动力。二战后国际社区发展运动进一步把社区规划的发展理念和原则推进到发展中国家；我国在改革开放的年代中也发现在城市化的加速过程中，原有的城乡规划较为宏观和偏重物质载体的布局结构，而不能满足城市现代化的科学决策需要，特别是在城市社区民族化、个性化的发展中，越来越需要有具体可行的社区规划来因时制宜、因地制宜地指导城市更新、小区出新和人居环境的建设。
1国际社区规划发展进程
1.1现代社区规划的兴起
现代科学意义上的社区规划，是在20世纪50年代联合国组织推进的社区发展运动中直接促成的。第二次世界大战后，许多新兴的发展中国家普遍面临着贫穷、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。而要解决这些问题，仅依靠政府力量远远不够。于是一种运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想应运而生。此后，联合国还在世界各地举行了多次研讨会，探讨社区发展理论与方法，使得社区发展作为一个重要的理论要领而在全球得以迅速推广和实行。
根据中外关于“社区”概念的演进和基本特征，一般认为“社区是一定地域范围内一定规模人群的社会生活的共同体”。它“作为一定地缘群体和区域社会，是城市社会赖以存在和发展的基础”。而社区发展规划也称社区规划或社区设计，是以社区为单位的规划，是对社区建设的整体部署与设计。
20世纪70年代以后欧美等国郊区化盛行，但其弊病也逐渐凸显，终于促成了后来的“新城市主义”社区规划理念。其基本理念是从传统的城市规划和设计思想中发掘灵感，与现代生活特征相结合，以人们所钟爱的具有地方特色和文化气息的社区来取代缺乏吸引力的郊区化模式。“新城市主义”将区域的发展规划模式总结为3种：填充式开发、再开发以及新的生长区和卫星城。尽管这几种模式适用于不同条件，但不论以何种方式进行，起决定作用的是开发的品质而不是开发所处的位置和开发规模。“新城市主义”设计理念中所体现的“以人为本”的精神应成为人类住区建设的共同的追求，进而他的许多设计手依旧值得我们借鉴。
近年来，越来越多的人认识到城市的成长是有界限的。由于土地与资源供给的有限性，以往自由开发、无节制扩张的模式今后不能再继续使用。另一方面，处于对城市未来、未来城市人生活质量的堪忧，越来越多的人开始关心如何遵循“可持续原则”来进行社区建设的综合计划和试试城市开发，可持续社区发展规划已成为现代社区发展运动的新趋势。
1.2社区的多元化时代
社区规划是伴随着近代城市规划理念与理论的发展成熟而逐步演进的，早在19世纪末，英国人霍华德提出了“田园城市”构想之际，便已有了社区规划的雏形；20世纪30年代的“雅典”，将城市规划推进到一个现代性阶段，社区规划的理论与实践也便更贴近现实，进入到人群社区与建筑空间的有机组合阶段。在基层社区，规划建设是作为社会工作的一项内容出现的，对于个别社区的建设与管理工作的研究始于20世纪30年代，但作为一种多国的规划建设活动，它则始于20世纪50年代。20世纪50年代以后，不少国家通过制定计划来推动地方社会的发展，并使“社区发展”计划迅速发展，到了50年代末，全世界已有30多个国家推行社区发展计划，而且是全国性的。20世纪60年代后，全世界至少有60个国家在推行“社区发展”计划。
20世纪70年代以后，各种现代化、后现代主义以及可持续发展都在社区规划上打下了烙印，出现了新城市设计理念、可持续规划理念等等；与此同时，发展中国家的社区规划工作也蓬勃兴起并别开新路，国际社区规划步入了一个多元化的时代（如下表）。
社区规划指导思想和设计理念的演进
2若干发达国家社区规划特色比较
2.1美国社区规划管理
美国的城市问题早已不在面临城市扩张，而是面临城市衰退，所以城市规划并不重要，社区规划则多由民间或自治体自主研制。美国各大都市所发展的新社区与英国新镇规划区有所区别，大都位于各市郊区，发展漫无原则。
美国社区发展的一项特色就是在该国的社区规划建设中，“社区发展公司”扮演了组织者和实施者的角色。美国的社区发展公司成立于20世纪60年代，他们产生于向贫穷宣战、公民权利运动、房客组织和反歧视运动。利用社区投资法令作为工龄来活化社区的社区发展公司，实际上是一种规划和建设性组织。
美国的社区规划中最主要的制度有两类，即分区管制及土地细分规则，但这两类法规也充满市场的色彩。分区管制完全由自治体自行决定，也有的城市没有分区管制制度，土地使用的强度即由市场的竞价结果决定；土地细分规划，则已开发者付费、使用者付费的观念，打开并化解了开发利益归公的问题。
2．2英国的社区规划
英国的社区规划出现于1968年城市规划法修正案。其建议为将社区开发计划分成结构计划（或策略计划）及社区规划两层一体的计划体系，结构计划送主管大臣批核才生效，社区规划决定权在地方自治体。这样的社区规划其性质继承了原有城市规划体制的特点，诸如规划许可制、开发计划制、开发利益归公制等等。
20世纪70年代以后，公共参与的规划原则开始广泛地渗透进英国社区更新运动中。这时期还出现了一种“自下而上”的所谓“社区规划”。这是由社区内部自发产生的“自愿式更新”。“社区规划”通常规模较小，以改善环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标，这已成为八十年代以来欧美社区更新规划的主要方式。
近20年来的英国社区规划主要发展趋势在于：①市民参与的加强；②接受“反对意见”的申告；③于某些地区创设奖励开发制；④某些地区开始试行单一计划；⑤由单一计划的推行看，城市规划趋于地方权责的落实。
2.3日本社区规划
日本的社区规划出现有三方面的背景，一是日本战后的急速经济复兴与成长，结果三大城市圈人口过速且过度集中，而造成城市化蔓延，中心区大量增加，居住环境恶化。二是1960年代的社会运动，渐从反对运动走向环境权的要求，及至社区环境的保护运动。三是日本建筑管理制度中，对建筑执照的核发常依照行政指导要纲来弥补法的不足，结果体会出在城市规划上缺乏较细的计划，缺乏基地内的管制。
日本社区规划的特色有以下几点：①社区规划有法定的社区规划也有非法定的社区规划，法定的社区规划由政府与学术界合力促成；非法定的社区规划可以说是水到渠成，积累了指导要纲及建筑协定的经验。②社区规划以地方自治及居民为主的计划，强调公众（居民参与）性、公益性与公开性。③社区规划强调具体的综合性的计划，足以弥补原先建筑与城市规划之间的缝隙。④社区规划强调地区特色及日常生活的便利性与舒适性。⑤社区规划强调选择性、指导性，而不强调约束性。⑥社区规划不是立一个新的法来形成计划的制度，而是在已有法规的基础上来调整出一个可行的计划制度，所以矛盾较少。
3我国社区规划发展
3.1我国社区规划发展进程
经过30多年的改革开放和经济快速发展以后，我国逐渐进入了一个“矛盾凸显期”。人口老龄化、人口高密度、居住分异明显、社区环境不协调及社区管理不到位等突出问题，对城市社区建设和发展提出了重大的挑战。在社会和民生问题日趋激化的情况下，中共十围绕建设“和谐社会”的理念，把“改善民生、创新社会管理”作为社会建设的一项重要工作，明确提出“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。”
社区规划工作属于基层社会管理的一项重要工作，是推进和谐社会建设、强化基层管理的重要工具，也是促进社会健康和谐发展的积极举措，对于规划学界而言，它还是完善现有规划制度、方法的重要尝试。近年来，伴随着社会管理制度方面的创新，城乡规划领域也出现一些动向，在城市旧区更新、重塑社区形象和倡导公众参与方面都进行了一些实践，在借鉴西方社区规划管理经验方面也做出了诸多探索。随着我国城市化动力逐步由增量扩张的主导方式向增量扩张与存量优化同步结合的战略转变，城市发展逐渐向社区更新、整治、小尺度渐进的方向发展，并对城市社区的规划管理创新提出了更高的要求。如何应对这些新的形势，运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统社区规划管理模式及方式进行改造、改进和改革，成为了当下一项值得研究的重要课题。
3.2我国社区规划发展面临现状
当前我国城镇化发展仍然处于快速增长时期，2012年我国城镇化率已经越过50％，达到52％左右。回顾过往，从改革开放初期1978年17.9％，至今30多年来的城镇化率基本上按照年均1％的速度增长。也就是说，过去我国30多年我国城镇化率增长了30％，导致每年新增约1000万城镇人口，即城镇人口总计增长约3亿人。如果参照欧美发达国家现今城镇化水平80％左右来看，按照发展速度“回归分析法”趋势外推，未来我国30％的城镇化率还将增长4亿左右的城镇人口。
城镇化率速度之快是喜忧参半的。从积极的意义看，它反映出我国改革开放以来工业化发展和农业现代化发展的巨大成就，促进了农村剩余劳动力进城务工和身份转型，给我国城镇发展带来了巨大动力；从消极的方面看，约3亿农村剩余劳动力(未包括带眷家属人口)在短时间内涌入各级城镇，给城镇社会管理带来的压力也是空前的。这些压力包括可承受支付的住房短缺、用水用电等市政基础设施紧张、上学和看病难、文化娱乐等公共服务设施需求压力猛增等，这些压力造成各级城镇物质空间环境要素短期内供给不足，城镇生活质量受到严重影响；同时，物质空间环境要素的困境也导致相应社会问题和矛盾冲突的产生，如在居住文化融合、身份认同、贫富悬差和社会治安等方面带来了社会管理的困难。
由于城镇化率增长过快、城市人口集聚规模巨大等原因，使得短时期内所产生的社会各阶层利益矛盾和冲突来不及消化或缓解，以至于社会生态平衡被打破，而新的社会秩序和平衡又未能及时建立起来，从而导致社会矛盾凸显甚至可能爆发严重的社会冲突。
3.3我国社区规划管理建议
3.3.1确立社区规划的法定地位
与目前我国实行的城乡规划编制办法中的规划类型对照，社区规划并没有相应的位置，并不属于法定的规划编制类型。这对于当前特大城市开展社区规划工作十分不利。当务之急，需要确立社区规划的法定地位。具体来说，它既不属于总体规划，也不属于控制性详细规划和修建性详细规划，但它可作为一个专项规划而获得法定地位。这与我国历史文化名城的保护规划、某个城市道路交通专项规划或水系河道专项规划一样，社区规划可以作为一个专项规划与区层面的分区规划或街道办事处范围层面的控制性详细规划等法定规划相互补充、互为支撑。这在城乡规划编制办法修订中应予以确立，并可首先在特大城市中先行。
3.3.2明确社区规划编制和执行的主体
目前我国一些城市的社区管理运作基本分为“街道社区”和“居民委员会”两个层次。由于街道办事处范围层面具有政府派出机构的性质而具有较多的资源配置和法律赋予的管理权力，而且街道办事处所管辖的范围对于开展社区经济发展、社会发展和物质环境发展规划的作用与意义较大。因此，对应于街道办事处行政管辖范围，社区的重要活动大多通过街道办事处自上而下推动，由居民委员会组织落实。相比之下，居民委员会开展社区规划和组织社区活动所能调动的社会资源相对薄弱，但它在社区居民熟悉程度、心理归属感和地域边界划分等方面具有优势。因此，街道办事处和居民委员会这两个层次机构可以作为当前我国特大城市开展社区规划和建设的重要载体。根据研究，在社区规划编制单元的划分方面，可以与我国《城市居住区规划设计规范》(2002年版)中所确定的居住区人口规模相适应。在具体开展社区规划时，不同城市还应根据城市历史和发展特点加以选择应用。
3.3.3研究制定适应我国国情的《城市社区规划标准》
应尽快研究制定并《城市社区规划标准》，根据社区经济发展、社会发展和物质环境发展规划“三位一体”核心内容的具体要求，指导城市社区规划的编制工作。这一标准应与国家相关的法律法规相一致。
3.3.4建立社区规划中的公众参与制度
近年来我国特大城市居民社会事务的公众参与能力和水平不断提高，参与愿望不断加强，参与途径不断增多。虽然在城市规划编制办法中已经明确“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的二十字方针，但是，对于社区规划公众参与还没有明确的规定。整体上看，我国城乡规划中公众参与的层次还属于没有参与或象征性参与的阶段。因此，在制定颁布《城市社区规划标准》法规文件时，应明确公众参与社区规划的法定程序，如具体规定在什么阶段参与、如何参与、参与人数、意见采纳、规划公示和决策程序等方面的条款内容。
3.3.5在城市街道社区建立“社区规划师”制度
建议通过城市的人民代表大会立法程序，在城市街道办事处机构内设置“社区规划师”岗位，配备具有注册规划师资格的规划管理人员，负责街道范围内社区规划编制、实施和管理的具体工作。同时，社区规划师作为社区整体利益和公众参与的代言人，负责与街道社区所在区或城市的上级主管部门进行协调沟通。在开始这项工作的初期，可以先实行聘用或兼职途径，也可以和高校建立校地合作关系，以聘请城市规划专业研究生挂职实践作为辅助方式，待条件成熟后可实行全职上岗。
4结语
城市社区是城市发展的基础单元，面对城市发展日益复杂化、多元化的问题，加强城市社区的规划管理与创新，是让城市充满生机与活力的重要途径。诚如城市规划的本源来自于价值理性一样，在借鉴西方社区规划方法与理论的实践过程中，如何发挥社区规划管理创新中的工具理性，建设具有中国特色的和谐社区，需要政府、规划师和社会大众的共同努力才能达成。我们还需要在更深层次、更广泛的层面开展研究与实践，包括在城市旧区更新、重塑社区形象、倡导公众参与方面开展进一步的尝试，推动社区规划在我国的全面发展，完善现有的城乡规划结构，创新社区规划的理念、方法、实施与管理机制。
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一、背景考察长期以来，我国沿边地区作为边远地区，受国际关系，方针政策等条件因素的影响，远离国家经济建设中心，其经济发展未能与全国经济发展融为一体，受“打完再建”思想民影响，投资甚省，边远成为沿边地区发展的区位劣势。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿边地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿边地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。“十一界三中全会后”，我国实行对外开放的政策，特别是沿边各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”战略方针的实施和近几年中国与周边国家关系缓和和正常化，使沿边地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸。使边远这一劣势转化为区位优势。使沿边地区、城市同沿海地区、开放特区一样，成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。
沿边开放地区城市规划的发展方向分析社会主义计划经济社会主义市场经济规划目的计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务贯彻规划（贯彻规划原则与国标）与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务也为创造好的人居环境服务研究型规划（研究预测疏导综合发展问题）规划背景影响因素单一性、封闭型复杂性、开放性把握因素的程度确定性不确定性对象主体政府与官员除政府官员外，新增房地产商、企业家等城市建设投资渠首国家投资（目光向上）国家、集体、个人一齐上，还有外商投资（目光上下、内外结合）土地利用制度主要为单纯的物质形态规划有偿使用规划核心内容行政手段为主注重综合性的超态规划规划措施行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重沿边地区城市发展的动力由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿边开放城市的建设等方向转化，社会主义市场经济对沿边地区城市规划对城市规划工作的影响是全方位的，现仅就主要内容概括如下：由此可见，沿边地区的城市规划工作因沿边地区及城镇的超常规发展而面临着崭新的、前所未有的系列问题，须适时提出新对策。
二、问题审视
问题之一：城市发展方向雷同化长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使边境城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各城急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、“商贸城市”、“农副产品加工”城市等。
问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针（房），眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通对策等大城市问题提前在黑河、绥芬河等沿边开放城市（小城市）出现。
问题之三：重开发区轻老城区尽管出于加快招商引资步伐，改善投资环境等良好的愿望，不少边境城镇纷纷脱离老城区避建边境经济合作区，致使老区规划建设脱节，开发区热问题不少。
问题之四：影响规划的不定性因素太多，规划人员进退维谷由于受社会主义市场经济体制的影响，边境城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着从多的不定性，作为计划的继续和深化的城市规划的适应性已不复存在，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，双能通过专家评审的规划方案。
问题之五：缺乏城市特色近年来边境城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面众城一面的现象大有一发展不可收之势，边境城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民良好的城市文化氛围。
问题之六：技术落后，规划方法陈旧由于，缺乏设备、资金、人才等因素，致使边境地区规划在理论、方法、技术仍沿用50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，急待解决。
问题之七：规划缺乏民众参与当前边境地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为主题的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。
问题之八：忽视对应国家对应城市的研究知已知彼能战而不殆，但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展有机联系。
问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究和引以为戒国外边境城市的发展模式应为我国沿边开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。
问题之十：土地基本无偿使用与土地有偿使用的盲动性。当前沿边开放地区城市土地基本上所处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控详工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。
三、对策思考
对策之一：我国边境长2万多公里，边境城镇建设发展的个性大于区性。地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性。如以黑龙江省边境城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼边境地区开放地区对内与全省、东北经济区、全国，对外与俄罗斯远东与西伯利亚地区、东北亚地区、亚太地区乃至世介经济地带之间的宏观地域关系，摸清边境城镇的位置与交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中双有铁路、公路之分，其历史基础与现状态势、社会经济条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同，因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，邓其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在南联北开的全方位开放格局中能够有的放矢，因地因时制定，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。
对策之二：强调经济、社会、环境效益的统一妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益为中心，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施，双要节约土地少占良田，还要积极控索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使边境城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学兰图。其次，要为边境城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游息都方便、舒适的空间环境，以不断满足边城人民随着边境城镇经济发展而不断提高的物质和精神生活水平，确定一个因地制宜的、点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能予防减少和克服环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城。
对策之三：强调规划与发展的整体性，重视协同好老区和新区的关系当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区（实质是新区）建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按着《城市规划法》所确定的基本原则为准绳，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划，统一管理，统一建设避免新的条块分割的产生，也减少土良田的占用，提高老城区土地利用率。
对策之四：突出强调弹性，适应多变性强调弹性规划与设计，处理好影响边境城镇发展的多情景问题，是边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。在大力发展社会主义市场经济的前提下，边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的不定情景，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同、将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的，国境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分贸有余地保持活性，尤其是在用地布局上考虑“相容性”以综合区替代功能区，以保证市场经济条件下，发展项目难以确定，需要滚动发展，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关子法，规划不一定绝对按20年、5年、近期考虑，而是按目标体系的展开，因时制宜分期滚动实施。
对策之五：因地制宜，创造边境城市特色与风貌着眼边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势；进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。
对策之六：强调科学性、加强技术进步加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定景相结合的方法，是边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新开拓边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科演技榔展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。应在实践中控索和总结一套适应边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时的反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。应构造边境城镇规划的方案库，应强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化和有备无患观点。
对策之七：建立民众参与机制，创造参与环境多创造民众参与机会并形成制度。强调民众参与强化社会民众的规划参与意识，对制定和实施边境城镇规划至关重要，世界许多城市的调查表明，若市民存在较强烈的主动参与意识，则规划实施在组织管理上将十分顺利，反之，则给规划及实施带来麻烦，甚至会拖延或阻碍规划目标的实现。强调公共参与，发挥共众参与的自觉性、主动性和积极性，是体现新时期社会主义民主普遍性的需要，将“从群众中来，到群众中去”提高到“公众主动参与规划，规划必须公众参与”是真正体现“人民城市人民规划、人民城市人民建”的迫切需要。
因此为了适应和促进公众主动参与边境城镇规划的意识，应注重以下四个问题。
首先规划决策和规划编制者应进一步扩大边境城镇社会先遣队是层及热心边城发展的海内外人士的公众参与面，采取协商对话等多种途径主动接纳公众的参与；
其次，应贯彻《城市规划法》的有关要求，提高整个社会的规划透明度，形成宽松和谐的规划环境，激发公众的主动参与精神；
第三，应普及城市规划科学知训，使公众自学更新观念，树立全局观念，未来观念、深化规划意识，提高规划参与的科学性。
对策之八：强调宏观与微观对接与对等，主动为开放服务强化对接性，是适应边境城镇所处位置的特殊性要求，适应双方边境区域经济合作与发展的长远需要。首先应是宏观战略上的对接。沿海特区和城市发展的经验告诉我们，深圳与香港对接，珠海与澳门对接、厦门与台湾对接后的规划、建设与发展取得惹人瞩目的成绩。因此编制边境城镇规划，应首先考虑我方边境城镇和区域所面对的对方城镇和区域的发展态势和战略，如绥芬河等边境城镇所面对的俄罗斯远东滨海边疆区确定了建立国际自由贸易区为目标的“大海参崴规划”，因此在编制绥芬河市总体规划时，如不考虑与之对接的战略，则难以从地域综合协调的角度谋划绥芬河市的外向型经济建设与发展。其次是微观建设上的对接。俄罗斯非常重视边境城镇的建设，黑龙江省黑河、抚远、饶河、虎林等市、镇结应的俄罗斯城镇在人口规模、城镇建设水平等方面均高于我方，这是涉及到国家形象的大问题。因此从国格心理角度出发，我方的边境规划建设水准起码与俄方边境城镇相对接、对等，可见加强边境城镇规划的微观对接研究，对提高我省边境城镇的景观形象，具有非常重要的作用。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。编制全国主体功能区划规划是“十一五”规划中的一项新举措，涉及各地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全国人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及国家区域协调发展布局等，需要各有关方面广泛参与，深入研究，科学论证。为切实做好这项工作，经国务院同意，现就有关事项通知如下：
一、目的和意义
编制全国主体功能区划规划，就是要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。按主体功能区对全国国土空间发展方向和要求进行定位，是在区域发展中贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措，也是提高宏观调控水平的重要保证，有利于维护自然生态系统和建设资源节约型、环境友好型社会，对促进我国经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。各地区、各部门必须高度重视，从经济社会发展全局出发，认真做好规划编制工作。
二、主要任务和工作步骤
规划编制工作的主要任务是：提出全国主体功能区划基本思路，制定编制全国主体功能区划规划的指导意见，编制完成《全国主体功能区划规划》。工作分两个阶段进行：
第一阶段（2006年10-12月）：
1.全面开展基础研究。主要研究主体功能区划理论方法、指标体系和主体功能区划分标准，遥感、地理信息系统等技术支撑体系，全国主体功能区划方案及各主体功能区的定位和发展方向，分类管理的区域政策框架等。同时，在东部、中部、西部和东北地区各选择1-2个典型地区，组织开展省级层面主体功能区的划分标准和方法等研究，为确定省级层面主体功能区划技术大纲提供基础。
2.研究形成全国主体功能区划基本思路，在此基础上制定编制全国主体功能区划规划的指导意见。
3.适时召开专题会议，全面部署全国主体功能区划规划编制工作。
第二阶段（2007年1-12月）：
1.2007年9月底前，在继续深入研究的基础上，提出全国主体功能区划方案、各主体功能区的定位和发展方向及主体功能区区域政策框架。
2.2007年底前，在广泛征求意见的基础上，编制完成《全国主体功能区划规划（草案）》，报国务院审议。
三、工作组织和要求
长期以来，我国沿边地区作为边远地区，受国际关系，方针政策等条件因素的影响，远离国家经济建设中心，其经济发展未能与全国经济发展融为一体，受“打完再建”思想民影响，投资甚省，边远成为沿边地区发展的区位劣势。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿边地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿边地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。
“十一界三中全会后”，我国实行对外开放的政策，特别是沿边各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”战略方针的实施和近几年中国与周边国家关系缓和和正常化，使沿边地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸。使边远这一劣势转化为区位优势。使沿边地区、城市同沿海地区、开放特区一样，成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。
沿边开放地区城市规划的发展方向分析
社会主义计划经济社会主义市场经济
规划目的计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务――贯彻规划（贯彻规划原则与国标）与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务也为创造好的人居环境服务――研究型规划（研究预测疏导综合发展问题）
规划背景影响因素单一性、封闭型复杂性、开放性
把握因素的程度确定性不确定性
对象主体政府与官员除政府官员外，新增房地产商、企业家等
城市建设投资渠首国家投资（目光向上）国家、集体、个人一齐上，还有外商投资（目光上下、内外结合）
土地利用制度主要为单纯的物质形态规划有偿使用
规划核心内容行政手段为主注重综合性的超态规划
规划措施行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重
沿边地区城市发展的动力由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿边开放城市的建设等方向转化，社会主义市场经济对沿边地区城市规划对城市规划工作的影响是全方位的，现仅就主要内容概括如下：
由此可见，沿边地区的城市规划工作因沿边地区及城镇的超常规发展而面临着崭新的、前所未有的系列问题，须适时提出新对策。
二、问题审视
问题之一：城市发展方向雷同化
长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使边境城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各城急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、“商贸城市”、“农副产品加工”城市等。
问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益
当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针（房），眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通对策等大城市问题提前在黑河、绥芬河等沿边开放城市（小城市）出现。
问题之三：重开发区轻老城区
尽管出于加快招商引资步伐，改善投资环境等良好的愿望，不少边境城镇纷纷脱离老城区避建边境经济合作区，致使老区规划建设脱节，开发区热问题不少。
问题之四：影响规划的不定性因素太多，规划人员进退维谷
由于受社会主义市场经济体制的影响，边境城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着从多的不定性，作为计划的继续和深化的城市规划的适应性已不复存在，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，双能通过专家评审的规划方案。
问题之五：缺乏城市特色
近年来边境城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面众城一面的现象大有一发展不可收之势，边境城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民良好的城市文化氛围。
问题之六：技术落后，规划方法陈旧
由于，缺乏设备、资金、人才等因素，致使边境地区规划在理论、方法、技术仍沿用50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，急待解决。
问题之七：规划缺乏民众参与
当前边境地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为主题的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。
问题之八：忽视对应国家对应城市的研究
知已知彼能战而不殆，但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展有机联系。
问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究和引以为戒
国外边境城市的发展模式应为我国沿边开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。
问题之十：土地基本无偿使用与土地有偿使用的盲动性。
当前沿边开放地区城市土地基本上所处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控详工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。
三、对策思考
对策之一：我国边境长2万多公里，边境城镇建设发展的个性大于区性。地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性。
如以黑龙江省边境城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼边境地区开放地区对内与全省、东北经济区、全国，对外与俄罗斯远东与西伯利亚地区、东北亚地区、亚太地区乃至世介经济地带之间的宏观地域关系，摸清边境城镇的位置与交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中双有铁路、公路之分，其历史基础与现状态势、社会经济条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同，因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，邓其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在南联北开的全方位开放格局中能够有的放矢，因地因时制定，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。
对策之二：强调经济、社会、环境效益的统一
妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益为中心，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施，双要节约土地少占良田，还要积极控索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使边境城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学兰图。
其次，要为边境城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游息都方便、舒适的空间环境，以不断满足边城人民随着边境城镇经济发展而不断提高的物质和精神生活水平，确定一个因地制宜的、点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能予防减少和克服环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城。
对策之三：强调规划与发展的整体性，重视协同好老区和新区的关系
当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区（实质是新区）建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按着《城市规划法》所确定的基本原则为准绳，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划，统一管理，统一建设避免新的条块分割的产生，也减少土良田的占用，提高老城区土地利用率。
对策之四：突出强调弹性，适应多变性
强调弹性规划与设计，处理好影响边境城镇发展的多情景问题，是边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。
在大力发展社会主义市场经济的前提下，边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的不定情景，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同、将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。
强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的，国境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分贸有余地保持活性，尤其是在用地布局上考虑“相容性”以综合区替代功能区，以保证市场经济条件下，发展项目难以确定，需要滚动发展，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关子法，规划不一定绝对按20年、5年、近期考虑，而是按目标体系的展开，因时制宜分期滚动实施。
对策之五：因地制宜，创造边境城市特色与风貌
着眼边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势；进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。
对策之六：强调科学性、加强技术进步
加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定景相结合的方法，是边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。
改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新开拓边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科演技榔展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。
应在实践中控索和总结一套适应边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时的反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。
应构造边境城镇规划的方案库，应强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化和有备无患观点。
对策之七：建立民众参与机制，创造参与环境
多创造民众参与机会并形成制度。强调民众参与强化社会民众的规划参与意识，对制定和实施边境城镇规划至关重要，世界许多城市的调查表明，若市民存在较强烈的主动参与意识，则规划实施在组织管理上将十分顺利，反之，则给规划及实施带来麻烦，甚至会拖延或阻碍规划目标的实现。
强调公共参与，发挥共众参与的自觉性、主动性和积极性，是体现新时期社会主义民主普遍性的需要，将“从群众中来，到群众中去”提高到“公众主动参与规划，规划必须公众参与”是真正体现“人民城市人民规划、人民城市人民建”的迫切需要。因此为了适应和促进公众主动参与边境城镇规划的意识，应注重以下四个问题。首先规划决策和规划编制者应进一步扩大边境城镇社会先遣队是层及热心边城发展的海内外人士的公众参与面，采取协商对话等多种途径主动接纳公众的参与；其次，应贯彻《城市规划法》的有关要求，提高整个社会的规划透明度，形成宽松和谐的规划环境，激发公众的主动参与精神；第三，应普及城市规划科学知训，使公众自学更新观念，树立全局观念，未来观念、深化规划意识，提高规划参与的科学性。
对策之八：强调宏观与微观对接与对等，主动为开放服务
强化对接性，是适应边境城镇所处位置的特殊性要求，适应双方边境区域经济合作与发展的长远需要。
首先应是宏观战略上的对接。沿海特区和城市发展的经验告诉我们，深圳与香港对接，珠海与澳门对接、厦门与台湾对接后的规划、建设与发展取得惹人瞩目的成绩。因此编制边境城镇规划，应首先考虑我方边境城镇和区域所面对的对方城镇和区域的发展态势和战略，如绥芬河等边境城镇所面对的俄罗斯远东滨海边疆区确定了建立国际自由贸易区为目标的“大海参崴规划”，因此在编制绥芬河市总体规划时，如不考虑与之对接的战略，则难以从地域综合协调的角度谋划绥芬河市的外向型经济建设与发展。
其次是微观建设上的对接。俄罗斯非常重视边境城镇的建设，黑龙江省黑河、抚远、饶河、虎林等市、镇结应的俄罗斯城镇在人口规模、城镇建设水平等方面均高于我方，这是涉及到国家形象的大问题。因此从国格心理角度出发，我方的边境规划建设水准起码与俄方边境城镇相对接、对等，可见加强边境城镇规划的微观对接研究，对提高我省边境城镇的景观形象，具有非常重要的作用。
对策之九：强调借鉴性，以国外边境城镇规划与发展的经验教训为戒
“他山之石，可以攻玉”。国外边境城镇的规划、建设和发展经历，为我国边境城镇规划，提供了宝贵的经验，为避免走弯路，应在充分的比较和借鉴中探索一条具有沿边地区特色的城镇规划模式。
例如，美――墨边境地区已形成一个潜在的、爆发性的国际性城市化地区。美――墨边境成对的城市中心或“孪生城市”的增长，被称为“国际化共性现象”，是典型的沿边城市的增长到一定阶段后，边境地域逐渐一体现化且已加入到全球经济体系之中，在此过程中边境城镇既发挥着积极作，同时也存在着不少问题，非常值得我们借鉴，以便超燧指导我方边境城镇与对方边境城镇“共生”的可能性与必要性，为科学预测边境城镇的未来提供研究背景。
对策之十：树立土地经济价值观念，加强控制性规划工作
一、高度重视编制全省主体功能区规划
编制全省主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全省主体功能区规划，推进形成主体功能区，是贯彻党的十七大的战略部署，推动科学发展、促进社会和谐的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于资源节约和环境保护，促进经济社会又好又快发展，实现江西科学崛起、和谐崛起。
全省主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是编制各级各类规划、优化空间布局、落实建设项目的基本依据，是各级政府履行经济调节、社会管理和公共服务职能的重要手段。
二、明确规划编制的指导思想和原则
(一)指导思想。高举中国特色社会主义旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，统筹谋划好未来全省人口和经济的基本格局，逐步形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局，促进江西在新的起点上实现科学崛起、和谐崛起。
(二)主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡居民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。
根据上述指导思想和原则，编制全省主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。围绕科学崛起、和谐崛起，坚持集约发展、协调发展、可持续发展，促进科学合理、有序适度开发，实现经济社会又好又快发展。
二是处理好全局与局部的关系。推进形成主体功能区要从全局利益出发，在坚持中央统一部署的基础上，统筹考虑全省国土资源空间，做到局部服从全局、全局兼顾局部，谋求全省整体利益、长远利益的最大化。
三是处理好近期与长远的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改，近期保持稳定，远期可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，依照程序和规定调整主体功能定位，主要是重点开发区域调整为优化开发区域。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好各类规划的关系。主体功能区规划是统领各级各类规划的基础性、战略性和约束性规划，同时，主体功能区规划要以国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城镇规划、生态建设和环境保护规划等各类规划为支撑，加强衔接协调，充分利用已有的规划成果。
八是处理好各项政策手段的关系。要加强政策手段的衔接配套，形成有利于推进形成主体功能区、有利于消除各级政府顾虑、有利于充分调动各级政府积极性的政策体系。省政府文件
三、明确规划编制主要任务
全省主体功能区规划由江西省主体功能区规划编制工作领导小组会同各设区市、各县(市、区)人民政府编制，规划期从2009年至2020年，并通过中期评估实行滚动调整。编制全省主体功能区规划的主要任务是：在科学合理评价国土空间的基础上，形成以县为单元、覆盖全省国土面积、主体功能清晰的区划方案，以及针对四类主体功能区的差别化配套政策体系，成为统领各级各类规划的战略性、基础性和约束性规划。
1做实做深前期研究和基础工作。主要工作有：一是研究提出划分四类主体功能区需要考评的各项经济、社会、资源、环境等指标体系，选取有可比性、连续性、可信度较高的统计数据，为明确四类主体功能区的基本概念、定性涵义、相关因素和基本单元提供依据。二是研究制定科学合理的评价办法和评分标准。对四类主体功能区的各项指标进行定量评分，量化说明各类主体功能区的基本情况。三是理清编制全省主体功能区规划的基本思路。四是研究建立信息数据库。建立支撑主体功能区划分的基础地理信息数据系统，存储有关遥感、航测和勘探等技术资料，建立技术支撑平台，为主体功能区基础性研究和今后对主体功能区发展、监测、评估与调整提供依据。
2科学合理制定配套政策体系。根据国家出台的配套政策制定符合我省实际的具体政策，主要涉及财政、投资、产业、土地、人口管理、环境保护、绩效评价和政绩考核体系等。一是财政政策，主要是按照基本公共服务均等化原则，完善全省各级政府的公共财政体系建设，建立相应的财政转移支付制度。二是投资政策，主要是逐步形成按功能区和按领域相结合的投资政策，引导全省各级政府的投资决策符合主体功能区的定位要求。三是产业政策，主要是按照产业政策区域化原则，合理引导区域产业发展，鼓励不同的主体功能区选择不同的产业。四是土地政策，主要是按照统筹区域用地的原则，进一步完善适应主体功能区的土地管理和调控政策。五是人口管理政策。建立人口流动机制，促进人口合理有序流动。六是环境保护政策，主要是根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。七是绩效评价和政绩考核体系，主要是根据主体功能区定位，根据省政府确定的“六大考核体系”，科学设计相应的评价指标和绩效考核标准。其中，财政政策主要由省财政厅负责，投资政策和产业政策主要由省发改委和省经贸委负责，土地政策主要由省国土资源厅负责，人口管理政策主要由省人口计生委和省公安厅负责，环境保护政策主要由省环保局负责，绩效评价和政绩考核体系主要由省发改委和省统计局负责。
3精心编制全省主体功能区规划。主要工作有：一是在完成基础研究和基础工作任务的基础上，形成全省主体功能区规划大纲。二是各设区市、县(市、区)政府提出本辖区内各区域功能定位的建议。三是在综合各方面意见建议基础上，正式组织编制全省主体功能区规划，期间统筹衔接省域城镇体系规划、土地利用总体规划等相关规划。四是组织编制具体功能区规划，主要由各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，对辖区内国土空间进行落实和细化。
四、明确规划编制工作步骤
按照国家要求，结合我省实际，规划编制工作分为四个阶段进行。具体是：
1第一阶段，筹备起步阶段，时间是2007年11月。主要工作有：一是成立规划编制领导小组及办公室。二是确定专题研究方向和重点，将各项研究任务明确落实到具体单位和人员。三是成立专家咨询委员会。
2第二阶段，专题研究阶段，时间从2007年12月—2008年3月。主要工作有：一是研究完成技术标准、指标体系、评价方法，建立信息数据库。二是研究提出配套政策体系。三是研究提出基本思路，开展专家评审论证。四是各设区市、县(市、区)政府根据本区域实际情况，研究提出辖区内各区域功能定位的具体建议。
3第三阶段，形成规划大纲和规划编制阶段，时间从2008年4月—2008年10月。主要工作有：一是提出规划大纲，由规划编制工作领导小组办公室牵头，会同成员单位及有关科研机构研究提出，报领导小组审定。二是根据规划大纲正式起草规划。其中，6月份，形成规划初稿，并征求省内有关方面意见，上报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室衔接；9月份，根据国家衔接意见，修改完善规划，再报国务院主体功能区规划编制领导小组办公室进行衔接；10月底，根据各方面意见，形成规划(草案)。
4第四阶段，规划报审阶段，时间从2008年11月—2008年12月。主要是履行规划论证报批程序，对规划(草案)开展专家评审论证，形成规划送审稿，与专家论证报告一并报请省政府审议。
省政府审定后，正式对外规划并组织实施。同时，指导各设区市、县(市、区)政府根据全省主体功能区规划确定的主体功能定位，编制具体功能区规划，对辖区内国土空间进行落实和细化。
五、明确规划编制工作要求
1加强组织领导。成立江西省主体功能区规划编制工作领导小组及办公室，成员单位包括省发改委、省经贸委、省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、省环保局、省科技厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省人口计生委、省公安厅、省统计局、省地震局、省气象局、省测绘局等16个部门。领导小组负责协调解决规划编制中的重大问题，研究确定省级层面主体功能区划方案、配套政策，以及省域内跨行政区区划方案的衔接协调等相关重大事宜。办公室设在省发改委，具体负责开展前期研究、规划编制、衔接协调日常事务工作。
2加强技术保障。成立江西省主体功能区规划编制专家咨询委员会，重点针对政策研究及重大问题提出建议和提供技术性指导，开展咨询论证。委托有关单位开展前期研究和基础工作，研究提出划分标准、指标体系和评价办法，以及开展地理信息基础工作。
当前，全世界进入了生产力高度发达的信息时代，进入了全球经济的新时代，城市作为社会主体，它的地位、作用和空间形态也出现了明显的变化。今天，城市和区域的关系更加紧密，城市在区域中的中心地位更加突出，城市的区域作用范围更加扩大，城市之间的互动互存关系比以往任何时期更加密切。可以说，今天，世界上任何城市的发展都或多或少，直接间接地地与地区、国家乃至世界的发展联系在一起；和上下左右、内外、近远的城市进行着密不可分的相互作用，因此研究城市与区域、研究城镇体系，推动城镇之间的有机协调与共同发展有着十分重要的现实意义，也是社会经济发展的客观需要。
一、城镇体系与城镇体系规划
城镇体系是在一定地域范围内，以中心城市为核心，由一系列不同规模、不同职能、相互联系的城镇所组成的有机整体，它是社会经济发展的一种现象，城镇体系研究是认识区域城镇发展特点的重要手段和方法，区域城镇体系是与其社会经济发展背景相适应的。
城镇体系规划是政府行为，是国家或一定区域政府引导和协调区域城镇合理发展与布局规划；考虑到城乡发展的连续性，称为区域城乡空间发展与布局规划将更为准确。
就政府行为而方，区域规划的本质特征是多个发展上相互影响密切的行政单元通过制定共同的协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程。
从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以是由下而上的，但本质特征都是协调的。
由于体制的影响长期以来中央政府的投资成为区域开发资本的主要不源，因此规划比较注重如何计划所确定的建设项目。对发展所包涵的其它更广泛的内容研究不充分，对协调的重要性认识不足。
二、不同时期城镇体系规划的特点
城镇体系研究和城镇体系规划兴起于70年代末、80年代初，局限于当时的体制和经济发展理论和方法，城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡配置。因此，城镇体系规划的着眼点就在于确定城市的性质和规模。所谓性质就是可以配置何种产业和间门，所谓规模就是可以发展到多大的规模。随阒中国的经济的对外开放，经济体制得到不断地改革与发展，中国的城镇体系研究和城镇体系规划也在不断的发展和变化之中。
1.70年代末、80年代初，以为落实国家和地方政府重点建设项目为主要目的；
2.进入80年代中期以后，随着改革开发力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化的趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，成为研究和确定城市性质的重要手段和依据；但当时，规划还带有限制资源、资本“计划外”流动的企图；
3.90年代以来，随着社会经济的发展，市场经济体制逐步确立，酱多元化倾向促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，城镇体系规划开始重视城镇发展条件评价，开始研究城镇发展多重机会。
但是，十多年来城镇体系规划中一个根本性的问题是忽视了对区域整体发展效益与利益的研究。这是由计划经济体制和在这种体制的长期作用下形成的发展观念所决定的。
三、当前开展城镇体系规划要注意的问题
1.要适应转变政府职能的需要
政府在发展市场经济中的中心职能就是强化宏观调控，创造良好的经济社会发展环境。城镇体系规划要为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段，它的主要任务是：
（1）规划要以区域为整体，着重研究发何完善区域经济发展环境，确定区域城镇发展战略。要把确定引导城镇体系完善与发展的各项政策和措施作为规划的重点和核心内容。
（2）要在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导，协调和控制对区域整体发展不利的开发活动。通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施享，降低区域开发成本。
（3）要适应改革投资体制4需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资体制的需要，引导投资活动符合国家产业政策，促进国家对重大基础设施的投资取得更大的经济和社会效益，并保障社会公益性项目的建设，促进经济社会的协调发展。
2.建立整体规划的观念，不能就体系论体系
（1）在传统的计划经济体制下，国家投资是区域开发的最基本投资不源。计划部门通过“五年计划”和年度计划按行业和部门分配建设投资。由于这样的计划和投资体制，形成了部门发展和地区发展之间的矛盾（即所谓“条块分割”），导致产业发展与区域发展的不协调。同样的原因，区域规划也是按部门进行的。部门规划不可避免的要强调部门利益，而区域发展的整体利益、长远利益一旦被部门利益所替代，可持续发展就无人谈起。
（2）社会主义市场经济体制与传统计划经济体制比较，有一个根本性的变化，就是所有权和经营权的分离。这为协调部门利益奠定了基础。但是，还必须强调树立“整体规划”的概念，开展以区域整体发展为主体的区域规划，并建立必要的机制，保障区域可持续发展。
（3）城镇体系规划是以城镇（居民点）为主体的综合性区域规划，要全方位地研究影响城市化的各项因素。城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系。要加强市场经济条件下的城市化和城镇发展机制的研究。
（4）在从计划经济向市场经济的转变中，最重要的转变是在市场经济条件下，生产要素（劳动力、资本和土地）受市场的支配而自由流动。因此，规划要加强对生产要素流动规划律，以及各项要素对城市化与城市发展作用关系的分析和研究。
（5）制订综合性的规划，必须具备全局观念；实施综合性的规划，必须借助各部门的力量。
3.注重强化协调的手段和措施
资本多元化导致利益主体的多元化。规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。因此，必须要强调协调。
区域规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。
·协调的目的：发挥城市的中心作用带动区域发展。
·协调的重点：区域与城市发展的协调和城市与城市发展的协调。
·协调的内容：包括对开发内容的协调、空间的协调和开发时续的协调。
不同的地域层次、不同的功能空间协调的问题手段不同。要以区域发展差异分析的为基础，把握协调的必要性和可能性时，还要注重对实施机制和调控手段的研究，不仅要研究如何高效地安排建设，更重要的是要研究如何有效地实施控制。
要把区域城镇发展布局与区域土域土地利用紧密地结合起来，不仅要对开发活动在空间和时间上作出合理的安排，而且要从维护域经济社会持续发展的目的出发，综合考虑长远发展和环境保护的需要，在空间和时间上对不合理的开发活动进行限制。要把对区域土地开发利用活动的控制，作为间接调调控区域开发和产业布局的重要手段，从而使城镇体系规划具有可操作性。
4.要加强区域城镇发展条件分析和综合评价
进行区域城镇发展条件分析和综合评价的目的是，明确区域发展的有利条件和制约因素，发现问题，提出对策既不能局限于行政区域，更不能应区域论区域。
5.要提高规划的弱性和可依据性
要开展多目标、多方案研究。这里所说的多方案，是指与区域发展战略研究相结合的多重发展目标引导下的多方案。这些方案应并行地纳入规划成成果，以利于政府实施对区域发展与建设的动态管理。
6.要特别重视城市规划下策研究，建立健全区域规划的实施管理机制
区域规划要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；既有约束公众的，也有约束政府部门的。
实施区域规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。也就是说，不仅要使编制跨行政区域的规划成为可能，更重要的是要使实施规划得到保障。
7.充分重视科学技术进步，特别是交通、信息传播技术以及能源开发技术的发展，对城市产业结构、居民生活方式、城市布局和区域城镇空间结构的影响。
结语：随着中国经刘发展的国际化，中国城镇体系必然要与世界城镇体系接轨，因此要济生对世界城镇体系特点与发展趋势的研究，要建立有利于促进我国对外开放和参与国际经济循环的城镇的体系。
参考书目：
为深入贯彻落实省、州革命老区开发建设规划工作会议精神，认真开展好全县革命老区开发建设规划工作，经县委、县人民政府研究决定，今天在这里召开*县革命老区开发建设规划工作会议。今天会议的主要任务是安排部置当前和今后一段时期革命老区开发建设规划工作任务，明确各部门工作职责，确保顺利推进*县革命老区开发建设。下面，我讲四点意见：
一、提高认识，充分认识做好革命老区开发建设规划工作的重要性和必要性
革命老区是指在土地革命战争时期和解放战争时期在中国共产党领导下创建的革命根据地。作为红色政权和人民武装根据地，革命老区在传播革命火种、培养锻炼干部、壮大革命队伍等方面作出了巨大的贡献，为党的事业发展立下了汗马功劳。如今，改革开放30年了，全县社会经济获得了较快发展，广大人民群众生产生活水平得到了普遍提高，但我县大部分革命老区经济社会发展速度依然严重滞后，老区人民群众生活水平仍然低于其它地区。为此，加快革命老区开发建设工作力度，贯彻落实党的十七大精神，努力建设富裕民主、文明和谐*成为摆在各级党委、政府面前的一项重要的政治任务。为认真做好当前革命老区开发建设规划工作，各乡（镇）、场，各部门必须进一步提高认识，充分认识到做好革命老区开发规划编制这一项基础性工作的重要性，以饱满的工作热情，认真组织开展好革命老区开发建设工作。这主要是因为搞好革命老区规划编制工作对于促进我县贫困地区经济社会快速健康发展，顺利实现“十一五”规划目标，具有十分重要的现实意义。为此，各乡（镇）、场，各部门要始终坚持以“三个代表”重要思想为指导，从促进全县经济社会发展大局出发，按照“立党为公、执政为民”的要求，进一步提高对搞好此次革命老区开发规划工作重要性和必要性的认识，进一步增强工作责任感，认真贯彻落实中央、省、州关于加快革命老区开发建设工作的指示精神，抢抓机遇，搞好协调配合，认真组织编制好革命老区开发建设规划，为促进我县革命老区开发建设工作的顺利开展贡献出自己的一份力量！
二、明确思路，严格按照工作目标任务开展好各项工作
此次革命老区开发建设规划工作时间紧、任务重，州上要求各县要于20*年8月份全面完成规划报告编制工作。为此，各乡（镇）、场，各部门一定要坚持以《邓小平理论》和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家实施西部大开发战略的历史机遇，结合当前全县正在开展的社会主义新农村建设、农村民居地震安居工作建设等项目的实施，以农民增收、财政增长、改善民生为目标，以产业发展为支撑，以基础设施建设和生态环境保护为重点，科学规划、合理布局，分类指导、连片开发，全面推进革命老区经济建设、政治建设和社会文化建设。
要严格遵循“五个结合”的原则认真组织开展好规划编制工作。一是要遵循老区开发建设与新农村建设、农村民居地震安居工程建设相结合的原则；二是要遵循经济发展与社会发展相结合的原则；三是要遵循产业发展与基础设施建设相结合的原则；四是要遵循统筹兼顾与优先扶持相结合的原则；五是要遵循政府扶持、社会资助与充分发挥老区人民的主体作用相结合的原则。通过实施“五个结合”力争使老区产业支撑明显增强，基础设施明显完善，生态环境明显改观。同时，确保革命老区各项社会事业全面进步，精神文明和民主政治建设不断得到加强，综合生产力全面提高，农民人均收入在现有基础上翻一番的工作目标。确保革命老区农民生产、生活条件得到显著改善，基本解决老区群众行路难、饮水难、住房难、看病难、读书难等问题。
三、科学规划，突出重点，扎实推进革命老区开发建设
规划是项目建设的基础工作，革命老区开发建设规划是指导我县当前和今后一段时期革命老区建设的重要依据。为此，县委、县人民政府决定这次涉及革命老区开发建设的所有规划一定要严格按照“因地制宜、统筹兼顾、突出重点、分步实施”的原则，紧紧围绕全县“十一五”规划的总体要求，结合全县贫困地区经济社会发展现状、贫困人口结构、贫困原因等实际问题，制定符合*实际的革命老区建设规划，重点解决基础设施建设、产业发展、社会事业、救济救助等方面存在的突出困难和问题。特别是要把解决好居住在丧失基本生存条件地区贫困人口的出路问题，作为此次规划的一项重要内容来抓，不断研究革命老区扶贫开发的工作规律，探索有效的发展途径，重点抓好以下几个方面的工作：
（一）加快发展优势特色产业。要立足于全县农业资源开发基础条件，根据各地自然资源和气候条件，因地制宜，充分发挥地理优势，搞好种植业，发展畜牧业，开发林产业，大力发展辣椒、花生、蔬菜、水果、三七、蚕桑和以核桃产业为主的特色产业。加大农业科技推广力度，大力实施农业科技进村入户工程，大规模推广适用先进技术，特别要选择具有资源优势和农民参与程度高的产业，集中科技力量连片开发，形成适度规模的区域性支柱产业，使其充分发挥规模效益。原则要求每个建制村要规划实施好1至2个能促进农民持续增收的特色产业项目，每个乡镇要抓好1至2个特色产业。对有较好发展前景的龙头企业、专业合作经济组织和行业协会等，要加大扶持和引导力度，尽快促进其做大做强。在全县范围内形成一批县有龙头企业、村有主导产品、户有增收项目的老区产业发展新格局。
（二）大力发展农村劳务经济。发展农村劳务经济作为家民增收致富的一项基础工程，涉及范围广大，增收致富项目众多。为此，如何加强农村劳动力就业培训，提高贫困农民综合素质，加快富余劳动力转移，增加农民收入已成为摆在各级党委政府及各部门之间的一项艰巨的任务。为此，各乡（镇）、场，各部门一定要充分发挥劳动力培训示范基地的作用，认真组织实施好“阳光工程”、“绿色证书”、“新型农民科技培训”等项目，不断提高老区农村劳动力的整体素质，增强其就业能力。县劳动保障、农业、科技等部门要搞好协调配合，认真分析当前城市劳动力市场需求，有针对性地开展培训工作，提高就业率。要切实加强劳务信息服务网络和劳动力市场建设，健全完善各种服务体系和输出地输入地互动机制，引导农村劳动力有目的有组织地输出，不断提高老区农村劳动力培训转移就业的组织化、规模化、有序化程度，确保贫困村符合条件的贫困户，户均培训转移1名劳动力，力争老区农民工资性收入提高到占年人均纯收入的20%以上，努力实现“输出一人、脱贫一户、带动一片”的目标。同时，要认真清理和取消对农民工的不合理限制和规定，加强引导、搞好服务、规范管理，切实维护和保障农民工的合法权益。
（三）突出抓好扶贫开发工作。要把革命老区开发建设纳入全县扶贫开发的总体规划，每年从革命老区中筛选一批重点贫困村和特色产业项目，作为重点扶持的对象，在整村推进、地震安居工程建设、产业扶贫和信贷扶贫项目建设中优先组织实施。县属各挂钩帮扶单位要紧紧围绕全县扶贫开发工作的总体要求，把部门行业优势与老区的资源优势有机结合起来，积极引进项目、资金，帮助革命老区加快发展。
（四）加强老区“四通”工程建设。在村村通公路、通电、通邮、通广播电视“四通”工程建设中，要优先安排革命老区。力争“十一五”期间实现村村通公路、户户通电，通邮和开通广播电视。
（五）加强农田水利基础设施建设。要积极争取国家、省的项目资金投入，紧紧围绕人均1亩以上旱涝保收基本农田的目标，规划新建一批小型蓄水、引水、提水、集雨水窖等水利设施，加大农村“五小”水利工程、中低产田改造建设工作力度，积极组织农户兴修基本农田，发展小型、微型水利，全面提高农村水利化程度，努力建成能灌能排的农业灌溉体系，切实解决好农田灌溉、群众饮水困难和饮水不安全的问题。
（六）抓好生态环境建设。在革命老区开发建设规划工作中要继续实施好天然林保护、退耕还林、防护林建设等生态环境保护工程，对环境恶化、缺乏生存条件的村寨要优先实行易地搬迁；大力推进沼气池、节柴改灶、太阳能建设，减少薪柴消耗，着力解决农村能源问题；同时，要建立和完善老区环境恢复治理责任机制，切实保护老区农民的生存环境。
四、明确职责，确保革命老区开发建设规划工作圆满完成
革命老区开发建设规划工作是一项系统性工程，综合性强，工作难度大，需要各乡（镇）、各部门认真搞好协调配合工作。为此，各有关部门要认真履行部门工作职责，统一思想认识，加强协调配合，齐心协力，确保规划任务圆满完成。
县发展改革局负责全县国民经济发展项目的规划编制工作；县经济商务局负责全县产业园区和工业基地建设的规划编制工作；县财政局负责全县规划编制工作经费的筹措并及时划拨有关经费；县扶贫办负责全县扶贫开发项目的规划编制工作；县农业局负责全县农业产业基地建设及特色产业项目的规划编制工作；县水务局负责全县农田基础设施和水利工程建设项目的规划编制工作；县交通局负责全县通路工程项目的规划编制工作；县林业局负责全县生态环境及经济林果项目的规划编制工作；县国土资源局负责全县矿产资源开发项目的规划编制工作；县教育局负责全县教育项目的规划编制工作；县科技局负责全县农村科技培训及项目推广的规划编制工作；县建设局负责全县农村民居地震安全工程的规划编制工作；县文化局负责乡村文化事业项目的规划编制工作；县民宗局负责全县民族宗教事业发展项目的规划编制工作；县民政局负责“三老”人员（老战士、老党员、老交通员）遗孀、遗嘱以及农村低保等项目的规划编制工作；县卫生局负责全县医疗卫生项目的规划编制工作；县环保局负责全县环境保护项目的规划编制工作；县广播电视局负责全县广播电视项目的规划编制工作；县统计局负责提供规划编制所需的各种数据资料；县畜牧兽医局负责全县畜牧业发展项目的规划编制工作；县三七特产局负责三七产业的生物药业开发项目规划编制工作；县烟草公司负责全县烤烟产业发展项目的规划编制工作；县供销社负责全县百村千乡市场工程建设项目的规划编制工作；县劳动和社会保障局负责全县劳动力转移培训项目的规划编制工作；*省电信有限公司*县分公司负责全县通信项目的规划编制工作；文山电力股份有限公司*供电公司负责全县农村通电工程项目的规划编制工作；县革命老区编制工作领导小组办公室负责在各部门行业规划的基础上，组织起草《*县革命老区开发规划（20*—2012年）》的最终定稿和上报。同时，各部门的行业规划必须于20*年6月15日前上报县编制工作领导小组办公室。
一、编制“”农业和农村经济发展规划的总体要求
总体要求：深入贯彻落实科学发展观和构建和谐社会战略思想，以“314”总体部署为总纲，以《国务院关于推进市统筹城乡改革和发展的若干意见》、《中共市委市人民政府关于全面推进统筹城乡综合配套改革试验的意见》为指导，规划目标要全面反映建设西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心、城乡统筹发展直辖市以及全面建设小康社会的阶段性要求，规划内容要以统筹城乡发展推进社会主义新农村建设为主线，把确保粮食安全、保障主要农产品有效供给、增加农民收入和促进农村社会事业全面发展放在更加重要的位置，重点体现统筹城乡综合配套改革的战略性突破、农业农村经济结构的战略性调整、农业农村基础设施的有效改善、农村改革的战略性推进、农业可持续发展能力的战略性增强、农业对外开放水平的战略性提升等方面要求，编制出能科学指导全面提升农业综合生产能力、农产品市场竞争能力、配套服务能力的具有前瞻性、战略性和可操作性的发展规划。
以发展为主题，做好“五个坚持”：
——坚持抢抓机遇率先发展。抓住重要机遇期，坚定不移地把发展作为第一要务，确保经济平稳较快发展。全面把握发展的科学内涵，更加注重转变增长方式推动发展、立足自主创新推动发展，增强经济社会发展的综合实力和区域竞争力。
——坚持绿色增长持续发展。把增强发展的可持续性放在更加突出的位置，坚持资源开发和节约并举，生态恢复建设和环境保护并行，大力发展绿色经济，积极发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会。
——坚持统筹兼顾协调发展。坚持统筹兼顾的根本方法，妥善处理城市与农村、“一圈”与“两翼”、人与自然、经济与社会、内陆开放与扩大内需、改革发展与稳定之间的关系，使各方利益相互适应、相互促进、良性互动，实现协调发展。
——坚持改革开放促进发展。坚持社会主义市场经济体制的改革方向，更加注重用改革的途径和办法解决发展中的矛盾和问题。坚持在开放大格局中思考未来发展，坚持走内陆开放型道路，以开放促发展。
——坚持发展成果共建共享。坚持以人为本的规划理念，把人民根本利益作为规划编制的出发点和归宿，规划目的从促进经济增长向经济社会全面发展转变，围绕率先在西部地区实现全面建设小康社会的目标，切实满足百姓需求、实现百姓利益、提高百姓生活水平，适广大人民共建共享发展改革成果。
二、编制“”农业和农村经济发展规划的工作内容
继承以往五年规划成果和经验，“”农业农村经济规划在理念上要坚持科学发展观，在规划内容上要改革创新，在规划体系上要科学务实。
（一）规划内容要体现“四大转变”。一是更加注重向“发展型”规划转变。规划目标要从片面追求经济增长转向实现经济社会全面可持续发展，将增长作为手段，发展作为目的，全面体现经济、社会、政治、文化、生态等全方位发展。二是更加注重向“时空型”规划转变。既要做好规划任务的时序合理安排，更要搞好规划任务的空间科学配置，实现空间资源高效利用和规划任务的科学落地。三是更加注重向“城乡统筹”规划转变。把城市、农村作为整体统筹考虑，由“城乡分割”规划，到统筹规划城乡公共服务和基础设施建设，统筹规划城乡生产空间、生活空间和生态空间。四是更加注重向“方案型”规划转变。改变长期以来将规划作为宏观蓝图而束之高阁的现象，突出规划作为资源要素高效配置综合方案的特点，强调其解决发展实际问题的导向作用，增强规划操作性。
（二）规划体系要科学合理。全市农业和农村经济规划体系，按行政层次分为市级规划和区县（自治县）规划，按对象和功能分为总体规划、行业与区域规划、专项规划、重大工程建设规划四个层级。市级“”农业和农村经济规划体系由1个总体规划、12个重点行业规划、3个重点专题规划构成，形成“1+12+3”规划体系。
1、总体规划。总体规划特指全市农业和农村经济发展五年规划，具有综合性和纲领性的特性。它以宏观战略指导为主，明确五年的发展目标、区域布局、重点发展领域以及相应的建设重点，是制定农业政策，编制行业与区域规划、专题规划和农业重大工程建设规划以及年度计划的重要依据。“”农业和农村经济发展规划是全市国民经济和社会发展规划12个重点专项规划之一，规划期5年，从2011年至2015年，为与全市国民经济和社会发展总体规划相衔接，发展目标展望到2020年。“”农业和农村经济发展规划由市农委牵头，市级相关部门参与编制，报市政府审定和实施。
2、行业与区域规划。行业规划是指以农业和农村经济中的某一行业或特定领域发展为对象编制的规划，是总体规划的延伸和细化，是指导行业或特定领域发展、策划重大建设工程和项目的依据。如粮油、经济作物、蔬菜、畜牧、渔业、林业、水利、乡镇企业等行业和兽医、农机、农村能源、农业科教、农产品市场及农村信息化、农产品质量安全、国际合作、农村经营管理、饲料工业等领域编制的五年规划。重点行业“”规划的编制由相关部门自行编制，送市发改委审核，报分管副市长审定后印发。
区域规划是指以跨行政区的特定区域内某种功能或产业的保护与开发为对象编制的规划。它是总体规划在特定区域的空间细化和落实，是引导社会资源在空间合理配置的政策手段，与行业规划处于同一层级。如优势农产品区域布局规划、特色农产品区域布局规划、野生动植物保护区规划等。
3、专项规划。专项规划是指以行业或特定领域发展中的重大专题为对象编制的规划，是行业规划、区域规划的延伸和细化。如三峡水库天然生态渔业发展规划、奶业发展规划、扶贫开发规划、农业综合开发规划、农村劳动力培训转移规划等。扶贫开发、农业综合开发、农村劳动力培训转移等“”重点规划分别由相关部门组织编制，报分管副市长审定后印发。
4、重大工程建设规划。重大工程建设规划是指以总体规划、行业与区域规划、专项规划为指导，围绕规划中的市场监管、社会管理、公共服务内容，以公益性、基础性的基础设施、装备条件等建设为内容编制的规划，是争取和安排中央、市级投资，推进农业和农村基本建设的依据。如新农村建设规划、动物防疫体系建设规划、农业面源污染治理规划等。
“”期间，需编制的其他专项规划和重大工程建设规划，根据工作情况另行安排。区县（自治县）“”农业和农村经济发展规划由区县（自治县）农委（农办）牵头编制，报审程序参照市级规划执行。
三、编制“”农业和农村经济发展规划的工作要求
（一）加强前期研究。规划编制前，必须做好基础调查、信息收集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。要在建设西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心、城乡统筹发展直辖市和在西部地区率先全面建设小康社会的大背景下，研究“三农”问题，加强对全局性、战略性重大问题的前瞻性研究。
（二）广泛听取意见。建立健全规划编制的公众参与制度，使规划编制过程成为凝聚人心、集思广益的过程。在规划起草过程中，建立专家咨询和参与制度。涉及农民、法人及其他组织切身利益的规划，牵头单位应主动征求意见，有条件的应允许他们参与规划编制。
（三）加强衔接协调。要高度重视规划衔接工作，确保各级各类规划协调一致，形成合力。行业规划、专题规划服从总体规划，下级规划服从上级规划，规划之间不得相互矛盾。规划衔接工作由市农委统筹协调，各区县（自治县）、市级相关部门要积极主动地做好规划衔接工作。
（四）实施评估调整。规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估。规划评估围绕规划提出的主要目标、重点任务和政策措施进行，对规划执行效果和各项政策的落实情况做出分析评价，并针对环境变化和存在的问题，对调整和修改规划提出意见。评估分为中期评估和年度监测评估，在市里统一安排下进行。
四、编制“”农业和农村经济发展规划的工作机制
（一）建立“”农业和农村经济发展规划编制工作联席会议制度。建立由市农委牵头，市发改委、市财政局、市城乡建委、市人力社保局、市规划局、市水利局、市林业局、市扶贫办、市乡企局、市气象局、市供销社、市农机办、市农综办、市教委、市交委、市科委、市民政局、市卫生局、市文广局等部门参加的“”农业和农村经济发展规划编制工作联席会议制度，就规划编制过程中的重大问题进行讨论决策。规划编制工作联席会议办公室设在市农委发展计划处。
（二）成立“”农业和农村经济发展规划专家咨询组。为充分发挥专家的作用，提高规划的科学性，成立规划专家咨询组。市级“”农业和农村经济发展规划专家咨询组由中国科学院、中国农科院、西南大学、大学、市社科院、市农科院、市畜科院等院校研究“三农”问题的知名专家组成，负责规划的咨询、论证、评估等。规划编制过程中要认真听取规划专家咨询组的意见，规划初稿形成后，要组织专家进行深入讨论。
（三）成立“”农业和农村经济发展规划编制专家小组。从委直属事业单位抽派专家，组成不同专业结构的规划编制小组，在规划编制期内相对集中办公。
五、编制“”农业和农村经济发展规划的时间安排及经费保障
