时间：2023-03-27 16:36:50
Abstract： On the basis of the connotation of the performance evaluation about public housing policy， this paper designs evaluation index from the perspective of 3E， and builds a comprehensive evaluation model based on entropy method. With the empirical analysis of Nanjing， Wuxi and Yangzhou， this paper gets the policy evaluation conclusions and propose recommendations of public housing policy.
关键词： 住房保障；政策绩效；评价
Key words： public housing；policy performance；evaluate
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0031-03
0 引言
住房货币化改革以来，住房泡沫和市场失灵程度愈发严重，越来越多的城镇低收入家庭无力支付商品性住房，住房问题日益突出。住房保障政策作为保障中低收入阶层居住权利的一项社会保障政策不断发展完善，各地积极参与住房保障建设目标任务的实施，投入大量的资金和人力。然而，住房保障的预期目标却并没有很好地实现，很多城市住房市场仍然存在很严重的市场失灵，住房市场整体价格飙升，普通居民依然无力负担商品住房。一方面是住房保障建设大张旗鼓的推进，另一方面却是分配、退出等并不完善的政策体制和依然严峻的住房问题。因此，有必要对地方政府住房保障政策进行客观有效的绩效评价，从而实现政策的不断调整与反馈，不断完善政策体系，实现住房保障目标，体现政策价值[1]。
住房保障政策绩效评价就是评价主体依据一定的评价标准和程序，对住房保障政策制定、政策过程和政策结果做出评价，目的在于取得相关的信息，作为政策调整、改进的依据。本文试图建立评价指标体系，探索适宜的绩效评价方法，为住房保障政策的评价和调整提供一定的理论依据。
1 住房保障政策绩效评价维度及指标体系的构建
在借鉴政府绩效评价的3E原则以及住房保障政策目标的基础上，构建包括公平性、效率性和效果性三个维度的政策绩效评价指标体系。
1.1 公平性
公平性是指公众是否得到平等的公共服务，可测度住房保障政策是否为中低收入者提供安居的机会[2]。主要指无力负担商品房的人群均有同等的机会获得保障性住房，即被纳入住房保障范围。
可用覆盖度指标衡量，即住房保障政策涵盖的保障对象对应保人群的覆盖程度如何，即当地住房保障政策中规定的居民收入准入标准与理论值之间的比值。理论值的确定运用住房可支付能力的计算公式推算得出。由于租售情况的可支付能力计算方法不同，因此，把覆盖度指标分为配租型覆盖度和配售型覆盖度两个具体指标。
1.2 效率性
在政策评价领域，效率性主要指政策执行效率，由于住房保障的根本目标是弥补市场失灵，因而效率性指标可以由市场失灵的弥补效率来衡量。可测度政策调整是否具有效率。市场失灵主要表现为商品房覆盖面与保障房覆盖面不能有效搭接，两者之间有夹心层的存在，因此，本文把市场失灵程度的大小界定为夹心层的人数。市场失灵修正度则指，当年度市场失灵程度较上一年的变化情况，即夹心层人数较上年一年的变化情况。包括配租型市场失灵修正度和配售型市场失修正度两个具体指标。
1.3 效果性
是指政策目标的实现程度或产生的社会影响。可测度住房保障政策在多大程度上实现了预期目标。住房保障政策可以调节收入分配、调节住房市场。因而，效果性指标可以用市场的变化情况以及居民收入差距的变动情况来衡量，具体来说包括房价收入比变化率、房价增长率与GDP增长率之比、基尼系数变化率三个指标。（表1）
2 住房保障政策绩效评价的实证研究
本文选择南京、无锡、扬州三个城市对住房保障政策绩效进行实证分析。从三个城市住房保障政策的综合绩效评价值、各分项绩效评价值和单项绩效评价值的分析比较，得出政策实施的结论与建议。
2.1 评价指标原始值
实证分析的数据来源于：2013年各地统计公报、南京市住建委、无锡市住房保障和房产管理局、扬州市住房保障网站公布的信息。（表2）
2.2 权重计算
根据评价指标体系的特点，采取熵值赋权法确定评价指标权重。熵权法根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得到较为客观的指标权重[3]。（表3）
2.3 评价值的计算
本文采用综合指数法对住房保障政策绩效进行综合评价。综合指数评估法是根据指数分析的基本原理，在确定各指标权数后加权算指数公式，是对评价对象进行综合评价分析的一种方法。计算公式如下：
A=■？姿i×Rj（x）
其中：A为指标的评价指数；
？姿i为各指标相对于总体目标的权重；
Rj为单项指标评价的标准值。
采用综合指数评价法，可以计算出单项指标评价值和综合指数评价值，见表4、表5。
3 住房保障政策绩效评价结论与对策
3.1 综合绩效评价结论
三个城市的综合绩效指数中的三个分项绩效指数的贡献率各不相同。其中无锡市的综合绩效指数最高，所以分项绩效指数也较为明显，公平性绩效指数和效果性绩效指数齐头并驱，效率性绩效指数最高；扬州市的效果性绩效指数贡献值较高、公平性绩效指数次之，但是效率性绩效指数明显较低；南京市由于其综合绩效指数最低，所以分项绩效指数相对较低，但是其中较为突出的是效率性绩效指数，而公平性绩效指数比较低。（图1）
3.2 单项绩效评价结论
单位绩效评价是通过比较三个城市各个指标的评价值，来全面认识各个指标对地方政府住房保障绩效作用的差异性，三个城市地方政府住房保障各单位指标绩效评价指数占比如图2所示。
3.3 公平性绩效评价指标的分析与对策
就三个城市的比较来看，扬州市最高、无锡次之、南京最低。无锡市配租配售保障房覆盖度均超过1，即实际配租配售线均超过了合理配租配售线，虽然无锡覆盖度指数最高，但也存在浪费资源的现象、增加了地方政府的财政负担，故无锡市应下调配租配售线；扬州市配租覆盖度较高，很接近于合理值1，但是配售覆盖度略低，故扬州市应扩大配售型保障房的覆盖对象，把更多买不起房的人纳入到住房保障政策对象体系中；南京覆盖度指数低主要是由于配售型保障房的覆盖度太低造成的，根据实证分析的测算，南京市2013年合理配售线为4823，而实际配售线为1513，存在很大的保障缺口。
3.4 效率性绩效评价指标的分析与对策
效率性绩效指数差异最为明显，其中无锡市最高、南京次之、扬州最低。无锡市住房市场比较健康，2012年、2013年的住房保障政策均把所有无法支付商品住房的人群全部纳入保障范围，故无锡住房市场和保障房完美衔接，不存在夹心层，因而市场失灵的修正度最高。扬州和南京住房市场和保障房政策对象之间均存在夹心层，2013年的住房保障政策中，南京对市场失灵人群的弥补程度大于扬州市的政策，故扬州市的市场失灵修正度最低，即效率性指数最低。
3.5 效果性绩效评价指标的分析与对策
从图1中，可以看出扬州市最高、南京市略大于无锡市。在公平性与效率性绩效并不是特别明显的情况下，扬州市的效果性绩效远远高于其他两个城市。说明住房保障政策效果并不是与公平性绩效、效率性绩效特别相关，这表明政策效果具有一定的滞后性。为了提高住房保障政策的效果性，应该从保障对象入手，合理设计户型、面积、安排建设地段，有针对性的开发建设，提高政策效果。
4 结语
为解决住房难题、实现住有所居的目标，我国各地都在积极发展建设住房保障，然而政策目标却并未很好地实现，因而对住房保障政策绩效评价的研究很有必要。本文从3E的角度设置评价指标体系，基于熵值赋权的综合评价模型计算城市住房保障政策绩效评价值，通过不同城市评价值的对比分析，发现政策绩效存在的问题和改进方向，为地方政府住房保障政策绩效评价提供理论依据。
参考文献：
[1]吴翔华，张静，权艳.公共租赁住房政策绩效评价研究[J].建筑经济，2014（5）：81-84.
文章以全面开展保障性住房跟踪审计必要性为基础，阐述国家审计融入保障性住房建设全过程所存在的制约因素，从加强保障房跟踪审计基础理论研究、统一保障房跟踪审计认识、构建保障房跟踪审计指标评价体系、形成保障房跟踪审计常态化等方面，深入探讨全面开展保障房跟踪审计的对策。
关键词：
保障性住房；跟踪审计；对策
保障性住房是公共产品，是公共资源在公共领域中的分配，也是国民收入的再分配；首要功能与核心价值是实现分配领域的社会公平。审计署从2007年开始，连续五年以资金、政策为主线，对保障性住房的建设、分配、管理及资金筹集等方面进行跟踪审计，取得的成效主要体现在资金运用的绩效性和政策落实的保障性等方面。同时发现的问题也不容忽视：部分保障房政策落实不到位，资金被套取、挪用及违规发放，保障房空心、闲置、退出机制不完善等问题。开展保障性住房跟踪审计，能有效加强审计监督，促进住房保障制度的完善和政策的落实，维护广大住房困难家庭的切身利益，充分发挥国家审计在保障房建设、分配全过程的“免疫系统”功能。由于各省（市）情况不同，保障性住房跟踪审计实践也不同，本文以宁波市为例，阐述全面开展保障房跟踪审计存在的问题及解决的对策。
1开展保障性住房跟踪审计的必要性
1.1促进保障房公共财政资金运用的真实性、合法性为解决中低收入家庭的住房困难，自2008年起，中央政府加大对保障性安居工程建设力度，建设规模连年攀升。“十二•五”期间，我国新建保障性住房3600万套，大约是过去10年的两倍。政府投入的公共财政资金比例不断提高：以审计署开展的五年保障房跟踪审计为例，2007年至2009年，19个省市筹集廉租住房保障资金1038.8亿元（中央补助67.25亿，占14.99％）；2011年，66个市县的保障性安居工程资金2811.62亿元（中央财政投入983.61亿，占34.98%）；2012年，31个省市、5个计划单列市和新疆生产建设兵团城镇保障性安居工程财政性资金4128.74亿元（中央财政下达补助资金1861.65亿元，占45%）；2013年，全国各级财政筹集安居工程资金共4722.92亿元（中央财政1749亿元，占37.03%）；2014年，全国各级财政筹集安居工程资金共5601.55亿元（中央财政资金1984亿，占35.42%）。在这样的资金和政策扶持下，必须开展保障性住房跟踪审计，不仅审查保障房公共财政资金运用的真实性、合法性，还要对工程建设及后续管理进行审计。全过程的跟踪审计，可以对保障房建设社会效益进行全面审查，准确掌握保障房的建设情况。
1.2保障房跟踪审计可以合理避免审计盲区保障房建设过程涉及住房形式的多样化、保障对象的层次化，而政策执行、资金筹集又涉及到住房保障主管部门以及发展改革、财政、民政、物价、国土资源等职能部门。只有将所有相关部门均列为审计对象，才能合理避免审计盲点，确保被审计单位采取审计建议和具体措施，掌握政策的执行效果，对保障性住房政策漏洞和体制及制度方面的缺陷有更加全面、深刻的认识，从而提出有针对性的建议，促使住房保障制度体系的完善。
1.3推动保障房准入退出机制不断完善自从有了保障房，不符合条件的人享受保障房的现象时有发生。有些城市，一边是保障房大量闲置，另一边是急需住房的新就业大学生以及外来务工者等住房困难群体成堆。这种极端现象表明，保障房建设需要全过程的跟踪监察，以保证这一民心工程的初衷。开展保障性住房跟踪审计，从传统的公共财政资金审计入手，整合保障房绩效审计、经济责任审计、公平正义审计、权益审计等不同的审计内容，对保障房建设全过程相关职能部门与职能主体的履责情况进行监督，并采用科学、量化的指标对保障性住房建设全过程的绩效进行评价，不仅推动保障房准入退出机制的不断完善，也为保障房建设、分配、管理全过程的公平性保驾护航。
2宁波市开展保障性住房跟踪审计的具体实践
宁波市从2002年实施廉租住房、经济适用房、限价房、公共租赁住房等住房保障制度以来，积极开展多种形式的保障房跟踪审计工作。截止到2014年底，纳入各级住房保障部门统计口径内的保障性安居工程建设总资金1488955万元。开展的保障性住房跟踪审计涉及范围之广、审计资金之巨是前所未有的。宁波市开展的保障性住房跟踪审计实践，对于审计发现的政策执行不到位和体制、制度不完善等问题，提出很多审计建议。住房和城乡建设局、发改委、财政局等部门高度重视审计反映的问题和提出的建议，先后出台了《宁波市市区经济适用住房销售管理办法》、《宁波市限价房管理办法》、《宁波市公共租赁住房管理暂行办法》、《关于加强住房保障阳光工程建设的实施意见》和《宁波市市级住房保障补助资金管理办法》等一系列政策，并根据群众需求，不断调整住房供需结构，构建多层次供应体系，切实缓解了中低收入家庭以及外来务工人员的住房困难压力，推进了城市内涵式发展和新型城镇化建设的顺利进行。宁波市保障性住房跟踪审计发现的问题主要表现为：
（1）保障性安居工程资金筹集和管理不够规范，项目管理不到位，分配及后续管理不够严格。如未按规定从土地出让净收益和住房公积金增值收益中足额提取廉租住房保障资金，未落实税收优惠政策，未及时拨付使用或管理专项资金，项目进度缓慢、配套设施不完善、建设程序不规范、建设面积超标、租金物业费收取难和退出难、住房分配不够严格等。
（2）国家住房体制存在缺陷，如相关保障性住房法制建设层次低，没有一部有关住房保障成文的法律或法规。虽然中央政府以通知、意见和办法等文件形式来推动住房保障体系，但法律权威性不强，政策措施的强制性力度不足。
（3）国家保障房类型过于繁杂，包括了经济适用房、“两限房”、廉租房、公共租赁房四种主要类型，还包括林区、垦区、煤矿、工矿的棚户区改造以及游牧民定居工程等。众多类型的保障房不仅造成公共财政管理难，也导致保障房跟踪审计存在盲区。
3全面开展保障性住房跟踪审计存在的制约因素
3.1审计理论研究落后，审计依据缺失从现有开展的保障性住房跟踪审计实践看，大部分都是研究一种形式的保障房跟踪审计，而没有将各种保障房形式和过程作为整体进行研究，也没有展开对相关审计标准、方法、手段等具体问题的深入研究，而且缺少实证成果，使保障房跟踪审计的理论只停留在表面层次。跟踪审计还存在审计依据缺失等现实困境。目前国家尚未出台有关住房保障的法律，已有的经济适用房、限价商品房、廉租房、公共租赁住房等方面的行政规章都属于各成体系的地方性法规。这与全面开展保障性住房建设的战略目标不相匹配，不仅造成城市住房保障制度缺乏长远规划，也导致各地住房保障的标准、原则、形式的混乱，出现了地方“合法化的突破”，给开展保障性住房审计带来了很大的困扰。
3.2保障性住房跟踪审计指标评价体系尚未出台审计指标评价体系是由相互联系的指标组成的有机整体，是审计人员衡量、评价被审计单位或项目的绩效标准和尺度，是提出审计意见和作出审计结论的依据。保障性住房审计作为事关广大中低收入人群切身利益的民生审计，应该对各地保障性住房的绩效情况进行严格、有效的评价，但目前保障房跟踪审计标准的制定相对滞后，至今还没有一套操作性强的绩效审计指标评价体系，也缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。同时，国家也尚未出台社会保障性住房制度评价指标。虽然住房和城乡建设部2010年出台了《中国人居环境奖评价指标体系（试行）》，但其中也仅对保障性住房建设计划完成率这一项指标有硬性规定，中央对各省市的保障性住房建设的考核也只局限在开工率和完工率，而对于住房供应中的适度性、分配管理的公平公正性、项目效益和政府执行效率等方面都没有相应的考核指标。
3.3保障性住房跟踪审计绩效有待提升随着保障房建设这一民心工程的全面展开，保障房跟踪审计受到的关注程度也越来越高，特别是审计署连续五年公布了不同省市的保障房跟踪审计结果，但这些公告都是从整体出发对建设全过程涉及的资金、政策进行审查评价，查处的问题具有普遍性，却没有一起因为保障房建设过程中的违法违规问题而对相关责任人进行刑事处罚，这种“雷声大、雨点小”的现象导致审计结果威慑力不足。不仅如此，虽然近几年的保障性住房审计已将保障性住房的质量状况纳入审计范围，但审计组并不具备完全的实施工程质量审计的能力，导致保障性住房分配的公平性、住房质量在审计报告中得不到全面的答案，而构成审计报告主要组成部分的传统财政财务收支审计结果利用率不高，屡审屡犯的恶性循环现象层出不穷，所以保障性住房跟踪审计的绩效有待提高。另外，由于保障性住房信息及信用体系尚不健全，从相关主管部门取得的家庭和个人等保障对象在住房、收入以及金融资产等基础信息不足，造成审计难以进行全面客观的评价。保障性住房形式多样，审计过程涉及部门繁多，包括发展改革委、建设、财政、国土、民政、物价、林业、农业等多个部门，各部门运作相对独立，实行分块管理，每个部门都掌握一个或几个环节的信息，这造成审计对象过多，覆盖面过广，导致跟踪审计绩效不高。
3.4国家审计人员结构和素质尚待提高保障性住房审计要在国家宏观政策的高度，不仅查处保障性住房建设和政策执行中存在的违纪违规问题，还要关注保障性住房的规划、质量、效益，加强对项目资金和建设的管理，为实现住房保障体系可持续发展提供保证。审计势必涉及财政、投资、社保等多个领域，这就对审计人员的结构和素质提出了特别高的要求：必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。只有这样，才能高质量地完成保障性住房审计工作。然而，现有的国家审计团队均不具备这些综合素质。
4开展保障性住房跟踪审计的对策
4.1保障房跟踪审计要常态化要充分认识到开展保障性住房跟踪审计的必要性，增强开展保障性住房审计的紧迫感和责任感，逐年加大审计覆盖面，切实把全面持续开展保障性住房跟踪审计提上日程，形成跟踪审计常态化。坚持“全面审计，突出重点”的审计方针，在全面掌握保障性安居工程各项资金收支总体规模和结构的基础上，重点揭示资金的筹集管理、项目的建设管理、政策执行中存在的突出问题，分析原因，分清责任，提出建议，促进资金使用绩效的提高和住房保障制度的完善。选取延伸项目时也要突出重点，抓住规模大、影响大、政府和群众都瞩目以及指标明显、便于实施的住房保障项目。
4.2构建保障房跟踪审计指标评价体系针对我国保障性住房审计理论研究系统性、深度、广度、力度都不够的现状，要加快审计理论研究步伐。坚持理论与实际相联系、规范与实证相结合、感性与理性相统一的原则，改进保障性住房审计的理论研究方法，提高研究成果的质量。在保障房跟踪审计实践中，除了常规的审计方法外，审计的标准、手段、方式、原则都需不断探索、创新。同时将研究重点放在制定保障性住房审计指标评价标准和具体方法上，以便为开展保障性住房审计提供理论指导与技术支持。本文结合宁波市保障性住房跟踪审计实践，构建了保障性住房跟踪审计指标评价体系，如表1。
4.3强化保障房跟踪审计的威慑力，增强跟踪审计公告力度为强化保障性住房跟踪审计的威慑力，要将审计过程中查处的问题与促进被审计单位加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合起来；在审计内容上，逐步将保障性住房的质量、规划布局、效益纳入审计范围，并揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失、浪费问题和影响效益发挥的违纪违规、腐败行为等问题；在审计方法上，应当将常规审计与专项审计有机结合起来，积极探索科学、有效的审计方法，创造性地开展审计工作。要优化审计人员结构，提高审计人员素质，加大人力资源整合力度。在审计项目质量、规划布局时，可针对性地吸收工程项目审计人员或聘请工程领域的专家作为短期工作人员或顾问参与审计。同时，对现有审计人员可通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和计算机应用能力等业务水平。开展保障性住房跟踪审计，要根据具体实践，对发现的违法违规问题进行查处的同时，应当发挥国家审计的独立、客观、公正的优势，利用所掌握的从宏观到微观、从微观到宏观的信息资源，针对产生问题的深层次原因，从体制、机制、制度层面提出具有针对性和操作性的审计意见和建议，促进国家住房保障政策和体制制度的不断完善。
参考文献：
[3]路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报，2011（11）：50-57.
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关键词保障对象；保障性住房；住房租购选择
中图分类号F062.9
文献标识码A文章编号1002-2104（2017）07-0120-08DOI：10.12062/cpre.20170404
随着保障制度的不断完善，保障性住房的建设为中低收入家庭解决住房困难问题起到了积极作用。但是，供需结构失衡、贫困小区形成、受保对象放弃租赁或购买保障性住房、夹心层产生等一系列问题也进一步突显。在以往保障性住房需求的研究中，大多学者从需求规模、供给模式及制度政策等角度出发，鲜有学者从保障对象需求角度，实证研究保障性住房的租购需求。因此，本文基于保障对象住房需求角度，以调研数据为基础研究影响保障性住房租赁与购买选择的关键因素。期望通过研究，证实个体特征、家庭特征、住房特征及住区环境等因素对保障对象在保障性住房租赁与购买的影响关系，进一步揭示保障性住房需求特征与规律。同时能使政府进一步明确政策导向，构建更科学合理规范的保障性住房供给标准，提高保障性住房的有效供给。
1文献综述
住房需求不仅包括住房服务需求、住房特定特征需求、租房与买房住房租购选择需求，还包括家庭居住区位选择需求。保障性住房是政府通过直接出资建设、收购或提供补贴等方式为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。可以说，保障性住房是政府在供给侧实施住房保障的一种方式，它具有有别于商品房的特殊属性。住房租购选择研究始于20世纪80年代，发展至今初步形成了的理论框架。根据研究理论体系，大致可分为三个方向，Megbolugbe等[1]、Goodman[2]，Diaz[3]、Zhou[4]、Arnott[5]等基于成本费用视角的新古典经济学理论；Lancaster等[6]、Henderson等[7]、Ioannidis等[8]基于特征价格视角的新效用理论；以及Clark等[9]在方法上的离散选择理论等。
1.1租房租购选择的影响因素
住房租购选择研究视角包括：宏观与微观视角、主观与客观视角、经济与非经济视角、供给与需求视角及权属选择等多种层面。宏观因素包括税收政策和信贷政策、政府补助政策、住房保障等特殊政策及通货膨胀、利率变动等方面。微观因素包括住房特征、房价因素、家庭人口特征及其生命周期因素、收入与财富等家庭经济特征因素及户主心理特征因素等。
1.1.1政策因素
宏观层面上，影响住房租购选择的因素主要包括：税收政策和信贷政策、政府补助政策及住房保障等特殊政策因素。Lineman等[10]认为购房者的限制政策制约居民的购房。Haran等[11]研究发现，抵押保险的限制条款降低住房需求者的购房概率。Seiko等[12]对日本租者保护法案研究发现，家庭成员少且非户籍未结婚居民更倾向于租赁有固定租赁期限的房子。
1.1.2供给侧因素
供给侧对住房租购需求的影响因素主要是住房自身的特征，如面积、户型、房龄、使用年限及区位环境等。住房面积对购房有正向影响，住房环境比较拥挤的区域住房自有率比较低。Vasanen[13]研究发现区位、房屋质量、小区物业及环境等因素直接影响住房租购选择行为。Morrow等[14]证实公共服务设施资源情况对住房租购选择也存在一定影响。冯皓等[15]通过经验证据与政策含义分析了教育是购买住房的关键影响因素。
1.1.3需求侧因素
需求侧对住房租购选择的影响因素主要有：人口统计特征、家庭特征（包括家庭人口结构、生命周期因素）、户主心理特征及经济因素。Clark等[9]、Morrow等[14]进一步研究发现：年龄、家庭结构等家庭人口统计特征，以及生育、结婚等个体生命周期突发事件等因素对租购选择具有重要的影响。而性别、职业、文化程度等个体特性对住房租购选择的影响效果，Somerville[16]、Dawkins[17]、Groot[18]、Li[19]、Carter[20]等人的研究结果则不一致。
家庭特征包括家庭人口结构、生命周期及经济收入等因素。Clark等[9]研究发现：当个体年龄变大、结婚、形成家庭时，更倾向于自有住房，而诸如通胀、贷款利率等市场因素对住房选择影响也较大。Mok[21]通过实证分析发现，将生命周期作为内生变量时，持久收入对住房消费影响不显著。
户主心理特征主要包括个人偏好及未来预期等因素。虞晓芬[22]对杭州市居民的住房租购选择研究发现，心理归属感对住房租购选择具有显著的影响。
具体变量体系主要包括：个体特征（含年龄、性别、单位性质、学历及工作年限等因子）、家庭特征（含家庭收入、家庭人口总数）、保障性住房特征（含面积、户型、质量、居住稳定性及准入条件设置）及住区环境（含交通配套、上班便利性、通勤方式、区位、周边环境、教育资源配套、小区物业）等四个部分。解释变量既含有连续变量、有序变量，也有虚拟变量。根据理论分析及实际调查结果，选取变量指标体系如表1。
3.2回归模型的选择
本文采用Stata13.1统计软件，依次加入个体特征、家庭特征、住房特征及住区环境特征等各个维度的解释变量，对比分析不同维度对模型的回归效果。再根据模型回归效果，选取最优回归模型进行实证结果分析（见表2）。通过对比下面五个回归模型发现，除了个体特征以外，家庭特征、保障性住房特征及住区环境特征等维度上的解释变量在一定程度上显著影响了保障对象的保障性住房租购选择。但单一维度回归模型在模型的整体拟合效果与预测准确性都不及模型5。说明全部加入个体特征以外，家庭特征、保障性住房特征及住区环境特征等维度上的指标体系能更好地解释保障对象租赁或购买保障性住房的选择过程。因此，本文最终选择模型5进行保障性住房租购选择影响因素实证结果分析。
3.3回归结果分析
模型设定检验及拟合优度检验结果表明，模型设定合理且整体拟合效果较好。进一步地对回归结果进行分析，
结果显示，除了学历水平、住房质量、上班便利性、周边环境及小区物业等变量的系数不显著外，其余系数前的符号都具有实际意义并在5%的显著性水平下。
从影响方向上看，与保障性住房租购选择存在显著正向关系的解释变量有：年龄、性别、工作年限、家庭人口总数、家庭年收入、保障性住房户型、面积、居住稳定性、教育资源、交通配套资源等。住房可支付能力及保障性住房政策合理性与保障性住房租购选择则负相关。
（1）个体特征维度上，年龄（age）的回归系数为0.460，P值为0.000，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响效果。即年龄越大，保障对象越可能购买保障性住房。性别（sex）的回归系数为0.687，P值为0.000，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响。即女性购买保障性住房的可能性大于男性。工作年限中，参加工作在3年及3年以
内（workyears1）的回归系数为1.435，P值为0.013，在0.05
的显著性水平下与保障性住房租购选择正相关；参加工作超过3年（workyears2）的回归系数为0.774，P值为0.064，在0.1的显著性水平下与保障性住房租购选择正相关。相对于无业者而言，与用人单位签订工作时间长、具有持久收入的保障对象越可能购买保障房。此外，其中相对于
失业者，在政府企事业单位工作（job1），在一般职员与自由职业（job2）的保障对象租赁保障性住房的可能性更大。其回归系数分别-1.153、-0.803。
学历水平（education）对保障性住房租购选择并无显著影响。其原因可能是：一方面，保障对象学历水平在高中以下居多，高中学历的子样本与初中以下的子样本没有显著差异；另一方面，大学学历以上保障对象大多为刚毕业大学生，其经济收入水平低，租赁保障房则是其最佳选择。
（2）家庭特征维度上，家庭人口数（popul）的回归系数为0.792，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响。即家庭人口总数越多，购买保障性住房的可能性越大。家庭年收入（income）的回归系数是0.430，在0.01的显著性统计水平下与保障性住房租购选择显著正相关；即家庭年收入越高，保障对象越可能购买保障性住房。住房可支付能力（affordability）的回归系数为-0.173，在0.05的显著性统计水平下，对保障性住房租购选择有显著负向影响效果。分析其原因是，住房可支付能力不仅包含了家庭经济收入因素，也包含有住房价格因素。
（3）住房特征维度上，居住稳定性（resista）的回归系数为0.722，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响；即居住稳定性越好，保障对象越可能购买保障性住房。保障性住房准入条件设置合理性（policy）的回归系数为-0.575，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著负向影响；即保障性住房准入条件设置越合理，保障对象租赁保障性住房的可能性越大。保障性住房建筑面积（area）的回归系数是0.330，在0.01的显著性统计水平下与保障性住房租购选择显著正相关；即保障性住房面积越大，保障对象购买保障性住房的可能性越大。分析其原因可能是，一般保障性住房建筑面积具有严格限制，住房面积是反映住房舒适度的一个重要指标。选择较大面积住房的保障对象对居住的舒适度有更高的要求，更可能购买保障性住房。户型（layout）的回归系数为0.234，在0.05的显著性水平下与保障性住房租购选择显著正相关；即户型越大，保障对象越可能购买保障性住房。住房户型是反映住房舒适度的重要指标之一。选择较大户型住房的保障对象对居住的舒适性要求更高，更可能购买保障性住房。
（4）住区环境维度上，教育资源配套指标（edufac）的回归系数为0.978，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响；即越重视教育资源，购买保障性住房的可能性越大。交通配套资源（traffac）的回归系数为0.698，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响；即保障对象越重视交通配套资源，越可能购买保障性住房。
3.4租购选择优势比分析
由上述回归结果可以发现，Logit模型估计结果的系数是指数系数。根据模型回归结果可以判断解释变量对保障性住房租购选择的影响方向。优势比可以进一步研究某事件在一个群体内发生概率与不发生概率之间的比值（见表3）。根据优势比结果可以得出如下结论。
（1）个体特征中，女性购买保障性住房的概率是男性的1.99倍。年长者更倾向于购买保障性住房，其购买保
障性住房的概率是低龄者的1.58倍。工作年限在3年及3年以内者的保障对象购买保障性住房的概率是失业者的4.19倍。工作年限超过3年的保障对象购买保障性住房的概率是失业者的2.17倍。在政府机关企事业单位工作的保障对象购买保障性住房的概率是失业者的0.31倍。工作性质为一般员工、自由职业者及个体经营的保障对象购买保障性住房的概率是失业者的0.45倍。
（2）家庭特征中，家庭人数超过平均水平的家庭，购买保障性住房的概率是家庭人数少的家庭的2.21倍。家庭年收入高的家庭，购买保障性住房的概率是家庭年收入低的家庭的1.54倍。
（3）保障性住房特征中，居住稳定的保障对象更可能
购买保障性住房，其购买保障房的概率是居住不稳定的保障对象的2.06倍。追求住房面积大的保障对象购买保障性住房的概率是小面积需求对象的1.39倍。从户型上看，追求套三的保障对象购买保障性住房的概率是套一需求对象的1.26倍。保障性政策合理性提高，租赁保障性住房的可能性更大，评价保障性住房政策准入条件合理的保障对象购买保障性住房的概率是认为政策准入条件不合理的保障对象的0.56倍。
（4）住区环境特征中，重视教育资源的保障对象购买保障性住房的概率是不重视教育资源的保障对象的2.66倍。重视交通配套的保障对象购买保障性住房的概率是不重视的保障对象的2.00倍。
4结论与建议
4.1结论
通过研究，主要得出了如下结论：
（1）从整体上看，个体特征、家庭特征、保障性住房特征及住区环境等因素对保障性住房租购选择均具有显著影响。住区环境是影响保障性住房租购选择的关键因素；其次是个体特征、家庭特征。保障性住房特征对保障性住房租购选择影响最弱。从细分指标看，年龄、性别、家庭人口总数、家庭年收入、保障性住房户型、面积、居住稳定性、通勤方式、教育资源、交通配套资源等对保障性住房租购选择具有显著正向影响效果。工作年限、住房可支付能力及保障性住房准入政策合理性评价对保障性住房租购选择显著负向影响。其中，教育资源、家庭人口总数、交通配套是保障性住房租购选择的关键影响指标。
（2）住区环境特征中，教育资源、交通配套设施是影响保障性住房租购选择的关键指标。教育资源配套的回归系数为0.978，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响。重视教育资源的保障对象购买保障性住房的概率是不重视的2.66倍。交通配套设施指标的回归系数为0.698，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响。重视交通配套的保障对象购买保障性住房的可能性是不重视的2.00倍。
（3）个体特征中，性别与年龄对保障性住房租购选择影响效果最大。女性较男性更可能购买保障性住房，女性购买保障性住房的概率是男性的1.99倍。随着年龄的增长，购买保障性住房的可能性增大。学历水平与保障性住房租购选择没有显著影响关系。
（4）家庭特征中，家庭人口数量对保障性住房租购选择的影响作用大于家庭经济收入。家庭人口总数的回归系数为0.792，在0.01的显著性水平下对保障性住房租购选择具有显著正向影响。即家庭人口总数越多，购买保障性住房的可能性越大。
（5）保障性住房特征中，居住稳定性对保障性住房租购选择影响效果最大，其次是保障性住房准入政策合理性、住房面积及户型。
4.2建议
（1）加强教育资源、交通配套设施等住区环境建设，满足保障对象生活配套需求。在现实生活中，保障性住房小区基础设施建设存在不少问题。因此，政府应加强保障性住房小区教育、交通等基础设施配套建设。
（2）采取相对灵活的分配方式，适应不同保障对象的住房需要。从本文结果可以看出，性别、年龄、工作年限等个体特征对保障性住房租购选择均有着重要的影响。保障性住房的保障对象虽然都是收入偏低、住房困难的居民，但他们的性别、年g、工作年限、职业和对将来住房的需要都存在着较大的差异。目前，经济适用保障性住房只售不租，而住房二级市场又不发达，保障对象可负担得起的租赁住房选择余地非常有限。因此，应采取相对灵活的保障性住房分配方式，适应不同保障对象的保障性住房租购需求。
（3）科学规范保障性住房供给标准，合理设置保障性住房准入条件，确保最困难家庭尽快受益。保障性住房准入条件设置合理，保障对象租赁保障性住房概率变大。由于我国保障性住房供给体系针对不同收入水平的保障对象采取不同的保障性住房政策，从而出现一些不属于廉价租赁住房保障范围又买不起经济适用住房的“夹心层”。因此，构建科学合理规范的保障性住房供给标准，有助于把有限的房源给真正需要的家庭。（编辑：刘呈庆）
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关键词：公共租赁住房 住房保障 政府责任
公共租赁住房是我国政府为了解决中低收入人群以及社会“夹心层”群体住房问题而发展的新型住房保障模式。作为住房保障领域的一项全新的公共政策，公共租赁住房的建设和发展，政府责无旁贷。
一、政府在公租房发展中的责任定位
（一）政府在公租房发展中承担主导责任
关于政府在公共租赁住房建设和发展中的责任定位，学界普遍认为政府理应承担主导责任。公租房建设作为解决中低收入阶层住房困难的新政策，成为我国社会保障住房供应体系的重要组成部分，它的政策性和公共性就决定了政府在发展公租房中应发挥主导作用。政府主导就是把发展公共租赁住房列入政府的职责范围之内，政府通过制定相关政策，统筹协调公租房的规划、建设、供应、分配和管理等活动。政府的行政部门、土地管理部门、建设管理部门等分别承担不同的责任，分工协作，相互配合，以保证公租房政策的顺利实施。
（二）政府与其他责任主体之间的关系
政府承担主导责任并不意味着政府是公租房发展中的唯一责任主体。住建部等七部委联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中明确提出，为了加快公租房的发展，要坚持“政府组织、社会参与，因地制宜、分别决策，统筹规划、分步实施”的原则。尤其是明确提出要“充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性”，“多渠道筹集”房源，即在政府主导下实行市场运作的模式。无论是从政策层面来看，还是根据各地的建设实际分析，其他主体（各类企业、投资机构、社会组织等）参与公租房建设都是十分必要的。在公租房的保障计划当中，政府与其他主体应该建立一种合作的关系，通过明确责任边界，真正实现责任互补，互惠互利，从而更好地实现社会福利的最大化。
二、政府在公租房发展中的责任缺失现状
（一）政府在推动立法方面的责任缺失
虽然中央政府高度重视住房保障制度的建设，更是在“十二五”规划的开局之年定下了新建1000万套保障房的宏伟目标，并与各地政府签订了“2011年保障性安居工程目标责任书”，以“军令状”的形式推动包括公租房在内的保障性住房建设，但是我国至今为止仍未建立一套较为完善的住宅方面的法律法规保障体系。虽然深圳、厦门、北京、重庆、上海等许多地方都相继推出了公租房的管理办法，但这些以政策和地方规章的形式体现的规定立法层次不高因而缺乏长远性和长效保障机制。而且，即使是各地已经出台的相关管理办法仍有很多缺陷，如各地建设标准差异大、缺乏统一的约束标准等，这些都限制了我国公租房的建设和发展，并可能引发一系列的深层次问题。
（二）政府在群众观念引导上的责任履行不到位
自从我国住房制度改革，脱离国家主导分配的住房制度后，商品房市场轰轰烈烈地运作起来，地方政府在土地经营的利益驱使和政绩考量标准下，一味追求房屋产权和住房自有率，加上‘买房比租房划算’的舆论导向，盲目引进一些发达国家的负债消费观念——政策环境和舆论导向都趋向于“购买”这唯一途径，老百姓总觉得有一套产权房，心理比较踏实，致使越来越多的人沦为“房奴”，也在观念层面阻碍了现今公租房的发展。最典型例子是深圳，在推行政策之初就遭遇尴尬，“2007年推出的大芬村268套公租房空置率在70%以上，2008年新增的公租房基本上为2007年被弃租的房子。”[1]政府在加快公租房建设步伐的同时，如果不能很好地打破观念壁垒，用完善的政策给群众吃下“定心丸”，就会造成公租房“闲置”“空置”的尴尬，很难使政策真正为群众带来福利。
（三）政府管理责任的落实上存在诸多问题
首先，目前我国大部分城市没有设立明确的住房保障部门，没有相应的专职管理人员，在制度建设和机构人员落实层面很难对公租房进行有效管理，从而造成建设质量、房源分配等多方面的问题。目前条件下，住房保障这个庞大的系统工程有赖于城市建设、土地、规划、财政、民政等多个部门机构的共同管理，因而部门协调沟通和管理责任落实成为最大的难题。其次，保障方式单一、租金和租期管理上的“一刀切”，影响了政策实施的有效性。目前我国大部分城市都实行实物配租，这种单一的保障形式势必会延长住房困难人群的轮候期，难免陷入廉租房的困境；而租金和租期管理上，“市场价格的60%、70%”等笼统规定没有考虑到承租人群的实际收入水平，甚至出现公租房租金和市场价格相差无几的情况，“租赁时间不超过5年”等的硬性规定又不一定能够满足不同承租人群的实际住房需求。
三、强化公租房发展中政府责任的措施建议
（一）积极引导群众树立正确的住房消费观念
党的十七大明确指出我国的住房保障以“住有所居”为目标，并不是要使所有人都买的起房子，而是使人们都能通过适当的代价获得稳定的居所。我国政府要通过多种方式，合理利用新闻舆论等工具，宣传“梯度消费”的住房观念，引导居民在不同的阶段选择恰当的住房消费方式，增强居民对保障性住房政策的理解，创造适合公租房发展的社会舆论环境，促进公租房乃至整个保障性住房系统进入良性循环，从而实现社会房产资源的优化配置。
（二）加快立法，完善保障性住房的制度法规体系
法律体系不健全、立法层次低、制度不完善等因素制约了我国包括公租房在内的保障性住房的发展，造成实践中“无法可依”或政策落实困难等尴尬。立法保障是落实各项政策措施的基础，“国家应该在综合各地公共租赁住房管理办法的基础上，参考国外的立法，明确公共租赁住房的建设标准、入住条件、管理办法及监管部门的职责、建设单位的义务、消费者的权益，并把住房公积金条例及其它保障性住房政策等一并纳入形成《住房保障法》。”[2]同时，国家可以采用试点的方式，在制度建设过程中进行探索，不断优化公租房的制度设计，使公共租赁住房的建设管理逐步走向法制化、制度化、规范化。
（三）设立专门的住房保障机构
从我国的国情和住房保障系统的现实状况出发，宜采取新加坡式的专门机构管理。目前，国内的许多发达城市如北京、上海、深圳等地政府纷纷设立了专门的机构对保障性住房的建设管理工作负责。其他地方可以根据自己的实际情况，由建设或房地产管理部门牵头，各相关部门协调配合，成立专门住房保障机构，配备相应的专职管理人员。在公租房的物业管理等问题上，可以在该机构的主导和监督下，采取市场化运作，做好清洁、修缮等后续管理工作。
（四）完善保障方式，实现有层次的动态保障
从国外住房保障的经验来看，货币补贴具有成本低、效率高、易满足保障人群的个性化需求等方面的优势，我国的公租房政策在发展的过程中也应从单一的实物配租逐渐向采取货币补贴等多种方式的转化。在租金的制定上，要根据住房地段、质量、面积和家庭收入水平等因素分别确定不同的租金标准，并随着家庭收入的变化进行动态调整。租期方面可根据保障对象的年龄、家庭收入情况等进行有层次的划分，实现有层次的动态保障。
（五）强化监督，完善公租房的准入和退出机制
由于我国仍然缺乏全国联网的住房档案和居民收入信息管理系统，为公租房的动态管理造成很大的困难，准入和退出环节也缺乏客观依据。对此，我国政府应尽快通过开展城镇居民住房和收入情况普查等，建立居民个人收入信用管理系统和住房档案，同时，各级政府应根据当地实际收入水平进行定量分析，“科学地划分家庭收入水平……建立严格的审查、登记及征询制度，甄别申请受保障家庭的真实收入水平，防止住房保障对象认定出现偏差”[3]，实行动态监管，同时，积极发挥非政府组织、新闻舆论、民众等社会力量的外部监督作用，约束政府行为，增加进入退出机制的透明度，体现公平公开的原则。
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【关键词】开发性金融 协同理论 金融创新 住房保障
供给侧改革下住房保障体系建设是扎根实体经济的重要载体，在此过程中需要获得更好的金融支持。今年是“十三五”规划的开局之年，各地陆续提出“十三五”规划的构想，其中扩大保障房的覆盖面由城市拓展的乡镇，这既是对接新型城镇化战略的重要举措也是支持经济转型的重要载体。住房保障面的拓宽，其投融资缺口问题备受关注。创造条件使金融与住房保障系统内部与系统之间构造良好的协同体系，通过发现序参量、引导序参量，从而实现金融支持住房保障体系建设的融资良性循环。开发性金融的政策性与商业性的特点决定其与住房保障建设内在具有协同性，鉴于此，笔者以协同理论为切入点，探讨金融支持住房保障体系建设的路径框架。
一、协同理论简介
协同理论最早由德国斯图加特大学理论物理学哈肯教授于20世纪70年代提出，他通过考察自然中无干预状态下的无序到有序的过程，归纳总结了协同理论。作为与耗散结构论、突变论齐名的系统科学“新三论”，协同理论的核心在于揭示自然界中无序走向有序的事实规律。
相比“系统论、控制论和信息论”的系统科学老三论，协同理论的最大贡献在于精确概括了事物之间存在的统一性。协同理论描述了开放系统在不受到外界干预的情况下，完全可以形成自组织有序形态。系统理论强调，从无序走向有序的过程中，是通过子系统非线性的协同作用而成的。但是在此有序的基础上完全可以因为内部子系统之间、外界与子系统之间的作用而自组织形成新的有序结构。尽管说不同的反应、变化具有不同的机理，但是协同学通过抽象概括出事物的一般规律即新的结构代替旧的结构的过程中的质变在内在原理上不管任何表现形式，其核心在于非线性作用的自组织的过程。
从无序走向有序的过程中影响因素很多，不同因素的影响作用速度是不同。协同理论为去粗取精，通过区分本质与表面因素、暂时作用于长久作用，偶然与必然因素等。哈肯通过在自组织过程中的不同影响因素的衰减速率加以区分，那些衰减慢的影响因素是系统的决定性因素，即主宰系统变化的序参量。不同子系统之间的序参量之间的作用最终产生少量支配系统的序参量。在没有外界干扰的情况下，序参量之间通过协同合作形成自组织结构，换句话说，协同作用的核心在于自组织。
笔者选择协同理论来分析开发性金融支持住房保障体系建设的原因在于其更为贴近现实。普通的计量模型往往将问题假定为线性的，而实际上住房保障的投融资问题并非线性关系，系统内部的作用可能产生多能级的越变。整个社会系统由诸多的子系统构成，这些子系统千差万别，协同理论抽象将其概括出子系统之间的存在着相互作用，通过竞争、合作、反馈的机制得以体现，在一定条件下的从宏观上就形成了一定有序的结构。
二、开发性金融支持住房保障体系建设的协同理论分析
开发性金融支持住房保障从上文分析不难看出本质上是子系统间多层次、多要素以及系统内外作用关系的总和。该系统集开放性与复杂性为一体，包含金融发展子系统与住房保障子系统。开发性金融支持住房保障系统具有自组织性与开放性，在其演化过程中的自创生、自组织与自适应的形态，本质上是子系统的开创与协同的结果。正是因为开发性金融内部部门之间，住房保障的供求双方之间，开发性金融机构与住房保障机构之间的相互非线性的作用，使得系统不断演化与改进，不同的融资模式“产生――消亡――进化”的螺旋式上升过程，进而达到协同理论意义上的协同。
（一）序参量的产生需要开发性金融与住房保障的协同运动
开发性金融支持住房保障体系建设的过程是动态调整的。开发性金融与住房保障的双向协同演化过程中，二者将出现动态的涨落，即系统的物质与能量的耗损与集聚的螺旋演化中自发协调产生序参量，系统走向稳态――住房保障的多层次融资体系。此后，开发性金融部门与住房保障部门在该序参量的作用下，通过相互之间的非线性作用，协调发展成为一个具有普遍关联性的群体。在此平衡态下，每个子系统都在属于自身的维度上与外界进行最佳状态的耦合，从宏观上看整体之间进行着有目的、有方向的运动，系统的自适应性达到最大化。
（二）序参量是开发性金融支持住房保障体系的决定要素
依照协同理论的观点，任何事物都可以被拆分为由多个子系统组成的复杂系统网络，通过子系统之间、子系统与外界之间的作用，以物质能量交换为载体，自动形成宏观上有序稳定的状态。这种自组织的过程的出现是以序参量的发生为标志，系统的有序是子系统内部之间的竞争协作的结果。开发性金融支持住房保障体系建设自然也不例外，通过住房保障的内部供需方与外界环境的相互作用，在不断的适应、调节的过程中形成的正反馈与负反馈的回路网络，在这种耦合机制的作用下，开发性金融支持住房保障的方式不断调整，形成了稳定的多层次的融资体系――序参量。住房保障下的子系统与金融部门的子系统之间对于该序参量既有正作用也有反作用，在发展过程中不断扩大修正序参量。
（三）日本政策性金融引领住房保障投融资的序参量
政策性金融最为典型的是日本的“住宅金融公库”和“住宅金融支援机构”。住宅金融公库早在19世纪明治维新时期已形成雏形，住宅金融公库将邮政储蓄、养老金、生命保险资金予以归集，向购房居民提供低息、固定利率的长期贷款。住宅金融公库的资金不但用于发放居民购房贷款，还向日本的公营住宅（类似我国的廉租房）等公共住房建设提供资金支持，形成住宅金融的多层次、全覆盖的融资体系。由于资金需求存在较大缺口造成住宅金融公库负债高企，上世纪末，日本政府对其进行改革，2007年4月1日住宅金融支援机构取代住宅金融公库，通过MBS即抵押贷款证券化引入民间金融机构资金，建立市场化住房保障投融资体系，政府在此过程中从“主导”向“引导”角色转变。
从上文的协同理论介绍和日本政策性金融探索不难看出，当系统从无序走向有序的临界状态的过程中，那些变化速率慢的参量将变成序参量，进而支配整个系统向一定方向运动，达到一种自组织状态。在开发性金融支持住房保障体系建设的过程中，众多住房保障的供需方以及开发性金融机构参与其中，任何一方都希望有利益最大化的理念。如中低收入群体希望能够“居者有其屋”，保障房的开发商希望能回收投入资金，开发性金融机构希望能将住房保障的贷款信用能在未来得以回收。若无任何约束，这些投融资行为很难进行，整个住房保障体系处于无序状态。在子系统作用的过程中，子系统之间肯定能找到相关的利益结合点，形成各种特定的融资模式，开发性金融支持住房保障从无序走向有序。
三、协同理论视域下开发性金融支持住房保障的相关措施
解决住房保障的融资困境，需要开发性金融支持与住房保障体系建设的协同运作。对此，需要政府、金融机构与企业等多方协同努力，开发性金融在此可以发挥其政策性和商业性的优势，通过多方协同运作，发现、引领序参量，创造良好的融资循环体系，以及设计一套高效科学的制度框架，加快金融支持与住房保障体系的协同运动，实现社会公平。
（一）政策性金融带头鼓励金融支持住房保障各方进行融资模式创新，培育系统的序参量
例如上海率先引入的住房公积金改革在全国得到推广，这在很大程度上就是金融与住房保障协同发展的所形成自组织体系的序参量。此外吉林省国开行也对住房保障贷款进行尝试，对接政府的安居工程，这说明二者在协同发展的过程中内部子系统之间出现引领系统发展的序参量。而在序参量出现之后，整个系统仍然处于动态调整过程，不同的融资模式在不断的分化与组合，选择与淘汰的过程中进行着新老交替，而最终通过系统的自组织与政策性金融的协同作用下，金融支持住房保障体系才能步入协同发展的轨道。
（二）构建金融支持住房保障的制度保障网络
相关制度的完善是开发性金融支持住房保障体系建设的必要条件，也是二者协同发展中发现序参量的重要因素。从上文的介绍不难看出，日本模式对住房保障体系的投融资问题制定明确的法律予以界定。而我国对于住房保障投融资支持问题，只存在于房地产法以及各地的政策文件的零散表述中。信用经济下缺乏有效法律依据融资体系很难得到疏通，因此及时设立住房保障的专门法律，构建开发性金融支持的制度保障网刻不容缓。
（三）加强信用体系建设
信用是进行金融活动的前提基础。信用体系的完善是开发性金融支持住房保障协同运行发现序参量的一大重要条件。住房保障的群体的需求方主要存在于中低收入群体，其信用信息的采集滞后于企业融资，此外骗取、套现住房保障资金的现象在各地也是屡见不鲜。信用体系的混乱难以有效疏通融资渠道，更难以发现序参量。因此加强住房保障征信体系的建设，使得每一笔业务都能得到追踪可以促进开发性金融机构支持住房保障体系建设。
（四）引入多种形式的民间金融组织，拓宽合作渠道
吸引民间资金参与住房保障体系建设，民营金融机构资金来源于民间，具有代表性的有财务公司、典当行、私募股权基金、小贷公司等，是对现行开发性性金融和政府财政的有益补充。由于民营金融自负盈亏的特点，民间金融机构势必对住房保障的融资需求方进行严格的信用审核，监督项目的建设与资金利用，可以提高资金的使用效率。因此探索民间金融服务机构与开发性金融合作支持住房保障建设，可以有效拓展资金渠道，发现可能存在的序参量。
（五）引入新型的投融资模式，修正现有的序参量
相比现行的政策性金融贷款的序参量机制，市场化下新型的投融资模式具有筹资能力强、资金来源渠道广、风险分散等优势。上文中日本住宅金融公库的例子不难看出，传统的住房保障融资缺口造成金融机构的赤字高企，只能依赖于政府财政补贴，金融机构投融资意愿不强。当引入MBS资产证券化后，其循环的信用机制尽管可能存在一定金融风险，但是其盘活现有住房保障资金存量的优势亦不容忽视。因此在住房保障建设融资的过程中，积极探索MBS、BOT、TOT、ABS等新型融资模式，先从部分地区试点发现新的序参量，然后将其推广到全国。引入市场化机制的运作，可以修正现有的融资序参量，引领开发性金融支持住房保障体系协同发展。
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住房保障似乎属于社会保障（social security）的范畴，但翻看一般的社会保障学教材，并没有对住房保障进行专门论述（我国的社会保障制度包括社会保障、社会救济和社会福利等内容，在具体分析中，住房保障要么不涉及，要么点到为止，并未深入展开）。潘锦堂主编的《社会保障学》特意在封面上介绍该书特点，与同类教科书相比增加了“住房保障（第11章）”内容。根据金红磊（2014）对国内社会保障概念界定的研究，虽然郑功成、郑秉文、孙光德、董克用、李珍、童星、陈良瑾等专家对于社会保障的内容各作了分析，但均未在其中将住房保障列为独立门类，或者笼统地界定为保障社会成员基本生活的一系列措施、制度和事业的总称，或者列为某个分类的枝节。在中国社会保障学会主办的《社会保障研究》中，分了养老保障、医疗保障、社会救助等二级目录，也未有住房保障专门类别。由此可见，虽然住房保障没有隔绝于现行社会保障研究体系之外，但也并未作为一个二级类别得到社会保障学者的专门研究，或者说住房保障研究已游离于社会保障研究体系之外或作为一个边缘课题未得到充分重视。究其原因，一方面，因为普遍讨论的现代意义上的住房保障工作开展时间不长，经济适用房推出时间不到20年，而真正面向低收入群体严格审核供应不足10年，至于管理退出等问题，仍在摸索过程中。另一方面，即便从国外来看，住房保障理论研究也滞后于实践，很多问题从理论和社会层面还看不清楚，简单套用社会人文学科的管理理论并不有效，还需要时间和实践的沉淀，并在理论研究上作出重大创新。
从保障性住房的特性来看，它是具有公共产品属性的特殊住房，由政府提供优惠政策，限定供应对象等条件，向特定的群体进行出租或出售，处处体现了政府公共保障的职责和保障对象的限定性。
1.供应对象。申请家庭住房、收入、资产等必须符合规定的标准，只有属于保障范围内的困难家庭才能享受相应的保障政策。
2.使用范围。只能用于家庭成员自住，不得违规出租（转租）、出售、改变房屋用途用于经营等，否则将受到行政处理和处罚。
3.租售价格。保障房相较于商品房，以低于市场价的水平出租（出售），形成住房供应的双轨制。
4.分配机制。通过积分排序、随机摇号等公开公平方式确定选房签约顺序，分配过程和结果接受广泛监督，排除人为干扰和不公正配置。
5.建设标准。保障房用于解决基本住房需求，公共租赁房要求限定在60平方米以下。一些地方还出台了保障房技术导则，对于规划与建筑设计、建筑施工及装饰装修、建筑工程材料选用等有具体规定，避免开发商因牟利降低建设标准和质量。
6. 产权形态。经济适用房政策规定为有限产权，公共租赁房（廉租住房）、限价商品房均在产权证上标注，以区别于商品房，从而在产权管理上有特定要求。
7. 交易规则。出售型保障房在一定年限内禁止上市出售，满足一定年限后，须交纳土地收益等价款后才能出售，转为商品房；出租型保障房禁止通过出租等方式上市交易，打消保障家庭借保障房获利的机会。
8.管理规则。保障房入住后，按照保障房使用要求和小区管理目标开展社区服务管理工作，政府部门或委托单位、第三方机构等将提供针对性的服务，加强社区治理，提高入住品质。
9.退出机制。保障房只能按政策规定退出保障体系，出售型保障房由政府组织回购或上市交易补交政府让渡的土地收益，出租型保障房只能由符合条件的家庭继续承租，同时，对于违规出租（转租）等行为加强监管惩处，拒不改正或接受处理的，还要实行强制退出。因此，不管哪种退出方式，均要确保保障资源继续在住房保障体系内流转。
保障房建设管理是一门综合性、复杂性的科学，牵涉学科门类多、分布广，需要跨学科、跨部门、跨行业的研究。比如保障房供应管理，涉及财政学、土地学、金融学等；保障房的规划建设，涉及城市规划、设计、开发建设、施工管理等；保障房分配管理，涉及公共管理、行政管理、信用管理、社区管理、物业管理、信息和档案管理、房屋管理等；保障家庭管理，涉及心理学、社会学、法学等。从参与主体来说，需要政府行政部门、司法部门、民间组织、居民代表等多方努力，共同参与，而像保障房的PPP建设、保障房社区融合等工作，即是基于多领域研究创新的成果，需要进一步深入探讨。总之，住房保障工作为社会学等学科提供了新的、鲜活的素材，相信随着工作的不断深入和理论的发展，各个领域的专家学者们将会把更多的目光投入到这方面来。通过深入交流、钻研创新，将寻找出适合中国国情和当前历史阶段的住房保障之路，为广大弱势群体谋更大福祉。
二、住房保障兼具救济和福利特性
住房保障究竟属于社会救济还是福利？要回答这个问题，我们首先从易于理解的社会救助（social assistance）说起。社会救助是公民不能维持社会最低生活水平时，由国家或社会按照法定的标准满足其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。1965年美国出版的《社会工作百科全书》曾述，社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助。这是在整个社会保障制度体系中，最富弹性而不受拘束的一种计划。胡肖芳（2014）提出，社会救助具有以下特点：1.权利与义务的不对称性；2.资金来源的单一性；3.享受对象的有限性；4.保障对象的低层次性；5.资格审查的严格性。显然面向最低收入的廉租住房保障符合这个条件，当无处安身的家庭不能维持最基本的居住水平时，政府向其提供廉租住房，即是一种住房救济形式（2003年廉租住房和公共租赁房并轨管理，但并没有消减对最低收入的住房困难家庭的救助力度，最困难家庭可以通过申请租赁补贴，得到绝大部分的应付房租）。作为面向收入极低、住房困难的双困家庭供应的保障品种，廉租住房也是接受程度最高、最为大家所认可的住房救助方式。
福利作为一个专门概念在福利经济学（welfare economics）里得到深入研究。20世纪20年代，英国经济学家庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须增大国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。以庇古为代表的旧福利经济学关注弱势群体，为以后的福利国家提供了理论依据。因此，人们把福利在广义上用于一切提供政策优惠或补助的领域，住房保障是其中的一种，但当福利与救助概念相区分时，胡肖芳（2014）认为是普遍提供的在一定生活水平基础上，尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。狭义的福利无论从保障层次还是保障水平上，都要高于救助，具有覆盖面更广、锦上添花的特点。面向新就业人员、“夹心层”和外来务工人员供应的公共租赁房，解决的主要是过渡性住房需求，在人们暂时没有能力在市场上购买商品房时，暂时租房居住，在准入标准上也仅仅要求无房即可申请，从这个意义上将公共租赁房归于社会福利性质。
根据保障力度大小的不同，可将住房保障分为普惠制和特惠制两种方式。比较住房政策的先驱当尼逊（Donnnison）则根据政府在住房保障责任和担负作用的大小，从消极应对到全面承担分为雏生型（embrynonic）、社会型（social）、全面责任型（comprehensive）三种角色。
所以对住房保障的界定，一是按两分法，分别解决最困难家庭的住房救助和面向大多数人群的住房福利，前者如廉租住房，后者如解决过渡性居住需求的公共租赁房（包括租金补贴），甚至限价商品住房（包括购房补贴）；二是按三分法，除最低端保障的住房救助和锦上添花的住房福利，中间层次的归于住房保障（住房援助），如图1所示。
政府承担解决大部分责任的普惠制例子有：新加坡对80%以上的家庭提供组屋，并实行严格的限房价政策；瑞典对所有居民提供住房保障，把出租住房和合作住房作为满足社会各阶层住房需求的长期策略；德国有86%的人可以享受不同额度的住房补贴。针对少数特殊家庭的特惠制或雏生型保障方式有我国香港、巴西、法国等，政府通过限定收入、住房等准入标准，限定特定的保障对象，使保障房面对的是占社会较少比例的困难家庭。
显然，保障定位于是救济还是福利、规模有多大，直接影响政府财政和公共资源的投入，对社会资源和财富再分配影响巨大。由于对贫穷造成的原因认识不同和利益诉求差异，有些人认为应加大保障力度，加大财政投入，提高福利补贴，既体现社会主义的优越性，又保障穷人基本生活和尊严，也有人认为一味地强调政府保障，只会形成养懒汉制度，越是提高福利，越可能消减个人努力程度，导致社会发展源动力丧失。比如，在美国这个崇尚个人奋斗、移民占有相当比例且市场经济比较发达的国家，大多数人认为穷人应该为贫困负责，并期望政府督促富人改正其行为。“如果你认为贫困主要是由于穷人无法控制社会因素导致的，那么完全赞同社会福利，希望政府给予穷人补贴；但是如果你觉得穷人应该为其贫困承担首要责任，那你就会反对福利，并期望政府督促穷人改正其行为”。尽管人们对保障性质的认识和经济社会发展水平可能不同，但最关键的还是社会保障资源的有限性这个限制因素，即便在瑞典等声称全民保障的国家，也会有一套筛选保障对象的准入标准，从而至少分离出需要保障和不需要保障两种不同待遇的群体。对于不同困难程度的家庭，政府会提出分层次或保障程度不一的政策措施，来确保最困难的人能最快和最大程度地得到政府的保障，从保障优先顺序来说，一般救济优于保障、保障优于福利，从中也能清楚地看出小保障和大保障的概念区别。
三、住房保障要防止福利陷阱
“福利国家”一词首先出现于英国威廉・邓普（W.Temple）1941年所著《公民与教徒》一书。1942年11月，担任英国社会保险和相关服务部际协调委员会主席的贝弗里奇主持提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，即著名的贝弗里奇报告。报告继承了新历史学派理论有关福利国家的思想，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，并据此提出政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。报告提出了社会保障应遵循普遍性原则、保障基本生活原则、统一原则、权利和义务对等原则共四个基本原则。该报告被业内人士视为福利国家的奠基石和现代社会保障制度建设的里程碑。在贝弗里奇报告的基础上，英国政府于1944年了社会保险白皮书，开始制定了《国民保险法》《国民卫生保健服务法》《家庭津贴法》《国民救济法》等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成福利国家，随后瑞典、芬兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。1935年，美国颁布《社会保障法案》，标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主模式向强调更多政府开支的公共政策模式转变。
福利国家的口号实践起来并不那么容易。20世纪90年代，德国、瑞典等国家经济持续疲软、财政赤字居高不下，而且人口出生率较低，劳动力数量下降，应保障人口不断增加，原来向住房进行大规模财政投入的做法已经无法维系。政府只能削减财政投入，将保障对象从社会大众转向那些在住房市场以自己能力无法获得住房的群体，主要包括低收入家庭、多子女家庭、老人、残疾人等弱势群体。“1996年，美国政府颁布了一部法律来解决对福利过渡依赖的问题。该法律条款的核心内容就是，每个家庭的主要成员必须要努力工作才能够获得福利，而且受益人一生中享有福利待遇的总的时限为5年”。杨敏、方舒（2014）概括，福利国家为缓解危机，改革主要包括筛选福利目标群体、收缩福利支出、降低财政压力等措施。这个过程往往是痛苦的，意味着原先纳入保障的边缘群体可能不再予以保障，“夹心层”生活质量骤然下降。已保障人群也可能面临着保障力度降低的风险，中低收入群体的生活没有随着时间得到改善，反而降低了，住房支出挤压了其他生活基本支出。在西方的政治选举体制下，政党和组阁政府也不得不关注选民的感受，但对于此种反差也十分无奈。“这就警示我们以往各国福利制度都难逃痛苦的循环：危机-改革-危机-再改革，政府的政策在福利膨胀与福利收缩的交替挤压之下来回拉锯。这种痛苦还来自于社会的反应和压力。任何消减福利的企图都可能引发国民的不满而爆发社会抗议和抵制，社会动荡的危局使得各国政府心有余悸，往往不得不放弃改革”。2013年10月，中共中央政治局举行第十次集体学习时，指出加快推进住房保障和供应体系建设的四对关系时，就强调要处理好住房保障和防止福利陷阱的关系。显然，在我们这样一个处于社会主义初级阶段的大国，住房保障不可能一蹴而就，也不能好高骛远，不能一开始就标榜所谓向世界发达国家看齐的高标准，而必须根据国情和特定历史发展阶段，量力而行、尽力而为，随着国家经济实力的不断提升，逐步提高保障的覆盖面和保障力度。这一点和强调住房保障工作对于促进经济发展、稳定社会、共享发展成果的作用，并不矛盾。住房保障是经济社会各项工作的一个组成部分，必须适应整体的要求，超过了度，就会适得其反。任何国家的社会政策都要以其国家和地区的经济发展为基础，当经济发展较平稳顺利的时候，可以保持和适当提高福利保障水平，但要充分预估经济下行压力下的福利支出压力。当危机来临时，由于棘轮效应的客观存在，社会各界会有普遍的不适应，这时政府应加强宣传引导，通过多种措施消减福利支出带来的不利影响，促使保障对象承担更多的义务，同时充分发挥用工单位、社会机构、第三方组织和社会大众等各方力量来共度难关、突破困局。
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关键词：公共租赁住房;AHP;四分图模型;住房满意度;乌鲁木齐
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
收录日期：2014年12月26日
为加快解决中低收入家庭住房困难问题，促进经济社会和谐、稳定、健康发展，2011年国家决定大规模实施保障性安居工程建设，提出“十二五”期间全国建设3，600万套保障性安居工程任务。自规划实施以来，通过发挥中央和地方两个积极性，全国保障性安居工程的建设速度明显加快，基本建成的数量不断增加，保障性住房覆盖程度不断提高，基本形成了覆盖建设、分配、运营管理等环节的保障性安居工程建设管理体系。建设规模的扩大并不意味着保障性住房政策功能的实现。在完善资金配套办法，分配管理机制的同时，如何能够保证保障性住房切实满足中低收入群体的住房需求，使住户对居住情况感到满意，才是实现保障性住房促进社会包容与和谐功能的关键。
当前学术界对于保障性住房满意度的评价研究主要集中于哪些因素影响住户的生活满意度。例如，李培在北京市经济适用房住户满意度的研究中，引入了个人特征、住所特征、社区特征、通勤成本、政策执行漏洞、社区同质性与和谐度的六个变量。通过微观调查和实证分析，指出配套设施不完善、地理位置偏僻、职住分离严重、物业管理较差以及小区内出租问题严重是导致住户生活和居住满意度下降的主要原因，但未深入探讨如何提高住户的满意度。丁旭通过对杭州市两个经济适用房和拆迁安置房小区的调查发现，居民最不满意的三项指标是距工作单位的距离、公共交通条件、距市中心距离，总结起来也就是对保障性住房的地理位置不满，但是未建立系统的住房满意度的评价指标体系。吕维霞等人基于北京的便利调查数据指出，廉租房和经济适用房住户在政府的公信力、满意度和政府形象的评价上要高于商品房和一般性租房公众，从而从整体上肯定了保障性住房政策的正确性和有效性，但对于保障性住房政策的具体评价指标并未作出进一步的细分和测量。
本文以公共租赁住房的租户生活满意度为研究对象，与以往研究的不同主要有两点：一是将国家关于公共租赁住房的政策纳入到评价体系中。在问卷中体现了租户是否对公租房的政策了解以及满意程度，并且量化成两个指标反映;二是根据实地调研数据，运用层次分析法和四分位模型对满意度和影响因素进行深入具体的实证分析，对乌鲁木齐市公共租赁住房政策的完善提供了更加充分的依据。
一、研究设计
（一）研究区域。第二次中央新疆工作座谈会于2014年5月28日至29日召开，“社会稳定和长治久安”被确定为新疆工作的总目标。大力开展保障性住房建设是解决困难群众住房问题、改善民生、凝聚民心、维护稳定、促进民族团结的重要手段。新疆在相当长时期内处于工业化、城镇化快速发展时期，城镇化过程中，住房供求关系紧张局面将长期存在。新疆的城镇化率北疆达到50%以上，而南疆只有32%，在城镇化过程中将有大量农民工涌入城市寻找就业机会，需要保障性住房的人会越来越多。
乌鲁木齐市作为新疆的政治、经济和文化中心，是新疆最重要的移民城市。截至2013年底，乌鲁木齐市已有常住人口346万人，比2012年增长11万人，增加的人数相当于目前博州精河县全县的常住人口，而增长的人口中以外来迁入为主。乌鲁木齐市住房保障工作肩负着300多万常住城镇人口中住房困难群体的住房保障任务，住房保障工作对乌鲁木齐市社会稳定、长治久安具有重要性和基础性。
“十二五”以来，乌鲁木齐市保障性住房建设步伐明显加快，保障体系进一步完善，保障覆盖面扩大，保障结构优化，更加突出保障基本特征。乌鲁木齐市于2007年开始正式建设保障性住房，从2007年到2013年，乌鲁木齐保障性住房共开工建设53，106套，基本建成27，688套，完成投资共651，977万元。建设规模逐年扩大，开工数量逐年上涨。截至2013年，城镇家庭保障性住房覆盖率达到5.75%，比2010年的1.69%提高了4.06个百分点。
（二）数据来源。本文数据来源于2014年3月期间对乌鲁木齐市4个公共租赁住房小区的问卷调研。本次调研以问卷调研和入户访谈为主，室内调查和室外调研结合，对西城康居苑、阳光雅润苑六期、温泉康居苑和米东康居苑的租户进行调查，并与小区的物业进行交流，采集相关信息以及数据。
数据调研共分为两步：第一，根据小区物业的指导，选取小区中的典型租户，进行入户访谈调查;第二，在小区物业的协助下，将调研问卷平均分发到4个小区的租户中，进行大批量的问卷调研。共发放600份调查问卷，回收402份。其中男性受访者有197位，女性受访者有205位。10.47%的汉族，15.4%的哈萨克族，65.4%的维吾尔族，6.4%的其他民族。
在考虑指标选取的全面性、循序渐进性和重要性的基础上，根据小区实地问卷调研以及专家的反馈意见的结果，本文建立了公共租赁住房租户生活满意度评价指标体系，选择5个指标因子作为二级指标，分别是地理位置、物业管理、房屋质量、小区设施以及公租房政策。根据5个指标因子的不同特征，参考相关文献，确定出第三层的具体评价指标，见表1。（表1）
（三）研究方法。本文主要采用的研究方法是AHP（层次分析法）和四分位图模型。
（1）运用AHP（层次分析法）确定三级指标因子的权重为Wi，二级指标因子权重为Wj。
（2）根据问卷调研数据，运用SPSS软件计算出满意度评价模型中各项指标因子的平均得分，简称指标因子值Ci。
（3）利用“最小―最大规范化”方法，将指标因子值进行线性转换，映射到新的区间[0.001，1]，其公式为：
Ci′= （maxCi′-minCi′）+minCi′
式中：Ci′表示标准化后的数据，Ci表示原始数据，maxCi和minCi表示Ci的最大值和最小值，maxCi′和minCi′表示Ci′的最大值和最小值，根据实际数据计算，minCi′=0.001。
（4）计算出公共租赁住房租户生活满意度的评价指数=指标因子值Ci′×权重Wi，见表2。（表2）
（5）运用四分图模型分析，具体分析影响满意度的各个指标，从而分类处理。
二、评价结果及分析
（一）满意度评价指数等级划分。对于满意度测评指标的量化问题，本文把满意度评价指数0.000～1.000划分为五级，使之直观反映满意度。具体划分指标和含义见表3。（表3）
（二）总体满意度结果分析。根据满意度调查分析结果，乌鲁木齐市公共租赁住房租户生活的满意度指数为0.774。结合满意度评价指数等级划分表，可知生活的满意度属于评价指数[0.601，0.800]，即等级4代表满意的含义。此数据能够反映出乌鲁木齐市公共租赁住房的生活满意程度较高，基本上能够改善中低收入群体的住房质量，实现了国家住房保障政策的基本目标。但是，从二级指标的满意度来看，乌鲁木齐市的公共租赁住房有待于进一步的改善和提高。地理位置、物业管理和小区设施三项指标都位于较低的满意度区间。因此，在新形势下，保障性住房的建设不仅要有量的提高，同时也要求有质的提高，围绕周边环境以及基础的配套设施建设也势在必行。
（三）四分图模型分析。四分图模型又称重要因素推导模型，是一种偏向于定性研究的诊断模型。它列出所有绩效指标，每个绩效指标有重要度和满意度两个属性，根据该绩效指标的重要程度及满意程度打分，将影响满意度的各个因素归于四个象限内，最后可根据归类结果对这些因素分别处理。
在对公共租赁住房租户生活满意度评价指标体系中的三级指标进行整理后，依据指标的因子值和权重做出两条相互垂直的参考线，交点为指标因子值和权重均值（0.711，0.333），将整个坐标系分为四个象限。横轴代表各项指标的因子均值（即满意度），纵轴代表各项指标的权重（即重要性）。其中，C1～C15代表评价体系中的三级指标见图1。（图1）
第一象限：优势区（A）。评价指标表现为满意度和重要度均高的区域。15个指标中有3个指标在该区域，分别是治安情况（C7）、住房条件（C9）和房租承受能力（C15）。这些因素应该继续保持并发扬。
第二象限：修补区（B）。评价指标表现出满意度低而重要度高的区域。处在此区域的指标是目前公共租赁住房必须密切关注并且马上改进。落在这个区域的指标有购物方便度（C2）和供电供水（C12），这两个指标是租户日常生活必须满足的，评价度较低，需重点修补。
第三象限：机会区（C）。评价指标表现出重要度低而满意度也低的区域。这些并不是最急需解决的问题。落在这个区域的指标有公交车方便度（C1）、上学方便度（C3）和配套设施（C13），由于租户不太重视这些因素，在资源紧张的情况下可以忽略这些因素，但是在这里往往可以挖掘出提升满意度的机会点。
第四象限：维持区（D）。评价指标表现出低重要度和高满意度区域。落在此区指标有卫生打扫（C4）、垃圾清理（C5）、设施维护（C6）、采光条件（C8）、小区绿化（C10）、供暖设施（C11）和认同程度（C14），这些指标满意度评价较高，但对租户不是最重要的，属于次要优势，对绩效提高的实际意义不大，如果考虑资源的有效分配应先从该部分做起。
三、结论与讨论
典型小区的应用测评结果，表明基于AHP的公共租赁住房生活满意度综合评价体系是测量中低收入家庭保障性住房的满意程度的有效方法之一。本文以乌鲁木齐市的公共租赁住房项目调查问卷数据为基础，使用生活满意度的综合评价体系，对乌鲁木齐市的公共租赁住房的租户生活满意度进行评价。
（一）从一级指标评价结果来看，乌鲁木齐市公共租赁住房租户的生活满意程度较高，乌鲁木齐的保障性住房政策能够改善中低收入群体的住房质量，实现了国家住房保障政策的基本目标。
（二）从二级指标评价结果来看，物业管理、房屋质量和廉租房政策的满意度较高，这与政府对保障性住房建设质量的严格监管是分不开的。而地理位置和小区设施的满意度一般，这是因为商品房市场和保障性住房发展有一定的冲突性，地方政府出于土地出让金收取角度，导致保障性住房选址较偏远，公共基础设施尚不完善。因此在新形势下，保障性住房的建设不仅要有量的提高，同时也要求有质的提高，围绕周边环境以及基础的配套设施建设也势在必行。
（三）运用四分图模型，对三级指标进行分类的结果来看，保障性住房需要重点关注租户的购物方便程度和供电供水情况，对于这两个因素，应该找出问题症结，重点解决。
鉴于我国大规模修建保障性住房的现状，有必要形成一套完整的评估体系来测量住户的满意度，进而不断调整完善保障房的建设方式和政策重点。本文的研究结论是基于乌鲁木齐市保障房建设的基础上做出的，这些实证研究数据和结论虽然有一定的局限性，但是这些数据和结论有助于发现保障性住房建设以及租住过程中存在的问题，同时也为政府完善社会保障制度特别是保障房制度提供理论依据，也为政府不断改进与保障房相关的公共服务质量提供参考。
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关键词: 住房权/城市居民/人权保障 内容提要: 安居是人类最基本的需要之一。享有适当住房是公民的一项基本人权，它关系到人们能否有尊严地生活，也关系到社会的公平正义与和谐稳定。改革开放以来，中国城市住宅建设快速发展，城市居民住房条件得到较大改善。但城市廉租住房建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，部分城市低收入家庭住房还比较困难。保障城市居民住房权的实现是国家的一项基本职能，为此，国家应该认真对待住房权这一基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确保城市居民“人人有适当的住房”，过上更加幸福、更有尊严的生活。 “住有所居”是党的十七大明确提出的改善民生的重要目标，也是今年“两会”的热议话题。住房问题之所以引起人们的高度关注，首先因为它是人们生活的必需品；其次在住房方面确实还存在一些需要解决的问题。“蜗居”、“蚁族”、“房奴”等社会流行词折射出中国人的住房之痛。过去一年中国房地产市场火爆、房价飙升的背后，是城市中低收入阶层和大量“夹心层”游离于住房保障体系外的无奈和辛酸。据2009年12月7日中国社会科学院《2010年经济蓝皮书》披露，我国房价收入比超过合理承受范围，85%的家庭无力买房。因此，国家有必要改进制度安排，完善立法，加强监督，整合资源，多管齐下，确保城市居民“人人有适当的住房”，过上更加幸福、更有尊严的生活。 一、住房权的概念及其实现意义 公民住房权是近几十年才逐渐发展起来的基本人权概念，它经历了政府无责、政府承担道义责任、政府承担法律责任的演进过程。改革开放以来，我国经济持续高速增长、国民衣食无忧之后，住房作为生活必需品便很自然地成为最基本的民生问题。住房和医疗、教育问题，被人们称为压在最广大人民群众头上的新“三座大山”。如何保障公民的住房权，特别是中低收入家庭能够享有适当的住房，是中国政府面临的新问题。 （一）住房权的概念 住房是个人生活的必需品。马克思指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”笔者认为，住房权的概念存在广义和狭义之分。广义的住房权是指具有平等地位的公民及其组成的家庭，以获得可以承受起的、适宜人类居住的由国家和政府保障其实现的，具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权利。具体说来，它包含以下子权利：第一，是住房所有权，即房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利；第二，是房屋居住权，指住房使用者虽不具有产权，但具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权利；第三，是住房保障权，指政府有义务构建基本的住房保障体系，使一国公民免于受到诸如住房紧缺等难题的困扰；第四，是住房宜居权，指住房环境与居民的文化生活习惯相适应。狭义的住房权不包括住房所有权，它仅指政府有责任保证所有社会成员住有所居，强调的是每个公民有权拥有一个像样的栖身之所，而不一定对住房拥有产权。本文采用狭义的住房权概念。 （二）住房权的理论依据 住房是人的一种基本权利，其理论基础是人权理论和国家责任理论。人权是指人作为人应该享有的权利，它是一种综合性和本源性的权利。所谓人权的综合性，是指人权是由众多权利构成的权利体系。人权的本源性一方面指人权是人取得和享有各种具体法律权利的基础，另一方面指人权也构成了公共权力正当化的来源和基础。即国家的建立不是靠武力与强制，而是所有人自愿让渡自己的部分人权，彼此间达成一个基本契约，并建立国家来履行这个契约，因此，建立国家的目的是为了改善所有人的生存环境，以更好地保障和实现自己固有的人权。 住房问题是任何社会和国家都不可忽略的问题，也是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要衡量标准。住房权是一项满足人类最基本生存和发展的权利，更是一项具有复合性的宪法权利，需要国家积极主动地保障才能实现。具体来说，国家对住房权的实现有以下三个层次的责任：其一是市场保障，对于完全靠公民自己购买房屋的情形，国家的责任是发展并规范健康的商品房市场；其二是援助性保障，即政府通过一定的补贴资助公民购买房屋来保障公民住房权的实现；其三是救助性保障，即对无力买房者，政府通过提供廉租房，以实现其住房权。总之，国家的合法性来源于人权及对人权的有力保障。住房既有商品属性，又是重要的准公共 产品，因此，保障公民住房权的实现，是国家义不容辞的责任。 （三）保障城市居民住房权实现的意义 由代表国家的中央政府和地方政府来保障城市居民住房权的实现具有重大的实践意义： 1、住房权是一项影响公民许多重要权利实现的基本人权。衣、食、住、行是人们生存的最基本条件，住房权是源于人的自然需求和社会需求的基本人权。根据联合国一些人权机构的分析，许多人权的享有都离不开适当住房权的实现。这些权利包括：人格尊严的权利，不受歧视的权利，适当生活水准的权利，自由选择居所的权利，言论自由和结社自由的权利，人身安全的权利，个人隐私、家庭、住宅和通讯不受任意侵扰的权利。同时，享有适当、安全和有保障的住房对于人们能够享有如下权利具有重要影响：环境卫生权、获得高标准精神和身体健康的权利等。自1948年《世界人权宣言》将住房权作为基本人权后，联合国多部人权公约及区域性人权公约和许多国家的宪法都明确将住房权作为公民的一项基本权利固定下来。 2、住房权的实现是国家存在的基础。人们建立国家的目的就是为了更好地实现人权，在对待国家和人民关系方面，英国著名启蒙思想家洛克认为，“国家没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。温家宝总理也说过：“国家发展的最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求”。因此，尊重和保障人权是国家存在的正当性来源和基础。如果说公民权利和政治权利相对应的国家义务属于消极义务，国家只要不采取侵犯个人以上权利的行为就基本上可以保证其实现，社会权利则要求国家积极干预社会经济生活，消除因经济、社会的不公平而引起的社会弊端，保护和帮助弱者。在国际公约中，住房权主要规定在经济、社会和文化权利的国际公约中，我国的《国家人权行动计划（2009——2010年）》也把住房权放在“经济、社会和文化权利保障”中。因此，基于住房权属于社会权的范畴，国家必须为公民积极地创造条件和机会，实现人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的住宅。 3、住房权的实现是促进社会公平正义的需要。罗尔斯在其论著《正义论》中提出正义的一般观念是所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等的分配，除非对一些或所有社会善的一种不平等分配有利于最不平等者。具体说来，正义包括平等和差别两个基本原则，平等原则要求机会平等、自由竞争，但是由于每个人的天赋、机遇不同，会导致人与人之间出现不平等的情况，这种不平等需要缩小和弥补，这就是“差别原则”强调保护最弱群体的意义所在。具体到住房权上，我国实行住房改革后，城市居民的住房来源绝大部分依靠市场的调节，由于市场失灵，分配不公等原因，导致城市中低收入阶层面临“住房难”问题。为了维持社会的公平正义，保障少数人的生存和尊严，国家有义务保障他们的住房权，国家出台保障房政策，就是差别原则的体现，是为了让公平正义的阳光照耀每一个公民。 4、住房权的实现是维护社会和谐稳定的需要。民生关乎民心，民心关乎政权，安居才能乐业，对于安土重迁的中国人来说，没有什么比拥有一个栖身之所更为重要的了。“人无恒产则无恒心”，把实现住房权当作社会和政权稳定的前提，是历朝统治者们的执政圭臬。众所周知，最稳定的社会结构是橄榄型的，富裕阶层和贫困阶层处于两端，中产阶层处于中间。造就一个庞大的中产阶层以实现社会结构的优化，以保证社会的长治久安与协调发展，业已成为中央高层与社会各界的共识。为此，国家要切实解决目前的高房价和低收入者住房来源问题以保障中低收入者住房权得以实现，从而，实现社会的和谐稳定。 二、我国城市居民住房权的现状及其原因分析 目前，我国初步建立了以住房公积金、经济适用房和廉租房为主要内容的住房保障制度，一定程度上缓解了一些中低收入家庭住房的困难。但还有不少城市居民的住房权无法得到保障，仍然面临“住房难”的问题。 （一）我国城市居民住房的现实状况 一方面，我国实行住房制度改革以后，各级政府为了保证GDP的增长，普遍将房地产视为促进经济发展的主要动力，因此偏重于推行房屋自有的住房政策，将大多数社会成员推入房地产市场，鼓励社会成员买房，造成房地产过度市场化，忽视了保障性住房的建设。同时，由于投机性买房和炒房现象的存在，助推房价不断飙升，高歌猛进的房价，不仅城市低收入群体买不起住房，而且中等收入者大多也是望“房”兴叹。中国目前各大城市的房价与收入比指数严重超出了居民的可承受能力，据中国社会科学院《2010年经济蓝皮书》披露，我国2009年城市居民 房价收入比高达8. 3倍，大大超出合理承受的范围。 另一方面，一些地方政府对保障性住房的供给不足，保障范围覆盖面狭窄。供地方面，现有的权威数据显示，2009年1至11月，我国保障性住房用地供应27. 54万亩，仅完成年度计划供应量的46. 66%。投资方面，全国人大财政经济委员会的调研报告显示，截至2009年8月底，当年全国保障性住房建设完成率只有23. 6%。另有一些地方政府建设的经济适用房，“经济”却不“适用”。在“土地财政”之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。结果是不少中等收入者买不起房，许多低收入者无保障性住房可居，其住房权难以实现。 （二）许多城市居民住房权难以实现的原因 1、政府重视和法律保障不够。 （1）政府重视不够。住房是一项特殊的商品，仅仅依靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题，要解决城市弱势群体住房的问题，只有依靠国家的积极作为才能做到。但是，在我国住房制度改革过程中，政府长期缺乏住房人权意识，认为住房问题仅仅是经济问题、产业问题，而忽视了住房权作为基本人权的一个分支，与公民的生命权、健康权等基本人权具有同等重要的地位。政府完全有义务运用宏观调控的手段，采取相应的措施来保障公民住房权的实现，但在政绩和利益的驱使下，地方政府对发展房地产市场乐此不疲，而对于廉租房制度与经济适用房制度在实施的过程中往往采取尽可能的控制措施。 （2）现行宪法未对住房权加以确认。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的，就在于使今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”[11]法在以国家意志赋予人民法律权利的同时也规定了国家机关为实现此种权利而应承担的职责。因此从法律层面来保障公民的住房权的实现是非常必要的。虽然我国现行《宪法》第39条规定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”但此规定仅仅是强调住房权中住房自由权，并未涉及住房保障权。宪法是公民权利的保障书，宪法中公民住房保障权的缺失会导致国家逃避在住房保障上应尽的义务。 （3）缺乏狭义法律的直接保障。在我国宪法还不能直接司法适用的情况下，法律（狭义）对公民权利的实现和保障就显得至关重要，但我国至今还没有建立起一个完整的住房保障法律体系。目前与住房有关的规定一般只限于部门规章，更多的是以决定、通知的形式出现。其法律位阶太低，对相关部门和地方政府的强制力不足。公民也因此觉得享有住房权仅仅是政府的“施恩”而非自身的权利、政府的义务。 2、住房保障政策存在失误和执行不力问题。 （1）我国从20世纪90年代开始推行的住房改革政策过于依靠市场且对商品房市场的调控不到位。改革开放以前，我国实行的是高度计划的福利房分配政策，单位体制内的成员由单位解决住房问题。改革开放以后，我国的住房供给从逐步的商品化向全面、快速的市场化方向发展。由于住房兼具民生和商品双重属性，大多数国家住房既有市场供应的商品住房，又有政府支持投资的公共住房。但我国在过去10年过于重视通过房地产市场解决住房需求，面向低收入群体的保障性住房供应不足，许多地方未能建立起针对低收入家庭的住房保障制度，而是试图以“人人买房住”来实现全社会的“住有所居”。结果导致房价的过快上涨，使那些低收入家庭更加买不起房。这种只强调住房的商业属性而忽视其民生属性的指导思想，导致私人住房和公共住房发展极不平衡。 进入新世纪后，中央政府开始调整原有的政策，对房地产市场实施宏观调控，意图平抑房价与调整房屋供给结构，使多数人都住得起房。但因没有触及体制问题，且一些地方政府执行不力，宏观调控往往成“空调”，成效不大。 （2）保障性住房政策的推出过晚，欠账太多。城市日益严重的住房问题使政府逐渐认识到通过市场化让所有家庭拥有住房的所有权，既不现实，也不可能，住有所居不一定要对住所拥有产权。2007年，我国开始转变“重市场、轻保障”的住房供给模式，将保障性住房建设提到前所未有的高度。但由于推出过晚，部分城市住房保障制度建设仍然滞后，中低收入家庭的住房难问题仍然突出。此外，保障性住房具有社会保障的属性，其建设用地由行政划拨，这使得长期以来以房地产为主要财政来源的各级地方政府对保障性住房的投入力度较小，欠账太多。 3、监督机制存在漏洞。 （1）监管机制存在较大缺漏。由于监管机制不完善，一些地方在住房保障制度实施过程中，没有建立住房档案和收入档案，导致住房保障政策的制定和保障性住房的分配缺乏必要的客观依据，这使保障性住房变相成为投资产品，虚假骗购保障房、廉租房，非法转租等现象频发。在保障性住房分配过程中，相关部门缺少严格的审核制度，不做认真调查就进行分配，以至出现了“200平方米以上的豪华经济适用房”、“开宝马车购买经济适用房”、“六连号”等背离政策初衷的现象。此外，住房保障是为居无定所的人“雪中送炭”，而非为有房者“锦上添花”。因此，当获得国家住房救助的人有能力自力更生时，就该让其退出保障范围，把住房保障资源用在那些最需要的低收入居民身上。然而现实中由于退出机制难以实现，造成福利固定化。 （2）住房保障领域缺乏问责制。在保障性住房建设这个问题上，有的地方政府每年都高喊保民生口号，但落实到建设层面总是“只见楼梯响，不见人下来”。其根源在于没有保证保障房建设这一类重大民生问题的问责规定，对地方官员在落实保障性住房政策上缺乏有效的考核与约束机制。只有认真执行行政问责制度，对落实中央政策和措施不力的地方政府和部门有关领导实施问责，才能促使地方政府认清自己的责任，端正自己的态度，加大工作力度，帮助百姓实现住房权。 三、促进我国城市居民住房权实现的对策 “民生无小事，枝叶总关情”，住房对于人类来说是必需的生存条件，国家应该认真对待这项基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确实保证城市居民“人人有适当的住房”。 （一）构建较完备的法律保障体系 1、在宪法中增加“国家保障公民基本住房权”条款。有学者认为：“在人权的保障体系中，宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无本之木。”[12]作为法律体系中的“母法”，宪法应该将住房权确认为公民基本权利，在此基础上建立对住房权的保障体系。世界上大多数国家已将公民住房权写入宪法予以保护，我国只有在《宪法》中增加“国家保障公民基本住房权”条款，才能为公民住房权的实现奠定根基性的基础，才能提高国家和社会对于公民住房权的重视程度。 2、加紧制定住房保障性法律。目前我国具有最高法律效力的宪法至今仍未能成为司法领域裁判的直接依据，当我国宪法中规定的住房权受到侵害之时，公民也无法得到应有的司法救济，因此，除了在宪法上确立住房权外，我国还应当配合制定相关的部门法。针对我国的现状，笔者提出以下两点立法建议： 其一，加快《住宅法》的立法进程。虽然20世纪80年代末我国就已提出制定《住宅法》，但是由于立法条件还不具备，因而被无限期的搁置。《住宅法》作为一部调整住房关系纲领性的法律，其立法宗旨和目的在于保障公民的住宅权益，提高公民的居住水平和住宅负担能力，建立、健全我国的住宅市场机制，确保城镇居民在政府和社会的帮助下都有能力住在有良好环境和负担得起的适宜住宅之中。因此，必须加快其立法进程，以统筹住房权的全面落实。 其二，加快《住房保障法》的出台。该法属于“社会保障法”范畴，也是一部纲领性的法律。其宗旨是保障公平和救助，以法律的形式来保障低收入群体的住房问题，切实保障公民住房权的实现。目前，《住房保障法》已经开始起草，并明确规定各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。除上述这两部法律以外，笔者认为，我国还应当针对住房问题制定其他相关配套法律，从而建立起完善的住房权法律保障体系。 （二）构建正确且有效的住房保障政策体系 1、推出正确的住房保障政策和房地产调控政策。解决群众住房问题是重要的民生事业，也是经济发展的重要目标和政府义不容辞的责任，必须强化政府在住房保障中的主导和核心作用。中央和地方政府要将房地产政策和住房政策区分开来。房地产政策是一种经济政策，注重市场效率；住房政策是一种社会公共政策，注重社会公平和居民的基本住房需求，它要解决的问题是使不同收入状况的居民住有所居。许多国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，又要依靠大量的公共政策手段。据此，对于住房，中央和地方政府都要确立以民生保障为主，经济带动为次的住房发展政策；对于房地产，中央和地方政府都要确立以稳定经济，弱化和控制房屋投资、投机功能的房地产调控政策。 2、建立刚性的财政支付保障制度。财政支付能力是保证住房保障制度运行可持续性的基础因素，在很大程度上决定了住房保障 制度运行的效果。为了使保障性住房建设不因资金短缺而受阻，国家有必要建立刚性的财政支付保障制度：第一，建立中央对地方的住房保障转移支付体系。为增加政府对住房保障的支持力度，应尽快建立中央对地方住房保障资金转移支付机制。建立地方各级政府的标准预算，以确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付，使社会成员所享受的住房保障能够大体一致，实现公共服务均等化的目标；第二，要明确中央和地方政府在住房保障中承担的资金投入责任。为此，有必要完善从中央到地方的各级财政体制，尽量做到事权与财权相匹配，充实地方财政收入以保障各级地方政府能够履行政府职责，满足公共管理所需的财力。 3、制定科学的保障性住房政策。住房具有商品和民生的双重属性。政府在制定住房政策时应该选择较为中立的住房政策，确保不同的社会群体都能够获得实现住房权的渠道。具体说来，要针对不同的阶层采取不同的政策：第一，针对城市高收入阶层，由于其拥有较强的经济实力，在商品房市场中可以独立解决自身的住房问题，并且在市场中能更好地满足其住房在品味上的需求，因此，其住房权的实现可以完全市场化；第二，针对城市中等收入阶层，由于其经济实力有限，政府应加强政策引导，建立多层次的住房贷款制度和住房补贴制度，完善住房公积金制度，多种渠道进行住宅融资，在税收方面和住房贷款利息方面予以扶持，帮助其买房，以实现其住房权；第三，针对城市中等收入阶层，由于各方面的原因自身根本无法解决住房问题，因此需要政府履行职责，加大共有产权房、经济适用房、廉租房建设的投资，以实现其住房权。 （三）构建有效的监督保障机制 1、强化政府责任。一些地方政府没有真正理解“做蛋糕”的目的和“分蛋糕”的重要性，在畸形的利益驱动下，致使住房保障政策执行不力。中央政令得不到有效的执行，与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。针对政策执行不利等现状，笔者认为，应当要按“新国十条”的要求，在住房保障工作中实行省级政府负总责、市级政府抓落实的工作责任制。要加强对地方政府工作的考核和监督检查，建立约谈、巡查制度。建立政策执行奖惩机制和问责制度，在对各级政府和官员的绩效考核中，把保障性住房政策的执行情况纳入综合考评，对没有切实执行保障性住房政策的地方政府官员进行相应的处罚；对坚决执行保障性住房政策者予以奖励。 2、完善住房保障制度的监管机制。对于我国保障性住房的分配，政府要完善审核体系、管理体系和监督体系，采取居民公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式。具体说来，首先要对不同住房保障措施的实施范围加以确定，建立明确且具有可操作性的收入状况评估系统；其次，对于申请住房保障的居民应该核实其申报材料，并通过走访等调查方式审核其资格；再次，对于保障性住房的分配要坚持公开的原则，采用向居民公示等方法加强社会监督；最后，要建立住房退出机制，对那些已经有能力自己解决住房问题的居民要及时收回其占用的保障性住房。日本和英国住房保障制度成功的精髓并不在于是否给房屋产权，而是用一套严密的制度设计，并有专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制保障对象退出，确保需要保障的人独享保障房[13]。我们可以向日本和英国学习，建立住房退出机制，使有限的住房资源真正落实到最困难的居民身上。 注释: 陈佳贵，李扬. 2010经济蓝皮书：中国经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2009：12. 孙军帅，范丹丹.秩序与规则—公民住宅权研究[J].法制与经济，2008，（4）. 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：574. 张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2007：322-323. 张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2003：28 常健，郭薇.中国住房保障制度与公民住房权保障[DB/OL]：http：//www. humanrights.cn/cn/zt/qita/rqxz/cj/3/t20100525 _ 595937.Htm [英]洛克.政府论（下）[M].叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964：91. 姜妍.温家宝总理访谈结集出书[N].新京报，2010-04-01. 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关键词：保障性住房；寻租行为；住房政策
中图分类号：D632.1 文献标识码：A
收录日期：2012年5月6日
一、保障性住房概述
（一）保障性住房的概念。保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。保障性住房制度也就是在社会保障性住房建设、分配、流通等具体实践中形成的制度。目前，保障性住房包括各类安置房、经济适用住房、廉租住房以及一些具有保障性质的限价商品房和租赁房。其中，经济适用住房与廉租住房是当前我国城镇保障性住房中最主要、最普遍的形式。
虽然保障性住房作为一项惠民政策，缓解了一部分住房压力，取得了一些成效，但是在实施中还是出现了不少问题。有垄断、特权和管制存在的地方就会有租金的存在，而有租金的存在，寻租活动就不可避免地要存在。为进一步分析保障性住房项目实施中的寻租行为，我们有必要先弄清楚其特征。
（二）保障性住房的特征。保障性住房与其他普通住房有很大区别，具有以下重要特征：
1、保障性住房具有保障性。保障性住房的最大特点就在于它的保障性，这是它与一般商品房最大区别所在。该类住房建设的目的不在于营利，而是在于“保障”。“保障性住房是一种‘必需品’，是为特定人群提供的‘住房保障’，藉此在某种程度上实现社会公平和保障社会稳定。”保障性住房在建设上、使用上以及产权等方面都不同于普通商品住房。
2、保障性住房的所有权具有不完整性。完整的房屋所有权应包括充分的占有、使用、收益和处分权。但是，建设保障性住房所需的土地一般由政府划拨，在建设过程中也给予各种税费上的减免和优惠，因此购买保障性住房者无法完全取得保障性住房的所有权，保障性住房的转让会受到一定限制，只有当满足一定条件时才允许将其转让。此外，基于保障性住房的保障性，无论承租人还是所有权人都不能利用保障性住房牟取暴利。由此可知，保障性住房不具有完全的处分权和收益权。
3、保障性住房保障主体的特定性。保障性住房是一种“必需品”，是为特定人群提供的“住的保障”，籍此在某种程度上实现社会公平和保障社会稳定。因此，保障性住房供应的主体应具备一定条件，即属于我国城镇住房主体中的困难群体，主要指城镇居民中低收入者。
4、保障性住房建设中的政府干预性。建设保障性住房是政府公共服务的一项重要职责，由于保障性住房具有保障性，是对住房困难群体给予的一种保障，因而保障性住房不具有完全的市场性，在建设过程中政府必然给予一定程度的干预，如：保障性住房建设用地以划拨方式取得、给予税收等政策上的优惠、在房屋建设中给予必要的监督管理等，这都体现了政府对社会保障性住房的干预性。
二、寻租行为分析
“所谓寻租，就是寻求经济租金。”我们知道，一切物品或劳务的某个（些）属性所为我们提供的效用的价值就是租金。而在完全竞争条件下完全由市场供求关系决定的、源于物品属性的租金称为“一般租金”。但现实世界中的市场，由于种种原因并不完善，所谓“完全竞争市场”并不存在。这就导致物品最终实际成交的价格便会出现与其一般租金不一致的情形。而实际成交与一般租金的差额就是经济租金。正是由于经济租金的存在，使得市场中的主体运用各种手段，谋求自身利益的最大化。特别是在有政府干预的经济领域，都不可避免地存在寻租现象。保障性住房的特征决定了它不可避免地成为寻租行为泛滥的重灾区。
（一）地方政府的寻租行为。地方政府作为保障性住房制度实施的主体，在执行过程中的不作为就是一种寻租行为。产生这种现象的原因是中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离。中央政府是以全社会的和谐、可持续发展为最终目标，更关注全社会住房的公平和社会的稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短期内的发展问题。地方政府将土地作商品房开发，土地出让金使地方政府的财政收入非常可观；而且，开发商开发的商业房会形成一个平台，可以不断地培植新的产业以获得政府的财政收入——商业税收，保障性住房则只会增加政府的管理成本。同时，房地产投资一般占全社会固定投资的20%左右，个别热点城市在40%以上，投资是拉动GDP的重要因素，而GDP又是衡量官员政绩的重要指数。建设保障性住房不能对GDP有很大贡献，这在一定程度上影响了各地的建设积极性。
（二）房地产开发商的寻租行为。保障性住房是可享受政府多项土地、税收优惠的政府工程。由于与其他商品房相比，建设周期短，需求稳定，资金回收也较快，使不少开放商趋之若鹜。开发商的寻租行为主要表现在以下方面：
1、运用非常手段降低成本。在前期，凭借与某些政府官员的“关系”获取政府开发保障性住房的关键信息，运用各种手段低成本地争取到保障性住房项目，同时尽可能多的谋求税收优惠以及银行贷款授信。特别是在国家不断出台房价调控的大环境下，越来越多的开放商看中了保障性住房开发这块大蛋糕。在实际建设中，开发商为降低经济适用房的造价，追求利润的最大化，通常要提高住宅的容积率。这就使得保障性住房大多呈现出以下弊端：楼间距太窄、见阳光不多、人多电梯少、各种生活配套设施缺乏。致使居住者日常购物、小孩上学、老人上医院等十分困难，更助长了综合生活成本的大幅增加。
2、后期努力寻求涨价空间。有的开发商为了赚取额外利润，并没有按照国家规定测算成本，将一些不应该记入成本的费用也打入成本，或者加收一些不合理费用，造成保障性住房的价格增高。由于国家规定了利润率的限制，大多数开发商在实际住房设计及建筑中，为了节约建设成本、加速资金回笼，以达到追逐更大利润的目的，将保障性住房建到了120～150平方米之间，与普通商品房面积相当，完全超出了一个城市低收入家庭可以承受的范围，最后完全违背了建保障房的初衷。
（三）特殊利益集团的寻租行为。虽然国家明确规定保障性住房的供应对象是中低收入家庭，但是我国并没有明确的中低收入标准。对于如何界定，各个地方都有不同的规定。而且我国也很难做到对居民收入的准确统计。所以，对许多高收入者而言，通过隐瞒现有的住房水平而取得一张符合规定的收入证明并非难事。正是因为审核的不严格，大量的住房保障资源被有钱人所占据，甚至有的地方出现了开私家车，住经济适用房的怪现象。有些地方由于民众对于政策的不了解，保障性住房变成了公务员的“福利房”。
保障性住房审核的关键权利常常掌握在基层街道办事处手上。基层人员素质的参差不齐，使得审核工作难以有效地进行。例如，经济适用房的审核中，房产审核需要民政签章，民政审核需要社区签章，社区审核需要街道签章；申请购买经济适用房只需通过街道审核即可顺利办完一系列程序，申请材料的真实性由最基层的街道负责，最高层管理者根据申请材料填写的情况对申购者进行筛选。基层审核者受邻里情节的影响，做出公正裁决是很难的。
三、对于治理寻租的对策思考
寻租在中国的盛行，原因是多方面的。从根本上来说，政府在经济中的影响和作用太大造成了我国住房保障领域层出不穷的寻租行为。关于如何有效地遏制寻租，笔者认为应从以下方面进行：
（一）强化市场化开发模式。市场化开发模式是指政府提供建设用地并负责保障性住房的设计开发，通过公开招投标的方式选择开发商进行工程建设；政府在开发商完成工程建设并通过质量监督检查后，向开发商支付工程建设费用；政府将验收合格的保障性住房委托房产中介以商品房形式公开发售或承租，收回建设投资并将其用于下一轮开发。这一模式有效消除了租金存在的基础，使经济人无租可寻，从而把经济人的寻租行为引导为寻利行为。
（二）加强对政府行为的监督。可以从政府内部和非政府组织的外部两个方面入手：首先，建立政府内部监督体系，使保障性住房制度透明化、民主化。要制定相关法规，对保障性住房的性质、建设方法、购买条件、建筑标准、政策优惠做出明确的规定。另外，要成立相关的监督机构，将市建委、房管局、财政局、物价局等部门中与住房保障有关的管理事务均交给该机构，如住房保障管理中心，对保障对象进行严格的审查与核定，保证保障性住房到达低收入者手中，防止高收入者的混；其次，要发挥非政府组织的舆论监督来约束政府的行为，避免发生政府的寻租行为。非政府组织可以作为政府和低收入群体的中间人的角色，运用自己的处事方式来发挥自己的作用，监督政府的行为，代表低收入群体表达意愿，从而影响政府的政策框架，对决策者施压，最终实现低收入者的利益需求。
综上，显然用目前的保障性住房政策来解决中低收入群体的住房问题还存在着不少问题。对此，笔者认为，作为政策的出发点，应由市场来调节包括中等收入者在内的大多数人的住房问题。通过悉心构建市场体系，营造良好的市场环境，更多地通过制定规则，运用税收、信贷、土地、利率等经济手段来规范调节住房市场，从而使住房市场尽早步入正轨。
主要参考文献：
[1]冯念一，陆建忠，朱燕.对保障性住房建设模式的思考[J].建筑经济，2007.8.
[关键词] 商品属性 福利属性 住房保障制度
一、引言
目前,我国城市住宅具有商品属性和福利属性,这两种属性统一于住宅体之中不可分割。不言而喻的城市住宅具有商品属性,人们居住的房屋是一种商品,它凝结了大量的财力与人力,这是它价值的基础,并可以在市场上等价交换,也是所有商品的共性。城市住宅具有商品属性,在现在运行市场经济的时代被认为是很容易理解的,而在我国发展的历程中,对此问题曾存在着争论。我国在计划经济时代,工薪阶层只需支付房屋的低租金,住宅是一种产品而不是商品。随着市场经济的到来,住宅成为一种商品,打上了商品属性的烙印是不可避免的。同时城市住宅也具有福利属性。住宅是一种特殊商品,具有住宅价值高、使用寿命长,低收入人群不宜购买的特点。然而,享有适当住房的权利属于基本人权。自1948 年的《国际人权宣言》第25 条把居住权利列为基本人权以来,居住基本权利已得到了国际社会的普遍认可,其维护和实现理应由政府来承担。向所有人提供住房是每个政府的施政纲领之一,各国也纷纷依照自己的国情实施社会保障制度,保障中低收入人群的住房问题。综上所述,城市住宅具有商品和福利二重属性,如果住宅单纯的具有福利属性,国家采取直接分配的方式,低房租的管理办法,必然导致国家包下来的政策,这种政策是无法解决我国的住宅问题的。但是,如果住宅单纯的具有商品属性,也是不合理的。单纯靠价值规律、地租规律和供求关系来调节住宅供给和价格,会使得很多居民支付不起昂贵的住宅,这其实是剥夺了他们的基本人权,这时政府出台解决相关问题的住房政策是必不可少的,需要政府来平衡社会成员的收入差距,最大限度实现公平的住房环境。
二、国内外对城市住宅属性问题的探讨
国外的城市住宅的发展,向我们证明了城市住宅具有商品和福利二重属性,国内学者在城市住宅的发展的过程中对城市住宅的属性问题有比较多的讨论。
1.国外的综述
在国外,针对住宅的商品属性和福利属性问题早有研究。恩格斯曾指出,无产阶级国家免费分配住房是错误的,列宁也非常赞同他的观点。这说明把住宅作为单纯的社会福利品或只征收象征性的房租是违背住宅的商品属性要求的,住宅是具有商品和福利二重属性的。国外发达国家的经验证明,单一的商品住宅或是福利住宅都不能解决城市的住房问题,尤其是大城市的住房紧缺,更需要建立完善的住房保障体系来服务于不同层次的城市居民,这就需要住宅的商品和福利二重属性作指引。从各国的对待城市住宅的政策上看,欧美国家都承认了城市住宅的这双重属性,欧美国家的资本主义性质决定了住宅具有商品属性,而随着住宅供给不均和价格偏高问题的出现,各国都提出了适应其国情的住房福利政策,这就给城市住宅戴上了福利属性的光环。
各国的住宅福利政策各有不同,具体来说,德国最初实行了房租管制制度,政府以低租金的形式提供没有支付能力的居民公共房,并成立了住宅储蓄银行,以筹集社会建房资金。后来主要采取房租补贴制度,是由政府给予居民以适当补贴,保证每个家庭能够有足够的住房支付能力保持一定的居住水平,同时政府通过无息贷款、减免税和其他奖励措施鼓励私人建房解决住房供给问题。英国经过50年代～70年代大规模福利住宅建设和80年代私有化转变后,近年来出现私有化时期承包出去的部分公共住房又开始被地方政府回收管理,政府重新推行可承受租金政策。这表明,城市住宅应长期具有福利属性,英国基本形成以房租补贴为主,出租公房为辅的模式。同时注重发挥民间团体和私营机构的作用提供住房供给。法国也采取了类似的方法,主要是通过政府住房补贴帮助困难家庭从市场上租房。香港根据实际情况,采取了以出租公屋为主的住房福利政策。美国的住房问题相对较缓和,通过家庭补贴的方式,帮助低收入家庭从市场上获得合适的住房租住或购买。新加坡是通过政府雄厚的财力支持大规模建设国家公共住房―组屋。组屋以出售为主,出租为辅,向中低收入地居民提供住房,出售的组屋价格是私人住房的20%,新加坡实行长期稳定的公共福利制度,城市住宅的福利属性在新加坡尽显无遗。
2.国内的综述
在国内,对城市住宅的商品和福利二重属性问题也进行过激烈的争论。二十世纪八十年代前,我国的对城市住宅的属性问题认识是比较模糊的,对于住宅的是否存在商品属性没有清晰的认识。二十世纪八十年代,我国的市场经济的实施和住房问题的产生,引起了我国学者对城市住宅属性问题的大讨论,因为城市住宅属性问题是住房制度改革的基础理论问题。讨论的重点是城市住宅是否具有商品属性,和城市住宅是否具有商品和福利双重属性这两个问题。针对第一个问题的讨论结果是城市住宅是具有商品属性的。对于第二个问题,有两种观点,一种观点是城市住宅具有商品属性的同时兼具福利属性,另一种观点是城市住宅只具有商品属性,福利是社会主义制度下一种人为的政策措施,它并不是住宅本身固有属性。最终讨论的结果是城市住宅兼具商品属性和福利属性。城市住宅属性问题的讨论形式有讨论会和学者发表文章两种。1982年4月召开了全国九城市房产经济研究年会,在其后就召开了一次集中讨论房产经济基本理论问题的学术会议,主要讨论了城市住宅的属性问题。一直以来,有很多学者发表文章论证城市住宅的属性问题,认为城市住宅具有双重属性的文章有陈启中、李昌清、陈伯东和张燕和发表的《我国城市住宅的二重属性》、国世平发表的《论住宅的二重属性和应采取的政策》等等。
三、 城市住宅属性与住房政策
城市住宅的属性问题是住房制度改革的基础理论问题。明晰了城市住宅的属性对国家出台住房制度和政策起着一定的指导性作用。我国住宅属性的认识和时代背景有着密切的关系,而时代背景和住宅属性的认识又指引了我国的住房政策。
在八十年代之前,我国对住宅属性的认识不是很清晰。在建国初的一段时间内,偏向于把我国城市住宅的属性定位为福利属性,这是和当时的时代背景有关的。在我国实行计划经济的时代,我国居民的工资很低,家庭储蓄很少。在这种情况下,我国实行的是社会福利和收取房租相结合的计划分配制度。建造居民住宅由国家预算拨款,国家从社会福利基金中拿出一部分给居民作为住房补贴,分给居民的福利房只象征性的征收房租,但住房的产权不归居民所有。这在后来也导致了许多的问题如住房短缺、房屋资源的浪费以及分配上的不合理等。
在八十年代至九十年代后期,我国普遍开始承认了城市住宅的商品和福利的二重属性。当时我国开始从计划经济向市场经济转变,国家进行着总体的经济改革。在这样的情况下,城镇住房改革为了适应总体经济改革的需要,建立商品化的住房体制。当时大多数居民的支付能力仍比较低,国家要保证城市住宅的福利属性及解决居民的住房问题,这就促使我国在住房体制上也实行双轨制,即保留国有企事业单位向职工分配住房体制又提倡房地产开发商向居民出售住房的市场化体制,这两种体制共存成为过渡时期的住宅制度。在此期间,我国提出了许多商品化的住房改革措施。1982年,我国开始实行公房出售政策,居民只付三分之一的价格,即可获得公房的产权。1988年,国务院住房改革领导小组了《关于在全国城镇分批分期推行住房制度改革实施方案》,主要提出了“提租增资”政策,这标志着住房改革的全面推开。“提租增资”即提高房租,增加居民的工资,这是向住房商品化过渡的重要政策,减轻了国家和企业的住房建设负担。1991年,上海借鉴新加坡经验,在全国率先建立住房公积金制度。1994年,国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》,将该制度在全国推广普及,同时提出了经济适用房政策的主张。住房公积金是不以盈利为目的专项储蓄基金。公积金缴存部分由居民和工作单位共同承担,其目的是增加职工的购房支付能力。经济适用房政策,建立了住房投资由国家、单位和个人联合承担的住房投资新体制,即缓解了政府住房建设资金不足的问题,又满足了中低收入家庭的住房需求,在住房商品化转轨时期发挥了重要作用,有效配合了房改的进行。1997年国家为了保障中低收入家庭的住房问题,安排实施安居工程项目并在全国大部分地区实施,以成本价出售住房。1998年成为一个分界点,这一年国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,逐步实行住房分配的货币化,对现有公房实施成本价出售。这也意味着公房分配的结束和住房商品化时代的到来,住宅的商品属性将逐步成为二重属性中的主要属性。
九十年代后期至今,我国明确了城市住宅的商品和福利二重属性,商品属性成为住宅的主要属性,福利属性成为必要的补充。到2004年除保留一定的数量的公房供最低收入家庭廉价租赁外,基本上可出售的公房都已经出售。随着公房时代的结束,我国确立了以经济适用房和廉租房为核心的住房保障体系。1999年我国出台了《城镇廉租房管理办法》,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。廉租房制度是市场经济条件下的一种福利住房制度。到90 年代后期,国家为配合住房制度的改革,开始允许商业银行开办个人住房贷款,购房只需交纳首付金就得到了住宅的使用权,大部分的余款可分月偿还。这极大的满足了人们的购房需求并对人们的购房模式产生了深远的影响。21世纪初,随着社会经济的发展,房价逐年攀升,城市居民购房难问题随之出现。城市住宅商品属性的地位不断巩固,而福利属性在一段时期内似乎在日益弱化,之后出现的住房问题使得住房的保障制度不断完善,住房的福利属性也处于非常必要的补充地位。2002年、2003年、2004年和2007年国家相继出台了经济适用房和廉租房的管理办法。2007年同时出台的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》更能体现对中低收入人群住房的保障。经济适用房保障的人群更加明确,取消了原来覆盖人群中“政府确定的供应对象”这一项,户型面积受到严格的控制,有效防范了经济适用房变成“公务员小区”现象的发生,保障了低收入人群、无房人群和住房面积低于标准人群的利益。“廉租房”政策为低收入的困难家庭提供了比较合理的保障措施,不仅为他们提供了住房,而且在原来的基础上增加了住房补贴。保障的人群也有所增加,新建廉租房户型严格控制在50平方米以下,我国的住房保障制度在不断出现的问题中朝着更加完善的方向发展。
四、结论
通过对国外的城市住宅的发展的了解和国内学者的讨论,可以得出城市住宅是具有商品和福利二重属性的。明确的城市住宅的属性对国家出台住房制度和政策起着一定的指导性作用,无论从国外还是国内的城市住宅的发展中看,住宅的商品化是必然的趋势,我国的城市住宅已经度过了这个阶段,但要有完善的城市住房保障体系我们还有很长的路要走。
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【论文关键词】住房保障；经济适用房；公共租赁房
住房是人们生存的必需品，拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。而住房同时又是一种特殊商品，价值量大，使用期长、短期内需求大幅增加而供给难以及时跟进，决定了住房很容易成为投资品。生活必需品要求价格的稳定性和投资品价格的波动性之间的矛盾，是房地产市场最基本的矛盾。政府有必要实施住房保障政策，保障全体居民基本权利的实现。
一、我国城镇住房保障政策的变革回顾
城镇住房保障政策从探索到正式实施有一个发展变革的过程，大体经历了六个阶段：
1.1980～1988年试点阶段
1980年4月揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。邓小平指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多形式的住宅建设投资体制，1986年起的10年间各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主、群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征。
2.1988～1994年推进改革阶段
这一阶段出现了住房保障的一些过渡形式。具体包括兴建解困房（政府对其建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴）、危陋房屋改造（由政府牵头，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作等方式展开改造）、分期付款或申请贷款。与此同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金的建立开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。
3.1994～1998年深化改革阶段
此阶段的主要措施是实施安居工程。安居工程是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式。
4.1998～2003年为分配货币化阶段
（1）加快经济适用房建设：经济适用房是带有社会保障性质的，以保本微利原则向城镇中低收入家庭出售的普通住宅。它与安居工程一样，建设用地实行行政划拨，并享受政府的一系列扶持政策，以3%的微利价格出售，面向广大中低收入家庭。1998年安居工程与经济适用住房建设并轨。
（2）建立城镇廉租住房制度：廉租住房的供应对象是最低收入家庭，从解决最困难的家庭入手，一般限定在民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭。
5.2003～2007年调控阶段
（1）规范经济适用房建设和管理：经济适用房的供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭，并明确经济适用房制度是解决低收入家庭住房保障政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。
（2）进一步完善廉租住房保障政策：明确了可以由地方政府因地制宜地确定本地区廉租住房供应对象标准；实行动态管理，定期核查，依法处罚；明确了廉租住房保障面积的量化标准原则，并提出保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%；确定了以发放住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式。
6.2007年以来加快发展
这一阶段最突出的成果主要体现在廉租房的建设规模和保障力度进一步扩大、积极探索针对城市居民“夹心层”的公共租赁住房政策。目前我国各地方政府积极探索公共租赁住房制度，2010年3月北京市已正式宣布要建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系。这样从政策上基本形成了一套愈加完善的住房保障体系，即廉租房解决“住房难”、经济适用房解决“买房难”、公租房解决住房难与买房难之间的“住房夹心层”、限价房解决经济适用房与普通商品房之间的“买房夹心层”。
在今后相当长时期内，保障性住房供应将是多种保障方式并存，包括公共租赁房（包括廉租房）、经济适用房、限价商品房、发放租金补贴、旧城危房改造以及改善农民工住房条件等多重手段和目标相结合。随着社会经济的发展和人们收入水平的提高，特别是低收入家庭的住房条件得到大面积改善后，保障性住房短缺的问题将得到有效缓解。
二、演变轨迹探究
从80年代至今，住房保障制度发展进程较快，并随着市场的变化不断进行调整。总体来说，主要呈现以下几个特点：
（一）政府角色的转变——由政府主导走向政府市场相制衡
商品房出现之前，我国实行“统一管理、统一分配、以租养房”的住房政策，计划经济体制下这种实物分配的住房满足了城镇职工的最基本需要。这一阶段完全依靠政府力量完成城镇居民住房的建设、流通、分配等流程。后来随着经济改革的深化，住房制度改革开始让步于市场，政府在住房领域的角色和职能开始明显改变，政府让位于市场，为商品房建设提供空间，提倡居民住房自治管理。总体来说，我国住房保障政策由政府主导走向了政府市场相制衡。
（二）各层次政府共同参与
中央与地方政府的关系主要表现为强地方弱中央，这为中央政府推行住房保障政策带来了障碍。在2003年中央政府市场化政策导向之下，地方政府为完成业绩考核和增加政府财力，推波助澜加速推行市场化，大规模出让土地、收取土地出让金。而当中央政府将抑制房价过快上涨作为调控目标时，地方政府表现则是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。这是因为随着权力下放形成了权力的“两级垄断”，中央和地方政府之间增加了更多的谈判和协商因素，导致双方不和谐，地方政府面对减少收入的保障性住房政策，执行时会选择“量力而行”。
针对这一问题，2007年24号文件明确了中央与地方政府共同分担责任，要求省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，实行目标责任制管理，并将其纳入对地方政府的政绩考核中。这一规定在2009、2010年得到进一步强调。
这一演进过程提醒我们：对于住房保障政策，中央政府的政策需要地方政府的配合，同时也不要把责任全部推给地方政府，解决低收入者住房问题需要各层次政府共同参与。
（三）保障力度不断加大
为解决住房问题国家采取了很多措施，保障力度也在不断加大。我国住房保障领域的政策工具是多种多样的，针对不同收入水平的人群采取了不同的保障方法。政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式；政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房(廉价房)等都属于此类；通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。
此外，我国住房保障既有“补砖头”和“补人头”等政策实现形式，又有直接援助和间接援助等政策实施方式，允许甚至鼓励非营利组织参与住房建设与供应，对合作建房运动、小产权房等现象采取积极态度，进行政策创新，引导社会力量解决住房问题，消除政策、法律方面的限制，在土地信贷脱率等方面提供便利、支持和鼓励。保障范围也在不断加大，例如将外来进城务工人员和外省市进城新就业大学生纳入到了住房保障体系。总之，我国的住房保障政策领域保障的力度在不断加大。
关键词：住房保障／经验借鉴／建议
一、发达国家和地区住房政策的分析
住房保障政策受国家政治制度、经济发展水平等因素制约，各国和地区各具特色，其中规律性的政策经验对构建我国住房保障体系有重要的启示作用。本文以英国、美国、新加坡等国家为例进行比较分析。
英国是世界上最早建立现代市场经济制度的国家，也是经济发展较早和经济发达的国家。自 1890年制定《工人阶级住宅法》以来，历届执政党政府在制定和改进住房政策和住房制度时，根据各个时期国家的经济实力，制定适宜的住房政策。推行公房出售政策，1979年保守党上台后，充分重视市场机制配置资源的主导作用，对公共出租住宅按住户的承受力，采取不同的价格政策出售给原承租住户，把提高住宅自有率作为主要的住宅政策目标；实施减免税政策，英国政府为了鼓励居民购房，实施减免税政策；推行“住房补助”，“住房补助”分为租房补助和买房补助两大类，由地方政府自行组织，不少保险公司也进行房地产投资、抵押贷款等房地产金融活动，住房融资的畅通为住房自有化提供了较好的金融支撑，同时英国制定了大量的法律、法规来规范公共住房的运作以及保障中低收入阶层和特殊群体的住房。
美国政府在吸收英国等欧洲国家经验教训的基础上，采取了一系列住房保障措施。美国的住房保障制度主要有以下内容：低收入阶层住房租金信用政策，美国联邦和州政府通过发放税金信用证，给相关机构提供一定额度的税金减免，鼓励私人开发商和非赢利机构大力兴建提供低收入家庭租用的住宅；住房租金补贴方面，一是向低收入家庭提供低租金的公有住房，二是发放住房券；建设老人住宅，美国金融机构积极参与住房建设，政府有专门的信贷机构管理住房信贷，各项措施通过立法保障落实和实施美国在政府直接干预下运行的住房金融体制已经相当成熟，在1934年成立了联邦住房管理局和“联邦储蓄贷款保险公司”，组建了“互助抵押贷款保险基金”，负责中低收入家庭抵押贷款提供保险。凡满足规定条件的分期付款购房者，可向政府申请贴息担保，个人只付首付并承担一小部分利息，政府则承担还款风险以及大部分利息。此外，对中低收入家庭实施特别资助法案。住房信贷保险方面，由政府出面对符合条件的居民购房进行担保，从而支持了中低收入家庭购买住房，降低了金融机构的风险；对购买自有住房实行税收减免，鼓励中低收入家庭购买自有住房。
新加坡是新兴的工业化国家、著名的国际金融中心和世界航运的枢纽。如今的新加坡已经是举世公认的花园城市，居民的居住条件无论从质还是量都大为改善。它的住房保障制度有许多特色：一是制定长远规划，政府出资建房。新加坡于1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。房屋发展局是一个半官方机构，实行自主经营、自负盈亏。在房屋发展局的主持下，新加坡每五年制定一个建屋计划。为确保计划的顺利实施，新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当地征用私人土地，以供房屋发展局建房之用外，还提供低息贷款的形式，给予房屋发展局资金支持。二是实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。三是因地制宜。根据其人多地少的特点，新加坡房屋发展局在规划设计小区和新建组屋时，既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局。所有的居住小区都有完善的配套设施，包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院等。另外，政府还通过邮政储蓄银行贷款和政府补贴对公共住房以及中低收入阶层进行调配，使公共住房能够良好运转；同时新加坡公共组屋管理施行立法与政策相配套，不仅解决了建房问题，而且解决了公共住房的转售转租问题。
二、发达国家和地区住房政策的比较
政府住房保障的方式选择是在一定的社会经济和资源背景下确定的。虽然各国或地区的住房政策各有千秋，但都具有一些共性。
(一)发展阶段相似
发达国家和地区的住房政策主要经历了两个阶段：第一阶段是在住房严重短缺时期，政府在生产环节直接干预住房市场的运行。第二阶段是全国性住房短缺得到缓解以至于消失，住房供求总量基本平衡，甚至供大于求的时期，各国政府都对购房实行退税加补贴的政策，推动个人购房，提高住房的自有率。从大多数国家和地区住房政策历史沿革来看，基本上都经历了一个由解决住房困难到增加住房面积，再到提高住房质量以至提高居住水平的发展过程。如英国的住房政策大致经历了两个阶段，第一阶段是从二战以后到80年代初，政府对低收入者给予一定的补贴，对建造低收入者住房的开发商也给予一定的补贴。为解决低收入者的住房问题起到了重要的作用。第二阶段，1979年撒切尔夫人执政后修改了住房政策，鼓励公房的承租者可以优先购买自己租的住房，并给予一定的优惠，公房出售以后，减轻了政府对公房修缮管理的负担，公房进入市场可以流通。
(二)住房政策目标面向大众
“住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施”观点已普遍被人们所接受。政府作为一国经济的宏观管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。从国外的情况看，各国的《住宅法》和《住房计划》中，对住房政策的目标都有具体的描述。新加坡提出了“居者有其屋”的目标，经过40多年的奋斗，新加坡政府实现了每个家庭都有一套住房。美国的《住宅法》规定：“尽可能通过私人企业和政府的支持，使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”以上案例说明这些国家的住房政策的基本目标都是立足于每个国民，带有相当的普遍性。
(三)多渠道解决低收入家庭的住房问题
发达国家和地区采取多种形式解决低收入家庭的住房问题。这些福利国家由政府向房地产企业提供财政补贴，同时对住房出租做出限制，必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入符合规定的住户。依靠非营利房地产企业，解决住房紧缺困难。所谓非营利企业，包括公私合营的公司、工会系统组织、住房合作社和各种住房协会等。这些企业或组织申请政府的低息或无息贷款，并可享受免税待遇，因此能以低于市场的价格出租所建住房。总之，中低收入人群的住房问题都是由政府来解决的。我国的房屋自有率已经达到了75%以上，这在世界上也是少有的高自有率。商品房是高收入者的生活用品，是按市场规律运行的。中低收入者的住房应该纳入住房保障体系中。对于市场运行的商品房，政府应该通过各种方式加大税收力度，通过转移支付方式扶持中低收入者的租购房，特别是扶持低收入者。
(四)倡导住房的公平政策
住宅和教育一样被认为是“美好”的物品，它有利于社会稳定、进步和发展。发达国家和地区非常重视低收入家庭的住房问题，建立了较为完善的住房保障政策，政府部门通过住宅补贴、提供廉租房、金融支持、税收优惠等措施解决他们的住房问题。美国住房政策中的一项重要内容，其核心就是帮助低收入者解决住房问题。一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”；二是通过控租与补贴、担保贷款等形式帮助低收入家庭拥有自己的住房。新加坡政府认为，住房是居民的福利，在分配上必须体现社会公正性。政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，在住房运作过程中，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案，体现国家富裕了，居民也能分享利益的理念。
(五)配套的住房法律保障
解决中低收入家庭的住房问题，是国家住房政策的重要组成部分，其中住房保障法律在住房保障机制中发挥着重要的作用。发达国家基本上都已形成了比较完善的住房保障法律，这些国家以法律为依据成立专门的机构实施法律规定的各项保证措施，同时引导和规范其它经济主体的行为，鼓励其服务于住房保障的整体目标，从而保证住房政策落到实处。美国重视住房立法，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性。如《合众国住房法》就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅；《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供6叩万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。新加坡于20世纪60年代实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的方针、目标，同时政府还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。
三、发达国家住房保障经验对我国的启示
从发达国家住房保障体制的演进和实施效果来看，尽管各国住房保障体制各有利弊，其中一些有益经验无疑对于我国建立和完善住房保障体系具有重要的借鉴意义。
(一)保持住宅建设持续健康发展，必须坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合
根据发达国家的经验，住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验，我国必须从实际出发，量力而行，根据社会进步、经济发展的需要和趋势，制，定和完善住房保障政策。从现实来讲，我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求，建立新的城镇住房保障制度，加快住宅建设，促进经济增长，提高居民的居住水平和居住质量。目前，我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标，为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。
(二)强化政府宏观调控作用，完善保障性住房供应体系
政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任，通过政府的调控来弥补市场失灵。发达国家的经验证明，在住房短缺时期政府于预较多，随着住房问题的逐步解决，政府的干预相对减少。目前，政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求，对低收入者提供住房保障等。参照国外的经验，我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手，一是严格认定住房保障对象；二是根据城镇居民家庭收入状况，在住宅建设中，安排一定比例的社会保障性住宅；三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前，我国高房价和低收入的矛盾相当突出，这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此，要理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合适价位的住宅。
(三)建立符合国情的住房保障机制，推行住房产权多元化
国外的住房保障制度，保障面宽窄不一，但从总体讲是向低收入家庭倾斜。目前，我国的国情是人口多，经济发展水下低，住房保障面控制的范围较小。为了保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，我国已经制定了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定了地方政府应当在国家统一政策下，根据各地经济社会发展的实际情况，建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。随着经济的发展，逐步加大政府住房保障的力度和保障面。从发达国家情况看，虽然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高，但一般水平在60%--70%，欧盟国家住房平均自有率仅为56%。就我国目前的情况分析，在住房政策过分强调私人住房，而忽视租赁住房。因此，应坚持住房产权多元化，实行租售并举的策略。
(四)完善住房金融政策，形成多元住房开发建设融资渠道
住房市场的发展离不开住房金融的支持。发达国家经过几十年的发展，已经形成了较为完善的政策性和商业性住房体系，发育成熟的住房金融市场能够满足不同层次住房消费的需要。我国的住房金融起步较晚，随着市场经济的确立，住房金融市场发展逐渐加快，初步形成了政策性和商业性并存的住房金融格局，住房抵押贷款有了较大进展，住房消费贷款大幅度增长。但同发达国家相比，尚有较大距离。从我国住房消费市场的需求看，仍有许多不完善的地方，抵押贷款的品种比较单一，贷款的保险、担保问题亟待解决。这需要进一步完善金融政策，扩大融资渠道，为多元开发住房建设给予金融支持。
(五)区分保障水平的层次性，注重合宜保障手段
解决低收入居民的住房问题，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平要区分层次性，以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现，就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。
参考文献：
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