时间：2023-12-21 11:19:53
20世纪80年代以来，面对改革开放带来的经济高速发展态势，能源供应难以满足迅速增长的需求，节能受到必要的重视，节能取得了显著的成绩。市场经济初步建立以来，能源供需关系出现了重大的变化。能源价格经过改革调整，已基本反应了市场的能源边际成本。能源相对价格水平已经不低，有效的引导了市场条件下的能源消费，盲目性生产基本消除。企业竞争促使成本下降，降低能源成本成为许多产品增强市场竞争力的重要内容，节能的微观经济性成为关键驱动力；产业结构的调整和变化，以及市场对企业生产的硬约束，带来了明显的节能效果。
在新的市场条件下，解决能源短缺已不是节能和提高能效的驱动力。一些能源供应部门反而出现了由于供应能力过剩而要开辟新的消费市场，以刺激能源消费的动机和做法，力图争取更大的市场份额和经济利益。
为了经济发展的目标，必然要鼓励终端消费包括能源消费的扩张，鼓励新的消费以拉动需求，包括新的用能途径，其中建筑用能、交通用能的上升将比较明显。
另一方面，对能源部门的经济效益和相关社会问题的关注和实际影响，大于节能的呼声。对长期的能源平衡和能源安全的关注难以和短期的、直接经济运行的利益取向有机地联系起来。
原有节能管理体系及机制的功能和效果受到挑战。由于能源供需的形势发生变化，控制供应的节能管理方式已不起作用。政府在投资和项目设定方面的直接控制力减弱，直接用于节能项目的财政支持数量甚微。随着政府机构的改革，能源和节能主管行政编制大幅度减小，20世纪80年代以来建立起来的能源和节能管理组织体系的许多部分已经不复存在。新的节能管理体制有待在新的市场条件下在政府职能中进一步确定和落实。
中国能源效率的提高不能单纯依靠市场机制。市场约束和产业升级仍将在相当一段时间内起到提高能效的促进作用，使按GDP的计算的能源消费效率提高。
加入WTO以后，中国的劳动力成本可能还将在相当长的一个时期内保持竞争力，但资源性的成本，包括土地的价格，特别是能源的成本将不具有竞争性。
如上所述，中国可能还要经过二三十年的努力，才能在能源技术的平均水平上，赶上国际先进水平。
可以预见，如果中国真正能够实现在下世纪中叶达到现代化的目标，中国将会面对重大的能源挑战。使中国的能源效率提到一个没有先例的高度，光靠市场经济的自发作用，是远远不够的，必须在政策介入方面找到新的途径。在现阶段，提高全民的资源忧患意识，在市场经济的自然作用之外，采取适当的政策措施仍然十分必要。除信息、标准、技术推广等措施之外，还要进一步考虑长期的能源价格政策。同时，推动环境保护，也是节能的重要驱动力。中国还要及早考虑可持续发展的消费方式的设计和引导实施。没有这些努力，就难以实现有中国特色的现代化。长期坚持节能优先必须成为中国可持续发展能源战略的一个重要基本点。
二、适应终端能源需求的变化趋势，实现能源结构的转变，加快发展天然气
中国长期以来能源结构以煤为主，是造成能源效率低下、环境污染严重的重要原因。近年来终端能源需求的结构和总量变化，以及以中心城市为开端的环保要求，使优化一次能源结构成为能源发展的重要趋势。
但是，石油进口的快速增长，加之国际油价在去年在大幅上扬，使能源供应保障问题受到多方关注。天然气的开发利用，需要重新大规模建设天然气的长距离输运基础设施。对天然气成本和价格的估计引起了对未来相关能源成本的激烈讨论和担心。优化能源结构能否实现仍然有着不确定性。
当前和今后几十年内，石油和天然气仍将是世界范围的主要能源。特别是天然气的发展方兴未艾。天然气的利用不仅有很好的环境效果，建立在天然气基础上的能源技术，也是当前和今后长时期内能源效率最高的技术。我国的天然气基础比较薄弱，在形成天然气基础设施网络的时期，需要大量的投入和政策支持。十五期间正在实施的西气东送工程意义重大，天然气基础管网一旦建成，将带动天然气开发的进程，可望使天然气的实际成本明显降低。在天然气的发展问题上，需要国家的支持和协调。
三、从实际出发，实施煤炭的清洁利用
优化能源结构和充分合理利用我国的煤炭资源并不矛盾。在能源结构优化的过程中，煤炭必然将退出一些使用领域，但是煤在中国能源中的地位仍然将十分重要。目前我国煤炭的使用技术和方式与可持续发展的社会经济发展目标有很大的差距，是我国环境污染的主要来源。在可持续发展能源战略中，煤炭的利用，首先要解决相应的环境污染问题。
从世界能源系统的发展趋势看，未来煤炭的主要应用途径仍然是发电。在有天然气可以利用的地方，天然气燃气蒸汽联合循环技术可以达到更高的发电效率，也有更好的环保性能。但是只要采取适当的措施，燃煤电厂仍然可以做到清洁发电，效率的提高也还有较大余地。从中国的实际情况出发，煤的清洁利用首先要解决的是落实目前直接燃煤的大气污染问题。其中，燃煤电厂的脱硫问题应该首先予以解决。燃煤电厂脱硫技术是十分成熟技术，现在是干不干的问题。目前煤炭供应过程和转换过程中，有大量可以立即行动而且对煤炭的清洁利用有明显实效的事情可做。如煤炭的筛选和洗选，更加合理的煤质管理和配送，型煤的利用，水煤浆利用等等，都大有潜力煤炭的气化和液化有可能作为远期技术储备。有必要认真分析比较先进的燃煤发电技术和将煤炭转换成或液体燃料后再用于发电的效率、环境影响、以及经济性。至少在相当时期内，先进的燃煤发电技术还将有很大的竞争力。如果考虑以煤为原料提供液体或气体燃料的话，则必须全面分析评估其经济可行性，还要考虑全过程的环境影响。除此以外，还必须考虑能源系统的总体效率。另一方面，越来越迫近的全球气候变化的限制因素，将使煤炭的使用逐渐受到碳排放的严重制约。这些因素在煤炭的气化和液化技术开发和未来应用
时必须充分予以考虑。
四、系统考虑电源结构，水电、核电要实施长期的发展计划
中国的石油和天然气资源相对人口而言十分有限。在未来的终端能源消费结构中，电力的比例将不断扩大。和石油和天然气相对便宜的国家相比，中国有可能必须使电力在终端能源的中的比例高于这些国家。对发电能源结构要有长期的规划，避免临时和缺乏系统规划的选择。
首先要尽量利用水力资源。中国水力资源丰富，目前利用率很低，发展潜力巨大。水电项目可以很好的和防洪、抗旱、农业灌溉结合起来，取得更大的综合社会经济效益。当然，水电大坝的建设可能存在对流域生态环境的影响，需要在大坝设计和建设时给予充分和恰当地考虑。采取必要措施，使这些不利影响减到最小。和煤炭生产、运输、发电过程中产生的种种环境问题比较起来，水电是一种对环境和生态影响小得多的清洁能源。如果把水电的巨大综合社会经济效益考虑在内，发展水电的优越性就更加突出。十五规划提出的西电东送，为开发水电提供了更好的机遇，应当加强实施，消除各种体制上的障碍，使我国的水电发展能够长期、稳定地得到较快的发展，避免出现新的反复。
在考虑是否发展天然气发电时，不但要在不同电源方案中进行综合比较，还应该对同一能源的不同使用方向的合理性进行比较分析。天然气是否应该用来发电，不仅要和煤电比，更要考虑在我国天然气资源相对不足的长期条件下，是否首先应用天然气替代大量中小燃煤锅炉窑炉。从环境保护的角度来看，要使中小型锅炉或窑炉能达到较高的污染排放控制水平是十分困难的，相对而言，电厂排污控制则可行得多。为了实现我国能源的可持续发展，必须尽快解决现有的一些体制，使资源的配置符合全社会环保效果最大化和成本最小化的原则。
核电是一种可靠的清洁的能源，核电的安全性已经达到很高的水平。在现有技术条件下，核废料的处理也可以得到妥善的解决。和燃煤电厂实际带来的环境和人身安全问题相比，核电的优越性是十分明显的。发展核电符合我国实现可持续发展能源战略方向。应把重点放到经济性以及安全性的选择上来，通过引进和国产化，使核电产业尽快达到经济规模，使核电的成本降下来。以实现核电发展的长期目标。
五、推动环境保护，为可持续发展能源战略的实施创造必要的外部条件
环境保护是可持续发展的一个基本点，也是推动能源技术发展的基本动力之一。
当前在发达国家，环境保护要求已经成为决定能源结构，从而决定能源成本的重要因素。我国的环境保护将在今后逐步成为能源结构选择的越来越重要的因素，能源结构的清洁化，对能效的提高也有很大的推动作用。
为了实现可持续发展的能源战略，应该在能源发展的各个环节充分考虑环保的需要。能源基础设施庞大，使用期很长。能源系统一旦建成，改变起来不但成本很高，还要用几十年的时间。所以在能源建设中不但要考虑环境保护现在的要求，而且要充分预见今后的环境要求。
六、做好可再生能源发展的战略安排
中国在可再生能源发展方面做了很多工作。过去的重点放在解决农村和边远地区的能源供应上。近几年来，现代商品化可再生能源逐渐成为发展的重点。其中，太阳能热水器已形成规模市场，大型风力发电也有多种示范。但总的说来，商品化可再生能源的发展仍然十分有限。
随着农村经济的不断发展，以及城市地区扩大了对农村地区的经济辐射作用，农村地区从传统可再生能源向商品化石能源的转换步伐加大。特别是在经济发达地区和城市周边地区，农村能源商品化的比例已经不小。但是目前的现代可再生能源技术还不能适应这个转换过程，或是技术不够成熟，或是成本太高，难以和传统的化石能源竞争。中国发展可再生能源必须考虑农村发展的要求。我国城市化的过程还要持续几十年。我们不可能要求农民长期使用落后的传统可再生能源，也不可能让农民一下子跳越到比商品化石能源还贵的现代可再生能源系统上去。我们必须在借鉴先进再生能源技术的同时，自主开发适合于国情的技术。这不仅对我国是十分有益的，而且可以为很多发展中国家提供新的选择。
关键词：雾霾；可再生能源法；环境污染；大气污染
过去的2015年秋冬两季，全中国已经只有少部分的人民生活在没有霾的区域中了。随着经济的发展，环境不断的恶化，在北方愈演愈烈的雾霾逐步地扩散到长江中下游平原地区，并且一度波及了南方地区。人们对于治理雾霾的呼声越来越高，甚至雾霾成为了一些高级人才出走北京的原因。也的确相应大家的呼声，在过去的一年，我们出台了新的环保法，其中着重对大气污染防治法进行了修改，但这并没有改善我们呼吸“霾”现状。
一、《可再生能源法》基本概况
目前，我国已建立起以《可再生能源法》为核心，其他法律、法规和规章为补充的可再生能源法律体系。2005年制定、2009年修订的《可再生能源法》是我国发展可再生能源的基本法律。
但实际上，作为修订后的《可再生能源法》的核心法律制度，其都是围绕着促进我国可再生能源产业发展的目标，为可再生能源产业的形成和发展塑造政策性市场以及市场需求，以形成对投资者和企业进入可再生能源产业的有效市场刺激和市场引导。①不论是修改前还是修改后我们都能得知，这本能源的专门性立法并未把气候变化问题纳入其考虑范围，如今的雾霾问题已经严重到需要我们不仅仅是从大气污染上防治，更需要从源头上即能源结构上得到有效的治理。因此，现行雾霾问题下《可再生能源法》存在的问题可归纳为以下几点：
第一，在立法理念上，没有充分认识到发展可再生能源在应对气候变化具有的重要性，并没有将大气污染纳入立法目的，这不能从根源上解决造成雾霾的PM2.5的排放问题，更谈不上治理大气污染问题了。反观其他发达国家甚至是一些发展中国家的看再生能源法，以英德两国为例，它们的立法理念都是在保障能源供应安全、应对气候变化和促进经济低碳转型的国家战略高度上，充分认识到可再生能源在经济、社会和环境方面的多重价值。当然，对这一立法目的的立法宣示，两国通过不同法律形式予以表达。德国将其明确规定在专门的可再生能源法律之中，而英国通过的《气候变化与可持续能源法》第一条“目的”规定： 本法的主要目的是增强英国应对气候变化的能力，国务大臣和任何公共机构在履行职务时应当考虑应对气候变化、减少用能贫困、确保多样和稳定的长期能源供应。②将气候问题纳入我们的《可再生能源法》是很有必要的。
第二，在法律体系上《可再生能源法》过于单一化原则化，可操作性和实施性差，该法仅有三十三条，为框架性法律，其有效实施需要国务院及有关部门适时出台配套性的行政法规和部门规章。而可再生能源施行法的形式多为部门规章、法令和规范性文件，其法律位阶较低的特点决定了其执行力在地方上低下的问题。如今的雾霾现象具有很强的区域性特点，主要集中于京津冀地区，具体问题还需要具体分析，我国京津冀地区是我国传统以煤为主的能源结构地区，造成这些地方雾霾的首要原因就是煤，在这些地方发展替代煤的可再生能源已经刻不容缓了，相应的就需要出台法律法规规范可再生能源的发展以改善严重的雾霾问题。
第三，在立法内容上，现行可再生能源法还存在诸多不足。例如有关可再生能源接入城市燃气管网和热力管网的规定很少且缺乏可操作性； 有关可再生能源的激励措施主要针对风能和太阳能，对生物质能和海洋能发展重视不够。此外，有关可再生能源发展的经济激励措施，覆盖范围有限、激励力度不够。③开发和发展新能源已经成为全世界都在攻克的问题，我们国家在这方面起步晚、发展慢、新能源种类少，这些都需要法律的支持与鼓励。这几年大热的新能源汽车已经开始在市场中慢慢发展起来，我们更应该鼓励新兴产业发展可再生能源，这对于解决雾霾问题是个很有效的措施，因此我们的立法脚步更应该跟上。
二、《可再生能源法》的修改趋势
法律对能源的唯一关注是确保供应，而不是抑制能源浪费或管理其外部性。因此，传统能源法律的主要规范目的是实现能源安全、有效、持续的供应。然而实际上，人类从自然界直接获取或转换能源的行为本身就打破了自然的原生平衡。更重要的是，能源开发、转换、加工、运输和利用过程还伴生许多环境问题，包括气候变化、大气污染、水污染、固体废弃物污染、生态破坏、自然景观破坏和自然灾害等。人与自然关系的失衡迫使人们重新审视原有的能源制度体系。相关规范的一般性调整往往难以顾及能源环境问题的特殊性，流于表面的对策无法有效解决这些问题。真正的预防和风险防范必须通过能源法对能源的战略规划和全过程控制才能实现，而传统能源法却只关注供应这个单一目标，远远不能适应能源问题的复杂性和扩张性。④明显传统的《可再生能源法》已经落后了，在雾霾问题日益加剧的今天，《可再生能源法》也必须加快修订了，主要从以下几个方面：
第一，在立法理念上，应当将能源利用、气候保护和经济发展结合起来，以充分发挥可再生能源法在保障能源供应安全、应对气候变化和促进经济低碳转型中的多重价值。强调防止气候变化，明确将应对大气污染作为可再生能源法的立法目的之一，将发展可再生能源作为应对气候变化的重要手段。
第二，在法律体系构建上，完善专项立法和可操作的实施法。《可再生能源法》创立的保障性法律制度是促进可再生能源产业发展的关键，针对其实施过程中暴露出的诸如制度缺失、制度安排不恰当、制度设计欠周密等一些具体问题，需要通过立法予以解决，以增强法律制度的可行性、操作性。⑤
第三，完善立法内容和法律制度。以《可再生能源法》的相关法律规定为依据，通过配套性立法与政策的制定和完善，实现《可再生能源法》从政策性、原则性立法向规制性、操作性立法的转变。对不用地区的不同情况制定相应的地方法律法规，做到因地制宜。鼓励和支持可再生能源的发展，保障新能源和新兴产业的相互融合。
“同呼吸，共命运”，这句话如今用来形容生活在雾霾下的中国人民甚为讽刺。想要改变着个局面，需要社会各个方面的努力，而法律是我们最有效的保护武器。修订《可再生能源法》，有利于我国能源基本法的早日出台，将能源与气候变化有机结合起来，生活在蓝天的生活会重现。（作者单位：四川省社会科学院）
注解：
①柯坚.《全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进*――以为中心的立法检视》，载《政法论丛》2015年8月第4期
②杜群，廖建凯.《德国与英国可再生能源法之比较及对我国的启示》，载《法学评论》2011年第6期
③杜群，廖建凯.《德国与英国可再生能源法之比较及对我国的启示》，载《法学评论》2011年第6期
能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。
20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。
二、我国新能源与可再生能源立法的检讨
由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。
1.政府干预不足
①在新能源和可再生能源的开发上政府干预不足。
新能源和可再生能源的发展，政府是关键性的力量，所需的补贴、激励、税收、低息贷款、加速折旧、市场开拓等一系列的优惠政策是可再生能源产业发展的初始动力。可是，很多官员对石油、煤炭等传统能源资源开采热情很高，对新能源只是“纸上谈兵”，没有具体政策扶持。新能源品种很多，但国内很多单位和企业没有把主要精力放在自主研发上，而是走捷径模仿和抄袭，使我国新能源技术创新乏力，没有形成高新技术产业集群。这主要因为政府部门负责新能源技术开发研究的机构少，专业研发人才匮乏，技术设备落后。许多课题就是高等院校、科研院所立几个项，写几篇论文就交账，研发的成果未能有效转化，产学研未能紧密结合。在技术开发上，国家应该进行正确的引导。对于一些基础性的研发，作为市场的竞争主体——企业不太愿意或者没有能力看到其远景时，国家应从基础研发的角度加以扶持。同发达国家相比，我国对新能源和可再生能源的开发投入太少，如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%，甚至不及印度等国家[1]。在这方面我们起步已经很迟了，需要迎头赶上。日本从1978年开始就不间断地实施了规模庞大的“新阳光计划”，在政府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，解决能源开发方面遇到的各种难题。政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中大部分用于新能源技术开发。随着“新阳光计划”的实施，替代能源和新能源开发取得明显成效，能源多元化初步形成，石油比重从1973年的77%降到51%，天然气比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地热、太阳能等新能源为2%[2]。日本能源的抗风险能力明显提高，其做法值得中国借鉴。
②在新能源和可再生能源的利用上政府干预不足。
首先，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的激励机制。
新能源最开始进入的时候，应该由政府加以扶持，然后逐步进入价格降低的过程，产生规模效应。可是，现实中有些政策的制定恐怕更强调其市场竞争的主体地位，而采取市场竞争的策略强调开发主体。例如，我国对风电采用通过招标确定的中标价格，导致一些企业特别是国有企业以不合理的低价进行投标，从而出现恶性竞争的局面。目前，我国的风能发电成本大致是每千瓦时0.5～0.6元，而前段时间某项目的竟标价居然报出0.39元。市场竞争导致价格越来越低，最后是新能源和可再生能源行业萎缩了，谁都不愿意做了。从四期风电特许权招标的实践看，中标电价水平都使风电项目亏损[3]。上网电价不能使风电项目盈利，加上对电网企业的激励不足，导致电网企业在收购随机变化的风电同时，“风电越多越麻烦”。为保持电网安全稳定运行需要提供很多“附加服务”，而相关的实施细则对此却没有明确规定，很难鼓励电网企业接受风电的主动性，因此大规模发展风电必然受到制约。为什么德国太阳能发展很快?其原因主要是国家政策和立法的有效激励。相比而言，我国《可再生能源法》的第20条规定“电网企业依照本法第19条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定”。这在实际操作当中很难实现，电网企业、用户从保护自身利益出发，谁都不愿意遵照此规定执行。
其次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的保障机制。
1997年全国人大曾颁布《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)，1996年国务院曾经批转《国家经贸委、计委等部委关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但是这些法律法规的执行不能令人满意，在一些国家明确鼓励支持的技术和产业方向，某些利益集团的态度是有用的就执行，没用的就拒不执行，而行政部门也只能束手无策。例如北京高碑店污水处理厂是北京第一个采用沼气热电联产的可再生能源市政工程，将污水处理中的淤泥进行发酵，生产沼气发电，将发电后的余热用于发酵系统保温升温。这一系统可以有效降低沼气中的甲烷和臭气污染，有效利用可再生能源。但是沼气发电厂的并网工作长期无法“合法化”，遭遇到北京电力部门以安全等理由的“为难”，最后使得以后建设的污水处理厂无人再敢问津这一技术。北京周边有大量的垃圾填埋场，每年产生大量沼气，既污染环境，也不安全。很多企业曾考虑积极参与利用这些资源，但都在并网问题上无法“突破”而止步不前。连并网都难以落实，更何况向电网售电[4]。北京尚且如此，全国可见一斑。其实国家鼓励利用这些可再生能源是早已写进相关法律法规的，但是这些对国家法律、法规置若罔闻的中央直属企业的业务、人事是垂直领导，中央政府的主管机构和地方政府既管不了他们的业务工作，也决定不了人事任免，说了怕他们生气，告了怕没结果，只能委曲求全。《可再生能源法》与《节能法》等法律、法规面临着一个同样的难题，就是缺乏行政执法主体。《环保法》、《水法》、《电力法》等都有自己的执法主体，所以法律执行相对顺利。但主管新能源开发利用的机构却被一次次削减，执法系统无法完善，机构不健全，节能和新能源利用、开发工作被边缘化了。如果不能建立一个有力的执法主体，没有一个强有力的管理机构，没有配套的可操作的实施细则，新能源的相关法律将很难得到有效的实施。
再次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的市场监管机制。
新能源和可再生能源的市场环境不完善，无序竞争加剧成本，好的项目难推广。相关的行业法规和质量标准也很缺乏，政府部门对新能源市场缺乏有效的监管。由于没有规范市场和监管，各种打着新能源旗号的项目、产品到处推销，严重影响高、精、尖项目的推广应用。
2.政府干预过度
政府干预过度主要体现在目前混乱的能源管理体制上。
传统能源体制所产生的能源生产和管理的弊端，也给新能源的开发利用带来负面影响。条块分割的能源管理体制混乱，没有统一的管理机构，多头管理、不合法的垄断经营等屡见不鲜。经贸委、发改委、政府能源办等机构繁多，但是谁负什么责?怎么分工协调?别说百姓不懂、企业不清楚，就连这些部门自己也弄不明白。我国曾在1988年设立过能源部，但在1993被撤销，恢复国家煤炭部、电力部，对能源的管理由集中管理改为分散管理，能源管理的职能被拆分和弱化。2003年3月，十届全国人大批准国务院机构改革方案，由国家发改委下设能源局。国家发改委下属的能源局是一个局级单位，只有几十名工作人员，他们直接面向企业，每年要负责全国上万个能源项目的制定实施，无论是权力还是人力都不可能在国务院各委部之间以及大型国有能源企业之间发挥有效的管理和协调作用，而且还有政企不分之嫌。近年来大型国有煤矿瓦斯爆炸事故接连不断，也与缺乏部级综合能源监管部门有关。正是发改委能源局的“力不从心”，直接导致了政府在能源领域的多头管理。据粗略统计，目前我国能源行业的相关职责分散在国土资源部、国家发改委、水利部、电监会、国家环保总局、科技部等相关部门。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是管理分散，职能划分不清，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身发展的规律。
多头管理的结果是政出多门，在有利可图的情况下，政出多门的结果往往是政府的干预过度。以光伏发电上网价格为例，据笔者调查所知，无锡尚德太阳能电力公司的电价目前采取的是一事一议的方式，需要江苏省物价局出台专门的个案审批意见，同时需要与江苏省电力公司签署购电合同，在没有颁布可行的光伏并网实施办法之前，光伏并网的项目实施往往需要江苏省政府多次出面召集相关部门和涉及单位召开协调会来解决。
在政府干预不足和政府干预过度的两面夹攻下，结果是一方面能源供应紧张，价格猛涨，大喊赶快发展新能源产业；另一方面新能源开发利用陷入重重壁垒，难成气候以发挥支撑产业发展的作用，新能源的利用和开发陷入“重围”，举步维艰。
三、我国新能源与可再生能源立法的完善
新能源和可再生能源的开发利用是一项具有深远意义的公益事业。目前大多数新能源和可再生能源技术处于发展的初期，产业规模小而获益能力低，尚不具备参与市场竞争的能力。因此，必须得到国家宏观调控政策的保护。我国应根据新能源和可再生能源发展纲要和规划目标、技术类型和特点、应用前景和获利能力，分门别类地研究和制定相应的财政、投资、信贷、税收和价格等方面的优惠政策，对新能源和可再生能源的开发和利用提供有力的支持。
1.支持新能源和可再生能源的科研和开发
政府应集中资金、集中力量支持优先发展项目，加强科研示范和产业化的衔接，促进科研成果迅速转化为生产力。中央及各地区、各部门要重视科研成果的转化，把技术上基本成熟的产品尽快定型，鼓励企业打破部门、地区界限，实行横向联合，组织专业化生产。应增加财政资助和投资力度，要从全局的长远的利益出发，增加对新能源和可再生能源的科研、技术产品的研制和开发的财政投资，保证必需的资金投入及时到位，加速产品工艺技术的突破和系统开发的过程。
2.完善能源管理体制
可以考虑成立一个统一的能源管理部门(如设立新能源部)，这有助于我国能源结构的合理布局，也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压，缓解能源管理上的政出多门。新能源部与以前的煤炭、石油、电力等行业不同，也与原来的能源部有所区别，应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性政府部门，它不直接管理能源企业的生产。其主要职责应包括：制定和实施国家能源发展战略和能源政策，对能源的生产和消费状况进行监管和指导，指导全国能源安全生产，组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。就国外实践来看，不仅像美国、俄罗斯这样的能源大国设有国家能源部，就连韩国、意大利等能源小国也都有能源部来统一管理全国的能源。虽然设立能源部看似与我国精简政府机构的方向是相悖的，但是能源的持续安全供应和能源结构调整不仅关系到我国经济的可持续发展，而且事关国家整体利益。
3.提供优惠的融资政策
新能源和可再生能源的开发往往需要大量的资金，因此银行要加大信贷规模，制定比常规能源发展更具体的优惠投资政策，加大产业化建设和服务体系的信贷规模，提供长期的低利率贷款。由于市场对开发新能源与可再生能源战略意义仍然认识不足，市场风险大，开发周期长，新能源与可再生能源建设项目往往没有常规能源建设项目那样的固定融资渠道，所以政府提供优惠的融资政策尤为必要。考虑新能源和可再生能源的开发利用周期较长，应将有关项目的还贷期限适当延长，真正起到贷款扶持的作用。
除了优惠的贷款外，还可以考虑专项基金的扶持，例如可以设立太阳能产业专项基金。太阳能尤其是光伏发电需要的投资很大，而从事这一产业的主要力量是民营企业，资金问题是制约发展的瓶颈。解决这一问题，除采取必要的信贷优惠政策外，还应设立太阳能产业投资基金。目前设立公司型产业投资基金的法律环境已趋于成熟，如《创业投资企业管理暂行办法》和《合伙企业法》已经开始施行，建议有关部门着手推动建立新能源与可再生能源产业投资基金。
4.改革政府采购制度
应建立绿色采购制度，该项制度通过政府或企业的绿色采购清单引导和培育新能源产品市场，提高其市场竞争力。采用新能源的产品有可能导致成本上升，在缺少严格监管和违法成本低的条件下，会降低节能或环境友好产品的市场竞争力。政府采购可以在一定程度上消除这些障碍。这一精神应该在《政府采购法》中有强制性的规定。
5.改革价格立法
应改革资源定价制度，对新能源再生资源给予必要的经济激励。以往推行新资源之所以困难，同资源产权和定价制度不合理有直接关系，化石资源低价使降低物耗和采用可再生资源缺少必要的经济激励。因此，在资源价格体系尚未理顺的情况下，推行节约型经济困难很大。所以应将环境成本内在化，将环境外部成本纳入价格体系。目前，我国化石资源价格或产品价格中没有包含资源开发使用过程中的环境污染和生态破坏成本，如西电东送工程中，由于西南和西北地区煤炭的含硫量较高，燃煤发电排放二氧化硫对当地及区域环境造成污染，但目前的电价形成机制中，还没有将脱硫成本完全纳入电价，特别是老电厂，这样既不利于污染防治，也难以显示地区发展的公平性。因此，必须通过政府制定相应的政策加以调整，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格。因此，要全面提高新能源的开发利用水平，必须要求《价格法》进行一系列根本性的变革并辅以综合性配套措施，特别是要优先制定发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。
6.调整财税立法
财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高新资源使用的使用比例、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。税收优惠政策是促进可再生能源技术产业化，提高市场渗透力和经济竞争力的重要政策手段。
税收优惠政策的实施，降低了可再生能源开发利用企业的增值税税负和企业所得税税负，增强了这些企业的市场竞争力，推动了可再生能源开发利用的发展。比如对风力发电实行增值税减半征收的优惠政策后，风力发电在内蒙古、青海、新疆等地得到了极大的发展。
从2008年1月1日起施行的《企业所得税法》对资源综合利用、环境保护、节能节水等继续给予税收优惠。该法规定，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。这些优惠政策的实施，必将进一步促进再生能源的开发利用。考虑到新能源开发的风险较大，财税立法还可以考虑允许从事新能源开发和利用的企业在税前提取风险准备金。
7.确立强制配额制度
根据欧洲一些国家的经验，对电网有绿色电力配额的要求，将极大地调动电网公司参与可再生能源开发的积极性，这种制度又称“绿电配额”。此制度值得借鉴，例如，我国可以从法律上规定电力公司每年必须建设和采购一定量的可再生能源电力，制定详细的数量并规定比例。通过强制配额制度，可以逐步调整、完善我国的能源结构，为新能源和可再生能源的开发和利用提供必要的空间。
参考文献：
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关键词: 可再生能源；可再生能源义务；强制性规则；能源教育；立法 内容提要: 可再生能源是人类在面临资源、环境、生态可持续发展困境时，利用技术创新改进动力供应与消费模式的探索。在法治社会中，这种探索必须依托彰显社会责任与公众义务的立法，并且需要与之匹配的社会心理与运行机制。这些条件都需要通过具体化的强制性规则清晰、准确、完整地表现出来，成为指导政府与社会具体行动的标准。许多国家为此将强制性规则作为立法的主体内容，而我国尚缺乏充分、系统的规定，直接影响立法目标的落实。强制性规则具有必要性、确定性、约束性、不利性和强制性等特点，构建强制性规则应当遵循利益均衡、定量控制、系统管理等原则。我国应通过出台高层政策、编制产业发展路线图、推崇地方制度创新等方式逐步完善强制性规则。 序言 可再生能源是当今国际社会为缓解传统能源供应紧张、降低环境污染、确保生态安全而开发利用的非化石能源，它以清洁、环保、可再生等优点逐步成为现代生产生活的动力源泉。目前，包括广大发展中国家在内的大多数国家普遍制定了以可再生能源立法为基础的政策体系，诸如美国、欧盟、日本等发达国家与地区的立法推广已经取得明显成效。我国于2006年1月正式实施《可再生能源法》，在此前后也出台了一系列相关法律、法规、规章、规划、标准等文件。不过，基于政府观念、配套措施以及执行机制等障碍，立法实施效果受到影响。 笔者认为，在我国现处的社会发展阶段，这些障碍主要表现在：一是以经济建设为主导的国家发展战略倚重经济绩效指标，相对忽视环境与生态问题，可再生能源尚未构成政府工作的主题；二是公众消费普遍追求高耗能的奢华享乐，可再生能源蕴涵的减量消费(节能意识及产品)无法博取普遍的社会响应；三是可再生能源技术具有高投入、慢产出的特点，风险与收益的不确定性降低了企业的投资热情；四是我国绝大多数产业法属于“软法”，立法执行力缺乏刚性；五是运行机制存在管理部门及其职能设置分散、立法统一性权威受到制约的现象。 这些来自战略、意识、技术、规范及其运行机制等多方面的障碍决定了可再生能源立法推广的复杂性和长期性。笔者认为，在消除这些障碍的诸多对策中，加强立法的强制性规则的适用无疑是一个突破口，理由有四：一是强制性规则能够将可再生能源法的“权利(力)—义务—责任”分解至各社会主体，促进“软法”的可操作性；二是强制性规则有助于强化义务主体的守法意识，提高全社会对可再生能源法的关注与重视程度；三是强制性规则是国外可再生能源法的基本构成要素，其促进立法目标实现的成效非常明显 ；四是强制性规则适合我国社会转型中“政府主导、市场推动”的政策变迁路径，有利于促进地方性的制度创新。当然，强制性规则不是行政命令，也不是指令性计划。在现代法治语境下，国家应当秉承科学与民主精神构建强制性规则。为此，本文拟采用实证分析方法，比较研究国内外可再生能源法及其强制性规则，为我国相关制度的完善提供改进思路。 强制性规则的特点与构建原则 强制性规则是要求行为主体必须作为或者不作为的规则，必须作为的规则是义务性规则，必须不作为的规则是禁止性规则。强制性规则与授权性规则、指导性规则相对应，不仅存在于公、私法中，更主要地存在于融合公法与私法为一体的社会本位的立法中 ，如劳动法、能源法、环保法，反映出国家在调整重要社会经济利益时与公民社会之间的互动。 (一)强制性规则的特点 作为约束行为自由的正式制度，强制性规则具有必要性、确定性、约束性、不利性和强制性等特点。这些特点是判断规则能否具体执行且满足其设定目标的重要依据。 1.必要性是指规则指向的行为是特定时期必须予以禁止或者限制的。自20世纪90年代以来，我国工业部门能源消费一直占全国能源消费总量的70%左右，污染大、能耗利用率低，2001年的单位产值耗能比美国、日本高出2倍以上。 为此，原国家经贸委于1999年、2000年、2002年分三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，要求相关项目限期退出市场。可见，强制性规则的必要性来自于政府对社会发展需求的认知。 2.确定性是指规则指向行为的下列要素是明确、清晰的：(1)主体确定，即主体不论是政府、企业还是公民，其资格均应独立、明确且可以具体指认；(2)时间确定，即规则效力不管是临 时性、阶段性还是长期性，均应采用确定的时间概念表示；(3)地域确定，即规则在明确的地理界域内实施；(4)情境确定，即规则指向特定的社会经济领域；(5)行为确定，即规则指向的行为方案均是主体有能力实施的方案；(6)效果确定，即主体能够感知并预期履行规则与否的后果，包括问责机制。确定性是我国产业政策的普遍弱项，这是因为产业政策规定的强制性规则需要对产业运行规则进行创新，而创新经常受制于宪政结构与制度想象能力。 3.约束性是指规则阻碍主体依照自身意愿从事立法禁止或者限制的行为。规则的约束性是文本意义上的静态约束力，它不同于行为人的内心约束。不过，强制性规则的落实需要依托主体的道德自律。可再生能源法以新技术推广为基础，社会对新技术的接受更多取决于其心理准备。 为此，一些国家要求政府部门首先履行强制性规则，凸显政府的示范效应和象征意义。 例如，美国2005年的《能源政策法》要求所有政府建筑能耗在2006-2015年期间以2003年为基础每年降低2% ；韩国政府要求公共机关车辆全部实行每天限制一个牌照号码尾数的汽车上路的“十部制” 。 4.不利性是指规则指向的行为客观上会造成主体成本增加或者利益减损。根据可再生能源法的要求，政府承担财政支持义务需要增加补贴，企业承担技术改造义务需要增加投入，公众购买节能产品需要增加开支。为引导行为人主动寻找立法允许的利益空间，政府通常制定大量激励性规则并设置费用分摊机制，将不利性向趋利性转化。这种约束性向指导性的转变，折射出法律制度演变的内在逻辑。 5.强制性是指行为主体不执行规则时的外在约束，包括否定行为的合法性、作出处罚或者责令作出补偿等。 规则的强制性并不完全来自国家，企业、行业协会、社区、媒体、公众等均能够辅助甚至降低国家的强制力。一项关于我国行政强制措施的立法分析表明，在1949-1999年期间的法律、法规与规章中，国务院各部委与直属机构设定的行政强制措施的文件数量(145件)远远超过设定强制措施的行政法规(71件)与法律数量(33件)。 [11] [11]这是规则设定权下移的表现。目前，业界呼吁制定《可再生能源法》配套规章、标准与专项规划的思路也受此现象影响。不过，强制性权力应当在立法、行政以及非政府组织间进行合理分配，防止过度集中在行政部门。 [12] [12] (二)强制性规则的构建原则 重视强制性规则在可再生能源法的适用反映出可再生能源利益关系的特殊性和复杂性。笔者认为，构建可再生能源法强制性规则应当遵循下列五方面原则： 1.维护多元利益原则。毋庸置疑，可再生能源法具有显著的公益取向，而公共利益是多元利益的结合，并且以私人利益为基础。在内容上，多元利益包括立法维护的经济发展、环境保护、生态安全等利益，因此，立法时应当整合利益结构，确保强制性规则之间的衔接，避免利益的倚重与褊狭。在主体上，多元利益包括中央政府、地方政府、特殊利益集团(如农民、少数民族)以及公众等方面的利益。在可再生能源立法中，利益冲突尤其是公私融合的利益冲突是必需协调的矛盾。譬如，强制安装太阳能热水系统至少涉及消费者、住宅区业主、建筑商以及政府等主体间利益冲突。构建强制性规则时，这些利益均需要予以考虑。 2.均衡利益原则。从政府规制角度看，受资源短缺影响，政府通常对多元利益按照权重关系实行序列化支持。其中，长期与短期利益、中央与地方利益、公共与私人利益、生态与经济利益构成基本的利益组合。基于可再生能源的战略意义，这些利益组合应当强调长期、中央、公共以及生态维度利益的主导作用，但不能忽视另一维度的利益。行政法理论以“比例原则”(即最小损失原则)来衡量行政强制对公众权利的限制程度，这是一个抽象的平衡公私利益的标准，实践中则贯穿着各种利益集团的博弈。2007年12月，美国政府颁布新能源法案，提高了30年不变的汽车能耗标准；同期，联邦环境保护署拒绝加州自行制定本地汽车尾气排放标准的请求。这一事件背后是国会、总统、地方政府、汽车制造商与民众多方的利益冲突与妥协过程。 [13] [13] 3.定量指标控制原则。定量指标控制是一种数量的刚性约束，它便于界定个人或者组织的责任，将强制性义务落实在可控数量上。传统立法中，诉讼时效、责任年龄、表决比例是量化控制的惯例。随着专业分工与高科技的发展，量化指标开始广泛运用在社会经济领域并纳入合法性评价范畴 ，其中，规划指标与技术标准是最为重要的量化工具。可再生能源法涉及大量目标性与调控性指标，前者如《能源发展“十一五”规划》确定的可再生能源生产与消费的总量与结构指标，后者如《可再生能源发电价格和费用分摊管理实行办法》确定的生物质发电项目上网电价补贴标准。两类指标应当明确、可分解，并且统一于可再生能源法律体系中。 [14] [14] 4.系统管理原则。开发利用可再生能源是技术转化为商品、生产推动消费、政府诱导公众的复杂过程，可以具体化为前生产、生产、市场化与消费四个阶段。 [15] [15]每个阶段都有强制性要求，譬如前生产阶段对技术研发的财政支出、生产阶段对技术标准的推广落实、市场化阶段的强制上网以及消费阶段的费用分摊，其内容涉及环保、科技、知识产权、物权、自然资源、企业、投资、金融、行政许可、税收、价格、建筑等方面立法。 [16] [16]可再生能源法确立的定价、补偿、交易、管理、服务等机制，必须与相关立法有机结合，发挥立法之间的联动与聚合功能。 5.国家责任和公众义务相结合原则。这是可再生能源法的基本原则。可再生能源的公益性要求国家与社会共同承担相应的义务和责任，任何一方缺位都会影响立法效应。日本《能源政策基本法》第9条规定：“国家、地方公共团体及事业者、国民及事业者、国民组织的民间团体，应当对能源的供需相互理解，相互协助，努力发挥各自的职能。” [17] [17]这一规定同样适用于可再生能源义务的承担。 国外可再生能源法的强制性规则 世界上很多国家都制定有可再生能源法，起步较早的欧美等国通过强制性规则的制定与实施，揭示了立法发挥作用的重要条件，主要表现有： 1.突出可再生能源法在能源法中的战略地位，提高全社会对可再生能源的认知水平，为推行强制性规则塑造社会舆论与心理准备。欧盟于1997年《未来的能源：可再生能源白皮书》，将可再生能源作为能源政策的中心目标且提出战略措施，随后出台生物柴油、能源税收、电力市场自由化等指令，为成员国立法提出依据和方向。2005年起，欧盟重新开始评估可再生能源的重要性，提出加速能源替代步伐的新思路、新目标与新行动。 [18] [18]伴随政府计划、资金、项目的落实，启发公众意识的能源教育也在迅速展开。美国于2007年专门修订、《美国绿色能源教育法案》，以促进高等教育课程、高年级研究生培养以及绿色建筑科技的发展。德国2005年由Forsa-Institute开展的调查表明，大多数公众认为推广可再生能源是实现可持续能源政策的最佳途径，公众的普遍支持促使德国十万屋顶计划(即2003年底完成10万套光伏屋顶系统)提前完成。 [19] [19] 2.将可再生能源义务作为可再生能源法的主体内容，突出立法的义务本位。英国2002年制定的《可再生能源义务条例》是专门规定电力供应商如何履行义务的立法；日本《能源政策基本法》除立法宗旨与附则外，其余13项规则都是针对社会各界的义务性要求。此外，很多国家在可再生能源立法中冠以强制、促进或者普及等概念，强化政府诱导和社会回应之间的互动。这种双向约束不仅赋以伦理警示，更有实体与程序方面的行动指南。在此意义上，可再生能源法是典型的“义务型”立法。 3.在市场化原则下创新强制性制度，体现政府在能源管理中的主导地位。创新制度在内容上包括两方面：一是经营者履行义务方式的创新，二是政府配套措施的创新。前者包括总量规划、技术标准、配额、强制购电、绿色证书等制度，后者包括能源基金、价格补贴、能源教育、政府采购等制度。目前，美国、澳大利亚、丹麦采用配额制，德国、丹麦、芬兰采用强制购电制，英国采用发电招标制，美国多个州采用公共效益基金制度。 [20] [20]在两类创新制度中，政府都是积极倡导者和制度供给者，对制度运行承担主要责任。 4.坚持定量控制，将可再生能源义务限定在便于执行并适时调整的范围。定量控制指标主要有：可再生能源开发利用总量与结构指标，目标执行时限，能耗标准，价格补贴数额，税收减免额度，基金额度，费用分摊比例，设备技术参数，电力收费，投资规模，拨款限额以及处罚金额等。欧盟部长理事会2001年《关于使用可再生能源发电指令共同立场》，规定其25个成员国至2010年的可再生能源占全部能源消耗的12%，电量消费中利用可再生能源发电份额占22.1%，德国后一目标则为12.5%。之后，德 国制定《可再生能源法》，确立能源收购制度，对水利、垃圾堆气体、矿井瓦斯、污水、生物质、地热、风力以及太阳能等资源发电分别确定具体收购价格和20年的收购期限。2011年，根据能源技术与市场发展需求，德国开始执行《可再生能源法》修正案，提高太阳能发电收购价格以补偿十万屋顶项目的损失，调低陆地风力发电的价格，限制高耗电企业的总补偿额。 [21] [21] 5.建立有效的运行机制和问责制度。运行机制是可再生能源法的执行机构、职责及工作程序，它由一国宪政法治、行政效率与公共伦理所决定，在联邦制与单一制国家表现不尽相同。譬如，美国在联邦政府一级设立政监分离的能源部与能源监管委员会，联邦与州政府各自依照法律授权行使可再生能源产业管理权；日本则由经济产业部负责能源监管，并辅之以能源咨询委员会、新能源和工业发展组织等协调机构。 [22] [22]问责制度是违反强制性规则应当承担的责任及追究程序，各国规定千差万别。譬如，印度《太阳能(建筑物强制使用)法》要求每一幢新建筑物的所有人、承包人、承建人和发展商都有义务在需要热水的建筑物中安装太阳能辅助热水系统，违反者处以两年以下有期徒刑和1万卢比以下罚金。 [23] [23]与此相反，德国在推广十万屋顶计划时采用市场诱导方式，不安装太阳能设施的则无法获得政府补偿，但不涉及处罚制度。 我国可再生能源法的强制性规则 与发达国家相比，我国可再生能源制度化的时间不长，现行立法缺乏充分的强制性规则及其运行机制，使得立法效能难以发挥，主要表现在三个方面： 1.缺乏可再生能源优先发展与义务本位的理念支持，强制性规则主要表现为以促进、倡导为名的宣示性规范。以《可再生能源法》为例，立法确立的政府义务(如资源调查、规划、产业指导、基金支持)均是原则性内容，需要相关部门(如发改委、财政部、国土资源部、建设部)出台具体配套文件。而后者受其认知能力、权责配置、利益预期等要件影响，回应或快或慢，内容或精或陋。显然，立法实施效果受制于政府效率和行政协调成本。另一方面，《可再生能源法》有过分迁就市场与私益之嫌，即过多强化政府的鼓励责任而降低社会成员的责任，譬如将住户安装太阳能利用系统的自由选择权优位于其社会责任的承担，这种安排与我国当前民众能源意识低下的现实不相符合，也有悖于立法初衷。 [24] [24] 2.缺乏在逻辑、目标与效力上相互统一的法律体系。我国是一个地域辽阔、人口众多的发展中国家，社会治理具有相当的复杂性。改革开放以来，规则体系构建呈现“政策指方向、法律定框架、规章出细则”以及“中央讲原则、地方讲创新”的特点，中央政府各部门与地方政府实际上控制着大量规则拟定权。这样，规则位阶越低，执行力越强，但合法性程度越弱。如此往复，形成行政机关牵制立法机关、地方牵制中央的局面。可再生能源法律体系也是如此。 目前，除《可再生能源法》外，还有下列复杂繁多的可再生能源立法：一是专门规范可再生能源的国家规划、部门规章、技术标准、地方性法规与规章、司法判例以及国际协定等，这些规则构成可再生能源法律体系的主体，它们彼此间的统合程度直接影响《可再生能源法》的实施效果；二是交叉规范可再生能源的立法，包括能源立法(如电力法、节能法)、能源资源立法(如水法、农业法、土地管理法)、环保立法以及循环经济类立法。可再生能源要纳入这些立法，必须处理好政策组合问题，譬如生物质燃料生产政策与农业增收、土地利用政策的组合，水电站建设政策与水资源分配、移民、动植物资源保护政策的组合；三是政府提供财税、物价、贸易、教育等支持性配套立法，这直接涉及政府增加预算的义务，也是当前可再生能源市场推广中企业呼声最多的要求；四是强化私权意识的立法，包括物权法、合同法、企业法以及限制公权力的部分行政法，这些立法都存在公私混合的调整区域，通常需要依托政策与司法审判来均衡其利益关系。基于这些错综复杂的立法，我国目前尚不能将《可再生能源法》设定的各项义务与相关立法有机对接。 3.分头监管体制削弱了强制性规则的效力。可再生能源是新技术对可再生资源开发利用的产物，是一种改变社会动力来源的新产业、产品和服务。它本身尚未触动政府管理的基本构架，但是对政府系统内部的权力配置产生影响，导致权力的细化、让渡与整合。在权力变迁过程中，如果缺乏有效对接机制，管理混乱、效率低下等现象难以避免。目前，我国可再生能源监管体制呈现能源管理与资源管理相分离 、重经济性管理轻社会性管理、城乡二元分管等问题。 [25] [25]这些问题直接反映为前述规则体系的不协调、不统一与不配合，因此，在规则制定(决策)环节加强政府权力配合是改进立法实施效果的关键。 结论与建议 综上，可再生能源是人类在面临资源、环境、生态可持续发展困境时，利用技术创新改进动力供应与消费模式的探索。在法治社会中，这种探索必须依托彰显社会责任与公众义务的立法，并且需要与之匹配的社会心理与运行机制。这些条件都需要通过具体化的强制性规则清晰、准确、完整地表现出来，成为指导政府与社会具体行动的标准。我国是可再生能源立法起步较晚的发展中国家，普遍落后的能源意识与变化中的政府职能影响着规则的落实，可再生能源的立法目标注定需要一个曲折的过程才能逐步实现。从当前发展趋势看，我们可以尝试在下列方面改进强制性规则的实施环境，逐步接近立法预设的目标。 1.通过党的政策、法律或者国务院法规明确可再生能源在能源产业中的优先地位，从政治、法律和社会舆论上引导全社会予以充分的关注，其现实意义将超越现行由部门规章细化规则的效果。国务院办公厅2007年12月下发全国范围的“限塑令”就是一个可以仿效的事例。 [26] [26]这种高层次的立法与政策可以迅速调动全社会资源，统一认识，快速落实。 2.中央政府应组织相关部门及地方政府编写可再生能源发展的路线图及其规划体系 [27] [27]，统一可再生能源立法的政策依据，防止政出多门。编制路线图可以与可再生能源发展规划、立法及其实施等工作有机协调。相关机构、部门可以建立工作协调会，通过沟通协作来消除分歧、赢得共识，这是我国府际关系发展的一个重要方向。另外，政府决策需要吸收公众与非政府组织参与，以提高决策的民主性，这同时也是一种提高公众能源意识的教育方式。 3.加强可再生能源规范性文件的清理、汇总与体系化工作，逐步提高规划、部门规章与技术标准的法律效力。按照行政法学流行的观点，规划与技术标准等属于典型的“软法”，不具有显著的强制力 [28] [28]，这种看法直接影响立法与执法者的工作思路。如前所言，《可再生能源法》规定的义务与责任是概括抽象的，更加具体的内容需要呈现在规划、技术标准以及部门规章里。为加强“软法”的约束力，《可再生能源法》可以采用附录或者规范援引方式，将“软法”纳入立法体系，使量化控制的技术性规范直接成为执法依据，这种做法在欧美立法中非常普遍。我国在税收立法中采取附录方式确定税目与税率的做法以及《外商投资产业指导目录》的推行也是一种创新，其本质是法律规范的技术延展，效力隶属于立法本身。 4.强化规则创新与典型案例的示范意义。地方试点是规则创新的重要形式，我国各地可再生能源资源储备和拥有量不同，各地政府按照国家统一规划实行制度创新是发挥地方积极性的客观要求。2006年，深圳市人大常委会通过《建筑节能条例》，要求具备太阳能集热条件的新建12层以下住宅建筑，建设单位应当为全体住户配备太阳能热水系统，否则不能通过建筑节能专项验收。该项强制性规则明显悖于《可再生能源法》关于安装太阳能利用系统时私权优先保护的规定，但是却符合立法精神和地区民众利益。这种创新的示范意义是可再生能源立法构建中必须认可和推崇的。 注释: 王明远：《“看得见的手”为中国可再生能源产业撑起一片亮丽的天空？——基于〈中华人民共和国可再生能源法〉的分析》，《现代法学》2007年第6期。 任东明、张正敏：《我国可再生能源发展面临的问题及新机制的建立》，《中国能源》2003年第10期。 金彭年、吴德昌：《以强制性和禁止性规范为视角透视法律规避制度》，《法学家》2006年第3期。 刘满平、朱霖：《我国产业结构调整与能源供给、消费的协调发展研究》，《中国能源》2006年第1期。 Aleksandr Kalinin & Aleksandr Sheindlin：《新能源技术：发展与安全》，《科学对社会的影响》1990年第3期。 张梓太：《我国〈节约能源法〉修订的新思维——在理念与制度层面的生成与展开》，《法学》2007年第2期。 马宏权、龙惟定、马素贞：《美国〈2005能源政策法 案〉简介》，《暖通空调》2006年第9期。 张友国：《韩日经济—能源—环境政策协调机制及启示》，《当代亚太》2007年第11期。 倪正茂：《法的强制性新探》，《法学》1995年第12期。 张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第72页。 [11]胡建淼、金伟峰等：《中国现行法律法规规章所设行政强制措施之现状及实证分析》，《法学论坛》2000年第6期。 [12]肖金明：《论强制规则》，《法学》2000年第11期。 [13]李北陵：《新能源法案：美国能源战略的“历史转折点”》，《中国石化》2008年第3期。 [14]任东明：《关于建立我国可再生能源发展总量目标制度若干问题探讨》，《中国能源》2005年第4期。 [15]赵嫒、郝丽莎：《世界新能源政策框架及形成机制》，《资源科学》2005年第9期。 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关键词：我国能源 能源可持续 可持续发展 战略探索
Abstract: The energy is not only the important essential economic development and the social life material premise， is also the realistic important pollution origin. Solves our country’s energy sustainable development problem， realizes our country social economy sustainable development important link. China’s sustainable development energy strategy should consider that at least two aspects contents; first， how to guarantee the economy reasonable continues the energy supply and the highly effective use energy， simultaneously solve and the energy process related environment problem.
key word: Our country energy energy sustainable sustainable development exploration
一、长期坚持节能优先战略
20世纪80年代以来，面对改革开放带来的经济高速发展态势，能源供应难以满足迅速增长的需求，节能受到必要的重视，节能取得了显著的成绩。市场经济初步建立以来，能源供需关系出现了重大的变化。能源价格经过改革调整，已基本反应了市场的能源边际成本。能源相对价格水平已经不低，有效的引导了市场条件下的能源消费，盲目性生产基本消除。企业竞争促使成本下降，降低能源成本成为许多产品增强市场竞争力的重要内容，节能的微观经济性成为关键驱动力；产业结构的调整和变化，以及市场对企业生产的硬约束，带来了明显的节能效果。
在新的市场条件下，解决能源短缺已不是节能和提高能效的驱动力。一些能源供应部门反而出现了由于供应能力过剩而要开辟新的消费市场，以刺激能源消费的动机和做法，力图争取更大的市场份额和经济利益。
为了经济发展的目标，必然要鼓励终端消费包括能源消费的扩张，鼓励新的消费以拉动需求，包括新的用能途径，其中建筑用能、交通用能的上升将比较明显。
另一方面，对能源部门的经济效益和相关社会问题的关注和实际影响，大于节能的呼声。对长期的能源平衡和能源安全的关注难以和短期的、直接经济运行的利益取向有机地联系起来。
原有节能管理体系及机制的功能和效果受到挑战。由于能源供需的形势发生变化，控制供应的节能管理方式已不起作用。政府在投资和项目设定方面的直接控制力减弱，直接用于节能项目的财政支持数量甚微。随着政府机构的改革，能源和节能主管行政编制大幅度减小，20世纪80年代以来建立起来的能源和节能管理组织体系的许多部分已经不复存在。新的节能管理体制有待在新的市场条件下在政府职能中进一步确定和落实。
中国能源效率的提高不能单纯依靠市场机制。市场约束和产业升级仍将在相当一段时间内起到提高能效的促进作用，使按GDP的计算的能源消费效率提高。
加入WTO以后，中国的劳动力成本可能还将在相当长的一个时期内保持竞争力，但资源性的成本，包括土地的价格，特别是能源的成本将不具有竞争性。
如上所述，中国可能还要经过二三十年的努力，才能在能源技术的平均水平上，赶上国际先进水平。
可以预见，如果中国真正能够实现在下世纪中叶达到现代化的目标，中国将会面对重大的能源挑战。使中国的能源效率提到一个没有先例的高度，光靠市场经济的自发作用，是远远不够的，必须在政策介入方面找到新的途径。本文来自范文中国网fw789.com。在现阶段，提高全民的资源忧患意识，在市场经济的自然作用之外，采取适当的政策措施仍然十分必要。除信息、标准、技术推广等措施之外，还要进一步考虑长期的能源价格政策。同时，推动环境保护，也是节能的重要驱动力。中国还要及早考虑可持续发展的消费方式的设计和引导实施。没有这些努力，就难以实现有中国特色的现代化。长期坚持节能优先必须成为中国可持续发展能源战略的一个重要基本点。
二、从实际出发，实施煤炭的清洁利用
优化能源结构和充分合理利用我国的煤炭资源并不矛盾。在能源结构优化的过程中，煤炭必然将退出一些使用领域，但是煤在中国能源中的地位仍然将十分重要。目前我国煤炭的使用技术和方式与可持续发展的社会经济发展目标有很大的差距，是我国环境污染的主要来源。在可持续发展能源战略中，煤炭的利用，首先要解决相应的环境污染问题。
从世界能源系统的发展趋势看，未来煤炭的主要应用途径仍然是发电。在有天然气可以利用的地方，天然气燃气蒸汽联合循环技术可以达到更高的发电效率，也有更好的环保性能。但是只要采取适当的措施，燃煤电厂仍然可以做到清洁发电，效率的提高也还有较大余地。从中国的实际情况出发，煤的清洁利用首先要解决的是落实目前直接燃煤的大气污染问题。其中，燃煤电厂的脱硫问题应该首先予以解决。燃煤电厂脱硫技术是十分成熟技术，现在是干不干的问题。目前煤炭供应过程和转换过程中，有大量可以立即行动而且对煤炭的清洁利用有明显实效的事情可做。如煤炭的筛选和洗选，更加合理的煤质管理和配送，型煤的利用，水煤浆利用等等，都大有潜力。
煤炭的气化和液化有可能作为远期技术储备。有必要认真分析比较先进的燃煤发电技术和将煤炭转换成或液体燃料后再用于发电的效率、环境影响、以及经济性。至少在相当时期内，先进的燃煤发电技术还将有很大的竞争力。如果考虑以煤为原料提供液体或气体燃料的话，则必须全面分析评估其经济可行性，还要考虑全过程的环境影响。除此以外，还必须考虑能源系统的总体效率。另一方面，越来越迫近的全球气候变化的限制因素，将使煤炭的使用逐渐受到碳排放的严重制约。这些因素在煤炭的气化和液化技术开发和未来应用时必须充分予以考虑。
三、适应终端能源需求的变化趋势，实现能源结构的转变，加快发展天然气
中国长期以来能源结构以煤为主，是造成能源效率低下、环境污染严重的重要原因。近年来终端能源需求的结构和总量变化，以及以中心城市为开端的环保要求，使优化一次能源结构成为能源发展的重要趋势。
但是，石油进口的
快速增长，加之国际油价在去年在大幅上扬，使能源供应保障问题受到多方关注。天然气的开发利用，需要重新大规模建设天然气的长距离输运基础设施。对天然气成本和价格的估计引起了对未来相关能源成本的激烈讨论和担心。优化能源结构能否实现仍然有着不确定性。
当前和今后几十年内，石油和天然气仍将是世界范围的主要能源。特别是天然气的发展方兴未艾。天然气的利用不仅有很好的环境效果，建立在天然气基础上的能源技术，也是当前和今后长时期内能源效率最高的技术。我国的天然气基础比较薄弱，在形成天然气基础设施网络的时期，需要大量的投入和政策支持。十五期间正在实施的西气东送工程意义重大，天然气基础管网一旦建成，将带动天然气开发的进程，可望使天然气的实际成本明显降低。在天然气的发展问题上，需要国家的支持和协调。
四、推动环境保护，为可持续发展能源战略的实施创造必要的外部条件
环境保护是可持续发展的一个基本点，也是推动能源技术发展的基本动力之一。
当前在发达国家，环境保护要求已经成为决定能源结构，从而决定能源成本的重要因素。我国的环境保护将在今后逐步成为能源结构选择的越来越重要的因素，能源结构的清洁化，对能效的提高也有很大的推动作用。
为了实现可持续发展的能源战略，应该在能源发展的各个环节充分考虑环保的需要。能源基础设施庞大，使用期很长。能源系统一旦建成，改变起来不但成本很高，还要用几十年的时间。所以在能源建设中不但要考虑环境保护现在的要求，而且要充分预见今后的环境要求。
五、系统考虑电源结构，水电、核电要实施长期的发展计划
中国的石油和天然气资源相对人口而言十分有限。在未来的终端能源消费结构中，电力的比例将不断扩大。和石油和天然气相对便宜的国家相比，中国有可能必须使电力在终端能源的中的比例高于这些国家。对发电能源结构要有长期的规划，避免临时和缺乏系统规划的选择。
首先要尽量利用水力资源。中国水力资源丰富，目前利用率很低，发展潜力巨大。水电项目可以很好的和防洪、抗旱、农业灌溉结合起来，取得更大的综合社会经济效益。当然，水电大坝的建设可能存在对流域生态环境的影响，需要在大坝设计和建设时给予充分和恰当地考虑。采取必要措施，使这些不利影响减到最小。和煤炭生产、运输、发电过程中产生的种种环境问题比较起来，水电是一种对环境和生态影响小得多的清洁能源。如果把水电的巨大综合社会经济效益考虑在内，发展水电的优越性就更加突出。十五规划提出的西电东送，为开发水电提供了更好的机遇，应当加强实施，消除各种体制上的障碍，使我国的水电发展能够长期、稳定地得到较快的发展，避免出现新的反复。
在考虑是否发展天然气发电时，不但要在不同电源方案中进行综合比较，还应该对同一能源的不同使用方向的合理性进行比较分析。天然气是否应该用来发电，不仅要和煤电比，更要考虑在我国天然气资源相对不足的长期条件下，是否首先应用天然气替代大量中小燃煤锅炉窑炉。从环境保护的角度来看，要使中小型锅炉或窑炉能达到较高的污染排放控制水平是十分困难的，相对而言，电厂排污控制则可行得多。为了实现我国能源的可持续发展，必须尽快解决现有的一些体制性障碍，使资源的配置符合全社会环保效果最大化和成本最小化的原则。
核电是一种可靠的清洁的能源，核电的安全性已经达到很高的水平。在现有技术条件下，核废料的处理也可以得到妥善的解决。和燃煤电厂实际带来的环境和人身安全问题相比，核电的优越性是十分明显的。发展核电符合我国实现可持续发展能源战略方向。应把重点放到经济性以及安全性的选择上来，通过引进和国产化，使核电产业尽快达到经济规模，使核电的成本降下来。以实现核电发展的长期目标。
六、做好可再生能源发展的战略安排
中国在可再生能源发展方面做了很多工作。过去的重点放在解决农村和边远地区的能源供应上。近几年来，现代商品化可再生能源逐渐成为发展的重点。其中，太阳能热水器已形成规模市场，大型风力发电也有多种示范。但总的说来，商品化可再生能源的发展仍然十分有限。
随着农村经济的不断发展，以及城市地区扩大了对农村地区的经济辐射作用，农村地区从传统可再生能源向商品化石能源的转换步伐加大。特别是在经济发达地区和城市周边地区，农村能源商品化的比例已经不小。但是目前的现代可再生能源技术还不能适应这个转换过程，或是技术不够成熟，或是成本太高，难以和传统的化石能源竞争。中国发展可再生能源必须考虑农村发展的要求。我国城市化的过程还要持续几十年。我们不可能要求农民长期使用落后的传统可再生能源，也不可能让农民一下子跳越到比商品化石能源还贵的现代可再生能源系统上去。我们必须在借鉴先进再生能源技术的同时，自主开发适合于国情的技术。这不仅对我国是十分有益的，而且可以为很多发展中国家提供新的选择。
自20世纪80年代以来，人类逐渐从工业经济时代跨入知识经济时代，企业所处的内外部环境在很多方面已经发生了根本的变化。变化主要集中在以下几个方面：
企业的市场环境发生很大变化，消费者需求趋向多样化、个性化。企业从生产经营型向经营服务型转变，满足顾客需求成为企业经营的核心内容。
企业员工的工作、生活和学习条件有了很大的改善，并越来越关注工作生活质量的提高。员工已经不满足每天只做机械的简单劳动，希望掌握复杂的劳动技能，不断地接受培训，自主管理，希望拥有决策的权力。同时企业的竞争力越来越取决于员工的素质和技能。
信息技术的不断发展及互联网的兴起，使得知识、技术、信息在世界范围内广泛传播和共享成为可能。企业内外部环境的变化是不可回避的，只有适应环境的变化，才能生存和发展。流程再造成为许多企业的选择，希望以此增强企业的竞争力。
流程再造就是对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，从而获得可以用诸如成本、质量、服务和速度等方面的业绩来衡量的显著性成果。
新人力资源管理流程再造是必然要求
企业流程再造给人力资源管理带来的新问题
当企业的工作流程和组织结构进行重新设计和构建之后，员工难以迅速适应，如果员工把这种不适应带到新的工作环境中去必然会阻碍再造目标的实现。因此，企业流程再造给企业的人力资源体系带来了新的课题，主要表现为以下几个方面：
企业流程再造要求企业的员工不仅是专才，还应是通才。工作流程的重新设计和构建，可以把分得过细的流程重新整合在一起，有时也需要员工能够独立完成包含了多项技能的任务。这就要求企业的人力资源体系源源不断地供给具有综合技能的人才。人力资源培训体系应当进行重新设计和重新构建，不断提高培训体系的灵活性和适应性，使其适应新的工作流程，从而成为企业再造过程中的加速器。
流程再造要求人事部门从事务性工作中解脱出来，进行高附加值的人力资源管理工作。随着信息技术的发展，许多公司已逐步利用信息技术实现了办公自动化，然而与此不相适应的是，许多公司的人事工作流程依然复杂、烦琐、效率低下，与高新科技环境不相协调。
企业再造不仅带来工作流程的变革，也引起权力的重新分配。企业员工会得到更多的决策权力和自主决策机会，这不仅需要员工具备较高的决策能力，同时也需要员工更多的主动参与意识。因此，需要对员工进行新的思想观念灌输(企业文化建设)，加强员工对新的管理模式的认识和理解，从而降低推行新模式可能遇到的风险。因此，必须把人事工作中一些常规的必要的程序流程化、标准化，借助于大量信息技术，进行新人力资源管理流程再造。
人力资源管理部门的重新定位――利润中心
面对严酷的全球化市场竞争和加入WTO的挑战，人力资源管理部门的角色必须实现从成本中心向利润中心的转变。企业可以通过对人力资本的投资，实现利润增长的目标。
根据企业核心竞争能力的观点，技术、资本规模、产品等虽然也能为企业创造价值，但这种竞争优势越来越容易被竞争对手所模仿，而人力资源作为蕴含在企业竞争优势中的一种难以模仿的、特定的资源，是保持企业竞争优势的源泉。在未来的竞争中，只要能发挥人力资源的优势，企业就能够通过保持自身的核心竞争能力而获取持续的发展优势。
新人力资源管理流程再造的实施
企业流程再造是一个系统工程，为了能够提供充足的高素质人才，使员工适应新的工作流程，提高客户满意度和人力资源管理效率，企业人力资源管理体系必须进行重新设计和重新构建，以支持和保证企业流程再造目标的实现。
新人力资源管理流程再造的特点
由于人事工作的工作对象是“人力资源”，而不是具体的生产材料，人力资源管理工作的目标和宗旨是合理分配劳动资源，最大程度地发挥人力资源的智慧和潜在能力，以科学的管理方法使员工以愉悦的心理状态为公司做出贡献，而其自身也因此得到最大程度的满足。人事工作这一独特性也使得人力资源再造和其他流程再造有所区别。
企业再造带来的是彻底的组织变革的变化，存在着较大风险，在实施过程中必然会遭遇很大阻力。因此，应该采取一些很快就能见效的措施，让员工相信企业再造的确有利于公司。所以，人力资源再造有必要选择一个合适的人事工作流程为起点。
新人力资源管理流程再造的步骤
根据以上分析，我们可以把人力资源再造的实施过程大致归纳为以下四个步骤
对人力资源再造需求进行评估。一般来说，企业进行人力资源再造往往是因为现行的人事工作流程不能适应快节奏的企业工作环境或者其他一些特定目标，需要通过再造来解决经营难题或追求新的经营目标。因此，企业在进一步投入时间和资源进行再造之前，需要对再造进行审慎的需求评估。评估需要回答两个问题为什么要进行人力资源再造?怎样实施再造，使其与企业总体再造决策相一致，符合总体经营目标?
取得上层领导的支持。由于人力资源管理工作与其他经营性业务流程不同，其经营绩效很难量化体现，因此人力资源再造更容易遭到反对。所以，在人力资源再造中，人力资源管理人员必须取得企业高层领导的强有力支持。
形成人力资源再造项目团队。项目团队(包括资深人力资源经理、信息管理经理、一线经理以及外部咨询顾问)通常在这一阶段组成。如果再造工程浩大，许多公司往往投入专门人员。在这个阶段，项目团队将落实人力资源再造的总体方案并选择合适的顾问人员以及再造执行人员，以利于实施再造。
组建再造实施工作组。在这个阶段，再造实施工作组需要对现行流程加以分析，拿出几套备选方案，并对每一方案做出性能价格比的分析，最后决定实施方案、投入成本；安排小规模测试、设备安装、过渡管理、人员培训以及人事调度等行动计划；同时，建立阶段性目标，进行过程监控和再造成果的业绩评估。
人力资源再造的关键成功因素
通过对众多公司人力资源再造的研究发现人们想当然地把人力资源再造看作是解决问题的灵丹妙药，然而，人力资源再造不是轻易就能成功的，也不会自动地增强组织的实力。根据调查，下列六个因素是人力资源再造成功的关键：
1．高级管理层的帮助与合作，企业核心人物对人力资源再造充满兴趣并给予积极支持。
2．对业务及人事变更的敏锐洞察力以及快速应变能力，能够清楚地看到问题的症结所在，并能较快找出解决办法。
3．不同层次员工对再造计划与实施充满热情，并积极参与。
4．尽早与整个组织交流，宣传再造，使人们清楚并理解再造方案及其实施意义。
5员工支持现行系统的改变，可以理性地预期再造结果，并能以善意的心态接受各种可能的结果。
6．充分信任人事再造项目团队，给予其适当授权，使之有足够的权力调动必需的资源进行改革，并能有一定的自采取措施处理改革中的一些问题。同时，要求他们对再造负责，督促他们在实施每一个计划前，都经过周密的分析，确保方案的科学可行。
同样，某些企业人力资源再造的失败也反映了以下问题：
1．人力资源再造的期望值过高，对进行再造的目的不够明确，对再造工程的复杂性估计不足，过于乐观，未能充分估计实施再造中可能发生的问题。
2对再造后的新系统缺乏足够的理解，不能适应变革后的新环境，对于变革后的系统可能出现的问题不能正确对待，过分挑剔，留恋早已熟悉的旧系统。
3．对组织中各层次员工存在的心理上和政策上的抵触情绪估计不足。
4．高层领导对再造缺乏热情，实施中不能给予应有的指导和帮助。
关键词： 能源； 可再生能源； 法律制度。
能源最终将由化石能源时展过渡到可再生能源时代，大力开发利用可再生能源已成为能源战略的必然选择。“ 各国在针对经济危机而推出的救援计划中都不约而同地把绿色投资和新能源产业的发展作为实体经济的突破口，希望通过对新能源产业的投入和支持，带动经济全面复苏和持续发展”［1］。2012年1 月16 日第五届世界未来能源峰会开幕，主题是“ 推动可持续创新” ，讨论的主要议题是可再生能源未来的发展和挑战，联合国秘书长潘基文提出了到2030 年将全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目标。但是目前世界经济复苏乏力，这在很大程度上影响了可再生能源发展的进程，可再生能源未来几年的发展路径几乎是“ 八仙过海，各显神通” 了。对于我国而言，正如2011 年美国布鲁金斯学会的《中国的能源安全： 前景，挑战和机遇》里提到的： “ 中国改变现有的能源供需结构存在很大困难，化石能源依旧具有无可替代的作用。” “ 未来几十年，中国的能源结构仍将以煤炭为主，但中国的水电、核电、风电和天然气有巨大的发展潜力。中长期看，中国应该构建一个技术创新导向的煤炭清洁利用和可再生能源利用体系”②。相应地，可再生能源整个法律体系的完善则成为可再生能源发展的必经之路。
2005 年以前，我国主要是通过部门规章和政策来给可再生能源的发展提供制度支持。2005 年2 月28 日全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法》（ 以下简称《可再生能源法》） 并于2006 年1月1 日施行，从此将可再生能源开发利用纳入了法制轨道。2009 年12 月26 日全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法（ 修正案） 》，修改后的《可再生能源法》形成了五项新的可再生能源法律制度： 总量目标制度、全额保障性收购制度、分类电价制度、费用补偿制度和可再生能源发展基金制度。为了有效施行可再生能源法律制度，相关部门又先后出台了一系列的配套的规章和政策。就整个制度的演进来看，首先是立法形式的变化，由2005 年前由部门规章与政策予以规范演进到现在的全国人大常委会通过的法律，反映了国家对于可再生能源发展的重视，以强制性的高位阶立法形式代替之前的部门规章与政策，法制的统一，更利于可再生能源各项法律制度在全国实施； 其次是立法内容的变化，从2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到统一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及细则与配套制度的出台与即将出台，都反映了我国可再生能源法律体系的逐步建立，表明了我国发展可再生能源的决定与信心，此次修改的《可再生能源法》确立的五项制度是在总结之前经验与教训基础上确立的。特别是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科学合理的内容，删除并修改了无效的内容，还增加了新内容，从字眼表述上看既有有变化的，也有无变化的，但是实质上都有了新的内容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓励发展风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源。受该法影响，自2006 年起，可再生能源发电装机容量占比止跌回升”［2］。然而，要想给予可再生能源更大的发展空间，必须对我国可再生能源法律制度进一步完善。
1 可再生能源总量目标制度问题。
1. 1 问题所在： 未以立法形式明确且目标偏低。
2009 年12 月修改的《可再生能源法》规定了总量目标制度，但没有在法律条文中明确规定总量目标，该法第七条规定，可再生能源总量目标由国务院能源主管部门制定并报国务院批准后执行。总量目标是一个必须实现的国家目标，是一个强制性的规定。我国是一个大国，各项情况相当复杂，并且地域差异很大，作为一个反映国家推动可再生能源发展决心和力度的具体体现的总量目标应当是通过权威的立法来推动的，只有如此，才能保证各地区统一的认识和行动。如澳大利亚于2001 年4 月通过了自己的可再生能源（ 电力） 法，在这部立法中明确提出了到2010 年全国增加9，500wh（ 2%） 的可再生能源发电，整个可再生能源产业的产值达到40 亿澳币。从最终的效果来看，正是因为通过立法明确了政府发展可再生能源的决心，投资者才清晰地了解国家支持的重点所在，引导了投资的方向，使总量目标得以实现。
不可否认，我国目前已成为全球可再生能源的大国，根据国家能源局的数据，到2010 年底，我国的水电装机已经达到2. 13 亿千瓦，世界排名第一，风电并网运行容量超过了3100 万千瓦，太阳能光伏电池产量已占全球产量40%、达到了800 万千瓦。我国“ 十二五” 规划纲要中明确提出的目标是： 2020 年非化石能源占一次能源消费量15%，2015 年非化石能源占一次能源消费量的11. 4%。目前，正在制定的我国能源发展“ 十二五” 规划也将可再生能源作为了重点领域，虽然规划没有正式，但国家能源局已透露： “ 到2015 年，风电将达到1 亿千瓦，年发电量1900 亿千瓦时，其中海上风电500 万千瓦； 太阳能发电将达到1500 万千瓦，年发电量200 亿千瓦时； 加上生物质能、太阳能热利用以及核电等，2015 年非化石能源开发总量将达到4. 8 亿吨标准煤”①。而世界平均水平为2010 年达到10%，2020 年达到20%，2050 年达到50%。按照目前我国的能源战略规划，我国可再生能源在2010 － 2050 年期间的发展将明显低于世界平均水平，这种差距与中国未来在世界中的地位和作用远远不相适应。考虑到规划与实际实施结果可能还存在差距等因素，这种落后会更加显著。
1. 2 解决对策。
从《可再生能源法》的最初立法与后期修改来看，我国立法行为始终未能突破几个传统立法观念的束缚，如立法的综合性、原则性、指导性等等，另外也反映了整个立法过程中矛盾与利益的博弈与妥协。但有一点是明确的，就是没有强有力的立法总量目标的“ 目标” ，势必会被最终的效果大大的打个折扣。在这方面，我们是有教训的，“ 九五” 期间，原电力部就曾经提出到2000 年我国风电装机达到100 万千瓦的目标，但以上目标因没有立法的强制性而最终没有实现。“ 报喜不报忧” 是不能解决问题的。目前，世界上许多国家已通过可再生能源立法，提出了自己的强制性可再生能源目标政策，如2004 年德国在其制定的《关于重新调整电力领域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促进提高可再生能源在电力供应中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少达到20%”。“ 目前，全球已有60 多个国家制定了相关的法律、法规或行动计划，通过立法的强制性手段保障可再生能源战略目标的实现” ［3］。
可再生能源发展规划与发展目标是可再生能源总量目标的具体化，具体指导可再生能源的开发利用，为可再生能源总量目标的实现提供保障。许多国家都提出了较高的可再生能源发展战略目标，如丹麦，2012 年年初公布了自己国家的《2050 年能源发展战略》，提出“ 到2050 年将完全摆脱对化石能源依赖的战略目标，其中2020 年化石燃料消耗将比2009 年降低33%，一次能源消费量比2006 年降低4%，可再生能源在终端能源消费中的比重超过30%，交通领域可再生能源消费比重达到10%”②。当然，基于我国目前的实际情况，制定如丹麦的战略目标是严重的不切合实际。但是我们也必须看到，由于发展目标制定偏低，实践中已严重阻碍可再生能源的发展，就风电发展而言，我国风电普及速度全世界第一，已成为全球风电行业发展的领头羊，然而正是由于国家风电发展目标偏低，导致电网建设不足，难以满足我国风电发展的速度，客观上又抑制了风电的发展。当前，我国可再生能源“ 十二五” 规划尚未正式公布，笔者建议，根据我国可再生能源开发利用技术水平和市场规模，适当调整并提高我国可再生能源发展的规划与发展目标。
2 可再生能源全额保障性收购问题。
2. 1 问题所在： 并网技术标准缺乏。
《可再生能源法》第十四条第三款规定： “ 电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全”。此款规定了可再生能源并网发电项目必须符合并网技术标准，在保障电网安全的前提下，与电网企业签订并网协议，只在达到上述条件的，电网企业才会全额收购可再生能源发电项目的上网电量。在这些条件中，最为关键的就是并网技术标准的问题。
当然，对于并网发电项目提出技术标准是保障电网安全的需要，可再生能源发电企业不应有例外，并且并网技术标准应当是强制性的国家标准，才能确保上网的可再生能源电力不会对电网构成威胁，以保障电网的安全，但是我国却没有这方面的国家强制性技术标准。以风电为例，2001 年前曾经就运行、检修、安全规程等制定过相关的技术标准，但其内容已远远不能适应当前风电大规模的开发需要，这意味着之前的这一技术标准已经过期。当下，关于风电的各项技术标准还没有形成完整的体系，很多关键性零部件的标准也还没有。这已经严重影响了可再生能源的发展空间，随之也影响了整个能源的供给。2011 年夏天，电荒问题再次引起关注，但实际上西部风能却未能“ 施展拳脚” ，没有强制性的并网技术性标准使得风能未能发挥其应有的利用率，也在客观上阻碍了风电行为的发展动力。
2. 2 解决对策。
“ 全额收购主要是在电网覆盖范围内，发电企业与电网企业履行并网协议来解决［4］。” 法律中规定全额收购的是“ 符合并网技术标准” 的电力，由于并网技术标准的缺乏，电网企业可以理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生能源电力，而可再生能源发电企业则无抗辩的理由，这就导致全额保障性收购制度难以落实。“ 国外风电发达国家都制定了严格的并网导则且强制执行。并网导则明确规定了风电场应具备的有功/无功功率调节能力、低电压穿越能力等性能指标。德国针对大规模风电并网制定了一系列的技术标准和规范，其要求高于国际电工委员会（ iec） 的标准，对各种并网技术指标做出了明确规定，并通过可再生能源法等法律法规保障执行” ①。
没有并网的技术性标准并不意味着我国现在没有制定标准的能力。笔者建议，由政府相关部门牵头，电网企业、发电企业、发电设备制造商等多方共同参与，尽快制定并网技术标准。标准的制定既要参照国际标准，也要考虑我国可再生能源产业现状，制定出符合我国可再生能源发展的国家强制性标准，同时，尽快出台全额保障性收购可再生能源的实施细则，以保障电力系统的安全性与整体经济性，为可再生能源的发展拓展空间。当然，还需要考虑的一个因素是，“ 随着我国电力市场化改革的不断深入，售电侧将逐步开放，电网企业全额收购义务的履行将面临经济上的挑战［5］”。
3 可再生能源分类电价制度与费用补偿制度问题。
3. 1 问题所在： 立法前瞻性不足。
为了给可再生能源的发展提供更为有力的制度支撑，我国《可再生能源法》确立了分类电价制度与费用补偿制度。其中分类电价制度规定在了《可再生能源法》第十九条，根据这一法律条文，价格主管部门有权按照可再生能源类型和地区分别确定上网电价，根据制定的不同技术种类和不同地区可再生能源发电上网电价水平，确定价格的适用期限，调整办法等。目前我国适用的是国家发展和改革委员会于2006年1 月公布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，办法中规定了政府定价和政府指导价两种形式，并对各类可再生能源发电（ 风力发电、太阳能发电、生物质发电、地热能发电和海洋能发电等） 的定价机制都做了具体的规定。随后2009 年国家发展和改革委员会又下发了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，对风电价格管理做了进一步的规定。2011 年12 月，国家发展和改革委员会又通过发改价格（ 2011） 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 号提高了向除居民生活和农业生产以外的其他用电征收可再生能源电价附加标准。而费用补偿制度的立法内容则包括了三个方面： 一是电价附加，电网企业依照上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿； 二是计入电网成本，规定在《可再生能源法》
第21 条； 三是可再生能源发展基金，即如果电网企业不能通过销售电价回收的费用可以申请基金补助。
立法上设置以上两项制度的初衷，不外是考虑可再生能源的自身特点。在我国，可再生能源资源地理分布不均，加之受技术和成本的制约，可再生能源的竞争力较低，尚处于弱势状态，在短时期内无法与传统的能源相抗衡，因此短时期内采用这种“ 一边倒式” 的利益趋向是有道理的。但从长远来看，未对此两项制度做弹性规定，则反映了立法的前瞻性不足。首先来分析分类电价制度，该制度强调政府对市场的干预，作为一种强制性措施，由政府制定可再生能源的价格，短期来看此种制度可以保证可再生能源的发展，但是长期来看这种制度破坏了市场竞争规律，扰乱了能源市场的公平竞争，因此分类电价制度只能作为可再生能源发展初期的临时性促进手段。“ 分类电价制度强调可再生能源项目本身的利润，在中国发电集团较为强势的情况下，会弱化企业提高科技水平、降低成本和竞争的意识，长远来看不符合电力体制深入改革引入竞争的目标，而且采用分类电价制度，政府需要准确估算项目的核算成本”［6］。就费用补偿制度而言，由电网企业全额收购符合要求的可再生能源的电量，而后电网企业又有费用补偿这一稳定的来源，这样会使可再生能源产业失去提高技术、改善管理、降低成本的动力。另外，立法前瞻性不足还体现在我国《可再生能源法》中的费用补偿制度仅仅针对电网企业，没有充分考虑到我国电力市场将不断开放，可再生能源发电企业会直接与大用户以及独立的售电企业进行交易的问题。
3. 2 解 决对策。
立法应当具有一定的前瞻性，否则随着时间的推移、经济的快速发展，法律制度很容易导致“ 朝令夕改” ，立法的稳定性受到冲击。实际上，此次《可再生能源法》的修改仅距该法出台四年，除了显示我国发展可再生能源的迫切心情，立法时某些制度的前瞻性不足则是被迫修改的主要原因。
笔者建议，对我国《可再生能源法》中的分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法，即结合我国可再生能源总量目标立法形式的明确，以总量目标的时间点或可再生能源发电量占全部发电量的不同比例为分界点，在不同的可再生能源发展阶段分别设计分类电价制度与费用补偿制度的不同内容，扶持可再生能源产业的快速发展与壮大，直至可再生能源的竞争力能够与传统能源相抗衡时，再依可再生能源的不同种类、逐步取消分类电价制度与费用补偿制度。以上的这一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜过细，具体的可操作性内容与程序应当体现在各级别的可再生能源发展规划与发展目标中。
4 结论与讨论。
为了共建一个绿色且可持续发展的人类未来，我国必将为发展可再生能源做出自己的努力，因为可再生能源法律制度的完善可以为可再生能源的开发利用提供强有力的制度支撑。对于可再生能源的总量目标制度应以立法形式予以明确，并制定具有长远目标的发展规划与发展目标，尽快出台并网技术标准，促进可再生能源的全额保障性收购制度的落实，考虑立法的前瞻性问题，对分类电价制度与费用补偿制度进行“ 阶梯式” 立法。“ 近几年来，我国的能源消耗非常巨大，每创造1 美元所消耗的能源，是美国的4. 3 倍，德国和法国的7. 7 倍，日本的11. 5 倍”［7］我国要实现可持续发展，作为能源支持重要组成部分的可再生能源的发展是不可或缺的，毕竟可再生能源的发展无论是对于中国、还是对于世界都有着举足轻重的战略意义。
参考文献。
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关键词：城市污水；再生利用；水资源；可持续
中图分类号：P33 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)24-0272-02
1 城市污水再生利用现状
十一五期间，在科技部的支持下，城市污水再生利用政策、标准、技术研究与示范课题列入国家十一五科技攻关计划，目前建设部正在组织相关研究与示范工作。与此同时，城市污水再生利用相关技术标准规范不断完善。2002年以来，国家陆续颁布了《城市污水再生利用分类标准》、《城市污水再生利用城市杂用水水质标准》、《污水再生利用工程设计规范》、《建筑中水设计规范》等技术标准，规范了污水再生利用设计工作，也为城市污水再生利用工程设计提供了依据。目前，我国城市污水再生利用工作已经启动，国家和地方都开展了相关的科学研究和工程实践。一些城市和地区正在全面规划和实施污水再生利用工程，有的已经取得较好成效。例如北京、天津、大连、青岛等地积极开展城市污水再生利用，在制定地方污水再生利用规划和管理措施，发展再生水用户等方面积累了较好的经验，为下一步工作奠定了坚实的基础。
北京市目前城市污水再生利用率为30％，2008年达到50％。在2008年前北京将新建再生水厂9座，敷设再生水管线400 KM，新增再生水处理能力40万M3／d。届时，清河、北苑、肖家河、北小河等再生水厂分别向北郊地区、西北郊地区、清河集团、望京地区提供再生水，并为清河、北小河提供景观用水；酒仙桥、东坝再生水厂分别向东北郊地区、酒仙桥地区、东坝集团提供再生水，为坝河、亮马河、水礁湖等城市河湖提供景观用水等等。在再生水厂建设的同时，配套建设再生水管网。
国内外的实践表明，城市污水再生利用是提高水资源综合利用率，缓解水资源短缺矛盾，减轻水体污染的有效途径之一。城市污水经过深度处理后，可替代优质水，用于农业灌溉、工业生产、城市景观、市政绿化、生活杂用、地下水回灌和补充地表水等。应用先进的膜技术，可生产达到饮用水标准的再生水。澳大利亚、新加坡在这方面开展了大规模的生产应用，将优质再生水用作电路板加工过程中的超纯水，工业生产中的工艺用水和空调冷却水，也在尝试将部分再生水送人水库，对原水水源进行补充，有效地解决了缺水问题。
必须充分认识到，污水再生利用作为城市补充水源，是缓解城市水资源短缺，保障供水安全的重要措施。在解决城市缺水问题时，应当首先立足于本地自有水源，最大限度地实现水的再生利用，籍此增加可用水量，提高城市供水的可靠性。尽可能的降低对外部水源的依赖程度，减少或避免远距离调水对生态环境可能产生的不利影响。远距离调水除了经济成本外，还存在潜在的生态影响和工程控制成本问题。各地在制定城镇节约用水发展规划中，应该充分重视污水再生利用这一有效途径，将再生水作为水资源的组成部分，直接纳入城镇用水供需平衡中，实行综合管理。
2 污水再生利用存在的问题
总的来说，目前各地污水再生利用尚处在起步阶段，规模小，利用范围窄。我国城市污水再生利用日益受到重视，但总体进展缓慢，存在问题较多，主要是：
(1)污水处理率低，管网不配套，污水再生利用缺乏必要的条件。近年来，虽然我国城市污水处理设施建设的速度加快，但仍然滞后于城市发展的需要。截止到2007年底，我国已经建成537座污水处理厂，但污水处理率仅为40％左右，污水再生利用率更低。特别是一些污水再生利用设施建成后，由于难以落实配套管网的建设资金，造成设施闲置，而难以发挥投资效益。污水处理厂出水未经有效利用而排入水体，既浪费了水资源，又对水环境构成潜在的污染威胁，这种状况与我国水资源短缺的严峻形势极不相称。
(2)水价形成机制不合理，污水再生利用缺乏必要的市场环境。目前的水价调整是以补偿供水运营成本，减少财政补贴为目的，没有体现水作为稀缺资源的价值。水价形成没有充分起到对水资源供需关系的调控作用，城市供水水价、污水处理及再生利用收费之间尚未形成合理的比价关系，尚未形成有效的污水再生利用激励机制。污水处理收费标准不高收费率低，不足以补偿污水处理设施的投资和运营成本，更谈不上落实污水再生利用设施的建设和运营资金。
(3)对水资源的忧患意识和再生利用认识不足，污水再生利用缺乏相应的鼓励和扶持政策。目前有些地区没有把节水和污水再生利用工作摆在重在的位置，特别是一些水资源目前比较丰富的地区，没有充分重视节水问题。缺水的城市和地区需要节水，水资源相对丰富的城市和地区同样需要节水，也要重视水资源的可持续利用问题。现在很多城市在解决缺水问题时，往往采用开发新水源、跨流域调水和开采地下水等传统的方式，对污水再生利用作为城市补充水源的重要性认识不足。由于缺乏促进污水再生利用和政策措施，结果一方面城市用水紧张，另一方面本可以使用再生水和园林绿化、市政环卫、生态景观等却在大量使用十分紧缺的优质水源，出现了非常不合理的现象。
(4)要严格再生水水质管理，运行单位对正常运行的再生水设施需定期化验再生水水质，确保安全用水。改变再生水供水管网结构，提高其可靠性和安全性。再生水生产系统在设计上需要进一步提高其灵活性，配水系统要便于实现分质供水，以降低成本。城市污水再生利用事业的发展必须紧密依靠科技进步，要有高新技术的保证和支持。必须重视和加强新工艺、新流程、新技术和新设备的研究、开发和推广应用。
(5)宣传力度不足，公众的污水资源化意识有待加强。受传统观念影响，加之对污水再生利用的宣传不够，公众对再生水的认识和接受程度还比较低，一定程度上影响了污水的再生利用工作的推进。
3 推动城市污水再生利用进程的任务和措施
(1)统筹规划，协调发展，合理配置水资源。在制定城市水资源发展规划时，一定要明确污水再生利用是城市水资源综合管理的重要组成部分，污水处理和再生水设施建设是供水能力建设的有机组成。要根据城市可用水源的特点和具体需要优化配置各类水资源，统筹安排城市水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及再生利用设施的规划、建设与管理。
发展污水再生利用，当务之急是加快城市污水处理设施建设的步伐，加快污水收集管网能力，为污水资源化人为创造必要的条件。规划建设污水处理设施时，要以实现污水综合利用为目标，同步规划和建设污水再生利用设施。合理确定污水处理厂的规划布局、处理规模和工艺方案，促进污水处理和资源化利用和协同发展。令人担忧的是，许多城市污水处理厂普遍建在城市水域的下游，没有考虑日
后再生利用的发展需要，这个问题非常严重。许多大型城市的污水处理厂的规模很大，污水收集管网很长，造成长距离输送，而处理后果的再生水需要重新敷设管网送至利用地，造成处理成本增加。所以应重新调整污水处理设施的布局规划。只要确保规划合理，就会确保污水处理和再生利用有机结合，将成本控制在最低限度，发挥规模效应。随着水价的改革和相关政策的出台，污水资源化将成为实现水资源可持续利用的必然选择，为减少不必要的人为障碍，污水再生利用应尽早考虑，统筹规划。
(2)积极吸引多元化投资主体，充分利用价格杠杆，促进污水再生利用。在城市污水和资源化的管理方面，政府有指导的义务和职能。但城市污水再生利用工作，单靠政府行为，没有市场推动，必然动力不足；单靠市场推动，没有政府引导，也必然难见成效。因此有必要充分考虑城市污水再生利用工作的特点。既要靠市场推动，也要加强政府行为。今后城市污水和再生利用工程项目的建设，应积极探索符合社会主义市场经济规律的投融资方式和运营管理模式，鼓励并引导各类社会资金和境外资金参与城市污水处理和再生利用设施和建设，有必要通过政策引导、法律约束，促进污水处理及资源的市场化，把行业利润推向市场，形成健康市场化运行机制。
推进城市污水处理和再生利用产业化，实现污水处理和再生利用设施建设和运营管理的良性循环，就要加大水价改革力度，建立符合社会主义市场经济发展要求的水价形成机制，尽快完善污水处理收费制度。要充分发挥水价杠杆的需求调节、水资源配置和节水、污水再生方面的作用，促进节水和污水再生利用。
要研究制定有关政策措施，充分利用行政和经济手段，引导用水单位积极利用再生水资源，扩大再生水的应用范围，特别是市政、绿化、环卫和工业用水等方面要率先推荐使用再生水。
(3)采用适宜的技术和工艺，推广使用符合标准的再生水。实施污水资源化，将城市污水处理的战略目标由传统意义上的污水处理、达标排放转变为以提高水的综合利用率为核心的水的循环再用，相应地要调整污水处理技术路线。目前建设部正在组织研究制定污水再生利用的技术政策，鼓励开展各种形式的国际合作与交流，尽快提高我国城市污水处理和再生利用的工艺技术水平。
我国地域广阔，各地自然、资源和经济条件不一样，要因地制宜地选择再生水利用方案，优先选择水质要求低的再生水使用途径，尽量缩短输水距离，降低再生水利用成本。积极开发适应当地条件、经济合理、技术可行的工艺。需要强调的是，在大力推广污水再生利用的同时，要特别注重加强水质监测和设施维护，建立应急预案，保障供水安全。
人口增长压力、资源短缺、环境与生态危机等一系列世界性难题,对人类未来发展提出了严峻挑战。1979 年日内瓦世界气候大会后,相继出台《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》;1987 年,以挪威前首相布伦特兰夫人为首的 WCED 成员向联合国大会提交了《我们共同的未来》,正式提出“可持续发展”的概念和模式;1992 年,WCED 在里约热内卢通过了 《21 世纪议程》 重要文件;2009 年,UNFCCC 在哥本哈根通过《哥本哈根协议》等。这些协议、文件都是关于应对能源消耗和气候变暖的各项对策。目前我国的 GDP 总量占世界的 10%左右,消耗却占世界能源消耗的近 20%,全球碳排放总量在 1971 到 2007年 37 年间增长了 38%,而我国的碳排放总量增长172.6%,二氧化碳排放量为全球第一。能源消耗的三大板块分别是工业、交通、建筑,世界平均能源消耗结构中工业占 37.7%,交通为 29.5%,建筑为 32.9%,而我国建筑能耗占 26%,交通能耗为 10%,工业占 60%-70%。目前我国正处于城镇化快速发展时期,必然增大建筑规模,因此及时提出和推广生态建筑,学习欧盟先进国家的经验做法,对应对全球气候变化,负起大国责任,提高产品出口和对外投资竞争力,具有重要的现实意义。
2生态建筑的概念及内涵。
全国科学技术名词审定委员会审定的生态建筑定义为“基于生态学原理规划、建设和管理的群体和单体建筑及其周边的环境体系。其设计、建造、维护与管理必须以强化内外生态服务功能为宗旨,达到经济、自然和人文三大生态目标,实现生态健康的净化、绿化、美化、活化、文化五化需求。”按此定义,我们可以这样理解,生态建筑是设计和实现减少对环境和人类健康影响的建筑,表现在减少能耗,减少水耗和防治雨水流失,使用创新技术和循环材料,使用可再生能源。体现了三个原则:其一是生态循环原则,将建筑学与生态学结合起来,在建筑设计和施工过程中尽量从气候、地形、形体、尺寸、朝向、功能等方面综合考虑,符合当地生态基本要求,使建筑和生态环境相互匹配的生态循环;其二是健康原则,现在许多建筑材料都或多或少含有一定的化学有害物质,这些物质会污染环境,影响人类健康,因此生态建筑要少用甚至不用污染性的、放射性的材料,是以人类健康为出发点的建筑;其三是节约和可持续发展原则,生态建筑尽量使用低品质能源和可再生能源,遵循物质循环和能量守恒定律,符合可持续发展要求。
在生态建筑理念和推广方面,欧盟走在了世界前列,并衍生出了一系列相关概念。其中被动式房屋(passivehouse),是最高能效的代表,这种房屋在没有传统制热和制冷系统的情况下,能够保持室内气温舒适,可再生能源能够充分满足其极低的能源消耗,其标准需要同时满足热需求小于 15kwh(/m2year),采暖、热水和电的使用小于 120kwh/(m2year)。近零能耗建筑(nearly zero energy building),是指年能源使用(初级能源)接近于零的建筑。净零能耗建筑(net zero energy building)是指年能源输入和输出大体相当的建筑。欧盟对近零能耗建筑和净零能耗建筑的实现路线图都作出了明确规定。
3欧盟生态建筑立法与实践。
欧盟只生产其所需能源的 48%,更多能源供给需要进口。欧盟最终能源消费的近 40%用于住宅、公共和私人办公室、商场和其他建筑。欧盟平均家庭能源消费分布:做饭 4%,水加热 14%,照明和其他电器使用 15%,采暖67%。因此,为提高能源安全和使用效率、减少温室气体排放,欧盟提出到 2020 年 3 个 20%的环境能源目标:20%的温室气体减排;20%的能效提高;20%的可再生能源比重提高。欧盟非常注重生态建筑的发展,把推广生态建筑作为节能减排的主要手段和路径,其在环境与生态建筑立法和实践方面积累了丰富经验。
3.1欧盟的生态建筑立法。
欧盟环境法的立法基础是 1993、2002 年的环境行动计划(Ⅴ和Ⅵ)和 2001、2006 年的欧盟可持续发展战略。其中,TFEU(欧盟环境条约)191 是欧盟环境政策和法律的立法基础;TFEU192 是决策程序;TFEU193 是成员国的保障条款。最近的 2010/31EC 指令和 2012/27 欧盟指令对生态建筑作出了明确和详细的规定。
3.1.1 2010/31 EC指令。
该指令明确规定新建筑、既有建筑的革新(革新成本高于建筑总价值的 25%或革新面积超过建筑物总面积的 25%)必须符合生态建筑的要求,必须安装、升级和替换技术建筑体系(即制热、制冷、光伏、热水、照明等技术装备)。具体要求:成员国必须履行该指令;建筑能效统一计算方法;定期检测采暖和制冷设备的运转;必须建立建筑物能效的认证体系;成员国必须起草提高零排放建筑的数量。以下特例建筑可给予放宽:官方保护的具有建筑历史特征的;用于宗教活动信仰的;使用时间在 2 年以内的临时建筑;使用面积低于 50 平方米的;每年使用少于 4 个月的住宅。
其中,对建筑能效的计算和设备定期检查作出了明确规定。建筑能效的计算要求包括:(1)计算时必须考虑全年消费的能源能够满足建筑物的相关需求;(2)能够反映制冷、制热和家庭热水的需求;(3)建筑特征需要反映如下因素:绝缘或隔热的材料;保温能力(储存和调节内部温度的能力);被动制热;安装制冷制热供应热水的设备;建筑物的设计、位置、方向;自然采光;太阳能条件;可再生能源发电。定期检查的相关要求:(1)需要有资质的人员定期检查;(2)每次检查后都需要出具检查报告;(3)对资质人员需要专家评价。
3.1.2 2012/27欧盟指令。
该指令于 2012 年 10 月 25 日通过,暂时还未生效,2014 年 6 月 5 日将修订现行能效立法。主要内容包括:
(1)每个成员国提交给欧盟委员会一个本国能效目标;(2)截至 2014 年,每个成员国需要建立一个调动用于住宅、商业建筑革新投资的长期战略,并成为国家能效
行动计划的一部分;(3)截至 2014 年,成员国中央政府必须每年革新自己拥有或者占用建筑的制冷、制热设备的 3%;(4)成员国中央政府必须购买高能效产品;(5)成员国必须保证提供测量精确的仪表。 3.1.3 欧盟建筑能效认证系统。
欧盟建筑能效认证系统规定:所有新建筑和出租、出售的已有建筑都需要能效认证;认证时必须说明能效的计算方法;认证必须有国家授权的、有能力的、独立的认证员出具;认证的有效期为 10 年,认证时须标注能效等级(从 A 到 G);认证需要提供给房主或租户;能效的评价专家和认证员要定期培训;房屋的销售广告中必须含有能效信息。该认证系统还对公共机构提出了特殊要求:公众经常光顾的超过 500 平方米的公共建筑需要出示认证,这些认证需要出示在公众可视的地方;公共机构应该起到示范作用确保能效产品、材料和评价用于公共建筑;公共机构应尽最大可能使业主和租户知晓提高建筑能效的方法和操作、能效认证的目标和目的。
3.2欧盟近零建筑的路线图和实现路径。
欧盟规定成员国截至 2018 年 12 月 31 日,公共部门拥有的或者占用的新建筑必须是近零建筑;截至 2020 年12 月 31 日,所有的新建筑必须是近零建筑。其实现路径包括:(1)成员国必须建立清晰的、严格的能源目标,并将这些信息传达给项目组的所有成员(包括建筑的所有者、开发商、建筑师、甚至包括建筑的使用者)。(2)成员国必须充分认识当地的气候条件,抓住节能机会。以往的建筑主要考虑到其舒适性适用于当地的极冷或极热条件,很少考虑在极值之间的节省机会,现在要通盘考虑全年的能源需求。(3)成员国必须减少能源负担和能源使用,要具备建筑使用能源的详细知识以及能源之间的选择,考虑建筑的朝向、几何形状、大小、屋顶、墙壁、窗户等对整个建筑能源使用的影响。(4)充分使用自然能源资源,如太阳能、风能、生物燃料。
3.3欧盟指定区域发展计划必须考虑的问题。
欧盟规定成员国在做出区域发展规划时必须要考虑如下问题:(1)维持和提高生物多样性、地形特征,保护建筑和文化遗产;(2)水资源的可持续使用,减轻干旱和洪涝灾害的影响,保护水资源环境;(3)促进可持续发展的废物管理;(4)创造自然资源可持续利用的可持续社区;(5)限制和减少温室气体排放;(6)鼓励住宅使用可再生能源、提高能效;(7)限制、减少污染物排放,提高生活质量;(8)确保更为一致、更有效的决策制订,促进经济、社会、环境同步发展;(9)应对住房短缺,提供充足的住宅、吉普赛旅行者安置点;(10)提供好的设计、安全清洁环境和好的服务质量;(11)提供可持续的、可供选择的小汽车使用,通过绿地的使用降低交通污染,提供到达室外娱乐场所、绿地的非机动车道路。
3.4意大利生态建筑立法与实践。
3.4.1 意大利的生态建筑节能潜力。
据意大利权威机构测算,意大利家庭在热水、采暖等方面有效的技术投入可以节省家庭支出:安装天然气锅炉(4* 效率的)年可节省 105 欧元;安装 5 平方米的太阳能板(用于提供热水) 年可节省 109-149欧元;取代锅炉的室外地热泵年可节省83-272 欧元。1950-1970 年期间的居民住宅消耗为 160kwh/sq. meter,而新住宅平均消耗 75 kwh/sq. meter,详见表 1。
3.4.2 意大利生态建筑的立法框架。
意大利的生态建筑立法框架由四部分组成:(1)强制能源标准(总统法令 2009(59),修订于 2011(28));(2)能源评价(部令 2009.6(26));(3)惩罚机制(法令 2005(192),修订于 2006(311));(4)税收减免(既有建筑的革新,多条部令)。
强制能源标准规定在新建筑或既有建筑的革新中强制使用可再生能源的计划:(1)50%的热水消费或者是热水+制冷+采暖的范围 20%-50%是由可再生能源提供的;(2)2012 年每 80 平米 1 度电,2014-2016 年每 65 平米 1度电,到 2017 年每 50 平米 1 度电,是由可再生能源提供的;(3)公共建筑在上述要求基础上提高 10%;(4)如果技术上不可行,必须在技术报告中解释原因,否则不予发放建筑许可证。
违反上述标准实施如下惩罚措施:建筑商罚款 5000-30000 欧元;认证机构罚款所收认证费的 30%-70%;业主或租户罚款 500-3000 欧元;监察部门的技术员罚款1000-6000 欧元。免责条款,发证机关没按要求发放真实有效认证的。
按照强制能源标准执行的建筑商或业主,成本投入可享受税收优惠:对既有建筑的革新(达到生态建筑标准的)投入可享受 55%的税收优惠;既有建筑的能源革新投入最高可享受税收减免 10 万欧元;墙壁、屋顶、窗户最高减免 6 万欧元;安装太阳能板最高减免 6 万欧元;用冷凝炉、高效热泵替换旧的加热系统最高减免 3 万欧元。
4欧盟推广生态建筑对我国的启示。
可持续发展理念已经贯穿到欧盟成员国环境政策、法律的制订与实施全过程,贯穿到建筑的设计、建造、使用、维护等全过程,从理念到行动已经走在了世界前列,其理念、原则、政策与实践对我国推广生态建筑具有重要的启示和借鉴意义。
4.1政府要尽快出台生态建筑强制标准。
欧盟成员国根据本国具体情况分别出台了各国的生态建筑强制标准,并据此标准给出相应具体的奖惩标准。一方面鼓励积极推广生态建筑,同时对于不达标准的建筑相关责任人进行严厉处罚。我国的生态建筑标准的缺失或者说不完善,使得建筑师不知道材料是否低碳,环保产品是否达标等等,因此,生态建筑的推广也就成了空中楼阁。政府要起到强制性和引领作用,首先出台生态建筑的强制标准;第二要制订奖惩的具体措施;第三要加强宣传,使得消费者认知和认可生态建筑。
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4.2政策、法规要体现分区域分类指导原则。
欧盟环境立法程序严谨,监督、处罚措施严厉。除强制性指令外,欧盟出台环境指导性指令采取制订最低标准、分区域分阶段实施的方式,要求各成员国依据本国的实际情况提出最后的实施期限,体现了“分区域分类指导”
的原则。相比之下,我国地区的差异性、发展的不均衡性较欧盟国家更为复杂,但相关的环境法律法规和标准多采用“一刀切”的方式,且与发达国家相比,我国的相关政策法规相对较严格、严厉,与社会经济、技术发展的实际水平不相符合,造成部分地区环境违法现象频发,环
境执法压力大,法律的威严得不到保障。因此,欧盟的法律法规的立法程序和实施模式值得我国学习借鉴。 4.3能源环境立法要提高针对性、灵活性和可操作性。
欧盟的能源环境立法规定得比较具体和详细,尤其是意大利,在一些约束性目标、期限设定以及技术标准上力求精确,给市场传达明确的预期。而我国的现行能源环境立法多是原则性和抽象性的规定,为法律的实施造成很大障碍。意大利的能源立法虽然体系不完善,但是灵活性和可操作性强,立法者可随时针对某一特定问题进行立法,而不需要修改特定法律的形式,体现了与时俱进和适应现代能源环境变化频发的特点。如意大利在 2013 年将取消对于太阳能等技术成熟的可再生能源的政府补贴,加大对技术不成熟的风能、地热等可再生能源的补贴。因此,欧盟能源环境立法的灵活性和具体可操作性值得我国学习借鉴。
4.4国家对区域发展规划要有生态建筑推广的明确要求。
欧盟对成员国做出的区域发展规划有明确的要求,使得欧盟在推广生态建筑、降低温室气体排放等方面取得了巨大成就。我国城市出现的交通拥堵,雾霾天气日渐增多,城市不断遭遇水污染等问题,根结在于最初的区域发展规划存在问题,因此国家应该尽快出台更为详细的区域发展规划要求。随着城市化的推进,生态建筑的推广成为一个社会必须的和发展机遇,区域发展规划中必须对生态建筑的推广作出明确要求,以实现经济社会的可持续发展。
4.5政府在节能减排方面应发挥示范和表率作用。
欧盟和意大利的相关政策法规中首先约束、规定政府部门率先履行,并且履行的标准更高、更严格。如欧盟的近零能耗建筑路线图明确规定,到 2018 年 12 月 31日,成员国公共部门(权威)拥有的或者占用的新建筑必须是近零能耗建筑,其他新建筑到 2020 年 12 月 31日必须为近零能耗建筑,公共部门的执行期限比商业、民用建筑的截止期限提前两年。意大利生态建筑的立法框架中规定,公共建筑强制能源标准比一般建筑标准提高 10%。在我国,住建部仇保兴副部长曾提出公用建筑单位能耗比普通民用建筑能耗高出 5-10 倍,这种情况与欧盟成员国形成了鲜明对比,在公用建筑高能耗的情况下,强力要求民用建筑的节能减排难以服众,因此,从公共建筑抓起、从政府办公楼抓起,使其在节能减排方面起到示范和表率作用,对于推广生态建筑具有重要意义。
一、现有环境会计理论基础及其贡献
(一)环境资源价值理论
在环境资源价值理论形成之前，劳动价值理论一直占据主导地位，这种理论主张劳动创造价值，空气、水、天然森林等环境资源因其没有接纳人类劳动而不具有价值。资源无价、环境无价不但加速了对资源的索取，加剧了对生态环境的破坏，也导致环境资源无法纳入会计体系。正是由于环境资源价值理论的产生，从根本上改变了人们的认识。环境资源价值理论主张按环境的效用性和稀缺性确定其价值，变环境无价为环境有价。这就为具有遏制生态环境恶化的环境因素的会计计量奠定了价值基础。
(二)经济的外部性理论
经济的外部性是指某种物品或活动外溢到社会的、一定的成本或效益，而这些成本和效益却不能在决定该物品或活动的市场价值中得以反映。环境污染具有典型的外部经济性，它可使居民生活质量和社会发展基础受损。经济的外部性理论产生之前，环境污染的制造者一般不需(至少不完全需要)负担环境污染所引起的费用和负效益。经济的外部性理论认为企业成本核算不仅应确认其生产过程中的实际支出，也应确认其造成的外部成本避免了应由企业负担的成本转移于社会，也避免企业因少负担成本而获得了超额收益，最终造成整个社会的利益分配不公平。外部环境成本必须纳入企业核算体系的主张，为企业环境会计的确认范畴进行了更加完善的诠释。
(三）资源寿命周期理论
资源寿命周期主要是对地球资源从被人类采掘、提取开始，经过生产、加工、使用、回收以及废弃物处理等过程的系统描述。资源寿命周期理论产生之前，企业的会计核算往往截止于产品生产加工完毕。资源寿命周期理论认为会计的研究对象不应仅停留在企业生产经营的封闭区间，而应扩展到资源提取、产品生产、商品使用及回收再利用、废弃物处理等资源寿命周期的全过程。该理论突破了日常经营活动或业务活动中所表现出的资金周转，而将企业会计核算对象拓展到了企业生产经营活动所涉及的整个资源寿命周期。
(四）物质流转理论
物质流转理论主要阐述了物质流转各个环节、范围的影响变动程度的系统过程，揭示了自然界物质的运动规律131。物质流转理论产生之前，企业的会计核算一般视企业为独立的生命体将其与外界自然环境割裂。物质流转理论认为环境与企业是一个统一的生命体，会计核算应从环境资源在企业经营活动作用下的整个循环过程来看待成本耗费及补偿问题，不仅要考虑人类劳动消耗的补偿，还要充分考虑自然界各种物质资源的消耗与补偿，以完成环境资源的良性循环，实现环境系统在结构、功能上的动态平衡，保持物质流和能量流的正常循环。
(五）社会责任理论考虑经济责任，而无视其社会责任。社会责任理论认为企业不仅是经济组织，也是社会组织，企业在为所有者谋求利益的同时，还要兼顾职工、消费者、政府和社会的利益。明确了企业的社会属性，就要求企业履行环境保护方面的社会责任，要求企业正确核算生产经营活动带来的社会成本和社会效益，并将这些信息提供给信息使用者，使信息使用者正确评价企业环境责任的履行情况，从而促使企业在生产经营过程中减轻并消除环境污染，提高资源综合利用率，降低能耗，做到经济效益与生态效益并重。
(六)可持续发展理论
可持续发展的要义是既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展理论产生之前，企业的会计核算经常是只顾及当代人需要，而很少顾及甚至不顾及后代人需要14。可持续发展理论认为人们利用和改造自然，必须站在代际平衡的基础上，考虑其生产经营活动对环境的影响，并通过会计核算，计量、反映和控制相关的环境资源，突出为促进经济、社会和自然的可持续发展提供服务的会计目标。可持续发展理论强调了企业在发展中对环境的重视，革新了环境会计核算体系的理念。
二、现有环境会计理论基础的局限性
上述环境会计理论基础有效地解决了环境的价值、生产成本的完整性、物质流和能量流的正常循环、企业社会角色定位和环境的可持续性等问题，为环境会计的发展提供了理论支撑。但是，随着人类社会的进步，在构建和谐社会的新时代背景下，这些理论开始表现出一定的局限性：
第一，现有理论基础的核心是补偿，包括物质补偿和价值补偿，这种补偿以企业生产经营活动产生的环境成本为上限。若企业环境会计核算以这些理论作为基础，则只能维持环境的简单再生产，无法实现环境的扩大再生产;只能维持目前人与自然的不和谐状态，保证不继续恶化人与自然的关系，但也就无法实现人与自然的关系由不和谐向和谐的方向转变,而这并不符合构建和谐社会的目标。
第二，现有理论基础强调的是物质，即强调优化企业生产所需要的物质因素，缺乏人文关怀，对人文因素考虑很少。换而言之，就是未全面考虑生产者本身的需求，因而无法满足人类全面发展的需要，无法实现人类在人与自然的关系中得到真正的自由和解放。
第三，现有理论基础的前提是人与自然的必然是不全面的。事实上，人类的发展未必要以破坏环境为代价，人类可以通过合理利用环境资源，获得人与自然共同发展的双赢。
第四，现有理论基础在一定程度上存在片面性，只能解决某一方面的环境问题，无法系统全面地解决环境会计面临的所有问题15。如环境资源价值理论只解决了环境资源的价值问题，经济的外部性理论只着眼于解决外部成本的内部化问题等。这些理论只考虑作为系统中某一方面的问题应如何解决，并没有将环境会计体系作为一个系统，从宏观的角度来考虑整个系统应当怎样整合、协同才能达到最优的发展。
总之，这些产生于工业文明时代的理论基础已不能适应发展的需要。在构建和谐社会的背景下，因其固有的局限性，难以为建立一整套适应构建和谐社会需要的环境会计理论体系提供理论支撑。
三、环境会计和谐理论
(一)构筑环境会计和谐理论基础的必然性
环境会计理论是根据时代和社会发展的需要，对环境会计的“实践概括”而成的“有系统的结论”。由于环境会计所面临的外部环境不断变化发展，有什么样的外部环境，就必然要求什么样的环境会计理论和实践。因此，环境会计理论的生命力，必然建立在与时俱进的发展之中。
根据国家环境保护部的《2007年中国环境状况公报》，当年化学需氧量排放量1383.3万t,SO2排放量2468.1万t,工业固体废物产生量175767万t;197条河流的407个断面中，W级和低于W级水质的断面比例为50.1%。地级及以上城市空气质量在三级和低于三级标准的占39.5%。农村面临环境污染和生态破坏的双重威胁，环境恶化和生态退化状况尚未得到根本遏制。
上述数据表明，我国的生态环境状况不容乐观。如果环境会计的理论基础继续停留在维持环境简单再生产、忽视人文关怀、不按和谐社会要求进行系统整合的状况下，根本无法满足当今环境改善和环境会计发展的需要。为此，必须树立能满足现在和今后较长时期实现环境的扩大再生产需要，与建立和谐社会一脉相承的环境会计理论基础。
(二)环境会计和谐理论的基本内涵
和谐社会理论强调人与人、人与社会、人与自然的和谐。和谐社会理论为构建和谐社会提供了理论支撑，更为构建新的环境会计理论体系提供了全新而坚实的理论基础。在和谐社会理论指导下，环境会计理论体系应该充分实现人与人'人与社会'人与自然三方面的和谐，真正做到以人为本促进人、社会、自然的全面发展。既要考虑资源的稀缺性、能量的正常流转和环境的承载力，从生产力角度对环境资源进行必要的补偿和调整，又要注意体现企业的社会责任，考量经济的外部性，从生产关系角度对个人、企业这些个体与社会整体之间的关系进行调整，使之趋于和谐，更要在现有理论的基础上进行整合和发展，坚持以人为本、科学发展，从生产力和生产关系两个层面，系统解决问题，促进全面和谐，实现全面发展。
要实现人与人、人与社会、人与自然三方面的和谐，仅实现环境的简单再生产是不够的，还要实现环境的扩大再生产，因为原地踏步不是和谐的本质，和谐是发展的和谐，是进步的和谐。所以，环境会计对环境的补偿不能简单地以耗费或损害为上限，而应以如何才能更好地促进人与人、人与社会、人与自然三方面的和谐为标准。这一标准往往高于为维持环境简单再生产进行补偿的标准，高出部分体现了企业作为社会的一份子，实现社会和谐发展的义务。此外，以和谐社会理论为支撑的环境会计，还要注意体现人文关怀，促使企业的经营决策和生产行为有助于维护和发展员工以及社会公众的环境权益，有助于整个社会建立更和谐的生产关系。
(三)环境会计和谐理论的计量模型
现有环境会计对环境成本计量的标准只要求简单补偿企业生产经营活动对资源环境的耗费或损害，只能维持环境的简单再生产，无法实现环境的扩大再生产。以和谐社会理论为支撑的新环境会计理论体系，对环境成本的计量要体现和谐性和发展性，成本确认计量标准要高于现有要求。为此，环境总成本应由环境补偿成本和环境发展成本构成，通过提取“环境补偿基金”（环境补偿基金=资源耗费+环境损害)，对即时的资源耗费和环境损害进行必要补偿，维持环境的简单再生产。在此基础上，通过提取“环境发展基金”达到“高于已发生的环境损害或者耗费的标准，实现整个环境的扩大再生产和企业职工环境权益的发展，保障人类与环境和谐相处，可持续地向更协调、更高的方向发展”的标准，实现促进和谐的环境扩大再生产；并借助“环境补偿基金”X“和谐发展系数”来实现其计量。这里的和谐发展系数是指为了实现环境的扩大再生产所需承担的责任和义务，与为实现环境的简单再生产需承担的补偿义务两者相比得出的系数，具体包括环境扩大再生产系数和职工环境权益发展系数，即：和谐发展系数=环境扩大再生产系数+职工环境权益发展
环境成本是环境会计中最基本的内容，根据以上论述，可以将符合和谐理论的环境成本计量模型概括如下：
环境成本二环境补偿基金十环境发展基金二环境补偿基金十环境补偿基金X和谐发展系数=环境补偿基金+(环境扩大再生产基金+职工环境权益发展基金)二环境补偿基金+环境补偿基金X(环境扩大再生产系数+职工环境权益发展系数)。
和谐发展系数应根据国民经济发展速度和在该经济发展速度下环境的承载能力加以确定。实践中，一是由国家有关权威部门根据不同类型的环境资源统一确定不同的环境扩大再生产系数，以税收的方式提取全社会环境扩大再生产的资金，由国家统筹进行环境的扩大再生产；二是由国家有关权威部门根据利用环境资源对职工和周边社区的环境权益影响程度不同，确定职工环境权益发展系数，由企业提取用于改善职工环境权益、促进员工身心健康、提升企业环境形象的专项基金。核算中，企业将依据这两个系数计算环境成本归入生产成本，从企业会计核算层面实现全社会环境的扩大再生产和企业职工环境权益保障要求。国家统一确定环境扩大再生产系数时，可遵循以下原则:利用可再生环境资源，环境扩大再生产系数可以定低一些;利用不可再生、但已有较好替代品的环境资源，环境扩大再生产系数可以定高一些;利用不可再生、尚无较好替代品的环境资源，环境扩大再生产系数要定得更高一些。国家统一确定职工环境权益发展系数时，对职工和周边社区的环境权益有较大损害的，职工环境权益发展系数确定得大些，反之亦然。
(四）企业生产经营决策理念
传统的企业生产经营决策往往是围绕边际生产成本展开的，决策中一般不顾及企业生产经营所产生的环境影响。环境会计和谐理论下企业生产经营决策理念则大为不同。它需要以和谐理论为前提，在区分生产成本、社会总成本、和谐发展成本的基础上，围绕边际和谐发展成本进行企业生产经营决策。
关键词：可再生能源；补贴；WTO；《ASCM》
近年来，全球化石能源市场波动异常，能源短缺，价格上涨，世界各国也越来越关注气候变化的问题。在此背景下，可再生能源由于其清洁、污染低、可再生等特性越来越受到关注，各国也纷纷大力推进可再生能源的利用，我国在“十三五”规划中也列明了加大可再生能源的利用，以求在2020年和2030年可再生能源占一次能源消费比重的15%和20%。随之而来的可再生能源补贴问题也愈发引人注目。
一、可再生能源补贴正当性分析
（一）补贴的定义
在学理上，“补贴”迄今尚无统一的定义。不同学科对补贴的理解各有侧重。就法律层面上说，布莱克法律词典将“补贴”定义为：政府为了支持某一企业、事业、或者政府期望参与的某项改善或者其他被认为需要政府提供援助的目标而提供的资金，其目的大多是为公众谋利益。[1]关于补贴的法定解释，主要出自国际贸易法律规范中，根据《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures ，ASCM）第1条规定：“补贴”是指成员方的政府或者公共机构向某一企业或某一产业给予财政上的捐助或对其价格上或收入上的支持，结果直接或间接地增加了从其领土范围内输出某项产品或减少向其领土范围内输入某项产品，或者由此损害了其他成员方的合法利益的政府行为或措施。[2]据此可知构成补贴需要三个要件。1.必须存在财务资助或是GATT第16条列明的价格或收入支持，该支持由政府、公共机构或者两者委托的私人机构提供。2.必须存在财政资助而获得的利益，该利益可以体现为直接资金投入或间接的财、税收优惠。3.因此而得被给予了某种利益。
可见，补贴是国家用于发展其本国经济，为了实现某种目标而给予的财政支持，很多人认为补贴将会造成不平等的竞争，影响市场规律，使企业无法在竞争中优胜劣汰，从而影响整个社会的资源配置和发展，因此补贴也一直受到很多人的质疑。但是，“补贴”在当今世界各国各业也都大都存在，而且在某些行业已经成为一种惯例。对于补贴的保留和废除问题，我们应该保持一种态度：如果没有非常充分的理由，保持现有的惯例的是唯一的选择。因为惯例就意味着稳定和合理。即“诉诸既存之实物者，无须证成，只有改变者才需要证成”。所以，补贴之所以存在必有其正当性。[3]
（二）可再生能源补贴之正当性分析
1.国家责任原则与可再生能源补贴
国家是治理社会的统治工具，一方面要对其国民生存、发展、安全、健康负有保障责任，同时，又要保证在其管辖范围内或控制范围内的活动不影响、不损害其他国家或个人的利益，即国家责任。根据1992年签署的《环境与发展的里约热内卢宣言》规定：国家环境责任作为国家责任的一部分。我国《可再生能源法》也以“国家责任和社会支持相结合”作为可再生能源法的原则之一。[4]
我国是世界第一大能源消费国，煤炭大约占据了我国能源消费总量的65%左右，其带来了严重环境污染的同时，煤炭存储量的不断下跌也成为我国能源安全的一个重要问题。发展可再生能源，是解决我国目前严重的空气质量问题、环境问题和能源安全的重要途径。在国际社会，中国作为世界上负责任的大国，其应当承担一定的温室气体减排的国际义务（当前我国碳排放量位居世界第一，并且人均碳排放量同比超出世界平均水平的40%），加强可再生能源的发展利用则可以向世界各国表明我国在节能减排方面的坚决姿态。所以，无论从国内还是国际，发展可再生能源，降低化石能源消耗量，达到减排目标，都是为了我国和不损害别国的利益。而为了可再生能源产业的发展，政府使用财政资金对可再生能源领域的企业和个人进行财政上的补贴支持则有其一定的合理和正当之处。事实上，我国近十多年来一直在大力发展可再生能源，到目前为止，我国可再生能源规模位居世界首位。截止到2016年，全国水电装机发电为3.2亿千瓦，风电光伏并网装机发电分别为1.29亿千瓦和4538万千瓦，太阳能热利用面积达到4.0亿平方米，其应用规模、产量均居于世界首位，可再生能源发电总量达到1.38万亿千瓦时，大概占据全社会电力消费的25%。而且，2017年1月5日，国家根据《可再生能源法》的要求和“十三五能源规划”制定了《可再生能源发展“十三五”规划》（以下简称“《规划》”），在《规划》可以看到，在十三五期间，我国将投入约2.5万亿人民币资金用于发展可再生能源产业，力求完成到2020年和2030年非化石能源消费比例占一次性能源消费比重15%和20%的目标，从而改变我国目前的能源消费结构，扩大可再生能源利用比例，节能减排，保护环境。
国家责任原则为可再生能源补贴提供了国内法和国际法上的支撑，使其在法律上具有了正当性和可行性。同时，法律又通过其效力来保障政府对可再生能源补贴这一行为，当然，对于不合理的补贴国内法和国际法都会对其进行制裁。在国内法上，如果补贴触犯了法律禁止性规定，则可追究违法分子的法律责任。在国际法层面上，如果成员方违反了WTO禁止的得妨碍贸易自由化的补贴，则成员方可对其提出反补贴调查或者诉讼。当然，根据作为国际法基本原则之一的国家原则，国家在其国内所采取的的合理性的补贴措施，任何其他国家无权干涉。
2.幼稚产业保护理论与可再生能源补贴
在18世纪末，政治学家亚历山大・汉密尔顿提出了保护幼稚产业理论（Infant Industry Theory）。其核心热菔牵汗家的某项产业在发展初期，由于其属于新生产业，在国际上可能经不起竞争，如果可以对其采取适当、合理的保护措施，给予其一定的发展时间，以提高其竞争能力，在未来能够拥有相对的竞争优势，对其国家经济具有促进作用，对其可以进行适当的保护。而这种保护措施主要是关税和补贴。该“幼稚产业保护理论”对于论证我国可再生能源补贴合法性和正当性有着重要意义。[5]
能源产业对一个国家的经济和安全至关重要。目前我国虽然大力发展可再生能源用以解决日益紧张的能源供应环境、环境污染问题，并且已取得了一定的成就，但从世界范围来看，我国的可再生能源产业整体上相比欧美等发达国家在技术上还存在很大的差距。早在20世纪七八十年代，欧美等发达国家便开始对可再生能源进行开发利用，相比我国近十年来的发展而言，其产业发展成熟，产业链完备，技术水平高，竞争力强，具有相当大的市场优势。例如，我国虽然在风电设备制造、太阳能光伏等产业发展极为迅速，也取得了一定的发展成果和技术上的突破，但不争的事实是，我国可再生能源电力产业整体上技术含量不高，还处于整个产业链的装配环节，产品附加值和技术含量均不高，主要关键设备还是依赖进口，关键技术尚还是没有全面掌握。因此在国际可再生能源市场竞争中处于劣势地位。可能会有人指出，我国是太阳能光伏电池出口大国，以此来反驳我国可再生能源竞争力低的论断，但是，我国太阳能光伏电池主要核心零配件大部分需要依赖于欧美国家，自主研发能力较弱，而且整个产业链技术含量较低，并伴有较高的环境污染。
目前来看，我国可再生能源产业仍处于发展初期，虽然总量位居世界前列，但是在技术上仍然和发达国家有很大的差距，所以需要像幼稚产业那样对其采取相应的政策保护。而且，可再生能源对一个国家的经济、环境、能源安全有着重要意义，所以，我国对可再生能源进行补贴则有其正当性和合理性。
由于可再生能源产业有投资大，技术强、回报周期长等特点，很多企业难以有实力独自对其进行研究开发，并且会承受巨大的风险。在2011年，太阳能电池板制造商Solyndra宣告破产，其证明了可再生能源产业补贴的必要性。正如美国学者Cory所言，如果没有长效的投资支持，可再生能源项目将难以为继。
二、可再生能源补贴合法性分析
可再生能源也称清洁能源。根据《可再生能源法》第2条：本法所称可再生资源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。根据上述，可再生能源与传统能源相比具有可重新获得、污染较低的特征，各国也纷纷对可再生能源进行财政支持促进其发展。
（一）我国可再生能源合法性分析―从形式合法性角度
我国在风能领域主要是针对风力发电设备进行补贴，根据中央财政部2008年出台的《关于印发的通知》及其附件《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。根据《暂行办法》的规定，国家设立专项账户对风电设备进行财政支持，据于此，我国风电设备产业存在国家资助。该项补贴是为了引导企业研究和开发新型产品，主要对风力设备产业化研究性企业进行补助。接受补贴的企业之后享有了一定的利益。因此，其符《ASCM》中关于补贴的定义。
《暂行办法》中还规定，产业化资金主要用于企业新开发的并实现产业化的首50台兆瓦级风电机组以及配套的零部件，补助金额按照装机容量和规定的标准确定。该条规定将补贴对象做了一定的范围限制，因此具有补贴“专向性”的嫌疑。另外，《暂行办法》第4条更是明确规定：补贴只授予中资及中资控股企业。其明显的违反了WTO中的国民待遇原则，所以符合《ASCM》中所禁止的进口替代补贴的特征。另外。《暂行办法》第6条规定了申请产业化资金的风电设备制造企业的条件，其中包括“风电机组配套的叶片、齿轮箱、发电机由中资或中资控股的企业制造，鼓励采用中资或中资控股企业制造的变流器和轴承”以及“在国内完成风电机组生产、安装、调试、无故障运行240小时以上，并通过业主验收”。该条也明确的把补贴限定于中资或中资控股的企业，即属于禁止性a贴中的进口替代补贴。[6]
此外，从《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》可以看出，国家设立可再生能源建筑专项资金用以来促进可再生能源在建筑工程方面的应用，但严格来说，其中大部分属于《ASCM》意义上的补贴。此外，在“太阳能屋顶计划”、“金太阳示范工程”、“秸秆能源化利用”等中，国家做出的鼓励措施也很容易被定义为《ASCM》中的补贴。
（二） GATT第20条的适用性与否
《ASCM》将补贴分为三类，即禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。不可诉性补贴包括“研发补贴、落后地区发展补贴和帮助企业适应新环境规章而进行设备升级的补贴”，本来，对可再生能源的补贴可以尽可能的使其符合不可诉性补贴的要求，但其在1999年各成员方并未对其作出延长决定，所以该不可诉性补贴则成为了历史。除此之外，WTO对可再生能源也并无像“农产品”类似的特殊例外。那么GATT第20条的一般例外条款是否可以适用于可再生能源补贴呢？
由于《ASCM》并未明确是否可以援引WTO的一般例外，所以其能否适用在实践中存在巨大争议。但是由于可再生能源的特殊性，其在保护环境和能源安全方面有着巨大的积极意义，GATT第20条的一般例外中关于环境保护的为（b）和（g）两项。（b）项“necessary to protect human，animal or plant life or healthy”即“为保障人民，动植物的生命或健康所必须实施的措施”；（g）项“relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption”即“为保护可用尽资源有关的措施，如果该措施与限制国内生产或消费一同实施”。根据（b）项，只为了保障人民，动植物的生命或健康所必要措施为一般例外，虽然可再生能源能够对保障人民，动植物的生命或健康有一定的积极作用，但是称之为必要措施则稍显牵强。根据（g）项中为了保护可用尽资源实施的有关措施，该项看起来可以用于可再生能源补贴的一般例外，因为可再生能源的发展的目的之一就是避免化石能源的枯竭，但是该项的适用要求“该措施与限制国内生产或消费一同实施”以及相关判例，其（g）项主要是针对进出口限制的一般例外。很难理解为：一国政府为了石油等可用尽资源，一方面限制国内生产消费，一方面对可再生能源的发展进行补贴。所以，无论GATT第20条是否能够被援引适用，其在可再生能源补贴方面都难以给予一个充分的规则支撑。
三、完善我国可再生能源补贴制度之构想
（一）扩大新能源补贴主体的范围
目前，我国的新能源补贴主体只包括了两类：政府和一定范围的公共机构，而在世界贸易组织体制下，补贴的主体包括了政府授权的私营机构。目前，我国的国有银行正在朝着市场化道路发展，与其仅仅把我国国内的补贴主体限定为政府和公共机构，倒不如就和世界贸易组织接轨，把包括商业银行在内的私营机构纳入到补贴主体的范围。[7]一方面可以减少成为反补贴审查对象的几率，另一方面也可以扩大补贴渠道，为新能源产业的资本募集扩大渠道。所以，把私营机构纳入可再生能源补贴的主体之内是我国可再生能源立法的一个方向，其对我国可再生能源发展有着积极地作用。
（二）明确新能源补贴的类型
在立法上根据WTO对补贴类型的划分来进行分类，而不是根据补贴的授予主体来分类，应避免如进口替代补贴和出口实绩补贴等禁止性补贴，如上文在风电设备补贴中提到的把补贴的范围严格限制在中方及中方控股企业。同时灵活运用WTO中关于可诉性补的规定，如避免《SCM》协定第6条列举的严重损害情形，包括实质性损害和实质损害威胁。同时在补贴过程中尽量不要超过第6条中关于补贴比例的限制，把补贴控制在5%内。
（三）强化和细化补贴规则
从国内的有关新能源立法方面来说，目前关于新能源补贴主要以国家政策为主，其量大且繁杂，执行力较弱。虽然有《中华人民共和国可再生能源法》这一全国人民代表大会制定法律，但是其规定过于框架。所以我国应建立一套统一的有关可再生能源相关的法律体系，树立可再生能源利用意识，同时明确职权分工，增强其稳定性和执行力，同时在该法律体系之下灵活的运用国家政策，加快我国可再生能源产业的发展。
四、结语
中国作为能源消耗大国，可再生能源的发展和利用对我国经济发展乃至国家安全都有着至关重要的作用。在国内，如何正_合理地对可再生能源进行补贴，使可再生能源产业快速发展并且保持积极的竞争，为我国能源和环境问题分忧。在国际上，如何合理且合法地运用补贴来促进可再生能源产业发展，避免我国陷入国际贸易争端。如何正确地解决这两个问题是我国可再生能源产业发展的关键一步。
参考文献：
[1]Black，Henry Campbell，Garner，Bryan A .ed.Black’s Law Dictionary，9th edtion，West Group，2009：1565 .
[2]沈四宝，王斌乾著.中国对外贸易法[M].法律出版社，2013：224.
[3]这就是佩雷尔曼提出的“惯性原理”，参见〔德〕罗伯特・阿历克西：法律论证理论[M].舒国滢译，中国法制出版社，2002.
[4]温慧卿著.中国可再生能源补贴制度研究[M].中国法制出版社，2016：42.
[5]曹新，陈剑，刘永生著.可再生能源补贴问题研究[M].中国社会科学出版社，2016：22.
[6]黄世雄，罗嫣.中美可再生能源贸易争端的法律问题―兼论WTO绿色补贴规则的完善[J].法商研究，2011（5）.
一、我市可再生能源项目建设基本情况
截止到2011年底，我市户用沼气42291户，吊炕19101铺，太阳灶1600个，生物质炉800个，太阳能路灯310盏，大中型沼气6座，村级服务网点156个，县级服务站6个，为生物质能源规模化开发利用奠定了良好的基础。
二、我市农村能源项目发展存在的问题
我市农村可再生能源开发利用虽然实现了较快发展，但也存在不少问题和困难，集中表现为以下两个方面。
1、部分领导干部不重视，群众积极性不高
部分干部特别是少数领导同志对农村可再生能源建设了解不够，认识不深，认为“三农”工作千头万绪，农村可再生能源建设只是一件可有可无的“搭头”、“杂事”，“上面要搞，不得不搞，钱多多搞，钱少少搞，没钱不搞”，缺乏必要的主动精神和长远意识。由于宣传工作不够到位，相当一部分群众对农村可再生能源建设的综合效益不甚了了，认为建设沼气唯一好处是省柴节煤，煮饭方便，根本不了解建“一气”（沼气），带“三料”（燃料、肥料、饲料），“三料”促“四业”（农、林、牧、渔），“四业”出“三效”（社会、生态、经济）的综合利用效益。对农村可再生能源建设后续工作不大重视，重建设轻管理，重使用轻维护，重前期推广轻后续服务的现象比较突出。
此外，特别值得注意的是，有些地方由于农村可再生能源建设，特别是沼气池建设开发使用方面遇到了一些新情况，引发了一些消极议论，少数干部群众甚至对前一段沼气发展路径提出质疑。
据了解，出现这些议论的原因主要在三个方面：一是农村养殖业由分散向规模化发展，致使户用沼气池由于缺乏原料而“池空气绝”；二是大批青壮年农民进城务工，留下的老人小孩不知道如何操作使用沼气，以致沼气池“形同虚设”；三是一些沼气设施疏于维护，年久失修，故障没有得到及时排除，导致沼气池“疾病缠身”。
应当说，这些现象在少数地方是客观存在的，在个别地方表现还较为突出。但就全市广大农村地区而言，这些问题只是局部的，而且有的矛盾通过合理调节完全可以得到解决。按理说，不能因此而怀疑沼气建设乃至整个农村可再生能源建设的正确性和必要性。而在实际工作中，上述议论在一定范围内的确还很有影响，产生了一些负面效应。
2、经费不足，技术难度大，政策保障不力
一是服务网点维系困难。全市沼气乡村服务体系虽然建立起来了，但是绝大多数乡镇没有能源服务站，服务网点的工作人员大部分是从事沼气生产的农民技术员。这些网点人员没有任何经费和补助，主要依靠开展有偿服务来维持运转。但是实际操作中却很难收到服务费，收入不多且很不稳定，随时有网破线断的危险。
二是专业技术人员缺乏。农村可再生能源设施设备专业性、技术性较强，需要专门的维修技术。而全省农村配备的相关工作人员数量严重不足，很多地方几个村才有一个沼气技术员，而农民普遍缺乏相关知识，不能及时解决使用中出现的问题，沼气池及其他新能源设备“带病工作”、“因病报废”的现象时有发生。
三是政策扶持和激励措施需进一步明确。《可再生能源法》虽然从总体上为农村能源建设提供了法律保障，但缺乏相关配套的实施细则，扶持政策也不够具体实用。
三、充分认识加强农村可再生能源建设的重大作用与历史机遇
1、大力发展农村可再生能源，是国家能源战略的重要组成部分
在全球气候变异，石油、煤炭等石化能源短缺的危机日益显现的新的历史条件下，可再生能源已经成为继煤、油、气之后的第四大能源。党和国家按照科学发展观的要求，坚持绿色发展、节能减排和低碳经济的消费理念，把大力发展可再生能源放在国家战略的层面给予了特别关注。党的十七届五中全会强调，要“发展新能源和可再生能源，加强沼气建设，推广能源节约和综合利用技术”。国家明确提出，到2020年实现可再生能源占能源总量的15%。应该说，这既对我市农村可再生能源建设提出了新的要求，又为我市加速农村可再生能源建设进程，提高发展质量提供了新的机遇。
2、大力发展农村可再生能源，是推进农村现代化建设的必要举措
单就我市沼气工程建设十多年的实践来看，至少发挥了五大功效。一是增加了能源供给。二是节能减排效益明显。三是保护了森林植被。四是促进了农业增效农民增收。五是有效防治了农村面源污染。可以说，到目前为止，还没有哪一种技术在增加清洁能源、保护生态环境、发展现代农业、促进农民增收方面，能拥有沼气利用这么多功能。也正是因为这些实实在在的功效，使不少农民尝到了发展农村可再生能源的甜头，激发了参与建设的积极性和主动性。
3、大力发展农村可再生能源，完全符合“四化两型”战略的目标取向
“四化两型”战略目标的确定，标志着我市在加速经济社会的发展过程中，将资源能源和生态环境问题摆到了前所未有的重要地位。一方面，要求全市城乡下大力调整经济结构，转变发展方式，真正实现人本发展、集约发展、绿色发展、创新发展和可持续发展。另一方面，也为农村可再生能源的发展创造了新的机遇。我市是农业大市，实现新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化，建设环境友好型和资源节约型社会，难点在农村，重点也在农村。要从根本上转变农村传统的生产、生活方式，改善农村用能结构，实现节能减排，防治农村污染，保护农村生态，发展清洁生产，最为现实的途径之一是大力开发利用农村可再生能源。从这个意义上说，抓好农村可再生能源建设，是推进农村现代化和新农村建设的一项十分重要的具体任务。这些都充分说明，大力发展农村可再生能源，决不是风行一阵的权宜之计，而是一项带全局性、根本性的长期战略，必须坚持不懈、锲而不舍地一抓到底。
四、推进农村可再生能源又好又快发展的几点建议
实现农村可再生能源又好又快发展，是方便群众生产生活的民心工程，是推进农村环境整治、转变发展方式的现实选择，是优化农村能源结构、推进“四化两型”建设的战略举措，对于这项工作，只能加强，不能削弱。为此，建议在今后的工作中着力抓好三件事。
1、深化思想认识，提升农村可再生能源事业在全局工作中的战略地位
各级各相关部门要充分认识农村可再生能源在转变农业发展方式，维护农村生态环境，促进民生问题解决，推进“四化两型”战略实施的重要地位和作用，始终把加快农村可再生能源建设作为一件大事、要事予以高度重视。
2、科学制定规划，积极构建多能互补的发展格局
要按照“巩固成果、优化结构、建管并重、改进服务、综合利用、提高水平”的思路，加强农村沼气建设，并积极推进太阳能路灯、太阳灶、省柴节煤炉灶、秸秆能源化利用工程，构建一个多能互补的新格局，促进农村能源持续健康发展。具体而言，“十二五”期间农村可再生能源建设应突出“四个重点”：一是巩固发展沼气工程。进一步拓宽沼气开发利用领域，齐头并进发展户用沼气、小型沼气工程、大中型沼气工程和生活污水净化沼气工程。二是重点加强太阳能技术推广。太阳能利用的技术成熟，推广成本较低，农民易于接受，如果政府能投入少量资金加以引导，在未来几年内可能大见成效。三是积极推进秸秆能源化和生物质燃料的开发利用。秸秆能源化、生物质燃料的开发利用是未来可再生能源的亮点，要逐步加大秸秆热解气化集中供气、秸秆沼气集中供气、生物质气化、生物质液化和生物质固化等开发利用步伐，形成以沼气、型煤、天然气、太阳能、小水电、风能、地热能、薪柴和秸秆等多能互补的农村用能结构。四是大力开展节能技术的推广应用。根据我市广大农村地区用煤、用柴的习惯，应当按照节能减排战略的要求，加大农村生产生活节能技术的推广力度，向广大农户积极推广省柴节煤炉灶。
