时间：2023-05-30 09:25:37
提议案和建议是代表依法履行职责的重要形式，也是代表参与管理国家和社会事务的重要途径。近年来，随着民主与法制的不断进步及人大在人民群众中地位和影响不断提高，代表们当政议政、提议案和建议的积极性越来越高。每年人大会议期间，都提出不少议案和建议。但从近两年的人大工作实践来看，代表们虽然提出了许多好的议案和建议，但一些议案和建议质量并不高。如何提高代表提议案和建议的质量，充分发挥代表的当政议政作用？我认为，人大代表在提议案和建议时应把握以下几个问题：
一、事前要加强调查研究。没有调查就没有发言权。调查研究是提高议案、建议质量的前提和基础。代表们虽然工作在基层，生活在群众中，但由于活动范围有限，接触面不广，这就需要代表有目的地开展调查研究，以弥补自身的不足。代表应该深入群众和基层当中，广泛倾听群众的意见，了解群众的心声，真正摸清群众想什么，要求自己为他们说什么，盼望政府为他们做什么。另外，一个好的议案和建议除了把握立意外，还要有明确、充分、具体的案由、案据和方案。因此，代表在选好议案和建议的题目后，还要围绕这一议题，进行深入细致的调研，分析存在问题的原因，找出解决问题的对策和办法。如果只是提表面现象的问题，不进行深层次地分析，案据贫乏或没有说服力，提出的解决办法不够全面或准确，则该议案和建议的质量就不会高，在办理上也达不到理想的效果。对于群众反映的一些问题，代表不能道听途说、人云亦云，应该实地进行调查，了解真实情况，再考虑通过议案和建议的形式反映出来。
二、所提议案要具有全局性。所提的议案必须牢牢把握本地区改革、发展和稳定的大局，有纵观大局的眼界，知晓大局的能力。不仅要了解本地区、本部门、本单位工作的大局，更重要的是还要深刻理解和正确把握全党、全国工作的大局，准确把握人大代表依法履行职责与推动全区改革、发展和稳定的结合点及切入点，自觉做到想问题、办事情要顾全大局，服从大局，保证大局，从全区的大局来提议案。当然，对于群众反映的一些局部的具体问题，代表也可以在人大会议期间提出，但不适宜作为议案提出，可以作为建议、批评和意见提出，要求政府有关部门予以办理和答复。
三、所提议案和建议要具有合法性、可行性。合法性指所提的议案和建议在内容上要符合法律、法规的有关规定，不能违背法律、法规的要求。它是提议案和建议的最基本要求。由于议案和建议是交给政府有关部门办理答复的，内容不合法律、法规的规定不仅让办理单位处于尴尬的境地，而且大大削弱了人大代表的地位和影响力。可行性指所提议案符合实际，符合社会共同认知的正常标准，具有办理的可行性，没有超出当地人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等。如果代表所提议案和建议超出了当地人民代表大会职权和当地政府职责范围，可以通过其它渠道，如通过上一级人大代表向上一级人民代表大会予以反映。
四、所提议案和建议要具有客观公正性。指代表在提议案和建议时要真正从人民的利益出发，公正无私，坚持原则，客观地反映选区大部分选民的共同心声和意愿，不能为了一己私利而滥用法律赋予的职权。如申请经济建设项目、增加劳动工资、解决某项专款等事项，不宜作为议案提出。有些代表提出的问题虽然是客观和准确的，确实也需要解决，但是在提解决方案和办法时，不够客观、公正和实事求是。如有些代表对于学校的噪声问题，提出的措施首先不是如何进行整治，而是直接要求搬迁。学校无论建在城市什么地方，一定程度的噪声是客观存在的，比较合理的解决办法是加以改进和搞好整治，把噪声降到最低程度。如果一味搬迁，不仅成本高，而且学生的上学又成为新的问题了。
五、所提议案和建议必须符合法律规定的程序和形式要求。对于代表议案，应当一事一议。提出的主体必须是法律规定的机关或者代表（10人以上联名），应当在主席团会议上通过的代表提出议案的截止日期前提出，写明案由、案据和方案。案由指议案提出的理由，案据是议案提出的根据，方案是解决问题的具体办法。对于代表提出的批评、建议和意见，在形式上没有太多要求。可以是代表个人提出，也可以代表联名提出，在时间上不受议案截止时间的限制，在内容上可以对各方面工作提出要求。
今天，我们召开人大代表建议和政协委员提案办理工作会，主要任务是，安排部署县十届人大四次会议代表建议和县七届政协四次会议委员提案的办理工作，动员各级各部门，统一思想，提高认识，明确任务，强化责任，圆满完成办理任务，切实把今年的办理工作提高到一个新水平。刚才，
同志传达了县政府办公室《关于认真做好县人大代表建议和政协委员提案办理工作的通知》，对办理工作提出了明确要求，各级各有关部门要按照文件要求，采取措施，迅速行动，切实把这项工作抓好。为确保今年的建议、提案办理任务如期保质保量完成，下面，我讲三点意见:
一、提高认识，切实增强做好建议、提案办理工作的责任感和使命感
人民代表大会制度和政治协商制度是我国的根本政治制度，认真办理人大代表建议和政协委员提案，对于保障人大代表依法行使职权和充分发挥政协委员的参政议政作用，密切党和政府与广大人民群众的联系，增强政府决策的科学化、民主化，促进政府依法行政具有十分重要的意义。首先，人大代表、政协委员代表广大人民的意愿，反映群众呼声，及时为党和政府科学决策提出意见和建议，反映了人民当家作主的本质要求。我们的政府是人民的政府，办理人大代表建议和政协委员提案是政府的法定职责，责无旁贷。其次，人大代表、政协委员分布在各条战线，工作在基层，生活在群众中，与群众接触最广泛，社会实践最具体，生活体验最深刻，建议提案的办理过程也是了解民情、倾听民声、集中民智，促进政府决策科学化、民主化的过程。其三，党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的决策，抓好加快农村经济社会事业发展和农村基础设施建设方面建议提案的办理，也是加快社会主义新农村建设的必然要求。
在往年的工作中，各级各部门对建议、提案办理工作都比较重视，办结率、满意率都比较高，产生了良好的经济效益和社会效益，人大代表和政协委员对我们的工作也给予了充分肯定。这主要得益于各承办部门和单位的通力合作与(更多范文源自，原创投稿可得现金奖励!. 欢迎您)扎实工作，得益于承办人员的尽职尽责和代表委员的密切配合。但是也存在一些不容忽视的问题，主要表现在，部分承办单位领导重视不够，工作没有完全到位，个别单位答复质量不高;有的单位满足于具体办理时的“见面”，缺乏与代表委员平时的沟通联络;有的在联合办理过程中相互协作不够，存在推诿、扯皮的现象等等。因此，要求各承办单位一定要提高认识，端正态度，强化措施，以高度的政治责任感和历史使命感，认真负责，真抓实干，创新工作，确保圆满完成今年的办理任务。
二、创新方法，注重实效，不断提高办理工作质量
今年，人大代表建议和政协委员提案共有133件，其中人大代表提出的建议共有53件，政协各人民团体、派成员和各级人士所提提案共有80件。内容涉及城建交通的41件，占建议和提案总数的31%;涉及科教文卫方面的28件，占建议和提案总数的21%;涉农方面的25件，占建议和提案总数的19%;其它方面的39件，占建议和提案总数的29%。今年的人大代表建议和政协委员提案涉及面广、质量高，各单位一定要把握大局，积极主动，认真工作，切实把办理工作做好、做实，让代表、委员满意、放心。在办理工作中，要注意把握好以下几方面的原则：
一是要坚持全心全意为人民服务的宗旨和为人民办实事的原则。一切从群众的利益出发，以解决问题为前提，充分尊重人大代表和政协委员的意见，积极落实建议、提案所提出的问题，认真做好答复，绝不能推托责任，讨价还价。
二是要实事求是，保质保量。各单位要认真搞好调查研究，对承办的事项分类排队，凡有条件解决的，要高标准，严要求，指定专人负责，抓紧解决;因条件限制暂时无法解决的，要制定出具体的落实计划，积极创造条件逐步解决;需要请示上级或其他部门共同解决的，要积极请示，抓紧协商解决;对不符合政策规定，确实不宜解决的问题，要实事求是地解释清楚，征得代表和委员的谅解，务必做到事事有交待，件件有着落，确保办结率、满意率均达到100%。
三是要认真执行国家的法律、法规和党的方针政策。对符合党和国家方针政策的问题，要依照政策坚决落实;对超出现行政策规定，但确有道理和实际意义的意见，要积极向上级主管部门反映。
四是要不断创新办理(更多范文源自，原创投稿可得现金奖励!. 欢迎您)方式。随着经济社会的发展，建议提案涉及的内容由单项向多项、由个案向综合的方面不断提升，因此在办理过程中，一定要与时俱时，创新工作方法，积极学习借鉴外地先进的办理工作经验，探索新形势下办理工作的新方法，新途径，全面提高办理效果和质量。
三、加强领导，转变作风，强化督查，狠抓落实
为了切实加强对办理工作的领导，今年县政府的办理工作还是由我总负责，政府办公室一名副主任主抓，督查室工作人员负责具体办理。要求各具体承办单位：
一是要加强领导。各承办单位要把办理工作提上重要议事日程，召开专题会议，研究、分析承办的建议提案，落实责任人和承办人，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，保证做到工作有人干，事情有人办。对一些重要的人大代表建议和政协委员提案，主要领导要亲自上阵，认真研究，确保办理进度和质量。
二是要转变作风。各承办部门和单位的领导要坚持到一线、查实情，把问题找准，把工作做实，把着眼点放在抓落实上，认真对待每一条建议、每一项提案。要带着感情办理，扑下身子抓落实，避免出现重形式、走过场、向代表委员“打白条”等现象。
三是要加强协作。有相当一部分建议提案内容丰富，涉及面广，需要几个单位共同承办。各部门之间一定要加强协作，相互理解，相互配合，共同研究，协商办理，做到工作上不因业务交叉而互相推诿，答复中不因主次之分而一件两答，更不能因意见分歧而互相扯皮，贻误办理工作。
机关各科室、下属各单位：
为认真落实人大代表建议、政协委员提案办理工作，进一步提高办理水平和实效，现根据市建议、提案交办会议精神，就我局今年建议、提案办理工作提出如下意见：
一、指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，按照“对人民群众负责，让代表、委员满意”的要求，大兴求真务实之风，深入调查研究，认真办理每一件建议、提案，确保做到件件有答复，事事有着落，不断提高建议、提案办理的办复率、满意率、兑现率，推动建设局对外形象的改善，促进城市建设和新农村建设的全面协调可持续发展。
二、时间步骤和工作内容
根据市政府建议、提案交办会议的统一部署，结合我局实际，今年建议、提案办理工作分四个阶段实施：
(一)3月23日～4月10日，为交办阶段。全市建议、提案交办会议后，由局办公室认真分解梳理建议和提案，并报送分管负责人和主要负责人审定。同时，认真制订办理工作计划，组织召开交办工作会议，分解落实办理任务。各承办科室、单位在接到建议、提案后，要认真审阅，并根据局统一要求，分别制订计划，分解任务，确保目标到人、责任到岗。
(二)4月11日～5月10日，为拟草答复意见阶段。具体承办人员深入现场调查情况，充分了解代表、委员所提建议、提案的初衷，并本着求真务实和认真负责的态度拟草答复意见。意见在经本科室、本单位负责同志把关签字后，报局分管负责同志审核签字。办理件由局办公室将签字把关后的答复意见集中报市政府和市人大、市政协过堂。会办件由各科室、单位在5月上旬送交主办单位。
(三)5月11日～6月30日，为正式办理阶段。各承办单位和科室持拟草的答复意见和市人大、政协统一印制的征询意见表，采取“走出去、请进来”的办法，多渠道、多形式征求代表、委员意见。代表、委员对答复意见满意或基本满意的，可当场让代表、委员在征询意见表上签署意见。征询意见表一式两份，当场签后，一份交由代表、委员寄至人大、政协，一份由办理人员留存。如代表、委员表示不满意或有不满意倾向的，一定要尊重代表、委员的意见，不必当场签署意见。要重新调查研究，重新办理，除个别特殊办理件外，必须在征得代表、委员满意后再签署意见。所有签署过意见的建议、提案于6月25日前完成正式答复稿打印并报局办公室。
(四)7月1日～7月10日，为总结检查阶段。各承办科室和单位要对办理工作进行“回头看”，凡代表、委员仍不满意的要抓紧重新办理。对于正在落实的要尽快扫尾。对于允诺代表、委员落实的，要排出计划，明确专人负责，采取切实可行的措施，尽快予以落实。凡办理5件以上或建议、提案较为典型的科室、单位，必须在7月3日前完成建议、提案办理工作总结并报局办公室。
三、有关要求
(一)提高认识，增强办理工作的责任感。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表依法对各方面工作提出建议，是代表人民管理国家事务的重要形式。人民政协是中国共产党领导的多党合作、政治协商的重要机构，政协委员提案是人民政协履行参政议政职能最直接最有效的途径。提交建议、提案是宪法和法律赋予人大代表、政协委员的权力，是民主政治的具体体现。认真办理好建议、提案是我们义不容辞的重要职责。市人大代表和市政协委员中汇集了一大批知识层次高、专业能力强、实际工作经验丰富的各界人士，他们提出的许多建议、提案对我们更快更好地推进城市建设具有十分重要的意义。人大代表、政协委员来自社会的方方面面，他们提出的建议、提案反映了广大群众迫切需要解决的一些实际困难和问题。办理好所提的建议、提案，对于切实维护群众利益、妥善处理新形势下的矛盾和问题、充分调动人民群众积极性，对于维护社会稳步，构建和谐社会具有重要作用。
(二)强化措施，进一步提高办理工作水平。一是要狠抓关键，加强组织领导。单位主要负责人要亲自抓，特别是对一些代表委员关注的焦点问题，市领导和局负责同志挂钩负责的重点建议、提案，主要负责人要主动介入。二是要突出重点，紧紧抓住事关全局的重点问题、老百姓关心的难点问题、代表委员关注的焦点问题，集中力量，重点突破。三是要加强沟通，保持与代表委员的联系，邀请他们座谈、协商、走访、视察，听取和征求他们的意见，让他们直接介入办理过程，努力使办理过程成为增进了解、形成共识、促进工作的过程。四是要延伸办理，跳出为办理而办理的模式，看到工作中存在的不足，深入调查研究其中反映出来的内在矛盾，找出规律性、代表性的东西，促进建设事业的发展。五是要提高效率，我局主办的要在6底前全面结束，且办复率、见面率要达到100，力争满意率达到100，落实兑现率有新的提高。
(三)注重质量，努力提高建议提案办理质量。质量是建议提案办理工作的核心。要大力弘扬求真务实的工作作风，尽力多解决一些实际问题，多为群众办一些实事，最大限度地发挥建议、提案的积极性作用。一是办理态度要诚，要以高度负责的精神，诚心诚意地对待他们的意见，实实在在地落实他们的建议，绝不能为办理而办理，更不能说空话、打白条。对具备条件能够解决的，要抓紧解决；对经过努力能够解决的，要列出时间表逐步解决；对合理化的建议、意见，要积极采纳，尽早列入工作计划；对目前解决不了的问题，要实事求是地说明情况，诚恳解释，争得理解。二是调查研究要深，要综合分析建议、提案内容，全面了解代表、委员真实意图，深入到基层、现场去掌握情况，做到有的放矢。三是落实力度要大，特别要在督查上下功夫，将督查贯穿于办理工作的每个阶段、每个环节、每个方面，确保任务落实、责任落实、措施落实、工作落实，确保今年在落实兑现率上有新的突破。
以上意见，希认真贯彻落实。
附件：1、市建设局20__年人大代表建议、政协委员提案办理任务分解一览表。
受大会秘书处的委托，我向大会主席团就省十一届人大五次会议代表所提议案的处理意见报告如下：
在本次大会上，省人大代表以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，本着对人民高度负责的精神，依照宪法和法律的规定提出属于省人民代表大会职权范围内的议案。到1月14日12时议案截止时间，代表联名提出议案共23件，其中立法案20件，监督工作议案3件。立法案中，属于政治类1件，属于经济类5件，属于社会文化类10件，属于生态环境类4件。
人大代表向人民代表大会提出议案，是代表依法行使代表职责的重要方式和途径。代表们会前深入基层，广泛调研，提出的议案充分体现民情，反映民意，质量比往年有所提高。认真处理好代表议案，对于加强我省社会主义民主法制建设，推动经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定有着重要的意义。
根据地方组织法、代表法和省人民代表大会代表议案处理办法的有关规定，大会秘书处在收到代表联名提出的议案后，分送省人大有关专门委员会研究，并于1月14日晚召开了有各专门委员会负责人参加的代表议案处理工作协调会议，提出具体处理建议。经过认真研究,建议按照专门委员会的职责分工，将代表议案分别交各相关专门委员会审议。其中：交由法制委员会审议1件，内务司法委员会审议4件，财政经济委员会审议6件，教育科技文化卫生委员会审议7件，农业与农村委员会审议2件，环境与资源保护委员会审议3件（见附件）。按照省人民代表大会代表议案处理办法的有关规定，这些议案，各有关专门委员会审议后，依法分别向省人大常委会提出代表议案审议结果报告,经省人大常委会会议审议通过后，印发下次省人民代表大会会议。
以上报告，请予审议。
浙江省十一届人大五次会议秘书处
2012年1月14日
附件
一、 交法制委员会审议的 1件：
1.冯家俊等12位代表：关于加紧制定街道人大工委工作条例的议案（第1号)。
二、交内务司法委员会审议的 4件：
1.甘连法等11位代表：关于要求我省尽快出台《浙江省校车接送学生安全使用运行管理办法》的议案（第9号)。
2.陈燕萍等12位代表：关于开展《中华人民共和国残疾人保障法》和《浙江省残疾人保障条例》执法检查的议案（第16号)。
3.楼季华等10位代表：关于要求制定《浙江省公民救助行为保护条例》的议案（第18号)。
4.陈才钅奇 等11位代表：关于制定《浙江省校车有效管理安全运营实施办法》的议案（第23号)。
三、交财政经济委员会审议的 6件：
1.钱世茂等11位代表：关于加快浙中城市群立法工作的议案（第10号)。
2.郭建梅等10位代表：关于尽快制定《浙江省跨海特大桥管理条例》的议案（第11号)。
3.龚菊莲等10位代表：关于要求制订《浙江省公共汽车管理条例》的议案（第13号)。
4.楼季华等10位代表：关于要求开展《中华人民共和国社会保险法》执法检查的议案（第19号)。
5.朱钟毅等10位代表：关于尽快制定保障性住房立法的议案（第20号)。
6.袁天喜等10位代表：关于要求制定《浙江省医疗意外保险条例》的议案（第22号)。
四、交教育科技文化卫生委员会审议的 7件：
1.雷永金等10位代表：关于强化《食品安全法》执法检查，保障人民生命安全的议案（第2号)。
2.陈振濂等11位代表：关于呼吁进一步推进文化立法的议案（第5号)。
3.马玉君等15位代表：关于加快我省公共文化服务立法，制定《浙江省公共文化服务促进条例》的议案（第6号)。
4.高敏等10位代表：关于要求将实施“百分之一文化计划”作为文化建设立法重要内容的议案（第12号)。
5.何德兴等14位代表：关于出台《浙江省文化建设和文化发展管理条例》的议案（第14号)。
6.盛颂恩等11位代表：关于修改与完善《浙江省非物质文化遗产保护条例》的议案（第17号)。
7.薛滔菁等11位代表：关于尽快制定《浙江省公共文化服务促进条例》的议案（第21号)。
五、交农业与农村委员会审议的 2件：
1.叶维军等13位代表：关于要求制定《浙江省椒江水系管理条例》的议案（第4号)。
2.许利群等17位代表：关于制订《浙江省森林公园管理条例》的议案（第15号)。
六、交环境与资源保护委员会审议的 3件：
1.叶维军等13位代表：关于制订《浙江省农村房屋宅基地管理条例》的立法议案（第3号)。
（2008年3月14日第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团第四次会议通过）
十一届全国人大一次会议主席团：
在十一届全国人大一次会议上，代表们围绕全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，加快全面建设小康社会进程的目标和任务，以对国家和人民高度负责的精神，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极向大会提出议案。到大会规定的议案截止时间，共提出议案462件。其中，由30名以上代表联名提出的议案460件，由代表团提出的议案2件。
在这次会议上，代表们提出的议案有以下特点：一是议案内容广泛，涉及国家经济、政治、文化和社会生活各个领域，特别是以改善民生为重点的社会领域立法和进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革等方面的立法议案占多数。经初步分析，属于宪法相关法类、民法商法类、社会法类的议案占全部议案的35.8％；行政法类的议案占全部议案的30％。这些都反映了代表们深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会奋斗目标的愿望和要求。二是紧紧围绕完善中国特色社会主义法律体系的目标提出议案。提出的法律案，涉及213个立法项目，属于制定新法律的196件，占法律案总数的42.5％；属于修改完善现行法律的265件，占法律案总数的57.5％，其中有17个代表团1315人次分别联名提出42件议案要求修改刑法，反映了人民群众对在制定新法律的同时不断修改完善现行法律的要求和加快社会主义民主法治建设的愿望。三是议案的准备比较充分，议案质量比较高。一些代表在出会前积极参加学习活动，努力掌握提出议案的法律规定和基本要求；形成议案前，认真进行调查研究，深入了解社情民意，对拟订和提出议案进行了较充分的论证。大会期间，各代表团都按照大会统一安排的时间组织代表讨论和提出议案。代表联名的议案领衔代表与附议代表共同研究、互作补充；代表团提出的议案都经过全团代表集体讨论修改。
会议期间，大会秘书处一方面为代表提出议案做好咨询、文书等服务，另一方面对代表提出的议案逐件进行认真分析。经过分析认为，在这些议案中，没有需要列入本次大会审议的议案。为此，大会秘书处建议将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会进行审议。其中，交由法律委员会审议137件，财政经济委员会审议136件，教育科学文化卫生委员会审议66件，内务司法委员会审议65件，环境与资源保护委员会审议30件，农业与农村委员会审议23件，外事委员会审议3件，华侨委员会审议1件，民族委员会审议1件。上述议案由各有关专门委员会审议后，将依法分别向全国人大常委会提出代表议案审议结果的报告。
做好代表议案处理工作，对坚持和完善人民代表大会制度有着重要意义。今年是十一届全国人大任期的第一年，认真负责地处理好本次会议代表提出的议案，对于保障全国人大代表依法履职，切实发挥代表议案在立法中的作用，加强全国人大的立法工作都具有重要影响。建议，在今后的工作中，把处理代表议案与制定立法规划和实施年度立法计划更好地结合起来，把代表议案作为确定立法项目、实施立法计划的重要依据。各专门委员会在审议代表议案时，邀请提出议案的代表参加，通过多种途径加强与代表的沟通，充分听取他们的意见。在起草、修改法律案的过程中，更多地邀请提出相关议案的代表参加座谈、调研等活动，尽可能地吸收代表议案的内容和代表提出的意见。把立法内容比较完整、立法条件比较成熟、文本质量比较高的代表议案作为基础，形成法律草案。全国人大常委会召开会议审议法律案时，邀请提出相关议案的代表列席会议，参与审议，进一步听取他们的意见。
今年大会代表提出的议案的审议结果和处理情况，经由全国人大常委会审议通过后，将在明年3月召开的十一届全国人大二次会议上向全体代表提出报告。
以上报告，请审议。
十一届全国人大一次会议秘书处
2008年3月14日
（新华社北京讯，3月15日《人民日报》）
第二条市人民代表大会代表议案的提出和处理以及代表提议案权的保障，适用本条例；法律、法规另有规定的，从其规定。
第三条市人民代表大会代表十人以上联名，依照法定程序可以向市人民代表大会提出议案。
第四条代表议案的内容应当是属于市人民代表大会职权范围，需要提请市人民代表大会审议并且作出决议、决定的下列事项：
（一）制定、修改和废止本市地方性法规；
（二）有关保证宪法、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的遵守和执行的事项；
（三）有关本市行政区域内国民经济和社会发展计划、财政预算执行的重大事项；
（四）有关本市行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；
（五）改变或者撤销市人民代表大会常务委员会不适当的决议、决定；
（六）撤销市人民政府不适当的决定和命令；
（七）有关保护全民所有和劳动群众集体所有的财产、公民和组织的合法财产，保障公民的人身权利、民利和法律规定的其他权利的重大事项；
（八）宪法、法律规定的属于市人民代表大会职权范围的其他事项。
第五条下列事项不作为市人民代表大会代表议案的内容：
（一）依法为中央、省和本市的区、县级市国家机关专属职权范围的事项；
（二）依法为本级行政机关、司法机关专属职权范围的事项；
（三）有关政党、社会团体、企业事业单位、其他组织的内部事务和公民个人事务的事项；
（四）其他不属于市人民代表大会职权范围的事项。
第六条代表议案应当在市人民代表大会会议举行期间，并且在主席团决定的提交议案的截止时间之前提出。
在常务委员会决定召开代表大会之日起至代表大会会议举行前，市人民代表大会代表拟向代表大会提出议案的，可以先将代表议案交常务委员会代表联络工作机构。代表大会举行会议时，代表联络工作机构应当在主席团决定的提交议案的截止时间之前，将代表议案转交大会秘书处议案工作机构。
第七条代表提出的议案，应当有案由、案据和方案。案由应当写明提出议案的必要性；案据应当说明议案的合理性、可行性的依据；方案应当提出解决问题的具体办法或者建议。
代表提出议案，应当一事一案，应当符合大会规定的统一格式并且亲笔签名。
第八条代表议案由大会秘书处议案工作机构签收并且根据本条例第三、六条的规定进行核对。符合规定的，议案工作机构应当予以分类、编号、登记；不符合规定的，应当告知领衔代表。
第九条市人民代表大会会议设立议案审查委员会。议案审查委员会对代表议案进行审核和审议，提出处理意见报告和审议结果报告。
议案审查委员会由主任委员、副主任委员一至三人和委员若干人组成，任期五年。议案审查委员会组成人员由上一届市人民代表大会常务委员会从本届代表中提名，由本届市人民代表大会第一次会议预备会议通过。议案审查委员会个别人员需要调整的，可以由其他各次会议的预备会议根据市人民代表大会常务委员会的提名进行调整。
第十条议案审查委员会在接到大会秘书处议案工作机构报送的代表议案，按照本条例第四、五、七条等条款规定的条件进行审核并且与有关委员会商议后，向主席团提出代表议案的处理意见报告。
议案审查委员会对代表议案的处理意见报告，应当由全体组成人员的过半数通过。
议案审查委员会举行会议时，可以邀请与代表议案内容相关的市人民政府及其部门、市中级人民法院和市人民检察院的有关负责人列席会议。必要时，也可以邀请代表议案的领衔代表到会说明情况。
第十一条主席团对议案审查委员会提出的代表议案处理意见报告进行审议，并且对代表议案分别作如下处理：
（一）符合法定条件并且所提出需要解决的问题的条件比较成熟的，决定列入代表大会会议议程；
（二）符合法定条件但在必要性、合理性和可行性等方面需要进一步研究的，决定交由有关委员会在代表大会闭会期间审议或者审查，并且由其提出是否列入代表大会或者常务委员会会议议程的意见；
（三）不属于本款第一、二项规定情况的，决定不列入代表大会会议议程。
主席团决定不列入代表大会会议议程的代表议案，可以作为建议、批评和意见处理的，经提案代表同意，依照《广东省各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》办理；不能作为建议、批评和意见转交有关单位办理的，大会秘书处议案工作机构应当告知提案代表。
主席团关于代表议案的处理决定以及议案审查委员会关于代表议案处理意见的报告，应当印发代表大会会议。
第十二条主席团决定列入代表大会会议议程的代表议案，可以直接由各代表团进行审议,也可以由领衔代表或者提案代表推举的代表向代表大会全体会议作说明后，再由各代表团进行审议。
各代表团审议代表议案时，根据代表团的要求，提案代表应当到代表团听取意见；根据代表团或者提案代表的要求，有关机关、组织应当派有关负责人介绍情况。
第十三条列入代表大会会议议程的代表议案，由议案审查委员会根据各代表团的审议意见和其他方面的意见进行审议，向主席团作审议结果的报告，提出关于代表议案的决议、决定草案。
审议结果报告应当对主要的不同意见予以说明，并且应当印发会议。
第十四条主席团通过的关于代表议案的决议、决定草案经各代表团审议后，由议案审查委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出关于代表议案的决议、决定草案表决稿，由主席团提请代表大会全体会议表决，以全体代表的过半数通过。
第十五条列入代表大会会议议程的代表议案，在交付代表大会表决前，提案代表要求撤回的，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关撤回代表议案的规定办理。
第十六条列入代表大会会议议程的代表议案，在代表大会或者议案审查委员会的审议中，有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由代表大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决议、决定，并将决议、决定情况向市人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第十七条主席团决定交有关委员会在代表大会闭会期间审议或者审查并且提出是否列入代表大会或者常务委员会会议议程意见的代表议案，有关委员会应当在闭会之日起二个月内提出关于代表议案处理的审议结果或者审查意见的报告，提请常务委员会审议。
第十八条主席团决定交有关委员会审议或者审查并且提出是否列入代表大会或者常务委员会会议议程意见的代表议案，由常务委员会在审议有关委员会关于代表议案处理的审议结果或者审查意见的报告后，作如下处理：
（一）认为应当列入代表大会会议议程的，决定列入代表大会下次会议的议程草案；
（二）认为可以由常务委员会审议作出决议、决定的，决定列入常务委员会会议议程；
（三）认为不宜列入代表大会或者常务委员会会议议程的，决定作为建议、批评和意见处理。
代表议案作为建议、批评和意见处理的，交办单位应当在常务委员会作出决定之日起十五日内交承办单位办理。
常务委员会关于代表议案的处理决定以及各有关委员会关于代表议案处理的审议结果或者审查意见的报告，应当印发市人民代表大会下一次会议。
第十九条常务委员会审议市人民代表大会授权审议或者根据本条例第十八条第二项规定审议的代表议案，在全体会议上听取有关委员会作关于代表议案审议或者审查意见的报告，由分组会议对代表议案以及有关委员会提出的关于代表议案的决议、决定草案进行审议。
关于代表议案的决议、决定草案经分组会议审议后，由有关委员会根据常务委员会组成人员的审议意见提出关于代表议案的决议、决定草案表决稿，由主任会议提请常务委员会表决，以常务委员会全体组成人员的过半数通过。
代表议案经常务委员会审议后仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，可以暂不交付表决，交有关委员会研究后再由主任会议提请常务委员会会议审议。
常务委员会审议代表议案，应当邀请提案代表列席。
第二十条市人民代表大会或者常务委员会关于代表议案的决议、决定，要求市人民政府就代表议案涉及的事项提出实施方案的，市人民政府应当在决议、决定通过后的三个月内或者决议、决定规定的时间内，将实施方案提交常务委员会审议。
市人民政府对市人民代表大会或者常务委员会关于代表议案的决议、决定的实施、完成情况，应当在决议、决定规定的期限内，向常务委员会报告。
常务委员会关于代表议案的决议、决定和市人民政府的实施方案及其实施、完成情况的报告，应当印发市人民代表大会会议。
第二十一条常务委员会可以根据需要组织市人民代表大会代表，对市有关国家机关或者单位执行市人民代表大会或者常务委员会通过的关于代表议案的决议、决定的情况进行监督检查。监督检查可以以视察、评议或者听取专题汇报等形式进行。
提案代表可以对市人民代表大会或者常务委员会通过的关于代表议案的决议、决定的实施情况进行视察，常务委员会根据代表的要求委托有关工作机构予以安排。
第二十二条代表为提出议案开展的调查研究是执行代表职务的活动，一切组织和个人都应当给予支持。
常务委员会应当为市人民代表大会代表提出议案的调查研究提供必要条件。常务委员会的办事机构应当为市人民代表大会代表提出议案的调查研究提供组织和联络等方面的服务。
本市行政、司法机关应当为代表提出议案的调查研究提供保障和咨询、信息等方面的服务；代表所在单位和其他社会组织应当按照法律、法规的规定，为市人民代表大会代表提出议案的调查研究提供保障。
第二十三条市人民代表大会举行会议期间，大会秘书处应当为代表提出议案提供必要的条件。
各代表团应当配备专门工作人员，为代表提出议案提供服务。
第二十四条区、县级市人民代表大会代表议案的提出和处理以及代表提议案权的保障，可以参照本条例执行。
第二十五条本条例自2005年7月1日起施行。1995年3月10日*市第十届人民代表大会第三次会议通过的《*市人民代表大会关于对代表提出的议案处理的若干规定》同时废止。
附录一：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关条文
第十八条第二款：县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。
第十八条第三款：列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。
第二十六条第一款：县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。
第三十一条第一款：县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。
第三十一条第二款：主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。
附录二：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》有关条文
第六条第二款：国家和社会为代表执行代表职务提供保障。
第三十一条：代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。
第三十二条：代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。
无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。
第三十五条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。
第三十六条：县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行代表职务提供服务。
第三十九条第一款：一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。
附录三：《广东省各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》有关条文
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织性行为与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定；但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：
统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%；七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%；八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%；九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%；十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。
但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：
自觉性低 代表权利 自觉性高
权利来源 高数量+低质量 高数量+高质量
低数量+高质量 高数量+低质量
制约度高 处理程序 制约度低
研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度；大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策；制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。
首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等；规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。
其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。
但如何合理提出议案，不断提高代表议案的质量，关键在于代表的法律素质与文化素质，在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训，使代表明确议案的基本要求，在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力，使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发；努力保障代表的代表性，提倡从人民群众的根本利益出发，避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益；引导代表依法对司法机关进行监督，避免通过代表议案方式影响司法独立；增强代表履职的责任心，鼓励代表密切联系人民群众，通过多种方式采集代表议案；强调代表客观求实和依法履职，认真思考，深入调研，使所提议案合理合法适当。
对提出重大议案，为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团，予以通报表扬。贡献突出的，由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案，或者多次提出废案的代表和所在的代表团，也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿，对于采取欺骗或者威胁手段，强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人，所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。
第三，要进一步发挥工作机构的作用，适当授以权责，协助代表提高议案质量，对代表提交的议案实行初步审查。
代表是各级国家权力机关的组成人员，人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构，担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作，在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案，必须适当地授以权责，可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案，有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正，对不同意补正的，有权予以退回；对议案内容不属于人大职权范围内事项的，可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的，大会秘书处应当向大会主席团报告，经大会主席团同意，作为废案处理，不予审议。对不提交主席团会议审议的，经领衔代表或代表团团长要求或者同意，大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。
人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作，为代表议案调研时联系有关部门和单位，提供适当的便利条件。有条件的地方，还可以成立专门的代表议案工作部门，为代表提案服务。
总之，代表依法提出议案是法律规定的权利，如何充分保障代表的提案权，不断提高代表议案的质量，是一个值得长期探索的重要问题，是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上，各级人大常委会正在不断努力，部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等，虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究，但已经有了比较可喜的开端，只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障，代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。
①本文资料除特别注明外，均来源于《中国人大网》历届人民代表大会主席团通过的代表议案处理意见的报告
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定;但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：
统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%;七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%;八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%;九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%;十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。
但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：
自觉性低代表权利自觉性高
权利来源高数量+低质量高数量+高质量
低数量+高质量高数量+低质量
制约度高处理程序制约度低
研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度;大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策;制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。
首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等;规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。
其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。
[摘 要]
建立和完善党代表提议提案是推进党内民主的重要路径。本文以上海市浦东新区为实践样本，提出要在顶层设计、工作机制、流程设计以及专职化等方面加以推进，提高党代表提议提案的科学化水平。
党代表；提议提案；专职化
[关键词]
[中图分类号] D221/227 [文献标识码] B [文章编号] 1009-928X（2012）12-0028-03
建立和完善党代表提议提案制度是推进党内民主的重要举措，也是落实党员主体地位的必然选择。党的十六届四中全会指出，要“建立党的代表大会代表提案制度”，“建立代表提议的处理和回复机制，加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议”，并要求“党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议”。党的十七届四中全会再次强调“建立各级党代表大会代表提案制度”。党代表提议提案制度作为党代表作用发挥的重要途径，为新时期党内民主注入了新的活力。
一、党代表提议提案制度：推进党内民主的重要路径
党代表提议提案制度是推进党内民主的重要路径，其在满足党代表政治参与需求的同时，还体现了党员主体地位的实质意义， 增强了党执政的合法性基础，对于推动我们党民主执政、科学执政有着重要意义。
（一）实行党代表提议提案制度，有利于增强党代表主动参与党内事务意识，推进党内民主决策。2008年颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》明确规定党代表在大会召开期间，可以联名向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案，在大会闭会期间，党代表可以提出提议。这标志着党代表提议提案制度的正式确立。这使党内的政治生活有了新的变化：一是改变了党代表在党代会上只有表决权而没有决策提议权的局面，使党代表的话语权有了制度上的保证。二是改变了原只由少数人考虑重大决策的局面，使党代表实质性地参与决定党内事务中来。这无疑增强了党代表主动参与党内事务的意识，同时也对党代表履职提出更高的要求，也有利于增强党代表民主议事、民主决策、民主监督权利的行使，从而推进党内民主决策、科学决策的水平。
（二）实行党代表提议提案制度，有利于凸显党员主体地位，保障党员的民利。列宁曾指出：党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理。中国共产党作为无产阶级政党组织，党员是党的组织的主体，是党内义务和权利的主体，是党的各项活动的主体，也是的授予者，是真正的主人。同时，我们党实行间接民主方式，党代表是党内“上情下达”、“下情上传”的平台和渠道，党员参与党内事务主要通过党代表来实现，党代表提议提案权来自于广大党员，体现的是广大党员的意志。由此，党代表提议提案制度的确立，尊重和保障了党员的主体地位，彰显了党内事务由党员作主的民主理念，营造了党内民主氛围，切实保障了党员民利的实现。
（三）实行党代表提议提案制度，有利于密切党群关系，增强党执政的合法性基础。马克斯·韦伯提出，合法性来源于三个方面，一是世袭继承，二是个人魅力与威望，三是法理，即人们对执政制度规范的认同。我们党是执政党，合法性主要来源于广大人民对中国共产党的接受与认同，包括所制定的制度、规则等。党代表提议提案制度无疑是党内民主制度的新突破，有利于增进党代表深入社区、企业和农村，联系党员和群众，倾听民声、反映民意，为服务、凝聚群众，密切党群关系提供了制度保障，增强了党执政的合法性基础。
二、浦东新区党代表提议提案的探索与实践
近年来上海市浦东新区根据中央和市委的要求，在区、镇的党代表提议提案方面形成了一整套相对完善的制度体系，并在实践操作中取得了初步成效。
在新区层面，2006年浦东新区作为上海市市级试点单位，提出了6个提案，获得了市委组织部的好评。2011年12月在原有基础上制定和完善了相关提议提案的办法，包括《中国共产党上海市浦东新区党代表大会代表提议工作暂行办法》、《关于做好浦东新区第三次党代表大会期间代表提案工作的操作办法》，并设计了代表提案表以及办理情况征询意见表等，虽然最终没有提出提案，却在制度规范上前进了一大步。总体而言，党代表提议年均5至9份左右，但提案数量偏少。2012年，浦东新区在建立与完善提案制度方面先行先试，在市党代会上，浦东新区提出了3个提案，内容围绕社会组织发展、沿海滨江发展带规划以及临港人才发展三个方面，目前都已审核通过、立案。
在镇层面，浦东新区区域范围内已有许多镇（高东、高行、宣桥、祝桥、六灶、泥城、大团）开展了提议提案的探索实践。其中高行镇在2002年率先试点党代会常任制工作的基础上，2004年镇一届四次党代会通过了《高行镇党代表大会关于代表提案的办法（试行）》，2007年镇二届二次党代会通过了《高行镇党员代表大会关于代表提议处理的办法》，在2011年9月召开的高行镇第三届党员代表会议上组织开展的党代表提议提案制度的主要做法为：一是制度先行，建立健全机制。镇党委召开党委会讨论制定了《高行镇党员代表大会代表提案工作实施细则》（试行），明确了提案的内容（主要为本镇范围内带有全局性、战略性、长远性、普遍性以及党员群众反映强烈的重大问题）、方式以及程序等，确保提案工作的规范性和可操作性。二是征求意见，调动代表积极性。在党代会召开之前，镇党委分类分批召开党代表座谈会，广泛征求实施代表提案制度的建议，积极发动代表们就本镇范围内具有全局性普遍性的问题提出提案。79名党代表积极调研、搜集材料，为起草提案作精心准备。三是狠抓落实，推进提案办理。2011年高行镇党代会把提案制度作为大会的一项重要议程，专门成立代表提案工作组负责受理提案，并提出是否立案的初步审查意见，提交大会主席团审议。大会主席团召开全体会议，对提案进行审议，并作出是否立案的决定；未列入提案的作书面提议处理。镇三届一次党代会共收到党代表提案6个，其中4个提案审核通过，其余2个作为提议处理。对大会立案的4个提案，镇党委召开提案交办会议，确定主办和协办单位，明确责任分工、办理与答复时限，办理结束后由提案代表填写征询意见表，如果该提案半数以上代表不满意答复的，镇党代会常任制工作办公室督促承办单位再次研究办理，并规定相应时限。
这些镇都在四个方面进行了创新性探索：一是在组织机构上，都建立了镇党代表常任制办公室，具体负责提议提案的组织协调工作，为党代表提议提案提供了固定的沟通部门，便于工作开展的计划性、持续性。二是在制度规范上，基本都建立了一整套办法、制度，有的镇虽然没有建立明确的制度，但在提议提案过程中有一整套完整的操作体系，逐步向制度化、科学化方向发展。三是在代表活动安排上，都开展调研、培训等主题活动，积极为提高代表履职能力创造条件，还为党代表提议提案相关活动提供经费保障。四是在保障方面，明确承办单位并实施反馈工作，对党代表提出不满意的答复，确定规章流程，再次要求承办单位进行研究办理，以确保党代表的提议提案落到实处。
三、进一步提高党代表提议提案工作的科学化水平的思考
在总结浦东新区实践的基础上，思考党代表提议提案工作的科学推进，要在加强顶层设计、推进流程创新、完善工作机制以及实现党代表专职化等方面进一步探索。
（一）加强顶层设计，创新工作体制，确保提议提案工作科学化。首先，在区层面建立党代表提议提案工作室，为党代表提议提案搭建专有平台，即构建起“党代表工作处—党代表提议提案工作室—党代表小组”的组织架构。党代表工作处为党代表工作的总指导机构，党代表提议提案工作室为党代表工作处的内设机构，专门负责提议提案专项工作，党代表小组为党代表按照行业、职业等分类划分的小组。
其次，在镇层面设提议提案专项小组，内设于镇党代会常任制办公室，小组负责人由党代会常任制办公室主任兼任，并配备2-3名提议提案专员，负责提议提案的具体工作，包括提议提案表的设计、党代表的提议提案专项调研、联系提议提案代表以及督促承办单位落实等。
再次，区党代表工作处对镇层面提议提案工作开展专项指导设计。在镇层面开展党代表提议提案工作期间，区党代表工作处要积极给予指导，特别是在统一提议提案表格设计、党代表提议提案专题培训、党代表调研活动设计以及党代表活动经费统一方面，提出指导性意见，确保区域范围党代表提议提案工作的整体推进。
（二）加强内容和流程设计，注重可操作性，实现提议提案工作精细化。首先，在提议提案内容上加以引导，突出党代表特点。目前党代表提议提案内容大多与人大代表议案雷同，重合度比较高，大多为民生问题。如2009年区9份党代表提议，主要围绕“人户分离”、乱停车等问题，仅1份提议是关于一级支部评选工作的建议。再如高行镇2011年的6份提案都是围绕老集镇改造、“厂中村”和“城中村”动迁等方面。考虑到区党代表肩负着讨论地方重大问题及党的建设重大事项的特殊职责，应着重突出党代表的特点，与人大代表区别开来，要在提议提案内容上突出党的建设的重大问题并具体化，如围绕党员队伍建设、党内民主建设（党务公开、公推直选等）面临的新问题，避免笼统为党的思想建设、组织建设和作风建设。
其次，优化提议提案流程，突出简便易操作特点。根据目前的流程设计看，还存在一些不尽合理的地方，如在提议受理中，没有明确提交时间；在提案流程设计中，办理的监督也相对弱化等。因此提议提案的程序、办理时限要逐项明晰。如确保提议工作的连续开展，定于每月5日为集中受理提议的时间，保证代表建议的时效性，避免一年一次提议的局限。在提案办理过程中，除了要安排党代表与承办单位定期交流外，还要完善监督进程，及时保持沟通协调。特别是在提案办理反馈表中，除了“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项外，还要在反馈表中让代表阐述不满意的具体原因，提高反馈表的科学有效性。
（三）深化工作机制，推进提议提案工作高效化。首先，深化党代表联系党员机制。党代表提议提案来自于党员群众，是党员群众意志的真实反映。通过建立党代表定期定点联系党员群众制度（如规定党代表每年联系党员不少于10人，联系群众不少于20人，并建立联系情况登记表），及时把握党员和群众的动态情况，认真倾听意见，增强党代表服务群众意识，以提议提案的形式及时反映党员群众的建议和诉求，帮助解决问题。
其次，深化定期视察、调研和座谈机制。在提议提案办理过程中，区党代表工作处内设的提议提案办公室、镇党代表提议提案专项小组要积极组织党代表定期视察、调研，并与承办单位建立交流机制，积极鼓励党代表质询，并对提议提案双向沟通有明确的规定（如提案代表在提案办理过程中与承办单位沟通次数不少于三次，并就沟通情况加以记录在册），防止流于形式。另外，提议提案办理要落实监督责任，明确到人，确保提议提案办理的时效性。
再次，建立承办单位之间的协调机制。除了党代表与承办单位之间要定期沟通外，还要在提议提案办理过程中建立承办单位之间的协调机制。提议提案办理中，涉及的事项一般要牵涉到许多部门，除了确定主办单位与协办单位外，提议提案办公室及专项小组要起到中间协调作用，并对办理效率高的单位给予奖励。除了定期召开碰头会，建立奖惩机制外，还要建立“浦东新区党代表提议提案在线”网站，设定各方进入网站的权限，增强各方责任意识，让党代表跟踪提议提案的办理进程，并参与网站提议提案讨论，从而确保提议提案的办理质量。
（四）提高党代表履职能力，实行部分党代表专职化。首先，创新保障服务平台，增强党代表履职内动力。要积极搭建平台关心党代表，要积极组织党代表活动，丰富活动内容；要加强党务公开的力度，畅通党代表的信息渠道，相关事项的公开与宣传实现党代表“三先”（即先知道、先讨论和先行动），让党代表感受到荣誉感；要建立经费保障机制，确保党代表活动的开展。
其次，搭建学习培训平台，提高党代表履职能力。要继续加强党代表培训工作，特别是运用区委党校的资源，搭建提议提案专题培训平台，邀请市层面的优秀党代表、区党代表工作处的领导为党代表上课，围绕如何开展调查研究、如何使提议提案具有现实性与可操行性等问题，进一步提高党代表整体素质，为提高提议提案质量奠定基础。
再次，创新思路，实行部分党代表专职化。党代表都为兼职，没有专职，而且大多数都是所在单位的骨干，在一定程度上影响了党代表工作。因此，可以逐步实现党代表专职化，对表现突出的，可以征求其个人意见，专司党代表职责，并视同公务员管理。
在省十一届人大三次会议上,长春代表团聂永军代表提出的《关于农村的治安问题》的议案被确定为大会议案之一。这个消息令长春代表团的代表们无比振奋,同时又深受感动,再一次让他们充分感受到了省人大常委会对代表在人大主体地位的尊重和对代表议案工作的重视,实实在在地看到了省人大代表议案工作的新变化。
事情还得从省十一届人大二次会议说起。在那次会议上,李明祥代表领衔和其他10名省人大代表一起向大会提出了《关于省人大代表提出议案范围的议案》,议案认为,近年来,吉林省人民代表大会参照全国人民代表大会的做法,将大会确定的议案基本上都局限于立法案有些不妥,长此以往,将导致人民代表大会自身职能作用的一种缺失,同时也将在一定程度上影响人大代表作用的发挥。
在议案中,代表们从我国的人民代表大会制度与西方国家立法、行政、司法“三权分立”制度的最本质区别及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对代表议案的有关规定入手,进行了详细的论述说明,并指出,我们的人大代表目前基本都是兼职,履行职务的热情很高,依法履职素质和能力也在逐渐提升,但一项立法案的提出需要做很多的调查研究和大量的案头工作。在目前的情况下,大多数代表还不具备这种单独提出立法案的条件和能力,所以如果将大会议案一直限定于此,就等于把绝大多数代表挡在议案的大门之外,与法律相悖,与民意相违。作为地方的国家权力机关,地方人民代表大会同时也要关注并依法加强自身其它的法定职权,通过就本行政区域内的重要事项确定大会议案的形式,充分发挥地方国家权力机关在经济建设和社会事业发展中的职能作用,让最广大人民群众的利益能够得到保障,让人民群众的意见和要求能够得到反映,让人民群众的智慧能够得到集中,让代表的作用能够得到发挥,这是对全省人民赋予人大的权力负责,是对全体省人大代表负责,是对全省人民负责,对于进一步发挥人大自身的职能作用,全面贯彻落实科学发展观,早日实现富民强省的奋斗目标具有积极的意义。
代表们还在议案中提出了切实可行的解决方案,建议省人大应该从每年人代会议案的征集阶段开始,就有针对性地引导代表紧紧围绕全省的中心任务,就我省的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族等方面工作进行深入的调查研究,在此基础上,提出切合实际的重大事项类的大会议案。同时提出,在人代会期间,大会议案组和大会主席团应该充分认识到这项工作的重要性,保证此类议案在大会确定的议案中占有一定的比例。
大会议案组接到这件议案后,马上进行了认真的研究,由赵祥副秘书长亲自与李明祥代表进行了面对面的沟通,仔细听取了代表本人的具体意见。随后,在规定时间内给代表予以正式的答复,承诺在未来的工作中吸收代表的建议,改进代表议案工作。
令代表们感到欣慰的是,仅仅一年后,在省十一届人大三次会议上,他们提出的议案就见到了成效。事实上,代表们对聂永军代表的议案被确定为大会议案的关注远远超出了这项议案本身,他们更多的是看到了省人大常委会对代表法定职务的高度尊重,看到了省人大常委会对代表议案工作的重视和关注,看到了省人大常委会工作的务实、快捷和高效,同时他们也进一步感受到了自身所肩负的使命的光荣和重大。
太阳从云缝间露出头来，将远处的油菜花映得一片金黄。
在荣隆镇场口，第八代表团的十余名党代表已经坐在咨询台前，身后的红色条幅上，“党代表接访活动”几个字格外醒目。
不一会儿，上百名群众就把咨询台围了个水泄不通。
“以前，党代表就是举手代表，党代会一完，就没事了。现在不一样了，如果平时不联系群众、收集意见，到时候怎么交提案？”党代表兰来章一边说一边拿起笔，准备作记录。
当天，第八代表团的党代表共接访群众300余人次，收集群众意见建议12条。
设计
2011年1月21日下午，荣昌县十五届人民代表大会第六次会议的闭幕现场。
荣昌县吴家镇党委书记彭文树端坐在会场中。
“在这次会议期间，人大代表共提交议案258件……”会议主持人公布的一组数字让彭文树心里一震。
彭文树既是人大代表，也是党代表。作为人大代表，每年开会、调研、提交议案，履职形式丰富多样。而作为党代表，几年下来，却甚少发声，往往党代会一结束，履职就成了“空头支票”。
彭文树脑子里浮现出另一组数据：荣昌县有人大代表269名，政协委员271名，党代表315名。在人大代表、党代表和政协委员中，党代表人数最多，履职情况却不甚理想。
解决党代表履职难其实早已列入市委组织部的议程。2011年，荣昌县委组织部接到任务——试点党代会常任制，同时配套实行党代表提案制。如何真正让提案制落地？
县委组织部一班人萌生了一个想法：“能不能围绕党代表‘参谋建议’的职能进行制度设计，借鉴人大代表、政协委员履职的模式，实行党代表提案制？”
这一建议被县委常委会采纳。经过深入调研、论证，2012年6月，荣昌县委出台《荣昌县党代表大会代表提案制度（试行）》。
履职
2012年11月12日，距荣昌县第十三届党代会二次会议召开还有65天。
徐泉急急忙忙走进办公室，抓起电话；“我们准备集体调研了，分三组，明天出发。”
“调研啥？”
“这次党代会将试行党代表提案制，为督促代表履职，县里决定开展两个月的集中调研。”
徐泉边说边瞄了一眼手里拿着的《关于开展党代表集中履职月活动的通知》。通知上，徐泉在“每个代表团至少上报提议、调研报告、视察报告各一份”这句话下，重重画了一条线。
作为荣昌县党代表第三代表团小组联络员，徐泉有些激动：“以前从来没弄过提案，不能搞砸了！”
第二天，在安富镇世国华陶瓷工艺制品有限公司，第三代表团安富小组的18名党代表鱼贯而入。
刚从制陶厂房出来的生产部部长林治中，一边搓着手上的陶土，一边叹气：“上个世纪70年代，安富的陶瓷非常火，现在市场不如以前了！”
“为啥子呢？”党代表问。
“安富曾是中国的四大陶都之一，陶土素有‘泥精’的美誉。但工业化生产后工艺精湛的工匠流失，产品缺乏艺术性，没得品牌支撑，现在的安陶主要是生产酒瓶。”林治中的一席话，在党代表心中激起层层涟漪。
几天后，第三代表团三个小组的党代表将调研情况进行汇总，结果让大家吃一惊：荣昌县有陶器、折扇、夏布等三项部级非物质文化遗产，七项重庆市级非物质文化遗产，还有数十项县级非物质文化遗产，但在推动这些非物质文化遗产传承或与市场接轨的过程中，民间艺人的缺乏成了最大的瓶颈。
“人才工作是党建工作的重要部分，这一问题应该由党代表提出来。”有党代表提议。
一份关于引进民间工艺大师的提案初拟成稿。
但党代表们没有就此止步。“提案究竟提得准不准，建议是否具有可操作性”，带着这样的疑问，在徐泉的张罗下，党代表再次来到安富街道，拜访安陶博物馆及五间大师工作室。
“提案很好，但落实有点困难。”部级工艺大师钟鸣看完提案后直言不讳。
“为什么？”代表们面面相觑。
“引进部级工艺大师成本高，且缺乏场地、项目支撑，即便能请来，也难留得住。与其请外援，还不如调动本地人才的积极性。”
最后，整合各方意见，提案修改为《评选县级工艺美术师、民间工艺师的提案》，10名党代表在提案上郑重地签上名字。
签上自己的名字后，徐泉的心却没放安稳，因为提案还要过审查关。
为保证提案的质量，县里专门成立了党代表提案审查委员会。由县委常委、组织部长黄晏担任党代表提案审查委员会主任。
在严格审核下，第三代表团提交的另一份提案“落榜”了。
把关严，让党代表履职不敢松懈。在两个月集中履职期间，各代表团组织调研20余次，提交调研报告20余篇。以代表团为单位或党代表10人以上联名提交的提案18份，最后经审查，立案的提案为15份。
督办
2013年3月14日，直升镇党委书记周世中背着手走在田坎上。
来到高粱地边，周世中蹲下身，仔细察看分叶的种苗：“红高粱种苗全部栽种好了吧？”
“嗯，5000多亩地都栽好了。”随行人员回答。
“好啊，我可以交卷了！”周世中舒了口气。
打造红高粱项目基地正是党代会002号提案的重要内容之一。
2月26日，荣昌县财政局会议室里座无虚席，几十个提案议案承办单位的负责人悉数落座。
“今天召开提案、议案交办会，从本次会议开始，党代会提案和人代会议案、政协会提案共同交办……”
“这可是头一遭啊！”座位席上的周世中吃了一惊。
更让他紧张的是，《立案提案交办表》中编号为002号的《关于强化荣昌县直升镇特色党建教育基地建设的提案》，将直升镇党委列为了主办单位，同时列有六个协办单位。
“对办理提案敷衍塞责的单位及个人，要追究主要领导的责任……”新规定让周世中压力倍增。
3月4日，直升镇党委办公室。
“今天，特别邀请002号提案的协办单位开个讨论会，对提案办理进行分工。”周世中开门见山。
随后，002号提案被分解成11项具体任务，每项任务后都详细列出了牵头单位和责任领导。
半个月后，在各个单位的合力攻关下，11项任务完成过半。
我国宪法对人大代表在国家政治生活中的地位有着诸多内容的规定，但是在行文上没有作出明确的表述。代表法作为一部专门规定人大代表问题的法律，首先研究了人大代表的地位问题，并对这一带有根本性质的问题做了明确表述。代表法第二条中明确指出：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。”“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”这一条文不仅明确表述了人大代表的地位，同时也反映了以下思想：
1.每一位人大代表均是依照法律规定的程序，由人民直接或间接选举产生的，代表的是人民的利益和意志。因此，他们的地位既具有合法性，又具有人民性。这也就是说在我们国家，每一位人大代表均具有公民在国家政权中的合法代表的地位。因此，每一位人大代表都应当受到一切机关、组织和个人的尊重与支持。
2.各级国家权力机关是由全体本级人大代表组成的，因此同一级的全体人大代表整体的地位，相当于本级人民代表大会的地位，处于由本级国家权力机关选举、受本级国家权力机关监督的本级国家权力机关的常设机关，以及本级国家行政机关、审判机关和检察机关之上，具有绝对的权威性。而人大代表个体，作为组成本级人民代表大会的一分子，其地位固然受到法律保护和社会尊敬，但远不比于本级国家权力机关，亦不能凌驾于本级国家权力机关的常设机关，以及本级国家行政机关、审判机关和检察机关之上。
人大代表的职权可以分为两种：一种是人大代表全体行使的职权。这种职权主要有两项，第一项即人大代表出席本级人民代表大会会议的职权。第二项即人大代表表决的职权。当然，按照代表法第十七条的规定，人大代表行使表决权时，作为单个的人大代表可以投赞成票，可以投反对票，也可以投弃权票，但这丝毫不能改变表决权的行使必须由全体人大代表共同来完成的事实，只不过说明全体人大代表共同行使表决权的过程中，作为单个人大代表的行为可以有三种选择罢了。所以，可以说，由全体人大代表共同行使的两项人大代表的职权，实际上均包含在本级人民代表大会职权范围内，也就是说所谓的人民代表大会的立法权、监督权、人事任免权、重大问题决定权均是通过全体人大代表共同出席本级人民代表大会会议，并共同对会议上的各项报告和议案行使表决权来最终实现的。另一种是人大代表个体行使的职权。这种职权也分为两类，第一类是只需人大代表一人而不需其他人大代表附议即可行使的人大代表职权，主要包括：
1.人大代表审议的职权。代表法第八条规定：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的各项议案和报告。”“代表可以被推选或者受邀请列团会议、专门委员会会议，发表意见。”这就是说任何一位出席本级人民代表大会的人大代表，对列入大会议程的议案和报告均可以独立发表赞成或反对或修正的意见。这些意见可以在代表团小组会议上发表，也可以在代表团全体会议上发表，还可以根据大会议程的安排在大会全体会议上发表；根据实际情况，既可以用口头形式发表，又可以通过书面形式发表。另外，如果主席团会议或专门委员会会议审议有关议案或报告时，邀请任何一位人大代表参加会议，这位人大代表亦可以在列席的会议上发表各种意见。人大代表发表的这些意见，均将作为有关部门修改议案草案或报告草案的重要参考依据，因此每一位人大代表都应当抱着对国家和社会高度负责的态度，行使好这项职权。
2.人大代表询问的职权。代表法第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或负责人员回答询问。”这里的意思是任何一位人大代表在行使审议的职权时，均可以对涉及有关议案或报告的任何问题，向提出这些议案草案或报告草案的有关国家机关提问，有关国家机关的负责人应当根据人大代表的要求，亲自向提问的人大代表作出回答，或者也可以派专门负责有关议案或报告的具体负责人员来回答人大代表的提问。这项工作的好与坏，将直接关系到人大代表审议议案和报告的质量，所以无论是人大代表，还是有关国家机关，都应当予以高度重视。
3.人大代表提出建议、批评和意见的职权。代表法第十八条和第二十七条规定，任何一位人大代表均可以向本级人民代表大会或本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。由此可见，对国家和社会的各个领域发生的事情，不论大小轻重，人大代表均可以行使提出建议、批评和意见权，按照有关法律规定由人大常委会办事机构转交有关机关、组织办理，而相应的有关机关、组织则必须对人大代表提出的建议、批评和意见加以研究，能采纳的尽量采纳，不能采纳的要说明情况，并及时书面答复人大代表。有关机关、组织答复人大代表提出的建议、批评和意见，均是受法定期限约束的，不得无限期拖延，人大常委会办事机构要严格依法督促。
4.人大代表进行视察的职权。按照代表法的有关规定，人大代表进行视察主要有两种形式：其一是根据本级人大常委会的统一安排来进行的。其二是人大代表持代表证就地来进行的。无论哪种形式，人大代表进行视察的目的，主要都是为了了解政治、经济、文化等方面的情况。同时，根据代表法的有关规定，人大代表进行视察时，如遇到具体问题，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
5.人大代表约见本级或者下级有关国家机关负责人的职权。人大代表的这项职权实际上是人大代表视察权的延伸。代表法第二十一条第二款规定，人大代表进行人大常委会统一安排的视察，“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”
6.人大代表列席有关会议的职权。人大代表列席有关会议，可以分为应邀列席和直接列席两种形式。根据代表法第二十三条和第二十四条的规定，全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议和各专门委员会会议以及原选举单位的人大常委会会议，县级人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议；全国人大代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以直 接列席原选举单位的人民代表大会会议。
7.人大代表参加关于特定问题的调查委员会的职权。代表法第二十六条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。”这就是说任何一位县级以上的各级人大代表一经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会决定，便可以参加本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会组织的关于特定问题的调查委员会，成为这个调查委员会的组成人员，并参与这个调查委员会的有关工作。
8.人大代表听取人民群众的意见，协助本级人民政府推行工作的职权。根据代表法的有关规定，人大代表在闭会期间可以采取多种形式听取人民群众的意见。实践中人大代表在这方面创造了不少好方法。譬如：有的人大代表通过搞接待日活动，在家中接待群众的来访；有的人大代表在人大常委会协助下，以召开座谈会的形式听取群众的意见等。按照代表法的规定人大代表还可以协助本级人民政府推行工作，在这方面人大代表也创造了不少好经验。譬如：帮助政府进行法律宣传；为贯彻政府决策做好群众思想工作；带领群众致富等。
第二类是需由人大代表至少一人领衔，一定数量的人附议方可行使的人大代表职权，主要包括：
1.人大代表提出议案的职权。按照代表法的规定，人大代表提出的议案，其内容首先不得超出本级人民代表大会职权范围。否则，提出的议案就不能成立。其次，人大代表提出的议案，其形式应当有案由、案据和方案，否则提出的议案也不能成立。另外，根据有关法律规定，任何一位全国人大代表领衔必须有二十九位以上本级人大代表附议，任何一位县级以上地方各级人大代表领衔必须有十位以上本级人大代表附议，任何一位乡级人大代表领衔必须有五位以上本级人大代表附议，方可提出议案。否则，人大代表提出的议案还是不能成立。而任何一位全国人大代表领衔提出修改宪法的议案，则必须有五分之一以上的本级人大代表附议方才成立，这里要求参加附议的全国人大代表数量之所以很高，道理在于宪法是国家的根本大法，修改起来需要十分慎重。
2.人大代表提出有关职务候选人的职权。按照代表法第十一条并结合其他有关法律的规定，省、自治区、直辖市的任何一位人大代表领衔加上其他二十九位以上人大代表附议，设区的市和自治州的任何一位人大代表领衔加上其他十九位以上人大代表附议，县级的任何一位人大代表领衔加上其他九位以上人大代表附议，可以提出本级人大常委会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡级的任何一位人大代表领衔加上其他九位以上的人大代表附议，可以提出本级人民政府领导人员的候选人，否则提名无效。任何一位县级以上的地方人大代表领衔加上其他九位以上的本级人大代表附议，可以提出上一级人大代表的候选人，否则提名无效。另外，根据1995年修改后的地方组织法，乡级的任何一位人大代表领衔加上其他九位以上的人大代表附议，还可以提出本级人民代表大会主席、副主席的候选人。同时，人大代表提名有关候选人，还有一个条件，即所提候选人人数，均不得超过应选名额，否则提名无效。
3.人大代表提出质询案的职权。质询案主要是人大代表对自己认为的受质询机关和受质询机关负责人的不当行为提出质问并要求答复。人大代表只能向其法定的质询对象提出质询案，否则其提出的质询案则不能成立。人大代表提出质询案，其形式上必须是书面的，并且要有质询的对象、质询的问题和内容，否则其提出的质询案也不能成立。另外，按照代表法和地方组织法的规定，任何一位全国人大代表领衔必须有二十九位以上其他本级人大代表附议，任何一位地方各级人大代表领衔必须有九位以上其他本级人大代表附议，方可提出质询案。否则，人大代表提出的质询案不能成立。
4.人大代表提出罢免案的职权。按照代表法的规定，全国人大代表可以对全国人大常委会组成人员、国家主席、国家副主席、国务院组成人员、中央军事委员会组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长提出罢免案；县级以上的地方各级人大代表可以对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长提出罢免案；乡级人大代表可以对本级人民政府领导人员提出罢免案。而在所有这些罢免案中，人大代表除要写清具体要求罢免的人员外，还必须写明要求罢免有关人员的理由，否则罢免案原则上不能成立。同时，根据全国人大组织法和地方组织法的有关规定，任何一位县级以上的人大代表领衔必须有十分之一以上的本级人大代表附议，任何一位乡级人大代表领衔必须有五分之一以上的本级人大代表附议，方能提出罢免案。否则，人大代表提出的罢免案不能成立。另外，根据选举法的有关规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，十分之一以上的人大代表联名可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。人大代表的这项职权，代表法中似有遗漏，应当及时补充上。1995年地方组织法修改后，增加了乡级人民代表大会举行会议的时候，五分之一以上的人大代表联名可以提出对人大主席、副主席的罢免案。人大代表的这项职权，代表法也应考虑予以补充。
5.人大代表提议组织关于特定问题的调查委员会的职权。代表法规定，县级以上的各级人大代表可以提议组织关于特定问题的调查委员会。这也就是说人大代表在人代会期间，针对大会难以及时作出决定的特定问题，可以提出组织关于这一特定问题的调查委员会，其目的在于通过调查研究，了解情况，向大会提供有关报告，以便于大会对这一特定问题作出决定。根据全国人大议事规则和地方组织法的规定，任何一位县级以上的人大代表领衔必须有十分之一以上的本级其他人大代表附议，方可提议组织关于特定问题的调查委员会。否则，提议无效。
