时间：2022-12-07 01:57:15
研究结果与分析
（一）幼儿入学语言准备整体现状根据样本在各维度的均值与满分的差距可以看出，幼儿在视—动转换、细微差异识别、空间知觉、前阅读技能上面表现较好；在听—动转换、汉字结构意识方面的表现次之；在故事理解以及图画理解与讲述方面的表现最差。（见图1）听—动转换任务（听指令做动作）要求幼儿按照所听到的指令做出相应的手部和上肢动作，以考查幼儿将听觉信息转化为肢体动作的能力。理解指令并能按指令行事是我国学校教育对学生的期望与要求，也是幼儿入学适应必须具备的重要能力，是幼儿入学适应重要的预测性指标之一。从心理过程来看，听指令做动作是听—动转换过程；从语言发展角度来看，是幼儿言语倾听和言语理解能力的表现。在本研究中，多数幼儿能够听懂指令，但一半以上的幼儿控制手部动作的能力较弱。细微差异识别任务（形近字识别—找字）考查幼儿对汉字字形结构细微差异的识别能力。笔划、部件、方位等的细微差异形成了汉字之间在字形结构上的细微差异。能够感知汉字在字形结构上的细微差异是幼儿识字、写字的重要心理基础。该任务不要求幼儿能认读汉字，只要求幼儿发现形近字之间的差异。在本研究中，70％以上的幼儿都能正确识别，表明多数幼儿能够注意到汉字在字形结构上的细微差异。汉字结构意识任务（识别缺失部件—补字）是向幼儿呈现不同结构（包括上下结构、左中右结构、包围结构、既有左中右又有上下结构）的汉字，要求幼儿通过比较找到指定汉字的缺失部分。汉字的特点是每个字都具有自身的字形结构。该任务只要求幼儿能够感知和识别汉字的字形结构，不要求认读汉字。在本研究中，约有60％的幼儿能够正确感知和识别汉字的字形结构。故事理解任务（听故事回答问题）要求幼儿在听完一个小故事后回答问题，以考查幼儿的语言理解能力。听力理解是幼儿口头言语能力的成分之一，是幼儿语言能力测验或入学语言准备测验的重要维度。在本研究中，有70％多的幼儿能够回答只需要简单推理的问题，但只有一半幼儿能够根据故事中的线索进行间接推理。空间知觉任务（听指令画图）是要求幼儿按照指令在特定位置画出某种形状，考查幼儿的听力理解和精细动作能力。精细动作能力是读写准备能力的重要构成成分之一。在本研究中，80％的幼儿能够画出正确的形状，但只有30％的幼儿能够在正确的位置画出要求的形状，表明幼儿在理解较复杂的方位语言时存在一定困难。视—动转换任务（记图画图）是要求幼儿先观看图案，然后凭记忆画出看到的图案。对图形的记忆与加工是汉字书写的心理学基础。汉字的特点是写字比识字难，原因在于识字是图形再认的过程，写字是图形识记和再现的过程。本研究将视—动转换（图形识记和再现）作为幼儿入学语言准备的测查维度之一。在本研究中，约70％多的幼儿能够正确画出所看到的图案的结构和形状。排图讲述任务（排图讲故事）要求幼儿将可以任意排列的3张图片进行排序并讲述故事，从句子、讲述的连贯性和讲述的生动性等三个方面以考查幼儿图画阅读能力和口语表达能力。在本研究中，有17．2％的幼儿不会主动讲述；45．8％的幼儿仅能罗列一些个别对象，讲述线索断续、不衔接；只有1．5％的幼儿能够生动、富有想象力地讲述一个完整故事；19．6％的幼儿在讲述中能够加入人物之间的对话，运用拟人的手法展开故事情节，具有一定的想象力。前阅读技能任务（翻看图书）是要求幼儿会正确拿书、识别书的封面、知道书的书名、会翻到指定的页码；知道阅读顺序等。在本研究中，多数幼儿都能正确判断书名和页码，了解阅读的顺序，但仅有半数幼儿知道封面。相比较其他方面，幼儿对封面的认知较弱。（二）幼儿入学语言准备水平的城乡差异1．总体差异按幼儿的测验总分和各维度上的得分高低进行排序，城市、县城、乡镇和农村幼儿的得分呈依次降低趋势。城市幼儿入学语言准备总分均值为19．65，县城幼儿为17．88，乡镇幼儿为15．34，农村幼儿为12．42。其中，城市幼儿语言总分均值几乎比农村幼儿高出一半。这种随城市、县城、乡镇和农村依次呈递减的趋势存在于每个测查维度上。（见表4）以幼儿园所在地为自变量，以城乡不同地区学前一年幼儿语言总分及各维度均值为因变量，对城市、县城、乡镇、农村幼儿园或学前班幼儿入学语言准备水平进行方差分析。结果显示，城乡学前一年幼儿在测验总分以及各具体维度上，市、县、乡、村两两之间都存在极显著的差异（P＜0．001）。2．具体差异为进一步了解城乡幼儿在入学语言准备上的具体差异，对城乡幼儿在各题目上的得分进行分差分析（见表5），研究结果如下。（1）听—动转换方差分析结果表明，城乡幼儿在听—动转换任务上存在极其显著的差异（P＜0．001）。两两比较发现，城市与县城幼儿、县城与乡镇幼儿之间不存在显著差异。但随着行政级别的降低，市与乡、村之间，县与村之间存在显著差异。由表4可见城乡不同地区幼儿园幼儿均值介于1．22～0．74之间。市辖区幼儿园幼儿均分显著高于县城、乡镇和村幼儿园幼儿。乡镇和农村幼儿园幼儿得分低于总体平均值。农村有较高比例的幼儿在顺序、部位和数量上存在错误，不能按照指令做出正确的动作。（2）细微差异识别方差分析结果表明，城乡学前一年幼儿在细微差异识别任务上存在极其显著的差异（P＜0．001）。由表4可见城乡不同地区幼儿园幼儿均值介于1．79～1．36之间。其中，市辖区幼儿园幼儿均分显著高于县城、乡镇和村幼儿园幼儿，乡镇和农村幼儿园幼儿在该维度得分都低于总体平均值。但两两比较发现，乡镇与农村幼儿之间不存在显著差异。城市和县城都有80％多的幼儿能够正确识别，但乡镇和农村幼儿中有70％多能正确找出简单的独体字“天”字，能够正确识别较复杂的“部”字的幼儿不足70％。（3）汉字结构意识方差分析结果表明，城市、县城、乡镇、农村幼儿之间在不同结构汉字的识别上均存在显著差异。城乡幼儿的得分均值介于1．43～0．96，其中近70％的城市幼儿能够正确识别，但能够完成任务的农村幼儿比例不足半数。（4）故事理解方差分析结果表明，城市、县城、乡镇和农村幼儿两两之间都存在极其显著的差异（P＜0．001）。城乡不同地区幼儿园幼儿的均值介于4．56～2．79之间，城市幼儿的得分近乎是农村幼儿的两倍。在第一问“故事里有哪些小动物”，城市幼儿完全答对4个小动物的频数比例为44．4％，但接近一半的农村幼儿最多只能答对两个小动物。第三问和第四问考察幼儿对整个故事的理解程度，城市和县城超过一半的幼儿都能正确回答出来，但是乡镇和农村的人数比例都不超过50％。可见，随着问题难度的上升，城乡之间的差异渐趋显著。（5）空间知觉方差分析结果表明，县城和乡镇、乡镇和农村幼儿在这个任务上的表现不存在显著差异，其他两两之间都存在显著的差异（P＜0．01）。城乡幼儿的均值得分介于1．01～0．74。城市、县城、乡镇和农村幼儿中能够按照语言提示找到正确位置的人数比例依次为47％、22．7％、21．2％、9．1％，能够正确画出所要求的圆形的人数比例依次为39．5％、22．0％、26．6％、12．0％。（6）视—动转换方差分析结果表明，城市、县城、乡镇、农村幼儿两两之间都存在显著的差异（P＜0．01）。城乡幼儿的得分均值介于1．54～1．14，其中，城市、县城、乡镇、农村幼儿中能够完全正确画出图案的人数比例依次是46．3％、22．0％、22．0％、9．6％，城市幼儿的人数约是农村幼儿人数的5倍。（7）排图讲述方差分析结果表明，在句子和讲述的生动性上，仅城市和县城之间不存在显著差异，其他两两之间差异显著；在讲述的连贯性方面，两两之间均存在显著差异。城乡幼儿的均值介于5～2．82，其中城市幼儿得分几乎是农村幼儿的两倍，幼儿在所有子维度上的得分由高到低依次排序均是城市、县城、乡镇、农村。（8）前阅读技能方差分析结果表明，城市、县城、乡镇、农村幼儿之间在识别封面、找到书名、找到页码、了解阅读顺序四个方面均存在显著差异。城乡幼儿的得分均值介于3．11～1．88，城市幼儿的得分显著高于农村，在这四个方面均有80％多的城市幼儿能够正确完成任务，但只有约1／3的农村幼儿能够完成任务。
讨论与建议
（一）学前一年幼儿入学语言准备存在着发展不同步现象本研究发现，无论是城市还是县城、乡镇、农村的幼儿，在细微差异识别能力、前阅读技能、汉字结构意识、听—动转换等维度上的发展水平都优于其他维度，阅读理解和口语表达能力发展水平最差。这与以往研究结论相符。［12－13］这种不同步、不均衡现象表明，虽然由于教育环境不同，城乡幼儿在每个维度上的均值与发展水平上存在一定的差异，但是都遵循同样的发展规律，表现出一致的发展顺序。与其他几个维度相比，幼儿在听力理解、阅读理解和口语表达方面的发展相对较缓。这一现象的产生既有学前儿童语言发展特征的影响，也有幼儿园语言教育的作用。本课题组在对城乡学前一年班级教育环境质量的评价研究中发现，总体上，许多幼儿园班级为幼儿提供的图书不足；教师较少与幼儿进行个别交流，但在集体教育活动中较少注意倾听幼儿的谈话；教师较少给幼儿阅读图书或讲故事，在阅读和讲故事过程中不注意通过提问等方式引导幼儿进行推理，因此，不利于幼儿阅读理解和口语表达能力的培养。教师应转变语言教育理念，为幼儿提供丰富的图书材料，在一日活动中鼓励幼儿运用语言来表达自己的想法和经验，重视幼儿的独立阅读及成人参与的共同阅读，以培养幼儿的口头语言表达能力和早期阅读能力。（二）学前一年幼儿入学语言准备水平存在明显的城乡差距本研究发现我国城市、县城、乡镇、农村幼儿在入学语言准备测查各维度上均存在着明显的城乡差距，乡镇和农村幼儿入学语言准备水平明显低于城市和县城学前一年幼儿。国内有研究发现，87．6％的城市幼儿入学准备状况处于优秀或中上水平，87．7％的农村幼儿入学准备状况处于中、下水平，城乡幼儿之间存在显著差异。［3］城乡幼儿园教育环境质量的差距是导致幼儿入学语言准备水平差距形成的重要原因。国外关于托幼机构教育环境质量和幼儿发展结果（包括入学语言准备）之间关系的研究发现不同质量的托幼机构教育使幼儿入学语言准备状态呈现不同的发展水平。［14－15］本课题组关于城乡学前一年班级教育环境质量的比较研究发现，就总体水平而言，城市幼儿园的语言课程质量优于县城、乡镇和农村。城市幼儿园能提供一些供幼儿阅读的图书，教师在组织教育活动时能注意倾听幼儿并鼓励幼儿表达，并会每周给幼儿讲1～2次故事。但乡镇和农村幼儿园在图书提供、倾听与表达、早期读写等方面都表现较差。“缩小在入学前就已经存在的学习和发展上的差距涉及到后续的义务教育效益、阻断贫困在代际间的恶性循环、种族平等及社会和谐发展等一系列重要的社会政治经济问题”［16］。我国政府应该优先有质量地普及学前一年教育，加大对农村学前教育的财政投入，推动城乡学前一年教育的均衡发展，有效地缩小幼儿园教育质量的城乡差距，缩小学前幼儿在入学语言准备水平上的城乡差距，以推动教育公平的实现。
本文作者：刘焱秦金亮潘月娟石晓波工作单位：北京师范大学
（××年月日）
同志们：
现在开会。今天这次县推进农业产业化发展总结表彰会是县委、县政府研究决定召开的，主要任务是总结我县的农业产业化工作，对农业产业化发展中涌现出的先进单位和示范户进行表彰，对如何做好我县的农业产业化工作进行安排部署。今天参加会议的有县四大班子有关领导，各乡镇党委书记或乡镇长，主管副乡镇长，县直农口部门一把手，特色产业发展工作较好的村支部书记，各农民专业合作经济组织负责人。
下面，进行大会第一项，首先请副县长同志宣读中共县委、县人民政府《关于表彰推进农业产业化发展先进单位、示范户的决定》。
下面，进行大会第二项，颁奖。首先，请推进农业产业化发展先进单位上台领奖。畜牧局、林业局、农业局、水务局、乡、乡、村。
下面，请推进农业产业化发展示范户上台领奖。
第二组：
下面，进行大会第三项，大会发言。首先，请奶牛养殖、鲜奶购销大户同志发言。
下面，请红枣规模种植、品种改良大户同志发言。
下面，请红枣购销大户同志发言。
下面，请红薯协会会长、红薯加工龙头企业负责人杨顺国同志发言。
下面，请食用菌协会会长李文平同志发言。
下面，请蔬菜种植、购销大户石二生同志发言。
下面，进行大会第四项，领导讲话。首先请县委常委、农工委书记李占领同志讲话。
下面，请李县长讲话。
同志们，刚才县委、县政府对全县推进农业产业化发展先进单位和示范户进行了表彰，这些受表彰的单位和个人在推进我县农业产业化进程中做了大量工作，对推动农业结构调整，促进农民增收发挥了很大作用。希望受表彰的同志要再接再厉，在推进农业产业化经营，促进农村经济发展工作中再显身手，再立新功。也希望同志们借鉴先进单位和个人的经验，研究产业化，投身产业化发展，为推进农业产业化发展做出努力。刚才，县长就推进农业产业化工作讲了重要意见，占领同志讲解了农业产业化有关知识，对下步工作提出了具体要求。可以说，这次会议既是一次总结交流表彰会，又是一次培训会，还是一次工作安排会，大家要认真领会，抓好落实。下面，就会议的贯彻落实，我提三点要求。
一要认真传达会议精神，谋划好本地本部门的农业产业化工作。各乡镇、各农口部门要迅速召开班子会，认真贯彻李县长的讲话精神，并结合明年的工作谋划，立足本乡镇、本部门职能和农业产业化工作进展情况，谋划制定本乡镇、本部门推进农业产业化工作的具体目标、工作措施和责任分解，扎扎实实地办几件实事，实实在在地搞好服务，推动全县农业产业化的快速发展。
二要大张旗鼓地宣传先进典型。各乡镇、各部门要广泛宣传全县推进农业产业化发展先进典型，激励农口部门职工、乡镇机关干部积极投身农业产业化发展工作；鼓励广大农民大胆探索，科学种养，拓展市场，建立合作组织，增强对市场风险的抵御能力，增加农民收入，把我县的特色产业做强做大；鼓励农业产业龙头企业积极开发高附加值的深加工农副产品，扩大企业规模，拓展市场，切实发挥企业的龙头带动作用，在全县形成推进农业产业发展的共识和工作合力。
现在开会。
今天这次会议，是县委、县政府决定召开的一次重要会议，主要任务就是贯彻落实全省畜牧工作会议精神，研究部署我县当前乃至今后一个时期的畜牧工作，加快推进畜牧业发展步伐，早日实现农转牧的发展目标，把畜牧业建成富民强县的主导产业。
今天这次会议设中心会场和分会场。在中心会场参加会议的有：县四大班子的全体成员；县人大主抓畜牧产业人员；各乡镇党政一把手，主管畜牧工作的副书记（副乡镇长），畜牧站长；县直部办委局一把手；中、省直驻兰单位主要领导；县畜牧局全体班子成员及各场、站、所长；远大禽业、丰达公司、红光肉牛交易大市场等企业的经营者。在各乡镇、村分会本资料权属放上鼠标按照提示查看场参加会议的人员有：全体乡镇干部、村屯干部、养殖大户和部分农户。由于与会人员多，会场分散，请大家自觉遵守会议纪律，维护会场秩序，认真听会。
今天这次会议共有五项日程。下面，进行会议第一项日程，请县委副书记李树春同志传达全省畜牧工作会议精神；
下面，进行会议第二项日程，请副县长李学金同志宣读《兰西县加快东北产业开发实施意见》和《兰西县加快发展秸秆养牛实施意见》；
下面，进行会议第三项日程，请县委副书记、县长杨文波同志讲话；
下面，进行会议第四项日程，请乡镇党委书记代表作表态发言。首先，请临江镇党委书记孙海波同志发言；
下面，请兰河乡党委书记李晓河同志发言。
下面，请北安乡党委书记金星同志发言。
下面，请远大乡党委书记高明同志发言。
下面，进行会议第五项日程，请县委书记王景顺同志作重要讲话；
同志们：
今天这次会议经过一上午时间，现在就要结束了。会上，我们学习了全省畜牧工作会议精神；出台了《兰西县加快东北产业开发实施意见》和《兰西县加快发展秸秆养牛实施意见》两个文件；县委书记王景顺同志，县长杨文波同志分别做了重要讲话；四个乡镇做了表态发言。总体上说，这次会议开得很成功，达到了预期目的，收到了很好的效果。概括起来主要有四点：一是进一步提高了认识。王书记在讲话中运用联系与发展的观点，通过形势分析、算账对比，深入浅出地阐明了发展畜牧业的重大意义，使我们进一步增强了加快发展畜牧业的使命感、责任感和紧迫感。二是进一步增强了信心。王书记在讲话中客观地分析了我县发展畜牧业所面临的政策、地缘、基础等优势，使我们对自身发展的有利条件和发展潜能有了更加清醒的把握。三是进一步明确了任务。王书记在讲话中提出在坚持总的发展思路不变的前提下，农村经济要由种植业向畜牧业转移的思想，并指出了实现这种转移的四种途径；杨县长在讲话中从壮大基地、发育龙头、开发市场、争创品牌等方面进一步细化了工作内容，为我们指明了今后工作的主攻方向。四是进一步强化了措施。两位领导在讲话中，从不同角度、不同侧面提出了加快畜牧业发展的具体措施，具有较强的科学性和可操作性，使我们在今后的工作中有所遵循，减少盲目性，增强针对性。
下一步全县的畜牧工作，要以县十二届三次、四次全委（扩大）会议精神为统领，用经营理念指导全县畜牧工作，用经营手段创新推进落实的工作举措，保质保量地完成好今年加快畜牧业发展的各项工作任务，为实施农转牧发展策略打好基础。按照景顺同志的要求，××年，县域经济的发展要由农村产业化经营向产业化经营与城镇经营并重转移，工作的侧重点要由基础性工作向基础建设与财源建设并重转移，农村经济要由种植业向畜牧业转移，领导方式要由领导管理向经营服务转移。大力发展畜牧业就是要主动融入这种战略思想，主动接受农转牧任务，按照景顺同志、文波同志讲的意见，抓好工作落实。
下面，就如何贯彻落实好这次会议精神，我再讲几点意见。
⒈明确责任抓落实。各乡镇和相关部门要依据县里确定的畜牧业发展思路明确各自的具体目标，并将工作任务层层分解，实行目标责任制。乡镇要将责任落实到基层站所，落实到村屯，落实到每个乡村干部身上，使每个干部都明白干什么、怎样干、达到什么目标，自觉地组织和领带农民发展畜牧业。年末，县委、县政府将把这项工作作为考核干部工作实绩的主要内容。
⒉引导扶持抓落实。工作能否取得成效，主要取决于广大群众参与的程度。因此，各乡镇要从实际出发，着眼于解决群众“买不起、不会养、卖不出去”的问题，在土地使用、资金投放、税收征缴、技术服务、信息服务等方面出台优惠政策，扶持引导农民自觉发展畜牧业。在这个方面乡村干部不仅要当指挥员，还要当战斗员，带头领办、创办各类畜牧养殖和加工的实体，成为农民的榜样，致富的高参，做引领农民养畜发家的明白人、领路人和带头人。
⒊典型带动抓落实。典型引路是推动工作的有效方法。我们既要及时总结现成的典型，又要根据工作需要，有目的地发现和培养尚未成形的典型。总结和培养典型要注意其代表性，周围的群众经过努力，跟着学就能做得到；也要注意层次性，县里要有全县的典型，乡镇要有乡镇的典型，村里要有村里的典型。对于成熟的典型，要适时地进行推广，让他们现身说法，发挥示范带动效应。这次会后，畜牧局和各乡镇要组织乡村干部和养殖户到县内和县外学习秸杆养牛、发展东北及精深加工的典型，业务部门要搞好协调，确保参观学习取得实实在在的效果。
⒋巧借外力抓落实。由于受资金、技术等方面的限制，发展畜牧业，特别是建立具有一定规模、高起点的龙头企业，只靠我们自己的力量是远远不够的。为此，我们要走招商引资之路，发展外向型畜牧业。进一步修订完善招商引资优惠政策，发挥比较优势，走出去主动与域内外客商和科研院所联系，恳切洽谈，以我们的诚心打动他们，以我们的优惠政策吸引他们，使他们在资金、技术和项目投放上向兰西倾斜，为我所用，实现共同发展。
⒌检查指导抓落实。农委、畜牧局要切实担负起职能部门的职责，对各乡镇的畜牧工作进行经常性地检查，及时发现和解决工作中出现的问题，总结和推广各地开展畜牧工作的经验，用以指导面上工作的开展，确保畜牧工作快速健康发展。
各乡镇分会场会后要组织分组讨论，并将讨论情况及贯彻落实意见按归口划分，于月日前报到县委办和政府办。
同志们，这次会议即将结束了。让我们在县委、县政府的正确领导下，围绕县委、县政府确定的工作目标，牢固树立经营理念，以凡事讲效益为落脚点，不断创新思维，求真务实，真抓实干，攻坚克难，奋力拼搏，使全县畜牧工作实现新突破，开创新局面！
关键词：“零赋税”时代；乡镇体制；分区设计
“三农”问题是全党工作的重中之重，为切实解决这个难题，2004年中共中央颁布“一号文件”作出了在5年内逐渐取消农业税的重大决定，并于2007年全面取消了农业税，这在我国历史上是继唐德宗元年“两税法”，明朝后期“一条鞭法”以及清朝雍正元年“摊丁入亩”之后关于税制第四次重大改革。这次改革凸现了“以人为本”的管理理念，是破解“三农”问题一剂良方。但改革同时给基层政权带来了巨大挑战：一是大多数乡镇政府财政空壳难以支撑政府机关的正常运转，二是大多数乡镇政府治理能力偏低难以适应新农村建设发展，三是乡镇政府职能转变不到位难以满足农民生产生活需要，四是乡镇政权组织体制不完善难以有效发挥整体效能。目前乡镇体制整体设计已成为理论界讨论的热点问题，本文就此问题从以下几个方面加以述评。
一、乡镇体制整体设计诸观点
许多研究农村问题专家、学者就取消农业税后农村基层政权的现状仁者见仁，智者见智，分别提出了以下四种改革思路和方案。
1.精简论。即维持现行乡镇政府体制不变，大刀阔斧进行机构改革，调整机构，精简人员，因地制宜，撤并乡镇，建立适应现阶段农村经济、社会发展现状的乡镇机构。［1，2］提出的措施：一是撤销规模小的乡镇，降低政府运行成本，减轻财政负担；二是机构设置和人员编制因地制宜，不搞上下对口，应根据本地实际需要进行，对一些作用发挥小，可有可无的机构予以合并，设置一些老百姓最需要的机构部门；三是加强政府职能转换，弱化经济管理职能，强化政府服务职能，为农民群众提供优良的公共产品和公共服务。
2.自治论。要彻底改变目前乡镇财政现状，缓解债务危机要从长计议，应建立与村自治对等的自治体制。［3］持这种观点的学者认为政府这一级仍然保留，但在权力来源上形成至下而上的机制，自治乡镇政府与自治村的区别只是居民点的不同，由于权力产生的机制发生变化，将从根本上杜绝乡镇政府因债务财政危机而重新向农民征收不合理税费的情况，乱收费问题将彻底解决，“三农”问题必将会得到根本性的解决。
3.撤销论。即撤销乡镇建制，将乡镇改为县政府的派出机构（乡镇公所）。持这种观点学者认为当前乡镇财政危机和职能危机已使乡镇政府生存的合法性面临质疑，乡镇财政已不是一级政府财政，乡镇财政内容也不完备，乡镇政府体制条块严重分割和职能的极度缺乏已不具备一级政府的最基本条件。更有学者鲜明指出，取消农业税后，乡镇干部80%工作量没有了［4］，乡镇政府已没有存在的必要。撤销乡镇后，可以彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，从根本上杜绝乡镇机构臃肿，新的机构完全满足市场经济下的“小政府、大社会”的要求。［5］
4.分区论。即有针对性地根据不同区域，不同经济状况乡镇的特点，有针对性地推进乡镇体制改革。［6］持这种观点的学者按经济发展水平将全国乡镇划分为四类，一类是工商业比较发达，并在农村经济中占主导地位的乡镇；二类是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中最主要组成部分的乡镇；三类是农业为主导产业或基本上是纯农业的乡镇；四类是少数民族的乡镇。第一类乡镇可以考虑撤销改设城市街道办事处。第二、三类乡镇可考虑维持现行乡镇体制不变，精简机构，转变职能。第四类乡镇可考虑结合地方自治选择适合自身需要的改革模式。
二、对乡镇体制整体设计诸观点的分析与评价
以上四种有代表性的观点在一定程度上是对我国当前乡镇管理体制改革有益的思考和探索，但也存在着较大的局限性，具体而言：
1.对于“精简论”而言，它为我们描绘了乡镇改革的美好蓝图，但理论的设计有待实践检验。近几年来，湖北、四川等一些省份先后实施了以精简机构为主要内容的乡镇体制改革，但从运行的结果来看，改革仍然没有走出机构简单撤并的老套，改革后的乡镇仍然具有改革前乡镇行政的鲜明特征——行政越权越位，表现为乡镇干部继续对计划生育工作的包办和政府指令在农村的强制执行。乡镇独立的法人主体权力的膨胀性促使其经常运用行政资源对农民进行不合理收费或“搭车收费”，这种问题产生的根源是基于财政和其它行政压力导致政府乱作为，阻碍了行政职能的根本转变。
2.对于“自治论”而言，从长远来看实行乡镇自治是一个大趋势，它是社会主义民主又一次伟大的实践，是人民当家作主真正体现。从理论上看，实行乡镇自治第一次真正构建基层政府权力产生的新的机制，但笔者看来，实行乡镇自治时机不够成熟，目前村民自治仅停留在民主选举阶段，这种草根民主以一种非常微弱的方式生长着，民主意识十分缺乏，若强行推行乡镇自治，以一种不成熟的民主意识一厢情愿来构建一个比村民自治更高层次的民主，恐怕难以实现。基层民主的发展应有其规律，其中农村经济的发展是主要的推动因素，当然，它离不开政府的推动，但归根结蒂是市场经济发展起主导作用，而这一点在当前农村不具备。
3.对于撤销论而言，笔者认为在理论上可行，建立乡镇公所有一定的合理性。但必须考虑中国农村的村情、域情的特点，不能一刀切。知名学者贺雪峰也认为，对乡镇改革采取一刀切的做法忽视了我国地域异质性和经济发展的非平衡性，同时亦没有系统考虑政治体制、民族习惯和其它环境因素的影响，因而提出撤销乡镇改设乡镇公所这个方案在具体实施上必定会有较大的局限性，因而有待于修正完善。
4.对于分区论来言，笔者以为其改革思路比较切合我国地域差异和经济发展不平衡的特点，具有很强的创新性和实际可行性。但它只是初步提出了改革路径和方向，缺少理论论证和数据支撑，尤其是没有很好论证为什么在经济发达区域要撤销乡镇改设县政府的派出机构，而在经济不发达区域要保留乡镇建制，精简机构，“扩乡精县”。总之，理论虽有创新，但说服力不足。
三、结论和讨论
通过上述分析，“分区论”较好地结合了我国乡镇地域、经济状况、农民组织化程度、、民族习惯等实际情况，充分考虑了地域的异质性和经济发展的非平衡性，同时亦考虑政治体制和其他环境因素的影响。但“分区论”理论的论证较为缺乏，笔者在此基础上进一步予以探讨。
（一）理论论证
取消农业税以来，国内学者紧紧围绕现行乡镇政府是否撤销这个问题上展开了激烈的争论，但始终没有提出影响撤销或者不撤销乡镇政府的主要影响因素。大量实践表明，村民自治能力和农民自我组织化程度直接影响了乡镇体制的变革和政府职能转换，在很大程度上起着关键性的作用。村民自治能力的高低关系到“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的新农村建设的目标的实现，关系到农村全面发展，而农民自我组织化程度的高低关系到农民增收致富和良好内生机制的形成。从图1可以看出乡镇政府与村民委员会和农民自身都负有实现农村社会发展和稳定的责任。在各种资源有限的情况下，本着资源优化利用的目的，它们的作用在总体目标实现这个方面总是呈现此消彼长的关系。村民自治能力越强，农民自我组织化程度越高，农村经济社会发展就越能从乡村社会的内生机制中予以解决，乡镇政府的负担由此极大减轻，政府职能转换就越彻底，政府体制改革越顺利。反之，在缺乏内生机制的情况下，乡镇政府在一定程度上起着代替内生机制功能的角色，政府职能转换就越困难，体制改革越不容易实现。
根据上述分析可知，村民自治能力和农民自我组织化程度是决定乡镇体制改革能否成功的两个极为重要因素。然而，不同区域的村民自治能力和农民自我组织化程度各有不同，因此笔者拟将乡镇划分为经济发达乡镇和经济不发达乡镇。前者指工商业在乡镇经济中占主导地位，这类乡镇通常指县驻地乡镇及部分城乡结合部乡镇。后者是指农业在乡镇经济中占主导地位的乡镇。为了比较这两个区域村委会自治能力和农民自我组织化程度，笔者设计了村民自治能力指标体系（见表1），抽样选取四川省宜宾市4乡镇20余村进行考察，收集数据资料，运用层次分析法和统计法量化结果，统计发现乡镇经济发展水平与辖区村民委员会自治能力和农民自我组织化程度显著相关，宜宾市区、县城所在的乡镇其村民委员会自治能力和农民自我组织化程度明显高于偏远地区的乡镇（计算略）。
由此可以看出，在经济发展水平高的区域(至少就四川宜宾市的乡镇而言)，乡村内生机制较完善，在经济发展水平低的地区，乡村内生机制缺乏，这直接影响到不同区域乡镇体制变革的程度和性质。因此在发达区域乡镇，经济发展以工商业为主，农业中介服务组织发育较好，农民自我组织化程度高，可考虑改乡镇为县政府的派出机构。而对于不发达乡镇，经济发展以农业为主，农业中介服务组织发育不良，农民自我组织化程度很低，村民自治能力较低，农村社会不稳定。该类地区不仅不能撤消乡镇，而且还要精乡（镇）强乡（镇）。
（二）不同区域改革思路
1.对于发达区域乡镇改设乡镇公所，总体上可沿着以下思路进行：一是从职能上看：改设后的乡镇公所其职能主要体现在“市场引导、社会管理和公共服务”三个方面。二是从公共品供给来看，要彻底改革以往不合时宜的供给机制，建立适应市场需要的、产权明晰的民办公助、公退民进的新型的公共产品供给机制新模式。三是从机构变革来看，机构设置应体现公共服务性和运转高效性，充分运用市场力量，剥离“七站八所”的职能，组成中介服务站所并推向市场；另外要根据农村发展需要，乡镇公所设三个办公室。即党政办公室，经济发展办公室，社会发展办公室，各司其责；最后要做好人员分流工作，各级政府要制定相应合理政策，加大资金倾斜力度，完善社会保险体系，真正做到无情下岗，有情分流。
2.对于不发达区域实施精乡(镇)强乡(镇)战略，总体上可以按以下思路进行：一是在机构设置上，乡镇财政编制实行总量控制，领导职数要精简，不搞分设，提倡兼职。将现有的机构科学合理设置为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务发展办公室等三个内设机构和一个财政所，取消乡镇自行设置的机构。县延伸派驻乡镇机构的七站八所，实行区域设置，不搞乡乡设立（派出所、国土、税务、工商等部门除外）。要加大对乡镇政府的转移支付力度，夯实一级政府一级财政。二是在政府运作上，切实改变过去全能政府的做法，采取政府主导，市场提供，群众消费的市场化手段，努力实现事业单位改革与建立农村社会服务体系相结合，真正走出“事业单位转制，政府购买服务”的新路子，提高政府绩效和服务效率，从而加快建设落后地区的新农村。
参考文献：
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［3］党国英.探索乡村民主政治发展之路［J］.中国改革，2001(7)：57-58.
［4］陈盛伟,史建民.撤销乡镇政府诸观点述评［J］.理论前沿，2006（11）：46-48.
精准扶贫会议主持词一：
同志们：
今天县委、县政府确定召开这次会议，主要是安排部署我县的扶贫任务，研究探索新形势下扶贫开发工作的思路和措施，进一步统一思想，提高认识，明确责任，强化措施，努力把我县的扶贫开发工作推向一个新的台阶。刚才，李县长代表县委、县政府就做扶贫开发工作讲了很的意见，扶贫开发的四个重点乡镇作了表态发言，最后县委孙书记作了重要讲话。孙书记的讲话和李县长讲的意见，对我县扶贫开发工作的任务目标、政策规定和工作措施都提出了明确而具体的要求，四个乡镇的表态发言也都很重要。
为贯彻落实这次会议精神，抓扶贫工作的落实，下面再强调几点：一、统一思想，提高认识。扶贫开发是“三农”工作的一项重点工作，它关注的是弱势群体，事关贫困群众的生存与发展，是我们党在贫困地区实践“****”的具体行动，也是实现农民共同致富的要求。各乡镇各有关部门要认真学习领会县委孙书记的讲话精神和李县长讲的意见要求，回去后要将今天的会议精神原原本本的向党委、政府作一次全面的汇报，把思想认识统一到县委、县政府的要求上来。要充分认识这次扶贫开发的重要意义，被扶贫的乡镇要把这次扶贫开发作为缩小与先进地区差距的重要措施和难得机遇，其他乡镇要站在全县大局的高度认识和对待这次扶贫开发，没有四个贫困乡镇4.xxxx人的脱贫致富，全县全面建设小康社会就是一句空话。因此，各级各有关部门对扶贫开发工作要思想上再发动，认识上再提高，工作上再落实，要把握机遇，利用政策，营造扶贫开发工作的良氛围。
二、明确责任，抓落实。目前扶贫开发工作的任务目标已经明确，政策措施已经确定，下步关键就是看大家如何抓落实。各乡镇各有关部门要按照县委、县政府的部署，围绕各自的职能，进一步明确责任，把扶贫任务细化量化到部门到人。特别是领导小组各成员单位，要围绕扶贫开发工作积极地“上跑下联”，对上要积极争取上级的扶持政策、扶持资金，对下要多联系、多深入基层，对扶贫乡镇村多帮助、多指导，搞扶贫方式的创新。四个乡镇要围绕扶贫开发项目，制定详细的扶贫规划，把扶贫措施落实到村到户。凡是没有落实到村到户的扶贫项目，县里一律不予验收、不予拨款。县扶贫开发领导小组办公室要切实履行职责，加强督查，确保各项工作落到实处。
三、严格管理，强化监督。扶贫开发工作政策性强，涉及面广，程序严格，特别是扶贫资金更是一条“高压线”，各有关乡镇和部门要严格资金管理，认真执行“专款、专人、专账”管理和报账拨款制度，做到专款专用。县有关部门要严把验收环节，简化程序。各有关乡镇要加强对扶贫资金的整合，保证重点，统筹安排，捆绑使用，把有限的资金投放到重点贫困村、贫困户，提高资金的使用效果，确保能使扶贫资金培育出一批脱贫致富的专业村、专业户，培育出一批脱贫致富的产业。
四、转变作风，加强领导。各级各有关部门要切实转变作风，加强组织领导。县扶贫开发领导小组各成员单位要密切配合，齐抓共管，各尽其责，竭其所能;各有关乡镇要成立相应的领导组织，明确责任，分工负责，狠抓落实，把扶贫开发工作作为今后一个时期的一项重点任务抓紧抓;其他乡镇也要成立领导组织，采取积极措施，抓本乡镇贫困人口的扶贫工作。总之，通过各级各有关部门的共同努力，力争早日使全县贫困人口脱贫致富。
精准扶贫会议主持词二：
同志们：
经县政府研究，决定今天召开全县扶贫开发工作会议，这次会议的主要内容是：回顾总结200年度扶贫开发工作，安排部署0年扶贫开发工作。请同志们自觉关掉手机，或将手机调至震动，遵守会场纪律，保持良好秩序，集中精力开好会。
今天的会议议程有六项。下面进行第一项：请刘树林主任传达省市扶贫工作会议精神，总结0年安排0年全县扶贫工作;
第二项：请田荣军主任宣读大荔县扶贫开发工作领导小组表彰决定;
第三项：颁奖;
第四项：请各乡镇签订劳动力转移技能培训目标责任书(城关镇、段家乡、范家镇、步昌乡)，由于时间关系、其他乡镇会后签订责任书;
第五项：表态发言(步昌乡政府、范家镇北干村、西北新世纪培训学院、xx劳务职业技术学校、xx兴华培训学院、xx祥龙职业培训学校、xx扶贫高级技术学校);
第六项：请刘县长讲话。
同志们，今天的会议议程已全部进行完毕。前面，刘树林主任传达了省市扶贫工作会议精神，总结了0年全县扶贫开发工作，并就今年扶贫开发工作作了具体安排部署;对200年度扶贫开发工作中做出突出贡献的先进集体和先进个人进行了表彰;并与各乡镇签订了劳动力转移技能培训目标责任书。
步昌乡政府、范家镇北干村、西北新世纪培训学院、渭南劳务职业技术学校、渭南兴华培训学院、渭南祥龙职业培训学校、渭南扶贫高级技术学校做了表态发言;最后，刘县长作了重要讲话。请大家认真学习领会，并切实抓好落实。下面，我就贯彻落实这次会议精神再强调三点：
一、认真传达会议精神。各乡镇、各有关部门要迅速召开领导办公会和全体同志会，认真学习传达这次会议精神，结合各自实际，领会实质，统一思想，提高认识，明确任务，狠抓落实，确保扶贫工作任务的全面完成。
二、明确重点，夯实任务。各乡镇、各有关部门要以今天会上提出的重点和主要任务为统揽，进一步理清思路，制定工作计划，做到任务到人，责任到人，逐项抓好落实，以重点工作的强力突破，带动全局工作的快速开展，为完成全年扶贫目标任务奠定良好的基础。
【摘要】本文依据实地调查资料，从债务规模、债权人结构、用途结构、期限结构和利率水平等方面对乡村债务进行描述，并借鉴国家外债指标对乡村债务的风险状况做出判断。本文的基本结论有：乡村债务规模大、增长快；正规机构是乡村债务的主要债权人，但私人债权比重逐步增加；乡村债务用途多样，办和公共基础设施是主要；乡村借款多为短期；乡村债务的风险在增加；适度债务有利于乡村，但过度债务则有不利。
2003年，我们到黑龙江省A乡及E村、河北省B乡及F村、江苏省C镇及G村和江西省D乡等地，就乡村债务问题进行了深入的调研。对全国来说，这些地方的问题有一定的典型性和代表性。我们在调查中采取债务人报告的方式，详细记录了乡村债务的发生和发展过程，掌握了翔实的第一手资料.
一、债务规模
资料来源：根据实地调查资料整理
调查的4个乡镇和3个村都存在规模庞大的债务。从表1可以看出，自1996年以来，4个乡镇的债务增长速度都很快，到2001年底平均债务余额已高达545.7万元。B乡6年内债务规模增长了3倍，年均增长20.1%；A乡增长了5.4倍，年均增长32.4%；C镇增长了11.6倍，年均增长50.5%。表2显示，1990--2002年，F村和G村借款总额都超过100万元。到2002年底这两个村的借款余额分别为30.4万元和16.5万元，如果加上应付款，债务规模会更大。
调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如C镇1999---2002年债务规模剧增的原因就在于园区的拆迁与建设，A乡1999年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共产品，如C镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。
资料来源：根据实地调查资料整理
二、债务结构
(一)债权人结构
乡村债务的债权主体主要包括农业银行、信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等。表3为样本乡镇2001年底的债权人构成表。表4为调查村1990--2001年借款的债权人构成表。
资料来源：根据实地调查资料整理
资料来源：根据实地调查资料整理
上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。
对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如D乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如B乡的林业开发贷款。
非正规金融组织主要是农村合作基金会。1996--2002年B乡累计从基金会贷款304.9万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20世纪90年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。
地区发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。
实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权向私人债权的重大转变。20世纪90年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到1998年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%，1997年为8.30%，1998年为10.69%，1999年为8.23%，2000年为7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。
(二)债务用途结构
乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表5为样本乡镇2001年底累计发生债务的用途结构。
从表5可以看出，在2001年D乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的35.3%。另据我们调查，从1991年以来C镇发生的5笔借款中有1笔直接用于兴办企业，3笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的1／3用于生产性支出(云德奎，2000)，河南50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20世纪90年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为337.9万元，其中负债为213.9万元，占到了其债务总余额的1／3。
农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如D乡，这类用途的负债占到1／3强。不过，“在城市偏向的影响下，发展家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D乡向国际农发项目贷款218.7万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。
对债务的使用作性的考察表明，20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20世纪90年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。
注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金
资料来源：根据实地调查资料整理
(三)期限结构和利率水平
负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款，利率比较确定。4个样本乡镇自1996年以来一共向金融机构贷款16笔，其中只有A乡和D乡各有1笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从20世纪90年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。
来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如B乡从1996--1998年一共向基金会借款13笔，期限短则3个月，长则1年，月利率高达千分之19.8。
单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则6个月。这是因为大部分乡镇的拖欠都是短期性质的，能够周转过来就会结清税费。东部地区的借款则主要以集资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位以及私人之间的借贷是借贷关系里面最敏感的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇以及我们掌握的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不用还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之30。
从我们所掌握的案例来看，欠发达地区的应付款主要有两大部分，一部分是拖欠干部教师的工资，迫于各种压力，虽然经常发生拖欠现象，但是一般都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A乡1998年拖欠工程款45万元，到2003年都没有偿清。发达地区的应付款绝大多数属于工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在3-4年以上。
三、债务变化趋势
对债务的走势做预测是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计，比如时间序列分析法做出定量分析。这里我们只是在现有制度框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构以及用途做一些分析。
乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。很多地区推行的“工资由县级统筹”的做法缓解了乡镇财政支出的压力，这些地区乡镇债务的很大一部分源头应该可以得到遏制。发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长。发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。
从负债用途来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主，东部地区的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部地区的乡村负债用途还涉及一个竞争压力的变量，在强外部压力下，其使用结构可能会发生变化。
从债权人来看，由于国家支农力度的减弱，以及金融体制改革的推进，乡村的资金将越来越依赖非正式渠道。乡村债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大，这是我们必须引起注意的问题。
四、债务风险分析
(一)风险分析指标
由于目前还没有用于乡村债务风险分析的通用指标体系，这里借鉴国债风险分析指标，然后对国债风险分析与乡村债务风险分析之间的差异做出说明。
1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，认为债务依存度不能超过20%。
2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明乡村的还债压力越大。
3.偿债率。指年度国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比例。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额／该村级组织财务收入总额。
除了借用3个国债指标之外，结合乡村实际，还应该农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。有学者提出，个人负担率(乡村两级)不宜超过10%(牛竹梅，2002)。
(二)风险分析结果
偿债率是按已支付的还本付息额计算，由于所调查乡镇实际还本付息很少，这个指标对乡镇没有多大意义。本文主要用债务依存度、债务率、农民人均负债额、农民个人负担率分析其债务风险。对村一级还使用偿债率指标。
根据表6和表7，我们可以对乡村债务的风险状况做出如下分析判断：
1.乡村财政(财务)支出，尤其是乡镇财政对债务的依存度较高，不少年份超出警戒线。根据农业部的调查，1998年乡镇政府债务依存度为10.98%，从全国平均水平来看，还没有超出20%的警戒线。但从我们的调查样本来看，每个乡镇都在一些财政年度超出警戒线。B乡年年都借债，债务依存度总体非常高，平均为39.6%，1996年以来，有4个年度大大超过了警戒线，其中1999年更是高达92.4%，这意味着该年度B乡基本上依靠举债度日。A乡有2个年度的债务依存度大大超出了警戒线。C镇有2个年度超出了警戒线。但是从总体上看，财政收入差的乡镇比财政收入好的乡镇债务依存度高，超出警戒线的年份也多。村级财务的债务依存度有些年份也很高，大大超出了警戒线。
资料来源：根据实地调查资料计算
资料来源：根据实地调查资料计算
2.乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力高低不等。欠发达地区乡村的债务率都比较高，尤其是B乡，1999和2000年债务余额连续两年超出财政总收入的2倍。A乡从1996年以来，年年借新债，没有偿还任何债务，债务率逐年上升，4年时间内负债率提高了35倍，年增长143.2%。C镇的债务余额很大，但由于财政收入基数大，收支状况好，故债务率相对较低，有很强的债务清偿能力。依据债务率，我们可以对乡村进行划分，像B乡和F村这样的乡村，债务余额超出年财政(财务)收入数倍的地方，属于根本没有能力偿还债务的乡村；C镇和G村债务量虽然大，但是财政(财务)收入基数也大，可以安排债务清偿资金，属于完全有能力偿还所欠债务的乡村；A乡和E村介于两者之间，属于通过调整和优化财政支出结构，可以偿还部分债务的乡村。
3.村偿债率反映出欠发达地区村级偿债负担更重。在村偿债率上，除了个别年份，E村和F村两村都要高于G村，近几年更是如此。从实际情况看，G村还款能力强，目前只有16.5万元债务余额，而F村债务余额则高达30.4万元，再加上F村的财务收入仅为C村的1／5-1／4，所以F村的债务负担更重。
4.农民人均负债额和负担率大幅度提高，负担比较重。由于债务增长速度过快，农民人均负债额迅速增加。B乡6年内人均负债额增加了3倍，年均增长20.1%；A乡年均增长39.5%；C镇年均增长57%。由于债务增长速度高于农民纯收入的增长速度，所调查乡镇农民个人的负担率提高得非常快。A乡在短短4年内，负担率提高了6.5倍，年均增长59.7%。结合其他地方的统计数据，我们有理由认为，乡级财政和村级财务对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势。尤其是广大中西部地区，有些乡镇已经到了“不举债难以为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过。在这些地区，债务对乡村组织形成了沉重的负担，迫使乡村负责人纠缠于债务事务当中。乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力有高有低。有些乡村完全没有能力偿还所欠债务，有些乡村通过努力可以偿还部分债务，有些乡村则完全有能力偿还所欠债务。从农民个人负担率来看，总体的负担都较重。这就是说如果债务不能够通过其他渠道化解的话，债务将对社区农民构成严重威胁。从几个指标的发展趋势来看，都呈现出增长态势。这说明，无论是东南沿海，还是中西部地区，乡村债务的风险都在增加。债务危机的苗头在相当一部分地区的相当一部分年份都已经出现，如果不能够得到及时有效治理，包括沿海发达地区在内的广大乡村势必陷入深重的债务危机当中，从而对国民经济的发展和稳定构成挑战。这个判断的政策含义是，治理乡村债务迫在眉睫!
根据国债衡量指标，我们对乡村债务的风险做出了上述分析。不过，无论是债务结构还是债务约束，乡村与国家都存在本质的差别，比如：(1)乡镇可以向上级政府转嫁债务。(2)乡村组织有可能找机会和借口逃避债务，而国家一般不能这样做。(3)也许更为重要的是，银行是乡村债务的主要债权人，而金融部门本身预算软约束以及银行和政府的特殊关系导致银行贷款对乡镇政府部门形成的约束力很弱。调查中发现，很多乡村干部甚至不把金融部门贷款计算在乡级债务之内。所以，债务所产生的压力以及风险都可能要比根据上述指标计算出来的要小。这些差异也为分析乡村债务提出了需要进一步的问题，即如何确定乡村债务的适度规模，以及建立乡镇(更广泛一点讲是地方)公共债务的风险评估指标体系。
五、负债效应分析
编者按：本文主要从组织两代表一委员联合调研，提高党代会报告决议质量；开设党群论坛，提高党委决策执行水平；规范非代表建议权，拓宽党内民主渠道；督查评议作风建设，加大党代表监督力度；进行讲述。其中包括：合理组建联合视察团、围绕重点热点问题开展调研、视察结果及时向党委反馈、有的放矢，确保参与对象的代表性、紧扣主题，突出论坛方式的灵活性、紧扣主题，突出论坛方式的灵活性、归纳总结，保证论坛结果的实效性、明确非代表建议原则、积极引导非代表提出建议、妥善处置非代表建议案、规范督查评议职责范围、灵活采取督查评议方式、重视督查评议结果运用等，具体材料详见：
**区积极稳妥推进党代会年会形式改革，全面推行乡镇党代会常任制工作，进一步增强党代会年会功能和质量。今年3月，该区**镇等3个乡镇党代会年会在常规环节的基础上，开展“两代表一委员”联合调研等新举措，取得了良好成效。具体做法是：
一、组织两代表一委员联合调研，提高党代会报告决议质量。各试点乡镇以更加民主、更加开放的作风，积极听取党内外的主张意愿，通过会前组织“两代表一委员”联合视察，提高会前调研效率，增强党代表话语权和主动权。一是合理组建联合视察团。会前，年会试点单位制订联合调研视察方案，邀请部分市区、乡镇“两代表一委员”组成考察团，分成3-4个调研小组，由各乡镇党委班子成员带队。活动前，视察团听取党委工作报告和有关决议内容的介绍，增强调研视察的有效性和目的性。二是围绕重点热点问题开展调研。在各乡镇党委提出调研视察重点方案的基础上，各联合调研组分别选取有关党的建设、经济社会发展、群众反映集中的问题开展视察，市、区级党代表对乡镇如何贯彻落实市委、区委全会精神及重大决策、推进重大项目建设等事项开展调研、进行指导。三是视察结果及时向党委反馈。实地调研结束后，各调研组充分讨论，形成共识。各乡镇及时召开调研视察情况交流会，听取联合考察团调研情况和讨论结果的汇报，梳理汇总关于党代会报告或决议案初稿的修改意见建议，促进党委决策科学化。
二、开设党群论坛，提高党委决策执行水平。在党代会年会上开设“党群论坛”，搭建党群参政议政沟通共话平台，为党委的决策部署做充分的宣传铺垫。一是有的放矢，确保参与对象的代表性。除乡镇党委、政府主要领导外，重点邀请辖区部分“两代表一委员”，派出所、行政执法、规划、土地、工商等部门站所负责人，农村干部、企业负责人、教师代表等参加党群论坛。此次**镇年会“党群论坛”共邀请了13名各界人士，其他会议代表、列席人员参加旁听，确保论坛参与对象具有代表性。二是紧扣主题，突出论坛方式的灵活性。**镇年会以“聚集党建，共话发展”为主题，围绕贯彻党代会决策部署，推进城镇化、工业现代化和新农村建设，打造宜居宜商的乡镇等话题开展讨论。论坛内容包括各界代表的主题发言、部门站所发挥职能作用落实党代会决议的意见建议；政府主要领导的表态发言，这种党群对话方式有利于党代会精神贯彻落实。三是归纳总结，保证论坛结果的实效性。对论坛发言情况及时提炼归类，进一步分析研究，及时融入党委报告和有关决议决策内容。**镇党代会党群论坛共有15人发表讲话，共提出20条意见或建议，这些具有较高质量发言材料，进一步提高了党委的决策能力和水平。
三、规范非代表建议权，拓宽党内民主渠道。年会赋予非代表建议权，拓宽了党员参与党内事务渠道，进一步扩大了党代会年会影响力。一是明确非代表建议原则。党代会对与会非代表的义务权利未作明确规定。本着主动接受监督和维护群众利益原则，从更深层次提高与会非代表的作用，各试点乡镇探索性地赋予各类列席人员和旁听党员建议权，引导与会非代表对事关经济社会发展、有关重要事项和党的建设等方面建言献策，进一步提高与会非代表的参会积极性。二是积极引导非代表提出建议。乡镇党委确定专人负责联络帮助非代表建议工作，安排专门讨论场所，提供会议资料，指派党员联络员，详细记录讨论过程和结果。对于他们要求向大会反映的一些问题，记录在案。年会期间，各试点都收到了来自非代表的涉及多个方面的建议件，产生了良好影响。三是妥善处置非代表建议案。制订《党代会非代表建议处理办法》，明确非代表建议的操作流程，列席人员所提建议需经所在代表团半数以上代表同意，旁听党员所提建议需经临时支部大会半数以上党员通过，凡经一定程序提出的建议，经审查后列入党委交办事项。根据所提建议的内容，予以分类处理。如建议案与大会提案相同或类似，则并入提案一同办理。如果需单独办理的，经分管领导批示转交至有关单位或内设机构办理，3-6个月内予以答复。
四、督查评议作风建设，加大党代表监督力度。组织党代表开展作风建设督查评议，落实党代会作为同级党的最高监督机关职能，强化了党代表在闭会期间的职能和作用。一是规范督查评议职责范围。由乡镇纪委、党代表联络办牵头聘任全体党代表担任乡镇机关(包括领导班子和内设机构)、部门站所、企事业单位作风建设的督查评议员，对工作人员的服务态度、工作效能、群众满意度情况等实施监督，拓宽党代表参政议政的方式和途径。二是灵活采取督查评议方式。出台《党代表作风建设督查评议实施办法》，明确督评行动方式和要求。乡镇党委、纪委制订年度党代表督查评议计划，每次督查采取随机抽取代表组成督评组，或以代表团、代表小组等组织形式，对办事单位开展明察暗访，并定期随机征求群众意见。日常工作中通过设立党代表接待室，听取党员、群众意见建议。每年党代会年会上对乡镇班子、内设机构、部门站所作风建设满意度情况进行评议。三是重视督查评议结果运用。对年度督查评议结果通过多种途径加以运用。当年督查评议情况于下一次年会上通报；部门站所的评议结果报送其主管部门和作风建设上级主管单位如区纪委、监察局等；对于乡镇机关人员的督评结果由党委、纪委负责处置。此外，每次督查行动重点和结果定点定时公开，提高督评影响力，促进当地政风行风的转变。
xx县“三冬”工作现场会主持词
各位领导、同志们：
今天，县委、县人民政府在这里召开20xx年“三冬”工作现场会。参加会议的人员有：
县委xxx、县政府xxx、县人大常委会xx主任、县政协xx副主席...，各镇（乡）镇（乡）长、分管领导和农业服务中心主任，县直涉农部门一层机构全体干部职工、二层机构正副职领导和县直各单位的领导。会议的主要目的是贯彻落实自治区、市有关“三冬”工作会议精神，理清思路，精心组织，切实抓好我县涉农工作。
今天的会议议程共有四项：第一项是观看各镇（乡）“三冬”工作样板点录象；第二项是请县农业局xx局长发言；第三项是请xxx副县长代表县人民政府总结前一阶段我县涉农工作开展情况并部署下一步“三冬”工作；第四项是请县委书记xx做重要讲话。
下面，会议进行第一项，请大家观看各镇（乡）“三冬”工作样板点录象、、、、、、
大家刚才观看了各镇（乡）秋冬季农业综合开发示范点，相信对大家会有所启发。
下面会议进行第二项：请县农业局xxx局长发言、、、、、、
会议进行第三项：请xxx副县长代表县人民政府总结前一阶段我县涉农工作开展情况并部署下一步“三冬”工作，大家欢迎！、、、、、、
刚才，xxx副县长总结前一阶段我县涉农工作开展情况并对我县下一步“三冬”工作作了具体部署，讲得很好，布置得很具体。各镇（乡）各有关单位要抓好落实。
一、发展乡镇文化产业是重庆乡镇经济绿色崛起的内在要求
重庆乡镇经济实现绿色崛起需要以文化产业为支撑。乡镇是连接农村与城市的重要纽带，是推动农村发展进步的重要着力点和支撑点。对集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的重庆而言，要实现城乡统筹发展、率先在西部全面建成小康社会，乡镇的绿色崛起是关键。乡镇经济的绿色崛起离不开绿色产业的支撑。美国经济学家罗斯托认为，一个地区应选择扩散效应最大的产业或产业群作为主导产业，重点扶持，加速发展，从而带动其他产业发展和社会进步。由于自然条件、地形地貌及资源禀赋的限制，重庆绝大多数乡镇不适合以第一产业和第二产业为支撑，这已经为半个世纪以来重庆工业化发展历程所证明。文化产业具有污染小、能耗低、效益高的特点，不仅高度契合生态文明价值理念，而且其发展繁荣能够带动乡镇的旅游观光、休闲度假、餐饮娱乐等新的经济增长点，甚至为下一个新兴产业搭建新的平台。文化产业对镇域经济具有良好的带动效应，符合扩散效应的经济带动原理。加之重庆历史文化底蕴丰厚，大足石刻、綦江版画、秀山花灯、铜梁火龙等民间艺术盛行，乡镇经济非常适合发展文化产业。在大力推进新型城镇化和高度重视生态文明的当下，文化产业应该成为重庆镇域经济绿色崛起的支撑产业。发展乡镇文化产业是重庆乡镇落实生态文明战略的内在要求。2013年9月，重庆市委四届三次全会将渝东北11个区县定位为生态涵养发展区，将渝东南6个区县定位为生态保护发展区，明确提出“建设绿色经济发展高地、重要生态屏障、生态民俗文化旅游带……”［3］对于重庆各乡镇，尤其是渝东南、渝东北各乡镇来说，在力争经济社会高速发展的同时又要避免高能耗、高污染等问题，为三千万重庆人民留下一片蓝天白云、青山绿水，关键是要依靠以文化产业为代表的绿色产业来落实生态文明战略。为此，重庆市政府设立了历史文化名镇基础设施建设配套费，出台了有利于名镇保护与利用的具体政策和措施，每年支持每个区县2500万元，用于名镇的历史文化保护与开发。文化是推动经济繁荣发展的思想基础，是推动社会文明进步的内在精神力量。以保护和开发特色文化资源为抓手，推动一大批特色文化乡镇的形成，是重庆统筹城乡发展、实施生态文明战略的重要使命。
二、乡镇文化产业发展现状
近年来，重庆文化产业总体发展迅猛。据蔡灵、薛胜文、沈哲彦等统计，2005—2012年，重庆市文化产业增加值从66．66亿元增长到约420亿元，年均增长近30%，占全市地区生产总值的比重从2．2%提高到4%左右，重庆文化产业正向支柱性产业迅速迈进。据文创网披露，2013年，重庆市文化产业继续保持良好发展势头:上半年实现电影票房收入3．45亿元，居西部第二、全国第九，同比增长31．23%;广播电视收入12．2亿元，同比增长11．97%，其中广电集团总收入11．7亿元，同比增长14．91%;直属院团公益演出218场，商业演出281场，其中演艺集团总收入3264万元，同比增长8．5%。与迅猛发展的城市文化产业相比，重庆乡镇文化产业发展还比较缓慢。由于乡镇文化产业、甚至整个农村文化产业的发展尚未纳入有关部门统计范畴，目前无法用详细、准确的数据对其进行描述。但是我们仍然可以从以下三个角度对重庆乡镇文化产业的现状做个基本判识:一是从发展基础看，重庆乡镇文化产业已有一定基础，但底子薄、基础差，发展速度慢。受经济社会发展阶段制约，重庆农村包括乡镇居民文化消费需求不高，消费支出偏小，文化基础设施建设滞后:重庆城市居民文化娱乐消费支出是农村居民的5．98倍，文化产业基础设施建设基本集中在大中城市，乡镇得益非常有限，全市3．64万文化人才主要集中在市级宣传文化单位，乡镇文化站专门工作人员则严重流失［5］。二是从区域布局看，重庆乡镇文化产业发展极不平衡。总体而言，经济社会发展较好、交通相对便利的渝西地区乡镇文化产业发展要好于渝东南和渝东北“两翼”地区;具有丰富历史文化底蕴、良好民间艺术基础或者拥有得天独厚自然资源的乡镇，其文化产业发展较快，而没有上述条件的乡镇文化产业发展举步维艰。三是从发展模式看，重庆乡镇文化产业目前主要是依托现有文化、艺术资源或者旅游资源，就地取材，“看米下锅”，缺乏“无中生有”“借船出海”的胆量和气魄，当然就更谈不上产业资本运作了。
三、发展乡镇文化产业的路径建议
综观国内外文化产业发展路径，结合重庆实际，笔者以为，乡镇文化产业走“打造品牌—引智创新—产业集聚”的发展路径是可行的。依托丰富的文化旅游资源打造本地文化旅游品牌是乡镇文化产业发展路径的起点。重庆民间文化、民族文化丰富，许多乡镇具有非常独特的旅游资源、历史文化资源、民间文艺资源。綦江版画、铜梁火龙、秀山花灯、酉阳摆手舞、九龙楹联、梁平三绝(梁山灯戏、梁平年画、梁平竹帘)、接龙吹打、木洞山歌，是重庆的特色民间艺术。此外，重庆的民歌民谣、民间舞蹈如木叶情歌、喝茶歌、秧锣鼓、竹筒舞、铜铃舞等风格别致;“过赶年”“三月三”“赶秋节”等民族节日精彩纷呈;石板街、封火墙、印子屋、四合院、吊脚楼等民间建筑风格独异;媷油粑粑、酿豆腐、乌江鱼、油茶场等民间饮食别具特色……这些民间文化加上底蕴丰厚的历史文化、风光独特的自然环境，形成了强大的文化旅游基础。若政府能够牵头搭台，调动社会各方力量，那么，打造独特的乡镇文化旅游品牌是切实可行的。武隆县依托仙女山镇“天生三硚”等独特奇异的自然风光，聘请张艺谋等文化传媒专家对川江号子、哭嫁歌等民俗文化进行深度挖掘，精心打造了印象系列情景剧之印象•武隆。该剧公演后，3个月内就成功演出近百场，门票收入突破2000万元。同期，武隆县接待游客346．15万人次，实现旅游总收入16．44亿元，同比增长19．08%和20．53%，带动仙女山镇和武隆县经济大幅增长。
乡镇文化产业要由小做大，还必须在此基础上积极引智创新。引智创新，就是乡镇在缺乏人才的情况下借用外部智慧对文化产业进行培育和打造，形成自己独特的品牌。对严重缺乏文化产业专业人才的重庆各乡镇而言，引智创新至少有四种方式可作参考。一是借用外部智慧对文化旅游资源进行包装打造，形成独特的文化旅游品牌。印象•武隆即是借用张艺谋、王潮歌、樊跃等外部智慧打造文化旅游品牌的成功典型。风光秀美、旅游资源丰富的渝东南、渝东北各乡镇宜将此种方式作为首选。二是借用外部智慧将本地文化资源如特殊的历史文化、民族文化、家族文化、耕稼文化、饮食文化等等，与本乡镇地形地貌紧密结合起来进行开发，打造具有浓郁乡土文化气息的特色小镇。文化是特色小镇之魂。当前一些“古镇”盲目仿古、冒古、造古，终究沦为“四不像”，关键就是没有抓住特色文化这个“魂”。历史悠久、民俗文化丰富的渝西各乡镇可考虑此种模式。如永川松溉古镇，滨临长江，交通便利，自明清以来多次作为县衙治所，其古街、衙门、城隍庙等建筑保存完好，又有诸葛亮神树传说，民间饮食“九大碗”享誉重庆……若能聘请文化传媒专家将这些文化要素进行综合打造，凝练出松溉古镇的特色文化并使其得以彰显，则该镇的文化旅游产业将迅速实现突飞猛进。三是借用外部智慧将本地特殊的文化资源制作成为电影、动漫、网络小说或者游戏作品等等。重庆民间故事、神话传说、历史典故题材丰富，据段庸生、张雪梅等考证，重庆地区民间广为流传的这类文化题材多达250余个，诸如巫山神女、涂山禹迹、金鹰降螺、白帝托孤、蛇吞象等经典故事，都是值得影视业和动漫业深度挖掘并打造的好素材。四是借用外部智慧牵线搭桥或者“无中生有”，利用本地自然资源或者文化资源与文化传媒企业合作打造影视拍摄基地。拥有独特外景拍摄条件的乡镇，如南川、奉节、云阳、巫山等区县的一些乡镇可以借鉴龙兴镇两江国际影视城的做法。该影视城以“民国历史”“巴蜀特色”为主要外景拍摄主题，兼具“影视拍摄、影片观看、产品展示、高端论坛、特色旅游”五大功能，规划面积5平方公里，建成后将实现每年拍摄5部经典影视作品、年均游客500万人、年服务业产值逾500亿元的发展目标。目前虽尚未完全建成，但“民国街”已初具规模，游“民国街”、逛龙兴古镇成为重庆一日游的理想选择之一。
乡镇文化产业发展的落脚点是实现文化产业的集聚。马歇尔(《经济学原理》)的工业区理论本质上是一种产业要素集聚理论，该理论认为，同一产业越多的企业聚集于一个空间，就越有利于企业所需生产要素的聚集，而空间内生产要素聚集越多，就越容易降低该产业的平均生产成本，而且随着各生产要素专业化的加深，生产将更加有效率，该空间企业也将更具有竞争力。重庆乡镇文化产业经过若干年的品牌打造、引智创新，积累起一定的产业基础之后，必然走向产业集聚。产业集聚的初始阶段是生产要素的集聚。就某一乡镇而言，文化产业生产要素的集聚主要是指该乡镇文化旅游品牌或者文化产业主导项目所需的劳动力、资金、能源、运输以及其它专业化要素源源不断的集聚。这些要素的集聚一方面不断降低该文化产业品牌或主导项目的生产成本、提升其竞争力，另一方面还促进与本品牌或主导项目相关的其他产业的集聚。这些文化企业之间主要是互补关系而非竞争关系，他们之间的良性互动可以促进彼此更好地发展。就某一区县而言，文化产业的集聚应该是一种大文化产业即产业群的思路，其域内文化企业之间、各乡镇之间应该形成品牌的差异和互补。武隆县的产业集群发展思路可资借鉴:该县以文化旅游品牌为核心，吸引一大批文化旅游产业、文化生态产业、文化装饰产业、文化创意产业落户县城及周边各镇，推进文化旅游产品、营销、服务国际化进程，做优生态农业，做活现代服务业，拟用5～20年时间把近3000平方公里的县域全境打造成为一个宜居、宜游、宜业的大公园。重庆乡镇文化产业要成功走出“资源开发—引智创新—产业集聚”的发展路径，须具备三个方面的条件。首先是县级及以上地方政府的高度重视和支持。由于经济欠发达，重庆大多数乡镇，尤其是渝东南、渝东北的乡镇严重缺乏发展文化产业所必须的资金、技术、人才、信息、物流等诸多要素。
要发展乡镇文化产业，必须依靠县级及以上政府统筹整合资源，集中力量才能“办大事”，才能实现文化产业之间、各乡镇之间的差异化、互补化发展。在武隆县乡镇文化产业发展过程中，县委县政府统一思想、协调各方、集中力量抓旅游文化产业的发展思路至关重要。其次是培育和引进文化产业人才。在文化产业人才的培育方面，乡镇及以上政府应加大投入力度，主动与高校、科研院所合作，多渠道培养文化产业人才;乡镇政府可选拔优秀人才到文化产业发达的省市挂职锻炼。在人才引进方面，县级及以上政府应制定优惠政策，帮助乡镇灵活引进文化产业相关人才，重点引进一批具有创新思维、较高媒体素养和懂市场运作的文化创意人才和管理人才。最后，要调动民间资本参与乡镇文化产业发展的积极性。政府的财力有限而民间财力无限，如能运用有限的财政力量调动民间资本参与乡镇文化产业发展的积极性，必能收到事半功倍之效。
作者：李顺 单位：重庆工商大学
关键词：乡镇企业；所有制；演变路径
乡镇企业是中国所特有的现象，为经济发展做出了重要的贡献，以浙江为例，乡镇企业吸收了农村劳动力的近40%，农民收入50%来自乡镇企业，占地方财政收入的60%、村级经济来源的75%，占全省工业增加值的88%。多数学者认为，乡镇企业之所以能够无论在改革开放之前还是现今均在国民经济中占有重要位置，与其所有制的特殊性密不可分。然而，回顾60余年发展历程，乡镇企业的所有制并非一层不变，与当时的政策、宏观经济形势等因素存在密切的关系，甚至能反映出我国政治环境、经济制度以及社会意识形态的变革轨迹。因此，本文试图结合政策因素，以浙江省为例，对乡镇企业所有制变迁的路径进行描述，并以进一步分析其转变的深层原因。
一、乡镇企业所有制形式
根据《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支农义务的各类企业。由此可见，产权归属是乡镇企业区别于其他经济组织的一个重要特征。总体上看，乡镇企业所有制可以分为集体及非集体两大类，具体按照不同的经营治理方式，又可大致分为集体、个体、私营、合作经营、股份合作和股份制几种形式。
集体企业是20世纪80年代初期及之前乡镇企业的主要形式，以浙江省为例，1982年，社办、队办、区办、城镇街道办的各种乡镇企业占总数的99.94%，总产值的99.75%。在政治氛围仍较为浓厚的当时，“集体型”企业充当了私有经济与国有经济之间的缓冲带，既体现了社会主义社会的基本价值观，又保障了出资主体及个人的合理权益，是我国经济转轨时期的重要“稳定剂”。但由于集体企业产权名义归社区内全体人民所有，导致社区中每个人对产权反而缺乏清晰界定，以致在发展后期出现职权渔利、分配不公等一系列问题。
个私企业兴起于20世纪80年代末，到90年代已成为乡镇企业的重要增长点，有效弥补了因集体企业产权不明造成效率低下所带来的乡镇企业衰退。乡镇个私企业由农民个人出资创办，企业主享有企业的所有权及盈利支配权，相对于由政府部门指派的集体企业管理者，管理效率得以大幅提高，但在发展至某一阶段后，往往面临瓶颈。
合作经营企业介于集体与个私之间，其最初来源于浙南农村盛行的“打硬股”，即在资金短缺前提下，多人联手出资同办某一事宜，事后赢利按股按劳平分。这是在当时由个私企业、集体企业所享有的政治地位、经济待遇的巨大差距所产生特殊所有制形式，虽然在一定程度上有效解决了企业归属、收入分配等问题，但由于出资形式简单，管理较为混乱，往往无章可循、帐目随意，甚至部分企业负责人由轮流、抽签产生，后逐渐被股份制所代替。
股份合作企业是以合作制为基础，引入股份制的部分机制，由劳动者劳动和资本出资相结合形成的企业组织形式，早期主要由个体、私人、家庭企业经过联营、联户、集资、合股等形式逐步演变而成，后期主要由乡镇集体企业改制而形成。大多数股份合作由于是血缘关系或是邻里、挚友之间的联合，使得企业内部人缘关系浓重，股金制度不健全，存在股息分红比例过高、公共积累少等多种问题，企业发展缺乏持续性，“一年合伙，两年红火，三年散伙。”
因此在20世纪90年代以后，乡镇企业在股份合作制基础上，开始探索建立现代企业制度，部分基础扎实的企业率先改制为股份有限责任公司，少部分企业改制为股份公司（上市公司）。根据浙江省的相关数据，1997年-2000年，股份制乡镇企业总产值、营业收入、利润总额等年均递增率均超过40%，而且总利润的递增率超过固定资产原值和职工人数的递增率，表明股份制所有制对企业效益有明显的正向作用。
综合而言，几种所有制形式主要特征如表1所示。
二、浙江乡镇企业所有制转变阶段
除去改革开放前，以五匠（竹匠、木匠、铁匠、泥匠、漆匠）和土纺土织为主的手工作坊为代表的萌芽阶段，在家庭联产承包责任制推广、乡镇企业获得认可后，乡镇企业所有制结构分布可大致分为4个阶段。
（一）单一集体阶段（1982-1983年）
由于对于私营经济的否定及破坏，在改革开放初期，几乎所有乡镇企业均归集体所有，分为社办企业、队办企业、区办企业、城镇街道办企业和联办企业。其中联办企业中除去集体与集体合办的，农民几户之间合办的属于个私企业。据统计，1982年，全省只有36家乡镇个私企业，占全省乡镇企业（时称社队企业）总数的0.06%，占从业人员和总产值的0.25%。个私企业虽不占主导地位，但平均规模及生产效率已呈现出相对优势。
（二）个体快速发展阶段（1984-1985年）
1984年后，浙江省的乡镇个体经济呈现几何级的快速发展。至1984年底，据不完全统计，全省已有各类农民联营、合作工业35778家，占全省乡镇企业总数的18.03%，占乡镇企业总职工人数的7.02%，总产值的3.95%，到1985年底，企业总数增长至54194家，增长率高达51.47%。个体企业增长更为快速，至1985年底，个体总数已达189719个，占全省乡镇企业总量的54.94%，但规模普遍较小，职工人数仅占8.34%，总产值占4.54%。但是，全省各地区之间发展较不平衡，温州等沿海地区发展相对较快。
（三）股份合作制兴起及改制阶段（1986-1996年）
该阶段是浙江乡镇企业所有制结构发生重大变化的时期，在此阶段，各种形式的股份合作制在全省蓬勃兴起，紧随着是90年代初期对集体企业的改制，造成所有制结构相对复杂，单纯依据企业经营治理方式较难判断产权归属形式。参照浙江省乡镇企业局（现浙江省中小企业局）的统计方式，一般认为村以上包含乡（镇）办，村办和城镇街道办，基本上属于集体所有制企业。村以下包含合作经营企业、联户企业和个体企业，基本上属于个私企业。
从1986年至1996年，村以上企业数量从98690家减少到65887家，占全省乡镇企业总数比重由22.99%下降到7.09%，平均每年下降1.5%；职工人数从3971087人减少到3558073人，所占比重从77.18%下降到45.24%，平均每年下降3.19%；总产值从2827008万元增加到35494037万元，年均递增28.8%，所占比重从85.27%下降到45.52%。其主要原因在于部分集体企业由于产权模糊、管理粗放等问题，在市场逐渐向买方市场过渡的过程中出现经营困难，或关闭停产，或经股份改制，转改为个私企业。同时，由于宏观经济快速发展，市场容量不断扩大，集体企业仍保持了较好的发展势头，规模增强，产能扩大。
村以下企业数量从330601家增加863348家，总数比重从77.01%上升到92.91%；总产值从235490万元增加到42489886万元，年均递增56.66%，所占比重从14.73%上升到54.99%；个私企业在职员工人数从641969人增加到3341678人，年均增长17.94%。个私企业，特别是经过股份改制的个私企业能够较好调动管理人员和员工的积极性，无论规模还是数量上都得到了快速发展，成为乡镇企业所有制演变的主要方向。
（四）产权相对明晰阶段（1997至今）
经过多轮改制调整，乡镇企业所有制结构已相对明确分为集体所有和私人所有两类。合作制企业经过改制后，大部分转为有限责任公司，一部分转为私有企业。乡镇企业所有制结构趋于稳定，个私企业（包括私人控股的股份公司）占总数的大约96%-98%，占总产值的70%左右；集体企业（包括集体控股的股份公司）占总数的2%-4%，占总产值的30%。集体企业经过多年发展，规模普遍较大，大部分已成为当地的明星企业。
三、政府政策与所有制转变
图1表示了浙江各所有制乡镇企业数量及所占总量比例的变化态势，总体而言，集体制企业比重持续下降；个私企业数量在经历1985年到1987年的快速增长后，涨势逐渐平稳；合作经营企业在出现初期曾出现较快增长，但因其容易出现管理混乱等因素，在后期逐渐减少；股份制因为对企业基础有一定的基础，所占份额一直保持较低的水平。结合各类相关政策推出的时间，可以发现如下特点。
1.政策为企业“松绑”。个私企业、合作经营企业、股份合作企业均是在相关政策予以肯定并鼓励后得以迅速发展的。究其原因，主要由于在20世纪80年代到90年代初期，政府行政力量仍较为强势，对于名义上仍为公有的乡镇企业，民间虽有意愿参与，但在缺乏政策保障、甚至经济待遇歧视的环境下，仍存在较大的后顾之忧。相关政策的出台释放了此类已长期积累的需求，因而会造成政策出台后企业数量跨越性发展的现象。
2.发展后期政策影响力减弱。政策给予乡镇企业并非实际的资源，而是凭借政治保护而产生的资本、能源、劳动力以及生产原料优势，随着改革开放的推进，行政力量对经济的掌控逐渐减少，使得乡镇企业获得的相对优势衰退。特别是市场规律占据主导地位后，在已获得政治肯定、政府不直接参与管理的前提下，企业往往从经济角度来考虑政府指导性意见，并选择性听取执行。
3.地方政策更为敏感。在多次乡镇企业所有制的变革初期，均是先由地方政府出台相关政策，再推广全省。一方面，地方政府与企业直接接触，能够较快的掌握企业状态，明确企业切实需求。更为重要的是，乡镇企业产权在较长的时期内相对模糊，企业所在地的政府官员对收入往往有一定的支配权，能够从企业发展中获得利益，因而对扩大规模、提升效率有更多的动力。
四、所有制转变原因分析
乡镇企业是中国农民的伟大创造，在单一国有工业经济的20世纪70年代末期，其“集体性产权”既满足了社会主义意识形态的要求，又对发展地方经济及增加个人财富起到了良好的促进作用，因而初期在地方政府的支持下获得快速发展。事实上，其既公亦私的双重身份，在个私经济受到歧视的改革开发初期，使其既获得了政策的倾斜及保护，又在一定程度上激发了个体效率，优势互补效应显著。
但随着改革开发的不断深入，乡镇企业的集体所有制逐渐成为发展的障碍。因为“集体”并无实体予以对应，名义上归乡镇村等全体居民所有，但支配权却集中在少部分人手中，特别是利润分配权被既非经营者也非生产者的政府官员所掌握。产权模糊造成无论经营者还是生产者均缺乏必要的积极性，个人不敢投资，运营依赖贷款，企业出现规模瓶颈；缺乏归属感造成短时行为出现，生产者掌握技术后跳槽，经营者想方设法“化公为私”，滥用企业资金，甚至“厂外办厂”。这些对生产效率产生了严重的负面影响，迫使乡镇企业进行变革。
虽然以上问题可以通过加强监督、严格约束予以处理，但相关成本将大幅增加，反而更不利于企业盈利。根据Hurwicz和Jordan的研究，产权明确界定的市场机制是唯一既导致资源有效配置又具有最小成本的经济体制，而随着政治体制改革的进行，不同所有制的地位差距已大幅缩小，所以乡镇企业的所有制改革势在必行。
参考文献：
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2.J.S.Jordan.The competitive Allocation Process in Informationally Efficient Uniquely[J].Journal of Economic，1982（28）.
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[关键词]城乡统筹发展；小城镇；总体规划
"Coordinative Development of Urban-rural Area" and Master Plan of Small Towns/Chen Zhicheng,Hou Lei,Lan Guisheng
[Abstract] Traditional master planning of small towns is based on urbanization and growth level theory.It places emphasis only on the planning of the township zone and ignores the planning of the township area as well as ignores the integration of urban and rural areas.Of the "five coordination" strategies,the coordinative development of urban-rural area is based on the new idea of urbanization and advocates the pattern of network development for urban-rural areas.This idea can be best presented in the master plan of small towns as planning the towhsip and the town area at the same time,coordinative development of industrial space,coordinative governance of regional space,integrated coordination of urban-rural traffic,etc.
[Key words] Coordinative development of urban-rural area,small town,master plan
城乡矛盾历来是我国经济发展的一对主要矛盾，如何协调两者的关系，缩小彼此之间的差距，是各学科长期致力于研究的热点问题。从规划层面而言，小城镇直接面对广大乡村地域空间，小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点。因此，笔者拟以小城镇为研究对象，结合笔者参与的大量小城镇总体规划实践，在对小城镇总体规划传统思路进行剖析的基础上，以城乡统筹新发展观为指导，对城乡关系进行重新思考与界定，提出城乡发展应相互协调与融合的观点，并将其应用于小城镇总体规划中，使编制小城镇总体规划的思路与时俱进，克服传统规划产生的弊端，适应城乡发展的新趋势。
1、对象与范围的界定
1.1对象
小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围的理解存在分歧(目前人们只在小城镇包含建制镇这一点上取得统一认识)，这些分歧主要有两方面：①是否包括小城市；②是否包括没有设镇建制的乡集镇。由于本文主要涉及到对城乡关系与总体规划的研究，我们一方面要考虑到小城镇与乡村直接联系的紧密性，另一方面也要考虑到随着全国城镇体系规划工作的相继开展，总体规划中的小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇。因此，本文将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设镇建制的乡集镇。
1.2范围
在我国一些经济发达地区，随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展，以及城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界日趋模糊，城镇和农村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区。这些地区城镇与乡村差距不大，因而在小城镇总体规划中出现了将镇区规划和镇域规划合二为一的做法，即明确镇区规划区范围为小城镇功能区范围，覆盖小城镇的整个行政区域，如我国长三角和珠三角的一些小城镇。而在我国大部分地区，城镇与乡村的发展差距仍然比较明显，乡村相对比较贫困。本文讨论的城乡关系与小城镇总体规划主要是针对我国大量存在的城乡二元化比较明显的地区而言的，小城镇总体规划包括镇区规划和镇域规划两部分，镇区规划区为建制镇辖区，镇域规划区为建制镇行政区域。
2、传统规划思路
2.1规划特征
目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。镇域规划的内容主要包括村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而对镇区与周边农村地域联系的分析和研究则深度不足。就成果而言，无论是规划说明书还是规划图件，镇区规划都要比镇域规划详尽得多。规划审批与实施也主要围绕镇区规划展开，镇政府的资金也基本投向镇区建设，镇域规划形同虚设，只是被作为总体规划中的一个组成部分而被完成，镇域规划蓝图成为镇区规划的“附属品”。镇域规划不被重视，使得总体规划对整个镇域空间资源没有起到合理配置的调控作用。
总的来说，现状小城镇总体规划具有几个特点：突出镇区规划，弱化镇域规划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。
2.2规划动因
2.2.1理论意识
结合一些学者的研究，笔者认为，现状小城镇总体规划的思路主要建立在城市化与增长极理论关于空间集聚的内核基础上。
(1)城市化集聚观。对于城市化的概念，由于人们认识角度不同而各有不同的理解。人口学家Christopher Wilson在其主编的《人口学辞典》中对城市化所作的解释为“居住在城市地区的人口比重上升的现象”。经济学家认为，城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程。地理学家则认为，城市化是居民聚落和经济布局的空间区位再分布，并呈现出日益集中化的过程。社会学家则把城市化看成是人们的行为方式和生产方式由农村社区转向城市社区，并由此引起各种社会关系变化的过程。城市化指标的测度主要有三种方法：一是城镇非农业人口占总人口的比重，二是城镇人口占总人口的比重，三是城市用地比重指标等。无论是从概念上还是从测度指标上都可以看出，城市化普遍被理解为要素在城镇空间的集聚，且城镇规模越大，相应的城市化水平越高。
(2)增长极理论。1957年，法国地理学家J·Boudeville和其他许多学者一起将经济学家提出的“产业极”概念引入地理空间，他把增长极与极化空间、城镇联系起来，认为增长极是指在城镇区配置不断扩大的工业综合体，并将原来为某种推动型工业的“极”与地理空间上产生集聚的城镇这个“增长中心”相结合，提出投资应集中于增长中心，进而通过这个中心向周围地区辐射，达到区域协调发展的目的的理论。
集聚理论具有其合理的一面，然而，空间集聚理论尚有一定的局限性，不同区域推行增长极战略的效果存在差异。城乡二元化地区由于产业之间缺乏关联效应，小城镇推进型产业与当地产业无紧密联系，基础结构落后，无适宜的外部环境。因此，增长极战略不完全适合贫困的乡村地区，如要在这些地区培育小城镇增长极，就必须同时重视区域内的经济联系与空间联系，否则容易造成增长极“飞地”经济的现象。
2.2.2政绩驱使
依照我国《城市规划法》，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。由于受政绩的利益驱动，一些基层官员不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，不切实际盲目攀比，搞形象工程。
2.3后果与弊端
由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致出现了小城镇的规模过度扩张，而农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理和不协调的现象。很多地方出现了“盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模过大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施(如宽马路、大广场)及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置，农村生态环境遭受严重破坏。城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违背。
3、规划新思路
3.1城乡统筹发展观
2003年10月14日，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确了“五个统筹”的重要思想。作为促进社会主义市场经济发展的新理念之一，统筹城乡发展是“五个统筹”中的关键。统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”，逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城镇和农村的经济、社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城镇和农村存在的问题及二者的相互关系综合起来研究，统筹解决。
(1)城市化新理念。以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念，城市化不只是一个人口转化、经济结构和地域景观空间变化的过程，而应是一个对人类社会进行整合的过程；不仅是一个空间集聚的过程，而且还是一个空间关联的过程。按照科学发展观思想，城市化侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断优化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化，并为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境，保障他们拥有良好的生活质量。城市化并非要将所有的乡村都变为城镇，不赞成为刻意追求城市化指标而忽视农村发展，而是提倡通过理性选择，促使城乡公平发展，保持城乡社会稳定，这也与可持续发展和“以人为本”的新发展哲学观一致—改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局。
(2)城乡网络化。城乡统筹发展观，在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关系，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。这就是曾菊新所倡导的现代城乡网络化发展模式(2001)。其中心含义旨在使一定地域内的城乡之间的网络设施完备、产业内在联系紧密、要素流转通畅、组织功能完善，城、镇、乡网络系统共生共长，并最终实现城乡一体化。
3.2规划应对
3.2.1理念转变
目前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络化协调发展理念(图1)。将小城镇与农村地区结合起来，把城乡统筹发展、网络化发展作为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡发展全过程的基本模式。
3.2.2内容完善
对应城乡统筹发展观，小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划。镇区规划，要立足于城乡区域，用区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区适度的规模，包括人口规模和用地规模，形成具有一定影响力的增长极(点)；镇域规划，则要强化对广大农村地域的研究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上。小城镇总体规划新旧思路比较见表1。
镇区作为镇域增长极，镇域作为镇区发展腹地，两者是相辅相成、互相促进的。镇区要依据镇域的分析研究，切合实际制定镇区规划；镇域要在遵循非均衡发展规律的同时，突出城乡关系的融合与协调。城乡统筹发展主要体现在镇域中，针对镇域规划现状，笔者认为至少可以从产业空间统筹发展、地域空间统筹管治、交通设施统筹协调三大方面加以补充和完善。
(1)产业空间统筹发展。
城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机关联，主要内容有：①根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；②对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产业的合理布局。
农业经济要求根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构；按照农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产；积极努力提高农业的现代化水平。在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、农业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带。
工业经济要求改变目前主要局限于农村内部的农村工业化发展策略，依据产业关联效应，与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发展传统工艺，以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工业和销售业作为发展的重点；依照专业化的垂直分离组织方式，生产城市中大中型企业所需的零配件或配套产品，确立主导产业，形成合理的产业链。小城镇工业以中小型企业为主，小企业能对市场的需求做出适时快速的调整和变化，加上地方社会网络的植根性、共同的价值理念和相同的文化背景，培育具有柔性生产特点的中小企业新产业区，形成一批专业化分工协作的中小企业集群。规划布局上，布置一定规模的工业园区，引导企业向工业园区集聚，利用横向联系形成新产业区；适当考虑在某些行政村规划农产品加工点，与交通和规划中的农业产品基地建设相结合，以便利地获得原材料；利用交通联系，构建农村经济产业发展轴等。
第三产业中要重点发展商贸业、信息通讯业，发挥其与乡村物资交易中心和信息交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地。同时注重对其他特色资源的整合(如旅游资源)，并做出相应的产业空间布局规划。
(2)地域空间统筹管治。
城乡地域空间统筹管治，是一种可持续的空间管治模式，具体包括引导城镇在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境。通过划分各项建设用地类型，对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策；将基本农田、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的合理利用和实现城乡的可持续发展。
建议可将镇域空间划分为城镇建设区、生态敏感区和农业开敞区3种类型，依据镇域空间的特征和内部功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设管治要求及空间发展的优先次序，使城镇发展、社会经济发展和生态环境保护得以协调进行。
(3)交通统筹协调。
城乡统筹发展、城乡网络化发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰·特兰西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图”，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系统和一种网络，这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。
在更大区域内，规划建设与市区、县城的联系通道。市、县城区与建制镇镇区之间、小城镇与小城镇之间要有一定级别的公路相连，一般要达到二级公路标准，并尽量与重要交通干道、交通骨干线相连接；规划网络化的公路交通，加快小城镇镇域内道路的建设步伐，建制镇驻地与行政村、行政村与行政村之间一般要有三级公路相通。
4、结语
小城镇总体规划尤其是其中的镇域规划，需要我们付诸实施，而不应该停留在“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬层面。以目标和问题为导向对公共政策进行研究，制定配套的政策是规划实施的关键。通过完善现有政策，出台新政策，强化具体措施，营造健康有序的小城镇发展环境。
针对现状规划的不足，笔者认为主要可从几方面加以完善：①完善规划管理、执行制度，建立领导干部、专家学者和广大群众广泛参与的规划决策体制，严格执行规划审批制度，坚决维护规划的法定性、权威性和严肃性；②合理利用资金，除投资镇区进行适度规模建设外，还应将资金投向城乡公路、通信设施的建设等方面，以支持农村经济的发展；③改变政绩考评标准，在招商引资、发展镇区建设等考核标准的基础上，增加解决就业、抓好农业效益、保护生态环境等标准；④改革制度，创新体制，建立高效的政府运行机制，确保城乡各种联系要素顺畅。
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自2004年,黔江区开始实行乡镇卫生院药品集中询价采购制度(下称“询价采购制度”),正是基于当时乡镇医疗机构整体较差的情况。据黔江区卫生局相关人士透露:“当时的乡镇卫生院是‘三个三分之一状态’,三分之一的乡镇卫生院勉强正常运行,三分之一的只是应付,另外三分之一的处于解体。”
不正当回扣、延期付款等药物采购中的非正常现象,也普遍存在,这导致乡镇卫生院药价过高,乡镇药店林立,百姓不到乡镇卫生院看病的恶性循环。黔江区卫生局局长张怀生举了一个例子:“进的药越多,回扣越大。当时一个乡镇卫生院一次竟然进了十年的药。”
询价采购制度,为降低药价而设计,有四点很关键:一、明确采购主体,为乡镇卫生院而非卫生局;二、实行最低价原则;三、在卫生局建立统一乡镇卫生院会计体系;四、采取现款现购,供应商按月到会计中心结算。
其实质类似于“团购”,30家乡镇卫生院组成一个采购联合体。首先从黔江区30个社区卫生中心和乡镇卫生院选择一位院长做组长,一位院长做副组长,其余六个成员为乡镇卫生院民主选择。每次采购,团体成员都不一样。张怀生解释,“这是切断药企和采购方具体人的联系,有助切断腐败链条”。
采取最低价原则,意味着所有经过药监局认证并获得生产批文的药品即为质量合格的药品,在同一品规药品投标企业为三家或三家以上时,选择最低价。几家企业价格均为最低价时,再进行一轮议价,直到最低价产生。最终入围药品为“一品、一规”。
另外,采购对象是药品配送商而非生产厂家。“今年重庆307种基本药物招标,有9000多种品规的药品,1000多个厂家,跟生产厂家谈,不现实。跟多个药品的配送厂家谈,不仅节约时间成本,而且也一并解决配送问题。”重庆市黔江区卫生局局长谭乾元解释道。
建立统一的会计制度,是询价采购制度得以执行的重要保证。原本每个乡镇卫生院都有一个会计、一个出纳,黔江区卫生局选择八个会计到卫生局办公,统一管理30个乡镇卫生院的财务。卫生院每一笔收支必须经过会计平台。“杜绝了个别卫生院从另外渠道进药的可能。”
此外,还规定乡镇卫生院现款现付,一个月内药品供应商到会计平台结算。参加黔江区药品供货的供应商坦言:“黔江区药品购买回款很快,这是我们愿意低价供货的重要原因。”
药物零差价制度实施之前,对乡镇卫生院所购药品只有国家发改委的最高限价要求。乡镇卫生院只要不超过国家最高零售价,批发价越低,加价空间越大。黔江区卫生局规定,黔江地区药物零售价只比采购价顺加15%(西药)与30%(中成药),总体药价比国家最高零售价低50%。这曾令前去考察的政府官员和专业人士“匪夷所思”,他们提出同样一个问题:“这么低的药价加成,如何养活乡镇卫生院?”中国社科院经济研究所研究员朱恒鹏也提出一个质疑:“只要存在加价15%的要求,就难以杜绝招标中寻求高价药的冲动。”
黔江区卫生局的回答是,低药价使药店没有生存空间,同时把居民就医需求也转移到了乡镇医疗机构。
冯家镇社区服务中心主任代安勇指出:询价采购制度实施前,一个拥有30张床位的乡镇卫生院,每月收入是五六万元,药品收入占总收入的70%以上。实施之后,每月收入增长到20万元左右,药品收入占总收入比例降低到53%,而诊治费用大幅提高。
此外,黔江区卫生局监管也起到重要作用。重庆市一医疗机构人士坦言,如果没有监管,采购行为只有医疗机构和供应商,难免会出现双方合谋,抬高采购价的行为。谭乾元坦言:“这几年什么问题都遇到过。因采购原则为最低价,有过恶意中标情况,包括劣药代替良药,配送时间拖延等。虽然招标主体为乡镇卫生院,但卫生局要起到监管作用,否则政策将难以实施。”
