时间：2022-06-04 18:00:16
【关键词】县域经济 资源配置 财政经济
一、县域经济财政经济概念及时代背景
（一）县域经济的概念界定
古人云：“郡县治，则天下安”，可见对县域的治理关于整个国家的发展壮大。从定义上讲，县域经济是以县级行政区划为地理空间，以现阶段市场需求为导向，充分发挥县级政权的推动作用，实现县级地区原始资源的优化配置，使得县域经济的发展具有地域特色和功能完备的区域性经济体制。在时空上讲，存在明显的地域性范畴，因此其特点富有不同的地方色彩，是我国城市经济和农村经济发展的中心枢纽。
（二）我国县域财政经济发展的时代背景
目前，县域经济已成为国民经济的基本支柱，它是统筹城乡经济社会发展的重要环节，对建设小康社会具有重要的战略意义。党中央已经把县域财政经济的发展列入正式文件，党的十六大报告首次明确指明“发展农产品加工业，壮大县域经济”的思路，以此为据，地方政府不断深化思路，将县域财政经济发展纳入政府工作的重点任务。
二、我国县级地区财政经济及工业发展现状分析
（一）我国县级地区财政经济规模
我国县域地区土地面积占国土总面积的94%以上，居住人口超过全国人口的70%。因此，县域经济发展对国家整体GDP的提高具有重要作用。
目前，我国县域财政经济的发展规模逐年扩大，比如作为晋城唯一的革命老区陵川县在近几年的财政经济发展中取得了重大成效。陵川县现辖7镇5乡378个行政村，总面积1751平方公里，总人口25.49万。为了摆脱陵川县传统的经济现状，在新任领导班子的带动下，展开广泛深入的调查研究，从根本上扩大了陵川县的财政经济规模。
（二）我国县级地区财政经济发展面临的问题
1.区域非平衡发展
我国县级地区的发展大致以东南沿海地区为先导，占有独特的交通优势，从经济发展的起点上明显领先于我国西北县域经济，先后在发达地区涌现出百强县的发展局势。未来国家经济的全面发展务必着眼于欠发达地区，促进全国经济的平衡可持续发展。
2.产业层次相对落后
目前，我国县域经济结构中主要由以传统产业构成，大多以农业、养殖业为主，2008年全国GDP中第一产业的比重是11.3%。因此，县域经济整体上表现出“农业大县、工业小县、财政穷县”的总体特征，其产业层次直接决定了我国县域经济的发展起点和战略导向。
3.人才资源匮乏、缺乏科技创新
现阶段，我国县域财政经济的发展中，最大的瓶颈是对原始资源的供给不足。其中人才匮乏是我国西北部县级地域的普遍现象，由于县域工作环境相对艰苦，无法对引进的中、高级人才，使得县域经济结构缺乏科学性，尤其在现有的工业结构中严重缺乏科技创新型企业，不利于县域经济的可持续发展。
4.县级政府对地方经济的调控不当
目前大多县级地区形成垂直管理体系，统领地方税收、工商、土地、金融等，其优点是有利于中央统一管理，但是无形中减弱了县域政府机构的地方调控权力，使得经济的发展未能完全符合当地特点，部分特色性企业不能发挥其最大的经济效用，制约了整体县域经济的发展。
（三）我国县级地区工业规划状况
我国县域地区在工业规划上主要体现在对富有地方特色工业项目的管理上，总体结构相对单一。在经济全球化背景下，市场波动对县域工业经济的影响也日益明显，近几年部分县区在地区特色工业项目中发展相对缓慢，未能体现出地方优势，其主要原因是对当地特色型项目的管理不当。
三、发展县级财政经济及工业规划的措施
（一）加大地方政府扶持力度
区域经济的发展离不开地方政府的宏观调控，县域财政经济状况和政府推出的发展战略直接挂钩，企业能够在地方健康存活，必须在政策上受到政府的重视，把县区企业的发展纳入政府对区域经济的整体规划之内，积极争取商业性和政策性金融机构对县级地区的支持，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务等。
（二）大力发展科技创新企业，引进高端科技人才
科技创新是民族的灵魂，更是社会进步的直接动力。信息化技术的发展赋予了当今社会新的理念，对产业结构、生态环境、能源利用等有了新的要求，县域经济发展和工业规划是体现这一特征的基础单元，必须大力倡导科学技术思想，用科学带动地方企业的发展，用技术实现传统产业的增值。其中，引进高端科技人才是建立创新性县区经济的基础，人才是社会发展的根本，只有创新型人才的引进、培养，才能赋予县域经济科技思想。
（三）合理配置资源，构建可持续发展的工业生态链
新形势下，社会意识形态的转变对生存环境有了新的要求，可持续发展战略是党和国家的长期战略目标，如何实现能源结构的合理调整、生态环境的健康改造？将成为我国现阶段面临的重大挑战。对于县域发展来说，合理的资源配置是地方财政经济发展的保证，构建可持续发展的工业生态链，是建设和谐、小康县级地区的必经之路，只有实现工业、生态的协调发展，才能造福地方社会，进而推动我国经济的整体发展。
（四）调整产业机构，建设配套设施
山区城市规划对当地经济刺激带动作用，需要经历漫长的时间积累，需要在实践中缓慢完成，无法在短时间看到山区城市规划对当地经济的带动作用。但在进行地方经济改善、刺激之前，山区城市规划首先为当地房地产开发提供了发展平台，激活了当地房地产市场，扩大了当地房地产开发需求。因此，当地房地产业是山区城市规划下，得到改善效果最快、受影响程度最深的行业。山区城市规划作为山区城市实现经济目标发展、社会目标发展的重要性手段，在整体规划下，山区城市在未来经济发展过程中，可以掌握明确发展方向、科学调整山区城市土地配置、合理分配空间发展资源，有利于山区城市经济发展，带动当地经济走向繁荣。基于山区城市规划对当地空间、资源的整体调控。房地产业在当地社会经济实际发展过程中，表现出的强大经济拉动能力，离不开山区城市规划的调控与管理，更主要是通过山区城市经济发展形态表现出来。因此，山区城市规划活动对当地房地产开发具有巨大积极促进作用，在加速当地房地产发展、扩大房地产建设需求上具有显著成效。但是，进一步考量当地房地产行业在实际山区城市发展运作情况，由于山区城市经济基础薄弱、基础设施建设规模小、较发达城市发展起步晚、技术水平严重低下，因此，当地房地产与山区城市规划发展出现发展不一致、不协调现象。山区城市长期处在经济落后状态中，山区城市规划产生的短期快速经济发展热，即便经历长期全面规划与管理，山区城市规划与当地房地产业在共同发展过程中，不协调问题依然存在。为了进一步发挥房地产在地方经济拉动作用、进一步促使当地房地产与山区城市规划形成良性互动，尽快采取相应整改措施，让山区城市当地房地产更好地发挥先导性基础作用，具有重大现实意义。
二、山区城市规划与当地房地产相互促进关系阐述
山区城市规划是一种政府强制干预行为，山区城市规划方案、文书一般是由国家政府相关部门进行统一编订，在规划管理内容上以计划性、政策性为主，主要以当地山区城市的整体利益和长远利益为考虑出发点，进行山区城市规划。相反，当地房地产作为个人经济发展行为，多数是以房地产企业单位实现最高社会经济效益为发展目的，在市场环境中受经济发展规律制约，自由发展。因此，导致山区城市规划与当地房地产在发展本质上出现不同，但基于山区城市规划的整体管理，对当地房地产发展的促进作用非常明显，具体表现在以下几方面上：首先，山区城市规划与当地房地产在利益最优上达成统一。山区城市规划主要考虑全局效益统一，为山区城市规划寻求城市整体的最优化管理模式。当地房地产作为私人企业单位，以自身利益为出发点，势必会在山区城市中，选择最佳、最好的土地作为房地产开发用地，采用获利最高的房地产开发方式进行效益创收，同时对山区城市建筑容积率产生更高要求。此时，山区城市规划在处理当地房地产肆意进行土地开发、破坏山区城市空间分配行为上，具有显著管理成效。山区城市规划可以有效管理当地房地产土地用地，以便更好管理山区城市交通、降低山区城市环境污染，有效管理、合理分配山区城市公共基础设施。其次，山区城市规划考虑长远整体经济效益，而当地房地产以短期快速收益为目标，借山区城市规划发展期间，快速实现自身企业经济效益。山区城市规划发展下，当地房地产业受城市规划刺激影响，新经济发展模式注入山区城市，为山区城市房地产开发商带来发展生机与发展平台。山区城市经济开发、城市建设，首要任务是要调节山区城市长远宏观经济效益与当地房地产短期快速盈利之间的关系。山区城市规划正是通过当地不同规模房地产，一次又一次不断实现短期快速经济效益，最终使得当地城市实现蓬勃、健康、稳步发展。最后：计划性山区城市规划按固定城市规划方案实行经济改革、城市建设活动，与山区城市的计划稳定性相比，当地房地产经济发展更具活波性、实时性。当地房地产建设过程中，风险突出、市场环境复杂多变，为当地房地产开发建设带来巨大风险挑战与压力。但山区城市规划期间，当地政府以计划性城市规划发展目标为主，固定、计划式经济发展为当地房地产发展，提供安全、稳定的市场环境，当地房地产在计划规划经济下，发展风险小，对促进当地房地产发展具有积极意义。
三、山区城市规划对当地房地产的具体促进表现分析
1.山区城市规划对当地房地产发展具有控制和管理作用
在山区城市发展规划过程中，当地房地产发展主要以短期盈利为主要发展模式，房屋、建筑长期租赁为手段的长远性经济发展行为案例少。房地产短期快速式盈利模式对山区城市规划、房地产发展的短期经济效益获取，具有显著经济带动作用。但是经济回报速度过快，会致使当地房地产建设规模膨胀、住宅、办公楼宇产量过剩。山区城市规划经济发展目标是通过经济长远发展，实现山区城市经济良性、健康运作，当地房地产短期经济行为，造成人口居住需求量过大，同时加剧医疗、文化、教育等经济需求，造成当地政府出现严重财政负担。因此，山区城市规划的整体城市管理作用，可以有效控制管理当地房地产开发数量，为当地房地产做发展上指导，使山区城市房地产发展更具科学性、合理性，为山区城市未来健康、持续发展打下夯实基础。
2.山区城市规划对当地房地产发展具有指导和促进作用
山区城市规划是建立在大量城市信息与大量经济科学发展论证基础上的经济发展行为，因此，在山区城市规划期间，山区城市规划带来的大量准确发展信息与土地开发依据是促进当地房地产开发、建设的重要因素。房地产在开发、建设之前，要进行城市土地选择、开发用地招标、竞标、开发建设方案编制、选择、价格确定、比对等一系列环节，可以得到山区城市规划的指导。当地房地产在山区城市规划指导作用下，有助于提高房地产投资信心、促进当地房地产业经济发展，随着山区城市规划的进一步推进与发展，对当地房地产业的经济发展促进作用也更会更加明显。
3.山区城市规划对当地房地产联合发展具有促进作用
当地房地产业开发与建设多数为个人行为，导致当地房地产建设规模小、社会经济回报率低，联合式成片房地产发展离不开山区城市规划整体管理与设计，即山区城市规划是当地房地产实现大规模发展、实现联合成片发展的重要途径。城市规划发展下为众多房地产业提供最科学、最合理城市用地配置、城市空间配置依据。不仅可以降低房地产设计成本、扩大房地产建设规模，同时在科学化城市规划指导下，使当地房地产建筑功能更加齐全，不但可以满足当地房地产投资商获得最大经济效益，对促进当地经济发展、满足当地百姓生活、发展需要具有重大积极作用。
四、山区城市规划下实现当地房地产更好发展的应对策略
在山区城市规划过程中，当地房地产经济以无形经济拉动功能，对山区城市规划管理与布局工作发挥巨大积极、促进作用，促使当地经济实现多元化发展，实施管理渠道变得具有选择性。同理，山区城市规划为当地房地产发展提供发展机遇、提升建筑需求量，刺激房地产蓬勃发展。为了在山区城市规划发展过程中，使当地房地产实现更好发展、获得更高效益，山区城市规划要大力提升房地产的监管力度。同时在山区城市规划期间，时刻关注房地产商利益获得情况，提高弹性管理能力和市场应对能力，有利于城市规划管理实现，对当地房地产的促进作用也会增强。
五、总结
关键词:五年计划;执行情况;区域规划
中图分类号:F123.3 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)06-0141-04
中国是一个“五年计划”制国家｡建国以来,政府每五年制定一次国民经济和社会发展计划｡除了1949―1952年的国民经济恢复时期和1963―1965年的国民经济调整时期外,中国已经编制了10个“五年计划”｡从“十一五”开始,将计划改为规划｡
中国每个“五年计划”都是政府指导和考核经济增长的重要依据｡在历次的编制过程中均不同程度地以区域规划思想为指导,但在执行过程中却经常作出调整,实施效果也是各不相同｡通过对各个时期“五年计划”执行情况的总结分析,有助于理解区域规划在国家重大经济建设中的作用和意义｡“十一五规划”将以前的硬性指标､指令性任务等“计划”调整为对经济社会发展的宏观调控“规划”,进一步把区域规划的指导思想运用其中｡本文将从历次“五年计划”重要指标的完成情况､区域规划的作用体现等方面进行相关计量分析和阐述｡
一、历次“五年计划”执行情况的考察
为了对过去十个“五年计划”的执行情况进行分析,本文一方面考察各个“五年计划”时期主要经济指标的执行演变情况,另一方面对各个时期的计划指标完成情况进行分析｡
对第一个方面,即不同时期经济指标执行情况的变化情况,选取了GDP､工农业总产值､财政收入､粮食产量和钢产量等5个指标,分别对他们的完成情况以不变价进行了测算分析(结果见表1､图1)｡由于不同时期国家经济统计的指标不尽相同,有部分时期的某些数据无法统计｡工农业总产值和GDP均是表示国民经济总收入的宏观指标,因此,放在一个图中,能够表示从“一五”到“十五”各个时期执行程度的变化特点｡粮食产量和钢产量可以大致代表农业和工业的发展情况｡
从表1､图1中,我们可以大致看出以下几个特点:
1.在某些计划的执行中,不同经济指标的执行程度走势很不一致;而另一些计划时期其走势比较一致,这可以说明计划并不能将各个指标综合考虑,是孤立地而不是相互联系地对发展目标进行预测,反映了大多数经济发展计划一定程度上的盲目性和“拍脑袋”制定计划方法的不科学性｡
2.改革开放后,指标的数值设定与执行情况的差别比改革开放前要大,这与政府对指标值设定的保守考虑和体制改革后经济发展的迅猛有一定的关系,而且反映了市场经济发展与政府指令性指标的制定之间的矛盾｡
3.“九五”时期及其以前的发展计划主要以具体数值体现发展目标,而“十五”计划则更多运用政策和经济手段显示发展目标,过多过细的量化指标被淡化,政府更加注重宏观性､战略性和长远性,更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用,注重对经济社会发展的宏观把握和调控,注重公共政策的制定｡
对第二个方面,即不同性质和不同方面的指标完成情况的对比,由于数据可获得性限制,考虑选取改革开放后的五个“五年计划”为分析时段,这样的分析对得出结论也更有意义｡本文选取GDP代表经济增长指标,用第三产业的比重代表经济结构调整指标,用人口自然增长率代表社会人口指标,用公路里程代表基础设施指标,用新增就业人数和城镇登记失业率代表社会经济宏观调控指标,并且加入基础教育(普及九年义务教育的地区人口比例､入学率等)的相关指标(由于没有统一的数据资料,本文采用“未完成”､“完成”､“基本完成”和“超额完成”来定义)｡经过对计划与执行情况的对比,得出结果(表2)｡
可以看出,国家制定的经济社会经济发展计划中,基础设施､人口､就业和教育等代表经济环境､宏观调控､劳动力素质､社会环境发展等方面的指标,执行情况比较稳定,且稳步上升,把握得相对较好;对于经济结构､城市化程度等结构性指标,也有一定的预见能力,基本上能够起到宏观控制的作用;而对于产品产量和经济增长等指标,执行情况的差别相对较大,计划对本该由市场调节的这些指标不能很好地起到应有的作用｡
二、“五年计划”中区域经济规划的思想演变
区域经济发展不平衡是我国的基本国情,制订并实施科学的区域经济发展战略在我国的“五年计划”中占有及其重要的地位｡解放后,从“三五”､“四五”计划提出和进一步实行“三线建设”,到“五五”计划提出“建成六个大区不同水平､各有特点､各自为战､大力协同､农轻重比较协调发展的经济体系”［2］,这很长一段时期,我国的经济计划中,区域规划还只是政府指令性的政治部署和历史沿袭的现成的区域划分,所提到的“区域协作”､“协调发展”等也没有具体的措施和政策｡这一时期的区域政策主要强调“均衡”和“安全”｡改革开放后,政府对区域经济发展的形式和动力逐渐认识清楚,这以后的五个“五年计划”分别对区域有着不同的划分方式,其发展模式的制定也有着逐渐演变的过程｡本文主要讨论改革开放后的五个“五年计划”｡
在“六五”计划中初步提出了区域经济要利用和发挥相对优势,促成合理分工,大力发展区域间经济协作的战略设想,开始强调和重视投资效率的地域差别｡这个时期的区域经济规划是地区经济非均衡发展模式的开始｡“六五”计划中的地区经济发展计划将我国划分为沿海地区､内陆地区和少数民族地区｡这种区划思想出于改革开放初期对于沿海对外贸易产业的支持和促进｡计划中对于沿海地区的发展,提出“积极利用沿海地区的现有经济基础,充分发挥它们的特长,带动内地经济进一步发展｡”要求沿海地区发展高､精､尖的技术密集度､劳动密集度和出口创汇率高的产业,积极扩展对外经济贸易,发展进料加工成品出口,同时,有计划地利用一部分国外资金和引进一批适用的先进技术｡而对于内陆地区,则提出“加快能源､交通和原材料工业建设,支援沿海地区经济的发展｡对现有机械工业进行调整､改组和配套｡在保证完成棉､毛､麻､丝､糖料和烟叶等外调任务的前提下,根据本地资源的特点,有计划地发展消费品工业,提高日用工业品的自给水平｡充分发挥内地农业生产潜力｡”［3］这个时期的发展计划是由以前的均衡发展转变为非均衡发展的开始,让内地作为资源､原材料､农业等产业的基地来支持沿海地区的外向型经济,以提高整体的经济效率｡
“七五”计划提出“要正确处理东部沿海､中部､西部三个经济地带的关系”｡“七五”期间以至20世纪90年代,要加速东部沿海地带的发展,同时把能源､原材料建设的重点放到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备｡把东部沿海的发展同中､西部的开发很好地结合起来,做到互相支持,互相促进｡［4］“七五计划”首次明确地提出了效率优先､非均衡发展的战略思想,并且第一次按照东部､中部和西部进行了区划,提出要正确处理东部沿海､中部和西部三个经济地带的关系｡该计划分别对三大经济地带提出了不同的目标､任务和政策措施,形成由东到西､由沿海向内陆的产业､技术､政策支持以及资金的雁行梯级模式,并同时重视横向联系,形成技术､资金和资源的转移｡计划中基于对三个地带不同的发展目标要求,提出了不同的政策支持和措施,政府在影响区域经济发展方向上起了主导作用,很大程度上决定了区域经济模式｡计划中还专门提出了地区协作和经济区网络的构建｡地区协作实行中央和地方分级管理,以地方为主的原则｡鼓励地方､部门之间联合兴办国家急需的建设工程｡提出了三级经济区网络,即一级经济区为上海经济区､东北经济区､以山西为中心的能源基地､京津唐地区､西南“四省(区)五方”;二级经济区为以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的经济区;三级经济区为以省辖市为中心的经济区｡三级经济区虽然提出了网络的发展思想,但是,基于效率优先的非均衡发展战略,各个经济区都是有各种发展优势的增长带和增长极｡这一时期也开始了对三线建设的调整和改造｡
“八五”计划继续“七五”期间区域经济发展的方式,提出“正确处理发挥地区优势与全国统筹规划､沿海与内地､经济发达地区与较不发达地区之间的关系,促进地区经济朝着合理分工､各展其长､优势互补､协调发展的方向前进｡”这一时期是按照“沿海地区”､“内陆地区”来区划,并针对“少数民族地区”和“贫困地区”也分别提出了发展计划｡对于沿海地区,提出“要在加强对传统工业改造的同时,大力开拓新兴产业,发展知识技术密集型产业｡”而对于内陆地区,则提出要“发挥内地资源丰富的优势,加快能源､原材料工业建设和农牧业的开发,特别要注意发展本地有特殊资源优势､面向国内外市场的行业和产品｡在经济发展水平比较高的城市和地区,积极发展知识技术密集产业和新兴产业｡”计划提出了地区经济的协作和联合,提倡“各地之间按照互惠互利､风险共担､发挥优势的原则,开展多领域､多层次､多形式的横向联合与协作,推动生产要素的优化组合,加快地区产业结构的合理化｡”在十年发展纲要中提出未来十年的主要任务和重要指标,指出:“根据统筹规划､合理分工､优势互补､协调发展､利益兼顾､共同富裕的原则,努力改善地区经济结构和生产力布局｡”［5］值得注意的是,计划还提出了编制国土开发整治规划:合理确定重点经济开发区､各经济区的主体功能和生产力布局｡这个时期虽然继续沿海和内地的不均衡发展指导方向,但更多地重视到了地区间的协作互补,提出了协调发展的思路｡
进入20世纪90年代,随着社会主义市场经济体制的最终确立,地区之间的差距进一步拉大,区际差距和区际公平问题成为不可忽视的焦点问题｡围绕解决区际差距,“九五”计划把发展､改革和稳定的关系提到战略高度,明确提出将三者结合起来考虑,以全方位对外开放和区域经济协调发展为主要特征的区域经济发展战略开始形成｡在区域经济协调发展的方向上,提出按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点,突破行政区划界限,在已有经济布局的基础上,以中心城市和交通要道为依托,逐步形成七个跨省区市的经济区域:长江三角洲及沿江地区､环渤海地区､东南沿海地区､西南和华南部分省区､东北地区､中部五省地区和西北地区｡在发展政策上按照东部､中西部的区别提出进一步发挥各地区的优势,发展各具特色的优势产业,并在缩小地区差距方面提出了具体的发展措施［6］｡
“十五”计划中提出了“实施西部大开发战略,促进地区协调发展”的要求,以政策手段强力推进中西部的发展方式和速度,以形成东､中､西共同协调发展的局面,形成各具特色的区域经济［7］｡实施西部大开发战略的目的是进行国家经济结构的战略性调整,加快中西部地区发展,缩小地区差距,促进并深化地区经济协调发展｡“十五”计划倡导重塑市场经济调节下的新型区域经济关系,在区域经济建设方面通过区域规划和政策扶持,一是发挥比较优势,引导和调动地方积极性,形成各具特色的区域经济;二是制定和执行可持续发展战略,并先行在生态功能保护区､专业化农产品生产基地､旅游经济区等方面取得突破｡政府在这一时期对区域经济协调发展方面起到了宏观调控的平衡作用,一方面按照市场经济的要求,利用市场调节的“扩散效应”和“回波效应”,对区域间各种经济和社会资源进行合理配置,另一方面通过规划和产业政策手段,促进各经济区域间的合理分工与协调发展,做到了有所为,有所不为｡
三、结论和建议
(一)基本结论
我国历次“五年计划”的发展演变过程,体现了政府在经济社会发展中作用的转变｡我国经济社会发展思想的演变轨迹可以总结为:从强调经济增长到注重社会和谐;从强调经济产量到追求经济社会的全面进步｡其中,区域经济发展思想的演变为:从平衡布局到效率优先再到协调发展｡
1.规划的预期目标和具体的执行情况不可能是绝对一致的,尤其是总产出､经济结构､重要产品等计划指标因为市场作用的决定而更加不易预计,因此,没有必要对政府职能范围以外的发展目标进行硬的计划设定｡我国是市场经济国家,对发展产业等并不应该干预,但却应注重区域调控,我国要促进地区间协调发展,提高区域经济竞争力,就必须强化区域规划｡从现实情况来看,“十一五”期间,我国经济社会发展面临的突出矛盾主要在于:资源环境的压力､盲目投资和低水平扩张的体制根源､社会事业发展滞后的矛盾､区域协调发展的困难和矛盾,等等｡所以,国家的经济计划指标应逐渐变为区域的发展战略规划,不仅再是单一的发展高度制定｡应该重视市场经济体制下的区域协调可持续发展的宏观经济政策,在市场不能发挥作用或很难发挥作用的领域,以及制度变革和制度环境建设的领域,让政府发挥其宏观调控的作用｡这样既有利于公共品和自然垄断行业的发展,又有利于社会､环境的协调发展,也了市场经济足够的弹性发展空间｡
2.区域经济规划在国民经济发展规划中的地位是非常重要的,对于中国这样一个地区间差异显著,发展尚不平衡的国家,做好区域经济规划一定程度上决定着全国经济发展目标的完成｡区域内和区域间的经济联系以及地区分工和资源的分配流转,是国民经济运行的活力和动力源泉｡合理有效的区域经济规划是平衡增长､社会稳定､资源优化配置和集约化发展的保证｡从2005年的情况来看,由于政府宏观政策的影响,区域经济的新增长点,如中西部地区､北部沿海地区,国民经济以更快的速度发展,带动了全国的经济高增长;在中国国内的经济环境下,区域间的产业结构分配,在市场的作用下可以健康发展,而如果政府因为财税制度等原因过多地干预,则很有可能带来负面影响,反而减慢落后区域追赶的速度｡由此可见区域经济规划的重要意义｡在市场经济环境下,区域间的流动和协作将更加频繁,但也有一定的进一步“极化”的可能,因此,政府必须在这里起到统筹协调作用,促进全国经济整体发展,在全国的发展规划中,区域经济规划必然成为一个重要的,而且是关乎全盘规划成效的关键部分｡
(二)几点建议
通过对历次“五年计划”执行情况的分析和区域规划的解读,本文提出完善国家社会经济发展规划以及区域发展规划的建议如下:
1.在制定发展规划时,要把以人为本的思想贯彻其中,使规划能够满足人民群众的发展需求｡同时,应重视公众参与,积极吸收各个领域的专业人士,改变过去一些不科学的计划手段,更多采用科学的计量分析手段和区域发展理论,结合我国的实际情况和国际形势,提出专业的､切合实际的政策建议和目标｡
2.在制定发展规划时,有些指标适于用数字来表示目标,如资源开采和保有储量､耕地面积､人口､环境等长时期较稳定的,或者存在控制底线的指标;有些则更适于宏观的定性目标,如国民经济运行质量､社会和谐､城乡协调等｡
3.在规划内容上,要提出以集约化发展和协调发展为指导方向的政策指标,有助于以科学发展观来促进和谐发展与和平发展,实现自主创新,实现增长方式的转变｡由于区域差异在整体经济社会发展中的关键性,可以考虑把区域经济规划作为整体规划的线条脉络,在把握各个区域的基础上制定总体的规划,同时,在整体的政策制度基础上分区域给出根据实际情况调整的政策制度,两个层面结合,从而制定出通盘考虑的､区域间有机联系､协调发展的经济社会规划｡
参考文献:
［1］ 新中国经济五十年［M］.北京:中国计划出版社,1999.
［2］ 当代中国的计划工作办公室编.中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要(1949―1985)［Z］.北京:红旗出版社,
1987.
［3］ 国民经济和社会“六五”(1981―1986)发展计划［Z］.中国宏观经济信息网,2005.
［4］ 国家统计局,“七五”时期国民经济和社会发展概况［Z］.北京:中国统计出版社,1991.
［5］ 陈锦华主编.第八个五年计划期中国经济和社会发展报告［R］.北京:中国物价出版社,1996.
［6］ 国家计划委员会编.国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要讲话［R］.北京:中国经济出版社,1996.
［7］ 国民经济和社会“十五”(2000―2005)发展计划纲要［Z］.中国经济研究信息网,2005.
The Performance of the ″Five-year Plan″ Evaluation and the Strategic Thought of District Development in our Country
WEI Le, WU Dian-ting
(College of Geography and Remote Sensing Science, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)
区域规划的新特点新要求
一、规划先行体现了区域科学发展的要求
我国是一个地域广袤、人口众多、地区发展很不平衡的发展中大国,改革开放后计划经济体制下的中央高度集权,让位于适度的地方分权,使地区经济释放出巨大的发展活力。然而,地区主体及利益的多元化,也导致区域开发的盲目性、无序性,有些开发已超出了当地资源环境的承载力,危及到发展的可持续性。区域规划将成为引领我国区域经济科学发展的行动指南,也成为国家战略布局和区域发展政策的一个重要工具。
2009年获批的部级区域规划都有一个共同特点,这就是在科学发展观指导下,根据资源环境的承载力、开发条件和潜力,确定能够体现区域经济特色的战略目标定位,并对产业布局、基础设施、生态环境和社会发展作出统一的、合理的部署和谋划。有的规划区域特色更显著,如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中――天水经济区发展规划等,都明显地突出了人与自然和谐发展的主题。
二、加快区域开发是应对金融危机的重要举措
2009年是我国经济遭遇的极其困难的一年,为了应对国际金融危机的冲击,国家出台了一系列扩内需、保增长的政策措施,其中在产业方面,相继制定了钢铁、石化、纺织、装备制造、电子信息、物流等十大产业振兴规划,而在区域方面,则密集地批复实施10余个重点区域的发展规划和区域性应对危机的举措。由于这些重点区域所具备的优势条件,加快其开发步伐,不仅有利于促进区域协调发展,还能够通过一些重大项目的建设带动更大区域的发展,减弱金融危机对我国的不利影响。
比如,对西部地区出台了《关于应对国际金融危机促进西部地区经济平稳较快发展的意见》;对东北老工业基地制定了《进一步实施振兴东北等老工业基地的若干意见》;批复了《促进中部地区崛起规划》。这些政策措施针对性强,既立足眼前,又着眼长远,对于实现扩内需、保增长、调结构的任务产生了明显的效果。初步统计显示,2009年中西部地区经济增长速度和投资增速不仅高于全国,也远远高于东部沿海地区。
三、从跨省区到省区内部,培育不同层次增长极
以往国家层面的区域规划,从空间尺度上通常都是涉及两个以上省份的区域,即跨省区规划。2009年获批的部级区域规划出现了与以往不同的重要变化,许多规划的空间尺度都在一个省区之内,如江苏沿海经济带规划仅包括江苏省南通到连云港的一片区域;辽宁沿海经济带规划包括辽宁省以大连为中心的沿海6个城市的范围;图们江区域合作开发规划主要包括长春市、吉林市和延边朝鲜族自治州等“长吉图先导区”;海峡西岸经济区规划是以福建省为主体、以两岸合作为重点的区域性规划;横琴岛总体规划是广东珠海联结澳门的一个岛屿开发规划;海南国际旅游岛规划是专门针对海南省开发开放的规划。这种空间尺度的缩小,一方面表明这些特定地区战略地位的重要,具有从国家层面来考虑支持其发展的必要性;另一方面这些特定区域的规划也是为了培育“次增长极”,解决特定区域的发展问题,从而促进各区域之间及其内部的协调发展。
四、由上至下到上下互动,发挥中央和地方两个积极性
部级区域规划以往主要是由中央有关部门提出并组织研究制定,涉及的地方要配合规划制定工作。而目前这些所谓上升到国家战略的区域规划,并不完全是由中央部门提出来的,而是地方主动提出并获得中央部门的认可。这种程序上的变化反映出一些地方发展经济的主动性和积极性,以及需要得到国家政策支持的强烈愿望。同时,通过上下互动出台的这些区域规划,不仅使得地方更加明确发展的目标方向,指导其科学发展,而且中央部门也负有监督规划实施的责任。
需要重视和解决的问题
一、部级区域规划必须立足于国家整体战略
所谓部级区域规划,主要是指由国家批复实施的区域性规划(也包括旨在促进特定区域发展的国家政策措施)。它与各地区自己制定的区域性规划的不同点,主要在于规划的目标定位等内容不单是从本地区考虑,规划的实施可以得到国家政策的支持,实施的过程和效果要有国家相关部门监督。因此,这种上升为国家战略的区域规划必须立足于国家整体战略,着眼于全国区域协调发展的大局。特别是对特定区域的支持性政策宜审慎权衡,支持的力度、范围和相应工具的运用,要符合市场经济条件下国家区域政策的基本原则,避免政策倾斜的随意性和政策普适性造成的政策效应弱化。
二、区域规划要真正能够引导各主体一致行动
制定区域规划的一个重要目的,是通过统一规划促进区域内各经济主体分工合作,避免各自为政,重复建设。但现实情形是,以往区域规划获得批准后,区域内各经济主体纷纷抢抓机遇,谋划各自的发展,甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利竞争。结果,区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导,反而成为新一轮无序开发建设的开始。有鉴于此,必须把区域规划的权威性提上议事日程,通过立法,明确区域规划的法律地位,使区域规划在编制、实施、监管等各环节有法律约束力,对随意违反规划的行为予以制裁,使之真正成为区域内各主体一体化的行动指南。
三、规划实施的关键在于建立有效的区域协调机制
随着我国各地区经济的快速发展,资源配置已突破现有的行政区划范围,但目前的行政区经济依然主导并限制着资源在更大范围内的配置。广义上讲,区域规划本身就是一种区域协调、区域合作的机制,但实际上规划协调的作用十分有限。由各行政区建立的区域性合作组织(如省市长联席会),在协调区域行动方面发挥了一定的作用,但这种组织是一种松散的联盟,对于涉及区域发展重大利益问题也难协调。从我国行政管理体制的现实出发,由上一级政府部门设立有权威的协调性机构,相对来说效果会更好。这也是我一直主张设立“国家区域政策委员会”的原因之一,它可以不是职能机构(也可以赋予一定的资源掌控权,如运作“区域发展基金”),而是国务院下属的议事性机构,主要任务是制定部级区域规划,出台区域发展政策,以及协调跨省区利益关系。因此,今后要把如何建立更有效的区域协调机制尽快提上国家的议事日程。
未来我国区域经济发展的几个重要趋势
一、沿海经济带走向“俱乐部趋同”,作为“国家队”的整体实力将进一步增强
从20世纪80年代国家实施沿海地区率先发展战略,迄今已逾30个年头,沿海地区成为中国经济快速发展的领头羊。但沿海地区内部发展也很不平衡,不仅总体上表现为“南强北弱”,而且强省内部也有欠发达的地区(如广东北部山区和东西两翼,江苏的苏北,山东的鲁西南)。通过若干沿海经济带规划掀起的新一轮沿海经济再造,处于沿海的后发展地区将加快开发,奋起直追。“十二五”或更长一个时期,沿海经济重心将逐步由南向北适度转移,各省区内部逐步走向相对平衡,走向“俱乐部趋同”,沿海经济带将日趋完善,整体实力更强。
二、大城市圈主导区域资源配置,区域经济进入“动车组时代”
城市经济圈是工业化和城市化发展到一定阶段的产物,是一种集约、高效的空间组织形式。发展城市经济圈的主旨就是要优化区域内的资源配置,形成经济合力和内聚力,增强国土空间的综合承载能力。大城市圈通过“极化”和“扩散”两大效应,调动、控制和管理区域资源,使之得到不断优化,并带动更大区域的发展。未来除了沿海三大都市圈外,中西部地区和东北地区的重要城市圈(群、带)如成渝城市圈、武汉城市圈、皖江城市带、中原城市群、长株潭城市群、辽中南城市群,都将进入活跃发展期,城市圈内部一体化进程加快,形成多极化的、辐射带动力强的区域增长极。各区域都有自己的增长引擎,改变了少数火车头牵引的旧时代,形成众多动力牵引的“动车组”,这将使我国区域经济发展再一次“提速”。
三、“移民就业”向“移业就民”转换,产业资本将替代劳动力成为要素流动的主体
改革开放以来我国经济持续快速发展,国际竞争力不断提升,主要得益于劳动力成本低的比较优势。表现在区域上,就是大规模的劳动力从中西部地区向沿海地区输出,这样既解决了沿海快速发展的用工短缺问题,又缓解了中西部地区农村剩余劳动力的就业压力。但是,这种大规模“移民就业”(把劳动力转移到有就业岗位的地方)也带来诸多问题,如造成全国交通运力紧张,输入地公共设施负荷加重及社会成本加大,输出地人力资源流失发展条件恶化。未来这种格局将会逐步扭转,通过对中西部地区新产业的培育和引导东部产业转移,将较大地增加中西部就业规模,形成“移业就民”(把产业转移到劳动力富余的地方)的新模式。这种模式转换不仅会加快中西部地区的发展,也有利于东部产业升级和发展方式的转变。
四、民族地区经济的战略地位跃升,跨越式发展将成为民族地区主旋律
我国西部地区既是资源富集区,也是少数民族的聚居区。如和新疆等地,如果经济不能实现又好又快发展,与发达地区差距越拉越大,也会影响到当地的稳定和民族的团结。目前中央已经就民族地区如何实现跨越式发展展开专门的大规模调查研究,并将出台更有强度的援政策。通过加快经济发展,大力改善民族地区居民的生产生活条件,提供基本均等化的公共服务,民族团结和边疆稳定会进一步增强。
【关键词】区域经济学理论；主体功能区；规划方案
前言
以往在城市规划中，由于受各种因素的相互影响，导致规划工作中经常出现规划不合理，区域发展不协调、生产力分配不均衡，土地利用不合理、不充分等诸多问题，严重限制了城市规划工作的正常进行，降低了规划的效率，制约了区域优势的发挥和集中利用。为了尽快解决这些问题，区域经济学理论逐渐被应用在主体功能区规划当中，为主体功能区规划提供了相应的理论依据。
1区域经济学理论概述
区域经济学作为经济学范畴中的一门分属科目，在长期的发展过程中，形成了多种理论与学派，如增长极理论、二元经济结构理论、点轴开发理论、核心一边缘理论、平衡增长理论、恶性循环理论等等。这些理论都在不同程度上推动着区域经济学理论不断走向成熟，不断S富着区域经济学的思想与内容。其中，核心一边缘理论、增长极理论、点轴开发理论等是区域经济学中几个重要的理论。这几个理论不管是在思想上还是主张上都与主体功能区规划相契合，且在实质上贯穿于整个主体功能区规划过程，对主体功能区规划具有极强的理论指导作用与应用价值。
1.1核心一边缘理论内涵
核心一边缘理论最初研究的主要是发达国家与落后国家之间的不平等关系，以及国家的发展模式，后被引入区域经济学领域，经过大量学者们的不断研究摸索，逐渐得到成熟和完善。其内涵是所有区域系统都是由核心区和边缘区两个子系统构成的，核心区一般指城市或聚集区，是社会经济活动的集中区域，这里工业发达、技术先进、经济水平较高且增长速度快，人口密集。而边缘区则指分布在核心区周围的，会受到核心区影响的边缘区域，这里经济相对落后。由于经济等差距的存在，形成了空间二元结构，但随着市场范围的不断扩大、交通设施的逐渐改善，核心区与边缘区间的差距会逐渐缩小。
1.2区域经济协调发展理论内涵
所谓区域经济协调发展理论，是指在对内对外均开放的条件下，各区域相互之间所形成的协同发展、相互促进、相互依存关系的一个过程。从大的层面来说，区域经济协调发展内涵为维持各种生产要素处于较为理想的空间配置状态中，且各部门经济发展协调，尽可能缩小区域差异，优化区域经济结构，相互包容、团结与合作，形成协调发展模式。该理论强调缩小东部、西部与中部区间发展差距，协调区域产业结构、协调区域间生产力布局，协调区间利益关系，消除市场分割与贸易封锁。
2主体功能区规划现存问题
2.1社会空间结构研究不足
虽然在国土空间规划基础上提出的主体功能区规划非常注重空间规划的秩序，但对影响空间规划秩序的社会空间结构研究却较为薄弱。社会空间结构是个大的层面，它要求主体功能区规划对区域内的人口、资源与产业三大要素进行充分考虑，促进三者在区域内、在社会空间上的有效匹配。但我国当前主体功能区规划还存在较多的问题区域，包括资源结构单一区，经济压力沉重区，发展落后、贫困区，逐渐衰退的老工业区等。而且，我国将大部分西部地区划分为限制开发区和禁止开发区，虽然这在一定程度上保护了西部地区的生态环境，维护了该地区生态系统的良性循环，但同时也加重了西部地区未来开发的建设成本，增加了西部地区开发的难度。这是我国主体功能区规划对社会空间结构考虑不全面、不充分的一个主要表现。
2.2规划编制与实施中缺少民意
以空间规划为主的主体功能区规划的最终目的是促进区域整体协调可持续发展，提高土地空间规划的合理性，提高土地空间利用率，最终服务于全国人民，促进人的全面发展。但在规划编制与实施过程中，却存在有民意融入不足，缺少民意调查与考虑现象，使得主体功能区规划往往难以达到预期的理想目标，难以为人民提供高水平的公共服务。我国现行主体功能区规划与省级主体功能区规划对于配套技术规程的编制目前仍停留在区域人地协调发展、资源环境协调发展层面，以及相关空间管理理论与方法的研究上，且对现代计算工具过分依赖，导致相关工作者往往将精力集中于某一处，而没有从整体角度出发，没有对区域内的人口、资源、产业等各种要素全面考虑在内，对民意的调查与采访力度也不够，是我国当前主体功能区规划编制与实施中所面临的一个重要问题。
3基于区域经济学理论的主体功能区规划方案
3.1核心一边缘理论对主体功能区的规划指导
主体功能区规划按照可开发程度将我国国土空间划分为四个等级，依次为禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区。禁止开发区指世界自然文化遗产区、部级自然保护区、风景名胜古迹区、地质和森林公园等。限制开发区指经济条件较差、资源环境承载能力较弱的区域，其规划目标在于改善生态环境。重点开发区指经济条件较好、环境承载能力较强、人口聚集较好的区域，其规划目标在于推动区域城镇化和工业化发展，在优化开发区与限制和禁止开发区之间起着一个承接过渡的作用。优化开发区是指开发密度较高的区域，其规划目标在于带动所有龙头企业参与经济全球化。基于区域经济学视角，重点开发区和优化开发区为核心区，而禁止开发区限制和开发区则为边缘区。边缘区为核心区提供重要生态安全保障，并将核心区辐射效应扩散至周边地区，尤其是生态型限制开发区。
主体功能区规划中的核心区从边缘区不断获取市场生产要素产出源源不断的创新成果，而这些创新成果又不断向边缘区拓展，不断带动周边地区向着工业化方向发展，同时核心区支付给边缘区一定的生态补偿费，用于生态修复和保护，以实现区域经济的协调可持续发展。实际上，核心区与边缘区在相互促进的发展过程中。两者也在不断的融合，主要表现在对限制与禁止开发区实施财政转移政策，这样可以加快区域之间公共服务的均衡发展，引导人口有序地向着核心区转移，从而达到缩小城乡差距，促进各区域协调均衡发展目标。
3.2区域经济协调发展对主体功能区的规划指导
本质而言，主体功能区规划就是在区域经济协调发展理念基础上所提出的，所以基于区域经济协调理论对主体功能区进行规划必然会充分体现出区域协调发展。在区域经济协调发展理论的指导下，要求主体功能区规划以区域间协调发展、区域间功能优势互补为发展重点，将四种类型功能区各自所具有的独特优势进行有效互补，以优化和重点开发区经济、技术优势带动限制、禁止开发区经济增长，创造就业，参与国际竞争，以限制和禁止开发区农业、生态优势为优化与重点开发区提供生态安全保障，提供可持续的资源供给，从而实现各区域间优势的相互补充，实现各区域经济的协调发展。在定位与划分各区域主体功能时，应严格遵循分工协作、友好互动、优势互补、相互促进的原则来进行，将该区域拥有的技术优势和资源优势引入到薄弱区域，将薄弱区域拥有的农业优势、生态优势引入到其他区域，努力缩小各区域间的经济差距与技术差距，努力追求平衡均等。
3.3增长极理论对主体功能区的规划指导
增长极理论强调依靠经济条件较好的区域来带动经济较差区域的开发与协调发展。根据增长极理论指导，在规划主体功能区时，应将重要的经济密集区作为极核点，现阶段我国已初具规模的极核点有珠三角、长三角、中原城市群等。这些地区经济都较为发达，人口较为密集，具有较高的开发强度，但环境问题与资源问题也非常严峻，必须要严格遵循区域经济学理论指导积极制定优化的开发方案，以实现对这些人口密集、经济发达地区的健康优化开发，减少环境问题、资源问题的发生，实现中心城市带动区域经济发展目标。
经报请省政府同意，今天召开全省“十一五”规划编制工作电视电话会议。这次电视电话会议的主要任务是，以党的十六大、十六届三中全会和省委十一届四次全会精神为指导，贯彻落实全国“十一五”规划编制工作电视电话会议精神，研究部署树立全面、协调、可持续的发展观，做好我省“十一五”规划编制工作。下面，我讲三点意见。
一、统一思想，提高认识，用新的发展观指导“十一五”规划的编制
党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。“十一五”时期（*～2010年），是我省全面建设小康社会的关键时期，也是进一步促进江西实现在中部地区崛起的重要时期。编制好“十一五”规划，对于实现今年初省十届人大一次会议上提出的基本实现工业化的任务和全面实施大开放主战略都具有重大意义。
编制规划首先要有一个正确的指导思想，这是编制出一个好的规划的重要基础。做好“十一五”规划编制工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，抓住经济社会发展的重要战略机遇期，迎接挑战，克服困难，加快发展；要紧紧围绕我省在中部地区崛起和全面建设小康社会的宏伟目标，促进经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；要按照立党为公、执政为民的要求，把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的出发点和落脚点，树立以人为本的规划理念，促进经济和社会全面、协调、可持续发展。
一是坚持以人为本，全面发展。在以往的规划编制中，由于历史的局限性，就业、教育、卫生、社会保障等与人民生活息息相关的事业没有放到应有的位置。在推动经济快速发展的同时，如何更好地保障人民的健康与安全，促进社会全面进步是“十一五”期间应该着重考虑的问题之一。因此，编制好“十一五”规划，首先要摒弃单纯追求经济增长速度的发展观，摒弃走以消耗资源、牺牲环境为代价的传统工业化发展道路，牢固树立以人为本，全面、协调、可持续的发展观。大力推动以创造就业、提高人民生活水平为重点的经济增长，把产业发展、招商引资与创造就业岗位、促进环境保护有机结合起来，努力把经济发展的成果转化到城乡居民特别是农民和城镇低收入群体收入的提高上来，使经济发展的过程成为不断提高人民生活水平和改善生活质量的过程。
二是统筹城市与农村的发展。长期以来实行的城乡分割体制导致城乡之间在经济发展、人民生活，特别是公共服务水平等方面存在较大的差距。全面建设小康社会关键在农村，难点也在农村。要充分认识到，不从根本上解决“三农”问题，我省在中部地区崛起和全面建设小康社会宏伟目标的实现就将受到严重影响。因此，要从战略的高度统筹考虑城乡发展，逐步改变城乡二元分割体制，在人口管理、市场建设、资金投入、社会保障等方面逐步实行城乡一体化，充分发挥工业化、城市化对农村发展的带动作用，力争“十一五”期间使城乡居民在收入水平、生活质量和公共服务等方面的差距有所缩小。
三是统筹经济与社会的发展。经济发展是社会发展的前提和基础，但经济的发展不会自动带来社会的进步。改革开放以来，我省经济发展取得了巨大的成就。但在经济快速增长的同时，经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题尚未得到有效解决。就业问题难度加大，收入差距有所扩大，社会保障和其他社会援助体系覆盖面小、保障水平比较低，义务教育、公共卫生等公共服务相对滞后。这些问题，如果不能很好地解决，不仅会影响社会的稳定，也会动摇经济发展的根基。统筹协调经济与社会的发展，必须坚持经济发展与社会发展“两手抓、两手都要硬”。要全面履行政府职能，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，要更加重视发挥好社会管理和公共服务的职能。改变把经济增长当作“硬任务”，把社会发展当作“软指标”的做法，把给人民提供更多受教育的机会、增进人民福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定等放到重要位置。
四是统筹人与自然的和谐发展。促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是全面建设小康社会的重要内涵。随着经济的快速发展和人口的增加，我省能源相对不足、资源短缺的矛盾将在“十一五”期间进一步显现。编制规划要有前瞻性和全局性的战略思维，不能寅吃卯粮、以牺牲子孙后代的生活条件为代价，不仅要考虑五年、十年的发展，甚至还要考虑长远的发展，不仅要考虑人的需要，更要遵循自然规律。在处理人与自然的关系上，一定既要充分发挥人的主观能动性，又要充分遵循自然发展规律。
五是统筹协调地区间的发展。近几年来，各地各部门认真贯彻落实省委、省政府一系列战略部署，抢抓机遇，加快发展，搞好局部，支持全局，有力地促进了全省经济的协调发展。但有的地区对缩小地区差距，缺乏长期作战的思想准备，急于求成。有的地区，把地区协调发展，完全等同于缩小国内生产总值的差距。无论是设区市，还是县、市、区，甚至是乡镇一级，无论是生态脆弱地区，还是其他不具备大规模开发条件的地区，都要在本辖区实现翻两番、翻三番，都要实现工业化，实现赶超。这些想法，是片面的；这些做法，强化了不合理的“行政区经济”，加剧了经济发展与资源短缺的矛盾。
统筹协调地区间的发展，必须全面理解地区协调的内涵。要认识到，地区协调是指人口分布、经济分布在各地区之间要适当，不仅是经济的分布在各个地区之间要均衡。缩小地区差距，主要不是缩小国内生产总值的差距，重点是缩小人均国内生产总值和城乡居民收入的差距，最终是要缩小人民生活水平和公共服务方面的差距。要认识到，缩小地区差距，是一个长期的课题，不是一、两个五年规划或者几个五年规划就可以根本解决问题的。
促进地区协调发展，要加强对区域发展的引导，从经济区出发，统筹规划城镇体系、生产力布局和基础设施。要根据不同区域的发展条件，实行差别化的区域政策：对重点开发地区，要加大投入力度，尽快改善发展环境，形成新的增长极；对城镇密集地区，要加强统筹规划，形成良好的人居环境，实现可持续发展；对生态脆弱地区，要减少开发活动，适度引导人口转移；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，避免地下水超采导致环境恶化；对贫困地区，要以人口脱贫为目标，把开发式扶贫与异地扶贫结合起来。
二、明确目标，齐心协力，全面完成“十一五”规划编制工作的主要任务
编制“十一五”规划是一项系统工程，需要各级部门明确目标，齐心协力，各司其职，才能圆满完成。全省“十一五”规划编制工作，大体分三个阶段进行：一是从现在开始到2004年底。主要任务是：组织开展重大问题研究；组织开展专项规划和其它规划的编制；在2004年年底前后形成“十一五”规划基本思路，上报省政府。二是从2005年年初开始到省委“十一五”规划建议形成前。主要任务是：做好有关规划编制的调研工作；起草“十一五”规划纲要基本框架；起草专项规划和其它规划草案。三是2005年“十一五”规划建议形成后。主要任务是：起草“十一五”规划纲要草案，经省委、省政府审定后，提交*年年初召开的省人大审议；专项规划和其它规划原则上要在*年完成编制工作。
根据这个安排，初步设想，全省“十一五”规划编制工作主要包括以下四个方面的任务：
一是强化总体规划。总体规划，也就是国民经济和社会发展规划纲要，是根据省委关于制定国民经济和社会发展规划的建议、以全省国民经济和社会发展为对象编制的规划。总体规划纲要的编制，要突出以人为本，促进全面、协调、可持续发展的规划理念，统筹协调城市与农村、经济与社会、人与自然的发展；突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不搞过多过细的量化指标；突出公共服务、生态环境、资源保护、完善体制、优化发展环境等政府履行公共职责的内容，减少由市场机制发挥作用领域的内容。初步设想，今后的五年规划不再编制思想道德、民主法制和国防建设等涉及党委、人大、政协、法院、检察院和军队方面的工作。从“十一五”开始，总体规划的名称改为国民经济和社会发展规划纲要，各市县和各部门编制的“五年计划”，也改为所属市县或领域的五年规划。“十一五”规划的规划期以五年为主，展望到2020年。
二是做实做深专项规划。专项规划是以全省国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。目前，国家拟编制专项规划的领域主要是：政府履行公共职责以及需要政府扶持、调控和引导的领域。具体是：水利、能源、交通、城镇化、科技、教育、卫生、防灾减灾、国防、生态建设和环境保护，以及土地、水、石油等重要资源开发和保护。竞争性的领域一般不编制专项规划，而采取产业政策、预测报告等形式。根据国家设想，结合我省实际，“十一五”期间拟编制江西省人口、就业和社会保障专项规划、江西省水利专项规划、江西省能源专项规划、江西省交通专项规划、江西省城镇化专项规划、江西省科技专项规划、江西省教育专项规划、江西省卫生专项规划、江西省生态建设和环境保护专项规划、江西省农村（含民族地区）扶贫专项规划、江西省新型工业化专项规划、江西省工业园区发展专项规划、江西省六大支柱产业发展专项规划、江西省信息化专项规划，共14个专项规划（初步设想，有待与国家正式编制的专项规划衔接）。专项规划由我委会同有关部门编制。规划期以五年为主，展望到2020年。专项规划的编制强化针对性和可操作性，量化发展目标，明确任务措施，提出重大项目。同时，编制高速公路建设、农村公路改造、电力发展、新能源发展、汽车工业发展、有色金属工业发展、物流产业发展、农民工服务体系等单项规划。单项规划由我委牵头，有关部门配合编制。规划期根据工作需要和国家要求灵活确定，滚动编制。其它规划由各地、各部门自行编制，报我委审核和备案。
三是试编区域规划。区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是国家总体规划或省级总体规划在特定经济区的细化和落实。“十一五”期间，国家将重点对一些经济联系紧密的城镇密集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等跨行政区的经济区进行规划。为了扩大江西在全国乃至在世界的影响，进一步打响江西生态品牌，保护人类最重要的战略资源――水，充分挖掘鄱阳湖的题材，“十一五”期间，拟试编江西省山江湖规划和江西省环鄱阳湖经济圈规划，由我委会同有关部门完成。
四是改革市县规划。在省和市县规划中，市县规划应该成为最贴近人民、有约束力、可操作的规划。目前，国家发改委正在苏州等六个市县开展规划体制改革试点。初步设想是：在市县一级只编制一个规划，将辖区内的国民经济、城镇体系、基础设施、土地利用、生态环境、公共服务等融为一体。我省“十一五”期间全面启动市县规划体制改革难度较大。对此省里不作统一要求，但鼓励有条件的市县如吉安县先行一步，探索经验。
三、加强领导，精心组织，努力做到“三个到位”
“十一五”规划编制工作是一项牵涉面广、影响深远、任务繁重的系统工程。结合我省实际，做好“十一五”规划编制工作，关键是要做到认识到位、队伍到位、工作到位。
第一、认识要到位。认识到位，关键在领导。我委从去年底开始，结合学习党的十六大精神，就着手开展了“十一五”规划的部分前期研究工作。今年年初，按照省委常委会的要求，提交了本世纪头20年全省经济发展指标的初步设想和主要支撑条件分析。全省计划会议期间，又将《关于江西省实现在中部地区崛起和全面建设小康社会经济发展的初步设想》（征求意见稿）印发给了大家，以期引起各地、各部门对“十一五”规划编制工作的重视。总的来看，各地、各部门对这项工作认识比较到位，提出了本地、本部门头20年经济发展的初步设想，但也有部分设区市至今没有拿出本地经济发展的长远设想。请已经开展前期研究工作的设区市和部门，进一步提高规划工作的社会参与度，充分听取各方面的意见和建议，争取明年年底前形成本地、本行业“十一五”规划的基本思路。尚未开展前期研究工作的设区市和部门，要进一步转变观念，提高认识，迎头赶上。
第二、队伍要到位。中长期规划编制工作涉及面广，工作任务重。从时间安排上来看，大体要经过前期研究工作、基本思路和规划文本起草三个阶段。从涉及的范围来看，包括国民经济和社会发展的方方面面，涉及到政府所有的职能部门。没有一定的具体工作人员，要完成这项系统的工作是不可能的。为了更好地开展全省“十一五”规划编制工作，我委已成立了“十一五”规划编制工作领导小组，委主任、副主任分别任领导小组的正副组长，相关业务处室的负责人都是成员。领导小组下设办公室，由7个同志组成。他们正在紧锣密鼓地开展各项前期工作，下一步，还会陆续听取省直有关部门和各设区市的意见和建议。
21世纪是海洋的世纪，海洋资源的开发越来越引起世界各国的重视，海洋经济日益成为一个国家或地区发展的重要增长极。2011年1月4日，国务院批复了《山东半岛蓝色经济区发展规划》。这是中国“十二五”期间第一个成为国家战略的经济区，也是中国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。蓝色规划的批复实施，是我国区域发展从陆域经济延伸到海洋经济、积极推进陆海统筹的重大战略举措，标志着全国海洋经济发展试点工作进入实施阶段。蓝色经济，即海洋经济，包括为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，以及直接或间接为开发海洋资源及空间的相关服务性产业活动。
根据部署，山东半岛蓝色经济区将要建设成具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区，全面提升对我国海洋经济发展的引领示范作用。作为“十二五”期间国家重点工作，海洋经济的“扬帆”将为东部沿海地区的经济引擎持续给力，促使区域经济触角向海洋全面延伸。山东将为中国海陆统筹发展战略提供先行经验和蓝本。
目前，山东已经有两个区域发展规划上升为国家发展战略。2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，黄河三角洲地区的发展上升为国家战略。一蓝一黄，让山东再次被聚焦。蓝、黄经济区建设顺应了区域结构调整的大势，必将为山东经济文化强省建设注入新动力。
齐鲁涌动蓝色潮总书记两次特别强调
为谋求发展空间，进入21世纪以来，世界沿海国家和地区纷纷将国家战略利益的视野转向资源丰富、地域广袤的海洋，并加快调整海洋战略，制定海洋发展政策，促进海洋经济的可持续发展。2009年我国海洋生产总值达31964亿元，海洋生产总值占国内生产总值的比重达9.53%，新增就业52万人，海洋经济已经成为国民经济新的增长点。
中国如何打造一个以海洋经济为特色的旗帜性地区，是应对国际海洋经济竞争的新要求。2009年4月，总书记视察山东时从战略全局的高度指出：“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”同年10月，总书记再次视察山东时强调要建设好山东半岛蓝色经济区。
总书记将打造蓝色经济区的使命赋予了山东，与山东得天独厚的地理区位优势、资源优势、科技力量、产业层次、基础设施、对外开放等条件分不开。山东是我国重要的沿海省份之一，山东依海而生、向海而兴、凭海而立，有发展海洋经济的独特优势。山东省海岸线长约3345公里，约占全国的1/6，沿岸分布着200多个海湾，可建万吨级以上泊位的港址50多处。海洋空间资源类型齐全，近海海域总面积15.95万平方公里。此外，山东海洋科技力量雄厚，海洋药物研制保持领先，拥有3个吞吐量过亿吨大港，海洋盐业产量、海洋工程业务量、海水淡化装置数量、海水养殖和远洋渔业产量均居全国第一。2010年7月份，山东还被确定为3个全国海洋经济发展试点工作省份之一，并率先编制完成了《山东半岛蓝色经济区发展规划纲要》、26个专项规划和沿海7市规划。
山东一开始就成立了以省委、省政府主要领导为组长的山东半岛蓝色经济区规划建设领导小组和协调推进小组，设立了专门的建设办公室，从体制上强化了对建设半岛蓝色经济区的领导。近两年来，省委、省政府科学谋划蓝色经济发展定位，适时出台关于打造山东半岛蓝色经济区的指导意见，审慎制定山东半岛蓝色经济区发展规划，探索半岛蓝色经济区改革发展试点，推动半岛蓝色经济区规划上升为国家战略。
规划主体区范围包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。2009年，区内总人口3291.8万人，人均地区生产总值50138元。为进一步增强腹地对海洋经济发展的支撑能力，山东省把其他地区作为规划联动区。
这等于将山东经济发展的空间，由山东半岛地区6万多平方公里陆域延伸到近16万平方公里海域，成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分，费云良说。“蓝区”建设更主要的是将经济联系紧密的地区形成一个隆起带，然后辐射带动周边地区发展。为山东转变经济发展方式拓宽了新空间，为山东在“十二五”期间继续保持科学发展、和谐发展、率先发展培育了新的增长极。
“蓝”“黄”双轮驱动 带动未来发展
黄河三角洲高效生态经济区是全国第一个“高效生态”的示范区，而山东半岛蓝色经济区是全国第一个以海洋为特色的经济区。黄三角高效生态经济区发展规划主要是黄河河口向海洋延伸的规划，而山东半岛蓝色经济区规划则是由海洋向陆地延伸的规划。依据规划，山东半岛蓝色经济区的战略定位是：建设具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区。黄三角高效生态经济区的战略定位是：建设全国重要的高效生态经济示范区、特色产业基地、后备土地资源开发区和环渤海地区重要的增长区域。
虽然两区在发展目标上存在较大差异，但“蓝、黄”经济区的建设顺应了区域结构调整的大势，必将为山东经济文化强省建设注入新动力。 “蓝、黄”两区将发挥双轮驱动的效应、起到对未来山东经济发展带动极的作用。
问题之一：城市发展方向雷同化
长期以来，边境城市建设还未能统盘考虑，诸城市之间还未有合理明确的地域分工，边境城镇的直接腹地，由市、县、国营农场、森工局林场等条块分割的体制构成，地方利益的倾向，各自为政的开发方式，使边境城镇各项事业规划和建设发展难以协同并发挥整体效应；由于边境地区开放较晚，开发层次较低，加之多年处于边防前哨为国际重镇，致使工业基础薄弱，经济效益差，第三产业及科技文化落后，边境城市实力较弱，一般均为小城镇。改革开放以来各城急功近利，忽视城市性质的深入研究，致使多数城镇发展方向雷同，诸如“口岸城市”、“商贸城市”、“农副产品加工”城市等。
问题之二：城市规划与发展单纯注重经济效益
当前许多边境城镇在规划与开发中单纯追求容积率和聚集效益，不是见缝插绿，而是见缝插针（房），眼前虽然利润可观，但人居环境差，城市交通对策等大城市问题提前在黑河、绥芬河等沿边开放城市（小城市）出现。
问题之三：重开发区轻老城区
尽管出于加快招商引资步伐，改善投资环境等良好的愿望，不少边境城镇纷纷脱离老城区避建边境经济合作区，致使老区规划建设脱节，开发区热问题不少。
问题之四：影响规划的不定性因素太多，规划人员进退维谷
由于受社会主义市场经济体制的影响，边境城市规划与发展在项目的性质、规模、发展数量与速度等方面均存在着从多的不定性，作为计划的继续和深化的城市规划的适应性已不复存在，按传统规划模式规划人员难以搞出既令地方领导满意，双能通过专家评审的规划方案。
问题之五：缺乏城市特色
近年来边境城镇的建设一哄而上，在缺乏城市设计与风貌景观总体规划控制的情况下，千楼一面众城一面的现象大有一发展不可收之势，边境城市缺乏特色的局面不利于我国树立对外开放的良好形象，也不利于创造陶冶居民良好的城市文化氛围。
问题之六：技术落后，规划方法陈旧
由于，缺乏设备、资金、人才等因素，致使边境地区规划在理论、方法、技术仍沿用50年代以定性设计为主的状况，已远不适应改革开放的需要，急待解决。
问题之七：规划缺乏民众参与
当前边境地区城市规划基本上属于领导与专家规划，以人为主题的规划思想在边境地区刚刚传播，公众参与的意识薄弱，城市规划意识差。
问题之八：忽视对应国家对应城市的研究
知已知彼能战而不殆，但由于多种原因缺乏对对方城市的必要了解，因此不利于与对方城市取长补短的发展有机联系。
问题之九：缺乏对国外边境城市规划的系统研究和引以为戒
国外边境城市的发展模式应为我国沿边开放地区城市规划所借鉴，但目前掌握资料少，难以借鉴参考。
问题之十：土地基本无偿使用与土地有偿使用的盲动性。
当前沿边开放地区城市土地基本上所处于无偿使用状态，城市用地分等定级和控详工作普遍尚未全面展开，但土地有偿出让“试点”工作却已纷纷开始，土地的有偿转让已出现很多问题。
二、背景考察
长期以来，我国沿边地区作为边远地区，受国际关系，方针政策等条件因素的影响，远离国家经济建设中心，其经济发展未能与全国经济发展融为一体，受“打完再建”思想民影响，投资甚省，边远成为沿边地区发展的区位劣势。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿边地区大部分成为贫困落后地区，国家每年需提供大量的财政补帖。沿边地区城市化进程缓慢，城市化水平低下。
“十一界三中全会后”，我国实行对外开放的政策，特别是沿边各地区实施“南联北开、东进西出、全方位开放”战略方针的实施和近几年中国与周边国家关系缓和和正常化，使沿边地区成为与我国南方广东等沿海地区开放门户相对应的发展对外贸易、经济交往、国际交流的地域和口岸。使边远这一劣势转化为区位优势。使沿边地区、城市同沿海地区、开放特区一样，成为我国大陆最具开放开发潜力、发展力的区域和城市。
沿边开放地区城市规划的发展方向分析
社会主义计划经济社会主义市场经济
规划目的计划的深化与继续合理布局项目，主要为生产服务――贯彻规划（贯彻规划原则与国标）与计划相辅相成既为吸引外资、经济发展服务也为创造好的人居环境服务――研究型规划（研究预测疏导综合发展问题）
规划背景影响因素单一性、封闭型复杂性、开放性
把握因素的程度确定性不确定性
对象主体政府与官员除政府官员外，新增房地产商、企业家等
城市建设投资渠首国家投资（目光向上）国家、集体、个人一齐上，还有外商投资（目光上下、内外结合）
土地利用制度主要为单纯的物质形态规划有偿使用
规划核心内容行政手段为主注重综合性的超态规划
规划措施行政手段、经济手段、法律手段、社会手段并重
沿边地区城市发展的动力由比较单一的戍边、开发边境资源的据点向比较多元化的边境经济合作区建设、边境贸易为导向的多层次的经济技术合作、大通道的建设、跨国旅游业的发展、口岸的全方位开通、沿边开放城市的建设等方向转化，社会主义市场经济对沿边地区城市规划对城市规划工作的影响是全方位的，现仅就主要内容概括如下：
由此可见，沿边地区的城市规划工作因沿边地区及城镇的超常规发展而面临着崭新的、前所未有的系列问题，须适时提出新对策。
三、对策思考
对策之一：我国边境长1万多公里，边境城镇建设发展的个性大于区性。地域性即是边境城镇得以存在、发展的个性。
如以黑龙江省边境城镇为例，强调宏观的区域分析，应着眼边境地区开放地区对内与全省、东北经济区、全国，对外与俄罗斯远东与西伯利亚地区、东北亚地区、亚太地区乃至世介经济地带之间的宏观地域关系，摸清边境城镇的位置与交通信息条件的特点与优势，如边境口岸城镇所处的经济地理位置与交通运输条件有陆路、水路之别，陆路中双有铁路、公路之分，其历史基础与现状态势、社会经济条件、交通运输与口岸环境等基础设施条件也不尽相同，因此，必须通过对比等分析论证，才能明确口岸城镇的地域分工，邓其在不同层次地域范围中的地位及应该承担的任务，明确其吸引与辐射的腹地，为合理确定或调整口岸城镇的发展性质、规模及其总体布局提供切实的区域依据，为口岸城镇开发、建设在南联北开的全方位开放格局中能够有的放矢，因地因时制定，进而避免与诸多口岸城镇在发展项目上雷同或一哄而上，避免造成盲动的损失。
对策之二：强调经济、社会、环境效益的统一
妥善处理好边境城镇发展建设的经济效益、社会效益和环境生态效益为中心，创造市场发育的规划软环境，既要充分利用好已有的城镇基础设施，双要节约土地少占良田，还要积极控索土地及基础设施有偿使用的有效途径，从而使边境城镇规划成为边境城镇成长发育为市场经济服务的指南书和科学兰图。
其次，要为边境城镇居民和到边城从事经营活动的客商规划创造一个工作、生活、游息都方便、舒适的空间环境，以不断满足边城人民随着边境城镇经济发展而不断提高的物质和精神生活水平，确定一个因地制宜的、点、线、条、块、面有机联系的绿化生态系统，从而使边境城镇成为能予防减少和克服环境污染、促进边境城镇和区域经济、技术、生态协同发展和良性循环的健康城。
对策之三：强调规划与发展的整体性，重视协同好老区和新区的关系
当前在新的形势下，边境城镇在老区改造和开发区（实质是新区）建设上都存在着新问题，老城区挖潜改造的潜力和步伐与新区拓展应因地制宜按着《城市规划法》所确定的基本原则为准绳，切忌盲动，应以老城区改建为依托，适当开发新区，以整体性为原则统一规划，统一管理，统一建设避免新的条块分割的产生，也减少土良田的占用，提高老城区土地利用率。
对策之四：突出强调弹性，适应多变性
强调弹性规划与设计，处理好影响边境城镇发展的多情景问题，是边境城镇规划适应并服务于发展社会主义市场经济的需要。
在大力发展社会主义市场经济的前提下，边境城镇的建设发展过程中，存在着众多的变化着的不定情景，如国际环境的变化，再如双边国家价值观不同、将导致对合作与开发认识上的难以统一，开发问题单方难以确定，因此这些变化对规划无疑将产生重大影响。
强调弹性设计，是针对传统规划“只集中预测一种的倾向，缺乏弹性和灵活性”的问题而提出的，国境城镇规划在人口、用地规模的预测、总体布局与功能分区规划等方面，应充分贸有余地保持活性，尤其是在用地布局上考虑“相容性”以综合区替代功能区，以保证市场经济条件下，发展项目难以确定，需要滚动发展，从而既能满足现实建设需要，又有为远期、远景的发展奠定规划软环境，而且能增强边境城镇在国防等方面的应变能力。另外，在边境规划期限与实施程序上，应灵活贯彻《城市规划法》及有关子法，规划不一定绝对按10年、5年、近期考虑，而是按目标体系的展开，因时制宜分期滚动实施。
对策之五：因地制宜，创造边境城市特色与风貌
着眼边境城镇所在的微观地域，处理好边境城镇的规划、发展、建设与其所在地域的自然地理环境条件、社会文化条件、经济技术条件、历史条件等的具体关系，因地制宜，挖掘文脉，继承和发扬光大已有优势；进一步创造边境城镇的特色和景观风貌。
对策之六：强调科学性、加强技术进步
加强规划设计的科学性，合理运用现代城市和区域规划理论和定性与定景相结合的方法，是边境城镇规划科学化、合理化的有效保障。
改革开放以来，我国的城市规划工作有了很大进展，科学技术也取得了较大进步，城市规划设计研究的手段在信息论、系统论、控制论和电子计算机等新技术的推动下，在信息储存、统计分析和辅助设计等方面有了新开拓边境城镇规划一方面要适应我国城市规划设计科演技榔展的需要，另一方面为丰富我国城市规划科学技术提供实证。为此边境城镇规划，首先要在系统论、信息论、决策论、控制论等现代科学理论和方法的指导下，建立边境城镇规划设计、管理、决策的信息反馈系统。
应在实践中控索和总结一套适应边境城镇发展规律的实际操作方法，丰富和完善边境城市规划工作系统，以满足边境城镇规划为市场经济发展超前服务的迫切需要，应及时的反馈国内外政治经济形势等有关因素对边境城镇自身发展的影响等相关信息，及时调整、修改、充实、完善、提高边境城镇规划的预见性和可操作性，以过程规划和跟踪规划为各级领导决策当好参谋。
应构造边境城镇规划的方案库，应强调多方案比较和综合平衡，以优中选优的原则适应多情景因素变化和有备无患观点。
对策之七：建立民众参与机制，创造参与环境
多创造民众参与机会并形成制度。强调民众参与强化社会民众的规划参与意识，对制定和实施边境城镇规划至关重要，世界许多城市的调查表明，若市民存在较强烈的主动参与意识，则规划实施在组织管理上将十分顺利，反之，则给规划及实施带来麻烦，甚至会拖延或阻碍规划目标的实现。
强调公共参与，发挥共众参与的自觉性、主动性和积极性，是体现新时期社会主义民主普遍性的需要，将“从群众中来，到群众中去”提高到“公众主动参与规划，规划必须公众参与”是真正体现“人民城市人民规划、人民城市人民建”的迫切需要。因此为了适应和促进公众主动参与边境城镇规划的意识，应注重以下四个问题。首先规划决策和规划编制者应进一步扩大边境城镇社会先遣队是层及热心边城发展的海内外人士的公众参与面，采取协商对话等多种途径主动接纳公众的参与；其次，应贯彻《城市规划法》的有关要求，提高整个社会的规划透明度，形成宽松和谐的规划环境，激发公众的主动参与精神；第三，应普及城市规划科学知训，使公众自学更新观念，树立全局观念，未来观念、深化规划意识，提高规划参与的科学性。
对策之八：强调宏观与微观对接与对等，主动为开放服务
强化对接性，是适应边境城镇所处位置的特殊性要求，适应双方边境区域经济合作与发展的长远需要。
首先应是宏观战略上的对接。沿海特区和城市发展的经验告诉我们，深圳与香港对接，珠海与澳门对接、厦门与台湾对接后的规划、建设与发展取得惹人瞩目的成绩。因此编制边境城镇规划，应首先考虑我方边境城镇和区域所面对的对方城镇和区域的发展态势和战略，如绥芬河等边境城镇所面对的俄罗斯远东滨海边疆区确定了建立国际自由贸易区为目标的“大海参崴规划”，因此在编制绥芬河市总体规划时，如不考虑与之对接的战略，则难以从地域综合协调的角度谋划绥芬河市的外向型经济建设与发展。
其次是微观建设上的对接。俄罗斯非常重视边境城镇的建设，黑龙江省黑河、抚远、饶河、虎林等市、镇结应的俄罗斯城镇在人口规模、城镇建设水平等方面均高于我方，这是涉及到国家形象的大问题。因此从国格心理角度出发，我方的边境规划建设水准起码与俄方边境城镇相对接、对等，可见加强边境城镇规划的微观对接研究，对提高我省边境城镇的景观形象，具有非常重要的作用。
对策之九：强调借鉴性，以国外边境城镇规划与发展的经验教训为戒
“他山之石，可以攻玉”。国外边境城镇的规划、建设和发展经历，为我国边境城镇规划，提供了宝贵的经验，为避免走弯路，应在充分的比较和借鉴中探索一条具有沿边地区特色的城镇规划模式。
例如，美――墨边境地区已形成一个潜在的、爆发性的国际性城市化地区。美――墨边境成对的城市中心或“孪生城市”的增长，被称为“国际化共性现象”，是典型的沿边城市的增长到一定阶段后，边境地域逐渐一体现化且已加入到全球经济体系之中，在此过程中边境城镇既发挥着积极作，同时也存在着不少问题，非常值得我们借鉴，以便超燧指导我方边境城镇与对方边境城镇“共生”的可能性与必要性，为科学预测边境城镇的未来提供研究背景。
对策之十：树立土地经济价值观念，加强控制性规划工作
关键词:城市规划;区域经济发展;“短寿建筑”;公众参与;相互影响
中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0113-02
引言
据国家统计局的新中国六十年系列报告之十公布的数据:中国城市化水平由1949年的7.3%提高到2008年的45.6%,这表明中国城市化进入了快速发展的阶段。高速发展的中国经济使得城市不断扩张和更新,在大量的城市建设实践过程中凸显出了诸多的问题,经济发展与城市规划、城市建筑相互之间的脱节就是其中的重要问题之一。多处“年纪轻轻”的高楼被拆除,规划控制与单体建筑难以在质量上产生直接的对应关系,导致城市缺乏地方特色,缺乏高效合理的城市机能,这都直接或间接影响区域经济的发展。
一、“短寿建筑”的现象
1.近年来出现的“短寿建筑”
2006年11月8日,坐落在卢浦大桥浦东段东侧的宝钢集团浦钢公司十六层办公大楼被爆破。浦钢大楼始建于1987年,是当时浦东地区第一高楼。
2007年1月6日,旅游名城杭州美丽的西子湖畔,二十二层、67米高,设计寿命为一百年,有西子湖畔第一高楼之称的浙江大学湖滨校区3号楼,在仅仅走过它生命历程13年的时候,被爆破拆除。
2007年1月7日,曾经被作为海滨城市青岛标志性建筑之一的二十四层大楼铁道大厦,在爆破声中轰然倒下。
2009年11月30日,建于1996年,是一栋高八层,总面积为12000平方米的单体建筑北海富丽华大酒店副楼实行了爆破拆除,这是北海有史以来爆破的最大的单体建筑。
2009年12月15日,广西最高单体建筑柳江路2号二十二层公寓为广西最高单体建筑将进行爆破。
全国各地相继有多座“年纪轻轻”的第一高楼被拆除,几乎每次都引起强烈反响。中国是个发展中国家,经过三十年的改革开放,虽然面貌发生了巨大的变化,但还不富裕,人均占有资源在全世界很低,经济建设必须坚持走艰苦奋斗、勤俭建国的道路。即使是发达国家,有哪一个把造好没多久的建筑砸了?这种不断地拆楼盖楼的做法违背了科学发展观,严重损害人民利益。“贪污和浪费是极大的犯罪”的话令人深思。
2.造成“短寿建筑”的分析
将高楼的短寿解释为政府规划部门目光的短视和节约意识的匮乏固然没有错,城市建设要量力而行,有钱搞城市建设当然好,但要符合当地的经济能力。目前,大多数20世纪80年代初期建设的住房已面临着大量拆除的阶段,这也是为什么中国的GDP已连续多年地保持着10%左右的高增长速度,但国民财富的增加却远远地低于GDP增长速度的原因,我们在做大量的重复工作“建设―拆除―再建设”的过程,虽有GDP增长,却没有存量增长的原因。
资源的短缺是许多国家都在认真研究和对待的问题,而建筑的重建拆除和建设,无疑是对资源的最大浪费,与中国建设节约型、可持续发展国家的目标背道而驰。许多国家在认真做长远规划,严把质量关,以确保建筑物长寿。比如在英国,不仅建筑质量受到高度重视,规划、设计也经过详细论证,其建筑平均寿命高达132年,居世界首位。中国目前的住宅建筑平均寿命仅为30年。相比之下,我们的建筑的平均寿命过短。
鉴于建筑的浪费愈演愈烈的现象,建议有关部门应该通过立法,对这一现象进行严格的限制和规范。一方面,当某一建筑物要被拆除的时候,政府必须举出详细的理由,以证明建筑物的拆除是必要的和有益的,然后再经过权威机构的论证和公开的听证程序,审核政府举出的理由是否属实和充分。另一方面,也要制定出严厉的惩戒条款,对违规肆意拆除建筑物的行为进行问责,让相关行政部门的人员为违规拆除行为付出高价成本。
二、提高城市规划的科学性和严肃性
有规划专家认为,造成短寿建筑问题的根本在于城市规划的改变。一些地方政府在土地带来的巨大商业利益诱惑下,城市规划服从所谓的经济“大局”,缺乏科学性、前瞻性和持续性,存在着“纸上画画,墙上挂挂”的现象,领导一换,规划重来。拆还是建,往往只在于由潮流引领的价值取向,甚至在某些领导的一念之间。对于地方政府而言,建筑的拆除和建设,可以推动GDP的增长,同时,土地出让也能获取巨额收入。
城市规划是一门预测性的科学,它是根据城市需求制定的城市发展思路。因为其具有明显的预测性,所以并不能保证最终规划的结果十分准确到位,这种不确定性主要是由于受到城市发展的大环境制约。在当前社会,经济全球化与区域一体化是世界经济发展的主流,经济的高速发展使得城市需求不断增长,在发展过程中也导致了城市化进程中的一些冲突与矛盾。
国家开发银行专家委员会常务副主任王大用2004年在《中国城市规划中的若干国情问题》一文中指出,当较大规模的城市建设开始后,很多城市仓促规划,往往没有经过充分的科学论证,而且常常因地方政府领导人的变更而变更,没有用地方法律规范城市长远规划,规划的严肃性和长期性不够,使规划存在许多缺憾。一座建筑物的缺憾容易弥补,实在不可弥补,拆掉重建也能做到。
三、城市规划与区域经济发展相互影响
1.区域经济发展为城市规划奠定坚实基础。同一区域的城市由于在经济发展,资源利用,物流,交通,人才和科研等领域有着许多共同特点并相互依赖,所以区域经济的发展对该区域的城市规划和城市建设起着非常重要的作用。城市空间发展战略规划,是整个城市规划的龙头,起着先导、主导和引导作用。完善空间发展战略规划,关系到区域发展布局、产业发展布局、城乡发展布局、基础设施建设布局、资源有效开发和利用布局、生态环境保护和建设布局。
2.城市规划建设是区域经济发展的增长核心和动力源泉。城市规划建设作为一个扩大投资,推动消费,促进发展的过程,其本身就是一种经济活动。通过城市建设,可以带动房地业、建筑业、商业等十几个相关产业的大发展。主要表现在以下几个方面:
一是基础设施建设。城市基础设施建设对区域经济的影响主要体现在其对区域产业经济的影响上。城市规划可以通过对城市基础设施建设的规划和布局,引导区域经济的发展方向,在城市的空间结构上培育新的经济增长点,完善经济功能布局,使城市的经济环境更加适应现代化城市的发展需要,确定城市建设的开发方针,统筹安排大型基础建设项目的选址和投资环境的选择,发挥城市整体投资利益,实现城市规模经济效益。二是产业结构调整与布局。城市规划通过设计新的城市空间模式,对产业结构产生重要影响。随着城市功能结构将发生显著变化,城市规划在经济结构的空间深化调整中产生深远的影响。三是土地配置与价格。作为城市规划最重要的内容之一,城市土地使用规划可以根据城市的社会、经济结构,以城市的未来发展目标为准则,科学地设计城市空间布局,合理地配置城市用地结构,有效地调控城市土地价格,提高土地集约化水平,保证区域经济在符合长远利益和公共利益的前提下,得到持续快速健康发展。四是就业问题。城市规划可以通过宏观地调控手段来解决城市中的就业问题,减轻城市就业压力。城市规划是政府行为,是一定区域政府引导和协调区域城市合理发展和布局规划,要考虑到城市发展的连续性,使区域经济发展和布局规划将更为准确。
四、如何利用两者的紧密关系促进区域经济与城市规划的协调发展
1.正确处理城市规划建设和经济发展的关系。城市规划科学合理,以科学发展观为指导,搞好城市空间战略规划,就会促使人人节约城市建设的成本,提高城市的综合功能;否则,就会影响城市的功能发挥,降低城市建设的档次和品位,进而影响城市与周边地区的交流联系,干扰区域经济的正常发展。
2.正确处理经营与管理的关系,坚持以城市经营带动城市管理。在城市建设过程中,城市规划管理具有承上启下的作用,所以,应该充分发挥城市规划管理的功能,简而言之,城市规划管理就是城市建设过程的协调者和组织者。一个城市建设的好坏与城市规划设计水平的高低有着直接关系,因为城市规划设计是城市建设的基础。在政府财力投入不足的情况下,要想加快城市规划和建设发展,必须充分利用市场经济手段,创新机制,走市场化之路,实现城市自我积累,自我增值的良性发展。
3.正确处理城市间合作与文化认同的问题,是城市建设与区域经济协调发展的重要条件。美国城市建筑学家刘易斯・芒福德有句名言“城市是文化的容器”。不同的城市面貌、街道景观,是我们区别、认识不同文化最直接的途径。
4.正确处理城市公众参与城市规划,体现以人为本的理念,构建和谐社会。公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策,它强调公众(市民)对城市规划管理过程的参与,实现城市空间的合理分配,实现可持续发展。城市规划中的公共参与,是城市市民以帮助、评判等多种方式参与编制城市规划的任何一个过程,城市市民参与具有层次性,其最基本的层次是对规划的活动的舆论作用,最高级的层次为市民亲自参加城市规划编制和实施的全过程,即真正意义上的人民城市人民规划、人民建设和人民管理。
结语
城市规划是指对城市的空间和实体发展进行的预先考虑。其对象偏重于城市的物质形态部分,涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。而区域经济是以不同的地域单元为基础,依照社会劳动的地域分工原则,在充分发挥本区域优势的基础上建立起来的具有区域特色的地域性经济。区域经济是城市规划建设的基础,城市规划建设是区域经济发展的条件,二者相辅相成,相互促进,协调发展,走可持续发展道路,并使中国的城市乃至国家建设朝着有序、稳妥地方向不断的推进。
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一、中西部经济区域的范畴划定与统筹规划协同发展的必要性
（一）中西部区域发展范畴的划定
从目前行政区域和自然地域划分的角度，该区域主要是以沿黄河流域和土默特川平原及河套平原、京包铁路沿线为地域依托并形成的六市行政区域：即呼和浩特市、包头市、乌海市和巴彦淖尔市、乌兰察布市和鄂尔多斯市；该地区既有自治区的中心城市，也有区内的大工业城市和中小发展城市，还有经济相对落后的旗、县、区、镇；现有6座城市包括34个旗、县、区；共有人口1047.5万；占全区人口总数的44%，从经济规模总量看该地区2003年国内生产总值共计1508.5万元；占全区国内生产总值的70.1%，其中该地区的第一产业增加值、第二产业增加值、第三产业增加值分别占到自治区一、二、三产业增加值的46.5%、76.3%和75.2%。
该区域经过近几年的开发建设，综合经济实力显著增强，特别是以包头市、呼和浩特市和鄂尔多斯市为代表的城市经济发展明显加快，经济增长速度正步入全国城市发展的前列，为带动区域经济的加快发展奠定了必要基础。目前，已经形成了以冶金、煤炭、电力、化工、能源、机械制造、交通运输、现代电子和生物制药、通信等重要支柱产业为主的现代工业体系，一批具有各自鲜明特色的高新技术工业园区和农业示范园区也已初建规模，该地区已经成为我国西部和内蒙古充满经济活力和竞争优势的经济战略区域。
（二）统筹规划、协同发展的必要性
鉴于目前行政区域划分体制所限，中西部地区综合经济的区位优势还没有从整体发展上体现出来，区块分割的经济发展状况还十分突出，并且正在出现日益加剧的地区经济不平衡现象和非正常的不协调竞争局面，使得许多产业结构类同，发展项目趋同、资源利用不平衡等。一些地区盲目投资小钢铁、高载能重污染工业项目、盲目地扩大电力投资已经加剧了区内资源紧张、能源浪费、环境污染的发展态势，并引起国家有关部门的高度重视。有些低水平的重复建设将受到国家宏观调控的政策限制。从这一点来看，将中西部地区统筹规划、协同发展，对于保护地区经济的快速健康发展和坚持科学发展观及优化产业结构和布局是十分重要的。
坚持科学发展观，协同中西部区域经济的快速发展应当是全区“十一・五”规划中的重要内容，统筹规划、协同发展有利于发挥该地区的富集优势、进一步拉动地区的经济投资，有利于形成自治区乃至中国西部的一大特色经济区和重要的经济隆起带，同时，也有利于进一步优化这一地区的产业结构和区域战略布局，为自治区经济实现跨越式发展增添活力和后劲。
二、统筹规划、协同发展的总体设想与发展重点
我区中西部地区开发建设和协同发展总体上应该坚持科学发展观，要突破原有的行政区划界限、依托资源优势和环境条件，从经济一体化的发展角度合理确定产业布局、拓展建设思路，以发展高新技术和现代工业体系及高效生态循环经济为重点，坚持统筹规划，合理布局发挥优势、协同发展，突出大中城市的经济辐射功能，全面突出快速提升的原则，力争用5-10年的时间，形成以呼和浩特市为中心城市，以包头市、乌海市、鄂尔多斯市和乌兰察布市增长极点的现代经济发展区，带动所属旗县经济的全面发展、以整体区位优势参与西部大开发和国际国内竞争，并在全区率先实现小康社会的发展目标。
在发展重点上除原有的基础产业、能源工业和重工业体系外，要加快城市规模发展的重点建设项目，进一步规划发展好旗县经济和中小城镇建设，要建立现代农业城镇综合成片开发建设的新型投资体制和运营机制，把农业产业化放在突出位置上科学规划、重点发展；把现代农业观光旅游和地区文化发展结合起来，建立现代都市农业经济发展示范区。要继续抓好交通网络建设，要加强城市发展的统筹规划，特别是对于县级城市和城镇建设，更要进行合理布局，加强城市的基础设施建设，要使经济发展和城市生活有机结合起来。
区域发展规划既要体现中心城市和大中城市的经济功能，又要突出各盟市特别是县域经济的发展特点，要正确处理好区域经济的整体发展与独立城市和县域经济发展的关系，要强化产业互补优势，减少或避免产业同构问题，要规划好现代农业产业化发展方向和重点培育的产业化项目、重点加快巴盟地区现代农业产业示范区的建设，要把农业区位优势转化为经济发展优势；要进一步促进乌兰察布盟落后地区的农牧业发展和经济增长。
三、几点对策
（一）建立跨行政区组织协调机构和运行机制
加快中西部地区统筹规划、协同发展客观上要求各行政区之间必须有着密切的关联和高效的协同性，特别是目前条块分割的管理体制和各地常以地方利益为重的情况下，就更加需要设立高层次和具有调控能力的协调组织机构，建议自治区政府成立我区中西部区域经济协同发展战略领导小组，由自治区政府主席或分管副主席牵头，自治区各有关部门及所属地区盟市主要领导参加，同时吸收各有关领域的专家、学者、共同负责研究制定统筹发展规划思路和政策措施、协调解决重大问题，督促落实重大建设项目、促进经济一体化的发展。
（二）加强在宏观发展框架下的区域规划工作和规划实施体系建设
建议自治区发改委根据自治区中西部区域经济统筹规划协同发展的要求，结合自治区“十一五”发展规划、组织各有关经济规划部门和专家、学者研究制定区域经济规划实施战略，并形成由自治区人民代表大会审查通过的法定文件，予以公布并由相关地区依照执行。同时，建立必要的规划实施监督体系，各级人大代表、跨行政区域组织协调机构、有关政府部门、各参与协同发展的行政区和有关专家学者等都应成为主要的监督者。只有在区域规划和规划实施体系建设确立后、跨行政区的经济协同发展才能够有序而稳定地进行。
（三）建立区域经济统筹规划、协同发展的统一开发体系和联席会议制度
区域经济发展正在成为带动经济社会全面发展的重要动力。建立统一开发体系对于有效发挥各区域内的经济优势是十分必要的，建议各相关盟市要在自治区的统一领导下，加强关联产业项目的协调发展，要在互惠、互利、共谋发展的原则下扩大相互间生产要素流动，形成优势产业互补，资源充分共享的有利局面。要建立协同发展联席会议制度和区域经济发展研讨会制度，就区域发展相关联的重大问题开展研讨、共同制定协商措施。
我国的城市规划工作基本是50年代初从原苏联引进的适合于集中式计划经济体制的一套理论、内容和方法，自80年代实行改革开放的政策以后，促进了城市规划的改革，但市场经济新的体制仍给城市规划工作带来很大影响和冲击，主要有以下几方面。
1.国民经济成份多元化从去年底开始，我国试用新的经济类型标准，将经济成份划分为国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港、澳、台投资经济和其他经济等9种类型。各种类型的经济有着各自经营方式和特点，不同类型的经济可以用不同方式组合经营。多种经济成份和经营形式的企业都进入市场，平等竞争，共同发展，城市经济异常活跃，不仅使城市经济结构、产业结构都发生了新的变化，同时也给城市发展与建设注入了新的活力。过去在规划项目上单纯依靠国家投资及计划安排，而现在是多种经济成份并存。因此在制定城市发展战略、确定城市性质、规模以及用地布局、规划实施步骤和措施、规划管理等环节都要充分重视这个因素。
2.城市土地有期有偿使用制度的改革实行土地有期有偿使用就是把土地这一生产要素纳入市场经济的轨道，利用级差地租和使用价值规律作用，促成城市土地功能的组合与调配及结构的不断完善，发挥土地的最大效益。城市规划的核心内容就是城市土地的合理利用与分配，如何运用级差地租原理，优化城市用地结构和用地布局，来适应土地有期有偿使用制度的建立，这是摆在城市规划工作者面前的一个新课题。特别在当前城市土地出让转让中，有些城市不按已有的规划来审批土地，或者还没有作出规划就出让土地，出让签约后才指定规划部门进行规划设计。如何加强城市土地出让转让的规划管理，这也是城市规划界需要重视的一个问题。
3.房地产业的发展房地产业的发展促进了市场体系的完善，促进了城市投资环境的改善，为经济发展提供必要的基础条件，促进了城市土地资源的优化配置。在城市规划指导下进行的房地产开发，促进了城市规划的实施，在实践上突破了旧城改造难、用地结构调整难的关口。城市规划如何加强对房地产经济的研究，开展城市土地分等定级工作，并与有关部门共同进行地价和土地开发投入产出的测算，来适应房地产业和房屋商品化的发展，这也是一个新课题。
4.各类开发区的设立设立各类经济技术开发区、科技工业园和旅游度假区，在规划布局合理的情况下，集中力量搞好基础设施，’实行优惠政策，创造良好的投资环境，吸引外资，是我国改革开放的一项重要措施。但是经济技术开发区的规划指导思想、原则、内容和编制办法等是需要认真研究的新问题。一些开发区根本没有经过详细的可行性论证，就盲目“圈地”;有的虽有规划，但未履行报批手续;有的远离市区，既无依托，又无便捷的交通;有的沿公路两侧发展，影响交通;有的选址不当，违背城市规划原则，把不该占用的地段划分为开发区等等。如何加强各类开发区规划审查与管理，这也是需要引起足够重视的一个间题。
5.第三产业的发展第三产业的发达程度，不仅是衡量一个国家国民经济的重要标准之一，也是衡量一个城市综合功能的重要标志之一。从大多数发达国家的大城市来看，第三产业收入在国民生产总值中的比重和第三产业就业人口在全部就业人口中的比重都已分别超过60%与70%。我国第三产业发展速度与发达国家相比有很大差距，但也具有很大潜力，因此，在90年代第三产业将成为我国调整范围最广、发展速度最快的产业。在过去的规划中，对发展第三产业考虑不足，城市服务人口比例偏低，用地偏小，公建的设置靠千人指标定额不仅内容不全，而且这些指标大大落后于实际的需要。在市场经济体制下，第三产业的发展，会对城市人口规模、人口分类以及城市产业结构和用地布局等间题带来一些新的变化，这是城市规划需要认真研究的又一新课题。
6.城市体系的建设市场是市场经济的载体发展市场经济，必须大力培育市场，健全市场体系。这不仅要发展消费品市场和生产资料市场，而且要培育债券、金融、劳务、技术、信息、保险、房地产等各种要素市场。同时要打破条条块块分割、封锁和垄断，进一步形成与国内、国际市场相结合的开放的市场体系。目前，国家有关部门已提出要建设若干农副产品全国性市场，正在探索建立工业品全国市场，许多省(市)也都提出要建立省(市)级区域大市场。各类市场的建立，对规划布局、用地分类和定额指标影响很大，需要认真探讨，原规划中只考虑农贸市场，显然是不全面的。
7.流动人口的增加在市场经济下，人们的经济活动、社会活动将突破地域、宗族和行政区划的界限，相互交往更加密切，城市流动人口将会越来越多，城市人口构成正发生新变化。现在一般城市一的流动人口都在2。%一30%，县城一般在50%以上。众多的流动人口对城市公共服务设施和基础设施的规模、数量、标准及其布局都会产生很大的影响，需要引起规划界认真研究。原规划考虑人口规模时，忽视流动人口，这也是不全面的。
8.企业转换经营机制和自的逐步落实在市场经济体制下，企业作为市场竞争主体，是自主经营、自负盈亏的生产和经营单位，企业主要按市场要求，作出生产经营的各项决策，自主地进行生产经营活动，这是市场经济最基本特征之一。1992年国务院施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就明确企业有14项权力。随着这些权力落实，城市中大批原有企业可利用自筹资金进行技术改造，扩大生产规模和品种，自行决定招工人数，有的还大力兴办中外合资合作联营企业、股份制企业、房地产开发公司、贸易公司，商场、旅馆、饭店纷纷建立，城市用地和建设量都大大增加。原来规划按计划经济模式分析研究城市产业结构、产品产量、职工人数及企业用地指标等一套办法显然不适应了。城市规划既要保证企业自的发挥，又要使企业的各项建设活动纳入城市统一规划和管理的轨道，防止各自为政、违法建设的产生。这又是规划界面临的任务之一。
9.对外开放的扩大和经济发展战略的转移目前我国对外开放的地域不断扩大，在继续提高沿释地区开放强度的同时，已向沿边、沿江和内陆省区扩展。对外开放的领域由工业、农业逐步扩大到金融、保险、商业、旅游和房地产等行业。全国开始向多层次、全方位的开放格局发展。国家在大力发展东部沿海地带的同时，开始向中、西部地区倾斜，特别是在发展乡镇企业等方面进行重点扶持，加决了全国生产力布局由东向西逐步推进的经济发展战略步伐。这些政策都直接或间接影响着城市发展战略、产业结构和空间布局，城市规划如何从宏观上指导生产力和城镇的合理布局，以此带动区域经济的发展，巩固和发展全方位开放的格局，是一项需要统筹研究的重要课题。
二、城市规划必须适应市场经济发展需要
(一)切实转变城市规划观念
解放思想，转变观念是市场经济发展的客观需要，也是城市规划学科本身发展的需要，更是城市规划者工作的理论依据和指导思想更新的需要。观念的转变大致有如下几方面:
1.要强化市场经济意识首先要树立市场经济的思想，学习市场经济的有关理论，并运用市场经济的客观规律，来指导城市规划工作，促进城市规划事业的发展;其次要扩展城市规划视野，拓宽城市规划领域，积极主动地参与城市各项经济活动，如经济区域规划、城市土地分等定级和地价的制定以及房屋开发和土地开发投入产出的测算等;第三，城市规划和管理本身要充分考虑和利用市场经济的作用，规划的核心内容要研究资金平衡问题，各种规划要有投入产出的估算。
2.要强化区域意识市场经济下的区域经济是一个突破了行政区划界限，多领域、多层次、多形式的联合与协作。城市是一定区域范围的中心，区域经济发展是城市发展的基础，城市发展产生的辐射力影响又推动区域经济的发展。因此要转变就城市论城市的狭隘观念，树立从一定区域范围来研究城市发展的区域观念。城市规划要积极参与不同层次的区域经济规划，搞好城镇体系的合理布局。
3.要强化开放意识目前世界经济的区域化、集团化、互补化趋势正在加强，我国多层次、全方位的开放格局正在形成。城市是改革开放的主要窗口，因此城市规划必须增强开放意识，在研究城市经济结构、产业结构和发展战略等重大问题时，不仅要立足本地、立足国内，而且还要面向世界。不仅要考虑国内市场，而且还要与国际市场接轨，并积极开拓国际市场。
4.要强化综合意识现代城市是一个多系统、多层次的高度复杂的综合体，城市规划要转变过去那种偏重研究工程技术的单纯物质环境的观念，要重视对经济、社会、文化等各方面发展间题的研究，规划的内容不仅是用地和建设的规划，还要逐步深入到经济、文化、科技、政治、社会等各个领域。
5.要强化动态意识市场经济与计划经济有一个很大的不同，就在于市场经济是一种在变幻不定的市场中有应变能力、伸缩能力的经济，是一种富有弹性和可塑性的经济，城市的发展是以城市的经济发展为依据的。因此要改变过去规划一味追求终极目标最优化，搞得过死、不留余地的静态规划观念，使城市规划成为一种既有长远的战略设想，又有分阶段的实施目标，并根据市场经济的发展要求，适时进行调整和补充的滚动式的动态规划。对长远的城市发展方向、规模、空间布局等战略布署，宜粗不宜细，要留有余地，增强规划的弹性和应变能力。
6.要强化竞争意识随着市场经济的发展，现在许多城市重要地段的规划设计都是实行招标、投标、择优选定规划设计方案。采用公开竞争的办法可以不断提高规划设计水平，因此城市规划也要引人竞争机制，增强竞争意识。在城市规划主管部门把住资质管理的前提下，应逐少打破各城市一家规划设计单位垄断的局面，逐步放开规划设计市场，允许国有、集体、中外合资、民营等多种所有制规划设计单位并存和平等竞争，逐步建立富有活力的规划设计市场体系。
7.要强化时效意识在市场经济体制下，“时间就是金钱”二“效率就是生命”的观念在深圳等沿海经济特区得到充分体现。如果没有时效观念，到手的财富也会付之东流。因此城市规划者必须树立强烈的时效观念，各类规划编制和审批都要高效率、快节奏，缩短周期，节约时间，提高效率，这样才能适应市场经济快速节奏发展的步伐。
8.要强化超前意识在市场经济体制下，由于投资渠道发生了重大变化，城市建设项目、资金来源、建设方式等日趋多样化，要使城市各项建设纳人城市统一规划和管理的轨道，保证城市合理、有序、协调发展，关键是要做好超前性的规划工作。凡是城市准备出让的地块、开发区、城市中心区等都要超前编制好控制性详细规划，城市总体规划也要根据市场经济发展需求及时调整或修订。
9.要强化法制意识市场经济是一种以法律为规范的经济。失去法律规范作保证，市场经济就会处于混乱、无序状况，因此，国家需要通过法律、法令、条例等手段进行合理的必要的行政干预和调控。在市场经济体制下，一些企业或单位(特别是外商)为了单纯追求最大经济效益而不顾社会效益和环境效益，他们的要求往往与城市规划有矛盾。城市规划代表城市整体利益和长远利益，不可能照顾到每一个人或一个单位的局部利益。那么城市规划如果仍然采取过去那种以行政的人治管理办法来处理上述问题就不适应了，必须依靠各种行政的、技术的，经济的法律法规来协调各方面的关系，保障城市的整体利益和长远利益。因此，城市规划工作者必须强化法制意识，熟悉和掌握城市规划的各种行政的、技术的和经济的法律法规，并运用这些法规来处理好城市建设的各种矛盾。必须坚持原则，严格依法办事，坚持城市的整体利益和长远利益，决不能在金钱面前和在某些行政的压力下，一味迁就一些单位(特别是外商)不合理的要求。
10.要强化服务意识在市场经济体制下，转变政府职能是最重要的环节之一，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。城市规划是一项政府职能，要为经济建设提供服务，这种服务是通过规划方案的制定和实施来实现的，而规划方案的实施必须通过规划管理这个环节。因此要树立规划管理与规划服务一致的观念，寓管理于服务之中，一切要为经济建设服务，一切为建设单位服务，并要主动服务，超前服务，以优质的服务强化管理。最后必须强调，在转变观念的同时，城市的基本原则，城市规划体现城市综合效益，即城市经济、社会、环境三个效益的统一，体现城市整体利益、长远利益，城市规划是政府的职能和行为并应具有权威性、严肃性是毋庸置疑和只能加强不能削弱的。
(二)改进和完善城市规划编制内容和方法
1.进一步充实、完善和深化城市规划的内容
在城市总体规划中，首先要重视城市发展战略的研究，研究城市发展战略应从发展市场经济的战略高度，立足长远，立足区域，面向国际。其次确定城市人口规模要考虑流动人口的因素，要留有弹性。城市人口分类要破除以往按照基本人口、服务人口和被抚养人口三种类型的分类方法，建议采用一、二、三类产业人口划分方法，以便和国际通用标准相接轨。第三，城市用地评价不仅要考虑工程地质和水文地质因素，同时还要做好用地区位优势分析和评价以及分等定级工作，建议补充用价格等高线表示的地价级差图。城市用地分类要划出各类市场用地和商业用地，并要提高其用地比例和标准。城市用地功能分区和布局要运用级差地租原理进行优化，把能够创造经济效益(物质财富)的土地的产出率高低与地价高低大致对应起来，使用地的区位和使用性质与土地价值高低直接挂钩。各类用地性质也不能太单一，要有一定的互换可能，即要有兼容性。第四，城市总体布局结构和各项经济技术指标等都要留有一定的余地，富有可塑性。
详细规划可参照温州市的做法，重点是要做好控制性详细规划。一是要改变传统的摆房子的规划方法，依据建设地段的使用功能和接近交通与居民难易程度，来确定不同的房地差价或基础设施费用，进而来确定各类建筑面积的比例和各项经济技术控制指标;二是打破传统规划按千人指标来拟定公建设施、商业用地数量和建筑面积指标的做法，而是依据地段不同功能和土地开发资金平衡的原则来拟定;三是根据建设地段的使用功能、建筑密度、建筑高度、容积率和绿地率，着重研究基础设施和公用设施的配置要点与设计要求，研究提出各地块的空间景观与环境设计要求。
要把城市新开发区和旧城改建地区的道路、交通、给水、排水、邮电通讯等基础设施的专项规划超前做好。当前要十分重视市场体系、商业网点等公用设施专项规划的编制，以适应市场经济发展需要。
2.进一步改进城市规划的方法和手段
在规划程序上，既要按总体、分区、详细、修建规划的正规程序进行，又允许几种规划交叉进行。在编制方法上，既要采取领导决策与专家评价相结合，由规划设计单位单独编制，又可采取管理部门与规划设计单位共同编制，还可采取集规划管理与规划设计职能于一体的一些小城市规划部门自己直接编制规划。在技术要求上，既要遵循国家统一的技术规定编制规范化的规划，又可按建设急需，因地制宜，灵活掌握，采取不同标准，编制粗线条规划。在工作手段上，要积极采用微机和遥感等先进技术，提高规划的科学性。
(三)强化和完善城市规划管理
当前，城市规划管理急需重视的问题是:
1.尽快建立健全城市规划法规体系并严格执法
市场经济在一定意义上说就是法制经济。愈是发展市场经济，愈是要加强立法、执法工作。因此，必须进一步强化城市规划法规体系建设，尽快建立健全以《城市规划法》为主体的国家立法与地方立法、基本法规与专项法规、行政立法与技术立法相配套的城市规划法规体系.针对当前的热点间题，要尽快研究制定各类开发区规划管理、城市房地产开发和城市建设综合开发的规划管理的具体办法，引导各类开发区和城市各项建设健康发展。同时，城市的各项用地和建设，要严格执行《城市规划法》规定的“一书两证”制度，要加强执法检查，做到有法必依，执法必严，违法必究，保证城市各项建设按城市规划有序进行。
不仅如此,记者还获悉,中部省份河南也在编制规划。“承东启西、联南通北的关键位置。”河南大学教授王发曾表示,区域格局正在发生深刻变化的今天,河南也不愿被遗忘。
事实上,随着西部大开发新十年被圈定,在此之前的一两年内,区域经济规划已鱼贯而出,长三角、珠三角、环渤海等“经济圈”陆续划定,13个区域发展规划相继上升为国家战略。
“这些区域性政策的制定,绝不是杂乱无章的,不是说地方的领导一跑,就能够上升到国家战略。”在最近一次国新办新闻后,发改委地区经济司司长范恒山告诉记者。
据范恒山透露,作为国家战略的区域规划,并非是简单的地方博弈结果,而是始终按照三条线索来推进:加快重点地区发展、落实重大发展战略、围绕地区区域开拓空间。
在新经济地图形成之时,各个区域内部的整合、提升、嬗变,区域发展从来都是一部大戏,小圈圈带动大圈圈发展的大戏,且已形成东、中、西部并行的新区域经济版图。
中国不断呈现新经济地图
“首先,上升到国家层面的规划所选择的地区,体现了国家战略指向;其次,体现了地区的比较优势。”范恒山曾撰文指出,长三角就是把国家要求落实到了地方规划中。
而发改委已公布的《促进中部地区崛起规划》,将成为未来5到10年中部地区发展的纲领性文件,目的是将把中部的潜在需求转化为现实的市场需求。最近几年,国家较多地使用了区域政策,有助于经济的可持续发展。
这场罕见的高层级行政区划调整,目标则直指行政为经济让路。 “与上一轮县改市不同,此轮区划调整的行政层级更高。”广东省城市发展研究中心主任宋劲松认为,在一个国家区域经济一体化的过程中,必然会出现产业集群、城市群等过渡形式,政府必然会给予一些促进产业发展的优惠政策。
“国”字号规划不会遍地开花
“下一步,西部大开发将掀起新一轮的高潮。”一位税务专家说。7月5日到6日举行的西部大开发工作会议上传出的消息称,能源资源优化利用、环境生态补偿机制和公共服务均等化成为下一个10年发展的关键词。
不过,二季度经济发展速度回落,经济运行的复杂性出人意料。这从决策层的行动不难看出,6月29日至7月9日,中央和地方层面召开的经济形势座谈会就罕有地达到6次。
此轮调研始自5月中旬在天津的考察,进入6月、7月显得更为迫切且密集,中央领导分赴9省市,足迹遍布东部沿海、中部地区以及西部内陆等区域。
值得一提的是,考察中“加快经济发展方式转变”被决策层屡屡提及。一位参与过考察的官员告诉记者,这轮调研与近期国家批复的区域发展规划紧密联系。
7月9日至11日,总书记在河南考察了3家国有大型机械制造企业;在6月26日和7月2日分赴浙江、湖南考察等;副总理在河北对新能源汽车、装备制造企业开展调研。
在此次调研中,战略性新兴产业得到前所未有的重视。决策层强调,大力发展战略性新兴产业,包括新能源、节能环保、生物医药、信息网络以及高端制造产业等,是加快经济发展方式转变的重要内容。
节能减排也是转变经济增长方式的重要方面。在天津考察时强调:一要严控高耗能、高排放:二要用法律手段推进节能减排。“这样的区域调研选择,显然颇有深意。”多位经济学家这样评价。
“上述区域已是我国经济发展的重点。”有专家建议,今后国家应该把缩小差距落实到一些更有实质性意义的指标上,比如人均收入的差距、人均GDP的差距、公共服务均等化。
早在5年前,广州市就撤销了东山区、芳村区,设立广州市南沙区、萝岗区。有专家认为,正是5年前广州成功的行政区划改革,给经济发展腾出了足够的空间。
“区划合并后,可以减少政府编制。”广州社科院城市公共研究所所长刘江华表示。
在回答“中国经济为什么企稳回升”的问题时,范恒山不假思索地说:“是一个个地区政策支撑的。”
而对区域规划是否会像撒胡椒面一样的疑问,范恒山给记者的明确答复是:“‘国’字号规划不会遍地开花。”
事实也证明,不同的区域规划改变了长期以来东部增长速度超过中西部的格局。自2008年开始,中西部和东北的增长速度超过了东部。“未来上升到国家规划层面的地区,经济增长的势头还会加快。”范恒山说。
区域圈打造驶向深水区
“尚未有规划的省份,也纷纷加紧报制。”陈德敏说。据范恒山介绍,就目前的情况来看,由于国家战略的规划或者政策性文件大体来源于两方面:一是源于国家层面的区域性政策文件,二是地方的实践探索。
一位发改委官员透露,在审批区域规划的过程中,始终按照三条线索来推进:加快重点地区发展、落实重大发展战略、围绕地区区域开拓空间。
具体操作方式是,地方把自己制定的方案上报给中央后,一般由发改委组织上百人的团队实地调查,与地方协商制定方案。现在已出台的规划无非两类:一是培育经济增长极,如长三角、珠江三角等;二是特别重视不发达地区的规划。
“这一轮中央政府批复的区域规划中,并不是着眼于给这些区域多少政策优惠、多少投资项目,而是给予更多的制度创新和实验的自力。”上述发改委的官员说,如果每个区域都批复一个规划,根本不现实。
在区域规划的背景下,中部6省、成渝地区得到国家资金和政策的高度关注,大量基础设施建设工程的开工,成为拉动我国经济增长的主力军;而经济增幅放缓的东部也没有停下来,如上海“两个中心”建设、世博会、“大浦东”、迪士尼项目都为未来发展奠定了基础。
而今,区域经济正以一个全新的概念,促进着中国经济继续较快发展。“通过一个小圈圈的促动,进而带动一个大圈圈,大圈圈与小圈圈之间串连成片,这是刺激经济的一个创新做法。”中国工程院院士李文华认为。
中国区域科学协会会长杨开忠表示,随着城际铁路和高速铁路网的建设,核心经济圈带进入多元化调整重组过程,全国将形成几个核心经济圈带。
“在沿海核心经济圈将得到提升的同时,内地将形成新的极化核心经济带。”著名区域经济学家林凌告诉记者。
