时间：2022-05-16 12:35:31
关于乡镇实行政府采购的设想
【摘要】推行政府采购制度，在提高资金使用效益、节约财政资金等方面，，全国公务员公同的天地起到了明显的作用。乡镇由于未实行政府采购，办公费、接待费开支浪费严重，对本来就紧缺的乡镇财政无疑是雪上加霜。为了解决乡镇财政困难问题，必须尽快在乡镇推行政府采购制度。
【关键词】政府采购；工作；乡镇；现状；问题；对策
国家推行政府采购制度以来，在提高资金使用效益，节约国家资金等方面，起到了明显的作用。有人认为，这种制度只适用于县级以上单位及大中型企、事业单位。作为乡镇，特别是向我县这样经济落后、财力紧张的乡镇，根本不需要推行，作为长期工作于乡镇的一名财会人员，通过在工作实际中的观察、了解，我认为乡镇更需要推行，而且急需推行政府集中采购制度。
乡镇近年来实行收入上缴后，日子极其难过，大部分乡镇不同程度都有外债。解决这一问题，我认为从基层自己这一方面出发，首要是节约资金，加强管理。因为在帐务处理中，我们发现，很多公务费支出其实并不需那么多资金，完全是由于人为因素造成资金浪费。
原因之一，在于乡镇大部分物资购置采用记账方式。由于不支付现金，因此卖家说多少钱就多少钱，只要东西能买到，形成商家是爷爷，乡镇单位是孙子的畸形购销关系。我们可以算一笔帐：一支普通的中性笔，市场价格为1元/支，而我们在当地买，价格为2元／支一2.5元/支不等，就算为2元/支，一个乡镇所有单位(小乡镇)每年用笔一项支出为700元(350×2)，其中350元就为浪费资金，资金使用率之低，令人不敢相信。这还只是一只普通的笔，再加上必须的一些办公用品购置，我们每年要浪费多少资金?以招待费为例，每年审计帐务，总是会有招待费超标这一项违规支出，实际上超在哪里?一盒普通香烟，市面零售价为5元/盒，但到了乡镇采购时，最低为6元/盒，超市价20%，全年招待费共为0.6万元，公务费总支出为8万元，则超出支出4400元；若按市价正常计算，我们又超标准多少呢？
原因之二，在于各单位、各部门各自单独采购，零星购买。管理混乱，没有统一的采购规定，谁用谁买，买了东西之后到底用在哪里，也没有人管，因此，很多支出都是不需要的重复支出，比如办公用品，今天甲买了稿纸，明天乙买了笔。但到了用时，甲没有笔，又去买几支笔；乙没有稿纸，又去拿了几份稿纸。其实只要有统一的管理，甲乙二人都只需—支笔、一份稿纸而已，而不必每人每次买几支笔，几份稿纸，造成资金极大浪费。零星购买，对于质量就很难保证，今天买这种牌子，明天又是另一种，哪一种质量好，也没有人去注意。在帐务处理中，我们发现很多类似现象，但谁也不可能去看看笔用了几支，纸用了多少，只能就帐处理，加大了公务费支出。
最后一个原因，在于由于没有统一采购，没有一个统一的标准，造成资金浪费，导致腐败滋生，乡镇公务费支出最多的是办公用品支出，但是由于是零星购置，造成标准不一，价格相差甚大。就一个公文包，甲领导买了20元钱一个，乙见了，想着，你买20块钱的，我就买50块钱的，不久甲就觉得心里不平衡，凭什么你的包比我的好?于是又去买了个100元钱的。如此攀比，难免滋生腐败现象，大量浪费国家财力，对于乡镇财政无疑于雪上加霜。
通过以上现象，我认为要解决乡镇吃饭难问题，必须首先解决以上问题，尽快在我县推行乡镇政府集中采购制度：一方面缓解财政吃出现状，节约资金，提高资金使用效率；另一方面可以加强乡镇统一管理，理顺乡镇财务管理中存在的问题．
其一，成立专门机构，由乡镇集中采购或由县级组织统一采购，各乡镇各单位只需将采购计划上报，由采购机构制定出详细规定，大规模统一采购，公开采购，统一管理，可一次性解决零星采购中存在的因价格、质量等造成的资金浪费问题，我们可以货比三家、四家，挑出价低、质好的予以采购，而不必拿钱看别人的脸色行事。
其二，制定统一标准。来人接待用什么烟，吃什么标准的饭，办公用什么样的办公用品，都应该有个统一的标准，采购同样的东西，以免造成标准不同浪费资金及相互攀比而重复购买，追求豪华、高档等损害党和政府形象的事件再度延续、发展。
【论文摘要】党的十一届三中全会以来，我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况．自治权力在基层政权体系中的比重日益增加，农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题
1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。
2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。
3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。
4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。
二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制
1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。
2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。
关键词：取消农业税行政体制改服务型政府
中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。
一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力
建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。
改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。
二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战
1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。
2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。
3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。
三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径
要解决全面取消农业税引发的一系列问题，释放农业生产发展潜力，结合建设社会主义新农村工作的深入推进，对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，增强行政管理职能的服务性、责任性和参号陛，这是我国乡镇行政管理体制改革的必然趋势的要求。事实上，也只有通过上层建筑的适应性调整才能巩固改革开放30年来农村经济基础变革的成果，从制度上为农村生产力的进一步发展提供条件，从根本上解决农村社会存在的矛盾和问题。
1、以农村经济发展为支撑，为乡镇行政管理体制改革夯实物质基础。建设服务型政府需要政府自身具有较强的整合社会资源和调动公共资源的能力，因为政府是责无旁贷的社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。乡镇政府如何才能履行好这些职能呢?
农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。基于此，政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整，加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
2、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革。2000年3月2H，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》后，政府和学界就轰轰烈烈地讨论农村行政体制改革，可至今从实际情况看，乡镇机构改革仍处于试点阶段，尚未全面推进。取消农业税是农村分配关系和经济利益的调整，也是农村基层行政管理体制改革的推动力。基层行政管理体制改革主要有三方面：一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系。这是行政管理体制改革的核心。二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力，为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益的人和维护人。
乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
3、完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制。取消农业税后，乡镇机构在无法向下汲取资源的情况下，会为了获得更多的上级财政支持和转移支付，“对上负责”而不“对下负责”，对此，必须规范和完善财政体制，解决乡镇财政收支的巨大缺口和巨额债务，保证免税的好处真正使农民受益。一是要进一步加大转移支付的额度和力度。对取消农业税后形成的财政缺口，应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。除保证用于县乡基层组织以及农村义务教育、计划生育、农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外，还要加大对乡镇承担的社会公共产品的转移支付力度，避免过多的资金用于养机构养人，提高转移支付资金的效益。二是要按照属地化原则。明确界定各级政府的“事权”和“财权”。提高乡镇财政的分配比例，保障取消农业税后乡镇人员应有的行政成本的开支。三是要建立公共财政体制。公共财政应以农村的公共需要为前提，要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成，确保财政支出主要用在民生问题上。
「 内容 提要本文主要考察了乡镇 企业 发展 的制度环境和乡镇企业改制的 政治 经济 影响 。提出乡镇企业早期的发展主要得宜于集体所有制度、人民公社制度的管理传统、计划经济体制、消费品市场真空等因素的结合。其中最重要的是政府权力对市场的替代。在经济体制改革全面展开以后，市场竞争凸显了乡镇企业在改革初期形成的弱势性格。乡镇企业自身的改革 问题 变得日见突出。从承包责任制到股份制的改革又是一个让乡镇政府渐渐退出地方企业经营活动的过程。当乡镇政府完全退出乡镇企业经营活动的时候，也就意味着人民公社时期制度化的那种由地方政府操纵的集体所有制度的破产，同时也宣告了建立在没有退出权的集体所有制基础上的地方威权主义的终结。 到1993年为止，乡镇企业的出现与发展构成了 中国 经济改革中最有特色的部分。正如邓小平1987年6月12日在会见南斯拉夫共产主义者联盟中央主席团委员科罗舍茨时所说，“ 农村 改革中，我们完全没有料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起”（1993，238）。1992年田纪云也谈到，国营企业在40多年里用了4-5万亿元，形成了1.7万亿元的固定资产、2万亿元的产值，吸纳1亿多人就业。乡镇企业经过10多年的发展，就形成了5300亿元的固定资产，吸纳的就业人数也是1亿，中国的 社会 总产值从1000亿元到11000亿元用了31年的时间；而乡镇企业从1000亿元到1991年的11000亿元，仅用了8年的时间。（注：参见《经济日报》1992年1月4日。） 进入90年代以后，乡镇企业的意义除了原来的多种经济成份、资产积累、吸收劳动力就业以外，更为重要的是，其经营绩效对国民经济的增长直接构成影响。根据测算，乡镇企业的速度每增减3个百分点，就会影响国内生产总值1个百分点； 工业 增加值每增减2个百分点，就会影响全国工业增加值1个百分点；在今天的国家政策制定中，乡镇企业已经与国企相提并论（高以诺，1998；朱永旗，1998）。 与80年代迅速崛起的势头一样，从1994年开始，乡镇企业的发展开始急速减缓。到1997年底，尽管乡镇企业仍然具有骄人的业绩，（注：譬如，全国乡镇企业拥有固定资产原值19427亿元，平均每户达到了9.62万元；完成增加值20740亿元，占全国国内生产总值的27.7%；完成工业增加值15037亿元，占全国工业增加值的47.3%；上交国家税金1526亿元，占全国税收收入的20.4%；出口交货值6747亿元，占全国出口交货值的36.1%（农业部乡镇企业司，1998a ，1-7）。）却仍然不能抹去人们对其前景的忧虑，因为，1997年乡镇企业的各项指针与1993年相比均有相当大的距离。第一，乡镇企业产值增长幅度明显回落，1991年的增长率为22.4%，1992年52.3%，1993年65.1%，1994年35%，1995年33.6%，1996年21%，1997年15.4%（农业部乡镇企业司，1998a ，1）。第二，效益平均水平持续下降，从1994年开始，资产报酬率、资本收益率和营业额利润率均逐年下滑，到1997年，总资产报酬率由1996年的12.8%下降到11.7%；资本收益率由1996年的25.1%下降到22.4%；同时，企业的债务偿还减弱、资金周转速度减缓（农业部乡镇企业司，1998a ，28）。第三，亏损呈日益严重趋势，与1995年相比，乡镇企业的亏损面不断加大，亏损额增加了0.7倍，达806亿元（农业部乡镇企业司，1998a ，34）。在这个时候，人们不禁要问；乡镇企业怎么了？为什么在经历10多年的蓬勃发展之后突然陷入了困境？乡镇企业的前景如何，还能恢复往日的辉煌吗？ 也如当初乡镇企业高速发展引起学术界的广泛关注一样，1994年开始的乡镇企业困境也引发了学术界的热烈讨论。但是
关键词：转型时期；乡镇公务员；主观幸福感。
主观幸福感（subjective well—being，简称swb），主要是指个体依据自己设定的标准对其某个阶段生活质量所作的整体评价。它是衡量个体生活质量的重要综合性心理指标。作为一种心理反应，人们对幸福的体验存在一定的个人偏好和差异，但是幸福在本质上是指一种愉快和满足的客观心理反应。对生活整体的满足程度愈高，体验到的积极情感愈多，消极情感愈少，则个体的主观幸福感愈强。如何提升乡镇公务员的主观幸福感，激发他们在工作中的积极性、主动性和创造性，是当前政府面临的一个要题。
一转型时期乡镇公务员主观幸福感的现状分析。
影响主观幸福感的因素包括内部因素和外部因素。内部因素主要是指自我意识、自我效能、人格因素、价值观等，而外部因素则主要包括生活状况（收入状况、居住状况、医疗保障等）、工作状况（权力资源、福利待遇、晋升考核制度、工作环境等）和社会关系（婚姻关系、上下级关系、同事关系、朋友关系等）。乡镇公务员主观幸福感不高主要有以下几方面原因：
（一）中国传统官权弊病遗存。一是权力层级化产生扭曲。部分乡镇公务员存在“官本位”思想，权力配置等级化，身份等级森严。官权制要求的是绝对服从关系，使团体盲从现象时有发生。例如一些乡镇公务员在面临制度与人情时，通常难以抉择。一些法院、公安等有执法权力的部门工作人员常常需要冒着违规违法的风险，违心地妥协于领导干预等外部压力，在明知要依法行政的情况下，最终却选择了相反的方向。不仅要面对自己良知的拷问，还要担心承担法律责任。
二是个体人格扭曲。受传统官僚制的影响，部分乡镇公务员的个体人格遭受压抑，产生消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为，自己缺乏信心，对待别人既不信任又阳奉阴违。
（二）政府职能转变不到位。一是职能转变没跟上。有些上级部门不顾乡镇的实际情况，盲目制定政策措施，布置任务没有针对性。“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府一个部门要应付上级好几个部门的工作。基层工作本身具有繁杂性，上级工作安排的临时性和突击性，导致基层工作开展困难重重。乡镇公务员感觉工作压力大，工作倦怠感增强。二是权力责任不对等。转型时期，乡镇政府及乡镇干部的权力逐步缩小，责任不断扩大；乡镇政府组织财权和事权不对应；相关上挂部门由于不属于乡镇政府管理，在工作安排和协助处理突发事件上很难充分发挥职能部门作用，导致管理混乱，部门职责不清，办事效率低下。三是相关制度不健全。第一，考核问责不合理。现行的考核制度不规范不健全，考核指标设计不科学不合理，年度测评不公平不公正，“人情票”现象严重。
有些上级领导因为掌握乡镇公务员的资源分配权、提拔调动权，就对乡镇公务员层层施压，盲目问责。本该上级部门担负的责任，却把问题推给基层。第二，晋升机制不完善。转型时期引入的“竞争上岗、公开选拔”等新的晋升形式，使那些工龄长、能力强、资历深的乡镇公务员由于年龄、学历等原因失去了之前的晋升优势。对于年轻的乡镇公务员，由于晋升并未完全做到公平、公正，晋升结果与其理想存在较大差距。此外，乡镇成长空间有限，乡镇正职从上级单位下派的多，直接从乡镇副职提拔的比例小，让乡镇公务员觉得前途渺茫。
（三）外部环境压力大。一是部分基层群众素质不高。部分基层群众由于自身思想、素质不高，对乡镇政府工作不支持、不关心；有的不能正确看待中央的政策，对乡镇政府期望过高，导致乡镇公务员工作不好做，思想工作做不通。例如随着城镇化的不断发展，大量棚户区需要拆迁，有的群众开天价要拆迁费用，导致拆迁工作不能顺利进行。二是社会舆论的负面影响。长期以来，媒体的片面报道也让乡镇公务员感到有压力。一些不负责任的媒体炒作给人们制造了这样一种错觉：乡镇干部态度粗暴，个人主义膨胀。在不少人眼中，乡镇公务员成为了乱作为、不作为、无法无天的代名词。三是生活状况不理想。第一，经济收入方面。不同地区乡镇政府同一性质的单位、部门、职位的待遇存在明显差别；且近两年物价涨幅较大，而工资未涨，导致乡镇公务员经济压力大。第二，住房方面。目前全国房价普遍较高，部分乡镇公务员有改善住房条件的迫切需求，但房价涨幅远远超过工资待遇涨幅；而那些新进机关的年轻乡镇公务员，有的没有足够的经济能力购买商品房，有的即使购买了也要承受巨大的经济负担。第三，医疗保障方面。自新一轮医疗改革以来，乡镇公务员的医疗保障与普通市民基本趋同，也存在看病难、看病贵的问题。第四，家庭氛围方面。由于乡镇工作是一个大杂烩，乡镇公务员没有多余的休息时间，有的甚至周末也要加班，无暇顾及家中的情况，得不到家人的支持和理解。
4.乡镇公务员自身素质有待提高。一是知识水平缺失，处事能力不强。一些乡镇公务员文化程度偏低，思想保守，观念陈旧，不重视学习，对国家的政策法规缺乏了解，对新形势新问题缺乏正确的判断和分析，遇到信访、征地、拆迁等问题时，缺乏正确的方法和手段，导致工作无法顺利开展。二是服务意识不强，作风不实。有些乡镇公务员习惯于浮在机关，忙碌于“文山会海”，群众观念淡薄，对基层工作深入不够，对老百姓的事总是推、拖、躲。部分乡镇公务员没有树立正确的权力观、价值观、政绩观，利用手中的权力贪污腐化。三是心理素质差。乡镇工作具有繁杂性，乡镇公务员在开展工作过程中时有碰壁现象。部分乡镇公务员在面对困难时，无法及时找到解决问题的办法，形成工作压力。而当压力不能及时排除时，日积月累就造成了不同程度的心理疾病。
二提升乡镇公务员主观幸福感的途径。
（一）创建具有中国特色的行政管理体制。一是转变乡镇政府职能，理顺管理体制。县级政府要明确乡镇政府的责任和权力，做到责权统一；建立事权与财权相统一的公共财政体制，保障乡镇政府工作资金到位；转变领导方式和工作作风，给乡镇政府更多的自主权，便于乡镇政府充分行使管理职能，提高行政效率；改变市直、区直单位的垂直管理模式，实行垂直管理与地方协助管理相结合的管理模式，赋予乡镇政府一定的话语权；合理配置乡镇行政资源，根据乡镇政府职能分工设置机构、人员；合理布置工作任务，避免职责不清和职责交叉，避免不切实际地增加乡镇工作任务和工作压力。二是健全相关制度。乡镇公务员考核制度应以业绩为取向，以民意为根本，让群众参与评议干部。各级各部门在部署落实任务时，要考虑乡镇的实际情况和承受能力，根据当地实际情况进行考核。建立健全乡镇公务员晋升制度，实行竞争上岗、择优定员的晋升制度，晋升做到公开、公平、公正，最大限度地减少人为因素。组织开展地方、国家机关公开选拔工作，积极推动中央和地方政府面向基层一线遴选优秀公务员，为乡镇公务员提供更多的晋升空间。三是加快服务型乡镇政府的构建。
转型时期，乡镇政府要重新进行职能定位，实现由管理型政府向服务型政府转变，增强服务基层群众理念，提高公共服务能力。畅通民意诉求渠道，完善群众参与决策制度，多方协调基层社会利益关系，营造官民和谐的工作氛围。建立健全乡镇政府的监督机制，有效防止各种腐败现象滋生，营造清廉的工作环境。
（二）建设现代行政文化。一是建设服务型乡镇行政文化。随着乡镇政府职能的转变，服务型乡镇政府的构建，乡镇行政文化也将从领导型转向服务型。服务型乡镇行政文化要求乡镇公务员从官本位思想转向民本位思想，增强对社会的服务意识，增强人民群众对自身工作的认同感。二是营造和谐的机关人文氛围。和谐的机关人文环境是提升乡镇公务员主观幸福感的催化剂，是机关稳定、工作顺利、事业兴旺的最重要的人文基础，不但有利于和谐人际关系的建立，减少部门利益竞争，还能充分调动乡镇公务员的积极性。各乡镇机关应进一步把“以人为本”理念贯彻始终、落到实处，时刻关心乡镇公务员的工作和生活，使他们身心愉悦地投入到工作中去。
工作之余，适当开展各类文体活动，增强同事之间、部门之间的沟通和交流，增强凝聚力和战斗力。同时，乡镇公务员也应主动提高与人和谐相处的能力，学会与人沟通，学会换位思考，积极营造和谐的人文氛围。
（三）优化乡镇工作外部环境。一是保障乡镇公务员的合法权益。第一，经济收入方面，地方政府根据各地经济发展水平，制定相关规定，合理调整乡镇公务员的工资待遇。第二，改善住房条件。对住房条件特别差的乡镇公务员给予相应补贴，对年轻乡镇公务员则建立廉租房，有效解决住房问题带来的烦恼。第三，医疗保障问题。加强对乡镇公务员的医疗保障，地方财政可支出一部分费用统筹安排乡镇公务员年度体检，并逐步制度化。第四，保障各种福利制度落实到位，例如节假日正常放假制度、带薪休假制度等，让乡镇公务员有时间与家人增进了解，加强沟通，营造和谐的家庭氛围。二是各类媒体正确发挥舆论导向作用。各类媒体在进行舆论监督时，不应该一味追求炒作，把乡镇公务员推向群众的对立面，而应着眼于解决实际问题，正确引导基层群众，合理保护乡镇公务员的权益。
（四）全面提升乡镇公务员的综合素质。一是加强思想教育培训。加强乡镇公务员对毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”、科学发展观等理论知识和国家政策、法规的学习，切实提高乡镇公务员的政治素养和理论水平。积极传播廉政文化、宣传廉政知识、开展廉政活动，引导乡镇公务员树立正确的世界观、人生观、价值观，着力解决好政绩观、权力观、利益观问题，牢固树立清正廉洁、勤政为民的工作作风，确保反腐倡廉工作取得实效。二是加强能力培训。加强乡镇公务员在履行职责过程中所必备的职业能力建设，包括依法行政、公共服务、调查研究、沟通协调等方面的能力。为乡镇公务员提供各种免费培训的学习机会，如计算机操作、网络应用等技能培训，不断丰富学习内容，提高综合素质。乡镇公务员自身素质的提高，将有利于提高分析问题、解决问题的能力，提高行政效率，增强工作快乐感和成就感，提升主观幸福感。三加强乡镇公务员心理健康教育。将心理健康教育纳入乡镇公务员教育培训课程，使其成为干部教育的必修课，引导乡镇公务员用科学的方法走出心理误区，合理排除心理压力，身体健康、心情愉悦地投入到为人民服务中去。
参考文献：
［1］苏东水：《管理心理学》，复旦大学出版社2007年版。
［2］张成福、党秀云：《共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。
关键词：压力型考核体制；乡镇政府行为；自利性；乡镇政府职能转变
中图分类号：d630.1 文献标志码：a 文章编号：1002-7408（2013）012-0034-04
一、问题的提出
关于政府是否存在自利性，学界并没有统一界定。有些学者认为自利性的概念仅适应于人的行为动机，组织机构和部门则不存在自利性，[1]也有学者否认政府的自利性，认为政府自利性的概念存在逻辑悖论；[2]但更多的研究表明，政府的自利性是一种客观存在，正如巫烈光所说，“简单否定政府自利性无助于问题的解决，端正对政府自利性的认识，是解决问题的前提”。[3]陈庆云教授等人也认为，要建构合理的政府利益，需要保障基本利益，基本满足角色利益，打击失常利益。[4]本文是在承认政府自利性的前提下，研究乡镇政府自利性与上级考核政策的关系。
近年来关于乡镇政府自利性的已有研究主要集中在乡镇自利性的表现、原因及后果等方面，认为乡镇政府是一个“不断攫取利益”[5]的利益最大化者，乡镇政府采取“策略主义”[6]的灵活方式维护其利益。乡镇政府及其工作人员的本性如此，还是其他原因导致了乡镇政府采取策略主义的自利化行为方式？乡镇政府自利性与压力型考核体制存在什么关系？已有研究对此问题缺乏有力的论证，导致学界对乡镇政府行为的认识存在偏差。本文以2013年4月在华北石镇的调研资料为依据，力图探讨回答这个问题，澄清学界对乡镇政府的一些错误认识。
二、上级考核石镇的具体事项
石镇总面积65平方公里，3.6万农业人口，下辖3个管区，30个行政村，机关供养人员137人，中小学教师209人，离退休人员146人，经济状况在全县处于中下游水平。2012年上级政府对石镇考核的主要内容包括科学发展综合考核、片区特色经济发展考核、部门业务考核和目标责任制考核，28个县直部门一并对石镇进行部门业务考核，以下为县级政府对石镇的部分考核内容：
《关于分解落实2012年全县规模工业经济发展任务目标的意见》规定，乡镇要按照下达的任务目标，进一步细化、量化工作任务，逐一分解落实到企业。由于石镇属于以农业为主的经济偏落后的区域，被划入现代农业发展片区，因此分解到的任务和其它乡镇相比少得多。石镇在2012年分解到的任务数是主营业务收入29000万元，工业利税6500万元，利润1780万元，下达给石镇的技改扩规项目的计划投资额8000万元。县长在经济暨新农村建设工作会议上的讲话中强调，片区建设是今后一段时期全县的中心工作，各片区指挥部要担负起主谋者、主创者和主推者的责任，要牢固树立“没有项目就没有发展、没有大项目就没有跨越发展、没有好项目就没有科学发展”的理念，切实做到工作目标指标化、工作任务项目化、责任主体明确化、责任分工具体化，要倒推项目工期。在招商引资和项目建设检查考核会议上的讲话中强调，各部门要以最短的时间、最快的速度、最高的效率，为项目办理各项手续，“只要项目定了干，以后事情我来办”，项目定了后，各方面的力量要积极靠前、主动服务、加快推进，要牢固树立项目意识，一切围着项目转、一切围绕项目干。在《关于分解落实2012年全县经济社会主要任务目标的通知》中，2012年全县经济社会要完成的106项主要任务目标分解落实到各职能部门，再由各职能部门分解落实到乡镇，如重点项目办的部分任务目标是年内安排实施重点项目46个，计划总投资413亿元，年内完成投资117亿元，力争年内策划投资过亿元的项目32个以上，总投资86亿元以上；服务业办公室要策划建设投资过亿元项目20个；国土局的部分任务目标要确保储备土地1197亩，出让土地3900亩，实现县级政府收益4.8亿元等。统计局每季度发布各乡镇经济运行情况通报，包括地方财政收入、规模工业主管业务（利润、利税）收入等十二个主要指标的完成情况、位次和升降信息。
财政收入考核。在县科学发展综合考核指标体系中，财政局对各乡镇地方财政收入及
增长率进行考核，该项工作在51项千分制考核中占50分，每季度通报各乡镇财政收入完成情况，对权属有争议的企业税收要据理力争，最大限度地将企业税收缴纳到本县，并要求各乡镇避免在县内争税源、争项目，对被其他乡镇争抢去的税收，县财政部门要调剂回企业所在乡镇，并给予争抢乡镇一倍处罚。乡镇区域内的企业被其他县区争去纳税的，要按流失的税收相应扣减该乡镇的财力。《关于切实做好2012年社会综合治税工作的通知》要求各乡镇保证税收应收尽收，实现地方利益最大化。建立考核奖惩机制，对代征代缴税款的单位，县政府按照实际收入的一定比例给予奖励，确保实现全年地方税收增长25%以上。
招商引资工作考核。该县制定的《招商引资工作考核办法》规定，对各乡镇进行百分制考核，完成县里下达的招商引资任务且没有投资者投诉的，得基本分20分，其它一些单项指标占80分，如对上争取市内外资金、增长幅度等，在完成县里下达的任务之外每超额完成任务1000万元加1分。每季度召开一次全县招商引资推进会，对各乡镇招商引资任务完成情况及时通报，重点加强对大项目的考核力度。在全县重点项目现场考核的通报中，对上半年各乡镇的现场项目检查得分和财政收入得分排名情况进行通报，并要求各乡镇继续突出招商引资第一号工作，强力推进重点项目建设。石镇王镇长说，“每年招商引资考核由县领导带领各乡镇领导现场考核打分，每年最后一名的乡镇党委书记要面对全县上千名干部发言表态，连续两年最后一名的书记就不用干了，专门出去招商引资。为了招来客商，各乡镇拼优惠政策、零地价、税收返还、补贴租金等，因此，招商引资并非为了财政上能够有多大增收，而是为了考核过关，避免难堪。” 信访稳定工作考核。该县制定的《信访工作考核实施细则》规定，县采取量化指标的办法对各乡镇实行千分制考核，年终按百分制折算后，按10%的比例计入乡镇的考核总分。具体工作目标是无进京上访，赴省、市、县上访起数控制在总人口的一定比例之内，如来县上访起数控制在乡镇总人口的万分之一内，也就是说一年石镇赴县上访的次数不能超过四次。对信访工作的考核以控制越级上访和集体上访为重点，如出现进京上访一起扣150分，出现赴省进京集体上访一起扣200分并一票否决，出现去市集体上访一起扣50分等，对发生重大上访事项造成严重影响的，取消评选先进的资格，直至一票否决。该县执行的《维护社会稳定工作考核办法》规定，由市信访局对各乡镇的信访稳定和社会治安工作进行考核，信访稳定工作考核的重点是越级上访、集体上访、重复上访及上级交办信访案件的结办情况，对考核前20名的乡镇授予“全市维护社会稳定工作先进乡镇”称号，并对党政主要领导、分管领导给予一定的物质奖励；对考核后5名的乡镇全市通报批评，对发生问题多的乡镇实行重点管理，在这期间所在乡镇不得参加本年度先进集体的评选，党政主要领导和分管领导不得提拔重用、晋职晋级，不得参加本年度先进个人评选；对发生重大群体性事件的乡镇实行一票否决，相关考核及奖惩情况同时抄报市纪委、市委组织部，作为对干部使用提拔的重要依据。
生态文明乡村建设考核。对石镇的该项考核包括农村经济发展、乡村基础设施建设和乡村精神文明建设等几个方面，例如土地流转规模、农民人均纯收入增幅、新增企业个数、规范化社区建设、旧村改造、村庄道路硬化、农业机械化率、农家书屋建设、有线电视和宽带通村率等指标。
新农村建设和农业产业化工作考核。该项工作的考核标准主要包括农村经济发展、强村工程、新型农民培训、新型社区建设、环境治理和社会和谐稳定、龙头企业培植、产业基地建设、农业标准化及农产品品牌、农民专业合作组织建设等方面，具体指标如落实上级政策性补贴情况、乡镇可支配财力增幅、农村集体收入、农村新型社区建设、公共设施状况、生活垃圾处理、乡镇卫生院、敬老院、文化站等建设状况。在农业产业化考核方面，主要包括新创办涉农企业数量及辐射作用、乡镇产业基地的建设规模、一村一品等。
创新考核。市、县在2012年的科学发展综合考核中增设了“创新考核”项目，创新项目的基本要求是具有新思维、新描述的特征，要具有先进性。此外，计划生育、减轻农民负担、社会保险等都属于一票否决的考核事项，和其它各种部门考核等一起构成了县级政府对石镇的综合考核体系。
三
、石镇的主要工作事项
仔细梳理2012年石镇出台的各种文件、通知，比对石镇镇长全年的工作记录和取自石镇档案室的党委会年度会议记录，石镇2012年的主要工作事项如下：
1.现代农业片区建设。片区建设是该县这两年的中心工作，片区建设绩效由县考核片区、片区考核乡镇，石镇的片区建设接受片区建设总指挥部的指导，并定期发布督导专报，实行经济发展片区化、片区建设产业化、产业支撑项目化、项目推进责任化的推进模式。为此石镇在片区建设上确定了突出培植产业、招商引资和项目建设的工作重点，打造四大产业基地，推进五大龙头项目建设。在工作方式上，每个产业项目明确一个包保工作组，成立了片区发展重点项目督导考核办公室，党委副书记兼任办公室主任。
2.财政增收。财政增收不仅是完成上级考核指标的需要，也与石镇政府工作人员的利益密切相关。石镇赵副镇长在回答工资与财政收入的关系时说，“若乡镇财政收入减半，乡镇人员工资就不能保证，要么少发、要么缓发，如12个月发9个月，其它要花钱的事项就更不用提了；若财政增收一倍，如果没有增资政策，可以各种名目如加班费、突击工作（救火、强拆等）发钱，信访也好解决了（给点钱就解决了），民生也好弄了，政绩也有了。”因此，在这种内外压力下，乡镇必然以财政最大化为主要目标之一，而招商引资、项目建设、产业培育等一切能够实现财政增长的措施必然是乡镇追求的主要目标，这些措施正是上级考核政策大力支持的，从而使乡镇政府呈现出所谓“地方政府公司化”[7]的特点。
3.招商引资。在上级对招商引资工作的严厉考核下，石镇自然要下大力做好招商引资工作，其成立了专职从事招商的招商办。由于石镇地处偏远，交通和基础设施等方面都没多少优势，因此招商引资的实际效果并不突出，但为了完成上级下达的巨额任务指标，石镇每年上报的数额都超过下达的指标。笔者问主管此事的副镇长今年上报的招商引资合同数额7000万元，实际能有多少，回答说去掉个零差不多；问年底实地考核如何过关，回答说考核时上面不会为难，因为他们也需要上报的数字好看，毕竟市里也要考核县里，在这方面县乡是个利益共同体。
4.生态文明建设、新农村建设、农业产业化建设与争资跑项。生态文明建设、新农村建设和农业产业化是上级考核石镇的重要内容，其中一项产业基地建设的考核政策规定，每新建一个500亩以上集中连片的特色农产品种植园区计3分，可累计加分，这促使石镇仓促上了一个由镇政府主导的近四千亩特色作物种植项目，整个项目的管理和支出都由镇政府背景的合作社承担，结果到年底项目没效益，整个项目花费的八百多万元由镇政府到处借款堵窟窿，而石镇2012年财政收入才720万元。石镇在上级的考核政策指引下原本想打造全市最大的特色农产品种植基地，在项目之初上级领导的大力鼓励和创造政绩的双重推动下，镇政府赤膊上阵直接从事整个项目的管理运作，全体机关干部齐上阵栽苗、浇水等，最后却因侵犯群众利益引发群体上访，成为石镇工作人员人人避谈的失败项目。在农村社区建设、乡村公共设施建设等方面，由于石镇财力紧张，乡镇有限财力首先要保工资、保运转；石镇经管站提供的各村年度收支账目显示，该镇所属村庄的年集体收入绝大多数都在5万元以下，因此从事新农村建设和生态文明建设大都以项目形式从上级争资跑项。无论是乡村道路、水利、自来水，还是敬老院、卫生室、教育设施、垃圾处理等事项，都以向上争取项目作为主要甚至唯一的资金来源。争取立项的首要渠道是利用本乡本村在上级政府的人脉，这是需要各显神通才能办成的事。该做法得益于国家近些年加大了对农村的投入，因此才有项目可争取，如果不争不跑，基本不会落到自己头上。 5.信访维稳、计生、安全生产、农民负担等一票否决的事项。由于一票否决的强大压力，石镇将这几项工作放在突出的位置，确保既要干成事，又不能出事，为此付出了巨大的努力。以信访维稳工作为例，石镇当前信访的主要领域包括土地问题、村干部作风和村级账目、民办教师和幼儿教师、涉军问题等，如民办教师因退休金问题上访、从事隧道工作的退伍军人因职业病上访。因信访实行属地原则，乡镇也要努力协调解决并非由自身原因导致的各种问题，如通过低保等途径解决个别人的问题。在调研期间碰巧发生全镇四五十名幼儿教师集体上访事件，由于农村幼师并没
有纳入中小学教师系统，村集体经济大都很虚弱，仅靠收取为数不多的保育费无法保证其正常待遇，在没有上级政策的情况下，乡镇本来就非常紧张的财力自然无法解决这个问题，但属地原则把这些都记在乡镇政府头上，以至于信访办的工作人员说在乡镇工作倒了两辈子的霉。而上访的幼师们则抱怨乡镇政府没信誉，要层层上访提高待遇。
6.落实上级惠农政策是乡镇的一种常规性工作，如粮食直补、花生补贴、良种补贴、农机补贴等，要做好这项工作需要乡村干部付出大量的努力，这些没有什么好处的工作都是高压线，需要乡村干部不打折扣地完成。
7.公共服务性质的职能。如防汛抗旱防火、环境卫生、农田水利、农技推广、饮水和农产品安全、教育、乡村公共设施建设等。受乡镇财力的限制，石镇履行公共服务性质职能存在很大困难，有些是以申请项目向上级打报告或通过各种关系运作争取到项目完成的，如2012年石镇新建学生宿舍楼和敬老院、建垃圾处理站等都是以上级拨款为主、乡镇配套为辅的方式完成，而村集体为群众办实事中的修路、水利等绝大多数是以申请上级项目的方式运作的。至于农技推广、防汛抗旱防火等事项，存在的主要困难是人员和经费短缺，甚至没有经费的窘况，如石镇农技推广中心仅一名工作人员，而且没有任何经费，所能利用的资源只有复印资料和纸笔等可在文印室解决；林业站的首要职责是森林防火，但林业站的情况和农技推广部门类似，也是一名工作人员（站长），没有工作经费，其工作并非仅是林业方面的，而是围绕一定时期的乡镇中心工作展开工作，类似桔镇工作组的运作模式。[6]尽管在上级不同部门发来的文件中要求乡镇有机构、有人员、有经费，或要求乡镇落实配套资金，但石镇赵副镇长说，“除非要求乡镇配套资金纳入考核体系，才能真正配套，这要乡镇配套那要有经费，乡镇财力达不到。”至于机构和人员倒是好解决，如农技推广中心上墙的牌子显示共有六名专职人员从事该工作，但其他五人实际都是其他站所的人员，农办的这名工作人员苦笑说不要看那个，没有办法。
四、研究结论
2009年全面推开的乡镇机构改革已于2012年结束，本次乡镇机构改革以转变政府职能为核心建设服务型政府，乡镇政府的职能应主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面展开。然而，已有研究表明，乡镇政府在转变职能方面陷入困境，[8]乡镇政府究竟扮演了什么角色？学界大致认可的一个观点是：不同于传统乡村秩序下的“双轨政治”[9]和“简约治理”模式，[10]当前的乡镇政府角色大体是一个“政权经营者”[11]或“谋利型政权经营者”，[12]乡镇政府的“悬浮型政权”[12]现象，使乡村基层社会呈现地方治理内卷化，乡村社会的维持是以地方势力不断攫取利益、不断地侵蚀公共资源为前提的，[5]断裂的单轨政治既不能保证乡镇政权对下负责，也不能保证其对上负责，从而为基层政府的自我利益膨胀提供了适宜的生存空间，[13]乡镇政府参与经营活动，其目的既不为完成国家的计划指令，也并非为了社区的利益，而主要为了乡镇政权这个利益集团的赢利。[14]
本文的研究表明，当前乡镇政府的确过多地参与经济活动，并有追求自身利益的倾向，在公共服务提供方面也具有“政权依附者”[15]的特点，乡镇政府行为的偏离与服务能力的弱化影响了乡镇政府职能的转变。但乡镇政府的这些行为是上级政府一系列严密考核机制下的必然产物，乡镇摇摇欲坠的财力和承担的事权严重不对等，自然难以实现中央政府和社会公众的期望。在一个需要靠自身的努力才能保工资的环境下，即使没有上级政府对财政增长的考核，乡镇政府也面临财政最大化的内部压力。“斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为，一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配”，[16]乡镇政府及其工作人员自然也不例外。笔者的研究发现，乡镇政府的任何一种行为几乎都可以在上级政府的考核措施中找到依据，至少石镇的情况鲜明地体现了这个特点。无论下发的各种文件、通知还是体现全年各种工作的镇长工作记录和党委会会议记录，要么是上级政府布置的工作任务，要么是依据考核指标开展的工作，当然也包括体现本乡镇形象和特色的政绩工程，均可以在上级的考核体系中找到答案。乡镇政府处于上级考核指挥棒的“压力型体制”[17
]下，这种以指标分解、量化考核、奖优罚劣为特征的体制和十几年前相比，在运行机制上没有多大变化。
因此，本文的研究结论与学界已有观点不同，乡镇政权并不是一个诸多学者眼中只攫取利益、侵蚀公共资源的利益集团，乡镇政府的自利性是现行体制下内外压力的必然结果，与乡镇政府及其工作人员的品性无关，压力型考核体制导致的乡镇政府自利性是乡镇职能转变困境的根源。石镇镇长在谈到乡镇职能转变时说，“要转上面先转，上面转了我们就能转”，可谓一语中的。因此，要实现乡镇政府职能转变的目标， （下转第44页）（上接第36页）需要首先改变对乡镇政府的考核政策和考核方式，而不是一味苛责乡镇。
参考文献：
[1]张康之，王喜明.公共性公共物品和自利性的概念辨析
[j].行政论坛，2003，（7）.
[2]任晓林，谢斌.政府自利性的逻辑悖论[j].国家行政学
院学报，2003，（6）.
[3]巫烈光.论我国政府自利性的根源与规范[j].福建论坛
（社科教育版），2009 ，（6）.
[4]陈庆云，曾军荣.论公共管理中的政府利益[j].中国行
政管理，2005，（8）.
[5]贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省k镇调查为例
[j].开放时代，2011，（2）.
[6]欧阳静.策略主义：桔镇运作的逻辑[m].北京：中国政法
大学出版社，2011.
[7]赵树凯.地方政府公司化：体制优势还是劣势？[j].文
化纵横，2012，（2）.
[8]贾晋.乡镇改革：困境与破局[j].中共四川省委党校学
报，2012，（4）.
[9]费孝通.乡土重建[m]//费孝通文集（第4卷）.北京：群言
出版社，1999.
[10]黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解
决为主的半正式基层行政[j].开放时代，2008，（2）.
[11]张静.基层政权：乡村制度诸问题[m].杭州：浙江人民
出版社，1998.
[12]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权
经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[j].社
会学研究，2002，（1）.
[13]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型政权”——税费改革
对国家与农民关系之影响[j].社会学研究，2006，（3）.
[14]涂晓芳.政府利益形成的原因分析[j].求实，2003，（1）.
[15]饶静，叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附
者”角色和行为分析[j].中国农村观察，2007，（4）.
[16]祝灵君，聂进.公共性与自利性：一种政府分析视角的
再思考[j].社会科学研究，2002，（2）.
[17]荣敬本，崔之元.从压力型体制向民主合作体制的转变
“基本理论以绩效管理推进乡镇政府管理创新”怎么写呢，请看求学网小编为大家整理的范文
基本理论以绩效管理推进乡镇政府管理创新
乡镇是国家设置的一种地方行政建制，乡镇政府则是按地方行政建制设置的地方行政组织。作为我国政权组织体系末梢的乡镇政府，直接面对亿万农民，其管理具有直接性、复杂性和特殊性。党的十七大提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，这不仅为我国乡镇的建设发展指明了方向，更对我国乡镇政府的管理提出了新要求。因此，在我国乡镇政府推行绩效管理，其管理的科学性和效果的优质性为我国乡镇高质高效管理提供了保障。
一、我国乡镇政府管理现状
我国的乡级政权体系早在建国初期就已经建立，国家为了能够最优化农村资源，成立了政社合一的人民公社，维护农村的稳定，是我国在农村的基层政权。随后，国家决定改革人民公社体制，恢复乡镇建制，建立了农业经营管理体制。我国的乡镇政权在成立之初就问题连连，乡镇政府的管理也举步维艰，内部组织管理和外部治理都充满挑战。
乡镇政府职能不清，缺位错位现象严重
“上面千条线，下面一根针”形象的概括了乡镇政府作为国家行政体系末端的职能复杂性。乡镇政府的职能主要有三方面:传达上级政府的政策法规，执行上级指令和本级人大决议;推进本乡镇的科教文卫体等公共事业发展;为乡镇居民提供优质的公共服务。但许多乡镇政府职能不明，做了许多不该做的事，承担了过多的部门职能，使得乡镇政府行政效率低下，服务缺位和职能错位现象严重。
3、乡镇政府财政危机严重，缺乏有效的财务监督
财政危机是乡镇政府最棘手的问题。供养人员过多，对财务支出缺乏有效监督已使许多乡镇政府债台高筑。本来为乡镇居民提供公共产品和服务是乡镇政府最基本的职能，但事实上大部分乡镇政府的财政已经成为一种“吃饭”财政，更有人不敷出的乡镇政府财政沦为“讨饭”财政。财政危机让走投无路的乡镇政府只有巧立税目，搜刮民脂民膏来弥补财政上的不足，引起了广大乡镇居民的不满。
4、乡镇政府公共服务能力欠缺，人民满意度下降，与人民矛盾日益突出
公共服务能力的大小是衡量一个政府效率高低的重要标志。然而严重的财政负担，农民交上来的钱基本上花在了供养人员的身上，乡镇在经济发展和社会文化建设方面的资金严重不足，农民迫切希望政府能改善乡镇生活环境和公共基础设施，可总是事与愿违，钱花了却看不到效果，民众的不满导致干群关系紧张，并将出现的问题归结为乡镇干部的腐败无能，严重影响政府工作人员的形象，信任危机空前，政府与人民之间的矛盾日益突出，严重影响了基层政权的稳定。
从三农问题出台至今，国家对农村、农业、农民的重视程度逐年提高，在转变政府职能的进程中，乡镇政府职能转变受到广泛关注。社会学视域下的服务型乡镇政府职能转变是未来乡镇政府职能转变的大趋势，乡镇政府是我国最基础的行政管理单位，随着经济的飞速发展，尤其是我国加入世贸组织以来，广大农村也参与到市场竞争中来，乡镇政府的职能已无法满足当前农村经济社会的发展，使得农村经济社会发展各类矛盾日渐突出，农村社会新秩序急需调整，本文以农村社会学理论为依据，积极探索服务型乡镇政府职能转变中的有效路径。
【关键词】
服务型政府；乡镇政府；职能转变
农村社会学主要是研究农村社会结构、农村社会关系以及农村社会发展问题的，随着我国经济的飞速发展以及制度的改革创新，政府出台的诸如减免农业税、全面推进新农村合作医疗、加强新农村建设等一系列政策，为我国农村经济的持续健康发展提供了强有力的保障，这也让农村的社会结构、农村社会关系以及农村社会发展面临新的问题。此外，由于城乡经济之间的差距在不断拉大，并逐渐形成城乡两极分化的形式。这些无疑给当前乡镇基层政府的执政出了难题，如何恰当的解决以上难题，如何合理定位政府职能，是基层乡镇政府亟待完成的重要课题。综合国内外地方政府先进的管理和执政经验，结合农村社会学理论来来研究和探索建立服务型政府，是解决以上问题的重要途径之一。
一、服务型政府的概念
中国共产党的宗旨是全新全意为人民服务，而服务型政府其实就是能够切实为人民服务的政府。具体而言，就是政府积极参与社会各项服务工作，本着以服务社会为宗旨，充分发挥其作为公共机构的职能和优势，为我国社会经济的发展提供基本的公共物品及服务，政府的立足点、出发点以及落脚点始终是为人民服务。服务型政府把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。也是“三个代表”重要思想、科学发展观在政府管理领域的具体体现。
二、乡镇政府职能转变的障碍分析
（一）理论知识的缺乏社会问题是件非常复杂的事情，需要非常专业的人员对农村的结构进行分析，现阶段一些基层的政府人员对农村社会学理论缺乏了解，无法运用专业的二元社会结构理论分析农村存在的问题，自然也无法提出科学的解决措施。此外，虽然我国学术界对政府职能的转型有过无数研究成果，但是绝大部分研究都是站在中央和省级等高层级政府的层面，其结果往往高度抽象和宏观，基层乡镇政府无法适用。
（二）政府职能转型内动力不足农村社会发展是一个长久的过程，乡镇政府职能转型也是一个持续长久的过程，需要大量人力、物力和财力方能完成。然而很多地方上级政府部门往往为了达成一已政绩，而不切实际地给乡镇政府下达一些难以完成的任务，严重打乱了乡镇政府工作的原有计划。此外，很多基层乡镇政府为了应付上级检查，大肆搞“面子工程”，不仅损害了政府的公信力，同时也导致乡镇村民与政府矛盾深化。
（三）财政障碍农村的社会关系在近年来发生了很大的变化，村镇所属的企业近些年存在很多经营问题，并且农村青年大量离开，让乡镇政府的经济发展存在巨大问题，一些经济欠发达的地区甚至出现了政府财政已无法支撑政府机关内部运作等严峻问题，这对基层政权的稳定具有极大的破坏性。尽管乡镇机关的财政能力薄弱，却依然需要承担地方公共服务与产品所产生的高额费用。由于历史的、制度的种种原因，当前很多乡镇政府财政匮乏，基本不具备职能转型的能力。
三、服务型乡镇政府职能转变的措施
（一）加强理论研究理论是实践的基础，在服务型政府转型之前需要深入学习政府职能转变理论知识，综合国内外地方政府先进的管理和执政经验，结合农村社会学理论来来研究和探索建立服务型政府，是解决服务型乡镇政府存在问题的重要途径之一。学术界以及各级政府部门需在广泛真实的调查基础上结合农村社会学理论，进一步加强对基层乡镇政府的理论研究，要让研究成果既具有理论说服力，同时也较有实践性和可操作性。此外理论方面还需充分解决好乡镇政府职能转型的必要性，政府职能的定位，职能如何转型、乡镇政府角色冲突等重要问题，以期为乡镇政府职能的转型提供可靠的理论支持。
（二）从乡镇政府内部下手，逐步实现政府职能转变农村社会学强调社会工作的开展要从内部下手，因此应当首先提升乡镇政府工作人员政治觉悟以及维护其应有合法权益，是加强乡镇政府转型内动力应重点把握的地方。因乡镇政府转型而导致的基层公务人员合法利益的损害，应采取相应的经济补贴政策。另外还需对基层公务人员进行适当的心理补偿，为其创造良好的工作氛围和环境，让广大乡镇公务人员充分体验到工作的乐趣与成就，从而得已主动形成为民服务的精神。除此，还应积极拓展基层公务人员的晋升路径，充分利用激励机制，全面实行绩效管理制度，以此来激励并约束广大基层公务人员。
（三）创新财政管理体制，建立适应转型之后政府智能的财政体制农村内部存在的财务问题根源在于政府对资源配置的垄断，无法发挥市场的自然调节作用，政府财政管理体制在乡镇政府发挥其功能过程中扮演着重要的角色，因此，乡镇政府应该首先需要整合政府行政资源，上级政府应将原本属于乡镇政府的经济、政治等方面权力归还于乡镇政府，令其实现财政独立，并且更大程度的开放农村市场，这样才能从根本上解决农村发展的困境。乡镇政府服务型职能的转变是其职能发展的趋势，同时也是必然选择。基于社会学视域下的服务型政府职能转变研究是未来的大趋势，乡镇政府应该本着为人民服务理念，加强对农村社会学的了解，运用农村社会学的理论知识来解决目前乡镇政府转型面临的各类问题。虽然未来乡镇政府发展的道路仍然很曲折，存在着诸多障碍，但是加快乡镇政府服务型政府职能转变还需各级政府联合广大群众从多方面做出努力，才能取得真正意义的成功。
【参考文献】
[1]苏可为.新农村建设背景下乡镇政府职能转变研究[D].广西大学,2008.
[2]丁宏媛.新公共服务视角下乡镇政府职能转变研究[D].陕西师范大学,2013.
【摘要】乡镇必须从经济建设型政府向公共服务型组织转变。官退民进的“乡公所+乡协”模式是实现乡镇转型的现实选择。转型后乡镇不再作为我国基层政府，而是县的派出机构。乡协是农民自己的组织，是农民利益表达的有效机制。乡镇转型是在“县政——乡派、乡治——村治”框架下进行的。
【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协
乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。
乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。
一、从经济建设型政府到公共服务型组织
1、经济建设型的乡镇。
目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。
农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。
经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。
在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。
经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。
乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。
经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。
乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。
随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。
经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。
经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。
2、公共服务型乡镇的内涵。
公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重人权的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。
治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。
公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。
3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。
农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。
然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污腐败盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。
见下表： 改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。
农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。
解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。
转贴于 二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型
1、乡镇转型模式比较。
关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：
一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。
邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。
在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。
二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。
笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。
2、乡镇转型的现实路径选择。
公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。
（1）“乡公所+乡协”模式构想
乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。
乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。
（2）“乡公所+乡协”模式的优势
确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。
减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。
从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。
从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。
加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。
（3）模式推行的可行性思考
乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。
（4）模式推行的障碍分析
乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。
三、“乡公所+乡协”模式的具体构建
乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。
1、大力推行县政。
县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。
县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。
按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。
将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。
2、乡公所替代原有乡镇政权。
机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：
明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。
做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。
做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。
3、乡协指导乡村农会。
乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。
在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用如下：①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。
政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。
4、合理界定乡公所和乡协的关系。
乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。
5、完善村民自治。
村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。
关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。
具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。
转贴于 参考文献
1、李昌平：《我向百姓说实话》远方出版社，2004年1月第1版。
2、贺雪峰：《当前学界对县乡村体制改革的主要意见》学习时报。
wwwstudytimescomcn/chinese/zhuanti/xxsb/547662htm。
3、胡星斗《建立中国特色的农村自治制度——在首届中国农村发展论坛上的发言摘要》《围城杂文》
wwwzawennet。
4、《建设公共服务型政府——中国改革形势季度分析会专家发言摘要》（党国英：建立公共服务型政府的两个题中之意）中国网wwwchinacomcn/chinese/OP-c/404778htm。
5、王小林，苏允平：《西方公共服务制度安排对中国农村公共服务改革的启示》《农业经济》2003年第8期。
6、徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》中国农村研究网。
wwwccrsorgcn/NEWSgl/ReadNewsasp?NewsID=1041。
7、吴理财：《中国乡镇政权的现状》中国农村研究网。
wwwccrsorgcn/Newsgl/ReadNewsasp?NewsID=5490。
8、于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
9、邓大才：《乡镇债务为何屡增屡减》农友。
wwwnongyouorg/library/dengdc/dengdc7html。
10、王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版。
11、王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版。
12、沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
13、王小林，郭建军：《大力拓宽农村公共服务供给渠道--农村公共服务农户调查分析》载于《调研世界》，2003年第3期。
14、埃莉诺?奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克：《公共服务的制度构建》［M］上海：上海三联书店，2000。
15、胡星斗：《为什么我主张撤消乡镇政府》中国农村研究网。
wwwccrsorgcn/Newsgl/ReadNewsasp?NewsID=5479。
16、董磊明：《我国农村基层政权的调查与思考》中国农村研究网。
wwwccrsorgcn/Newsgl/ReadNewsasp?NewsID=5483。
17、贺雪峰，董磊明：《乡镇一级何去何从》中国农村研究网。
wwwccrsorgcn/NEWSgl/ReadNewsasp?NewsID=3087。
18、《乡镇政府何去何从》江苏农业网。
wwwgyjscn/agri/nyxw/2003101483331htm。
19、于建嵘：《乡镇自治：根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野》载于《战略与管理》2002年第6期。
20、《乡镇行政体制改革势在必行--与潘维先生商榷》婺城农林信息网。
wwwwucnlwgovcn/indexasp。
21、吴国光：《“县政中国”——从分权到民主化的改革》公法评论网。
wwwgongfacom/wuggxianzhengzhongguohtm。
22、徐勇：《从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新》中国改革论坛。
【关键词】乡镇经济 竞争力 评价理论 评价方法
乡是国家设立在农业区域的地方基层行政区域，一般有集镇。镇是国家设置在具有一定工商业基础、文化教育条件比较好、人口比较集中的以非农业活动为主的地方基层行政区域。乡镇是我国基本的行政单元和经济单元，乡镇是个行政地域概念。乡镇在我国存在面广量大，是中国行政板块的重要组成部分。乡镇经济代表中国广大的农村经济，代表中国行政区划经济板块的基本特征。对乡镇经济竞争力进行评价对中国经济发展有重大的推动作用。
一、区域竞争力评价理论
（一）区域经济竞争力评价
瑞士洛桑国际管理开发学院（IDM）的定义是，一国或一个企业在世界市场上较其竞争对手获得更多财富的能力，模型将区域竞争力分解为八个方面，包括企业管理、经济实力、科学技术、国民素质、政府作用、基础设施和金融环境，其核心是企业竞争力，关键是可持续性。世界经济论坛（WEF）的定义是，一国能获得经济（以人均GDP衡量）持续高速增长的能力。波特在其《国家竞争力》一书提出了区域竞争力模型，波特认为国家经济竞争力是指该国产业创新和升级能力，即该国获得生产力高水平及持续提高生产力的能力，影响产业竞争力的四大要素是企业战略、企业组织、企业群体内竞争对手及该产品的国内市场需求，1998年波特又进一步指出：在国家层面上，“竞争力”的唯一意义就是国家生产力。区域争力是指区域作为一个整体，在全球竞争中，通过各组成要素之间的协同作用、相互配合而形成的能为区域的整体绩效带来实质性功效的竞争优势（周群艳等，2008）。区域竞争力为经济区域通过在全球范围内吸引和有效配置资源，均衡地生产出比其竞争对手（其他同类区域）更多的财富、占领更大份额的国内外市场，以实现区域经济持续增长的能力（芦岩等，2006）。区域经济竞争力是指某个特定区域在国内经济竞争中形成并表现出来和所具有的生存和发展并由此获取收益的能力，是利益主体之间比较生产力的竞争，是该区域在国内竞争中表现出来的综合实力的强弱程度。其主体和核心是产业竞争力。同时受辅助或潜在竞争力的影响，通过区域之间的竞争过程，最终形成区域经济竞争力的综合实力。区域经济竞争力的研究包含对核心竞争力、辅助（基础、潜在）竞争力、现实综合竞争力以及几者之间的相互关系等方面的研究（徐承红，2007）。区域竞争力是指在系统分析区域现状的基础上，一个区域与其他区域相比，在资源环境、经济实力、产业市场、对外开放、基础设施、人力资本、科技创新和管理服务等方面表现出来的一种相对的综合能力，是一种通过比较所具有吸引、争夺、转化资源和控制、占领市场的能力，亦即能够为区域发展提供资源配置和市场导向功能的能力（高志刚，2006）。
根据以上观点，我们认为区域竞争力是研究一个地区，主要是行政区域范围内，通过对于资源的优化配置，实现相比较其他地区更有优势的经济实力。
（二）行政区域经济
1.行政区域经济的概念。国外有一些学者也在关注中国的行政区经济，如澳大利亚学者奥德丽・唐尼索恩于1972年用“蜂窝状经济”概念分析中国经济的分割化趋势。美国学者托马斯・P・莱昂斯从体制的角度分析中国经济的分割化，但他们没有提出关于中国行政区域经济的科学范畴和系统理论。在中国最早对行政区域经济进行研究的是华东师范大学的刘君德教授。刘君德教授在20世纪90年代就提出行政区经济（即行政区域经济）的概念，还有一些学者如鲁勇（2002）、朱舜（2003）、舒庆，周克渝（2003）等也提出了行政区域经济的概念。由此可以把行政区域经济的概念简单概括为：受行政划分及政府经济行为的直接影响的特殊经济区域经济类型。对于行政区域经济理论的认识是中国区域经济研究的重要理论成果，拓展了区域经济理论研究领域。行政区域经济既是中国国民经济客观存在的区域经济类型，也是中国区域经济学界提出的一个新范畴和新理论思维。在我国行政区域经济分为四个等级省域经济、市域经济、县域经济、乡镇经济。
2.行政区域经济的特征。许多学者对行政区域经济研究时，都对行政区域经济的特征进行描述，如刘君德（1996），朱舜（2002），鲁勇（2002），舒庆，周克渝（2003）等学者，他们对行政区域经济的特征进行了较为详细的论述。由此对行政区域经济的特征可以概括为：
第一是行政区域经济具有明显的行政区划板块的特征。行政区域经济是受行政区划刚性约束，具有明晰界面特征的区域经济。行政区域经济的形成和发展取决于行政区划体制的规定性。行政区划以政治因素为主，带有明显的政治色彩，所以一旦行政区划确定下来，行政区域经济的界面也就非常明显的确定下来。
第二是地方政府的经济行为直接影响着行政区域经济的运行。行政区域经济是受地方政府的经济职能和经济行为直接影响的区域经济。地方政府在经济活动中都会首先考虑自身利益的实现，而且这种政府行为也强烈地渗透到企业的竞争中，重复建设在某种程度上是企业竞争的一种表现，但政府的参与往往扰乱了市场信号，各地竞相追逐价高、利大、税收高的产业。由于各级地方政府对本地的企业实施地方保护主义措施，这极大地造成了企业竞争的不公平性，某种程度上维护了重复建设的原有格局，难以实现市场竞争下的规模经济。
第三是行政中心与经济中心的高度一致性。各行政区域经济的中心大都与行政中心是一致的，行政中心是一个国家或地方的政治中心，经济中心则是一国或某一区域的经济中心。在商品经济不发达、封闭的社会里，一个国家的地方行政中心往往是一个地区性的经济中心。随着商品经济的发展，即发生行政中心与经济中心内的偏离现象。商品经济越发达，两个中心的偏离程度也越大。这在西方市场经济国家表现得十分明显。而在中国行政中心和经济中心却表现为高度的重合性。
第四是行政区边界经济的衰竭性。我国的省会乡镇一般都相对处于行政区偏中心地位，非省会的大乡镇、特大乡镇也大多远离边界地区，按空间相互作用原理和行政区经济运行下经济中心跨行政区作用的摩擦力原理，中心乡镇“经济能量”在辐射到边界地区时，已被大大削弱，边界地区往往成为区域经济的衰竭带；再加上边界地区地形复杂，交通闭塞，生产要素流通不畅，因而经济发展相对滞后，最终导致这些地区的经济落后，或者是与经济中心的差距很大。
（三）乡镇经济竞争力
乡镇竞争力是指一个乡镇在发展与壮大过程中具有的与其他乡镇相比更强的创造财富、提高人民收入、改善生活质量、促进社会可持续发展的能力。乡镇是农村最基层的单位，对其综合竞争力的评价有助于了解农村社会经济的实况，把握农村社会经济的发展趋势，以制定合理的方针政策，推动社会主义新农村的建设。乡镇经济竞争力的评价作为乡镇竞争力研究的应用领域之一，也越来越引起了理论界和实践者的关注。它可以发现与乡镇竞争力关联性最强、贡献度最大的因素，从而为乡镇规划者和管理者提高乡镇经济竞争力提供定量的科学决策依据。
二、乡镇经济竞争力评价理论构建
（一）构建乡镇经济竞争力评价理论的原则
构建乡镇经济竞争力评价理论时，尽可能遵循以下原则：
1.科学性原则。指标设计必须从乡镇经济的外部环境与内部条件出发，科学而又系统地反映乡镇经济竞争能力的数量特征和数量关系，表明乡镇经济运行的特点和乡镇经济的运行规律，即指标能够科学、全面、准确地反映乡镇经济竞争力的内涵。而且同时，要指标概念准确、计算范围明确、计算方法科学、操作过程方便，既能系统科学地反映乡镇经济竞争力的全貌，又能在某一方面揭示对乡镇经济竞争力有重大影响的因素。
科学性和实用性相结合，即要求指标设置在保证科学性的前提下，突出重点，尽量少而精。科学性和客观性相结合。标体系的设计必须建立在科学的基础上，遵循乡镇经济发展规律，能够客观、真实地反映乡镇经济的发展现状和发展态势，在设计乡镇经济评价指标体系时应注意指标的客观性，要选取那些便于收集和计算分析、且对乡镇经济发展研究具有实用价值的指标。指标既不能过多过细，使指标之间相互重叠；又不能过少过简，使指标信息遗漏。同时指标体系必须能够客观地反映待评价乡镇经济发展的历史、现状、潜力，以及演变趋势，揭示内在发展规律。
2.可操作性原则。各评价指标应信息集中数据容易获得，计算方法简明易懂。要求指标体系要以现实统计数据作为基础，要容易获取，易于分析计算。尽量选择那些有代表性的综合指标和主要指标。同时尽可能选择可量化的指标，定性指标应尽量少用，对于在评价分析中确实有重要性的定性指标应采用专家打分法对其赋值，保证其可信度，以减少主观臆断中的误差。
3.可比性原则。指标能在不同规模、不同性质的乡镇之间进行比较和评价。可比性和适用性相结合评价，指标要有可比性。没有可比性，就没有适用性。如果指标不具有普遍的适用性和可比性，就无法对乡镇经济进行比较。可比性要求有三个涵义，一是在不同乡镇空间范围上具有可比性，如以货币为单位的指标（GDP、人均收入等）必须扣除价格因素；二是在不同乡镇之间进行比较时，除指标的口径、范围必须一致外，一般用相对数、比例数、指数和平均数等进行比较；三是在进行具体评价时，为了防止大数“吞噬”小数的现象发生，有时必须进行指标数据的标准化、归一化和极大化或极小化等方面的处理，使数据在无量纲的条件下可比。可比性要求评价结果在时间上能保持现状与过去的可比性，通过纵向比较反映各乡镇经济发展的演进轨迹；可比性还要求评价结果在空间上能保持不同乡镇之间可比性，通过比较反映各乡镇之间的优势与缺陷，因地制宜提出对策措施。
4.系统性原则。系统性是指在指标体系内部各个指标之间要有一定的逻辑关系，而不是杂乱无章的罗列。因此，对乡镇经济竞争力进行评价时，必须从系统的角度出发，把握乡镇经济竞争力系统的整体特征和性能，以期对乡镇经济竞争力做出科学合理的分析与评价。系统性与层次性相统一，构建乡镇经济评价指标体系是一项复杂的系统工程，指标体系应能反映乡镇经济竞争力的各个方面，不应有任何游离于系统之外的孤立指标，必须全面真实反映各乡镇基础竞争力、核心竞争力、环境竞争力各个侧面的基本特征。同时，应根据系统的结构分出层次，并将指标分类，使指标体系结构清楚，便于实施。设置具体指标的时候要注意保持各个系统、各个指标之间的相互联系和相互独立，以形成一个有机的乡镇经济竞争力体系。
5.目的性原则。指标必须与建立乡镇经济竞争力指标体系的目的相一致。评价指标要有明确的研究目的，不同的研究目的设置的指标体系是不同的。研究乡镇经济竞争力目的在于了解乡镇经济的综合经济实力和发展能力，以及影响乡镇经济发展的各要素在促进乡镇经济发展过程中所发挥的作用大小，通过对这些指标的研究，衡量乡镇经济竞争力的状况，找出乡镇经济竞争力弱的原因所在，指出改善乡镇经济竞争力的手段和方法，最终增强乡镇经济的竞争实力。
（二）主要内容
乡镇经济属于应用经济学中区域经济学的分支，是和省域经济、市域经济、县域经济相对应的一个综合概念。乡镇竞争力主要包括乡村经济实力和乡镇社会环境。乡镇经济应既包括乡镇中的主要经济支柱――乡镇企业，也包括乡镇中的农业及服务业。乡村经济实力主要包括人口、居民收入、乡镇可持续发展、财政收入等内容。乡镇社会环境主要包括乡镇的教育、治安和生活等方面。
三、乡镇经济竞争力评价方法及指标体系
（一）乡镇经济竞争力评价方法
目前，多指标体系的综合评价方法有数十种之多，每种评价方法各具特点。大体可划分为两类。一类是主观赋权，如主观权数法、特尔菲法（专家打分法）、层次分析法（AHP）、模糊综合评价法等；一类是客观赋权，主要有主成分分析法、因子分析法、熵值法、聚类分析法等。
（二）乡镇经济竞争力评价指标体系
乡镇是农村最基层的单位，对其综合竞争力的评价有助于了解农村社会经济的实况，把握农村社会经济的发展趋势，以制定合理的方针政策，推动社会主义新农村的建设。遵循科学性、可操作性、可比性、系统性和目的性5项原则，参照“十二五”规划要求，选取一系列相应的指标，构建了乡镇竞争力评价指标体系。该体系由6个一级子系统、21个二级子系统、40个评价主指标构成，具体见表1。
在实际应用过程中，由于指标数据的获得以及处理数据中的遇到的实际问题，比较能够体现乡镇竞争力的指标是GDP；第二产业增加值占GDP比重；第三产业增加值占GDP的比重；各项储蓄存款余额；出口产品交货额；政府财政收入；政府财政支出；每百人拥有移动电话数。
参考文献
[1]杨道建等.我国乡镇竞争力评价研究――以镇江市为例[J].安徽农业科学，2012（20）.
[2]朱舜.行政区域经济：特征、种类与演化[J].经济学动态，2004（5）.
[3]叶琪.区域竞争力评价指标体系的国内外研究综述[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2008（01）.
[4]韩申山.县域经济竞争力研究综述[J].新西部，2012（35-36） .
【关键词】 新农村 少数民族 乡镇政府 人力资源开发
新农村建设是一个复杂的系统工程，而人力资源开发是建设社会主义新农村的前提和基础。对我国西部少数民族地区而言，加快少数民族贫困乡镇政府人力资源开发是实现西部少数民族地区新农村建设目标的前提和基础。因此，在新形势下探讨新农村建设中少数民族贫困乡镇政府人力资源开发模式、开发理念及开发途径，对于推动西部少数民族地区社会主义新农村建设具有重大的理论意义和现实意义。
一、新农村建设中少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源开发模式
根据西部少数民族地区农村发展的实际情况，新农村建设中少数民族贫困乡镇政府人力资源开发的具体模式有以下几种。
1、以自我设计与创新为核心的公务员行政能力开发模式
政府应该成为学习型社会的模范，应当建立学习型政府，从而提高政府公务员的行政能力乃至整个政府的执政能力。公务员作为主体之一自我设计与创新地开发，是公务员行政能力开发的主要途径。因为公务员有自我认识能力，公务员可以主动将外在压力转化成内在动力，这样就可以为该模式有效运行提供内在动力。公务员有自我学习和主动创新的能力，只有每一个公务员都能做到自我学习和主动创新，国家的各项路线、方针和政策才能真正落到实处，才能够实现国家的长治久安。政府部门作为主体之一对公务员行政能力进行开发，是行政能力开发的重要途径。政府部门在公务员行政能力开发中担任着重要职责，政府部门通过进行积极引导，并且制定出激励机制与经费保障制度，是该模式有效运行的保障。培训及评估机构作为主体之一对公务员行政能力进行开发，是公务员行政能力开发的重要补充，并且为该模式健康有效运行提供活力。
2、创业培训开发模式
根据少数民族地区社会经济发展的需要以及少数民族贫困乡镇政府公务员实际工作的需要，必须对少数民族贫困乡镇政府公务员进行各种培训，以提高少数民族贫困乡镇政府公务员的各种技能。
（1）引导性培训。引导性培训主要是对少数民族贫困乡镇政府公务员开展基本权益保护教育，目的是提高乡镇政府公务员遵守法律法规和依法维护自身权益的意识。引导性培训主要由各级政府通过集中办学习班、提供咨询服务和发放资料等形式开展，也可以通过广播、电视和互联网等形式开展。
（2）技能培训。一方面少数民族地区要根据国家职业标准和不同行业、不同种类和不同岗位对乡镇政府公务员的基本技能的要求，进行劳动力市场调查，并且确定培训方案。另一方面可以把少数民族贫困乡镇政府公务员素质分为初级职业技术培训和中、高级职业技术培训。初级职业技术培训主要适用于有较高文化水平但没有受过职业技术教育的公务员，而中、高级职业技术培训主要针对已经拥有一定技术水平的公务员。
（3）转岗提高的培训。具体措施为：对因为某种需要而转岗的公务员进行再就业培训，培养他们的专项技能，以适应他们再就业的需要。
3、通过完善激励机制以提高公务员行政能力的开发模式
建立和健全公务员激励机制，不仅可以提高公务员行政能力，而且也可以调动公务员积极性。但是，目前少数民族贫困乡镇政府公务员激励机制还有待完善，其实激励机制包括的内容很广，主要包括物质激励、精神激励、舆论激励、民主激励和监督激励五个方面的激励。
（1）物质激励。公务员的物质激励包括工资、津贴和奖金等，薪酬设计要注重“对内具有公正性，对外具有竞争力”。少数民族贫困乡镇政府公务员工资、津贴和奖金的高低，应与公务员岗位目标责任制直接挂钩，否则无法达到物质激励的目的。
（2）精神激励。根据马斯洛的需要层次理论，少数民族贫困乡镇政府公务员不仅要有最基本的物质方面的需要，也要有更高层次的情感、荣誉以及自我实现的需要。因此，在保障少数民族贫困乡镇政府公务员基本层次的需求得到满足后，更应着眼于保证少数民族贫困乡镇政府公务员更高层次的需求。这就要求在重视对公务员的物质激励之同时，应当高度重视精神的激励，通过精神激励使广大少数民族贫困乡镇政府公务员具有强烈的荣誉感和责任感。
（3）舆论激励。人不仅要有物质基础和精神动力，更需要受社会尊重，这就需要舆论激励，少数民族贫困乡镇政府公务员也是一样的道理。所谓舆论激励就是通过广播、电视、会议以及通报等手段和途径，对优秀个人进行表扬，对落后分子进行批评，从而促使广大公务员为人民群众供优质的公共服务。
（4）民主激励。如果一个单位的领导能够充分发扬民主，做好民主激励，那么这个单位的凝聚力就会不断增强。少数民族贫困乡镇政府公务员作为公民，有言论自由、选取权和被选取权，少数民族贫困乡镇政府公务员需要参与民主管理和民主决策。因此，少数民族贫困乡镇政府公务员管理部门的领导必须树立民主管理意识，引导少数民族贫困乡镇政府公务员参与民主管理，并且接受民主监督，只有这样才能提高少数民族贫困乡镇政府公务员行政能力。
（5）监督激励。就目前我国少数民族贫困乡镇政府的行政管理职能范围来说，依然存在着管理权力过于集中、管理范围过广和管理事务过宽等问题。因此，必须建立监督激励机制，通过监督激励机制使少数民族贫困乡镇政府公务员权力行使规范化，才能使少数民族贫困乡镇政府公务员做到廉洁自律。
二、新农村建设中少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源开发的基本理念
1、管理观念由成本投入型向资源型转轨
成本投入型管理观念视少数民族贫困乡镇政府公务员人力资本的投入为一种繁重的成本负担，这种观念看重成本的投入性，并具有以事为中心的特色；资源型管理观念则立足于资源性，视少数民族贫困乡镇政府公务员不仅是资本，而且是再生性资源，并具有以人为中心的特色。因此，政府要大力开发少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源，提高少数民族贫困乡镇政府公务员的素质。同时，政府也要根据少数民族贫困乡镇政府公务员的现状，坚持“学用结合，按需施教”的原则，确定正确的开发方案。
2、管理地位由人治型向法制型转轨
人治型管理地位侧重在“人治性”方面，以领导人的意志和指示为核心，在处理一些行政事情方面动辄用行政命令的方式发号施令，让下级无条件执行上级人事行政管理的方针和政策。法制型管理地位强化“法制性”，以相关法律法规为依据，下级在执行上级人事行政管理的方针和政策方面具有灵活性，执行者常与决策者共谋大事。法制型管理地位从过去的依靠指令计划和行政命令等向科学管人和依法管人等方面转变。
3、管理模式由单一型向多元型转轨
少数民族贫困乡镇政府部门公务员人力资源开发必须冲破传统单一管理模式，向多元型管理模式转轨。多元型管理模式立足于人力、智力和体力的综合开发利用，着眼于当代，面向于未来，追求组织的综合效益和整体功能，建立综合考评体系，对相关价值链进行评估。
4、管理权力形态由静态型向动态型转轨
静态型管理权力重在静态性，相对孤立地看问题。动态型管理权力重在动态性，采用联系的观点和发展的观点看待少数民族贫困乡镇政府公务员管理：从纵向上看，对少数民族贫困乡镇政府公务员进行全过程的管理；从横向上看，冲破了“所有制”的樊篱，对少数民族贫困乡镇政府公务员实施社会化管理。
三、新农村建设中少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源开发的基本途径
新农村建设需要有文化、懂技术、会管理的新型乡镇政府公务员。因此，应加大对少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源的开发力度，具体开发途径有以下几个方面。
1、把开发少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源作为一项基本战略
在知识经济时代，决定经济增长的关键要素已经不再是资金、土地、厂房、设备和原材料等有形资产，而是以人力资源状况制约的无形资产。少数民族贫困乡镇经济要发展，社会要进步，就需要大量的各种各样的人才，就需要充分开发本地区的乡镇政府公务员人力资源。少数民族乡镇各级政府和领导要从传统的重自然资源，轻人力资源的观念误区走出，真正树立“以人为本”的新型人才观，大力开发农村人力资源，实施科教兴农战略。
2、提高少数民族贫困乡镇政府基层领导素质
我国少数民族贫困乡镇政府公务员人力资源科学文化素质在区域内相对较高，但是与其他地区相比，这些少数民族贫困乡镇政府人力资源科学文化素质仍是偏低的，未受过高等教育的公务员比例仍占14.9%（课题组成员的调查结果）。这就要求国家加大对这些地区的教育投入，通过继续教育的方式提高政府人力资源的科学文化素质以便其更好地领导当地人民发展经济，脱贫致富。此外，公务员整体上专业素质也不高，很多乡镇政府公务员所从事的岗位与其在全日制教育阶段所学专业并不匹配，这样一方面使政府公务员对自己所从事岗位要求的专业技能胜任力不高，另一方面形成当地政府人力资源的浪费，造成当地政府人力资源形成科学文化素质高、专业技能低的格局。由于少数民族贫困地区经济社会发展相对滞后，因而比其他地区更强烈地需要有专业技术人员来领导当地经济的发展。但也正是由于当地经济社会发展欠发达，政府部门对一些既有特殊专长的领导人才吸引力较低，对现有公务员专业技能素质的培训教育重视度不够，使政府人力资源专业技能素质普遍偏低，因此，政府必须注重对其公务员的专业技术的培训，并设立相关系统，有计划地培训，以加强区域内公务员的专业技能水平。
3、优化少数民族贫困乡镇政府机构设置
目前我国少数民族贫困乡镇政府机构职能不清晰不明确、政府机构设置不合理并且乡镇政府机构膨胀现象也比较严重。少数民族贫困乡镇政府机构人员也严重超编并且现有编制人员专业素质也有待提高，这些都大大阻碍了少数民族贫困乡镇政府工作效率的提高。政府办事机构繁多，人浮于事也是行政成本高的最重要的原因。因此必须大力精简乡镇政府机构，转换乡镇政府职能、并且优化乡镇政府政府机构设置。事实上“精简机构、转变职能”也是世界各国政府的一个发展趋势，世界上各个国家都在精简本国政府机构，转变本国政府职能。在此基础上要加强机构编制管理，严格控制行政编制，消化超编人员，并且要跳出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。在此基础上还要提高现有乡镇政府工作人员的政治素质、专业业务素质和工作能力，以提高少数民族贫困乡镇政府机构的工作效率。
4、完善少数民族贫困乡镇政府公务员的流动机制
在市场经济条件下，人力资源的流动实际上是寻求“私有财产”投资的行为，是开发人力资源的一种重要手段。乡镇政府应出台相关措施，来保证人力资源的合理流动，达到人尽其职的效果。鉴于少数民族乡镇政府的现状，当地政府可以从两方面加强这一点：一方面，要将乡镇政府机关、事业单位、企业从业人员逐步全部纳入社会保障体系，按照统一的标准确定缴费比例、缴费基数以及支付方式，为部门之间人员流动提供便利；另一方面，变“政府―单位―个人”式的以单位为中心的间接保障为“政府―社会―个人”式的以个人为直接对象的社会保障体制，逐步实现各种保险的社会化管理，以消除人力资源流动、转换工作岗位过程中的种种顾虑和担心，保证乡镇政府机构改革的顺利推进。
5、优化少数民族贫困地区乡镇政府公务员年龄结构、性别结构、学历结构、专业知识结构、职业及岗位结构
据课题组成员的调查结果得知，云南省少数民族贫困地区乡镇政府公务员年龄结构方面，公务员年轻化趋势强，但是部分地区也存在着老龄公务员比重过大的现象。因此必须优化少数民族贫困地区乡镇政府公务员年龄结构，虽然要有新生力量的加入和更多专业知识人才的补给，但同时也需有经验的、熟悉当地环境和风土人情的老干部。年龄段上以青年人为主，也要适当注意中老年人的配备，从而建立一个老年中年青年人才比例合理的综合体系，并使之处于不断发展的动态平衡之中。性别结构方面，少数民族贫困乡镇政府中，男性公务员的比重都远远大于女性。这在一定程度上也说明了在贫困地区，男女地位的巨大差异。因此，应该加大选拔优秀妇女同志，增加女性在党政人才中所占的比例。随着少数民族贫困地区中青年男性劳动力外流务工，留守妇女同志将在新农村建设中发挥重要作用。学历结构方面，各个乡镇公务员在高学历层次上面已经有了增加，但相对讲，变化不是很大，人才队伍整体结构优化比较缓慢。新农村建设的推进及乡镇经济的发展对少数民族贫困乡镇公务员能力提出了新挑战，乡镇政府公务员要根据自身环境及工作需要的不断变化更新知识体系使得学历结构进一步优化，形成“终身学习”的观念。专业知识结构方面，少数民族贫困乡镇政府公务员中，专业知识结构不合理，特别是当前急需的经济、计算机等方面的人才比重偏低，专业多为传统的公共行政管理等专业。因此，必须优化专业知识结构，增加当前急需的经济、计算机等方面的人才。职业及岗位结构方面，少数民族贫困乡镇政府主管职位比较多，如果一个组织中，主管职位太多，可能会导致：组织结构不合理，管理控制幅度太狭窄；工作程序比较繁杂，增加沟通协调的次数；容易出现误会和曲解，降低工作效率。因此，必须优化职业及岗位结构，使副科级以上领导干部人数和一般公务员人数比例实现均衡搭配。
（注：本文系国家社会科学基金项目“新农村建设中的少数民族贫困乡镇政府人力资源开发研究”，项目编号：08BJY041。）
【参考文献】
[1] 于秀琴、陈通：以自我设计与创新为核心的公务员行政能力开发模式探讨[J].人力资源，2007（7）.
[2] 武晋、曹诗慧：浅析当前我国农村人力资源开发模式[J].社会研究，2010（11）.
[3] 赵立波：关于面向21世纪我国公务员开发模式的思考[J].青岛教育学院学报，1999（4）.
[4] 张燕：新农村建设背景下延安市农村人力资源开发模式研究[D].西北大学，2008.
[5] 魏下海：新农村建设中人力资源开发研究[D].福建师范大学，2007.
[6] 刘文海：新农村建设背景下河南省农村人力资源开发路径研究[D].华中科技大学，2007.
关键词：县乡（镇）统计管理体制 制度变迁 垂直管理
随着客观 经济 环境的变化，尤其是市场经济的不断深化、政府机构改革的深入、以及wto和gdds的加入，我国政府统计管理体制明显滞后，特别是县乡镇政府统计管理体制的滞后已严重制约着政府统计的整体水平，也使乡镇统计面临前所未遇的困难。为此，近年来 理论 工作者和实践工作者为此提出了一系列改革对策，其中大量对策侧重于乡镇统计本身，如乡镇统计人员如何提高素质、如何通过提高自身的服务水平赢得党政领导的重视、改善乡镇统计人员的待遇、配备先进的统计手段等，这些对策的提出本身没有 问题 ，但欲通过上述对策改变乡镇统计所面临的问题只能是局部的，也是暂时的。因为，体制问题是乡镇统计陷入困境的根源，换句话说，乡镇统计面临的一切问题皆来源于县乡统计管理体制。为此，改革现行僵化的县乡统计管理体制是解决乡镇统计困境的根本出路。然而县乡（镇）统计管理体制是政府统计管理体制的重要组成部分，脱离政府统计管理体制大系统谈县乡（镇）统计管理体制改革本身意义不大，只有从现行政府统计管理体制运行特征的 分析 中，才能很好解释县乡（镇）统计管理体制改革的突破口以及改革路径。另一方面，理论解释只有与客观现实状况相对接，才能使理论化作行动的指南。
管理体制从本质上讲属于制度的一种，即正式制度。管理体制的改革问题属于制度变迁问题，而制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。透视我国政府统计管理体制演进过程可以看出，诱致性变迁占主导性，具体表现为我国政府统计管理体制呈现出随客观环境变化而 自然 演进的痕迹，如政府统计管理体制随经济管理体制的变迁而变迁，最终形成“统一领导，分级负责”的统计管理体制。当然在特殊时期，也曾出现过强制性变迁的现象，如文革期间，强行取消各级政府独立的统计组织机构，从而形成政府统计依附计划部门而存在的管理体制。
一、县乡（镇）统计管理体制模式选择的理论分析
1、从制度循环阶段看，现行政府统计管理体制处于非均衡状态，其特征表现为利益分配在乡镇统计部门与县以上统计部门之间失衡
诺思认为，制度变迁具有周期性，是从不均衡—均衡—不均衡—均衡这样循环往复的过程。但有一点可以肯定，制度变迁都是从效率较低的阶段起步的。因此，制度变迁的周期性，并不是制度简单的轮回，而是由低效率制度向更高效率制度改进的过程。制度变迁的周期性说明了任何一种制度只能适应特定的 时代 ，不可能一成不变。正如哈耶克所言，相对于复杂的 社会 演进，个人的理性是非常有限的。与此同时，制度周期理论说明制度变迁是有 规律 可循的，当一种制度处于僵滞阶段时，必须对该制度创新，使制度达到均衡状态，进而使该制度满足各方的利益（既能够满足极少数利益集团，也能满足大多数利益集团），制度的效率达到新的最大化（相对于原有制度来讲）。
从制度循环的阶段看，现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制处于僵滞阶段，即低效率状态，体现为受益最大者是少数集团，即国家统计部门，其次是省、直辖市、区统计部门，最后是市县统计部门，而处于基层的最大利益集团乡镇统计部门几乎没有利益可言。在该体制下，利益从上往下依次递减，而承担的任务从上往下依次递增，整个系统投入与产出明显错位。其次，该体制伴随着较大的道德风险，体现为系统内部虚报以及瞒报现象时有发生。再次，该体制产生了逆向选择，体现为无需承担较大成本而获取较大利益的虚报以及瞒报行为，使合法行为的统计主体向其靠近，从而使虚报浮夸现象不断蔓延。正如奥尔森所言，一个不好的制度是由于利益不能均衡，不能为整个社会所分享，处于极少数利益集团剥夺大部分人利益的状态。一句话，现行政府统计管理体制处在低效率状态。依制度变迁周期理论而言，当制度处于僵滞阶段时，必须对其进行创新，才能焕发新的生机。
上述理论分析，对现行的政府统计管理体制所处的阶段进行了定位，即处于僵滞阶段。具体表现为该制度未能体现利益分配的公平性，系统内投入与产出错位，效率低下。从而为我国县乡政府统计管理体制改革突破口的选择提供了理论线索，即为变 目前 非均衡型利益分配管理体制为均衡型利益分配管理体制。
2、为什么非均衡的政府统计管理体制能够继续存在
为什么一种低效率的制度能够继续存在，按路径依赖理论、公共性解释以及封闭系统解说原因有四方面：一是个人或利益集团对制度的初始选择具有依赖性，即人们一旦选择了一种制度形式，制度的 发展 就会有自身运行的惯性，从而可能强化一种不好的制度；二是制度本身是一种公共产品，制度收益的分享相对而言是不排他的，因而大多数人没有积极性去改变不合理的制度。另一方面，虽然某一制度不合理，但分摊到个人身上的损害相对较小，于是人们愿意忍受这个不合理的制度，而不去创新一项从整体上讲效益更大的制度；三是尽管人们选择的制度不好，但由让个体去耗费成本，收集信息设计新的制度可能得不偿失；四是在一个封闭的环境中，制度停滞极易存在。因为与外界的隔绝使制度的优劣缺乏比较，从而使一种不好的制度也能够存在下来。
尽管现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制能够持续存在的原因，上述解释并不全面，但如果撇开该体制受制于我国“条块结合”的行政管理体制这一因素之外，上述解释基本符合该体制继续存在的原因。我国长期实行的计划经济的一大特征就是所有的制度（包括政府统计管理体制）均来自政府，无论个人，还是利益集团寄希望自身利益的改善于政府所制订的各项制度，期盼好的制度成为各级、各类利益集团（包括政府统计管理体制）的共同愿望，从而强化了对制度选择的依赖性。与此同时，受计划经济体制一大二公思想的 影响 ，包括政府统计体制在内的各项制度具有很强的公共产品属性，制度收益的分享不具有排他性，包括乡镇统计部门在内的各级、各类利益集团对制度创新缺乏积极性和主动性。另外，由于我国社会经济的运行长期处于封闭状态，对外交流领域狭窄，缺乏包括政府统计管理体制在内的各项制度比较的平台和机会。最后，制度创新需要巨大的成本投入，包括乡镇统计部门在内的小利益集团显然无能为力。尽管十一届三中全会以后，实施了对外开放，对内搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的计划经济的烙印，从而延缓了制度创新的进程。
上述理论分析，对现行的政府统计管理体制能够长期存在的作了合理解释：即依赖性、公共性以及封闭性。从而为政府统计管理体制改革找到了具体的路径：加大市场机制在政府统计管理体制的介入，建立各级政府统计部门产权的边界，广泛吸收国外政府统计管理体制的先进经验。
3、对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点
制度从非均衡向均衡的演进过程是各利益集团博弈的过程，博弈有零和博弈与非零和博弈两种。显然县以上政府统计部门与乡镇统计部门之间的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于县以上政府统计部门（非均衡阶段较大受益者），而有利于乡镇统计部门（非均衡阶段最少利益获得者）。但需要强调的是拥有较大行政权力的政府统计部门在博弈中处于有利地位。同理，市以上政府统计部门在与县统计部门博弈中处于有利地位。依次类推，处于政府统计最高层的国家统计部门在博弈中处于最有利的地位，因为其行政权力最大。由此可见，要使现行非均衡的政府统计管理体制向均衡性政府统计管理体制全面转型将受到权力结构的严重制约，也就是说乡镇统计部门根本无法在与县以上政府统计部门博弈中获得均衡利益，除非采取集体行动，但这种可能性几乎没有。因此，乡镇统计部门只有被包容到行政权力相对较大的利益集团即县统计部门（县统计部门对乡镇统计部门的垂直管理）才能获得相对利益的提高。但企图将各级政府统计部门均包容到拥有最大行政权力、最大利益集团的国家统计部门，实施垂直管理，使政府统计管理体制完全均衡并不现实，因为制度变迁是有成本的。基于此，笔者认为，走逐级均衡的道路比较现实，即首先实现县统计部门对乡镇统计部门垂直管理，其次，实现市对县统计部门的垂直管理，再次实现省统计部门对市统计部门的垂直管理，最后实现国家统计部门对省统计部门的垂直管理。由此可以得出结论，即县对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点。
二、县乡（镇）统计管理体制改革模式选择的现实 分析
现行财权和事权相分离的政府统计管理体制，导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制，从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床，也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门，于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。 目前 ，乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务，而且要承担来自县以上其他部门的调查任务，还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务，但迫于行政压力，只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时，由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权，因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见，乡镇统计部门承受多方压力（见图一）。
图一 乡镇统计压力来源
显然，在上述客观现实面前，欲理顺县乡（镇）统计管理体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言，无论乡镇统计办设在乡镇何处，乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为，乡镇政府本身就受到多方的压力,而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的 方法 必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看，仅仅依靠为隶属乡镇 企业 帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费，而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此，笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下：
1、我国乡镇政府机构改革总体趋势，要求乡镇统计活动由县（区）统计部门完成
长期以来，由于乡镇政府运行成本过高，导致农民负担不断加重，为此， 理论 界有大批学者主张取消乡镇政府，设立乡镇公所。尽管乡镇政府未取消，但是全国范围撤并乡镇的力度不断加大。据统计，截止目前，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并，乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年共撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇，而且乡镇政府内设机构普遍减少。乡镇统计组织属于乡镇政府组织的组成部分，乡镇政府改革 自然 会左右乡镇统计将后的 发展 。显然，从我国乡镇政府改革的总体趋势看，企图加强乡镇统计组织建设，充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少层级行政组织是改革的总体趋势，取消乡镇政府是 历史 必然。尽管乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾决定了必须加强乡镇统计组织建设，但客观环境无法实现加强乡镇统计组织建设的目标。而解决矛盾的理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县（区）统计部门接管，接管越早，既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。
2、政府统计活动的规范化、标准化，要求基层统计定位于县（区）一级
受条块分割管理体制的 影响 ，乡镇统计资源分布在计生办、农委办、乡企办、乡镇统计办等部门。这不仅导致数出多门、重复统计、口径不一，而且导致统计力量分散化，不利于形成合力。由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计标准不一；由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计办无法调度全部乡镇统计资源，也无力统一协调全乡镇统计活动，其结果是“数出多门，门门不同”。一句话，乡镇统计活动的分散化不利于集中统一管理。而要实现政府统计标准的统一化以及要消除乡镇统计活动的分散化，有效的途径就是对调查活动实施集中统一管理，其前提是对乡镇统计资源实施集中统一管理。显然，在条块分割的 经济 管理体制下，欲在乡镇一级对乡镇统计资源实施统一集中管理，进而实施统计调查活动的归一化管理不现实。而可行的做法是在县一级实施统计资源的统一管理，即基层统计定位于县一级。
与此同时，县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查 内容 ，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。
参考 文献 ：
