时间：2024-03-19 14:37:05
【关键词】循环经济 先行区 法制环境 困境
【中图分类号】F0 【文献标识码】A
青海省第十二次党代会提出了把青海省建设成为国家循环经济发展先行区的重大战略部署，这对于转变发展方式，促进跨越发展与科学发展的有机统一具有重大而深远的意义。先行区建设涉及到工业、农业、服务业及社会各层面、各环节，发展循环经济的统筹规划，是资本、技术、人才、品牌等发展要素的聚集过程，是提升地方产业水平、调整地方经济结构和转变地区发展方式的过程，更是实现地方区域特色发展，增强区域竞争优势的良好机遇。为了使循环经济先行区得以顺利建设，完善的法律制度是重要的保障。
当前循环经济先行区建设的法制环境
目前循环经济先行区建设的法制环境主要表现为国家和地方两级。国家立法方面，我国与循环经济有关的法律主要有《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等，主要的部门规章有《环境信息公开办法（试行）》、《关于加强在用机动车环保定期检测工作的通知》、《关于安装汽车污染控制产品有关问题的通知》等，以及《环境保护行政处罚办法》、《环境监理人员行为规范》、《环境监理工作制度》等有关环境监督执法等方面的规定。青海省制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等。
虽然近年来与循环经济发展有关的法律法规数量不断增多，对工业、服务业等相关领域发展方式的转变，促进相关领域跨越式发展与科学发展起到了一定的促进和保障作用。但是，在法制建设层面仍然存在着一定的困难。
循环经济先行区法制建设的困境分析
第一，国家立法层面上相关规定过于原则，操作性不强，无法可依或有法难依的局面依然存在。如前所述，与循环经济和可持续发展直接相关的法律规范中，《循环经济促进法》虽然强调了在生产、流通和消费等过程中实现循环发展，但立法重点还是在于倡导人们的生产方式和生活方式的转变，缺乏对具体行为的相关规范指引。《清洁生产促进法》从理论上讲，虽然涉及到了不同的生产领域，但实际上只是着重对工业生产领域的清洁生产的推行和实施作了具体规定，对其他领域实施清洁生产只提了原则性要求。《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》等规范性文件，涉及的内容主要是关于污染物的控制和治理，仍然处于被动的末端治理的境地，而不是主动的预防，更难涉及进一步的循环利用。此外，在环境保护的基础性法律规范，如《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等规范的具体条文中缺乏相应的促进循环发展的内容，不利于循环经济的发展①，导致在具体实现循环型社会的发展目标过程中无法可依或有法难依的困境。
第二，现行的与循环经济有关的法律法规缺乏相应的配套措施，没有形成完整统一的体系，不利于循环经济的发展。②现行的《固体废物污染环境防治法》规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，但对固体废物的回收、利用的具体办法以及固体废物综合利用方面缺乏具体的法律规定。对于废弃物的回收处理具有直接指导规范意义的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中，也因缺乏具体的罚则而无法落实。《清洁生产促进法》虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题，但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产展开的，其所附带的循环经济的效果只是辅和不系统的。对于生产企业内部如何实现循环利用以及跨行业的企业之间废弃物的能量循环与梯级利用等问题，法律条文中还没有明确化、系统化。《循环经济促进法》要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用、资源化，并原则性地提出了循环经济规划制度、循环经济评价指标体系、循环经济统计制度等基本管理制度的要求，但是到目前为止，相应的规划保障措施、评价指标体系、统计制度、减少资源消耗和废弃物的回收再资源化的监管制度等方面，具体措施还未落到实处，还没能形成体系化的解决机制，导致循环经济发展战略不能顺利实施。
第三，地方立法的空间有限，制定突破性的规范有一定的难度。全国循环经济先行区目标的提出，意味着要有相应的制度建设作为保障，而在国家层面还未形成循环经济的法规体系以及没有现成的法制经验可资借鉴的情况下，地方立法的可作为性不是很大。循环型社会的发展会直接影响社会的管理者、企业生产经营者和消费者等各方面的利益，其中作为中心环节的生产经营者的循环生产、经营活动，在国家立法没有具体的义务承担和责任追究机制的前提下，如果某一地方规范性文件要求生产经营的企业严格实现诸如生产者的延伸责任，要求其即使在其生产或销售的产品被人使用、被人废弃以后，仍负有一定的对其产品进行适当的回收、处置、利用的责任，这对于一个地方立法者来说既不现实，也势必会造成相关企业放弃在这一地区发展的机会，进而影响这一地区的经济发展。
第四，已有的地方立法强调工业领域的资源综合利用规范较多，而针对农牧业、服务业以及城市循环发展、绿色消费等领域循环发展的保障措施缺乏。有关资源利用方面的地方立法主要有：《青海省矿产资源管理条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《关于推进清洁生产意见的通知》、《关于开展资源节约活动意见的通知》、《青海省资源综合利用实施办法》和《青海省资源综合利用认定管理办法》等。③ “十一五”以来，按照《循环经济促进法》、《节约能源法》等有关法律法规，我省又相应地制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等一系列规范性文件，保障循环经济发展。这些制度设计主要是针对柴达木循环经济试验区和西宁市几个工业园区，侧重点在于工业生产领域中的资源循环利用，对现有的工业循环产业链的发展起到了积极的规范和保障作用，使得青海省在矿产资源综合利用方面走在了全国前列，柴达木循环经济试验区也被国务院授予全国循环经济工作先进单位。但是这些制度对于循环型农业、循环型服务业以及全社会层面的循环发展方面的适用性不强，无法满足建立农牧业废弃物资源化利用的保障措施、生态农牧业发展的相应办法、推进绿色服务业发展的办法、居民绿色消费以及推行城市绿色建筑的实施办法等方面的要求。
第五，针对相应管理机关在促进循环经济发展方面的责任追究机制不健全，进而对循环经济相关政策措施的落实产生消极的影响。循环经济模式对主体行为方式的规制要求包括有效约束各类主体的行为符合环境伦理规范，促进人与自然的和谐与协调，包括对各级政府及其相关部门的公共管理行为的规范和约束，④这对法律法规的顺利实施具有非常重要的意义。因为从数量上看，占总数80%以上的法律法规是由国家行政机关直接贯彻执行的。⑤从已有的循环经济的立法看，相当多的规范是需要行政机关的具体落实措施，但实际效果却不尽如人意。客观上说，发展循环经济涉及到社会各层面、各环节和各领域，管理和执法难度与过去相比大大增加。但不可忽视的问题是，现有的执法体制中，行政执法主体的执法效能的目标考核制度、行政管理不良后果的责任追究的尺度和方式等制度不健全，对于还没有形成体系的循环经济发展的方方面面，管理部门难免会出现消极的不作为的情形，影响相应法规的落实。
循环经济先行区法制建设的思路探讨
国家确立并推进循环式发展的战略目标，体现了经济与人口、资源、环境相适应的可持续发展要求，是一条经济加快发展、资源永续利用、生态环境良性循环的发展道路。青海省在全国具有重要的生态地位，经济建设必须尊重客观规律，符合生态环境承载能力，符合生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。建设国家循环经济发展先行区，涉及到工业、农牧业、服务业、全社会层面的循环发展先行以及相应技术指标的先行等，同时也将意味着，在循环经济先行区法规制度建设上也必须走在前列，实现法律法规的先行先试。循环发展作为对传统经济发展模式的突破和创新，具有旺盛的发展生命力，但同时又具有建设周期长、前期投资需求大、制度设计难度大、涉及面广等特点。青海省树立发展全国循环经济先行区的战略目标，体现了地方政府迎难而上的巨大勇气和决心。当然，要将建设循环经济先行区的宏伟战略变为全社会的共同行动和具体现实，仅凭高喊嘹亮的口号是无法完成的。在循环经济法制体系还不完善的大环境下，地方立法要有所作为具有很大的挑战性。这需要地方的决策者、管理者要有敢为人先的勇气和魄力，立法者要有大胆创新的观念和相应的作为。但是无论是具体的行为还是法规制度的建设，都不能贪大图快，做成表面文章。管理者要有敢为铺路石的精神，树立循环经济法规建设的长期性、渐进性。政策法规的出台应当秉持谨慎耐心，由点到面逐步展开的原则。
建设循环经济先行区是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而现代法治的规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特点，使得法律作为现代社会最重要、最稳定的平衡工具和社会调整手段，在社会运行和发展过程中发挥着优于其他社会规范的作用。因此，加强法规制度建设，形成良好的法治秩序，是建设循环经济先行区必须具备的基本条件和根本保障。循环经济先行区法制建设的基本思路是：
第一，从总体上制定青海省发展循环经济的地方基本法规，即根据《循环经济促进法》的相关精神，立足青海省的发展实际和区位优势，在总结柴达木循环经济试验区相应发展经验的基础上，以资源的高效利用和循环利用为核心，制定《青海省实施〈循环经济促进法〉办法》。主要内容涉及：坚持把发展循环经济作为转变发展方式的主攻方向，明确各职能部门在循环经济发展中的责任；对工业、农牧业、服务业以及社会层面的减量化、再利用和资源化，提出相应的指标体系；一定时期内切实可行的激励措施；管理者、生产经营者以及消费者在推进循环经济发展中的义务及其相应的责任等。
第二，适时对资源利用和节能减排等方面的法规体系进行改造和完善。整合现有资源利用和污染防治的法规规章，在已有的关于节约能源和资源能源的综合利用等规范内容基础上，结合循环发展的具体推进情况，适时有序地构建《青海省资源综合利用条例》、《青海省再生资源回收利用条例》、《青海省服务业循环发展条例》等资源循环利用的法规和诸如废旧家用电器回收利用具体办法、商品包装管理办法、绿色建筑标准、农作物秸秆综合利用措施等规章，以及《青海省循环经济评价指标统计办法》，完善循环经济统计评价制度，严格市场准入，在土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合循环经济的准入标准，探索实施差别化的区域产业政策和行业准入政策，加快各领域循环经济建设的步伐。同时，根据国家低碳发展的思路和节能减排的指标，有计划地逐步制定建筑节能、绿色低碳交通、绿色消费等方面的办法，提高相应污染物排放控制标准，加大污染预防力度，实现节能减排的目标。
第三，制定切实具有可操作性的责任追究机制。法律的生命不在于是否有相应的行为指引规范，而是在于这些规范在实际中是否发挥了应有的作用。循环经济先行区法规制度设计层面要有相应的责任追究机制，对污染严重、滥采滥挖、浪费资源、乱弃废物的单位和个人，除按照法律法规应该承担治理、恢复等措施外，还应当制定相应的惩罚性价格措施。针对制定具体实施办法或标准的管理部门的不作为行为，可依行政法规的相关规定处罚，以保障法律法规的实施，维护法制尊严。
第四，健全严格公正的执法队伍，提高执法水平。保障循环经济先行区建设的有序进行和健康发展，除了完善的法规制度设计外，还必须有健全的法律实施机制，而其中最直接的体现在于执法队伍的建设和执法水平的提高。因此，要建立健全执法程序的科学化，提高执法效能，保障执法过程正确合法，规范有序。加强执法队伍建设，提高执法人员的基本素质。建立执法人员和执法岗位的权责体系，防止。建立具体的优秀执法业绩的奖励标准及方式，违法执法不良后果的责任追究制度及方式等，约束执法人员严格自律，防止以言代法、以权乱法。
第五，建立相应的公众参与机制，培养和激发公众参与循环经济发展的积极性和主动性。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与社会发展的诉求也在不断加强，参与能力和参与范围也在不断扩张。鼓励、支持和保障公众参与到社会发展的整个过程中，也是以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类永恒精神的体现。作为地区发展的见证者、体验者和受益者，循环经济先行区的建设更需要吸纳每一个社会公众参与其中。因此，通过教育和大众传媒的舆论宣传，广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等创建活动，使循环经济的理念深入人心，家喻户晓，人人皆知，进而形成一个全社会自觉遵守循环经济发展法律法规的良好环境。
建设国家循环经济发展先行区，在更大范围、更广领域、更高层次深入实施资源转换战略，对于推进资源、产品、产业深度融合，推进企业、园区、区域全面发展，推进新型工业化、城镇化、农业现代化同步提升，切实转变发展方式具有重要意义。循环经济发展先行区建设更是一个系统工程，需要各项制度的相互配合和综合作用的发挥，需要更为细化的标准措施的制定落实，需要全社会成员的齐心协力、共同参与。这必将是一个长期的、循序渐进的发展过程。
（作者为青海师范大学政法学院教授）
【注释】
①王瑛：“中国循环经济立法研究综述”，《经济管理》2008年第1期。
②孙佑海：“循环经济立法及对我国经济社会的影响研究”，《甘肃社会科学》，2008年第1期。
③罗朝阳：《青海省发展工业循环经济研究》，西宁：青海人民出版社，2006年，第101页。
④陈宗兴等：《循环经济的战略思考》，沈阳：辽宁科技出版社，2007年，第212页。
关键词：广西；循环经济；循环经济促进法；固体废弃物
在城市化、工业化的进程中，粗放型经济增长模式加深了环境保护与经济增长的矛盾，近些年，一系列的环境公害事件的发生为人类敲下了警钟，使人类重新审视环境保护与经济增长的关系问题，开始发展循环经济，走可持续发展道路。2009年1月1日《循环经济促进法》实施之后，对循环经济的发展提出了更加明确、规范的要求，也为我国循环经济的发展提供了全面系统的指导。广西作为经济相对落后的西部地区，应该利用其区位优势和后发优势，利用北部湾经济开发的契机，在科学发展观的指导下，引进先进技术，开发新能源，发展循环经济，推动广西经济社会的和谐发展。
一、概述
根据《循环经济促进法》第二条的规定，循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。该思想起源于20世纪60年代，由美国经济学家鲍尔丁首次提出，根据鲍尔丁的“宇宙飞船理论”——即“地球就像在太空中飞行的宇宙飞船，这艘‘飞船’靠不断消耗自身有限的资源而生存。如果人们不合理的开发资源，破坏环境，强度超过了地球的承载能力，地球就会像宇宙飞船那样走向毁灭。”循环经济遵循可持续发展理念，在经济发展过程中倡导“资源一产品一再生资源”的生产模式，以实现资源的循环利用，保护改善环境，实现社会经济的和谐发展。
固体废弃物是指人类在生产、消费、生活和其他活动中产生的，被人们视为无用物丢弃的呈固态、半固态废弃物质。①主要包括工业固体废弃物、城市生活垃圾、危险废弃物等，如工业废渣、城市生活废品、工业油泥等等。这些物质如果使用、处理不当，不仅会占用土地、污染土壤，而且给水体、大气造成严重污染，影响到城乡环境卫生和人体健康。伴随着经济的发展，人民的消费生活水平不断提高，固体废弃物的数量日益剧增，成为环境污染的一大因素。因此，加大对固体废弃物的处理力度，不仅有利于改善市容市貌，而且有助于实现资源的循环利用，减少环境污染。
二、广西发展循环经济的相关立法及实践
（一）广西发展循环经济的相关立法
法律的有效实施离不开完善的法律体制，广西目前尚未循环经济进行专项立法，没有制定出与《循环经济促进法》相对应的地方性法规。当前，广西循环经济的发展主要依赖国家立法的指导。主要有以下几部：
1.《中华人民共和国循环经济促进法》。《循环经济促进法》是2009年1月1日颁布的一部新法，作为循环经济的基本法，确立了“促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展”的立法目标，规定了“减量化、再利用、资源化”基本法律原则，并建立了循环经济规划制度、循环经济评价指标体系制度、生产者责任延伸制度、循环经济统计制度等基本制度，明细法律实施的奖惩措施等等，这对我国发展循环经济作出全面、系统的指导。
2.《中华人民共和国清洁生产促进法》。《清洁生产促进法》被称为我国第一部以发展循环经济为目标的法律规范，于2002年6月第九届全国人民代表大会常务委员会通过的，并于2012年2月29日修订、施行，通过立法规范工业、农业、第三产业的清洁生产，并通过税收政策、资金技术支持等渠道保障清洁生产的推行。这是继《循环经济促进法》以来的又一大立法进步，为广西循环经济的发展提供又一道法律保障，对我国建立新型循环型社会具有标志性的意义。
3.其它有关立法规范
除了上述两大基本立法外，还有其他相关环境立法也为广西循环经济的实施起到规范指导作用。如《中华人民共和国环境保护法》，《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，通过环境污染的防治促进循环经济的发展；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》通过对工业固体废弃物、城市生活垃圾、危险废弃物的污染防治提高资源到有效再利用；此外还有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《防范尾矿污染环境管理办法》、《有色金属固体废弃物污染控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》等等，都一定程度上对发展循环经济起规范作用。
4.广西相关地方立法
另外，诸如《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》中关于“生活垃圾、建筑垃圾分类收集，并按照减量化、资源化的原则进行综合利用”及“医疗废弃物及其他有毒有害垃圾应当实行无害化处理。”规定，《南宁市民用建筑节能管理规定》中关于“鼓励采用太阳能、浅层地能等可再生能源”，这些地方立法都为广西循环经济发展发挥积极效用。
（二）广西实行循环经济的具体情况
1.广西实施循环经济的成效
自《循环经济促进法》颁布以来，广西地方政府积极响应国家政策，加大力度推进循环经济的发展。在长达三年的时间里，广西循环经济的发展已取得初步成效。
（1）在减量化领域
减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。在《循环经济促进法》的指导下，广西循环经济在“减量化”领域的实施成绩主要有：十一五期间，通过对重点耗能产业及427家重点耗能企业的监管，累计淘汰小火电装机容量126.6万千瓦、炼铁产能241.1万吨、炼钢产能504.9万吨、水泥892.8万吨、造纸70.45万吨，实现了我区万元生产总值能耗累计下降13.4﹪，由2005年的单位耗能1.22吨标准煤下降到2009年的1.06吨标准煤，基本实现国家下达的节能目标。
（2）在再利用领域
再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。广西资源再利用领做出了不少的努力和成绩。如在制糖业方面，建立起“甘蔗——制糖——酒精——生物有机肥”、“甘蔗——制糖——酵母及其提取物”、“甘蔗——制糖——蔗渣——废液碱回收”等循环产业链，成为国内制糖业发展循环经济示范模式。另外，在再利用领域，广西的典型企业代表有燕京啤酒（桂林漓泉）股份有限公司、广西丹泉酒业、华锡集团可再生资源分公司。其中，燕京啤酒公司、丹泉酒业都很注重对包装过程中产生的碎玻璃、废瓶盖、废标纸、废纸箱回收利用，据统计燕京漓泉公司对固体废弃物的回收已做到100%，丹泉酒业除因部分具有收藏价值无法收回米酒瓶外，对米酒瓶的回收率有97%，回收使用率占92%左右；华锡集团可再生资源分公司主要负责尾矿的处理和回收利用，该公司尾矿回收年产量平均有4000至5000吨，年产值最高达到1亿元。
（3）在资源化领域
所谓资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。其目的就是为了实现对废弃物的循环利用，使“放错位置的资源”归正。资源化是通过对生产、生活过程中所产生的废气、废水、工业固体废弃物、城市生活垃圾、危险废弃物等排放物进行回收利用，以实现资源的综合利用。近些年来，在政府部门的督导下，2009年广西全区工业固体废弃物的综合利用量有3857万吨，综合利用率达67.3﹪。另外，从2005年到2010年，南宁、柳州、桂林等地在工业固体废弃物处理方面都取得了较好的成绩。在城市生活垃圾、危险固体废弃物方面，处置率都达到100﹪。很多企业成为了把废弃物资源化的典范，为广西循环经济的发展发挥积极的影响。如图所示，进一步说明了广西部分地方对工业固体废弃物的资源化现状。
2.广西实施循环经济过程中出现的问题
（1）产业配套不完善
循环经济的发展主要有历经三种模式：第一种是企业内部的小循环，即在单个企业内部实现物料循环利用；第二种是区域层面的中循环，即在共生企业之间实现物料循环利用；第三是社会层面的大循环，即在全社会范围内实现物料循环生产、使用。由于经济基础薄弱，存在着资金、技术等各方面的障碍，广西区内多数大企业、大产业的自身配套能力不高，导致广西循环经济的发展仍处于企业和行业内部物质循环，而尚未形成一系统、完整、多层次工业循环经济产业体系，在企业之间、乃至全社会范围内实现物料的循环利用。
（2）资源循环利用水平亟待提升
在资源的循环利用问题上，50﹪的民众认为民众在资源的有效利用方面有待提升。主要体现有：在工业固体废弃物方面，广西各地工业固体废弃物呈逐年增加的趋势。在生活垃圾处理方面，广西各地区的“一次性筷子”、“一次性纸杯”、“一次性饭盒”现象普遍存在，各地城市生活垃圾排放量也在逐年增加，这些不良的生活习惯造成极大的资源浪费和环境的污染。而对于这些被浪费的资源，绝大多数被环卫部门清运并填埋处理，只有少数的纸制品、废旧钢铁等被民间拾荒者回收利用。这就表明广西在这领域仍需作出进一步的努力，提高资源的循环利用水平。
（3）相关支持政策难以落实
在《循环经济促进法》的指导下，虽然广西政府积极倡导发展循环经济，实行清洁生产。但是，由于缺乏在全区范围内发展循环经济的地方立法，而区内现行法律中，关于资源综合利用的税收、财政等激励政策可操作性不强，致使企业在循环经济工作开展的过程中，仍面临着资金不足、技术不够硬、税收压力大等多重难题。以华锡集团可再生资源分公司为例，在本次调研过程中，笔者了解到，由于没有政府资金、技术的支持，加上可回收尾矿数量相当有限，导致公司循环经济工作很难全面推展。
三、关于广西实施循环经济问题的深层分析
通过上述分析可知广西循环经济并未取得全面系统的发展，下面从这些现象中看到问题的本质，从法治的规范，科学技术的革新，还有其他客观因素来认识广西循环经济发展所面临的主要障碍。
（一）法律因素分析
纵观我国现行循环经济法律体系，虽然国家先后出台了《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《环境保护法》、《固体废物污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等与发展循环经济关联度较高的专项法律。不可否认这些法律都为广西经济社会的循环发展发挥了极大的引导作用，但这些法律规定过于原则，可操作性不强，有些法律规定过于陈旧，不能解决广西区位发展的特殊难题。而当下广西尚未制定相应的循环经济地方法规规章，发展循环经济的内生动力的缺乏，直接影响到企业乃至部分政府部门对发展循环经济充分认识，以致部分地区片面追求生产总值的快速增长，致使循环经济很难在全区范围内全面、有效开展。
（二）资金技术因素分析
科学技术是第一生产力，资金技术问题是影响循环经济顺利开展的关键因素，也是广西发展循环经济所面临的两大难题。在资金方面，虽然广西区建立了相应的资金扶持政策，自“十一五”以来，针对循环经济领域，广西政府财政扶持及企业资金投入共计十亿元人民币，但仍然无法填补循环经济的资金缺口。加上循环经济发展需要一次性投入大量的资金研发技术、更换设备，投入多、回报慢，严重影响到企业发展循环经济的积极性。在技术方面，广西缺乏发展循环经济的关键技术支撑。当下，广西关于循环经济的技术研发主要依赖于企业自身研发及高校、科研、设计院的研究开发，不足以有效研发和推广替代能源、资源节约、能源阶梯利用、污染物零排放等相关产业技术，无法满足发展循环经济的技术需求，制约广西发展循环经济的进展。
（三）其他因素分析
除了法律因素、资金技术因素以外，人为因素、社会认知因素等也对循环经济的发展产生重要影响。虽然当前全国各地发展循环经济的热情很高，但由于宣传不到位，绝大多数民众乃至政府执法部门工作人员都没有对循环经济有系统全面的认识。以城市生活垃圾处理为例，虽然我们一直垃圾分类处理，但该方案的实施效果并不明显。对普通民众来讲，即使意识到垃圾要分类，但该如何分类、有何分类标准，却无法得知。作为企业，由于我们生产者责任延伸制度的不完善，企业生产者没有承担起其应承担的社会责任，对废弃产品回收循环利用和处理。作为政府部门，没有对循环经济有全面认知，没有及时出台相应法律法规和政策扶持方案，缺乏对循环经济的有效管理机制，直接影响到循环经济法律的执行力度和实施效果。
四、广西加强实施循环经济的有力举措
（一）完善循环经济法律体系
针对循环经济法律体系暴露出的问题，结合我国国情及广西地方发展需要，笔者认为应加快完善循环经济法律体系。首先，健全循环经济法律制度建设，及早出台循环经济地方性法规，地方规章。广西应因地制宜，出台《广西壮族自治区循环经济促进条例》，并制定出切实可行的地方政府规章、实施细则，为循环经济发展提供规范性法律指导。其次，加强循环经济法律监管机制建设，进一步明确政府、企业、个人在循环经济发展中，尤其是固体废弃物回收处理过程中应负的法律责任和义务。第三，明细循环经济的各项标准，如污染物排放标准、固体废弃物分类标准、资源综合利用指标等等。循环经济标准化是开展循环经济工作，实现减量化、再利用、资源化的主要参考依据，推动循环经济的规范化、标准化进程，有利于对循环经济循环经济实施效果进行科学有效地监督与评价。
（二）确保循环经济激励机制落实到位
长期以来，我国循环经济的发展遵循的是“政策之治”的道路，《循环经济促进法》的出台使循环经济发展由“政策之治”转向“法治之治”，为我国循环经济的发展提供了制度支持和方向指引。但是再好的制度也只有落到实处才能发挥积极的效用，因此，有必要实行税收改革，完善我国的税收优惠政策；为企业循环经济项目的开展提供财政支持和信贷优惠；征收环境资源税；完善消费税等等，鼓励、支持各企业建立循环经济生产模式。同时，明确将环境成本、资源成本纳入企业生产效益、政府政绩的考核范围，加大对循环经济工作的监管力度，切实保障各项政策的有效落实。
（三）加快完善循环经济支撑体系建设
建设循环经济支撑体系，解决发展循环经济中的资金、技术等难题。首先，做好经济发展规划，逐步实现循环经济产业链大循环。以信息产业园的形式，有规划招商引资，加强园内各企业、各行业间的联系，形成良好的产业集聚效应和高附加值延伸效应。其次，要建立科技创新体系，由政府牵头，以企业为主导，加强企业之间、行业之间、区域之间关键技术信息的交流与合作，共同攻克发展循环经济所面临的技术难题，建立“政府扶助、企业互助”的科研生产模式，促进循环经济相关产业规模化发展。最后，要扩展融资渠道，加大对循环经济产业的资金支持。政府可以通过财政资金扶持、价格政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等方式，为企业发展循环经济搭建资金绿色通道，减轻企业发展循环经济的成本负担，提高企业的积极性。
（四）加大宣传力度，提高公众的参与度
循环经济是一种新型的经济增长方式，发展循环经济需要得到全民的支持和参与。只有提高全民循环经济发展意识，发扬循环经济理念，才能为广西循环经济发展提供内发动力。很多环境立法中都规定了公众参与制度，《循环经济促进法》第三条、第十条也对公众参与做了相应的规定，但由于法律宣传不到位，在实践中并未取得良好的反响。在本次调研中，有相当一部分民众还不知道该法的出台，绝大多数人有了解到法律的出台，但没有深入学习，并认为该法的出台并没有对其自身生活有实际的影响。由此可见，循环经济的群众参与度不高，主管部门有必要在完善立法的基础上，利用媒体中介、政府企业公益活动等手段宣传发展循环经济的法律法规和标准规范，加大公众对循环经济的了解。另外，还可以通过九年教育，宣传循环经济的意义，不断深公众对循环经济理念，引导公众正确认识经济发展和环境保护的关系，为循环经济的发展提供强大的动力。
五、结语
发展循环经济，重视固体废弃物的回收利用，对改善广西环境改善及经济社会的和谐发展有长足的影响。通过研究研究广西循环经济的发展现状，笔者认为，只有加强法制建，完善地方立法，才能为广西循环循环经济发展提供积极引导，才能加强《循环经济促进法》在广西的实施力度，建设和谐广西。（作者单位：广西师范大学法学院）
注释：
①吕忠梅，环境法学[M].北京：法律出版社，2004：369.
参考文献：
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[12]廖赤眉，严志强，许光珍.广西有色金属工业矿区土地复垦与固体废弃物处置用地管理模式研究——以平果铝业公司为例[J].广西师范学院学报（自然科学版），2003，4.
[13]南宁市环境状况公报[EB/OL].：
一、试验区发展循环经济的相关政策体系
（一）法律保障方面
保障我国循环经济实施的根本法律是《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济法》），这部法律对循环经济的支持有两个方面：一是将循环经济列入政府主导的财政支持，并将其纳入国家和地方的发展规划：二是注重税收调节的市场手段。当前循环经济在我国尚处于起步阶段，没有很好的模式、体系与市场基础，所以现阶段政府财政提供启动资金和专项支持在我国非常必要。在政府财政支持循环经济方面，《循环经济法》提出“国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等”。由于目前循环经济在我国还处于探索阶段，我们还没有找到有效的市场刺激手段，在《循环经济法》中只是开出了我们最常使用的优惠税收“药方”。从源头上看，《循环经济法》是《节约能源法》、《可再生能源法》的延伸和发展。颁布于1997年的《节约能源法》提出对节能产品、技术进行税收、信贷的优惠政策，由中央和地方政府安排专项节能资金用于支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等。《循环经济法》中部分政策是对其的沿袭，差别之处在于更为倚重市场手段。《循环经济法》把《可再生能源法>中对可再生能源诸如优先发展规划、财政专项基金支持、优惠贷款和税收等方面的内容都吸收进来，所以二者在政策上有很大的相似性。
（二）法规、规划和各专业管理部门规章保障方面
1.国务院主要针对循环经济有关法律制定相应条例、办法和发展规划。为了配合能源、资源节约的法律，2007年国务院《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，特别强调了财政支持与政府的主导作用，“进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度”，“各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等”。国务院文件的循环经济刺激政策具有可操作性，加大了对企业所得税减免支持力度，提出“企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策”，同时“对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣”。2012年8月的《可再生能源发展“十二五”规划》有关循环经济的刺激政策更为明确，有四个方面：首先是配合落实循环经济、可再生能源的财政补贴和税收优惠政策，其次是确立财政专项资金的支持重点与管理、使用办法，第三是以财政、税收、价格等手段完善促进可再生能源开发利用的市场环境，最后是促进可再生能源技术创新和产业进步。
2.部委针对法律、国务院政策制定的循环经济的管理办法。具有代表性的是《再生资源回收管理办法》及《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，其内容涉及可再生资源管理利用的具体操作方式，尤其是资金使用和再生资源回收利用的经营、监督与管理。由六部委联合签发的《再生资源回收管理办法》提出，国家鼓励全社会各行各业和城乡居民积攒交售再生资源，国家鼓励以环境无害化方式回收处理再生资源，鼓励开展有关再生资源回收处理的科学研究、技术开发和推广。《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》具体提出了财政专项资金支持的范围与重点，比如扶持潜力大、前景好的石油替代、建筑物供热、采暖和制冷，以及发电等可再生能源的开发利用。
（三）青海省级层面上的地方性法规和政策体系
省级层面上的循环经济法制建设，对于建立区域循环经济模式，促进环境资源和经济社会的协调发展，具有重要意义。2010年以前结合青海省情制定的地方性法规主要有：《青海省实施办法》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《青海省矿产资源管理条例》。地方规范性文件主要有：《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》、《青海省柴达木循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理暂行办法》、《青海省资源综合利用认定管理办法》、《青海省加快推行清洁生产的意见》等。这几部地方性法规和规范性文件对柴达木地区循环经济的发展起到了非常重要的作用。
2010年3月15日，国务院正式批复《柴达木循环经济试验区总体规划》，使柴达木循环经济试验区建设由地方发展战略上升为国家战略，为有利于柴达木循环经济试验区在国家宏观经济政策微调、产业政策趋紧的新形势下，争取到更大的支持，拓展新的发展空间。在2010年8月11至12日召开的全省循环经济大会，明确提出了建设高原区域性循环经济发展模式的总体要求，全面部署了循环经济发展的目标任务和重大举措。会后，省政府出台了《关于加快推进柴达木循环经济试验区发展的若干意见》（青政[2010]70号），提出的20条政策措施，涉及园区建设、产业发展、财税扶持、资源配置、人才保障以及管理体制等各个方面，这些措施含金量高、针对性强、支持力度大，操作性强，为从根本上解决制约青海省循环经济发展的体制性、基础性和政策性问题，创造了更为宽松、更加有利的现实条件和发展环境，进而形成了举全省之力推进循环经济建设的发展合力。与此相适应，在9月成立了省循环经济领导小组，省政府各部门先后制订了《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法（试行）》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《青海省原生矿产品生态补偿费征收使用管理暂行办法》等。
二、试验区发展循环经济政策体系存在的问题
（一）财政对循环经济支持一枝独大，刺激循环经济的市场机制还有待深入
在循环经济发展的初期阶段由国家和地方财政对其进行扶植是必要的，但目前支撑我国循环经济体系的投入过分依靠财政，政策上只在税收和优惠贷款方面进行了说明，对循环经济中企业行为和产业塑造并没有提供有效的市场刺激，在大部分地方“吃饭财政”状况下很难实现政策预期效果，循环经济政策很容易流于口号和形式。市场是配置资源的最基本手段，市场机制渗入是循环经济得以实现的关键。没有市场机制在循环经济中发挥最基本的资源配置作用，恐怕会部分成为计划循环经济模式。
（二）与国家层面循环经济法律相配套的条例、实施细则、规定和办法，尤其是地方立法等还远不完善
从2005年开始各省、自治区、直辖市就着手循环经济地方法规的制定，但从目前的情况看，只是出台了循环经济发展规划、实施意见、鼓励政策等，并没有出台具有强制力的条例、实施细则、规定和办法。循环经济没有具体落实到法律制度框架内很难保证其正常、有序运转，容易使循环经济发展方向与政策导向飘忽不定，长此以往循环经济的内容在地方就会变得越来越虚，与中央保持一致落实循环经济战略的希望也就越来越渺茫。
（三）现有循环经济政策的可操作性不强
循环经济政策作为一项公共政策，在市场经济体系中它的公平性、普适性、合理性和明晰性都相当重要。所有这些决定了它的可操作性。我国循环经济政策可操作性不强来源于以下两个方面：过度依赖行政手段忽视市场机制，导致政策的公平性、普适性、合理性和明晰性缺失；在我国现行行政管理体制下，地方缺少与中央配套的法规，执行循环经济的主体、程序、条件根本没有明确，地方循环经济执行力缺乏强度。
三、试验区发展循环经济的政策需求评价
总体上，中国的循环经济在经过理念倡导和国家决策两个阶段后，自2005年进入全面试点示范阶段后，我国推动循环经济发展就遇到了怎么做的问题。这一问题有两个方面的含义，一是政府制定什么样政策来推动循环经济实践，二是政府如何指导，或者企业等实施主体如何具体发展循环经济，即遵循什么样的实践方法和模式。
按照政策作用的对象和性质，任勇等人的研究认为，我国循环经济政策体系应由基本政策、核心政策、基础政策和宣传教育政策组成。基本政策是促进循环经济发展的最根本的和普遍适用的指导政策，统领核心政策、基础政策和宣传教育政策。核心政策是直接推动循环经济重点实践领域，如企业清洁生产、生态工业园区和废弃物循环利用等的政策，核心政策的形式可以分为法律法规及标准、经济激励政策和行政监管制度等。基础政策是为循环经济重点领域的实践创造良好制度环境的政策，如国家宏观经济（产业）政策：国家价格、税收、金融和产权等基本经济制度；国民经济核算、干部政绩考核等绩效考核政策。
综合考虑试验区循环经济发展阶段、试点内容、新的政策动向、和上述已有研究成果等四个方面的因素，目前试验区发展循环经济需要制定的循环经济优先政策或紧迫的政策需求有三个方面：一是制定直接针对循环经济实践（试点）重点领域的具体政策，特别是经济激励政策。二是发挥基本法循环经济的规范管理功能，加快试验区促进与扶持循环发展的地方性法规建设；三是健全与完善推动循环经济发展的制度体系，为动态跟踪和监察循环经济推进程度提供依据。
四、试验区循环经济政策的重点及发展方向
（一）完善有利于循环经济发展的关键综合经济政策
1.在重要资源的配置过程中，循环经济政策的着力点在于培育市场机制，发挥市场对循环经济深入的推动作用。我国曾在不同行政区实践的生态村、生态镇、生态县等效果并不理想，最重要的原因是过于依靠政府，不能通过市场获得经济收益。因此，要大力发展环境产业市场，充分利用环境企业的成本利益机制，以及社会大众的利益驱动机制，构建“谁污染，谁治理：谁治理，谁受益”的模式，充分发挥市场对循环经济的推动作用。根据资源消耗外部性的强弱确立不同经营模式，组建竞争有序的循环经济市场运行主体。优化循环经济市场运行环境，构建资源环境有偿使用制度，根据资源稀缺性和市场供求关系形成合理的价格体系。
2.循环经济政策应鼓励利用市场手段吸引各类资金进入该领域，提高资金利用效率与水平。针对目前我国发展循环经济投资与经营主体单一的局面，既要充分利用市场化手段大规模吸引各种类型的资金进入循环经济领域，更要利用市场机制充分调动企业的积极性。城市基础设施建设、环境综合治理、生态环境保护等循环经济工程资金需求量巨大，是吸引社会资金、拉动经济增长的重要领域。政府应切实承担自己的环境事权，通过财税政策、价格政策、专营及监管、融资方式引导等，创造良好的政策环境和市场环境，降低市场准入，使各方资金合理进入循环经济投资领域，推动循环经济的发展。为强化政府对循环经济投资的宏观调控能力，应尽快建立中央、地方或跨地区的循环经济投资专项基金及相关的投资管理机构。
3.在循环经济政策推动市场体系的建设中政府应发挥更大的作用，更加注重维护并健全循环经济市场体系，合理利用循环经济市场机制。政府应主导循环经济运行规则体系的制定，并加强市场监管，维护市场秩序。主要通过财政和金融手段调节循环经济运行，包括征污染税、资源税，提高资源密集型行业贷款利率，降低资源再生与污染治理企业贷款利率和相关环节税率，在高耗能领域合理利用有利于我国的进出口税率。加大公共财政对节能环保项目的支持力度，完善清洁生产专项财政基金管理，逐步形成促进循环经济发展的财政专项资金体系。组建国有循环经济投资公司，兴建大型循环经济公益性基础设施，加大跨地区的环境治理项目投入。
（二）加快试验区地方法制建设，制定促进与扶持循环发展的地方性法规
循环经济地方立法应当立足本地区实际，确定符合地方特点的立法项目，逐步建立起完备的循环经济地方立法框架。循环经济地方立法更应突出实际效果，增强可操作性，有针对性地解决本地实际问题。在发展循环经济初期，循环经济地方立法宜采取专项法和配套法为主，“立、改、废”相结合的模式，整合法律资源。专项法重点解决循环经济发展中的具体问题，配套法重点解决循环经济理念和法规整体修改完善问题。循环经济地方立法要重视经济的合理性和技术的可行性以及必要的成本效益分析，在看到循环经济发展对立法需要的同时，还要看到满足法规施行的可能性。
1.制定《海西蒙古族藏族自治州循环经济促进条例》。当前，海西蒙古族藏族自治州的自治机关可以按照试验区发展循环经济的基本思路，根据《宪法》、《民族区域自治法》及《立法法》的规定，结合《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》等地方规范性文件、政策性文件，在充分领会国家发展循环经济的政策和符合《循环经济促进法》的立法目标、基本原则和基本制度的基础上，参考《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《深圳经济特区循环经济促进条例》等地方性法规的立法成果和立法经验，按《海西蒙古族藏族自治州人民代表大会立法程序规定》的程序，加紧制定《海西蒙古族藏族自治州循环经济促进条例》，为试验区循环经济发展提供有效的法律保障和支撑。
2.制定《海西蒙古族藏族自治州促进资源有效利用条例》。在修订《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》和修改完善《海西州矿产资源总体规划》的同时，研究制定《促进资源有效利用条例》。该单行条例以提高经济活动的资源效率、促进资源高效利用、优化资源配置为目标，规范资源有效利用的以下各环节：在资源开发环节，健全资源勘查开发准入条件，确立原始资源的有偿使用制度，坚持开发与节约并重：在资源消耗环节，设置资源管理制度，大力提高资源利用效率。重点加强盐湖、煤炭、石化、化工、建材、电力等重点行业的能源、原材料、水资源等消耗的管理，实现能量和资源的梯级利用、高效利用和循环利用，提高资源的产出效益。
（三）健全与完善推动循环经济发展的制度体系
1.科技研发促进制度。该项制度应当明确规定加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、循环经济信息等方面的科技研究，建立系统的技术规范。鼓励在有条件的行业或地区，实施循环经济科技研发的产业化与市场化运作；积极引导和鼓励企业开发和应用发展循环经济先进适用的技术，增强企业发展循环经济的自觉性、积极性和主动性，并推动试验区科技支撑体系和产业支撑体系的建设。
2.公众参与和宣传教育制度。该项制度应当明确规定公众参与循环经济发展的内容、渠道和方式：规定试验区各级相关政府部门依法开展循环经济的宣传和教育培训等；规定鼓励社会团体和公众参与循环经济的宣传、教育、推广、实施及监督的措施、办法等。
摘要：文章分析了我国发展阶段经济中存在的主要制约目素，针对国内循环经济发展的现状和存在的问题，提出了我国循环经济的对策建议。
从国内外的实践来看，当经济增长达到一定阶段时，对自然生态环境的免费使用必然达到极限，要保持持续发展，就要求我们转变经济增长方式，用新的模式发展经济，在保持经济增长的同时，使生态和环境也能得到进一步改善。循环经济是按照生态规律运行、实行资源循环利用和清洁生产的经济形态，也是经济发展到一定阶段的必然产物，因此，引起了许多国家的重视。我们国家在这方面也做了大量工作，促进了循环经济的发展，但由于我国在这方面起步较晚，以致还有许多制约因素，限制着这种经济模式的发展。本文旨在对我国发展循环经济的制约因素和对策进行初步探讨。
一、发展循环经济的主要制约因素
(一)促进循环经济发展的法规体制尚不健全
世界上很多国家都通过立法强制推进循环经济的发展，如德国、英国、日本等国家制定了综合性或单项的发展循环经济，资源利用的法规。日本2000年颁布《促进形成循环型社会基本法》，从法制上确立了建设循环型社会的行动规则，日本循环经济立法是世界上最完备的，有基本法、综合性法律，根据各种产品的性质制定的具体法律法规3个层面。在立法体制上采取基本法统领综合法和专项法的模式。这是日本成为资源循环利用率最高、环境保护最好的国家之一的最重要保证。我国2008年公布了《国华人民共和国循环经济促进法》，但相应具体的法律法规还未建立，因而循环经济的发展缺乏有效的法律法规支持。
(二)对发展循环经济的认识需进一步深化
循环经济是以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化，再使用，再循环为原则，以低消耗，低排放，高效率为基本特征，是对“资源－产品－废弃物”的单向式传统增长模式转变为“资源一废弃物－再生资源”的反馈式循环模式的根本变革，是可持发展理念在经济增长中的具体应用。一些人思想观念还停留在传统思维模式上，对发展循环经济的迫切性认识不足，片面强调经济效益和经济规模；没有真正认识发展循环经济的重要意义。
(三)发展循环经济的运作机制还待加强
发展循环经济必须依靠市场机制才具生命力，但是循环经济不是以社会效益最大化为目标，也就是以解决资源短缺和环境污染为目标，这是市场机制自身所无法解决的问题。就当前而言，推进循环经济发展的外在动力和内在利益共享机制还没有普遍形成。因而，政府对循环经济调控力和企业对发展循环经济内在动力应进一步加强。
(四)循环经济的发展缺乏论众的参与
一方面由于宣传不够和信息不对称，民众不容易获得循环经济信息，加之传统的生活方式，造成一般社会成员对发展循环经济认识不足，社会参与意识薄弱；另一方面，目前缺乏大量的群众性环保组织，造成中间环节缺失，单靠政府推动很难形成人人支持、人人参与的良好氛围。
二、发展循环经济的对策建议
(一)加大宣传力度，提高对发展循环经济的认识与公众参与水平
大力宣传《循环经济促进法》，着力培养人们节约资源能源，循环利用物质的意识；对企业界要宣传和推进清洁生产和资源综合利用；对公共管理部门，要积极倡导使用环境友好型产品，提高政府和社会团体的绿色消费意识与表率作用；搞好循环经济专业人才培训，重视专业人才在循环经济发展的作用。
(二)加快构建和完善发展循环经济法规体系
借鉴国外经验，着手制订绿色消费，资源回收利用方面的法律法规；各级政府要结合当地产业结构情况制订和完善发展循环经济的地方性法规或政府决定；建立健全各类废物回收制度；制订充分利用废物资源的经济政策，在税收和投资等环节对废物回收采取激励措施。
(三)加强政府引导机制，推动循环经济发展
加大对重点企业从事循环经济发展的研究开发、技术改造项目的支持力度；倡导科技创新；设立推进循环经济发展专项资金，鼓励和引导企业实施清洁生产；在区域经济发展中，积极创建生态市、生态示范区、绿色村镇和绿色社区；改进经济指标考核体系，建立绿色GDP核算制度。
从国内外的实践来看，当经济增长达到一定阶段时，对自然生态环境的免费使用必然达到极限，要保持持续发展，就要求我们转变经济增长方式，用新的模式发展经济，在保持经济增长的同时，使生态和环境也能得到进一步改善。循环经济是按照生态规律运行、实行资源循环利用和清洁生产的经济形态，也是经济发展到一定阶段的必然产物，因此，引起了许多国家的重视。我们国家在这方面也做了大量工作，促进了循环经济的发展，但由于我国在这方面起步较晚，以致还有许多制约因素，限制着这种经济模式的发展。本文旨在对我国发展循环经济的制约因素和对策进行初步探讨。
一、发展循环经济的主要制约因素
(一)促进循环经济发展的法规体制尚不健全
世界上很多国家都通过立法强制推进循环经济的发展，如德国、英国、日本等国家制定了综合性或单项的发展循环经济，资源利用的法规。日本2000年颁布《促进形成循环型社会基本法》，从法制上确立了建设循环型社会的行动规则，日本循环经济立法是世界上最完备的，有基本法、综合性法律，根据各种产品的性质制定的具体法律法规3个层面。在立法体制上采取基本法统领综合法和专项法的模式。这是日本成为资源循环利用率最高、环境保护最好的国家之一的最重要保证。我国2008年公布了《国华人民共和国循环经济促进法》，但相应具体的法律法规还未建立，因而循环经济的发展缺乏有效的法律法规支持。
(二)对发展循环经济的认识需进一步深化
循环经济是以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化，再使用，再循环为原则，以低消耗，低排放，高效率为基本特征，是对“资源－产品－废弃物”的单向式传统增长模式转变为“资源一废弃物－再生资源”的反馈式循环模式的根本变革，是可持发展理念在经济增长中的具体应用。一些人思想观念还停留在传统思维模式上，对发展循环经济的迫切性认识不足，片面强调经济效益和经济规模；没有真正认识发展循环经济的重要意义。
(三)发展循环经济的运作机制还待加强
发展循环经济必须依靠市场机制才具生命力，但是循环经济不是以社会效益最大化为目标，也就是以解决资源短缺和环境污染为目标，这是市场机制自身所无法解决的问题。就当前而言，推进循环经济发展的外在动力和内在利益共享机制还没有普遍形成。因而，政府对循环经济调控力和企业对发展循环经济内在动力应进一步加强。
(四)循环经济的发展缺乏论众的参与
一方面由于宣传不够和信息不对称，民众不容易获得循环经济信息，加之传统的生活方式，造成一般社会成员对发展循环经济认识不足，社会参与意识薄弱；另一方面，目前缺乏大量的群众性环保组织，造成中间环节缺失，单靠政府推动很难形成人人支持、人人参与的良好氛围。
二、发展循环经济的对策建议
(一)加大宣传力度，提高对发展循环经济的认识与公众参与水平
大力宣传《循环经济促进法》，着力培养人们节约资源能源，循环利用物质的意识；对企业界要宣传和推进清洁生产和资源综合利用；对公共管理部门，要积极倡导使用环境友好型产品，提高政府和社会团体的绿色消费意识与表率作用；搞好循环经济专业人才培训，重视专业人才在循环经济发展的作用。
(二)加快构建和完善发展循环经济法规体系
借鉴国外经验，着手制订绿色消费，资源回收利用方面的法律法规；各级政府要结合当地产业结构情况制订和完善发展循环经济的地方性法规或政府决定；建立健全各类废物回收制度；制订充分利用废物资源的经济政策，在税收和投资等环节对废物回收采取激励措施。
(三)加强政府引导机制，推动循环经济发展
加大对重点企业从事循环经济发展的研究开发、技术改造项目的支持力度；倡导科技创新；设立推进循环经济发展专项资金，鼓励和引导企业实施清洁生产；在区域经济发展中，积极创建生态市、生态示范区、绿色村镇和绿色社区；改进经济指标考核体系，建立绿色GDP核算制度。
当今世界发达国家的后工业化?发展中国家的新型工业化都是循环经济理念的体现,循环经济是已露端倪的知识经济的第一阶段?在发展循环经济方面,日本走在前列,其发展循环经济的成功经验值得中国借鉴?
一、日本发展循环经济的经验分析
(一)以废弃物循环利用为核心
作为发达国家,日本人均国民收入水平居世界前列,国民高收入导致了其“大量消费”模式的形成,从而造成大量废弃的后果,生产和消费产生的废弃物已经成为日本面临的主要国内环境问题之一?在废弃物处理上,日本一直采用焚烧和最终填埋的方法,不仅造成了环境污染,又占用了土地,同时,大量废弃物的焚烧和填埋也是资源的浪费,因为世界上只有放错地方的资源,没有无价值的垃圾?
改变过去不合理的废弃物处理方式,发展以废弃物循环利用为核心的循环经济成为日本的优先选择?将已产生的废弃物重新利用再资源化,既解决了废弃物处理难题,又具有环保意义的经济效益?
(二)健全的法律法规体系
20世纪90年代,日本提出了“环境立国”口号,并集中制定了一系列法律法规?2000年,日本召开了“环保国会”,通过和修改了多项环保法规?在经济快速发展和公害加剧并存的博弈过程中,日本逐步建立了一套有利于发展循环经济?建立循环型社会的法律体系,保证了在市场经济条件下,发展循环产业有法可依,有利可图,有后续发展能力?目前,日本的循环经济立法是世界上最完备的,在立法体系上采取了基本法统率综合法和专项法的模式?这是日本成为资源循环利用率最高?环境保护最好的国家之一的最重要保证?
日本是自上而下的制定综合性循环利用法,然后向具体领域推进?具体可分为三个层面:第一层面为基础层,即《促进建立循环社会基本法》;第二层面是综合性法律,有《固体废弃物管理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》;第三层面是针对循环经济这一物质闭环流动型经济的物质输出端,即各种产品的性质制定的具体法律法规,如《促进容器和包装物分类回收法》?《家用电器回收法》?《食品回收法》?《建筑及材料回收法》?《车辆再生法》?《绿色采购法》等?这些法律对不同行业的废弃物处理和资源循环利用等作了具体规定,并相继付诸实施?
(三)有力的政策扶持
由政府出面制定一系列强有力的政策是日本发展循环经济的一条重要经验?较为典型的政策有:
1.政府奖励政策?日本设立资源回收奖,这种奖项旨在激发市民回收有用物质的积极性?该奖项实施后在日本许多城市收到良好的效果?
2.税收优惠政策?对发展循环经济有成就的企业,日本政府要给予税收方面的优惠政策予以鼓励?如企业设置资源回收系统,由非盈利性的金融机构提供中长期优惠利率贷款;凡修建废弃物处理设施,皆从国库中提供部分财政补贴?
3.价格优惠政策?如规定废旧物资要实行商品化收费,即废弃者应该支付与废旧家电收集?再商品化等有关的费用?
4.大力发展绿色消费市场,扶持社会“静脉产业”?在绿色消费中,贴有政府认可的环境标志的商品可出售,表明该产品从生产到使用和回收的全过程符合环保要求?日本产生了一种新的环保产业的形式——“静脉产业”,它是那些将废弃物转换为再生资源的产业的总称,因为这些产业能使生活和工业垃圾变废为宝?循环利用,如同将含有较多二氧化碳的血液送回心脏的静脉?日本政府将“静脉产业”作为日本建设循环型社会的主力军,通过减免税收,增加投资等方式来大力扶持,旨在形成整个社会范围内自然资源产品?再生资源循环的经济环路?
5.强化行政管理机制,保障政策实施?2001年1月,日本环境厅在机构改革中升格为环境省,将原来多部门执掌的废弃物管理职能统一划归环境省,由大臣官房下属的废弃物?回收利用对策部统一管理?为了实现环境与发展二者之间的平衡,针对国内环境问题,谋求建立循环经济体系和循环型社会体系,日本政府还设置了“环之国”会议机制?
(四)官产学民共同努力
发展循环经济单靠一方的力量是不行的,日本在推动循环经济发展上发挥了全社会共同参与?官产学民共同努力的优势?
1.政府?日本各级政府把发展循环经济?推进循环型社会的形成纳入经济和社会发展的总体战略规划和日常管理之中,成为国民经济和社会管理的一个重要组成部分?《促进建立循环社会基本法》中,规定政府要在实施有关形成循环型社会的政策时,采取必要的财政措施,如对采取环保措施的企业实施产业倾斜政策,激发企业参与发展循环经济的积极性?另外,国民消费意识的改变需要政府的正确引导?从 2001年4月开始,根据《绿色采购法》,日本政府各机关在购买商品时,要购买减少环境负荷的环境友好型产品,这一行动对国民消费观念的更新起着重要的示范作用?
2.企业?政府提出的循环型社会战略方针,得到了作为建设循环型社会主力军的各企业的广泛理解和支持?《资源有效利用促进法》中明确提出了扩大生产者责任的原则,这使得生产者对自己生产的产品,从生产制造到废弃为止,都要负有一定的责任,从而促使生产者联合起来
应对所面临的更大的责任?企业将“产业垃圾零排放”作为发展目标,在削减资源使用量?抑制废弃物产生量等方面取得进展?在注重自身发展符合循环经济要求的同时,企业还非常注重生产链条上下游环节的减量化和再循环,从而为日本全面发展循环经济作出贡献?
3.科学研究?循环经济属于技术密集型经济,必须有大量高新技术作支撑?日本研究部门以零排放为目标,对废弃物减量化技术?资源循环利用技术?废弃物资源化的产业链技术等循环技术不断进行研究开发并取得进展,从而拥有世界上最先进的节能降耗环保技术?以“技术立国”的日本,高度重视新技术?新设备在发展循环经济中的应用与推广,这为日本发展循环经济?建立循环型社会提供了坚实的技术保障?
4.在经历了公害病的苦楚之后,日本民众形成了强烈的节约资源与保护环境的意识,清洁生产?回收利用废弃物?垃圾的分类投放等成为全社会的自觉行动?20世纪90年代以后,日本追求美好环境的人数远远超过了追求物质富有的人数?在日本,各种以“爱护地球”?“保护环境”为主旨的非营利性民间组织多如牛毛?这些志愿者利用空闲时间,无偿地从事有助于建立循环型社会的工作,包括回收可循环资源?转让或交换可循环资源等自愿活动?可以说,日本能够在建立循环型社会方面取得世界瞩目的成绩,与全民自觉参与的良好社会基础是分不开的?
(五)开展多领域环境教育
日本非常重视运用各种手段与传媒加强对循环经济的宣传,以提高国民对实现零排放或低排放的环境意识?日本各行政部门?企业界?民间团体和个人相互合作,共同努力,综合推进从幼儿到老人各个年龄层在学校?社区?家庭?单位?野外等多种场所的环境教育和环境学习?另外,日本不断充实其环境宣传手段,通过电视?广播?报纸?杂志等各种媒体进行宣传活动,制作?分发宣传小册子宣传环境保护的重要性,以提高国民的环境意识,同时,还在互联网上开设绿色购物网(GPN)为消费者提供商品的环境信息?环境教育是发展循环经济从概念到行动的关键,是国民不断地从认识到参与的发展历程中的中介环节,因此,日本多领域的环境教育促进了循环经济的发展?
二、日本的成功经验对中国的启示
循环经济在中国已经由一个陌生的名词和概念上升为指导国家和地区社会经济发展和环境保护的重要原则和战略,并从内涵和外延上都有很大的发展?但是,由于中国走的是一条赶超型工业化道路,资源短缺和环境污染问题日益严重,复杂性和艰巨性都是发达国家所未经历过的,让我们更认识到发展循环经济的重要性?日本发展循环经济的成功经验,对中国发展循环经济具有重要的借鉴和启示作用?
(一)健全法规体系
循环经济作为一场变革传统生产方式?生活方式的社会经济活动,需要一个明确的导向系统,一个可靠的支撑系统?法律因其自身固有的规范性和强制性的特点可以对循环经济进行观念表达?价值判断和行为规范?日本是全世界制定循环经济的法律法规的先行者,循环经济法律法规的制定和实施,使日本在发展循环经济时有法可依,有章可循,其制定的《促进建立循环社会基本法》更是从法制上确定了21世纪经济?社会的发展方向?
中国已制定了一些发展循环经济的法律法规,如《清洁生产促进法》?《环境影响评价法》等,但是,当前中国环保法律仍然是基于末端治理或分段治理,过分强调污染发生后的被动措施?某些条款仅有一些方向性和概念性的笼统表述,需要进一步完善和细化?如在单个企业的循环经济方面,关于废弃条件的设置?强制回收的建立?回收和回用率的确定?经济刺激机制的系统化和可操作化?循环信息的公开等问题,还有待进一步的立法规制?中国必须完善循环经济法律法规,通过立法手段促进循环经济的发展,利用其强制性来督促企业和民众的可持续生产和消费行为?
(二)完善政策机制
中国已经实行的环保经济政策有排污收费制度?排污许可证制度?治理污染的排污费返还和低息贷款制度以及综合利用产品的减免税制度等,但还不健全,缺乏有效的激励机制?应该用更具实效的经济激励以及其他刺激手段促进企业和国民进行循环经济实践,采用价格?税收?信贷?征费等手段,建立生态恢复和环境保护的经济补偿机制,引导企业和国民自愿发展循环经济?例如,对于采用清洁生产工艺和资源循环利用的企业应给予减免税收?财政补贴以及信贷优惠等政策?同时,利用逐步提高各项排污费用及其他惩罚性措施来促使企业自觉减少环境污染,加大环保投入?另外,还要加快改革国民经济核算体系,在计算国民生产总值时扣除资源消耗和环境污染的损失,促使地方政府建设循环型社会?
(三)突破技术瓶颈
科学技术是发展循环经济的重要支撑?近年来,中国在提高资源利用效率的技术上取得了一些突破,但总体上看,还相对滞后,有关技术信息的渠道也不尽畅通?
中国一方面要努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈?重点组织开发和示范有普遍推广意义的资源节约和替代技术?能量梯级利用技术?延长产业链和相关产业链接技术?“零排放”技术?有毒有害原材料替代技术?回收处理技术?绿色再制造技术以及降低再利用成本的技术等,不断提高单位资源消耗产出水平,尽快使资源消耗从高增长向低增长?再向零增长转化,使污染排放量从正增长向零增长?再向负增长转化,从源头上缓解资源约束矛盾和环境的巨大压力?另一方面,要积极支持建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系,及时向社会有关循环经济的技术?管理和政策等方面的信息,开展信息咨询?技术推广?宣传培训等?要充分发挥行业协会和节能技术服务中心?清洁生产中心的作用,积极推动国际交流与合作,借鉴国外推行循环经济的成功经验,引进核心技术与装备?
(四)贯彻“5R”原则
2005年3月,在阿布扎比召开的世界“思想者节日论坛”上,规范了循环经济理念,首次提出了从3R向5R转变的循环经济新思想,即再思考(Rethink)—以科学发展观为指导,创新经济理论,减量化(Reduce)建立与自然和谐的新价值观,再利用(Reuse)—建立优化配置的新资源观,再循环(Recycle)—建立生态工业循环的新产业观和再修复(Repair)—建立修复生态系统的新发展观?5R理念的创新在于增加了再思考与再修复的新理念,并把原3R的理念进行了延伸与拓展?中国在实施循环经济的过程中,要随着循环经济理论的更新而不断地创新理念?目前,中国与发达国家相比,5R的每一个环节都有很大差距,因此,我们更要不断地努力,绝不能松懈?
(五)培养全民意识
发展循环经济是一项涉及各行各业?千家万户的事业,需要政府?企业和社会各界的共同努力?要大力开展循环经济的宣传教育,提高各级 领导干部?企事业单位和公众对发展循环经济重要性的认识?各地区?各有关部门要组织开展形式多样的宣传培训活动,如举办专题讲座?研讨会?经验交流会?成果展示会和印发宣传品等,运用广播电视?报纸杂志?互联网等手段进行广泛宣传,普及循环经济知识,宣传典型案例,提高社会各方面对发展循环经济重大意义的认识,引导全社会树立正确的消费观?要将循环经济理念和知识纳入基础教育内容,做到以教育影响学生?以学生影响家庭?以家庭影响社会,增强全社会的资源忧患意识和节约资源?保护环境的责任意识,把节约资源?回收利用废弃物等活动变成全体公民的自觉行为,逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费方式?
循环型社会是一个环境友好型社会,是一个社会各界广泛参与的社会,是一个以可持续发展为目标,实现社会?经济和环境全面发展的社会?发展循环经济?构建循环型社会是实践“三个代表”重要思想?落实科学发展观?实现可持续发展的重要保证,关系到我们每一个人,每一个家庭,每一个城市和乡村?
参考文献:
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关键词：循环经济;资源利用;环境保护
中图分类号：F205 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.07.04 文章编号：1672-3309（2011）07-08-02
一、循环经济理论内涵
循环经济是物质闭环流动型经济的简称，是以物质闭环流动为特征的生态经济，能够使经济活动按照生态环境的要求，实现“资源―产品―再生资源”的物质循环往复流动。循环经济本质上是生态经济。从物质流动的表现形式上来说，传统工业经济是一个“资源―产品―废物”单向流动的线性经济，这种经济的增长是以资源的高度消耗和环境的破坏为代价的。而循环经济是“资源―产品―再生资源”增长模式的反馈式经济。这种模式下，物质和能源能够得到合理反复循环利用，从而达到最大限度地利用资源的目的，提高资源的利用率，同时，在这个过程中，控制和减少了废弃物的排放量，降低对自然环境的影响。循环经济强调的一个目标是减少单位产出资源的消耗，即用最少的投入得到最大的产出，节约使用资源，减少生产过程的废气物排放，保持生态环境的平衡，实现经济社会的可持续发展。
发展循环经济遵循“减量化、再利用、再循环”（Reduce,Reuse,Recycle）即“3R”原则。
减量化原则：减少进入生产和消费过程的物质量，从源头节约资源使用和减少污染物的排放。
再利用原则：使资源尽可能多的方式被利用，提高产品和服务的利用效率，以延长废物产生的时间，减少一次污染物的产生。
再循环原则：使废物尽可能地再生利用，使之变为一种资源，一切物质都要尽可能地再循环利用。再循环的本质就是对废物的资源化，具体来说，资源化方式可分为两类，一类是原级资源化，即将废物资源化形成与原来相同的新产品，这种方法可以节约原材料的使用，另一类是次级资源化，即将废物变成不同类型的新产品，这种方法同样可以节约资源的使用。应尽可能使废物资源化，进行循环使用。
二、我国发展循环经济现状
世界发达国家都无一例外的经历了先污染再治理的发展阶段，而中国在向工业化社会推进的过程中，虽然也难以避免经历这个阶段，但中国可以发挥后发优势，缩短这个阶段，最大限度的减少这个阶段带来的负面影响。我国发展循环经济在意识层面受到了高度重视，早在2002年时任国务院总理的朱基就曾提出：“中国将发展循环经济放在突出的位置，使环境保护与经济建设互相促进。”在2003年的中央人口资源环境工作座谈会上，总书记提出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到有效利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环。” 2004年3月，总理在第十届全国人大二次会议做政府工作报告中提出：“要大力发展循环经济，推行清洁生产。”而在发展循环经济实践方面，我国着重推进企业层面的清洁生产，区域层面的生态工业园区建设，最终达到建设循环经济社会的目的。但是我国循环经济实践进展缓慢，循环经济范围小、深度不够、质量不高，问题依然突然，因此需要在很多方面加大力度。
三、我国发展循环经济主要制约因素
（一）循环经济法律法规体系不健全
发达国家发展循环经济的成功实践经验表明，发展循环经济应以立法为先导，将循环经济纳入法制化轨道，才能为发展循环经济构建快速发展的平台。比如为了应对环境污染问题，美国在1990年通过的《污染防治条例》,提出了在源头上防止废物生成这种循环经济理念，将对环境保护工作的重心从后期治理转变到了前期防治，以达到标本兼治的目的。日本在1992年，颁布了《循环经济法》，到2000年，日本又通过了《循环型社会推进基本法》，将构建循环经济社会作为国家目标。再比如德国1972年颁布了《废弃物处理法》，该法在1986年发展为《废弃物限制废弃物处理法》，在1996年又通过了《循环经济与废弃物管理法》，该法规定了处置废弃物的基本原则和方法：首先，避免和减少废弃物的产生；其次，对产生的废弃物最大限度的进行利用；最后，在确定无法再利用的情况下才进行销毁处理，处理过程中不能对人类健康、动植物以及环境等造成危害。该法规定对废物要进行“避免产生―循环利用―最终处置”严格的处理顺序。正是这些法律法规的颁布，美国、日本和德国在循环经济领域取得了卓越成绩。虽然我国在2002年出台《清洁生产促进法》，但仅仅是从企业层面，加大力度，推动实施清洁生产，而缺少完备的法律法规体系，其中突出的问题就是对政府、企业及公民个人在循环经济实践中的责任界定不清，对企业实践循环经济的激励机制缺位，使企业缺少发展循环经济的动力，还有就是对企业不实施循环经济、污染环境的行为惩罚机制不健全，使实施循环经济的成本大于不实施循环经济的成本，实施循环经济的收益小于不实施循环经济收益。因此，发展循环经济，当务之急就是健全完备的循环经济法律法规体系。
（二）循环经济的发展缺少公众参与
发展循环经济离不开公众的参与，发展循环经济必须全社会共同努力，公众的消费观念主导企业的生产，公众转变消费观念，提高环保意识，能够引导企业自觉生产符合环境标准的产品，从而推动循环经济的实施。另外，公众对企业的监督能够有效的补充国家环保执法力量不足的问题。我国法律虽然“有公民都有参与管理国家事务的权利”的规定，但缺少具体可操作性，真正遇到实际问题时，公众即便有参与之心，往往也很难有效介入，因此，需要明确公民参与循环经济权利和义务，以及具体的程序和方法，真正做到让公众愿意参与，有效参与循环经济发展。
（三）政府政策奖励措施有待加强，企业自主创新能力不足
政府缺少必要的激励措施，致使企业缺少实施循环经济的动力，借鉴发达国家经验，比如1995年，美国设立了“总统绿色化学挑战奖”，该奖就是为了支持和激励具有实用价值的具有基础性和创新性的化学工业方法，2000年，英国设立Jeiwood-Salters环境奖。该奖用于奖励在绿色化学方面卓有成就的学者。日本也设置了各式各样的鼓励公众节约资源、保护环境的奖项，比如大阪市面向整个社区及学校等设置奖项，对回收报纸、废酒瓶等发放奖金。这些政策奖励措施，有效地调动起企业和公众参与循环经济发展的积极性。实践证明，这些政策具有很强的积极作用，值得我国借鉴。另外，基于我国现状，我国企业普遍规模小，自主创新能力不足，这也是循环经济发展取得不了突破的重要原因。
四、发展循环经济的对策建议
我国发展循环经济，要立足我国国情，从我国循环经济基本现状出发，选择合适的切入点。
（一）加强循环经济立法工作力度
加强立法工作，尽快建立比较完备的法律法规体系，要界定清楚政府、企业和公民在实施循环经济过程中分别要承担的责任和义务，对不同的企业制定不同的指标体系，制定详细的可操作的奖励和惩罚等强制措施，便于落实。转变社会中仅仅是为了减少废物减少污染而立法的观念，应该将循环经济理念贯穿到生产和生活各个方面，贯穿到我们的衣食住行中，增强主动性。
（二）加大循环经济宣传力度，提高公众循环经济意识
通过舆论传媒加大循环经济的宣传，实施循环经济需要政府、企业、公众的共同努力，努力提高普通民众的循环经济意识，转变消费观念，改变不良消费习惯，使公众尽量使用循环经济产品，进行绿色消费，选择有助于公众健康的绿色食品；普及循环经济知识，提高公众对循环经济的认识和了解，为循环经济的发展奠定坚实的社会基础；加强公众监督意识，对违背循环经济原则、污染环境、破坏生态的企业进行监督，同时，自觉保持公关卫生，自觉对生活垃圾进行分类，注重对废弃物的处置，不造成环境污染，注重环保和节约资源和能源。
（三）通过奖励、税收等政策引导企业落实循环经济
通过政策引导，促进企业进行资源的循环利用，促进企业的清洁生产。一是政府奖励政策，对达到一定循环经济指标的企业进行奖励；二是税收减免政策，对实施循环经济的业绩突出的企业，给予税收优惠；三是废弃污染物收费政策，对排放的城市垃圾和工业废弃物，包括废渣、废水、废气，按一定标准进行收费；四是征税政策 ，对污染环境的企业证书环境治理税；五是将循环经济发展目标纳入各级领导干部的政绩考核体系，使各级政府领导不仅关注经济指标，同时还关注生态环境等其他指标。
（四）加大投入，增强科技创新能力
技术创新不仅可以提高原材料和能源的利用率，同时，还可以研制出具有循环使用功能和污染更小的新的材料和能源，为旧的材料找到合适的替代品，另外，通过对生产过程的技术创新，可以减少生产过程的污染废物的排放，实现生产的低投入，高产出、低污染。因此，发展循环经济科技是支撑，循环利用资源只有在技术上具有可行性，才可能对企业的废弃物进行循环利用，加强企业技术创新能力。用高新技术提升循环经济发展水平，国家加大投入，组织实施研究在循环经济发展中的共性和关键技术，推动循环经济示范园建设，在重点行业和重点企业实施一批重大的示范工程，加快循环经济先进技术的推广。
参考文献：
[关键词]循环经济 立法 难点问题 对策
〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）07-0062-04
党的十七大报告正式提出建设环境友好型社会。发展循环经济是生态文明建设的重要内容，发展循环经济必须立法先行，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能建立起科学的、严谨的和可操作的制度，从而把资源节约、经济质量、环境建设、优化管理同国家发展、社会进步、文化建设完整地结合在一起。
一、我国循环经济立法中的难点问题
循环经济立法面临的难点问题主要体现为以下几个方面。
（一）政府观念的转变问题。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以党的文件形式第一次提出了科学发展观。党的第十六届五中全会明确提出把资源节约作为基本国策。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“十一五”单位国内生产总值（GDP）能源消耗比“十五”期末降低20％左右，主要污染物排放总量减少10%的奋斗目标。这两年，中央通过不断加强宏观调控和“五个统筹”、加强自主创新和节能降耗以及推进新农村建设等途径全面推进科学发展观，但落实效果仍不尽人意。2006年，全国单位生产总值能耗和主要污染物减排指标都没有完成任务，其中单位生产总值能耗下降1.2%，只完成了任务的三分之一；主要污染物减排指标不降反升，化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长了1.2%和1.8%，与排放总量减少2%的目标也差距较大。国家统计局数据显示：2006年全国投入产出比由上年的产出1个单位需投入2.7个单位，进一步提高到了需投入2.9个单位，综合效益明显降低。更为严重的是，当前许多地方官员，特别是主管经济发展的一批政府要员，仍然存在着严重的认识偏差，普遍对发展循环经济认识不足，认为发展循环经济还为时尚早，先壮大经济规模，把GDP搞上去，以后再考虑如何实现科学发展的思想观念。循环经济强调生态平衡，强调环境保护，强调资源有效利用，发展循环经济首先必须扭转政府以GDP增长为核心的考核方式，环境评估不能走过场，应真正发挥社会公众在循环经济发展中的参与作用等民主制度，这些是制衡政府不顾环境容量而发展经济冲动的重要机制。因此转变经济发展观念，确立有约束力的政府职责机制是循环经济立法的首要难点问题。
（二）循环经济立法的最终目标与现实情况之间的结合。循环经济不仅是一种新的经济发展模式，也是一种新的经济增长方式，它遵循减量化原则、再使用原则、资源化原则等基本指导原则，在实践中包含了企业、产业园区、城市和区域等层次。当前，我国的循环经济发展处于起步阶段，亟需法律的支持和保障。循环经济立法不仅要构建实现产业转型、经济增长模式转换的远期目标，也要在现实国情下具有可操作性。日本和德国提出循环经济的概念，主要是适应本国固体废弃物管理战略转变的需要。日本以构建循环型社会为主旨，德国则主要通过建立废弃物资源化的系统来发展“循环经济”。日本在《促进循环型社会基本法》下相继颁布实施了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购，以及涉及容器包装、家电、建筑材料、食品和汽车再生利用等8部专门法。所以，日本的循环经济（循环型社会）也是以解决废物问题为起点，旨在改变整个社会经济的传统发展模式。我国当前面临的严重的资源、能源短缺与环境污染是我们发展循环经济的基本背景。在此情形下，循环经济立法应在“废物管理”问题上有所作为。此外，我国现阶段处于工业化初期，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。针对钢铁、建材、建筑、石化、化工、电力等资源消耗高、污染严重的行业，在资源节约和废物产生上应做出减量化的硬性规定，这不仅有利于企业在生产中的节能降耗，而且对推进资源节约型、环境友好型社会的建设具有重要意义。
（三）循环经济条例与其他法律法规的协调问题。由于实施循环经济包括清洁生产、节约资源和能源以及对废物的合理处置等措施，而《清洁生产促进法》、《节约能源法》和《固体废物污染环境防治法》分别对清洁生产、节约能源和固体废物污染进行了专门规定，这样必然会出现重复立法或者交叉立法的问题。怎样协调各法之间的关系，循环经济立法的性质如何定位，也是循环经济立法中面临的一个难点。
（四）循环经济实施的技术支持制度。目前我国在提高资源利用效率的某些技术上取得了一些突破，但总体上看，循环经济科学技术的研究和应用明显滞后，多数企业还没有能力开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术，同时也缺乏了解相关技术信息的渠道。发展循环经济是经济转型的要求，但如果没有技术的支撑，再漂亮的规划蓝图，再有吸引力的激励措施，都无法实现。有些产业存在污染，但是经济发展必需的行业，如铝业，我们可能难以像发达国家那样进行产业转移，把污染行业转移到他国，这是前提。还有些现有技术处理资源循环利用和废物处置等成本特别大，企业难以承受，则面临关闭或放任的两难选择。因此，怎样突破技术的限制是循环经济发展的核心。否则，怎样在发展和环境保护、资源循环之间协调，是无法解决的。因此发展循环经济必须大力发展节约生产、清洁生产的技术，组织各方力量联合攻关；鼓励和支持研发共性技术、关键技术；加快产业化，促进新技术的广泛应用；逐步建立覆盖省、市、县三级的循环经济技术体系，这是推动循环经济发展的最为关键的因素。
（五）循环经济的促进机制。要制定循环经济类产业促进政策；制定循环经济投资项目的审核、标准和标识制度；建立资源综合利用认定制度和生产者责任延伸制度等。既要发挥政府在循环经济发展中的宏观调控作用，又要发挥市场配置资源的基础性作用，充分运用价格、财政、税收、金融、保险、投资等政策手段，建立促进循环经济发展的激励机制。这些机制的建立需要总结我国循环经济发展的实践经验，把行之有效的管理办法上升为基本制度予以规范。要根据我国中小企业的技术水平来制定发展循环经济的促进机制，包括产权界定、税收优惠、财政支持、融资等促进措施。要总结我国大型企业发展循环经济的现状和经验来建立促进循环经济发展的机制。
（六）循环经济的约束机制。总量调控制度、以生产者为主的责任延伸制度，强化对高耗能、高耗水企业的管理，加强产业政策的规范和引导等机制需要坚持几个原则：既要注重生产过程的减量化，又要注重流通和消费过程中的减量化，同时还要对再利用和资源化作出规定。坚决淘汰达不到环保要求的项目，对新上项目实行环保一票否决。同时，要加快发展环境产业。这主要包含四个方面：一是面向末端污染控制的产业，二是面向洁净生产技术的产业，三是面向绿色洁净产品的产业，四是面向生态环境功能服务的产业。如何确立有针对性、起作用的法律责任，是循环经济立法的重要内容。
二、解决循环经济立法难点问题的对策
以政府主导、以企业为核心、以市场为导向、以技术创新为依托、以激励和约束为手段，强调公众参与，应是发展循环经济的制度核心。为解决循环经济立法中的若干难点问题，需要采取以下措施。
（一）深入企业、工业园区、政府各职能部门调研，总结我国循环经济发展的实践经验并加以规范化、制度化
企业方面。主要弄清楚的问题是：企业发展循环经济的内在动力是否存在，循环经济立法如何利用企业发展的内在动力；企业发展循环经济的外部动力有哪些，强制的环境标准和法律义务是否有超出企业的负担，企业最需要的激励机制是什么（税收、补贴、优惠贷款、优先采购等）；企业发展循环经济是否有足够的技术支持（节水技术、节能技术、污染治理技术、废物资源化技术、资源综合利用技术、清洁生产技术等）；大中型企业发展循环经济的现状及其经验；中小型企业发展循环经济面临的难题。
工业园区方面。主要弄清楚的问题是：资源开发与利用率，管理机构设置，环境监测，企业内部清洁生产情况，企业之间的生态链网建设，以及废物、危险废物、建设废物、生活垃圾等处理情况，技术开发力量，信息公开与公众参与情况。
政府机构方面。主要弄清楚的问题是：行政机构协调机制。如管理理念转型问题，其基本理念是谋求建立“以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会”，以及“以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式”。有效的支持政策机制。政府补贴在预算制度、融资制度上都对发展循环经济给予支持。如对废弃物再资源化工艺设备生产者给予相当于生产、实验费一定数额的补助；对引进先导型合理利用能源设备予以补贴；对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业和废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。有效的监管机制。如建立科学的循环经济评价体系、重点行业监管等。
（二）借鉴发达国家的成功经验，完善循环经济立法
循环经济立法在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，应大胆吸收和借鉴外国及我国港澳台地区循环经济法律制度建设的先进经验；既要平衡考虑各方面的要求和利益，又要保证资源、收益、义务和责任分配的公平，提高行政执法和循环经济增长的效率。
一是建立有效的管理和监督制度。在绿色GDP还没有明确化、制度化的时候，发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠，因此必须建立有效的管理和监督制度。主要的要求是，建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。
二是科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑，因此必须加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、资源再用、资源再生、资源替代利用、废弃物清洁运输、循环经济信息（公众监督、企业的环境表现、区域环境信息的评估）等方面的科技研究，建立系统的技术规范。在有条件的行业或地区，可以实施循环经济科技研发的产业化与市场化。当然，循环经济科技的研究和发展必须考虑社会的现实需要、经济代价和技术的可能性。
三是抑制废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第4条规定，从防止或限制产生垃圾的意义考虑，议会令中可以制定出有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则，视为废物的有：非常困难或不困难进行有效利用的，将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低，给原有的废物又增加了新的数量；通常被倾倒在不需要的地方。1994年的德国《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准，以抑制废弃物的产生。[1] （P223） 丹麦《废弃物21计划》规定，废弃物应被视为资源，其首先应被回收使用，其次是焚烧产能，最后是填埋。日本的《循环型社会形成推进的基本法》规定企业采取包括设计和标识上的努力等措施抑制废物的形成，有关的立法还规定了严格的标准，目前大约只有19%的垃圾被填埋。[2] 对于该项制度，我国的立法还很不完备，有必要加快建立废弃的行业和产品标准。
四是培育循环经济发展的市场激励机制。市场机制就是指通过价格手段对资源（自然资源、人力资源）进行配置，使资源流向最需要的地方，争取最高效率地使用有限的资源。在循环经济立法中引进市场机制就是要在立法中体现资源使用成本的概念，把法的规范性与强制运用于循环经济中，从而带来更好的效益。这种手段通常能够对污染源头进行有效控制，因为一旦赋以法律的形式，就可以在规制各种可能产生污染的企业生产行为中具备法律上的约束力，从而达到协调环境保护与经济发展两者关系的目的。将市场机制引入环境立法，具体体现为一系列经济手段的利用。发达国家广泛运用的手段主要是税收、收费、排污权交易、押金等方式。税收是指政府征收一定的环境税，又称绿色税收，主要可分为排污税和产品税两种。前者主要是针对污染企业，从污染源头、污染行为进行控制。这些污染企业主要是那些“夕阳产业”，如造纸、化工、冶炼等等。后者主要针对那些可能造成污染的产品，如塑料制品、一次性电池、石油、天然气、碳、煤等。收费主要是对企业排污进行收费，通常是拟定“三废”排放标准，超过一定标准则收取一定费用。近年来，收费项目除了传统的“三废”以外，还有危险废物处置、畜禽牧场污染排放、生活垃圾、生活污水等。排污权交易主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行污染排放控制。政府先要设定某区域内的总量调控，对该地域或空间内可容纳的最大污染物总量面向企业进行分配，在初始分配后允许企业进行交易排污权，这样通过市场手段将排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的企业，最终实现社会以最低成本减排污染物，从而使环境资源得到最有效利用。押金制度是指通过强制性的措施，使消费者在玻璃或塑料等容器（包装物）上存款或押金，以促进消费者退回或循环使用这些容器或包装物。一般作法是：在消费者购买饮料等商品的同时，为包装或装有这些饮料或商品的容器或包装物支付一定数额的费用，如果消费者将使用过的这些容器或包装物退回给原销售者，则销售者根据其退回的容器或包装物的数量，退还消费者预先为这些容器或包装物所支付的押金。如果消费者不退回其已经付过押金的容器或包装物，则其所支付的押金将不能退还。这是一种强制性的市场机制。除了上述这些手段之外，还有其他诸如建立环保基金、环境损害保险金等经济手段。在这一领域内，西方发达国家给我们提供了许多经验。
[参考文献]
“三农”问题一直是各界关注的热点，我国作为农业大国，农业经营耕作长期采用高投入、高消耗、低效益的粗放型经营方式，资源高投入、污染高排放、农业循环利用效率低，片面追求农业产量增长，忽视农业质量提高。农业资源遭到掠夺式损耗，生态环境日益恶劣。国民经济和社会发展第十三个五年规划确立“创新、开放、协调、绿色、共享”的发展理念，所以，在农业领域大力发展循环经济势在必行。一、现阶段我国农业循环经济立法概况
我国农业循环经济法制建设取得初步成效，初步形成以农业法为基本法，涵盖促进农业循环经济、保护农业要素资源、加强农业各方面污染防治等方面的农业循环经济法律体系。
促进农业循环经济发展方面，颁布《可再生能源法》明确规定在我国全面促进可再生能源的开发利用，推动可再生能源市场的建立和发展;《循环经济法》确立减量化、再利用、资源化的总体原则，增强节约农业资源意识，促农业消费合理化;《清洁生产促进法》规定从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门要实施清洁生产。保护农业要素资源方面，颁布《农业法》对农业资源的开发利用及循环再利用等做出详尽规定，宣传教育、奖惩结合;颁布《土地管理法》、《基本农田保护条例》等土地管理规定，对土地保护问题专门做规定;颁布《森林法》、《草原法》，为保护森林和草地资源提供了法律依据。农业污染防治方面，《环境保护法》对环境污染监管问题及公众参与等作出详细规定;《大气污染防治法》及其《实施细则》，对农村大气污染防治工作做了明确规定;《水污染防治法》对农业和农村水污染防治明确规定，农业生产者应科学、合理地施用化肥和农药。二、现有农业循环经济法律存在的问题
(一)尚未制定专门法，农业循环经济法律缺乏系统性
目前，我国在农业循环经济法律方面虽有法律规定，但未形成完整系统的的法律体系，没有制定专门的农业循环经济法。现有规定刚性实施机制规定少，法律不系统，各方面规定零星散布在多部法律法规中，立法滞后性严重法律空白多，致使一些法律不接地气、“落地难”。
(二)法律规定宏观，现有农业循环经济法律可操作性差
现有立法规定宏观抽象，违法制裁规定模糊，只规定不履行职责或违反法律规定，应受到法律制裁，但无明确相应的操作程序，对违法者惩罚规定也不具体。原则化、理念化的法律规定势必会造成难以适用、难以操作、难以量化、难以执行等诸多问题，农业从业人员相应权利受到侵害时没有畅通的维权途径，没有方便操作的法律。
(三)公众参与不足，政府主体之外主体权力配置匮乏
现有立法局限于对政府主体的权力配置，赋予政府主体规划权、执法权，对政府主体之外的公众主体、社会主体、经济主体权利较少，其自主经营、参与决策、结社等权利不能及时有效予以保障，难以发挥治理主体的作用，多元主体参与的热情尚未激发。此外，还有农业循环经济思想意识缺失、核心保障制度缺失、法律手段单一、执法检查不严格、法律宣传不到位等多方面问题，在此不再一一赘述。三、完善我国农业循环经济法律的对策
(一)健全法律，制定适合国情的农业循环经济法律
根据我国国情，合理借鉴农业循环经济立法发达国家经验，制定具有中国特色的专门农业循环经济促进法，明确具体配套细则。确立农业循环经济基本考核制度，农业循环经济减排、量化制度、循环利用制度，并通过政府公共支持、财政转移支付、税收扶持、金融机构扶持等措施，形成全方位、多层次的激励机制，形成科学的循环经济法律。
(二)细化规定，促进农业循环经济法律落地实施
将宏观的指导性规定详细化，以具体的制度规定，可操作的方式手段，立法明确，授权具体，有法可依，有法必依，防止农业循环经济活动中法律“悬空”状态，保护农业生产从业者发展循环经济应有的保障，使农业污染者、浪费资源者、违反法律者受到应有惩罚。
(三)公众参与，多权利多手段激发各主体参与热情
赋予公众在社会生态化管理中进行参与和决策的资格，明确农民、社会组织、经济主体依法参与农业循环经济事务的主体地位，畅通意见表达、技术服务、公益诉讼渠道，为公众参与权行使提供法制并据此享有和承担法律上的权利与义务。
总之，农业循环经济是一项长期而艰巨的任务。我们应立足本国国情，全面深刻剖析农业循环经济发展的现有法律不足，扬长避短，完善法律、细化规定、公众参与，努力为农业循环经济的发展提供强有力的的法律支撑。
论文关键词：循环经济，战量化，再使用，再循环，环境信息公开
可持续发展是科学发展观的重要内容，发展循环经济则是落实科学发展观的重要措施。传统的经济发展方式所付出的代价已经在很大程度上影响了人类社会或区域社会经济的可持续发展。目前我国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，面临资源和环境的双重制约，走循环经济发展道路是一种必然的选择。循环经济是工业化以来的传统经济向可持续发展的经济提供了战略性的理论模式，可以从根本上消除长期以来生态环境与社会发展之间的尖锐冲突。
一、循环经济的含义及其基本原则
(一)循环经济的含义
循环经济是20世纪90年代后期在工业化国家正在逐渐兴起的概念与实践，它是相对于传统的“自然资源—产品—废物排放”单向流动的线性经济模式而言的，代表了新的发展方向和发展趋势。
它要求运用生态学规律来引导人们的经济活动，就是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，其含义就是可理解为，在物质的循环利用基础之上，按照自然生态系统中物质循环共生的原理来设计经济体系，通过废弃物交换和使用将不同企业联系在一起，形成“自然资源—产品一再生资源”的物质循环过程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，从而使生产和消费过程中投入的自然资源最少，将人类活动对环境的排放或危害降低到最小程度，即实现低投入、高效率和低排放的经济发展。因此，循环经济可以看作是对物质闭环流动型经济的简称，它以物质、能量梯次使用为特征，在环境方面表现为低排放，甚至零排放。
(二)循环经济的基本原则
循环经济是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、再循环”(3R原则)为基本原则实施生产，实现资源利用“减量化”、产品的“再使用”、废弃物的“资源化”，节约自然资源，提高自然资源的利用率，创造良性的社会财富，其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。
1．减量化原则
又称减物质化原则，所针对的是输入端，旨在减少进入生产和消费流程的物质和能量流量。
2．再利用原则
又称反复利用原则，属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度，尽可能多次或多种方式地使用物品，避免物品过早地成为垃圾。
3．再循环原则
又称资源化或再生利用原则，是输出端方式，要求通过把废弃物再次变成资源以减少最终处理量。资源化有两种途径，一是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品，例如将废纸生产出再生纸-．是次级资源化，即将废弃物生产成与原来不同类型的产品。一般原级资源化利用再生资源比例高，而次级资源化利用再生资源比例低。
3R原则每一个原则对循环经济的成功实施都是必不可少的，但3R原则在循环经济中的重要性并不是并列的。综合运用3R原则，按照“避免产生—循环利用—最终处置”的顺序对待废弃物才是资源利用的最优方式。
二、循环经济是实现可持续发展的必然选择
(一)发展循环经济的重要性和紧迫性
1．缓解资源约束矛盾
我国经济增长方式尚未从根本上转变，仍然没有摆脱传统的高投人、高消耗、高排放、高污染、不协调、难循环、低效率的发展模式，在经济高速增长的同时，资源和能源的短缺、生态环境恶化等问题日益突出。为了减轻经济增长对资源供给的压力，必须倡导循环经济范式，使资源得到充分有效利用，最大限度地减少废弃物排放，实现经济社会可持续发展。
2．减轻环境污染
大力发展循环经济，推行清洁生产，可将经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾。
3．提高经济效益
目前我国资源产出率低、资源利用效率低、资源综合利用水平低、再生资源回收和循环利用率低，已经成为企业降低生产成本、提高经济效益和竞争力的重要障碍。大力发展循环经济，提高资源的利用效率，增强国际竞争力，势在必行。
4．应对新贸易保护
在经济全球化的发展过程中，绿色壁垒日益凸显。发达国家不仅要求末端产品符合环保要求，而且规定从产品的研制、开发、生产到包装、运输、使用、循环利用等各环节都要符合环保要求。我们要高度重视，积极应对，全面推进清洁生产，大力发展循环经济，与国际接轨。
5．以人为本的发展要求
要实现全面建设小康社会的目标，根本出发点和落脚点就是要坚持以人为本，不断提高人民群众的生活水平和生活质量。只有发展循环经济，才能走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
(二)发展循环经济的优势
首先，发展循环经济，能够充分提高资源和能源的利用效率，最大限度地减少废物排放，保护生态环境。
其次，发展循环经济，能够实现社会、经济和环境的共赢，实现资源的可持续利用，使社会生产从数量型的物质增长转变为质量型的服务增长。
第三，循环经济在不同层面上将生产和消费纳人可持续发展的框架中。在资源开采环节，提高资源综合开发和回收利用率。在资源消耗环节，提高资源利用效率。在废弃物产生环节，开展资源综合利用。在再生资源产生环节，大力回收和循环利用各种废旧资源。在社会消费环节，提倡绿色消费。
第四，发展循环经济，培植新的经济增长点，拉长了产业链，推动环保产业和其他新型产业的发展，有利于产业结构调整，增加就业机会，促进社会发展。
(三)发展循环经济面临的主要问题
1．法规政策缺乏
我国循环经济和生态工业理论研究滞后于实践，不能满足形势发展需求；在循环经济管理方面，中国尚未建立起基本的物质流量表，对于企业和地区进行循环经济管理缺乏基本的数据信息。有利于开展循环经济的法规政策远未形成，促进循环经济建设的有关政策比较缺乏；到目前为止，中国尚未颁布比较详细的促进循环经济的政策清单，对于发展循环经济还没有明确的优先领域和产品目录。
2．制度安排不合理
企业增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，这种税收制度对企业节约资源和循环利用资源起到的是抑制作用。因为循环利用资源的企业原材料成本较低，其成本中增值部分所占比例较高，而增值税是按增值的比例缴纳税收，因此，按产值计算，循环利用资源要缴更高比例的税。再如，我国的资源税普遍较低，造成资源价格偏低，不利于激励企业节约和循环利用资源。
3．企业循环网络薄弱
我国的企业规模普遍小型化，分散化，缺乏规模效益和区域集聚效益，难以形成循环利用资源的网络。
4．技术缺乏
发展循环经济需要一大批成熟的污染治理技术、废物利用技术、清洁生产技术和生态工业链接技术作为支撑，目前有些技术还处于研究和试点阶段，尚未得到普遍推广。
三、加快发展循环经济的主要措施
1．制定、修改或完善循环经济法律法规法律法规是循环经济不可缺少的支点，我国有必要制定一部循环经济法来对其进行法制规范。当前要抓紧制定《资源综合利用条例》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《包装物回收利用管理办法》、《垃圾法》等发展循环经济的一系列专项法规。要修改《环境保护法》，增加生态保护、资源循环利用和高效利用的内容，协调各单项环境和资源法律；修正“三同时”制度；修改预算法、统计法、会计法、审计法等，建立绿色核算制度。
2．构建循环经济政策支持体系
结合投资体制改革，调整和落实投资政策，加大对循环经济发展的资金支持。发展循环经济需要大量资金的投入，要把发展循环经济作为政府投资的重点领域，加大对循环经济发展的资金支持。对一些重大项目进行直接投资或资金补助、贷款贴息的支持，引导各类金融机构对有利于促进循环经济发展的重点项目给予贷款支持。
进一步深化价格改革，研究并落实促进循环经济发展的价格和收费政策。积极调整资源性产品与最终产品的比价关系，完善自然资源价格形成机制，通过水价、电价等价格政策的调整，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。完善财税政策，加大对循环经济发展的支持力度；支持循环经济发展的财税政策正在研究制定。
国家发展和改革委员会组织行业协会和专家研究提出了《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》，目前正会同财政部门研究对生产和使用目录范围内产品给予减免税的优惠政策，并准备将目录中的产品列入政府采购范围。
3．建立循环经济技术创新体系
发展循环经济，技术创新是关键。国际上现有的先进技术要积极引进。但这些技术还远远不能彻底解决中国的问题。针对中国人多资源少的国情，中国更应大力发展自有技术，建立循环经济的技术创新体系。要组织开发和示范有普遍推广意义的资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、回收处理技术、绿色再制造等技术，努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈。在重点行业、重点领域、工业园区和城市开展循环经济试点工作。
加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，淘汰落后工艺、技术和设备。严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业，以及开发区的盲目发展。用循环经济理念指导区域发展、产业转型和老工业基地改造，促进区域产业布局合理调整。开发区要按循环经济模式规划、建设和改造，充分发挥产业集聚和工业生态效应，围绕核心资源发展相关产业，形成资源循环利用的产业链。
4．建立有效的约束激励机制
关键词 循环经济 发展战略 资源综合利用
1 循环经济的产生
蒸汽机的发明和使用，拉开了第一次工业革命的序幕，也开始了人类对资源的暴殄天物式的攫取。由于科学技术进步，生产力发生了质的飞跃，人类拥有的物质财富得到了极大的丰富。因此使人产生了一种错觉，以为自然资源“取之不尽，用之不竭”，生产排放的废弃物也不会对环境产生什么危害。由于对环境容量有限性认识不足，人类不得不付出了沉重的代价。二战结束以来，工业废弃物产生的公害夺走了数万人的健康甚至生命，环境破坏造成了众多的生态难民，传统发展模式已经到了难以为继的地步。严酷的现实，迫使人类对人与自然的关系进行深刻反思，逐步形成了“可持续发展观”。1972年斯德哥尔摩人类环境会议和1992年联合国环境与发展大会，是该发展观形成的重要标志。循环经济的概念就是在这样的历史背景下产生的。
2 循环经济的概念及其基本原则
“循环经济”（cyclic economy）的概念最初由美国经济学家鲍尔丁在1962年受宇宙飞船的启发提出，但其诞生后并未引起广泛重视，近年来才逐步成为一些国家处理环境与经济关系的首选模式。循环经济既是关于社会经济与资源环境协调发展的新观念，又是具体的经济运行模式。它要求在经济增长的同时减少资源消耗和污染排放，提高资源生产率。传统的经济发展是一个从资源到废弃物的线形开环系统，表现出高开发、低利用、高排放的特征；而循环经济是参照自然界物质循环模式，用生态学规律来指导人类社会的经济活动，通过将上游产业的“废弃物”或副产品，转变为下游产业的“营养物”或原料，从而形成互相依存的工业生态链，对废弃物进行回收利用、无害化和再生，达到资源的永续利用，促进社会经济的可持续发展，表现出低开发、高利用、低排放的特征，在生产和消费过程中形成一个“资源产品再生资源”的物质循环过程。
循环经济的运行应遵循以下原则：
（1）以资源投入最小化为目标的减量化原则。减量化原则针对的是输入端，旨在减少进入生产和消费过程中物质和能源流量，对废弃物的产生，是通过预防的方式而不是末端治理的方式来避免，最大限度地减少对不可再生资源的耗竭性开采和利用，并应用替代性的可再生资源，尽可能地减少进入生产、消费过程的物质流和能源流，对废弃物的产生和排放实行总量控制。在生产中，生产者可以通过减少每个产品的原料使用量、通过重新设计制造工艺来节约资源和减少排放。对消费群体而言，应通过优先选购包装简易、循环耐用的产品，减少废弃物的产生。
（2）以废弃物利用最大化为目标的再循环原则。该原则属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间。尽可能多次或以多种方式使用物品，避免其过早地成为垃圾。针对产业链的中间环节，对制造商和生产者而言，应采取产业群体间的精密分工和高效协作，加大“产品废弃物”的转化周期，实现资源使用效率最大化；对消费而言，应采取过程延续方法，最大可能地增加产品使用方式和次数，有效延长产品和服务的时间。
（3）以污染排放最小化为目标的资源化原则。针对产业链的输出端——废弃物，提高绿色工业技术水平，通过对废弃物的多次回收利用和资源闭合式良性循环，实现废弃物的最小排放。资源化原则是输出端方法，能把废弃物再次变成资源以减少最终处理量，也就是我们通常所说的废品的回收和综合利用。与资源化过程相适应，消费者应增强购买再生产品的意识，促进整个循环经济的实现。
3 循环经济的循环体系
循环经济关注的焦点是生产、生活过程的废弃物排放问题。所以，发展循环经济需要构建三大循环体系：
（1）企业内循环体系。构建企业内生产物流循环体系是循环经济在微观层次上的体现。以前企业把生产过程产生的废弃物排放，视为顺理成章的事，不需要承担任何社会责任。而循环经济则要求企业通过新的技术工艺，努力使生产过程的物质流、能量流充分循环利用，减少排放，甚至达到“零排放”的目标，以实现生产与环境保护的双重效益。美国著名的杜邦化学公司早在20世纪80年代末就把企业作为试验循环经济的实验室，把循环经济的三大原则——减量化、再利用、资源化运用于化学工业生产过程之中，通过放弃使用对环境有害的化学物质和原料，采用高产率、低副产品、低废物排放的技术，以及回收利用副产品和废弃物的新工艺，仅5年时间就使废弃物的排放量减少70％。杜邦公司副总裁特博说，尽管“零排放”对企业来说是困难的，但那是有社会责任感企业的目标。
（2）企业间循环体系。构建企业之间的“物质代谢”和“共生关系”，形成具有“产业生态链”的循环体系是循环经济在中观层次上的体现。单个企业的清洁生产和企业内循环有一定的局限性，不是受技术工艺的限制，就是企业内循环成本较高。因此，需要通过建立生态工业区的方式，来实现企业之间的物质流和能量流的循环。把工业废弃物和副产品的排放降低到最小程度。循环经济所倡导的工业生态系统，要求企业间形成共生关系，你中有我、我中有你，互惠互利、共同繁荣。
（3）社会循环体系。构建社会废弃物回收利用网络的循环体系是循环经济在宏观层次上的体现。企业把生产出的产品投放市场，进入消费领域后，由于产品存在着消费生命周期，如电视、电冰箱、空调等家用电器的消费生命周期为8～10年，计算机为3～5年等，这就意味着目前大批量生产的产品几年之后就会成为新的废弃物，处理不当就会成为新的污染源。尤其是那些一次性用品，如包装盒、饮料罐、食品袋、电池等，用毕即丢，每时每刻都在污染环境。日本人多地少、资源匮乏，因此较早地重视并建立了废弃物分类回收的社会网络体系，使日本包装废弃物回收率高达88.9％，废旧家电的回收率达到50％以上。
4 循环经济的实践与发展
4.1 发达国家循环经济的实践与发展
循环经济概念的提出在国际上已有几十年的历史，到20世纪末，在发达国家已逐步发展为大规模的社会实践活动，并形成相应的法律和制度。德国是发展循环经济的先行者。1972年德国制定了《废物处理法》，1986年修改为《废物限制及废物处理法》，1992年通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车辆，1996年提出了《循环经济与废物管理法》。自实施以来，废物不断减少，循环利用率不断上升。从经济角度看，废物利用也取得了成功，目前废物利用年产值400亿欧元，就业人数达24万人；废物处理行业已经成为重要的经济和就业发展动力。日本2000年召开了第一届“环保国会”，通过和修改了包括《推进形成循环型社会基本法》多项环保法规，从法制上确定了21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则，这标志着日本在环保技术和产业上迈上了新台阶。
4.2 我国循环经济的实践与发展
目前我国循环经济进展缓慢。十六届五中全会提出了发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调的建设思路和方针。2005年7月,《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》提出，坚持依法推进循环经济发展，认真贯彻落实《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规。近年来，在政府有关部门的积极推动下，我国一些地区和企业逐渐开展起循环经济的实践探索。一是在企业层面积极推行清洁生产。目前我国已在20多个省、市的20多个行业、400多家企业开展了清洁生产审计。二是按照循环经济理念，在企业相对集中的地区，建立了10多个生态工业园区，根据生态原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原料，将环境污染减少到最低水平。三是在城市和省区开展循环经济试点工作。目前已有辽宁、贵阳等省市开始在区域层次上探索循环经济发展模式。
5 我国发展循环经济存在的问题
5.1 相关的法律法规不健全
在传统的生产和消费模式下，资源循环利用未得到足够重视，有些污染和废弃物排放不计成本，由于回收废旧资源再生利用比使用现成的资源成本高，导致了相当多的地区、部门和企业只顾眼前利益，不顾长远利益的短期行为。在市场经济的条件下，如果没有相应的法律法规来制约和规范，那么，发展循环经济只能是一句空话。
5.2 资源综合利用技术落后
企业工艺和技术装备落后是我国经济增长缓慢、效益不高、污染严重的重要原因。目前我国关键技术设备达到或接近国际先进水平的仅占15%，2/3的设备属于国内一般水平；2000年我国科技竞争力仅列世界第28位，科技整体水平落后发达国家15～20年。我国资源综合利用技术水平比较落后，环保产业的总体水平只相当于国际上20世纪80年代的水平，资源综合利用技术水平亟待提高。
5.3 循环经济发展投入不足
虽然国家在资源综合利用和节能方面有一些资金支持，但还未从循环经济的整体发展考虑建立完善的支持体系，在金融、税收等政策方面也还缺乏必要的支持。企业在短期内排污费的支出总体低于发展循环经济所需要的资金投入，因此在资金短缺的情况下，企业实践循环经济的积极性不高，投入力度小。
5.4 社会公众参与意识不强
循环经济的核心是废物资源化，社会的广泛参与是必要条件之一。社会消费资源减量化的难度很大，造成企业资源再利用的社会环节不健全，提高了“循环”的财务成本。比如垃圾分类设施在一些大城市早已出现，但是仍然有很多人随意乱扔垃圾，人为地增加了资源回收的环节和资源再生企业的生产成本。
6 四川省发展循环经济的思路
6.1 制定全省循环经济发展战略
采用系统工程的思想和方法，提出循环经济发展的思路、目标、步骤和政策措施等，指导循环经济健康发展。目前四川省一些大型企业在生产中已经引入了循环经济的理念，进行了一些实践和探索，但规模小、层次低、影响面窄。因此，应当在我省国民经济和社会发展规划中明确发展循环经济，并制定相应的专项规划和配套政策，引导、推动发展循环经济。根据四川省的建设纲要，按照地域和产业特点，在全省建立若干个循环经济圈：在长江流域建设以能源、煤、建材粉灰的综合利用为核心企业的循环经济圈；在重庆、宜宾等沿江城市建设以化工、冶金、建材和城市污水处理等为核心企业的循环经济圈；以峨嵋山、黄龙、九寨沟为核心，建设以生态旅游为主题的循环经济圈；依托成都的科技优势，以成都为核心，建设高新技术产业的循环经济圈。
6.2 建立健全法律法规体系，依法推动循环经济发展
认真贯彻落实已有相关法律法规和规定，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《国务院关于进一步开展资源综合利用的意见》，依法促进废物减量化、资源化、无害化等。加强循环经济的地方立法，把引导性和强制性结合起来。优先对煤炭、电力、冶金、建材、化工等行业的废物利用问题专门立法，予以法制化和规范化。
6.3 强化政策导向
坚持鼓励与限制相结合，形成循环经济发展的激励机制。充分用好国家对资源综合利用的优惠政策，发挥优惠政策的鼓励、引导和扶持作用。认真执行环境保护的各项法律法规，强化排污收费，通过经济杠杆推动企业开展清洁生产和发展循环经济。要根据本省实际情况，不断完善资源综合利用的优惠政策，研究制定适应新形势的政策体系，包括财政、税收、金融、投资、环保、技术等促进循环经济发展的各项政策。政府应当建立、完善资源调剂的信息平台，使闲置资源得到充分利用。
6.4 加强循环经济应用技术研究开发
充分依托本省的一批部级研究、设计单位和高校的技术力量，加快用高新技术提升循环经济发展的技术水平；以解决循环经济发展中的关键技术为重点，选择具有广泛推广前景的先进适用技术，在电力、煤炭、化工、冶金、建材等重点行业、重点企业组织开展攻关，解决煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、矿山尾渣、化工生产等固体废弃物的综合利用和互补技术，政府应设立专项资金予以必要的扶持。
参考文献
1 孟赤兵.循环经济要览[m].北京：航空工业出版社，2005
中图
>> 矿山固体废弃物的处理与利用研究 电子废弃物物流管理的激励机制研究 零售商自利行为下电子废弃物回收的激励机制研究 浅谈矿山固体废弃物的处理与利用 电子废弃物循环再利用研究 湛江市农林种植业固体废弃物循环利用模式的探讨 浅论固体废弃物的处理 韩国废弃物循环利用的主要经验 废弃物再利用形式的循环农业战略研究 促进快递包装废弃物循环利用的财政政策研究 循环经济理念在农村固体废弃物处理中的应用 固体废弃物再利用与逆向物流 利用固体废弃物生产商品砂浆 矿山固体废弃物处理与再利用 固体废弃物利用现状及管理对策研究 工业固体废弃物资源综合利用技术现状研究 探析我国城市固体废弃物的处置与利用 铜冶炼固体废弃物的综合利用与环保治理体会探讨 高校在城市固体生活废弃物协同处理机制中的作用 固体废弃物治理生态补偿运行机制的分析 常见问题解答 当前所在位置：中国 > 教育 > 固体废弃物循环利用的激励机制研究 固体废弃物循环利用的激励机制研究 杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！ document.write("作者： 俞翰沁")
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中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0180-02
着眼于当前我国的环境形势，不可谓乐观，从PX 事件废弃物又不可或缺，相较于本土的高额、低质固体废弃物，到PM2.5 ，从水域污染到土地功能退化，无一不引起全民生产者更倾向于进口低额、高质固体废弃物，由此造成的关注，政府亦不断地受到质问和指责。其中，这加剧本土循环利用市
“垃圾围城”落差降低了本土固体废弃物的效益，个实在又颇为棘手的难题更加具象地摆在我们面前。我国场的无序。庞大的人口基数和高速的现代化更新速率产生的固体废二、法律激励固体废弃物循环利用弃物与日俱增，不断挑战我国环境承受限度。近年来，国家固体废弃物循环利用市场的疲软和法律规定的不合和各地政府采取一系列强硬措施力求将固体废弃物控制理直接影响循环利用效果。鉴于固体废弃物循环利用市场在一定范围内，然而成效甚微。另一方面，法律的激励功能的动力不足、法律约束有余而激励不足，唯有增强市场主为越来越多的学者所承认，并且被放置在一个重要的地位体的内部积极性和增强市场活力才能保障固体废弃物循进行系统化的探索。法律激励的深入探索为环境法律的创环利用的稳步前进。固体废弃物循环利用需要法律激励加新带来契机，为环境问题的解决提供新的理念和思路。以刺激和鼓动，而法律激励的积极性和有效性促使循环利
一、固体废弃物循环利用现状用市场蓬勃发展。因此，在固体废弃物循环利用领域中，强
在科技进步的年代，“垃圾是错位的资源”这一观念早化法律激励的功能和作用必不可少。已深入人心。纵观世界各国和各地区，固体废弃物循环再传统的法理学认为法律功能研究强调的是规范，法律利用已成为解决“垃圾围城”的最佳方案。然而，我国固体是作为命令形式的工具，尤其体现在强制力上。随着理论废弃物的资源化与无害化滞后于经济发展[1] 。固体废弃物界研究的深入，有学者提出，法律的最高境界在于，通过具绿色循环利用，不仅是“变废为宝”的第一步、资源循环发有“强制力”的法律规则或规范，实现“非强制性”的法律激展的前提，也是从根本上缓解“垃圾围城”困境、实现循环励，调整整个社会人们的行为，实现社会和谐发展[3] 。法律经济的关键。激励功能逐渐被法理学界所认可，更多的学者参与到法律
现今，我国的固体废弃物绿色循环利用的速率远远落激励的课题研究上[4] 。在社会主义政治、经济、文化大发展后于固体废弃物产生的速率，从个人到企业再到政府，无的背景下，正激励的法律激励模式更有利于人从“经济人”一不是固体废弃物的生产者。而作为监管者的政府在循环到“社会人”的转变，促使人更加关注大时代背景下的个人利用市场上缺乏有效作为，导致整个固体废弃物循环利用责任;也有利于从内部激发人的积极性，促进法律主体从市场无序。行为到思想的升华，防止表面化现象的出现。因此，法律正
另一方面，正是由于缺乏成熟的循环利用链条和完善向激励，即法律正激励才是促进固体废弃物循环利用的根的循环利用体系，致使固体废弃物循环利用无法突破耗时本动力。耗力且品质低的瓶颈，因此，出现固体废弃物循环利用成固体废弃物循环利用的法律激励是法治文化发展的本高、收益低的尴尬[2];与此同时，作为资源一部分的固体必然要求。党的十报告提出加快建设社会主义法治国
家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，法治文化在人们的生活中扮演着愈来愈重要的角色。良性的激励环境是指通过具体权利义务关系的科学设定与有效实施，构建出体现法律之公平、正义、高效、权威等价值属性的良好法治环境[5]。合理管理和控制固体废弃物，仅仅依靠市场是不够的，必须以法治文化为指引，以法律为指导，在规范、有序的法治环境下逐步推动固体废弃物绿色循环利用。
三、构建固体废弃物循环利用激励机制
我国的激励措施多呈碎片化分布，法律激励制度尚未成形，但这并不代表可以随意建立新制度。充分利用现行法律规范，将法律激励合理地融入现行法，实现固体废弃物循环利用法律激励制度的理想化运作。
（一）扩大激励范围，增强激励效果
目前，固体废弃物循环利用主要由市场进行选择，而企业作为固体废弃物循环利用的主力军，其力量不可小觑。在固体废弃物循环利用的法律激励中，企业的决定性作用必须重视，而其他循环利用主体的存在也不可忽略。个人、个体户、环保组织和机构、高校志愿者，都是循环利用主体多元化的表现，在法律激励中应予以体现，扩大循环利用主体的层次。
除了扩大激励主体的范围外，激励循环利用方式的扩大也是重要内容。从农村到城镇，从住宅区到商业区，人们扮演着不同的角色，以不同的方式制造固体废弃物。因此，循环利用方式也应积极转变，不再局限于人工循环利用、逐户循环利用、逐厂循环利用，将其扩展到机器循环利用、智能循环利用也不失为另一种循环利用思路。
（二）针对各主体，设置最佳激励模式
