时间：2023-07-03 17:57:21
关键词：保障性住房；制度建设；监管机制
中图分类号：F293.3
文献标识码：A
文章编号：1007―7685（2014）04―0020―04
我国保障性住房主要面向中低收入者，为其提供中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用房和廉租房，有效解决这部分群体的住房问题。但我国保障性住房制度设计仍存在一定问题，导致保障性住房相关政策在实施过程中出现偏差。因此，研究建立保障性住房监管与法律制度，是我国保障性住房建设亟待解决的重要问题。
一、保障性住房制度建设现状
（一）我国保障性住房制度体系已逐步建成
保障性住房是专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，我国保障性住房包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。与保障性住房建设实践相适应，我国住房保障制度建设方兴未艾，形成由几部较为重要的低位阶立法和各级政府的规范性文件为主的法律体系，基本形成以不同类型保障性住房为调整对象的廉租房制度、经济适用房制度和公租房制度。较具代表性的立法及相关文件有《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。目前，保障性住房的分配、退出、责任约束机制等已初步作出规定。
（二）积极探索保障性住房管理手段
随着保障性住房建设立法的陆续出台、建设资金的逐步增加，保障性住房资金管理以及竣工后的准人、退出和运营等问题成为需要各级政府解决的首要任务。经过多年积极探索，目前，上海市建立的信息化核对机制、成都市建立的住房保障管理信息系统具有一定的借鉴意义，但相对于保障性住房制度建设需求而言，相关管理机制仍处于滞后和不规范的摸索阶段。
二、保障性住房制度建设存在的问题
我国保障性住房制度建设的问题主要体现为制度供给与需求之间存在缺口。一方面，现有保障性住房法律制度缺失，难以为后续管理工作提供法律保证；另一方面，保障性住房管理手段存在局限性，无法有效解决保障性住房领域存在的复杂问题。
（一）保障性住房法律制度缺失，无法为管理机制的建立提供支撑与保证
目前，我国保障性住房相关法律制度框架已初具雏形，但在形式上仅体现为一些低位阶立法和规范性文件，相关法律条款规定模糊，缺乏可操作性。
第一，保障性住房法律建设滞后。一般讲，较完备的保障性住房法律体系包括关于住房、金融、税收相关的法律及保障性住房的进入标准、保障方式、资源筹集等具体管理模式。而我国保障性住房相关法律政策多是各地政府以通知、指导意见或办法等形式，存在较大的随意性和不确定性。虽在2007年针对廉租房、经济适用房的管理出台了相关办法，但层次较低，仅为政策性法规文件，在实践操作过程中导致执法依据不足、责任约束不强等问题。
第二，中央及地方政府的责任缺失与职能错位。按照我国保障性住房筹资制度相关规定，地方政府是筹资主体，中央财政支出位居其后。2011年，全国计划建设城镇保障性住房1000万套，所需资金约1.3万亿元。其中，中央政府投入仅占11.7%，地方政府筹资压力巨大。同时，在“土地财政”和以GDP增长为代表的政绩考核制度下，我国地方政府将土地、资金和政策支持过多倾注到商品房市场，对于保障性住房的供给明显不足。如，在供地比例上，按照2010年全国土地供应计划规定，商品住房用地总量高达67%，棚户区改造占20%，而廉租房和经济适用房仅占4%和9%。从保障性住房用地完成情况看，据相关数据显示，2007年和2008年，全国仅有上海市达到保障性住房规定的用地完成率；2009年，仅上海和天津达标；2010年，除武汉、上海、天津、北京、深圳等城市达标，其他城市均未达标。
第三，在退出环节缺少法律保障和政策扶持。在保障性住房的退出环节，法律制度的“硬约束”缺乏是导致保障性住房管理机制无法顺利实施的重要原因。一方面，我国现有法律规定仅以合同的形式对保障性住房的进入和退出进行相关“软约束”。对不再符合廉租房条件的居民仅以“责令限期退回”、“按合同约定，调整租金”、“5年内不得再申请保障性住房”等方式进行处理，没有明确规定对逾期不退回者的强制措施，制裁力度不够。相关处罚机制在执行过程中由于缺乏具体的可操作性的实施细则及相关部门的积极配合，使得退出制度形同虚设，无法对保障性住房市场供给状况进行有效管理。另一方面，对不再符合享受保障房条件的低收入家庭缺少过渡性扶持政策，也是导致退出机制实施低效的重要原因之一。大多数低收入家庭在退出保障房后短时间内尚不具备购买和租赁商品房的资金实力。这部分群体处于中等偏下收入阶层，在无外来支持时有可能“居无定所”，因而容易出现违规不退出行为。
第四，我国保障性住房需求旺盛和供给乏力矛盾的根源在于制度设计缺陷。在保障性住房需求层面，一方面，分税制改革、房地产市场监管制度不健全以及商业银行的信贷政策，均在不同层面助推商品房价格居高不下；另一方面，住房公积金制度不完善、现行收入分配格局不合理制约我国居民对商品房的购买能力。在保障性住房供给层面，民营企业进入保障性住房建设遭遇制度瓶颈。如，2007年《经济适用住房管理办法》规定：房地产开发企业实施的经济适用房项目利润按不高于3%核定。这显然对民营企业的进入缺少积极有效的鼓励和支持。
（二）保障性住房管理机制缺陷，影响制度建设目标的实现
首先，准人机制不健全导致公平受损。保障性住房的供给对象并非全体居民，而是那些缺乏基本居住条件的低收入群体。为此，必须对保障性住房的准入条件进行严格设定，把好分配关。然而，我国保障性住房进入机制不论在最初设计、执行过程还是在事后监管中都存在不足。目前，各大城市对保障性住房进入标准各有不同，但主要以家庭收入作为主要划分依据。由于我国尚未建立完整的个人收入核查体系，在执行过程中，囿于“低收入”、“中低收入”等标准都是较宽泛的概念、居民就业及居民收入的多元化、中低收入群体工作及收入水平的不稳定性以及我国个人家庭信息制度不健全等因素，导致家庭收入统计工作难以准确进行，虚报瞒报收入骗取保障性住房现象在一定范围内存在。
其次，价格监管机制设计不合理。一方面，经济适用房定价不合理。我国经济适用房实行“被减免掉的成本加成”的价格监管模式，即在减免经济适用房部分开发成本的基础上，加上3%的开发利润、管理费、利息和税金等，用成本价格而不是市场价格作为经济适用房的监管价格。但实际中，居民可支配收入与住房支出之间仍存在较大差距。另一方面，廉租房租赁价格监管不到位。廉租房实行政府定价，政府制定监管价格的核心是解决家庭收入与租金标准之间的关系问题。我国廉租房租金在宏观层面受到政府相关政策支持和财政投入、房地产市场结构、相关法律及行政调节政策以及通货膨胀因素的影响，在微观层面受到城镇低收入家庭收入水平以及同期房地产市场价格等因素的影响。并且，在租金标准制定过程中还要综合考虑折旧费、维修费、管理费、利息、房屋价格等方面因素，因此，相对复杂，监管较难。目前，城市廉租房建设进展缓慢，覆盖面积小，部分地方政府缺乏建立和完善廉租房供给制度的积极性。由于资金筹集渠道狭窄，缺乏稳定规范的资金供给，廉租房的建设和管理无法顺利进行，无法有效发挥廉租房的保障作用。
再次，地方政府推行保障性住房的激励机制设计不合理。一方面，现有土地财政制度下，地方政府更倾向于将土地以挂牌招标的方式进行高价出售，提高地方财政收入，缺少将土地用于保障性住房建设的动力；另一方面，中央对地方政府的绩效考核制度更多倾向于cDP等经济型指标，反向刺激地方政府将土地、财力和人力投入到更符合“成本――收益”效益的项目工程，导致中央每年制定的保障性住房建设计划都无法按期完成。
复次，保障性住房管理体制不健全，后续运营专业化程度较低。随着保障性住房陆续建成，后续运营管理问题日渐凸显。保障性住房后续运营涉及房屋维修、租金收取、物业管理等多方面工作，具有较强的政策性、动态性、连贯性以及专业性，需要专门的运营机构保障运营。然而，目前我国大多数城市均未设立明确而专门的保障性住房运营管理机构，相关办事机构往往挂靠在市、县的房管局，也没有专门的从业人员，导致该项运营管理工作无法顺利开展。
最后，监督错位与缺位是导致我国保障性住房制度实施低效的原因。长期以来，既当“裁判员”又当“运动员”的保障性住房行政监督机制，不仅无法对保障住房建设进行有效管理，也缺少对公共权力的有效制约，导致公共权力监督缺位。不论在立法监督、司法监督还是社会监督层面，都存在法律制度不健全、监督机制不完善以及实施机制不合理等问题，极易导致公共权力运行错位，保障性住房建设制度运行最终偏离公共性轨道，违背实现公共利益最大化的设计初衷和本质要求。
三、改进保障性住房制度的对策建议
基于保障性住房制度的经济学特征及目前我国保障性住房建设中存在的问题，推进保障性住房建设的关键在于：一方面，在充分认清保障性住房“准公共产品”属性的基础上，以“公平正义”为价值原则，以“住有所居”为核心目标，完善保障性住房监管机制；另一方面，将最优监管机制设计转化为具体、可操作性的法律制度，实现监管机制设计与法律制度建设的有效对接。
（一）通盘考量保障性住房制度建设与监管机制设计
保障性住房制度应彰显公平正义的价值原则，可从三个层面人手，分别解决地区不公、城乡不公和城市群体不公问题。一是建立全国统一的保障性住房管理机构，实现对户籍、产籍、地籍等信息的统一管理，逐步建立全国范围内统一的保障性住房制度。二是逐步消除城乡二元结构，以实际居住地和工作性质为居民户口划分依据，实现农村宅基地制度和城镇保障性住房制度的互通，有条件的可双向切换。三是加大针对“夹心层”群体的公共租赁房建设，降低外来人口户籍准入门槛，满足不同收入群体的多元化需求。据此，可以将我国保障性住房制度建设规划为两个发展阶段：一是在5―10年内，对现有制度进行统筹与整合，构建适度集中、有序组合、无缝衔接的多元制度。二是在下一个10～20年内，在全国范围内进行保障性住房制度的统筹与整合，实现城乡统筹可切换、制度内部可流转，并最终实现“住有所居”的价值目标。
（二）完善保障性住房监管机制设计
第一，健全准入机制。一是根据各地实际情况，制定科学、合理的申请标准和价格、租金水平，以实际居住和工作地而非户籍所在地为依据划分申请对象。二是构建多部门、逐层级联动审查机制，加强公示制度和群众监督机制的建设。三是适时取消摇号制和排队制，以家庭综合生活水平为主要标准对符合条件的申请者进行科学排序，对特困、残障等特殊群体优先考虑。第二，强化保障对象管理，严格执行退出机制。一是建立定期审核和不定期入户检查相结合的动态监控机制。由专设核查机构负责执行，同时疏通社区群众监督、举报和辅助调查的渠道。二是制定奖惩结合的激励机制。一方面，加大对违规申请和违规不退还行为的处罚力度。另一方面，加大政府税收减免、贷款优惠以及经济补贴力度，提高居民退出的主动性。第三，实现住房补贴多样化。将保障性住房补贴直接发放给购房户或租房户，而非住房供给方即开发商，以此直接提升居民的购房或租房能力。第四，完善公共权力监督机制。一是加强以行政监督为主导的内部监督。二是实现立法监督、司法监督和社会监督相结合的外部监督。
[关键词]社会保障性住房；住房政策；住房管理
[中图分类号]D632.1[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0057-04
一、我国社会保障性住房制度及其界定
住房社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配，为中低收入阶层、住房困难群体及其他特殊社会群体提供适当住房，以保障其基本居住水平的制度，是对市场化住房分配机制的必要补充。住房社会保障包括以下内涵：（1）国家或政府是住房社会保障的责任主体；（2）住房社会保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求；（3）住房社会保障实施的保证和依据是相应的社会立法。
住房社会保障制度建设是一项政策性、社会性强，涉及面广的系统工程，应遵循以下原则：一是住房保障水平应与生产力发展水平和经济发展水平相适应，实行基本保障，须充分考虑住房保障需求状况和财政支付能力。要在认真分析国情和经济承受能力的基础上，确定住房社会保障制度的总体目标，明确界定住房保障对象，量力而行，保障面不能过大，保障程度不能过高，确保住房社会保障具有可持续性。二是必须注重形成保障水平的层次性和保障手段的多元化。要采用多种保障手段使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。三是必须正确处理住房保障与市场机制的关系。在市场经济国家，住房的特殊性决定了在住房资源配置中既有市场的作用，又有政府的作用。政府作为住房社会保障的责任主体，并不意味着政府要完全取代市场机制，更不是要破坏市场机制，政府对市场的干预主要是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场，对市场运行机制进行补充和修正，要尽可能利用市场机制和社会资源。
近年来，我国已经陆续颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障资金管理办法》和《公共租赁住房管理办法》等相关文件，形成了以廉租住房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房为主体的住房保障体系。目前，从保障功能运行效果看，廉租房、公共租赁房等租赁型住房最能体现保障，特别是公租房产权由政府持有，并由政府房屋主管部门和住房保障机构负责管理，具有较强的公共保障属性。
二、我国社会保障性住房制度运行中暴露出的主要问题
（一）缺乏有效的全国与地方建设计划，并未充分发挥社会保障的功能
目前，各地的保障性住房建设普遍存在着供需不均衡现象，这表现在数量和结构两个方面。从数量看，保障性住房房源紧张，建设分配速度跟不上申请的速度，“人等房”的情况比较普遍，占居民家庭60%的中等及以下收入家庭无力购买商品房，需要借助政府的支持或通过保障方式改善居住条件[1]；从结构看，保障房建设的针对性、适用性不够，区位规划不合理，影响保障效果。目前，不少地方对本地区需要建设多少保障房，建什么样的保障房，盲目性较大。这些地方仍然按计划经济的老一套办法，通过估算方式确定保障房建设计划，未能准确反映困难和低收入群众的需求。据反映，在一些二、三线城市，符合经适房条件的人买不起房，买得起房的人却不符合条件，造成经适房丢空。
同时，各地不同区县在保障性住房的供应量和本区县的实际需求量上也存在不平衡。新建保障性住房在开发时通常采用独立式运作，即廉租住房或者经济适用房住区与一般商品住宅是相互分离。在土地“招拍挂”出让中，保障性住房往往只能选择交通极其不便、配套设施不完善的远郊区域，虽然初始购买成本低于一般普通住宅，由于用地规划失配，交通、配套设施建设滞后使中低收入居民入住后需要支付较高的通勤成本、教育成本、服务成本。[2]特别是城市中心区在土地资源有限和急需改善住房条件之间存在着较大的矛盾，使跨区选房的现象客观存在，而市与区县、区县之间目前还缺乏科学合理的转移支付制度安排和必要的补偿机制，保障性住房工作还需进一步统筹协调。
（二）保障性住房的分配机制不合理
保障困难家庭和低收入群体“住有其居”是政府实施住房社会保障制度的主要目标。因此，保障群体的界定、保障房资源的合理分配成为住房保障制度的关键。目前，我国在保障性住房资源配置方面存在的问题表现在：
其一，保障性住房的保障对象模糊，现行政策规定的标准条件过于笼统，不易界定，操作有一定难度。从原则上说，城镇住房保障对象应该面向全部常住人口而不仅仅关注户籍人口，即住房保障对象除了城镇低收入家庭以外，还应包括城镇长期务工人员。另外，公务员显然不是低收入阶层，但公务员住房一直列入经济适用房政策管理。由于我国社会保障性住房供给对象界定的不合理，在实际实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬局面，出现保障不足和过度保障共存的问题。
其二，住房保障面和保障房种类面临结构性调整。一方面，一些地方将中等偏下收入家庭纳入住房保障范围，并主要通过经适房、限价房方式予以保障。我国城镇居民大多是中低收入者，政府目前要全部解决他们的保障房，显然是不现实的；另一方面，大量农业转移人口真正进入城市以后属于无房户，迫切需要解决住有所居的问题。同时，保障房种类趋多。目前，基本保障房形态有廉租房、公租房、经适房、限价房等类型，而一些省市区还将集资房、团购房等纳入保障房范畴。保障房种类越多，管理的难度就越大；差价越大，寻租的空间就越大，越容易滋生分配不公、骗租骗买、寻租等乱象。
其三，我国社会征信信息平台建设滞后，由此带来保障性住房的申请资格难以核实，准入机制不健全。目前，在保障性住房分配中，虽然实行市、区和街道办事处“三级审核”和区、街道办事处的“两级公示”制度，但由于住房保障、民政、公安、工商、地税、社保、银行、证券、住房公积金、车管等部门还没有做到资源互通共享，多部门共同审核把关却无法有效整合分散在各部门的社会信用信息，保障性住房申请人的收入、存款、证券、高档消费品等资产情况存在核而难清问题。
其四，目前通行的摇号分配不科学。摇号分配保障房只能保证程序公正，不能保证结果公平。目前一些市县并不筛选困难群众的困难程度、申请时序、个性差异，在保障性住房分配上，简单化地实行摇号分配办法。其结果是，急需住房的群众不一定摇得到、轮候早的群众不一定摇得到、特别困难的群众不一定摇得到。个人的运气因素基本左右了保障性住房的分配，政府的调控职能和人文关怀没有起到应有的作用。
（三）社会保障性住房的日常管理机制滞后
各地经济适用住房、廉租住房基本上采取集中建设住宅小区的形式，以利于综合开发、配套建设，但保障性住房建设相对集中，容易形成“穷人”扎堆并易导致社会不同阶层对立。同时，低收入人群居住相对集中，会导致廉租住房后期管理难度大，运行成本高，经济包袱过重。住户在入住时能够缴纳有关费用，但入住后拖欠物业费、水电气暖等费用的现象比较普遍，导致小区各项物业管理应收款项目收费困难，管理难度大，给公共管理带来困境，容易引发环境卫生和治安状况逐渐弱化并演变成新的社会管理死角。[3]另外，跨区域安置保障对象，在社会治安管理、社会保障等方面，存在属地和户籍所在地管理上的交叉，既不便于居民生活又造成诸多管理难题。
此外，保障房后续管理滞后。一方面，保障房管理的规则制定滞后，保障房的进入、退出机制不完善，动态管理难度较大，公开公平仍未得到很好实现。特别是现在已经享受到保障房待遇的家庭将来经济状况好转后，不再具备享受保障房的条件，如何退出等问题缺乏操作性的管理规定；另一方面，住房保障机构不健全，管理力量不足，而且保障房职能分由不同部门履行，存在部门间的协调问题。
三、完善我国保障性住房制度运行机制的政策建议
社会保障性住房体系建设是一项重大的民生工程，它不仅对于城镇中低收入 家庭的住房困难问题至关重要，而且能增加居民的财产性收入，是惠及多方的民心工程。在实践中，我们应从明确政府责任、加强制度与机制建设等方面完善保障性住房建设工作。
（一）增强保障性住房政策的计划性与责任性
住房作为商品不同于普通商品：其位置固定不能移动，受到土地供给的制约，住房建设需要巨额资金，作为普通消费者难以承担，等等。因此住房市场供求的平衡不仅关系到居民福利，还会对宏观经济发展产生直接影响。目前的住房建设尽管已经被纳入各级政府的规划中，但问题在于，一是年度计划居多，集中体现在各级政府每年的“两会”文件中；二是地方政府的政策往往又是来自中央政府的压力驱动，带有临时性质。直到今天，对于我国究竟有多少闲置住宅、为什么闲置、还有多少无房户（包括进城农民）、未来五年需要多少住房等，有关部门未必很清楚。经济发展计划作为宏观调控的一种手段，有其存在的合理性，这在西方发达国家也得到了证实。日本早在1950年鸠山内阁就制定了住宅建设10年计划，自1965年以来已实施的了八个“住宅建设五年计划”，每个计划都是在充分调查需求的基础上制定了详细发展目标。如第一个五年计划（1965-1970）的目标就是达到一户一套房、一人一居室。[4] “十二五”期间，我国明确要加强宏观调控以确保经济平稳发展和安全，因此对住房市场应该制定合理的计划。这就要求：必须进行充分的住房调研，对当前住户的住房情况、收入情况、住户家庭的变动情况、无房户以及未来五年将大约增加多少新的需求等进行调查摸底，在此基础上制定为期五年的住房建设计划，把政府资金、民间资金的建设均纳入计划之内，力求做到住房的供求平衡。
（二）尽快出台社会保障性住房的专门法律法规
完善住房保障立法，是解决城镇居民住房问题的重中之重。政府应尽快制定与住房保障有关的专门法律法规，提高住房保障的法律地位，明确住房保障的目的、目标，政府与组织管理机构的权利、责任、义务，确定住房保障的融资方式和资金来源、税收减免政策；结合《城乡规划法》、《土地管理法》等相关内容制定保障性住房土地供应、土地规划细则，规定对城市政府与组织运营机构在住房保障工作实施状况的考评细则，制定保障性住房的发展与投资计划、建设标准、住房补贴实施管理办法、确定准入审核标准、退出机制等。通过法律、法规的强制约束力要求政府、保障性住房管理运营机构依法进行投资、组织、运营、管理等活动，加大对弄虚作假、隐瞒家庭收入资产、人口和住房情况等欺诈行为的惩治力度，以此提高住房保障的运行绩效。要通过立法、制定配套的政策等措施，明确有关违法、违规行为的民事、行政、刑事责任，打击骗取、套取保障性住房的行为，遏制保障性住房分配过程中的腐败现象，促进保障房分配公开公平公正，保证保障性住房真正落实到困难群体和低收入群体身上，做到群众满意、社会公认、政府认可。
市场经济强调法治的重要性。政府作为国家的管理者，首先应该遵纪守法，维护政策的严肃性。日本经济高速增长时期实施的住宅金融公库、公营住房、公团住房、公社住房等公共住房政策时首先就制定了相应的法律作为依据。因此在“十二五”应该制定相应的法律法规，如廉租房法、经济适用房法等，明确中央与地方各级政府的责权利，确保公共住房政策实施所需要的资金到位以及资源的公平分配。一旦出现问题，必须追究有关人员的责任。[5]
（三）科学界定住房保障面和保障方式，合理安排不同层次的保障性住房
住房保障面的界定应该从社会主义初级阶段这个基本国情出发，不能过窄，但也不能过宽。从当前实际看，保障房应该主要面对城市困难群体和低收入群体。低收入群体的收入标准界定要做到科学和实事求是。标准太低，享受保障房的面会很广，难以满足需求；标准太高，享受保障房的面会很窄，达不到住房保障的政策效果。目前，部分地区廉租住房存在空置现象，主要是申请廉租住房有较严格的准入条件，而目前各地急需解决住房的是外来务工人员、新参加工作的大中专毕业生等，受条件所限他们无法申请廉租住房。[6]准确界定社会保障性住房的供应对象，明确住房保障的范围，将包括长期务工人员在内的全部常住低收入家庭纳入住房保障的范围，公务员不宜统一纳入住房保障体系，对于“夹心层”的住房问题，必须明确不包含在住房保障的范围之内，对这部分家庭可考虑采取优惠财税政策进行住房补贴。
与上述的住房保障面相适应，合理安排保障性住房建设项目的不同层次和不同方式。落实国家保障性安居工程，要用发展的眼光、人文关怀的标准对待公租房、廉租房的建筑面积标准问题。公租房、廉租房的规划、设计、功能、面积既要考虑保障的对象问题，考虑政府财力问题，也要考虑发展问题，考虑与小康社会目标的衔接问题，要有前瞻性，防止顾此失彼；要以人为本，考虑不同家庭的人口数量、性别、年龄、代际关系等差异化问题，适度放宽廉租房、经适房面积标准，不搞“一刀切”，使困难群众也能够有尊严地、体面地享受政府政策的温暖。比如，廉租房在县城、镇，50平方米户型的房子要减少，防止因规划、设计落后造成过几年群众不愿租、政府租不出而造成的大规模资源浪费。要按照“城市要分类、地域要分区”的原则，根据大、中、小城市的不同特点，科学合理安排保障房建设项目的不同层次、不同比例，对土地价格、土地资源紧张程度不同的地方，实行面积不同的保障性政府标准。要坚持合理混搭，避免形成“贫民区”，影响社会和谐。同时，在廉租房群体“应保尽保”的情况下，建议适当降低准入门槛，同时加大公租房的建设力度，满足“夹心层”群体住房保障需求。[7]
（四）科学设计公租房保障制度，积极探索廉租住房、公共租赁住房并轨试点
用改革的精神处理好公租房、廉租房、经适房的建设比例问题。现实中经济适用房存在面积标准难以控制、分配乱象难以预料、腐败现象难以遏制等诸多问题，已经很难起到应有的社会保障作用，应该慎行，不宜扩大。棚户区改造和单位利用自有土地建设保障性住房要防止倒退到计划经济时代“福利分房”旧路。从建立科学的、分层的保障性住房体系目标和国际经验，以及从现实中保障性住房建设和分配暴露出的问题看，今后保障性住房应以公租房、廉租房为主。廉租房、公租房产权归国家所有，能真正把最需要保障的群体纳入保障范围，对于农业转移人口包括外来务工人员以及新就业职工等目前不在经适房和限价房保障范围内的群体可以公租房的形式予以保障，有利于解决更多中低收入家庭的住房困难，有利于把有限的资金用到最需要保障的社会群体，有利于退出机制的形成，有利于保障性住房制度的可持续发展。[8]创新保障方式，实施廉租房“先租后售、租售并举”以利于加快资金回笼周转。待条件成熟时，应考虑减少保障性住房的种类，逐步将廉租房并入公租房范围，并取消经适房、限价房，以降低管理的行政成本和难度。
（五）完善社会保障性住房准入和退出机制
科学划分家庭收入水平，或根据不同地区居民的实际收入水平，进行定量分类；或根据当年的商品房房价水平，分城市每年计算并公布可享受不同层次保障性住房的家庭收入线。对申请对象的审核可以引入现代网络技术，构筑信息化管理系统，将申请轮候系统进行全区并网，建设专门的廉租房门户网站，在网站中，公开本区的廉租房相关情况及申请人基本申请情况，便于社会对申请人的资格进行社会监督，保证申请程序的公开、公正、公平，避免申请轮候过程中的不规范和违法操作。
构筑信息化管理系统，需要我们根据社会收入水平的变化，及时调整低收入家庭的标准，并定期向社会公布。对已经调查摸底和制定保障规划以及分年度保障计划的地区，要建立健全城市住房困难低收入家庭档案，通过加强住房保障部门、民政部门、房产管理部门、街道办事处、社区、就业和再就业机构以及银行之间的联系，对城市住房困难低收入家庭的收入和住房状况实行动态管理，并建立按季、按年复审制度，每隔三年或稍长时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件方可继续享受住房保障。
综上所述，住房保障是新时期的一项重要的民生工程和民心工程，保障性安居工程建设一头连着民生，一头连着发展，既能增加投资，又能带动消费，对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。推进保障性住房建设，不仅对全局发展有利，而且对地方发展有利；不仅对眼前有利，而且对长远有利。通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造，既可解决贫困人口集中成片居住的问题，促进社会结构优化，又可改善城市环境和形象，吸引各类生产要素集聚，有利于实现产业再造和经济转型。
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第一章 总 则
第一条 为进一步健全和完善我县住房保障体制，加快推进 保障性安居工程建设，促进社会和谐稳定，切实解决城镇低收入、中等偏下收入家庭、新就业人员、外来务工人员的住房困难，满 足其基本住房需求，结合我县实际，编制本规划。
第二条 本规划是我县保障性住房建设的指导性文件，凡在 城镇规划区范围内进行的保障性安居工程建设活动，均应符合本规划。
第三条 本规划的规划范围为__县辖区范围内所有城镇 规划区。规划期限为20__年至2015年。
第四条 规划依据
（一）国务院及部委的政策文件
1、《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔20__〕24号）；
2、《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔20__〕10号）；
3、住房和城乡建设部等九部委《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）；
4、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》 （建保〔20__〕295号）；
5、《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保〔20__〕56号）；
6、《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（建保〔20__〕62号）；
7、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔20__〕87号）；
8、《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》（建保〔20__〕91号）；
9、《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(〔20__〕45号)。
（二）省政府及部门的政策文件
10、《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（湘政办发〔20__〕30号）；
11、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》（湘政办发〔20__〕53号）；
12、《关于进一步加快廉租住房建设意见的通知》（湘政办发〔20__〕63号）；
13、《关于加强保障性安居工程建设的通知》（湘政发〔20__〕11号）；
14、《关于印发湖南省廉租住房保障办法（试行）的通知》（湘建房〔20__〕461号）；
15、《湖南省20__—20__年廉租住房保障规划》（湘建〔20__〕376号）；
16、《关于认真组织做好住房保障规划编制工作的通知》（湘建保〔20__〕174号）。
（三）__市的政策文件
17、《__市廉租住房保障办法》（市政府令第16号）；
18、《__市廉租住房后续管理暂行办法》（潭政办发 〔20__〕75号）；
19、《__市“十二五”住房保障发展规划（20__-2015年）》（潭政发〔20__〕7号）。
第二章 住房保障规划指导思想、原则和思路
第五条 指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以加快城镇住房保障为主题，以深化保障性住房建设供应体制和运行机制改革为动力，以城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭为保障重点，实现“住有所居”。进一步完善住房保障制度建设，强化政府公共服务职能和保障能力，积极鼓励社会力量参与，多渠道重点发展公共租赁住房，继续推进廉租住房建设，加快各类棚户区改造，着力调整保障性住房的建设和供应结构，逐步形成符合国家政策、切合我县实际情况的住房保障体系。
第六条 规划原则
——统筹规划，目标合理。综合考虑我县住房保障的需求状况、社会经济发展水平、城镇化程度、财政承受能力、住房困难程度、住房支付能力以及土地资源条件等因素，综合平衡政府财力和各项公共支出，尽力而为、量力而行，合理确定住房保障方式和保障标准，科学制定住房保障总体及分年度、分类别的目标。
——突出重点，分步实施。以满足基本住房需要为原则, 区别不同收入层次的群体，优先解决城镇最低收入家庭的住房问题；区别区域差异，着力解决住房矛盾和困难突出地区和单位的住房问题；区分轻重缓急，优先安排住房保障需求最迫切的项目，有计划有步骤地组织实施保障性住房建设和各类棚户区改造，实现规划与操作的有机衔接。
——政府主导，社会参与。住房保障建设涉及面广、任务重、困难多，要始终坚持政府主导的原则，充分发挥政府支持和引导作用，落实好土地、金融与财税等支持政策，加强住房保障组织机构、技术支撑体系建设；同时要积极引入市场运作机制，创新建设和运营模式，充分发动社会各界力量共同参与、积极支持保障性安居工程建设，建立多层次多渠道的保障性住房供应体系，构筑住房保障工作“政府主导、企业支持、社会参与、部门配合”的长效工作机制。
——公平分配，和谐发展。严把收入条件与居住条件的准入关，建立专门机构对保障性住房进行全过程的动态监管，对住房保障家庭的资格进行抽查和定期检查，强化退出机制执行力度，实现保障公平；在建设中，通过改善生活环境提高居民素质，严防保障性住房建设形成人造平民窟。
第七条 总体思路
按照“保基本、促公平、可持续”的原则，建立健全基本住房保障制度，通过保障性住房建设和各类棚户区改造，对全县城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭及其他住房困难群体分层次、多渠道实施保障，逐步建立比较完善的住房保障体系。
第三章 住房保障需求和保障对象标准
第八条 住房保障需求
根据对全县城镇人均住房面积低于13平方米且人均月收入低于550元的中低收入住房困难家庭进行的摸底调查，截至20__年10月底，全县符合住房保障条件的城镇中低收入住房困难家庭有5559户，17851人。随着城市化进程发展的需要，预计“十二五”期间，全县保障性住房和各类棚户区改造住房需求将达1万套（户）。
第九条 保障对象
1、具有本地城镇户籍（包括国有工矿企业、国有林场、国有农场、垦区等），且人均住房建筑面积15平方米（含）以下，同时家庭人均年收入符合当地政府规定的低收入和中等偏下收 入标准的家庭或棚户区居民。其中，人均年收入低于（含）当地上年度城镇居民人均可支配收入50%的为低收入家庭；人
均年收入低于当地上年度城镇居民人均可支配收入50%～60%（含60%）的为中等偏下收入家庭。
2、大中专院校毕业参加工作不满5年的新就业住房困难职工。
3、非就业地户籍，在就业城镇劳动关系稳定，有手续完备的劳动合同或聘用合同的外来务工住房困难人员。
4、城市和国有工矿棚户区、林业棚户区（危旧房）符合住房保障条件的保障对象。
5、其他对象。因洪水、冰灾、雪灾、地质坍塌等自然灾害造成的住房困难须提供紧急住房救助的家庭；因省、市重点公益性事业项目建设中须搬迁的低收入住房困难家庭；其他需要提供住房救助的对象。
第十条 廉租住房保障对象为住房建筑面积低于人均15平方米（含）的城镇低收入住房困难家庭。
第十一条 公共租赁住房保障对象主要为不符合廉租住房申请条件，且家庭住房建筑面积低于人均15平方米（含）的城镇中等偏下收入家庭和符合规定条件的新就业人员、进城务工人员。
第十二条 城镇低收入家庭、中等偏下收入家庭和中等偏上收入家庭年度具体标准以当地民政部门会同同级统计部门测算公布为准，每年公布一次。也可根据实际情况，确定各类住房保障对象的标准。
第十三条 住房保障对象的资格审核认定由住房保障部门会同民政等相关职能部门共同审核认定，其中收入状况的审核认定由民政部门负责组织各乡（镇）、社区民政工作人员进行层层调查、审核认定；住房状况的审核认定由住房保障部门负责调查、审核认定。
第十四条 不同保障类型的保障对象均实行年度资格审查制度，经年审不符合保障条件的，则取消其相应保障资格，退出相应住房保障对象范围；经年审须调整住房保障方式和标准的，则取消其原相应住房保障资格，按照符合条件的住房保障方式和标准提供住房保障救助。 第四章 住房保障规划目标和任务
第十五条 总体目标
通过加大保障性住房建设力度与实施货币补贴相结合，以公共租赁住房、廉租住房为主，结合各类棚户区改造和危旧房改造，建立健全多层次城镇住房保障体系。“十二五”期间，建设保障性住房和各类棚户区改造住房1万套（户），建筑面积约73万平方米，全县住房保障率平均达到40%。到规划期末，对人均住房建筑面积15平方米以下的城镇低收入住房困难家庭基本实现应保尽保；中等偏下收入家庭、新就业人员住房困难问题得到有效缓解；外来务工人员居住条件得到明显改善。
第十六条 结构目标
“十二五”规划期间，建设保障性住房和各类棚户区改造住房1万套（户），建筑面积约73万平方米，其中新增发放廉租住房租赁补贴490户，筹建廉租住房570套；公共租赁住房380套；城市棚户区改造5100套；国有工矿棚户区改造3400套；国有林区（场）棚户区（危旧房）改造60户。
第十七条“十二五”期间保障性住房建设目标任务
（一）保障性住房年度计划
单位：万套（户）
年 度
类 别
20__ 20__ 2013 2014 2015 合计
新建廉租住房 0.006 0.022 0.015 0.008 0.006 0.057
新增廉租住房租赁补贴
0.011 0.01 0.01 0.01 0.008 0.049
公共租赁住房 0.002 0.015 0.007 0.007 0.007 0.038
城市棚户区改造 0.04 0.12 0.15 0.1 0.1 0.51
国有工矿棚户区改造 0.02 0.02 0.1 0.1 0.1 0.34
林业棚户区（危旧房）0.006 0 0 0 0 0.006
合 计 0.184 0.187 0.282 0.225 0.221 1.099
（二）保障性住房建设土地需求年度计划
单位：万平方米
年 度
类 别
20__ 20__ 2013 2014 2015 合计
新建廉租住房 0.19 0.609 0.415 0.221 0.166 1.601
公共租赁住房 0.0757 0.561 0.262 0.262 0.262 1.423
城市棚户区改造 1.44 4.32 5.4 3.6 3.6 18.36
国有工矿棚户区改造 0.813 0.813 4.063 4.063 4.063 13.815
合 计 2.519 6.303 10.14 8.146 8.091 35.199
（三）保障性住房资金需求年度计划
单位：亿元
年 度
类 别
20__ 20__ 2013 2014 2015 合计
新建廉租住房 0.039 0.184 0.125 0.075 0.056 0.479
新增廉租住房租赁补贴 0.019 0.026 0.032 0.035 0.04 0.152
公共租赁住房 0.012 0.151 0.079 0.087 0.096 0.425
城市棚户区改造 1.26 4.32 6.075 4.5 4.95 21.105
国有工矿棚户区改造 0.221 0.325 1.95 2.275 2.47 7.241
林业棚户区（危旧房） 0.003 0 0 0 0 0.003
合 计 1.554 5.006 8.261 6.972 7.612 29.405
第五章 住房保障建设标准和用地需求
第十八条 建设标准
1、廉租住房。新建廉租住房按照《廉租住房保障办法》（建 设部等九部委令第162号）规定，套型建筑面积控制在50平方米以内。
2、公共租赁住房。政府出资新建的公共租赁住房按照《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[20__]87号）规定，套型建筑面积控制在60平方米以内。公共租赁住房集体宿舍要完善配套设施，有公共食堂、健身与娱乐等配套设施。
第十九条 建设要求
1、保障性住房要选址合理。选址时，对入学、就业、购物等因素要统筹考虑，尽量在生活、交通比较方便的地方新建、配建或收购房源。健全社区功能，完善公交线路，降低生活成本，使低收入家庭能够真正安居乐业。
2、保障性住房要
设计科学。坚持以人为本的原则，优化户型设计，注重节约用地，房屋功能齐全，装修简洁舒适，配套设施完善，小区环境优美，满足住户基本居住需要。
3、保障性住房要节能环保，严格执行安全、省地、节能、环保要求，推广新技术、新材料和新工艺。
第二十条 建设用地规模
20__－2015年保障性住房及棚户区改造建设用地总规模为35.2公顷。其中保障性住房用地计划为3公顷（廉租住房用地计划为1.6公顷；公共租赁住房用地计划为1.4公顷），各类棚户区改造用地计划为32.2公顷。 第二十一条 保障性住房建设用地应纳入城市建设规划及土地利用总体规划，切实保障各类保障性住房建设用地需求。
第二十二条 建设用地供应措施
1、优先安排建设用地。根据本规划和年度工作计划，制订保障性住房用地供应计划，优先安排建设用地，确保项目如期开工建设。
2、保障性住房建设用地原则上实行行政划拨。机构投资者和房地产开发企业建设公共租赁住房可以出让方式获得建设用地，产权归机构投资者和房地产开发企业所有。城市棚户区改造中建设廉租住房、公共租赁住房等保障性住房，建设用地实行行政划拨。
3、实施保障性住房配套建设。商品房开发小区应按照规定配建一定数量的保障性住房，配建套数、建设标准、收回条件，作为土地出让的前置条件，并在国有建设用地使用权出让合同中明确约定。
第六章 住房保障资金需求和筹集渠道
第二十三条 资金需求
20__－2015年，全县保障性住房和各类棚户区改造建设投资需求总额约29.4亿元。其中保障性住房共需建设资金约0.9亿元，各类棚户区改造共需要资金约28.35亿元，发放廉租住房租赁补贴资金约0.15亿元。
第二十四条 资金筹资渠道
1、积极争取中央的财政支持，包括中央预算内投资补助资金和中央财政专项补助资金；
2、省级财政的补助资金；
3、县财政预算内安排资金；
4、住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；
5、土地出让总收入中提取5%用于保障性住房建设的资金；
6、地方政府债券用于保障性安居工程的资金；
7、商品住房配套建设保障性住房异地建设费；
8、保障性住房的租售综合收益；
9、金融机构信贷扶持。银行金融机构加大信贷支持力度，在贷款期限和利率方面给予优惠；
10、企业和个人合理负担。鼓励各类企业在符合城市规划和土地利用规划的前提下，利用自有土地或通过危旧房改造，与各级人民政府共建保障性住房，优先解决本单位符合规定条件职工的住房困难。在危旧房改造中，企业应多渠道筹集资金，职工应当合理负担。
11、其他资金。包括保险资金、社保基金、民间资本、房地产信托投资、社会捐助、发行债券。
第二十五条 按照“统一融资、分项建设，统一规划、分期实施，统一资源、统筹还款”的原则，统筹各类资源，加强保障性住房建设资金的筹措。
第二十六条 建立保障性住房专项资金账户，实行专户储存、专款专用、专账核算，对各级住房保障资金，任何单位和个人不得挤占、截留和挪用，不得违规拆借周转和滞留。
第七章 住房保障规划实施的保障措施
第二十七条 加强组织领导，落实工作责任
按照统筹规划原则，住房保障工作实行“统一政策、部门负责”的管理体制。县人民政府成立__县保障性安居工程工作领导小组，负责政策制定、计划管理、宏观指导、监督考核，领导小组下设办公室，办公地点设县住房和城乡建设局，负责全县保障性安居工程的指导、建设、监督和管理工作。住房保障工作经费应纳入财政预算，要充分发挥住房保障工作领导小组的组织协调作用，加强统一调度、业务指导和督查督办。要按照保障性住房建设工作的实际需要，进一步健全住房保障机构设置，充实人员力量，安排专项工作经费。
第二十八条 健全责任体制，实行目标管理
建立住房保障工作目标责任管理制度。县人民政府每年与相关部门签订住房保障工作目标管理责任书，将工作任务分解落实到相关部门，并把住房保障工作列入为民办实事范围，纳入年度绩效考核，明确各职能部门的职责，建立部门协调、配合、联动的长效工作机制，确保保障性住房建设、管理及资金的落实。住房和城乡建设局（住房保障部门）牵头负责保障性住房规划、建设与分配等工作，制定保障性住房的有关政策，承担保障性住房建设目标管理考核。发改部门负责编制保障性住房建设年度项目计划，负责项目申报、项目审批、项目稽察等综合监督管理。城乡规划部门负责保障性住房建设用地选址和空间布局规划、项目用地规划许可、项目建筑工程规划许可的审批。国土资源部门负责编制和落实建设用地计划，办理建设用地手续。财政部门负责保障性住房资金的落实、监督和管理。民政部门负责低收入家庭资格认定，协助做好住房保障对象的申请复核审查、年审工作。房产部门负责保障性住房的产权办理、住房保障对象产权查询、廉租住房小区的后续管理。监察部门负责全面监督、查处保障性住房建设管理中的各类违法违规行为。各乡（镇）人民政府、社区居委会负责住房保障对象申请受理、资格初审上报、年审等有关工作。
第二十九条 抓好项目储备，创新保障模式
住房保障部门应会同有关部门及时向上级住房保障部门申报年度计划，为上级住房保障部门提供规划依据和项目储备库，确保年度计划及时下达、及早实施，健全保障性住房计划管理体制。坚持廉租住房政府投入、集中新建为主
的模式，同时积极实施廉租住房产权共有，鼓励住户参与共建；积极推进落实在商品房小区配建保障性住房政策；充分发挥园区、企业的积极性，大力发展公共租赁住房；大力推进购买、改造、改建、长期租赁相结合的方式筹集保障性住房，整合普通商品房、直管公房、单位自管产等闲置房源，打造政府、园区、企业、社会、住户共同建设保障性住房的良好模式。
第三十条 落实优惠政策，加强政策保障
严格执行国家、省住房保障税费优惠政策，廉租住房、公共租赁住房等保障性住房和政府组织的各类棚户区改造项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，并按照有关规定办理免征手续；保障性住房建设项目基础设施建设费用，由政府负担，社会捐赠住房作为保障性住房的，按照国家规定的有关税收优惠政策执行；购置住房作为廉租住房、公共租赁住房按照国家规定的有关税收政策执行。 廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造用地应纳入土地利用年度计划和城市建设土地总体规划，在申报年度用地指标时单独列出。保障性住房建设实行行政划拨方式供地，并建立提前科学规划、提前储备制度。国土资源部门在下达年度土地供应指标时，优先保证保障性住房建设用地的需要。并按照相关要求，实施保障性住房配套建设，凡挂牌出让的商品住房用地新上项目，须按
照规定配建一定数量的保障性住房，配建套数、建设标准、收回条件，并在规划和国有建设用地使用权出让条件中予以明确约定，配建的廉租住房产权归政府所有。确实无法配建的特殊开发项目，报经住房和城乡建设局（住房保障部门）批准后，可实行异地配建。 严格落实住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后全部用于廉租住房建设，提倡和探索住房公积金用来建设保障性住房。提取土地出让收入总价款的5%以上用于廉租住房、公共租赁住房建设。充分发挥公共财政的职责，继续坚持以公共财政为主，多元方式筹集为辅的资金保障渠道，并逐年增加住房保障资金的财政预算，稳定住房保障资金的来源，确保住房保障建设的开展。构建保障性安居工程投融资平台，积极争取金融机构、企业对保障性安居工程建设的资金支持，拓宽住房保障资金的筹集渠道。
第三十一条 严格项目监管，确保建设质量
住房保障部门会同有关部门，完善各项制度，加强监督检查， 严格项目监管。保障性住房建设单位要严格执行工程招投标、施工图审查、施工许可、质量监督、工程监理、竣工验收备案等法定建设程序，严格执行国家有关住房建设的强制性标准，确保工程安全和建筑质量。在保障建设品质的基础上，加强质量监管，规范项目现场管理，节约成本，降低材耗。
第三十二条 强化运营维护，完善后续管理
要充分认识住房保障后续管理的重要性，健全保障性住房维护和运营管理的规章制度，建立统一的维护管理平台。要统筹协调，优先安排与保障性住房项目配套的电力、交通、供水、排水、燃气、供热等基础设施以及教育、卫生、邮政等相关配套设施，使其能做到同步规划、同步施工、同步交付使用。要积极探索保障性住房物业管理模式，引入市场手段和竞争机制，实行服务外包、购买服务、社会化的物业管理，切实搞好保障性住房的运营和维护。
第三十三条 推进信息化建设和管理，加强舆论引导
建立完善的住房保障基础信息管理平台，实现住房保障业务系统信息化管理，构建住房保障对象、审核、资金、建设、管理等具体的数据库和住房保障信息化综合应用平台，实现困难家庭住房状况及其保障情况管理动态化和信息化。完善住房保障统计制度，加强统计数据分析，定期通报住房保障建设情况，为政府决策、银行贷款等提供参考。完善信息制度，做好信息披露，加大宣传力度，搞好舆论引导，营造良好氛围，保证规划顺利实施。
第三十四条 加强住房建设规划监督管理
试论我国城镇住房保障的制度并轨全文如下：
摘 要：尝试性地提出住房保障制度并轨的观点， 认为这种并轨应该包括短期并轨和长期并轨两个层面。 在短期内， 应该推进租售并举的经济适用房发展模式， 提高租赁型住房保障比重， 逐步将租赁型经济适用房、 廉租房、 公租房并入到租房保障体系; 公积金管理实施准银行式 的模式， 实现保障资金的跨区域流动; 长期内， 应该构建多层次、 梯度性、 差异性的租房保障体系。 同时， 推进租房保障资金的准商业化、 市场化运行模式， 提高保障资金供给的可持续性。 关键词： 住房保障; 保障制度; 制度并轨。
国家十二五 规划中提出， 未来五年内， 我国将拟投资 1.3 万亿～1.4 万亿用于 3,600 万套保障性安居工程的建设，使保障房的覆盖率达到 20%。 如何从制度层面上保障十二五 住房保障规划的顺利进行， 需要我们思考。 为此， 本文尝试性地提出未来住房保障制度并轨的观点， 并设计了住房保障制度并轨的长短期路径， 以期为解决中低收入群体的住房问题提供理论参考。
一、 城镇住房保障制度并轨的总体思考。
住房保障制度并轨是以构建广覆盖[2]、 无缝隙、 多层次、 动态性的租赁型住房保障体系的改革， 其主要目的为提高住房保障制度的运行效率，改变居民的住房消费习惯， 优化住房市场结构，促使房地产市场的良性发展。 制度并轨后的保障对象， 不仅要涵盖现行保障制度的保障群体， 更要涵盖夹心层、 潜在城镇人口 (具有迁居意愿的农村人口)[3]、 短暂流动人口、 被城市化 的农村人口中的住房弱势群体， 以及因市场因素造成的住房弱势群体[4]。鉴于我国住房保障制度发展的特点， 我们认为： 制度并轨后的保障方式， 短期内应该坚持产权式、 使用权式保障并存的形式， 长期取消产权式保障， 着力实现使用权式保障方式。 制度并轨后的保障水平， 应呈现出层次性、 差异性、 梯度性。 保障水平在地区间、 保障制度设计间都存在差异。 一方面， 保障水平的设定必须同当地的经济社会发展程度相挂钩; 另一方面， 短期内， 保障水平在廉租房、 公租房、 经济适用房之间应呈现出差异; 长期保障水平在廉租房、 公租房等租房体系内应呈现出差异。
二、 城镇住房保障制度的短期并轨。
1. 城镇住房保障制度的短期并轨路径。
(1) 经济适用房实施租售并举的方针， 逐步降低出售性的住房保障比重， 提高租赁性的住房保障比重，[5]实现购房保障向租房保障思维的转变， 将租赁型经济适用房并轨到租房保障体系。对于出售型的经济适用房， 暂时适当限制其发展。这一观点的提出， 主要基于以下因素的考虑： 一方面， 在一定程度上， 出售型经济适用房， 可以增加房地产低端市场的供给; 另一方面， 出售型经济适用房的问题突出， 但是， 尚存在一定的发展空间， 直接取消经济适用房的时机不成熟， 容易产生诸多负面效应。
(2) 公积金实行准银行式 的运营模式，即管理中心 + 商业性机构 的模式。 中央公积金管理中心主要负责宏观政策的制定、 资金风险的管理， 以非营利性为目的。 而地方公积金管理可以进行部分商业化、 市场化运作， 强化公积金的盈利性， 提高公积金的保值、 增值空间， 为住房保障体系提供长久稳定的资金支持。 同时， 对公积金进行动态管理， 即实施保障资金跨区域流动。 一方面， 地方间公积金实施跨区域流动， 合理配置区域间的公积金， 提高公积金的配置效率;另一方面， 个人公积金账户实施资金跨区域流动，可以结束长期以来地理空间限制， 加快公积金和人力资源的混合、 同期合理流动。
(3) 大力推进廉租房的发展， 将廉租房并入到租房保障体系。 短期内， 廉租房在租房保障体系内， 仍是保障供给的主体。 随着公租房供给保障力度的加大， 出售型经济适用房比重的增加，廉租房在租房保障体系中的比重会适当降低， 廉租房仍将对低收入群体实施保障。
(4) 加快公共租赁住房的建设， 将其并入租房保障体系。 随着近年来房价的攀升， 游离在保障和市场之外的夹心层， 其住房难问题成为了各方关注的焦点， 为了解决夹心层 的住房问题， 政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租赁房能够应运而生， 是因为其自身上具有诸多的新特点。 其一， 从产权的角度来讲， 公租房的所有权归属于政府， 而其他的房屋侧重于强调房屋的私人所有权， 如经济适用房、 限价房; 其二，公租房同廉租房也存在着明显的不同。 公租房侧重于解决夹心层 群体的住房难问题， 而廉租房着重于解决城市最低收入群体且住房困难的住户; 其三， 公租房的保障方式是租赁方式， 而不是传统的购房方式。
2. 城镇住房保障制度短期并轨的效应。
(1) 通过制度的短期并轨， 可以纠正现行经济适用房的弊端， 提高政策的保障效果。 在制度的短期并轨路径中， 对出售型经济适用房制度实施暂不取消的政策， 只是降低出售部分的比重，这一方面可继续发挥现行经济适用房的部分优势;另一方面可减少由可交易性所带来的效应流失。同时， 制度的短期并轨是建立在现有住房保障制度的基础之上。 这不仅有利于新旧保障体系的平稳过渡， 避免过大的波动， 而且可以减少制度并轨过程中的障碍。
(2) 通过制度的短期并轨， 一定程度上， 可缓解住宅市场结构不合理的局面。 租赁型经济适用房的发展， 可以推进住房二、 三市场的繁荣;出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难， 增加小户型住房的供给， 调整当前的住房市场供给结构， 平抑房价的过快攀升。
(3) 通过制度的短期并轨， 可以加快解决夹心层 住房问题， 填补制度设计的盲区。短期内， 通过建立涵盖经济适用房、 廉租房、 公租房的多层次、 梯度性的租赁型住房保障体系，可以实现对不同的保障群体实施保障， 解决夹心层 的住房困难。
(4) 通过制度的短期并轨， 可以缓解保障制度的资金不足的局面， 提供更为稳定的资金来源。无论是从行政手段强化保障资金与财政收入 (土地收入、 税收收入) 的联动， 还是对公积金实施准银行式 的运行模式， 在一定程度上， 都会缓解保障制度的资金约束。
(5) 通过制度的短期并轨， 可以在发展公租房市场的过程中， 促进真正的房地产二级市场的发展。 这在一定程度上， 鼓励和促进了租房市场的发展， 从而改变了长期以来房地产市场单条腿走路重购房、 轻租赁的状况， 形成两种市场并存的房地产市场体系。
三、 城镇住房保障制度的长期并轨。
长期并轨指， 由政府保障性租赁向住房租赁市场转变; 在长期并轨过程中， 通过政府 + 社会 运行模式 (政府从宏观上对租赁型住房保障体系进行管理， 社会中的企业从微观上负责租房保障体系的运行) 建成长期租房保障体系。 最终， 建成涵盖具有政府保障色彩的长期租房保障体系、 纯粹的住房租赁市场相结合的租赁房体系 (见图 1)。
图 1 住房保障制度并轨的长期路径。
1. 城镇住房保障制度长期并轨的路径。
长期取消出售型经济适用房的发展， 逐步将其并入到商品房低端市场; 在租赁型住房保障体系获得发展的基础上， 逐步缩小政府干预市场的力度， 发挥市场的资源配置作用， 通过租赁市场提高住房保障政策的运行效率。 在短期并轨完成后， 公积金制度等相关的租房保障资金来源， 会为长期租赁房保障模式提供所需的资金支持。
2. 城镇住房保障制度长期并轨的效应。
(1) 政府 + 企业 的租房保障运行模式，有利于缓解政府的财政压力， 提高社会资本进入保障房体系的积极性。 宏观上， 政府对租房保障体系的建设、 资金筹集、 房源筹集进行宏观管理，政府可以发挥其宏观优势; 微观上， 企业对租房体系的运行微观管理， 可以发挥其微观优势。 最终， 实现政府、 市场两只手 的协调， 有利于效率的提高和住房公平的实现。
(2) 通过住房保障制度的并轨， 可以建立租赁房保障体系、 繁荣租赁房市场， 也可以从根本上， 扭转长期以来居民过于强调购买住房， 而轻视租赁住房的传统观念。 住房观念的改变， 反过来又推动了租房保障体系的发展。 在长期并轨的过程中， 取消经济适用房制度，[7]将其并入到商品房低端市场， 可以增加商品房低端市场的供给， 平衡商品住房市场的供求平衡， 优化住房供给结构。
四、 结 语。
在当前的经济形势下， 解决住房保障问题，需要转变住房保障思维， 强调租房保障的重要性，大力度推进租赁型住房保障制度的建设和发展。笔者认为， 通过城镇住房保障制度的并轨， 可以建立完备的租房保障体系， 实现对住房弱势群体的无缝隙、 分层次、 广覆盖、 动态性的保障目标。
然而要实现住房保障制度的并轨运行， 还需要克服一些障碍。 如短期并轨中， 经济适用房租售并举是建立在明确的租售分割比例的基础之上的， 这需要依靠科学的实证数据的支持。 层次性、梯度性租赁型住房保障体系的构建， 需要从数量、质量等多个维度对保障标准进行设计。 保障房之间的差异程度， 既不可过大、 也不可过小。 另外，公积金准银行式 的管理模式， 需要配套的制度改革和创新， 如完备的个人信息以及动态的的户籍管理制度。 再者， 住房保障制度的并轨， 会增加政府的财政支出， 如租赁房相关的投资、 管理、 运营、 补贴支出。 在一定程度上， 上述问题都会影响住房保障制度的并轨进程。
住房保障制度长期并轨的难点表现在： 在住房保障制度并轨的过程中， 一方面需要处理好具有政府保障色彩的租房、 住房租赁市场的关系;另一方面， 需要处理好商品房市场同租房保障体系的关系。 如何吸引社会资本参与住房保障? 如何更好的发挥政府和社会力量的优势?这些问题都会阻碍住房保障制度的长期并轨。
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一、我国公共租赁住房之立法现状
（一）我国公共租赁房的法律现状
从立法体系角度分析，公共租赁住房法律制度应该建立在我国住房保障法律体系之中，也就是说如果制定《公共租赁住房管理条例》，那么其上位法应该是《住房保障法》这一国家层级的统一的住房保障法律。但是我国《住房保障法》虽然早在20世纪80年代就已经纳入全国人大的立法进程中，然而经过了长达20多年的研究分析至今仍然没有正式出台。可见，我国在公共租赁住房方面的立法尚显不足，立法保障的缺失很难保证各地区可以充分结合本地区特色制定公共租赁住房政策并保证其健康发展。从公共租赁房制度的提出到各地方政策法规的制定时间仓促，保障对象、准入标准、监督机制又各有标准，缺乏理论支持，难免有盲目上马应付之嫌。
从行政学角度分析，政府职能不明确，缺乏能够统一指挥的政府部门。住房保障问题作为社会保障的重要内容是国家和政府必须履行的义务。而在实践操作中，与建造保障性住房相比，地方政府更倾向于将土地用于商品房开发，赚取可观的土地出让金，部分政府对现行住房保障体系的缺陷视而不见，主观上忽视保障性住房建设。另一方面，公共租赁住房制度在国内尚处于起步阶段，其管理制度和政府职能的设定也处于真空地带，极易形成各部门的本位主义，造成难以协调、效率低下等问题，进而影响对公共租赁住房法律的执行落实以及监督管理等工作。
（二）公共租赁住房相关的准入退出机制尚未完善
各地方法律法规也分别对公共租赁住房的保障对象进行了规定。《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第18条对公共租赁住房申请人的户籍、人均可支配收入、家庭总资产进行规定。《重庆市公共租赁住房管理实施细则》单列了申请条件“申请人应年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来主城区工作的无住房人员。但直系亲属在主城区具有住房资助能力的除外。”《南京市公共租赁住房管理办法》在总则第3条中规定“本办法所称公共租赁住房，是指政府投资或者提供政策支持，限定户型面积和租金水平，供给城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员租住的保障性住房。”然后，在第22、24、26条分别对城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员的申请条件做出了具体规定。在这三个城市中，收入标准是界定保障对象的主要依据，但是如何界定承租人的收入线，是否包括“灰色收入”等问题，目前的相关立法并没有做出明确的规定，在操作中也很可能会让中高收入者进入公租房的保障对象行列。另外，大多城市对公共租赁住房的申请人进行了户籍的限制，因此部分低收入新就业人员和外来务工人员被排除在保障对象之外。
由于缺乏统一的立法保障，各地公共租赁住房法律法规中对于公租房的退出机制规定也不尽相同。其中，《南京市公共租赁住房管理办法》规定“初次承租期满后，承租人续租的，应于租赁期满3个月前向市住房保障办公室提出申请，符合保障条件准予续租的重新签订书面合同”。大多数城市续租的规定与南京市的办法相类似，忽略了对于承租人整体的最长承租期的限制，这种退出机制给一些用心不良的人提供了钻空子的机会，也不利于发挥公共租赁住房作为社会保障性住房的保障作用。
二、我国公共租赁住房法律制度与保障之完善
（一）建立完善的准入退出机制
1.加快相关住房保障法律的出台
我国要尽快出台住房保障相关法律，不仅仅使各个保障性住房的建设、运营、管理、惩罚等方面有法可依，政府与企业也可以明确自己的权利与义务。而对于公众来说，使得自己的权益得到合法保障，也明确自己要承担的责任与义务。而相应的惩罚机制也在法律法规的规定下可以顺利运行，进一步强化退出机制。
2.建立退出机制的新模式
（1）主动退出的激励模式
当承租户的准入条件已经不符合当前类型的公共租赁房准入标准时，自动调整至与其准入标准相对应类型的公共租赁房，但无需更换房屋，只提高相应的租金标准，租赁期限重新计算。如果租户的收入已经超过公共租赁房的准入标准，或者同一类型的公共租赁房租赁时间已经超过6年的，则将退出公共租赁房体系。
（2）后续住房保障模式
在退出公共租赁房后，如果家庭情况满足经济适用房或者是限价房的申请条件，可以申请购买经济适用房或者限价房，若公共租赁房的房源不紧张，可以以经济适用房、限价房的均价或者略高于限价房的均价购买当下租赁的公共租赁房。但是如果申请人的收入超过了人均可支配收入的一定比例，则不可购买。
为了城市经济的持续增长和社会稳定，公共租赁住房的保障对象可以从以下两个方面进行划分：从住房困难程度来划分，可分为无住房或住房困难家庭或人群，包括：城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭；城市新落户就业人员；城市引进人才以及一般外来务工人员。从保障对象的知识贡献水平和收入情况划分，可分为三个层次，包括：第一层高级引进人才，收入程度相对较高。考虑到这一群体中有一部分人不属于真正意义上的低收入，但是目前通过市场，他们又确实难以自行解决个人住房困难的，政府可以通过公共租赁住房这一过渡性解决方法，给予这部分人一定的帮助。对于这一层级对象的保障可以在保障时间上进行相应的规定，待其进入经济适用房、商品房市场后，退出公共租赁住房保障体系。第二层为城市新落户就业人员以及一般务工人员（包括技术性工人等）。第三层级为城镇户籍人口中住房困难的中低收入家庭和外来务工人员。
（二）充分借鉴国外公租房先进管理经验
公共租赁房制度是发达国家和地区普遍采用的住房保障形式，特别是美国、英国、日本、德国、韩国以及我国的香港地区发展较为成熟。受住房短缺程度、人口和资源条件、历史文化传统等因素影响，各国和地区在公共租赁房投资、建设、分配和管理机制上又各有不同。我国推行公共租赁房起步较晚，可以充分借鉴发达国家和地区的成功管理经验。美国的住房保障法律体系建立在联邦宪法的基础之上，以《国民住宅法》、《住房法》为主，辅之以《住房和城市发展法》、《平等信贷机会法》等多部法律共同构成的。尤其是1937年出台的《住房法》规定了政府通过公房的形式解决中低收入家庭的住房问题。1951年日本颁布了《公营住宅法》，所规定的公营住宅类似于我国的廉租房，该运作方法在构建日本住宅保障体系的过程中发挥了巨大作用，对我国公共租赁房的建设有着十分重要的参考价值。日本住房保障制度的成功之处，并不在于是否给予房屋产权，而在于用一套严密的制度设计，并由专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制非保障对象退出，确保需要保障的人能够享有保障房。香港在公屋制度的建设中充分发挥政府的主导作用，香港根据1973年颁布的《房屋条例》设立专门机构———香港房屋委员会———负责推行政府公共住房计划的法定决策机构，并根据香港不同的发展时期推出针对不同阶层、满足其不同居住需求的住房计划。
从以上先进地区的成功经验不难看出，政府在构建社会住房保障体系的过程中当仁不让，同时确保居民居住权也是现代法治社会对政府提出的新要求，因此我国应该根据法律的规定确定政府在社会保障性住房体系构建中的主人翁地位，在税收、财政、土地规划、社会资金等方面协调各部门之间的工作，并根据我国社会经济的发展针对不同人群适时调整相关住房保障政策。
（三）规范地方立法，建立统一的上位法
如果没有在国家层面上的立法，就不能对公共租赁住房制度进行整体上的宏观设计，从而造成各地分别立法、各自为政的局面，并进一步导致公共租赁住房发展的乱象出现。借此契机，我国在20世纪80年代讨论的《住房保障法》可以再次被提上全国人大的立法议程，将廉租房、经济适用房和公共租赁房一起纳入该法律范畴。
在公共租赁住房这一角度构建起一个充分体现公共租赁住房原则和规范的法律框架，规定公共租赁住房的保障原则、保障对象、建设标准、资金筹集、房源筹集、规划建设、准入与退出机制、监督管理机制、法律责任等方面的内容，并且应当明确规定建立专门的公共租赁住房实施机构，使公共租赁住房制度成为一个结构科学、体系合理、内容全面、权责明确的法律制度。全国人大掌握的资源和立法技术的专业都是地方政府不可比拟的，由全国人大制定的《住房保障法》有利于推动我国住房保障体系的进一步升级，明确政府的职能。这样，在中央政府和地方政府的双重立法框架下，就可以建立起比较完善的公共租赁住房法律制度。
（四）建立统一的管理机构
我国内地公共租赁住房的首次试行是在深圳市，而深圳市是在充分借鉴香港公租房的成功经验基础上建立起来的。因此，我国内地可以移植香港地区设立专门的公租房管理机构制度来推行大陆地区的公共租赁住房制度的建设。目前，我国住房保障制度的运营、管理等工作主要由住建部承担，由于没有相关立法对保障性住房管理机构进行明确规定，所以住房和城乡建设部承担了包括公共租赁住房、廉租住房和经济适用住房在内的制度构建及执行。
由于公共租赁住房的具体实施要牵涉到财政、金融、税收、土地、规划、建设等多个政府部门，是一个极其浩大复杂的工程，建立一个专门管理机构来协调和调动各部门。在制度执行方面，公共租赁住房制度具有相当的专业性，需要设立专门机构聘请专业人员进行管理；在管理机构方面，要严格落实责任和职责，一个总的统筹指挥机构是必不可少的，自中央向下，各市要有统一的住房保障机构，各区县也要有公租房保障机构，并接受中央的指导和监督；在机构方面，不仅需要高层的统筹指挥机构，还需要各个执行层面的有效平台来协调各政府部门和充分利用我国现有的行政资源；在归责方面，建立专门机构有利于明确相关政府的法律责任，起到监督完善政府工作的作用。
随着社会的进步，保障对象亦将适时而变，得到进一步扩大，专门的管理机构在政策与社会实际的接轨方面具有得天独厚的优势。
当然，要使公共租赁住房制度真正落到实处，必须完善监督机制。无救济即无权利。公共租赁住房的建设过程中涉及政府、开发商、承租人等各方面的利益纠纷，为了保证该项制度的正常合理运行有必要对参与者采取必要的监督，确保权力被正确行使，必须让权力在阳光下运行。
参考文献：
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【关键词】 中国保障房制度 相应对策
住房保障体系的健康运营关乎广大民众的最贴身的利益，是中低收入者最关注的问题，在城乡稳定中起着核心作用。居者有其屋，也是大多数中国人根深蒂固的观念。因此，保障房制度不但能影响到人居环境的改善和人民幸福指数的奥，而且对国家大局稳定长治久安起到决定性的作用。
住房是人类生存的必要条件，也是各国政府所关注的焦点之一。住房保障制度的形成背后更有着复杂的各种背景因素影响，正是这些因素促成了住房保障体系的逐步形成和发展。
1. 住房保障制度的发展历程及现状
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念。住房和城乡建设部部长姜伟新在各地对保障房定义不清的情况下，其对保障性住房的权威做了一个解释：目前我国保障性住房方式主要包括廉租房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五种大类。
2003年，国务院18号文件将房地产业作为拉动经济增长的支柱性产业，普通商品住房同时也取代了经济适用房作为了市场的供应主体，在一定程度上导致保障性住房的建设和供应不足。房地产泡沫也在膨胀，社会问题逐步凸显。
2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制知指导意见》，提出了住房保障制度的目标和基本框架，突出了对保障性住房建设的高度重视。
2009年，中央财政用于各地廉租住房制度建设的资金投入即达到330亿元。但也存在一些难题没有解决，诸如：住房保障对象的界定这一难题；保障房房源仍然不足；保障性住房投资融资难题；保障性住房退出机制难题。
2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，保障性住房体系逐步完善。各地不断的探索改革中也不断丰富完善我国保障性住房体系。
2. 我国住房保障存在的问题
根据全国大部分地区的实践，目前我国的住房保障体系包括廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房（或称“两限房”）四种主要类型。其中，廉租房和经济适用房出现的时间较早，公共租赁房的大力建设始于2010 年，但正在逐步成为我国住房保障的主体。当然有的地方还有共有产权住房等类型，如淮安等地，但并不是主流。
政府对住房保障的投入逐年增加，住房城乡建设部的最新数据显示，“十一五”期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336 亿元，如今全国已有1500万户城镇中低收入家庭住房困难问题得到解决。“十二五”规划纲提出“十二五”期间将建设3600 万套城镇保障性安居工程，使保障性住房覆盖率达到20%左右。
我国实行的住房保障制度旨在通过某种政策倾斜和优惠、补贴等措施，以扩大住房供给、改善居民居住条件和启动市场有效需求，它是我国政府基于不同的住房市场发展阶段的政策选择。但是，由于各种原因，住房保障十多年的实践暴露出了很多问题。其中包括：（1）住房保障制度各环节缺乏顶层设计和长远考虑；（2）现行住房保障制度增加了社会不公平，比如经济适用房的保障对象存在偏差、经济适用房扩大而不是缩小了收入差距，制造了新的不公平、经适房开辟国有资产流失通道、经适房造成了制度性的权力腐败；（3）现行保障房制度扭曲土地和住房市场，损害了市场效率；（4）保障房的定位和政府对于住房保障的责任没有清晰界定；现行保障房制度的实施机制不健全；（5）外部制度环境对住房保障制度的影响。
3. 国外住房保障制度构建的经验借鉴
英国的住房居住方式分为三类：一是自主住房，而是租住私房，三是租住政府公房。为保障公民的居住权，政府采用了与居住方式相对应的、分层次的住房福利体系，具体有以下几种类型：（1）为租用公房居民提供的福利。（2）为租用私房居民提供福利。（3）为自有住房居民提供的政策支持。（4）为贫困家庭追加的住房福利。为使住房保障制度更好的发挥作用，英国政府还制定了系统配套的政策予以支持。
美国住房保障制度在法制化上采用了和英国类似的方式。发达的房地产金融是美国住房保障的制度基础。政府还采取了一系列优惠措施鼓励个人买房。美国有一项旨在促进低收入家庭住房建设的税收支持制度，即“低收入家庭住房建设税收抵免制度”（The Low-Income Housing Tax Credit，简称LIHTC）。可以供我们考虑借鉴。
日本保障房体系包括（1）廉租房保障制度；（2）城市低价出售住房制度；（3）住宅金融公库建房；（4）住房保障支持政策等。
新加坡是一个市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现。在住房保障制度方面，政府干预和介入的政策很有本国特色。其中包括：（1）住房公积金保障制度；（2）分级提供公有住宅补贴；（3）公有住宅的合理配售政策等。新加坡 “居者有其屋”口号最初借用孙中山先生“耕者有其田”的口号修改而成的。“居者有其屋”计划辅之以中央公积金制度，在短短的30年里极大地改善了新加坡人的居住条件，使新加坡成为举世公认的住房问题解决得最好的国家之一。
发达国家的住房保障体系的构建为我国住房保障体系的构建和完善提供了可以借鉴的经验。
4. 实现我国住房保障制度构建及实施的相关对策
4.1我国住房保障制度框架上层设计
首先是用地管制和产权联系的土地管理制度有必要改革。但是，改革的目标模式没有形成共识，笔者建议：（1）土地用途管理与产权管理应该相分离；（2）切实解决当前小产权房问题；（3）住房供求关系主要以市场为主；（4）租赁市场的监管力度要加大；（5）严格落实产权交易，消除投机。
4.2住房保障制度的实施机制改革
确定大体的制度框架之后，在确保该制度能够顺利实施，尚需要一系列的实施机制的改革，包括以下几点：
（1）保障房土地供应的改革。规范保障房用地情况，取缔非法不合理的供地方式；重视规范集体土地住房保障作用；合理规划保障房土地位置。
（2）建立保障房的筹资和融资机制。完善筹资制度；开拓融资渠道。
（3）改革与完善保障性住房的提供与运营机制。实行管办分离；培育健康稳定的租赁市场；完善住房保障监管制度。
综上，我国现行的城镇住房保障制度主要由住房公积金制度、经济适用房和廉租房制度构成，如何完善住房保障政策、弥补制度设计缺陷、解决中低收入群体住房保障问题已成为我国完善住房保障制度的当务之急，是我们在住房市场化过程中必须重视的问题。
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关键词：保障性住房；建设；项目管理；模式
一、当前保障性住房建设模式现状分析
（一）集中性建设
众所周知，保障性住房建设的主要供给对象是城市内部的低收入人群，而当前在保障性住房建设上主要由公租房、廉租房与经济适用房构成。一直以来我国政府采用的是集中建设保障性住房的方式，通常在城市的某些区域划分出一块，专门用以建设保障性住房。从某种程度上来说，这一建设方式能够有效解决城市低收入人群的住房问题，但是由于过度集中的建设方式反而会带来诸多问题。如《2008-2010年南京市住房保障规划》计划新建保障性住房600万平方、廉租房15万套，集中建设的方式有效解决了很多低收入家庭的住房问题，但是由于贫困居民的过度集中，用地可持续性难以为继、市政配套设置难以完善、区域用地综合效益难以提升、甚至在一定程度上导致了居住空间及社会阶层上的分化。
（二）居住空间分化
保障性住房的建设大多都在远离市中心的区域，主要人群均为低收入者，在这一情况下往往会导致城市低收入人群在居住空间的边缘化，与此同时，低收入人群的空间聚集问题也会随之加强，造成城市居住人民在社会阶层上的空间分化，甚至导致贫民窟的出现。而保障性住房建设的目的就在于方式贫民窟问题的出现，但是在当前社会环境下，住房问题显然已经成为了富人与穷人的空间隔离设施。
（三）准入退出机制不健全
一般而言，在实施保障房建设项目过程当中，保障对象及对象认定并没有完善的科学标准，究其原因不难发现，主要有两方面原因，一是个人收入及信用制度不完善，二是住房档案管理系统不健全所导致的。
1.个人收入及信用制度不完善
当前我国并没有建立起一套较为全面、行之有效的个人信用制度，因此准入确认及收入核定的工作难以开展，加上市场大环境的影响下，个人就业、收入变化信息等难以进行准确的核实，从而导致保障性住房的监管不力的问题。
2.住房档案管理系统不健全
住房档案管理制度在我国并未得到深入落实，由于基础信息数据不全、住房档案信息不全等原因，在开展保障性住房保障对象的认定及核实工作时遇到阻力较大。
（四）阶层混合居住
保障性住房建设作为政府实施社会保障的重要手段对于促进社会的公平正义、和谐稳定具有重要作用。但如果保障性住房建设能够实现不同收入阶层的人群混合居住，那么在高收入人群的影响下，低收入者必然会受到影响，进而转变其行为模式。这样一来，城市生活环境质量能够得以提升、社会行为准则更加规范、社会服务机制更加健全。
二、保障性住房建设项目管理模式探究
（一）政府自行管理
在保障性住房建设项目管理当中，政府自行管理模式主要是通过行政手段设立专门负责保障性住房建设、管理及经营的机构，由政府提供土地、资金等。政府在结合相关政策的前提下知道房管结构成立开发企业，然后根据政府提供的资金及土地建设保障性住房。在保障性住房建设项目竣工完毕之后，开发企业将保障性住房交由房管机构（保障房行政管理部门）进行管理，然后通过运用政府所提供的职权范围之内负责后续的经营管理工作。在政府自行管理模式下，由政府解决土地供给及资金问题，不但能够有效解决财务上的困难，而且对于有效解决人民的现实问题也具有重要的作用。同时，政府是房管机构（保障房行政管理部门）的主管部门，政府能够利用行政手段强化对保障性住房的经营管理工作，这对于项目后期的管理、维护等工作具有极大的保障性。
（二）政府委托房地产企业建设
政府委托房地产企业建设实际上就是通过建立政府及房地产企业间的合作关系，政府提供土地并作保进行商业贷款，然后在房地产企业开发建设完成之后回收项目的所有权及管理权，最后再设立专门的房管机构负责保障性住房的经营管理工作。在这一管理模式下，政府同房地产企业的合作有利于社会经济效益的提高，一般来讲，政府委托房地产企业建设主要有以下三种模式：
1.代建模式
政府同房地产企业签订合同，委托房地产企业对保障性住房项目进行开发建设，资金、土地等由政府提供。房地产企业在此过程中负责保障性住房项目的建设施工及管理工作，同时做好建设项目的成本、质量监督控制工作，而代建保障性住房的房地产企业其收益主要来自于代建管理费及投资结余。代建模式能够充分发挥房地产施工（企业）的经验优势，协助政府实现对项目成本及质量的合理控制，但同时也对政府的资金投入及质量监管工作提出了更高的要求。
2.配建模式
政府提供保障性住房的建设资金，房地产企业自行出资提供土地进行项目的开发建设即为配建模式。在这一模式下的保障性住房建设，房地产企业占有一定的保障性住房，并在建成之后有着此部分保障性住房的自由售卖权，其他保障性住房则仍归政府所有。不仅如此，配建模式还能够让政府在出让土地收益后获得部分的保障性住房所有权，这对于实现政府财务平衡具有重要作用。更为重要的是，采用配建模式进行保障性住房的建设能够实现住房区域内不同收入阶层的混合居住，但是由于我国配件体制上仍存有一定的问题，很多房地产企业在此方面并没有较大的投资倾向。
3.限价模式
从整体上来看，代建模式和配建模式是我国当前政府采用较多的保障性住房建设模式，除此之外，政府为了加大对保障房的建设力度，还采取了另外一种模式――政府在出让土地后限制房价，即限价模式，采用这一模式能够有效解决城市当中存在的夹心层住房（户）问题。
三、结语
总而言之，要想解决我国城市低收入人群的住房问题，保障性住房建设无疑是一种有效的策略，随着近年来保障性住房建设力度的不断加大，其效果也得到了充分体现。因此对保障性住房建设的项目管理模式进行分析与研究非常必要，它不但能够确保保障性住房建设项目的顺利建设，同时又能让保障性住房建设成本与质量得到高效控制，这对于充分发挥我国政府职权、提升房地产社会经济效益、构建和谐稳定的社会具有极为重要的意义。
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一、2008-2012年莱州市住房保障信息化状况
由于当时住房保障系统没有统一的技术规范，所谓住房保障信息化主要是依靠工作人员对当地住房保障政策的理解，按工作需求由相关技术人员编制的一个简单的工作程序，与国家、省对住房保障工作的要求相比有很大的差距，在公共服务、业务应用、信息共享方面远远不能满足住房保障工作发展的实际需要。一是底子薄。县级城市住房保障信息化建设起步晚、投入少，缺少专业人才，现有工作人员对住房保障业务软件和办公软件的操作不熟悉，导致住房保障信息系统建设缓慢，住房保障信息化急需加大基础投入和人员培训。二是少标准。至2012年底，住房保障业务没有统一的技术标准，编码格式、数据结构和各种业务表单、审核流程、授权管理等均未形成统一规范标准，造成信息孤岛、难以整合。另外，住房保障业务的多样化、管理的复杂性、地方性等也造成了业务系统的复杂和难以关联。三是各自为政。上级业务主管部门对住房保障信息化也处于初始阶段，也在摸索，没有统一规划和统一的数据库，各县市的信息化管理各自为政，很多住房保障业务还处于手工、纸质件办理的阶段，数据查询及统计不便，不能实现上下级部门、同级部门纵向横向的互联互通及信息资源共享。
二、努力加强住房保障信息化建设
2012年11月2日，住房和城乡建设部公布了行业标准《住房保障信息系统技术规范》（CJJ/T196-2012），自2013年3月1日起实施。该标准为新时期住房保障部门建立安全可靠的住房保障业务管理体系，履行社会管理和公共服务职能提供了强有力的保障。
1.确定整体建设目标
今年初，根据技术规范和住房保障工作的发展方向，莱州市住房保障中心确定了住房保障信息化建设的具体目标。一是数据管理集中化。建设统一的数据中心，将历史数据和分散数据集中收集到数据中心统一分类存储，提高业务系统数据在分析、统计、汇总、查询等方面的应用水平。二是政务管理平台化。构建住房保障业务支撑平台，实现业务分析、运行、管理和监控集成一体，为各种业务的和非业务的需求提供技术解决方案。逐步形成市、街道、社区三级工作人员的统一业务办公平台以及领导的决策支持平台。三是业务管理体系化。建立包括保障对象准入、资金管理、保障性住房建设和管理、保障对象动态管理、综合办公、领导决策及基础应用等多个领域的业务应用系统。
2.实施原则
一是整体规划。住房保障信息化是一项长期而艰巨的任务，立足长远，整体规划，分步实施。二是集中建设。住房保障中心统筹建设，逐步推进各街道和社区通过网络在全市使用。三是严格执行标准。住房保障信息化必须谨遵行业标准规范，相关技术、标准、协议和接口必须严格遵循国家、省、市的有关规定。四是注重实效。从实际操作入手，以提高工作效率，满足群众需求，注重管理实效为系统建设的主要目的。
3.保障措施
一是加强队伍建设。人才是信息化建设的重要支撑，莱州市住房保障中心信息技术工作人员是中心培养的一批既熟悉住房保障业务又掌握信息技术的复合型人才，负责系统的建设维护、业务培训和技术支持。二是加大经费投入。信息化建设完善需稳定经费来源，中心在已落实系统前阶段建设投入的同时，对后续开发、运行维护、数据更新经及人员培训所需的经常性经费开支也做好协调落实计划。三是健全管理制度。对软硬件系统的运行维护、用户管理、流程控制、安全控制和协同互动等行为进行规范，确保系统的正常动行。建立数据管理制度，规范数据采集与汇交、维护与更新、交换与共享制度，实现数据资源的统一管理。建立健全信息制度，确保信息的权威性和准确性。建立健全信息安全与保密制度，确保系统和数据运行安全可靠。
【关键词】保障性住房；建设；项目管理；模式
Research on the Construction Mode of the Guarantee Housing Project
Xie Zhi-jie，Xu Yu
（Zhejiang Southeast Construction Management Co.， LtdHuzhouZhejiang313000）
【Abstract】With the rapid development of China's social economy， the gap between the rich and the poor is becoming more and more serious， which poses a great challenge to our country to build a harmonious society. Housing is an important part of the people's livelihood， in recent years， the Government continued to increase the construction of affordable housing， and project management as an important measure to reduce costs and control quality is particularly necessary. In this regard， this article on the construction of affordable housing project management and its model for a simple analysis and research， and put forward some of the views and measures for reference.
【Key words】Affordable housing；Construction；Project management；Model
1. 当前保障性住房建设模式现状分析
1.1集中性建设。
众所周知，保障性住房建设的主要供给对象是城市内部的低收入人群，而当前在保障性住房建设上主要由公租房、廉租房与经济适用房构成。一直以来我国政府采用的是集中建设保障性住房的方式，通常在城市的某些区域划分出一块，专门用以建设保障性住房。从某种程度上来说，这一建设方式能够有效解决城市低收入人群的住房问题，但是由于过度集中建设方式反而会带来诸多问题：如集中建设的方式有效解决了很多低收入家庭的住房问题，但是由于贫困居民的过度集中，用地可持续性难以为继、市政配套设置难以完善、区域用地综合效益难以提升、甚至在一定程度上导致了居住空间及社会阶层上的分化。
1.2居住空间分化。
保障性住房的建设大多都在远离市中心的区域，主要人群均为低收入者，在这一情况下往往会导致城市低收入人群在居住空间的边缘化，与此同时，低收入人群的空间聚集问题也会随之加强，造成城市居住人民在社会阶层上的空间分化，甚至导致贫民窟的出现。而保障性住房建设的目的就在于方式贫民窟问题的出现，但是在当前社会环境下，住房问题显然已经成为了富人与穷人的空间隔离设施。
1.3准入退出机制不健全。
一般而言，在实施保障房建设项目过程当中，保障ο蠹岸韵笕隙ú⒚挥型晟频目蒲П曜迹究其原因不难发现，主要有两方面原因，一是个人收入及信用制度不完善，二是住房档案管理系统不健全所导致的。
（1）个人收入及信用制度不完善。
当前我国并没有建立起一套较为全面、行之有效的个人信用制度，因此准入确认及收入核定的工作难以开展，加上市场大环境的影响下，个人就业、收入变化信息等难以进行准确的核实，从而导致保障性住房的监管不力的问题。
（2）住房档案管理系统不健全。
住房档案管理制度在我国并未得到深入落实，由于基础信息数据不全、住房档案信息不全等原因，在开展保障性住房保障对象的认定及核实工作时遇到阻力较大。
1.4阶层混合居住。
保障性住房建设作为政府实施社会保障的重要手段对于促进社会的公平正义、和谐稳定具有重要作用。但如果保障性住房建设能够实现不同收入阶层的人群混合居住，那么在高收入人群的影响下，低收入者必然会受到影响，进而转变其行为模式。这样一来，城市生活环境质量能够得以提升、社会行为准则更加规范、社会服务机制更加健全。
2. 保障性住房建设项目管理模式探究
2.1政府自行管理。
在保障性住房建设项目管理当中，政府自行管理模式主要是通过行政手段设立专门负责保障性住房建设、管理及经营的机构，由政府提供土地、资金等。政府在结合相关政策的前提下知道房管结构成立开发企业，然后根据政府提供的资金及土地建设保障性住房。在保障性住房建设项目竣工完毕之后，开发企业将保障性住房交由房管机构（保障房行政管理部门）进行管理，然后通过运用政府所提供的职权范围之内负责后续的经营管理工作。在政府自行管理模式下，由政府解决土地供给及资金问题，不但能够有效解决财务上的困难，而且对于有效解决人民的现实问题也具有重要的作用。同时，政府是房管机构（保障房行政管理部门）的主管部门，政府能够利用行政手段强化对保障性住房的经营管理工作，这对于项目后期的管理、维护等工作具有极大的保障性。
2.2政府委托房地产企业建设。
政府委托房地产企业建设实际上就是通过建立政府及房地产企业间的合作关系，政府提供土地并作保进行商业贷款，然后在房地产企业开发建设完成之后回收项目的所有权及管理权，最后再设立专门的房管机构负责保障性住房的经营管理工作。在这一管理模式下，政府同房地产企业的合作有利于社会经济效益的提高，一般来讲，政府委托房地产企业建设主要有以下三种模式：
（1）代建模式。
政府同房地产企业签订合同，委托房地产企业对保障性住房项目进行开发建设，资金、土地等由政府提供。房地产企业在此过程中负责保障性住房项目的建设施工及管理工作，同时做好建设项目的成本、质量监督控制工作，而代建保障性住房的房地产企业其收益主要来自于代建管理费及投资结余。代建模式能够充分发挥房地产施工（企业）的经验优势，协助政府实现对项目成本及质量的合理控制，但同时也对政府的资金投入及质量监管工作提出了更高的要求。
（2）配建模式。
政府提供保障性住房的建设资金，房地产企业自行出资提供土地进行项目的开发建设即为配建模式。在这一模式下的保障性住房建设，房地产企业占有一定的保障性住房，并在建成之后有着此部分保障性住房的自由售卖权，其他保障性住房则仍归政府所有。不仅如此，配建模式还能够让政府在出让土地收益后获得部分的
保障性住房所有权，这对于实现政府财务平衡具有重要作用。更为重要的是，采用配建模式进行保障性住房的建设能够实现住房区域内不同收入阶层的混合居住，但是由于我国配件体制上仍存有一定的问题，很多房地产企业在此方面并没有较大的投资倾向。
（3）限价模式。
从整w上来看，代建模式和配建模式是我国当前政府采用较多的保障性住房建设模式，除此之外，政府为了加大对保障房的建设力度，还采取了另外一种模式――政府在出让土地后限制房价，即限价模式，采用这一模式能够有效解决城市当中存在的夹心层住房（户）问题。
3. 结语
住房保障工作是关系国计民生的热点问题，也是重大社会问题和政治问题;是建设和谐民生的重要基础， 也是推动科学发展的基本保证。住房保障工作是政府在新理念、新制度、新技术环境下的具体问题，形成的住房保障档案是民生档案信息资源的重要组成部分，需要档案部门变革理念，提出新的解决思路，同时发挥拓展价值，为社会救助、劳动保障等其他民生档案提供可资借鉴的经验和方案。
一、住房保障档案管理的现状与问题
(一)住房保障工作基本概念
城市住房保障工作是以城市低收入家庭为对象，以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的一项工作，是各级人民政府的重要职责。它在起初的廉租住房工作的基础上，发展成以经济适用住房、限价房等为补充的一系列工作。
(二)住房保障档案的概念和基本构成
住房保障档案是住房保障管理机构在实施住房保障过程中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录，包括纸质、电子两种档案。住房保障档案的基本外延包括以户为单位的住房保障对象档案和以工作部门为单位的宏观管理工作档案两个部分。目前，以户为单位的住房保障对象档案又分廉租房、经适房、限价房三种类型。经适房、限价房档案一般由申请、审核等有关材料构成，廉租住房档案一般由申请、审核、实施保障及年度复核等有关材料构成。宏观管理工作档案是住房保障机构在工作中形成的文件材料，涵盖了文书档案、会计档案、基建档案、声像档案等类型。
(三)住房保障档案的基本特点
1、住房保障申请审批的程序决定了住房保障档案的多层面性。一套完整的住房保障对象档案是伴随着“三级审核、两级公示”的工作流程形成的，记录了市、区、街道三个层面针对个体民生的具体工作。宏观管理工作档案则依据该项工作的领导关系、组织体系，体现了业务管理以及其他一些配套工作。
2、住房保障工作的管理方式决定了住房保障档案的动态性。因家庭经济、住房情况变化，住房保障对象的构成不断变化;为加强监督管理，住房保障审批机构定期对住户情况进行复查;根据经济发展情况，调整住房标准;随着社会的发展，政策的变化，住房保障覆盖面不断扩大等情况变化，住房保障文件材料具有动态性。目前，这种情况在廉租房档案管理上表现较为突出:街道住保办每年会复核廉租户的情况，签订一年合同，并将相关文件材料归入对应住房保障对象的档案。
3、住房保障管理工具的特点决定了住房保障档案的双轨制。北京市建委已经建立了全市统一的“保障性住房申请审核管理系统”，工作人员通过数据库随时掌握保障性住房申请审核材料的处理情况、住房对象的情况及实物配租和租金的发放情况，完成各级各类报告的生成和管理。这样住房管理工作不仅产生了纸质文件，同时也产生了相应的电子文件，在住房保障档案最初形成时就保证了纸质档案和电子档案的双套并存。
(四)住房保障档案管理中存在的主要问题
1、管理体系不够健全，未能有效地进行集中统一管理。目前，我区建委和各街道的档案室没有直接介入住保档案管理。区建委住房保障科有兼职档案员一名，区九个街道部门有五个住房保障办公室设有兼职人员管理档案，都是由审核人员兼任，其人员身份多是聘用的协管，隐藏着一些风险。现实原因是多方面的:其一，档案管理配套体系建设未能跟上工作的发展。新形势新条件下的住房保障工作是一项全新的工作，审核管理产生的一系列文件材料对于区建委、区档案局和各街道的档案管理部门来说，都是新的管理对象，需要规范工作方式;其二，由于住保工作的专业性和现时性，文件材料的实体集中在具体工作部门，本单位专职档案员对于文件材料的增减、更新不易把握;其三，住保档案利用频繁，为年度复核、廉租续租、情况核查、数据统计等查阅申请材料，各街道平均年查阅量近千次。
2、缺少规范管理制度。近年来，大规模保障性住房建设刚刚兴起。北京市建委2007年制定了《城市廉租住房管理办法》，修订了《经济适用住房管理办法》，2008年制定了《限价商品住房管理办法》。档案业务方面，建设部2006年制定了《城镇廉租住房档案管理办法》，明确了“一户一档”的原则。在经适房、限价房档案的管理上，还存在着制度空白。档案局、建委、各街道在住保档案项目上的业务关系，管理关系还需要进一步梳理。总体而言，必须完善涵盖各门类、各层级住保档案管理的配套制度体系。
3、档案业务基础薄弱。其一，住保档案年形成量大，而保管条件简陋。区建委已形成住保档案11883件，有专门库房，用五节柜保管，将近饱和。九个街道2008年形成5487件，2009年已形成4174件(截至6月)，其中廉租房1218件，经适房3338件，限价房5105件，共计9661件，库房和办公用房混用，文件容易散失。其二，兼职档案员素质有待提高，多是单位聘用的临时工，有的不懂基本的档案业务规范，影响工作质量和效率。其三，编制紧张，兼职档案员忙于其他工作，从事档案工作时间不超过二分之一。其四，档案缺乏规范整理，不便检索利用。
二、加强住房保障档案管理的有效措施
(一)完善管理体制
1、提高领导重视程度。做好住房保障档案工作，领导重视是关键。一是从提高认识入手，增强领导干部的责任感。区档案局和住房保障工作部门要把住房保障档案管理工作作为民生档案工作的重要组成部分、政府提供公共服务的一项重要职责和维护群众利益的重要工作。二是从加大投入着眼，提高工作的实效性。区建委和各街道需要切实加大对人员、设备的投入，解决库房问题、人员编制问题。
2、建立组织体系，实行统一领导、分级分类管理。住房保障档案由市住房保障主管部门、区住房保障主管部门、街道三级进行管理。区住房保障主管部门负责本区住房保障档案的监督和管理工作;各街道档案室负责本辖区内住房保障档案的监督和管理工作;区档案局应对辖区内住房保障档案工作依法行使监督和指导职权，对违反档案法的行为进行处罚。住房保障对象档案与宏观管理工作档案实行分开管理。住房保障对象档案由住房保障工作部门在录入“北京市保障性住房申请审核管理系统”的同时，走双轨制进行即时归档。住房保障宏观管理工作档案每年由兼职档案员移交本单位档案室，与本单位其他工作档案一起归档。
3、规范住房保障档案管理各项制度。区建委和区档案局在充分调研的基础上，应结合住房建设部和市里的相关政策，出台区住房保障档案管理的规范性文件，使工作有章可循。同时，各工作部门要相应完善接收、收集、整理、保管、利用等各项具体制度，落实好管理细节。
(二)提高业务工作水平
1、加强档案管理人员的业务培训。在不断提高工作人员业务素质和能力的同时，加强区建委、各街道和区档案局相关工作人员档案管理业务的培训，提高工作人员对做好住房保障档案管理工作重要性的认识和档案管理业务水平。不但要熟练掌握计算机技术、网络技术，还要努力树立科学的管理观念和思想，提高住房保障档案现代化管理的能力和水平。
2、加强档案业务监督指导。依据区住房保障档案统一领导、分级管理的体系，区档案局、区建委和各街道的档案管理部门应定期对住房保障工作部门的档案管理业务进行监督指导，对专业档案心里有数，胸中有底。
三、在条件允许的情况下探索新型档案管理模式
(一)推动建立专业档案室，设专人专职管理。住房保障档案形成量大，专业性和政策性强。全部移交给本单位档案室，将大大增加专职档案员的管理负担，也不便工作;滞留在业务工作部门又不利于档案的安全保管。建立住房保障专业档案室可以解决这个问题。区建委已经做了一些尝试，委派了住保科一名业务素质较强的工作人员管理住保档案专业库房和档案，使得管理水平得到跃升。下一步，在经费和人员编制许可的情况下，准备在各街道也推广这种管理模式。
(二)探索半现行文件管理模式。住房保障工作应用了新的信息化工作成果，和传统意义上的档案管理不同，住房保障档案管理应与“北京市保障性住房申请审核管理系统”充分结合，在文件形成和发挥效用时，有针对性地提出档案管理的要求，实行前端控制。今后，随着信息化的发展，各类工作将越来越多地沿用这种模式。将半现行文件管理纳入档案管理的轨道上来，是时展的需要，也是档案管理发展的趋势。
关键词：保障性住房 住房建设 存在问题 长效机制 建议
中图分类号：D669.7 文献标识码：A
一、目前我国保障性住房体系
目前我国基本形成多层次保障性住房体系，其中公共租赁住房和廉租房属于租赁式保障性住房，廉租房、公共租赁住房没有赋予其房屋产权，经济适用房、限价商品房属于产权式保障性住房。
（一）经济适用房
经济适用房是一种政策性商品住房，在建设过程中提供优惠措施，限定建设标准、保障对象和销售价格。经济适用房政策经过多年的实践发展，政策实施效率未完全达到预期目标，各地建设经济适用房的数量逐年减少，目前我国大部分城市已经停建经济适用房。同时在新形势下，将存量经济适用房作为保障性住房的房源，与公共租赁住房并轨实施，上海、淮安率先开始探索共有产权经济适用房。2014年4月住建部将北京、上海、淮安、成都、深圳和黄石设为共有产权住房试点城市。共有产权住房模式在一定程度上是对经济适用房的升级改造，对原经济适用房制度上的缺陷进行改进和完善。
（二）廉租房
廉租房是政府为解决城市低收入住房困难家庭的居住问题，实行货币补贴和实物配租等相结合的保障方式，满足保障对象的基本居住需要。廉租房是服务于最低收入家庭住房困难的社会保障政策，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。从2014年起，将廉租房并入公共租赁住房，合并后统称公共租赁住房，部分在建廉租房仍按原计划实施，建成后统一纳入公共租赁住房管理，并优先用于解决原来廉租房保障对象，而以前已投入使用的廉租房仍按原廉租房的规定进行管理。
（三）公共租赁住房
公共租赁住房是指由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专门面向城市外来务工人员、新就业人员等群体进行出租的保障性住房。2010年6月我国住房与城乡建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确指出各地区、各部门要积极稳妥地推进公共租赁住房建设，供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区可将新就业职工、有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入保障范围。2016年“十三五”规划中提出完善购租并举的住房制度，对无力购买住房的居民特别是非户籍人口，支持其租房居住，对其中符合条件的困难家庭给予货币化租金补助，把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化。目前，公共租赁住房政策推进力度不断加强，各地区积极开展公共租赁住房建设。
（四）限价商品房
限价商品房最早出现在2006年建设部等9部委联合下发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中，限价商品房的土地供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。其中提到的“限套型、限房价”的普通商品住房，被称为限价商品房。限价商品房的保障对象基于中低收入群体中支付能力较高、改善居住条件的家庭，以及不符合经济适用房条件但又无力购买普通商品房的中等收入群体。目前尚未形成关于限价商品房的全国性规范文件，从而造成限价商品房缺乏统一规划、政策定位模糊等问题。
二、保障性住房建设存在的问题
（一） 建设资金紧缺
保障性住房建设资金是制约其建设进度的关键因素，我国大部分城市都面临着资金短缺问题，财政资金支持保障性住房建设的能力有限，因而需要各级地方政府探索其他渠道筹集建设资金。但是资金问题尚未全部解决，保障性住房建设缺乏可持续的资金来源。综合我国城市筹集保障性住房建设资金的情况来看，可以分为四种渠道：第一种是向银行贷款的方式筹集资金；第二种是鼓励企业资本参与到保障性住房建设中；第三种是建立保障性住房投融资平台，吸纳社会资金；第四种是争取公积金贷款的方式。但是实际融资过程中，由于保障性住房资本回收期较长，回报率较低，商业银行与企业参与积极性并不高，社会资金参与有限。同时由于不同城市经济发展阶段的差别，建设资金充足与否、筹集渠道广泛与否也与城市发展水平紧密相关。
（二） 地方政府建设积极性较弱
我国保障性住房建设属于层级任务式，中央规划建设保障性住房数量，进而传递性地下达给各级政府，规定各级政府每年的建设任务，因而使得部分地区政府重数量轻质量，实质上建设积极性较弱。造成政府积极性较弱的根本原因在于地方政府的负担过重，而经济发展水平较弱的城市建设负担更为沉重。保障性住房的建设与政府的财政实力、土地储备等资源紧密相关，城市发展的资源使得各级政府在建设上受到限制，同时对于建设的意愿每个城市不尽相同，从而造成不同的保障成效。
（三） 经营管理规范性较差
保障性住房竣工后，同样面临着后续的经营管理工作，而目前我国保障性住房的分配管理机制仍然不健全，管理的规范性较差。政府难以掌握居民的实际收入情况，住房保障信息管理不健全，造成住房分配工作难以达到公平性、公正性，出现骗租、权利寻租等问题，使得本应享受住房保障权利的家庭无法入住保障性住房。同时随着大量保障性住房的建成，大部分地区保障性住房建设的地理位置处于城市近郊边缘地区，因此保障性住房后期的物业管理、周边基础配套设施运营等，都加大了管理的难度。
三、建立健全保障性住房的长效机制
（一）保障性住房筹资机制
目前，中央对于保障性住房建设资金来源主要从四个方面进行引导：第一，增加政府投入，其中包括中央财政资金补助、地方政府预算、公积金增值收益以及土地出让收益；第二，规范利用企业债券融资；第三，加大银行金融机构的信贷支持；第四，落实税费减免政策。针对目前我国保障性住房资金短缺的问题，笔者认为应当建立以政府投入为基础，专业融资管理机构为主，金融工具为辅的筹资机制。首先，保障性住房具有公共产品属性，因而政府财政投入是建设资金来源的基础途径，财政资金的投入具有其他融资主体无法比拟的稳定性与安全性。其次，成立专业融资管理机构是在财政资金投入的基础上，进一步拓宽资金来源，通过融资平台的特性，吸引更为广泛的社会资金，同时融资机构一般由政府注资成立，具有一定的信用保证，因而通过融资平台更易从金融机构、企业、社会资本中筹集资金，为建设资金提供持续稳定的技术支持。最后，金融工具作为保障性住房融资渠道在我国发展尚不成熟，因此需要不断进行创新性尝试，开发住房金融产品与工具，进而有效吸引大量社会资金。
（二）保障性住房建设机制
保障性住房建设机制的研究主要是建设主体的研究。目前建设主体多元化是发展大趋势，单一的建设主体存在各种缺陷，因此笔者认为应当在统一规划、统一布局、统一建设标准的原则下，发展多元化建设主体的保障性住房建设机制。目前我国建设主体主要包括政府、企业、非营利组织，其中非营利组织的参与未广泛开展，大部分城市主要是政府、大型国有企业、私营企业参与建设。
我国大部分城市在保障性住房建设主体中进行积极探索，不同发展阶段的城市依据自身特征，发展以政府为主导或者多元化的建设主体，无论何种发展模式，都存在各自利弊，因此需要融合建设主体的资源优势，持续推进保障性住房的建设。厦门模式中政府作为主要责任主体，参与保障性住房供给的整个过程并起主导作用，同时委托大型国有房地产企业参与建设保障性住房；上海、北京、江苏、深圳等经济发展水平较好的地区同样积极引导大型国有企业参与建设，进而减轻政府的压力。目前我国在政策制度方面均支持市场、社会资本参与到保障性住房建设中，其中财政部、国土资源部等6部门于2015年联合印发《关于运用政府和社会资本整合模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，鼓励开展政府与社会资本合作建设管理公共租赁住房的试点工作，逐步建立“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型公共租赁住房建设模式。在政策支持、市场化运作的整体发展局势下，同样应积极引导其他社会力量参与到保障性住房建设中，进而推动保障性住房建设机制的完善与发展。
（三）保障性住房管理机制
我国各级地方政府“重建设，轻管理”的现象较为普遍，而保障性安居工程是一项长期而系统的工程，建设管理工作贯穿整个住房过程，本文更侧重保障性住房建成后的经营管理工作。针对目前保障性住房后续管理中的问题，笔者认为应当建立政企合作的管理机制，可以通过招标形式将部分管理服务外包，由专业管理机构负责保障性住房部分经营管理工作。政府与企业可以建立分工明确的工作机制，例如政府负责保障性住房的资格审核、分配工作以及住房配套基础设施建设，企业负责保障性住房的物业管理等经营工作。同时，政府应加强住房保障信息管理系统的建设。引导企业参与后续经营管理，是因为企业较政府具有较强的管理经验，可以弥补政府在住房经营中不足，通过二者的优势利用，推动保障性住房管理运行的规范化，高效化。
四、结束语
保障性安居工程是一项长期工程，长效机制的建立有利于保障性住房的可持续发展，建立以政府投入为基础，专业融资管理机构为主，金融工具为辅的筹资机制，发展多元化建设主体的保障性住房建设机制，建立政企合作的管理机制，从而为保障性住房的发展提供有效的技术支持，同时进一步促进我国保障性住房政策的有效实施，为中低收入群体切实解决住房困难问题，保障其基本的住房权利。
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尽管保障性安居工程建设力度不断加大，但是供需矛盾仍然不小。自1998年我国实行住房体制改革以来，建立和完善“以经济适用房和廉租房为主导的住房供应体系”被确立为改革的目标。今年，总理在政府工作报告中对保障房建设的大段阐述，引发“两会”代表的高度关注。随着楼市调控的深入，保障房被提升到前所未有的高度。从中央到地方，层层签署“军令状”，让人们看到了政府对保障房建设的决心。但是，保障房建设要从宏伟“蓝图”化为现实中的一排排民居，依然任重而道远。
保障房建设面临的四个问题
商品房结构与保障性住房结构不合理。一方面，商品房的超前发展大大超过购房者的现实购买力。由于商品房大户型多，单价高，使得好多购房者只能望洋兴叹。另一方面，保障性住房占住房总量的比例太小，而且保障性住房的构成结构不合理，经济适用房大大高于廉租房的比例，经济适用房的面积也偏大，低收入家庭难以购买。
保障覆盖面不大，准入标准单一。目前，保障性住房主要以城市低收入家庭为主，没有覆盖到大量中等偏下“夹心层”居民以及外来务工人员和新就业职工。由于保障性住房供应对象的宽泛及开发商利润难以控制，某些商品房为了规避土地出让金而违规转为经济适用房。有的开发商将经济适用房高价出售，牟取暴利，最终造成经济适用房不“经济”；在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，资格审核容易流于形式，出现骗购、转让获利等现象，使保障性住房制度的公平性受到质疑。
保障性住房建设用地和公共财政的支持不足。部分旗县市保障性住房建设资金和土地落实不完全到位，一些大城市中心区土地比较紧张，征地拆迁周期长；我国公共财政支出中，只有廉租房明确以公共财政资金为主，其他涉及到住房保障的支出并未纳入财政预算中，因此，覆盖面窄、济贫力度不够，加上监管不严导致的资金挪用现象也是住房保障的硬伤。
住房保障法律法规和相关制度不够完善。近年来，我国逐步建立健全了廉租住房和经济适用住房制度，但总体上制度创新的力度不大，公共租赁住房制度未全面建立。目前，国家还尚未制定出台《住房保障法》。
保障房建设的对策
住房问题既是经济问题，更是影响社会稳定的民生问题。从我国实行住房体制改革以来，商品房建设如火如荼，劲头十足，而保障房建设却步履蹒跚，艰难乏力，由此造成的矛盾和差距愈加明显，甚至影响到社会的稳定与发展。因此，首先要发挥政府的双重地位，明确区分“保障性住房”与“房地产市场”，遵循“保障+市场”的发展住房模式。保障性住房由政府提供和管理，商品房由市场机制进行资源配置，政府通过制定政策来进行宏观调控。政府除了对廉租房及住房补贴投入外，其他涉及住房保障的支出应当纳入财政预算安排。另外，政府应切实加大保障性住房建设用地的供应，发挥好税收和信贷政策的调节作用，加大住房供需调节力度，引导合理住房消费。从全区各地今年保障房建设的进展情况看，政府的决心更加坚定，措施更加有力，行动更加积极，落实也更加迅速。呼和浩特市今年的保障房建设就实现了全面提速，各类保障性住房建设目标为4万套，近270万平方米，总投资约70亿元，保障房建设规模占到全市房地产当年新开工规模的50%以上。
其次要完善中低收入标准体系，控制保障性住房面积标准。完善中低收入群体的划分标准及数量，是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。统计部门在统计调研的基础上，运用科学的计算方法确定收入划分标准，还要结合政府保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素，最终确定保障对象的数量。保障性住房居住面积应以“满足基本住房需求”为原则，严格控制居住面积。保障性住房，既要建好更要分好。目前在保障性住房管理中还存在缺乏完备的后续动态管理政策法规、继承政策有待完善、家庭信息采集难以管理到位等诸多问题。针对这些问题，建议出台相关法规，解决保障性住房后续管理问题；在现有管理基础上建立规范化组织，加大监管力度；明确政府职能，建立针对保障性住房的物业管理制度；建立经济适用房的政府回购机制，切断经济适用房向商品房转移的通道，优化保障性住房资源配置；建立动态管理指标体系，严格规范年检与退出的程序；推动部门信息共享，建立全面真实的信息系统。
第三要保证保障房资金来源,完善保障房机制。对保障性住房的资金来源实行“双保证”机制,即保证每年住房保障资金不低于既定标准,保证每年财政补助不低于既定百分比。中央加大对财政困难地区的补助力度；省级人民政府要加大对本地区财政困难的盟市建设廉租住房和发放租赁补贴的资金投入；盟市、旗县人民政府按照国家有关规定多渠道筹集保障性住房资金；对符合贷款条件的保障性住房建设，商业银行要加大信贷支持力度。五大国有银行今年1 月12 日集体承诺，2011 年将优先安排、审批和发放保障性住房建设贷款；国家开发银行也表示，2011 年将加大对保障性住房建设的支持力度，安排保障房贷款新增规模1000 亿元。为了切实加强资金保障，自治区政府要求，一是自治区本级增加对廉租住房建设的投入，按照中央与自治区2.5:1安排补助，自治区按每平方米200元补助；对棚户区改造，按平均每户1500元补助；对国有工矿棚户区改造，按平均每户6000元补助。二是盟市、旗县增加投入。各级土地出让净收益用于保障性安居工程的比例不低于20%。三是协调争取对各级政府配发资金的信贷支持。协调金融机构对配套资金不足部分提供贷款；协调争取对参与保障性安居工程房地产开发企业的信贷支持。
第四要制定《住房保障法》,完善相关法律法规。加快制定基本住房保障法，修订完善城市房地产管理法等相关法律法规。目前，应优先考虑出台《住房保障条例》,对保障对象、标准、水平、资金来源、管理机构以及违法惩处等予以规范,初步实现住房保障有法可依，进而开展《住房保障法》的立法工作,从住房保障理念、主体责任等方面进行明确规定。
第五要加强保障性住房的监督管理，统筹保障性住房房源。一是进一步落实地方政府责任和问责机制。近几年，中央调控政策比较到位，但在地方政府执行过程中往往“掺水”，加强问责意在维护中央政策的权威性。保障性住房监控制度应包括内部和外部两方面监控。内部监控制度可以由政府保障性住房管理部门内部监督制度、审计制度和党组织的纪检制度等组成；外部监控制度包括人民代表大会、检察院、群众团体、社会舆论等各方面的监督。二是建立退出机制。享受保障房的中低收入家庭脱贫后，应及时退出，让保障性住房不断“回流”到政府手中，用于统筹保障性住房房源与保障政策的正常运行，建立正常、合理的住房流动机制，保证将保障性住房分配到那些最需要的家庭手中。三是建立相关的惩罚机制。发生申请信息不真实，转租、转让、空置等行为时，应给予相关人员一定的惩处措施。四是加强监督检查，实施全方位监管，及时发现并解决实施保障性工程过程中出现的问题，坚决制止保障性安居工程建设中损害群众合法权益的行为。
第六要落实各项优惠政策，充分调动社会积极因素参与保障房建设。一是认真落实税费减免政策。各级政府应按照有关通知精神，减免征收部分税收和各种管理费、配套费、附加费及专项基金等。电力、通讯、有线电视、市政公用事业等单位要对各类改造项目给予支持，新建安置小区有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施，由各相关单位出资配套建设，减半收取入网、管网增容等经营性收费。二是认真落实土地使用优惠政策。根据各项安居工程规划和年度计划，统筹安排保障性住房用地供应计划，优先安排建设用地，简化供地审批手续。三是落实和完善对重点开发企业的扶持措施。对有实力、有信誉并在参与保障性安居工程建设中表现良好的房地产开发企业，在资质升级、信誉评定和诚信企业评选中予以优先考虑。参与城市棚户区改造的开发企业在申请用地时，政府应实行土地等级搭配供应措施，以开发价值大、回报率高的土地开发收益适当弥补棚户区改造资金不足。四是落实和完善租售并举办法。积极稳妥地推进租售并举，宜租则租、宜售则售，探索廉租房产权多样化，增加困难群众的财产收入。
