时间：2023-10-12 09:41:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地利用规划问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：土地利用；利用规划；规划实施；实施管理
中图分类号： F307 文献标识码： A
随着我国社会和经济的不断发展，人口持续增长，人地矛盾日益突出，由此带来的土地资源的重要性已逐渐被人们所认识。土地利用规划作为一项未来发展的战略决策，是协调人地矛盾和保障社会经济发展的重要手段，已经成为各国研究的重要课题。规划的有效性体现在规划的实施结果上，规划实施评价是检验土地规划是否有生命力的重要手段，是整个土地利用规划过程中的重要组成部分。本文综述已有的土地利用规划实施评价成果，并以此为基础寻找土地利用规划实施评价研究领域存在的不足，探讨其未来可能的发展方向。
一、土地利用规划实施与管理的重要性
土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。
一般来说，土地的规划利用包括两个阶段，土地利用规划的具体编制和实施。这两个阶段是相互关联的，缺一不可。进行土地利用规划的过程中，如果只是注重土地利用规划的编制，对具体的规划实施全过程不够重视，土地利用规划的功能就难以得到发挥。进行土地利用规划，要保证实施功能的具体发挥，两者相互联系，才能保证土地资源的合理利用，保证土地的社会效益、经济效益的相互统一。进行规划的过程中，为了保证实施的有效进行，要保证对利用规划过程进行相应的管理。土地具体利用 的过程中，要采用法律、经济、行政等多种手段对其进行监督，采用多项措施对土地利用的编制计划、土地保护区的具体协定、开发项目的具体审查等进行管理，保证土地利用规划的动态性发展，对土地的利用规划实施进行综合的管理，这样能保证土地资源的充分利用，保证规划能够落到实处。
二、土地利用规划的编制与管理
土地利用规划是指进行土地资源开发利用之前，根据当地的实际情况制定出的总体的部署和长久的计划，土地 利用规划是进行土地各项政策实施的基础，根据其可以进行具体的土地利用编制工作，保证从宏观控制方面对土地的利用情况进行总体的把握。进行土地利用规划的过程中，要制定出相应的计划，对具体的规划内容作出阐述说明，要根据规划的具体指标作出科学合理的活动安排，在规划中，对具体事项的详细执行要表述准确，保证能为具体的土地利用规划工作提供积极的帮助。编制土地利用规划是我国社会主义市场经济体制下实施宏观调控的重要手段，具有特别重要的意义：(1)有利于协调国民经济各部门、各行业的用地关系，从而确保国民经济持续有序地发展；(2)对土地利用实行规划管理是落实“合理利用每一寸土地,切实保护耕地”这一基本国策的重要措施；(3)是实现土地利用规划目标的手段，对土地用途管制，主要是保证土地利用的性质；土地利用规划的编制，则侧重于数量控制。
三、土地利用规划的实施和管理措施
1.用地审批制度的建立和完善
进行土地利用规划的过程中，各地区的土地管理部门对土地的审批程序要及时不断地完善，保证审批手续的完整，进行项目立项时，对土地的供应量要进行认真地考虑，进行用地选址时，对土地的具体用途要进行了解，保证用地的规划符合城市发展的规律，能够有效促进城市发展，对用地进行一定的管制，要保证项目用地审批时，按照完善的程序进行。
2.完善土地开发政策措施
进行土地规划利用时，为了保证土地使用的及时策划和执行，要设立相应的土地专用资金，不断地进行土地的整治开发工程，保证花比较少的钱，保证土地的使用达到最佳的状态，要进行相关的服务创建，保证土地开发中的各项工艺、物料等的提供，保证土地的规划和开发能够按照规划的步骤进行具体的实施。
3.深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地规划和土地开发整理规划的实施。
4.土地利用规划检查
土地使用的计划下达之后，要对土地利用的实际情况进行相应的跟踪检查，保证其正常合理的进行，保证利用现状与利用规划相互一致。进行土地利用检查的过程中，要对其下达计划执行的情况进行检测，要坚持规划是龙头的宗旨，保证具体的工程实施按照利用规划规定的具体内容进行，保证规划方案能够具体的实施，合理的利用各项土地资源。要对土地利用规划的执行状况进行审核，保证能够及时发现规划中的问题，采取适当的措施对出现的问题进行解决，保证规划编制经验的不断积累和推广，保证规划内容能够具体的实现，同时要加强对土地策划的监管，要保证用地的合理合法，一旦发现违规行为要进行及时的制止，避免对土地造成破坏，避免规划与实际不符合的情况发生，保证土地的合理使用，保证策划工作的顺利进行。
5.完善土地利用总体规划的理论
规划的本质是面向未来。未来的发展具有不确定性，且其是按照既定的内在轨迹运行的，研究这种既定的内在轨迹将有助于降低不确定性因素对规划的影响。在市场经济条件下，国内的专家学者强调加强对土地利用规划的理论研究，从非理性、不确定性和弹性的角度补充和完善以往土地利用规划的理性、确定性和刚性理论，从而使土地利用规划能够更好地指导实践。弹性理论在规划实践中的应用可以分为灵活调整规划体系和规划时序；构造弹性发展思路和弹性发展政策；注重规划目标体系的弹性化、规划期限的弹性化以及多目标规划方案的弹性化。弹性规划理论对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。
6.土地规划管理方法的不断加强
我国土地规划管理体系与其他国家对比的突出特点表现在管理方法上，有强烈的政府干预和用途管制以及建筑许可制度，其局限性包括缺乏弹性、群众参与度不高。我国现有规划在规划编制上大多是采取指标加分区的规划模式，但现有规划模式刚性有余，弹性不足，传统的终极静态规划忽略了规划过程，在规划背景和规划条件瞬息万变的市场环境下无法应对各种不确定性因素的影响与冲击。规划是对于不确定未来的关注，不确定的未来要通过规划不断地被实践校正，因而需要进行土地利用总体规划实施的动态评价，建立相应的评价体系，以便于揭示土地利用总体规划执行效果的变化趋势及原因，监测相关政策实施的效果，以及规划实施部门及时发现问题，为土地利用总体规划实施管理及相关政策的调整提供决策依据。
综上所述，进行土地规划管理的过程中，要根据地区的实际情况进行具体的分析，保证土地资源的充分利用，保证土地的利用规划符合城市发展的步伐，保证利用的土地能够得到很好的管理，这样才能有效促进土地资源的合理利用和规划，促进地区经济的科学发展。
参考文献：
[1]林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划,2014,01:26-34.
【关键词】土地利用；规划；控制建设
一、我国农村土地利用规划和管理中存在的问题
1农村土地利用规划体系不完善
第一，重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体实施和落实，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。第二，各级规划的核心职责分工不够明确。现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是有战略到战略的简单重复。
2管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高
农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺陷。
3农村土地规划管理存在问题
首先，土地规划不科学。我国土地总体规划特别强调土地利用，对总体规划的重视程度较高，然而对于专项规划却只作为一种补充，没有引起足够重视。这样就会出现，在实际过程中各级规划的核心职责缺乏明确分工，导致土地规划太过于片面，缺乏战略性和协调性。在实际操作中，很容易出现“偏轨”情况，提升了农村土地规划难度。其次，机构设置不全面。农村土地利用规划主要由县、乡（镇）国土管理部门负责，而在落实上主要有县级规划管理部门进行管理，这样造成了实施过程中的诸多矛盾。在城乡土地规划利用收益上存在明显差异，特别是在欠发达地区，这种差异将更加明显。再次，规划管理信息化水平不高。目前，信息技术在我国各个领域得到广泛应用，在规划管理上应用也非常广泛。但在大多农村的信息化建设水平相对滞后，信息化管理现状令人堪忧。最后，土地利用率较低。农民对拥有土地只能承包使用，不允许出让或用于非农业建设。这一模式导致土地市场配置作用无法发挥，土地资产价值得不到体现。
4土地规划部门的工作人员能力有待提高
对于农村土地规划管理来说，土地资源规划管理部门的工作人员的工作能力对其有着直接的影响。如果工作人员的工作能力不强的话，那么农村土地规划管理工作自然也难做到位。目前国土管理部门的工作人员的工作能力并不高，专业知识也有待加强，这是当前我国土地规划管理工作不到位的原因之一。
二、完善农村土地利用规划与管理的对策建议
1发达地区的农村土地规划管理
发达地区是土地规划管理的重点区域，这些区域的土地整治资金相对充足，应制定长远的规划目标，把农村建设用地的整治工作作为重点。其整治方向应放在农村宅基地和基础设施建设上，引导村民向中心村靠拢，形成产业园区，对建设用地布局进行合理规划，尽早实现新农村建设。
（1）迁村并点。农村宅基地占有大量土地，在整治工作中，尽量将分散居住的村庄迁移到具有一定规模和经济基础的中心村。在迁移之后还要进行复垦工作，从而保证村民的正常生活。统一的住宅布局、完善的配套设施，复垦带来了更多的耕地，为农民解决了后顾之忧。
（2）整村搬迁。对地处偏远、居住环境差的村子整体搬迁到适宜生产生活的地区。地理条件较差、不适宜生产生活的地区，不利于提高居民的生活水平，配套设施较差，改造起来成本较高。然而，如果进行整村搬迁后，原地点的土地还可以整体规划，提高了耕地使用率。
（3）旧村改造。在原村地址上进行旧村改造，提高闲置空房的利用率。
（4）建立城镇化社区。将农村土地规划与城乡建设有机结合起来，部分居民生产生活方式进行城镇化转变，使居民享受与城镇居民相同的福利待遇。
2 次发达地区的农村土地规划管理
次发达地区主要以粮食生产为主，而稳定的粮食生产是国家稳定生产的基础。在农村土地规划过程中，要采取以下方式：
（1）农田改造。对较好的农田进行改造，同时健全相庆的配套设施，提高产量、质量，形成标准化农田。
（2）农田产品发展。通过农村土地的整治，给当地农业产业结构的调整以及土地的承包经营权的流转提供平台，从而可以为地方发展现代农业产业创造便利的条件，并且提供优质的服务。在土地整治方面，一定要与现代化农业产业形势发展相适应，符合现代化土地规划及产业化发展的具体要求，建设有地方特色的现代化农业基地。
3 落后地区的农村土地规划管理
3.1 特色农业。为特色农业提供配套设施，基础平台。比如有的地区有丰富的光热资源和灌溉条件，这是发展特色农业的基本保障。通过土地整治，完善水利基础设施，使农作物能够得到充分的光热资源和养分，为优质农业奠定良好资源基础。
3.2 生态保护。在土地整治过程中一定要注重生态环境的保护。所以，要针对不同地区的实际情况，因地制宜的开展土地整治，在地质环境脆弱区以及城市生态隔离带等不同地区制定相应的整治规划方案，进行分类整治，从而达到保护生态的目的。
4加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革
土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。
5健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任
俗话说，“三分规划，七分实施”。编的再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划的有效实施。建立农村土地利用规划计划的实施监管制度，不但能对违法用地起到震慑作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的试试效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。
综上所述，如何在农村快速发展的过程中做好土地规划与管理，以实现农村经济、环境的协调发展，是目前应当探讨的重要课题 ，“珍惜方寸土，留与子孙耕”，身为国土资源执法人员，保护好土地是我们的责任，要“忠于职守、通晓业务；秉公执法，热情服务”为搞好国土资源管理，构建和谐社会，贡献力量。
参考文献：
村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。
陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。
郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。
赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。
邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。
2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题
在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。
第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。
第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。
第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。
3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径
3.1 ??建更加有效的理论研究模型
相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。
3.2 确保研究结构的连贯完整
在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。
3.3 协调相关配套政策和规划
要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。
3.4 高度重视研究中的实践过程
在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。
关键词:土地规划；管理；问题；对策
Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.
Key words: land planning; management; issue; solution
中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1 我国农村土地利用规划和计划管理中存在的问题
目前我国土地利用规划与计划管理在控制建设用地，保护耕地等方面起到了相当积极的作用，但在土地利用规划与计划管理特别是农村土地利用规划编制和实施等方面还是存在许多方面的问题。
1.1 农村土地利用规划计划体系不完善
1.1.1重总体规划，轻详细规划和专项规划
目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划3个层次，详细规划和专项规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。
1.1.2各级规划的核心职责分工不够明确
我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，只是完成控制指标的层层落实分解，大都是由战略到战略的简单重复。各级规划的核心职责分工及编制不够明确，不利于规划的实施。
1.2 管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高
农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。
1.3 土地利用规划计划管理的城乡统筹不足
土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。
1.4 规划计划管理信息化水平区域差异巨大
农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。
各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。
1.5土地规划过程公众参与性不足
目前，我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。
1.5.1将宣传等同于公众参与
虽然也常常把规划设计方案，通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。但这一层面与真正意义上的“公众参与”还不能等同。
1.5.2由少数“精英”垄断听证会
起初，规划过程中只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查惯用的方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的听证会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种传统参与方式。但是由于这种参与是被动的，范围也受局限，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性。
1.5.3公众参与质量不高
由于多数农村年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化，虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众的水平有限等。
2 完善农村土地利用规划与计划管理的对策建议
2.1强化农村土地利用规划管理的科学性
计划管理农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期，农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。
2.2建立规划编制的共同责任机制
农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。
关键词：土地利用规划 城乡规划 城乡建设
近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。土地规划就是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。
1土地规划的概念和意义
土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。
2我国土地规划存在的问题
我国正处于一个经济高速发展阶段，经济的发展日新月异，规划编制后，如果单纯的强调稳定性，不能根据实际进行调整，就很难根据市场的不断变化进行产业结构的调整，从而必然会对经济的发展起阻碍作用。
2.1规划缺乏必要的灵活性，规划的制定和现实相脱节。
土地利用的动态决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性，不同的历史时期和不同的经济环境，土地利用有着不同的侧重点。但是许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上做的表面文章。使得土地规划在实质上成了一成不变的东西，从而导致了土地利用规划工作滞后，规划的制定和现实相脱节。
2.2没有能很好的保护耕地。
在县乡级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田作为基本农田。这种做法背离了土地利用总规划保护耕地的初衷。
2.3信息的不充分使得土地规划与现实背离增大。
信息不充分往往会造成指标分配的依据不足的严重后果。合理的分配指标能够很好的协调经济建设与资源保护的矛盾，但必须建立在充分掌握区域经济发展趋势并能够综合平衡的基础上。由于市场经济发展的复杂性，在一定时期经济发展过程中，总会出现一些突发问题，考虑到这些突发性因素带来的影响，规划就会偏离现实。信息的不充分在一定程度上制约了指标分解的科学性，土地规划就会存在先天不足。
2.4土地利用规划缺乏必要的稳定性，调整的随意性很大。
规划在实施过程中的又一个问题是规划调整频繁，随意性很大。在我国不少地方土地利用规划知识一种形式，当地方经济发展需要用地时，若该土地不是指标用地时，只要通过国画调整就可以实现。规划的随意调整既损害了规划的权威性，又无法达到保护耕地和发展经济的规划目的。
3新时期的土地管理工作需要土地实行利用规划
3.1土地利用规划是实行土地用途管制的依据
土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案事实的可行性论证等。
3.2土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段
土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.3土地利用规划有利于落实国家土地出让收支管理政策
编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.4土地利用规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一
盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。
4土地利用规划和城乡规划协调发展
我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。城乡规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技术指标上相协调。
两个规划要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。城镇建设以总体规划为依据，一般由城镇建设管理部门负责制定，而城市土地利用规划是土地管理部门负责制定的，双方在制定规划时如没能充分交流，两个规划必有不相协调的部分，这就会为今后在建设管理上造成不利影响。如土地利用规划中划定的基本农田保护区有些在城镇发展用地控制区内，有的甚至在近期建设用地范围。例如，上海市从管理体制上将规划和国土资源管理两个行政部门合并为一个局，这样在制定规划的时候就可以在内部解决两个规划衔接协调问题，大大加强了两规的统一性。
参考文献：
思想决定行为，一个正确的思想理念是做好一切实际问题的前提，在土地利用中，土地利用规划的编制理念根据需要也逐渐由先前的计划经济为指导而向市场经济为指导转变，现阶段，依据时代的发展，土地利用规划的理念将有进一步的强化与升华。
2规划理念的转变与革新，指导城市土地利用
2.1 市场理念和全球化理念
市场经济条件下，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时全球市场的变化，也会影响国家和个人的土地利用决策行为，因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以便确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。近一轮次规划实施以来，中国社会经济的发展一直保持稳步发展的局面，工业化、城市化进程加快；加入WTO后，体制改革加快；国家实施开发大西北、建设三峡、"西气东输"、"南水北调"……，众多国家重大项目的建设得到了实施，加上各级地方政府的建设项目，这些市场环境的变化促使许多地方的用地突破了原有的规划设想和控制指标。在保护现有耕地和如何为经济建设发展提供用地保障服务的过程中，规划实施面临两难选择。因此，总结规划实施的经验，规划修编应在遵循"供给制约、引导需求"指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势，从市场的角度等，考虑经济发展与土地资源调配的协调问题。避免在规划中主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题；在多年土地利用规划实施情况分析评价的基础上，考虑国内、国际两个市场对土地利用规划目标确定和结构调整的影响。
2.2以人为本的理念和开放理念
规划既是人们开发利用土地的行为管理指南，也是实现小康社会目标，建设美好家园的行动方案。树立和落实科学发展观应体现以人为本的理念，规划应确实反映广大民众建设美好家园的要求。规划地区的公民不仅对规划地区的情况了如指掌，而且对自己生活的地区未来的发展设想最具有发言权，规划师要做的是通过公众参与将他们的愿望和理想变成切实可行的方案。公众参与既可以对规划人员收集的资料予以及时修订，又可以将规划的目标和设想及时与公众进行交流，以提高决策方案的可行性和满意度。同时，由于规划的思想和理念在规划编制过程中，深入人心，规划实施的难度将降低，公众也可及时调整其行为，自觉按照规划的要求调整用地方式和投资方式。
3严守耕地红线，为城市理性发展提供基本保障
农业的发展是城市形成的前提和保障，农业为城市的快速发展提供了基本的生产、生活资料，所以要保证城市的可持续发展，农业用地尤其是耕地什么时候都应得到重视。1996年开始的第二轮土地利用规划修编其主要目的就是保护耕地，控制城市规模，但实施几年后，耕地面积减少情况仍未受到控制，因此第三轮土地利用规划修编从2005年7月开始，其核心问题就是通过修编，要坚决守住18亿亩的耕地这条红线。
一个粗略的估计是:目前13亿人口吃饭、加上工业用粮等等，每年粮食消耗量应该在4.5亿吨左右。2002年全国粮食总产量是4.57亿吨。到2003年降到4.3亿吨。随后的三年，2004年、2005年和2006年连续实现恢复性增长，到2006年为4.9亿吨。同时我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，2010年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为420公斤，全国粮食需求总量为5.88亿吨；2030年人均粮食需求量应为440公斤，全国粮食需求总量为7.04亿吨。照此计算，到2010年和2030年，如果我国粮食完全自给，则需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩；如果实现粮食95%自给目标(这个目标是1996年《中国的粮食问题》白皮书中确定的目标)，则需要耕地分别为15.24亿亩和18.5亿亩。根据国土资保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降1个百分点，如粮食生产技术没有大的突破，即使保住18亿亩耕地，到2010年、2030年，我们都要增加粮食进口。况且目前，国际市场粮食供应能力每年仅为2.1~2.3亿吨，未来也不会大幅度增加。就算不考虑他国用粮食来约束我国，想大量依赖国际市场也不可行。
所以摆在土地利用规划工作面前的一个严峻的任务就是坚守住18亿亩耕地。为了确保城市化能够正常推进，城市生产、生活能够正常进行，应首先体现耕地的保护，编制出战略性、危机性、可持续性的土地利用总体规划。
4合理配置土地，引导城市理性扩张
我国从1987年开始，编制土地利用规划，因为当时我国处于计划经济时期，城市发展缓慢，所以规划最初的目的是为了规范各部门用地，协调土地资源的公平分配。随着社会的发展，尤其是我国实行城市化以后，城市规模迅速扩大。但由于资金技术管理的落后，城市的扩张又是"摊大饼"式的推进，在土地资源大量浪费的同时，城市功能也得不到完善，更引发了许多土地问题。因此土地规划目前的主要任务就是保护耕地，控制城市规模。但许多学者认为，土地规划不应单纯限制城市的增长与发展，况且我国现在正处于经济高速发展时期，过严的限制不仅不利于城市发展，而且也不现实，容易导致违法现象产生。所以土地利用规划应体现城市增长管理目标，对城市的增长进行合理控制。随着社会经济的发展，城市的扩张将是必然的，土地规划就是要保证扩张的质量，限制某些行业过快的用地增长，保护适量的耕地和环境。
5 统筹城乡用地，营造城市理性发展和谐氛围
统筹兼顾是科学发展观的根本要求，其中城乡统筹是其重要内容之一。随着社会经济的快速发展，城市周边的郊区或乡镇地区的发展也极为迅猛，使城市发展趋向于区域化，城市与乡村逐渐融合，所以在编制土地利用规划方面就应该体现城乡协调发展，综合布局。
我国在土地管理方面，由于长期受城乡二元经济体制的影响，一直是城村分家，在规划的编制中也体现出来，城市土地利用有城市规划，农村土地利用有村镇土地规划，两规划互不干涉，各行其是。但随着城市化的发展，国民经济各部门联系越来越紧密，规划的调控、布局、分区等己不能仅仅局限于城市或农村，所以应该从更高层次、更广阔视野、多角度审视社会的发展，编制符合社会发展的土地利用规划。同时，在城市的扩张中，城乡矛盾日益突出，城市郊区处于真空地带，发展无序，这不仅带来了严重的环境问题和社会问题，也成为城市远景空间拓展的障碍。
6结束语
作为政府行为的土地利用规划，就要发挥在市场经济条件下构建和谐社会的规划功能，通过土地利用总体规划使土地资源在地域间合理分配，强调土地利用规划不仅是技术行为，而要更自觉地突出规划的社会公共政策属性，坚持公平、公正、公众参与，推进社会主义和谐社会的构建。
参考文献：
[1] 王万茂. 土地利用规划学[M]. 北京:中国大地出版社，2003
关键词：土地利用规划；资源环境经济核算；土地资源
中图分类号：F28 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）17-0014-02
在我国经济高速发展的大背景下，资源利用效率最大化是保证资源的优化利用、实现可持续发展的重要前提。同时，在生态环境已然遭受破坏的情况下，做好经济发展和环境保护的有效平衡，是保证经济健康和可持续发展的重要工作。对土地资源进行土地利用规划，并以土地资源环境经济核算从土地资产角度对土地利用问题进行科学规划，是有着重要的现实价值和长远意义的。
一、土地利用规划中资源环境概述
从自然资源的大概念来说，包括水资源、土地资源和矿物资源等多种资源类型。其中土地资源要在国家和社会范畴下为满足人们的生活需求，实现国家和社会的发展，就需要将土地资源进行统筹管理，在对土地资源情况有效掌握的前提下，将土地资源进行划拨利用，让不同类型土地资源起到不同的作用[1]。比如，耕地资源应用于农业，一般性土地资源在城市基础建设的需求下应用于建筑建设等。土地资源的利用是否有效、是否高效，以及在利用过程中是否对其造成了浪费和破坏，均关系到土地资源利用的可持续问题。由此引发了土地利用规划和资源环境的关系问题。土地利用规划是在科学的统筹方法和合理的分配利用基础上实施的，若考虑到土地利用的效率问题和对资源的保护问题，则土地资源环境得到了相应保护，反之则受到较大破坏。对于一个国家而言，做好土地利用规划，不仅关系到资源环境的保护问题，还关系到国家与社会的可持续发展。
二、土地利用规划中资源环境经济核算分析
要实现持续和健康的经济发展，就需要合理而有序的土地供应作为重要保障。将土地资源配置问题作为经济发展的重要课题，并通过土地利用总体规划手段实现土地资源的优化配置，以政府的力量促进土地资源利用的合理性和有效性，是及时解决土地利用规划在新形势下面临问题的有效对策。要做好土地利用规划，就需要一套科学的规划方法和计算方法。资源环境经济核算就是其中重要的计算体系，其牵涉到土地资源和土地资产间的关系，通过土地资源的资产化对算，从经济角度对土地资源进行相应的规划，能够一定程度保证最终土地规划利用的科学性和有效性[2]。而过去采取的以国内生产总值为核心的核算体系，既无法反映自然资源对于经济发展的具体贡献，同时在经济活动的反映上也存在不足，尤其是其对于生态环境破坏的体现上存在缺失。为此，引入了土地资源环境经济核算体系。
土地资源环境经济核算体系是以原有国民经济核算体系为基础，将资源环境因素作为核算的重要元素，并依据核算提供相应系统化的核算数据，是进行资源环境和经济之间关系的具体描述，以方便对土地资源进行分析、评价和决策时拥有相对准确的依据。因此，土地资源环境经济核算体系可被称作绿色国民经济核算体系。
三、我国土地资源环境核算应采取的优化执行策略
在引入土地资源环境经济核算体系之后，我国的土地利用总规划能够将资源环境因素作为规划的重要考虑因素，对于实现资源环境的保护起到巨大的促进作用。要想具体将土地资源环境核算应用在土地利用规划当中，应当采取相应的优化执行策略，才能确保执行的效果最优化。
（一）完善特色国民经济核算体系，纳入非市场经济活动内容
国民经济核算体系虽然已经被证实在土地利用规划中存在缺陷，但仍然不失为一套良好的核算体系，能够发挥相当的作用。在引入土地资源环境经济核算体系之后，应当保留国民经济核算体系，将其进行完善和优化，使其成为具有特色的核算体系类型。同时，将非市场经济活动内容纳入这一核算体系当中时，要考虑到在土地利用当中可能会引起的人类环境健康和自然灾害、农业等各类土地质量变化、生态资源变化冲突等带来的资本损耗。
（二）实现多种土地资源利用整合，强化自然条件空间相关性
在进行土地资源环境核算当中，应当对于土地资源的多种土地资源进行有效整合，将土地资源进行汇总分析，确保资源整合数据的准确性。在这当中，应当重c关注行政区县和自然环境景观单元的土地利用问题。基于其在土地利用上获得的经济效益问题，就需要对其产业结构进行摸底分析，并结合相互的空间关联性提升核算的准确性。此外，整合自然条件的空间相关性，对掌握土地资源环境因素有巨大帮助。
（三）应用估算自然资本损耗方法，明确产业用地资源环境效益
土地资源在使用过程中，既可能产生相应的经济效益，同时也可能因使用过程的损耗而相应减少自然资本。这一方面由于人为使用不当引发的损耗，另一方面则由于自然灾害引发的自然资本损耗。同时，还应当以自然环境景观单元（中小流域）为空间单元，运用科学的估算方法，即自然资本耗损-灾损估算方法，对于土地资源中相应单位里的产业用地及其空间结构的资源环境效益进行明确[3]。
三、我国土地利用总规划的发展执行措施
（一）制定补贴奖励制度和优惠的税收政策以落实总规划
在土地利用总规划当中，基于特色国民经济核算体系和资源环境核算体系的共同结合，在明确资源环境经济情况的前提下，为确保土地资源的有效保护。应当通过一定的政府手段予以支持，如制定相应的补贴奖励制度，对于在土地利用规划当中配合政府的土地规划工作、对土地资源具有一定保护作用的单位或个人给予相应补贴奖励；或者在土地利用规划中通过优惠的税收政策实现土地资源的优化配置，确保土地资源使用中相应土地能够得到最大化利用；应用于政府规划发展需求的土地则通过补贴方式予以补偿[4]。如在建设高速公路和铁路等基础设施建设使用的土地，可通过相应的补贴来弥补农民的农地损失。在配合相应的政策执行中应当加强执行监督机制建设，使得相应的政策能够落实到实际问题当中，避免出现资金的滥用或政策的变形。
（二）采取鼓励盘活存量土地政策实现土地资源高效利用
在社会经济发展当中，土地资源开发利用对于经济发展而言是十分必要的。对于可以用于经济开发且实为存量土地的资源，则可通过一定的政策来推动，用政策引导的方式实现土地资源的高效利用。如通过鼓励盘活存量土地政策，实现土地配置的高效化。对于基础设施和公益性建设项目，可优先使用存量土地达到资源利用最大化。此外，还应当做好耕地资源管理的严格化和制度化，通过相应的政策制定，加强对耕地资源使用的征税处理。如通过耕地占用税，避免耕地被过多占用，以保护我国农业的可持续发展[5]。此外，还应当结合城镇土地使用税和土地增值税，做好城镇土地使用的规范化，提高土地资源的经济价值。对现有的税制进行调整和完善，并一步步地强化对建筑用地取得和保有环节的税收调节力度。
（三）完善新增建设用地土地有偿使用费的收缴与管理
土地资源开发同样需要有效控制，避免土地资源过度开发造成土地资源的浪费和严重损耗，以保护土地资源环境。在建筑单位需要M行耕地资源使用时，应当严格执行占用耕地补偿制度，结合具体数量和质量进行补贴金额和等级的折算[6]。同时，在耕地开垦费和新增土地有偿使用方面，同样需要不断完善相应的费用管理制度，确保相关费用水平以保护土地资源为前提，土地资产开发应当从属于土地资源保护。此外，还应进一步遏制片面追求土地收益的短期行为，增加对农用地整理的投入力度。
结语
就土地利用规划而言，不仅关系到我国经济的发展水平和发展速度，还关系到土地资源环境的保护问题，关系到社会经济的可持续健康发展。为此，应当充分应用土地资源环境经济核算体系，对于土地资源进行科学化管理，通过一系列的政策手段和管理手段，在避免土地资源遭到损耗和破坏的前提下，最大化实现资源的利用，在实现土地经济效益的同时实现土地资源环境的有效保护。只有这样，我国经济才能拥有土地资源作为充足保障，经济发展才能向着长足和健康方向前行。
参考文献：
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[3] 李亚丽.城市建设用地扩展及其碳排放研究[D].郑州：河南大学，2013.
[4] 时仅.土地资源价值核算与时空动态研究[D].成都：西南大学，2016.
关键词：土地利用规划 GIS技术 应用
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-9416(2012)07-0060-01
土地利用规划是实行土地用途管制的依据，为土地利用总体规划和城市规划提供了有效手段，科学、合理的土地利用规划，对城乡建设发展具有重要的保障和促进作用。通过土地利用规划，严格控制土地供应总量，是规范土地市场的基本前提。只有严格按规划控制土地供应总量，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。随着我过土地资源利用问题的日益严峻，土地利用规划也变得越来越重要。GIS技术的则成为土地利用规划良好的催化剂。
1、GIS技术
GIS即地理信息系统（Geographic Information System），是综合处理和分析地理空间数据的一种技术系统，是以测绘测量为基础，以数据库作为数据储存和使用的数据源，以计算机编程为平台的全球空间分析即时技术。地理信息系统作为获取、存储、分析和管理地理空间数据的重要工具、技术和学科，近年来得到了广泛关注和迅猛发展。GIS具有以下基本功能：
1.1 数据采集与输入
数据采集与输入，即将系统外部原始数据传输到GIS系统内部之过程，并将这些数据从外部格式转换到系统便于处理的内部格式的过程。多种形式和来源的信息存在着综合和一致化的过程。数据采集与输入要保证地理信息系统数据库中的数据在内容与空间上的完整性、数值逻辑一致性与正确性等。
数据编辑主要包括图形编辑和属性编辑。属性编辑主要与数据库管理结合在一起完成；图形编辑主要包括拓扑关系建立、图形编辑、图形整饰、图幅拼接、投影变换以及误差校正等。数据更新则要求以新纪录数据来替代数据库中相对应的数据项或纪录。
1.3 数据存储与管理
数据存储与管理是建立地理信息系统数据库的关键步骤，涉及到空间数据和属性数据的组织。栅格模型、矢量模型或栅格/矢量混合模型是常用的空间数据组织方法。空间数据结构的选择在一定程度上决定了系统所能执行的数据与分析的功能；在地理数据组织与管理中，最为关键的是如何将空间数据与属性数据融合为一体。
1.4 空间数据分析与处理
空间查询是地理信息系统以及许多其它自动化地理数据处理系统应具备的最基本的分析功能；而空间分析是地理信息系统的核心功能，也是地理信息系统与其它计算机系统的根本区别，模型分析是在地理信息系统支持下，分析和解决现实世界中与空间相关的问题，它是地理信息系统应用深化的重要标志。
2、GIS技术在土地利用规划中的应用
基于GIS可以建立土地利用空间信息系统，为土地利用规划提供翔实的资料；借助GIS强大的空间分析能力。可以进行规划设计的择优分析，辅助土地利用规划设计。结合规划设计中的各种应用模型，利用GIS的可视化功能，对规划设计的结果进行模拟显示和分析，对进一步完善规划设计提供信息。
2.1 GIS技术在土地利用规划数据处理中的应用
在土地利用规划过程中，每一个阶段都需要采集大量的数据信息，并且需要对这些大量的数据进行一定的处理。这些信息具有大量性、广泛性、动态性等特征，利用传统的方式进行数据的采集与处理需要耗费大量的人力和物力，花费的时间也较大。而GIS技术的利用则为这些数据的处理提供了方便的途径，通过GIS技术与遥感技术的结合，能够获得大量的动态实时信息，使得GIS数据库得到及时的更新。通过GIS技术对这些数据信息进行处理，可以直接得到理想的图件和数据，及时准确地反映土地信息，不但可以为后续的规划工作提供数据基础，更重要的是明确土地性质、质量，从而明确土地的空间分布，确定各类用地的具体范围。
2.2 GIS技术在土地利用规划编制中的应用
在土地利用的规划编制中，需要确定出土地利用类型的用地现状、用地面积、权属等各方面的明确信息，从而保证用地分类的正确性、数据可靠性、图斑一致性，进而确保土地利用规划成果的科学性。运用GIS可以更好的保证土地利用规划的定时、定位、定量的要求。使用GIS建立规划数据库，可以对不同土地类型信息进行查询和分析。依靠GIS技术平台，建立出土地利用总体规划信息库，通过紧密结合土地利用总体规划的各阶段业务，实现土地利用总体规划编制、修改、实施的自动化管理。在规划编制决策过程中，利用GIS强大的空间数据管理、展示和分析功能，进行直接的信息转换、传递、处理和图数表达，以此为规划的依据。
2.3 GIS技术在规划实施管理中的应用
由于GIS所具备的强大的数据处理和管理功能，运用GIS技术进行土地规划管理，一方面可以大大提高管理的有效性、准确性、快捷性，另一方面，GIS技术的使用可以改变原有的土地规划管理结构层次、管理方法以及管理过程。
3、结语
总之，GIS技术择为土地规划和利用提供了数据采集、存储、管理、处理、分析、应用、显示等服务，并且具有对原始数据文件自动更新；不仅可以实现对土地利用现状进行分析评价，自动生成土地利用现状分析成果库。也可以进行土地利用远景规划和利用类型预测，对土地利用结构进行优化和布局制图并对土地进行适宜性评价等。GIS的技术的不断发展，将会为土地利用规划带来更多更好的服务。
参考文献
[1]吴信才.地理信息系统设计与实现[J].北京:电子工业出版社,2009.
[2]刘杰.空间信息技术在土地利用规划中的应用[J].测绘与空间地理信息,2008.
关键词：土地利用总体规划；编制规程；规划实施管理
1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。
一、土地利用总体规划的概念及发展历程
“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。
二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程
新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。
三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题
（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致
国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。
（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况
在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。
（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便
在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。
（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度
针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。
（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标
新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。
四、对策及建议
（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程
建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。
建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。
（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性
在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。
（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性
加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。
（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权
一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。
参考文献：
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关键词：土地利用生态环境土地规划环境与发展
中图分类号： B845 文献标识码： A
环境是全世界普遍关注的问题。人类对于自然的改造和经济的发展已经有了长足的进步，使人类的生活和社会文明获得很大的发展。人类在工业生产与农业生产处置的失误，使全世界环境造成污染，生态环境受到严重的破坏，使人类生存与发展受到威胁。如何进行生态环境的保护，保持可持续发展，是世界各国急需解决的重大问题。世界各国纷纷开展生态环境的治理工作，方法不尽相同，却只起到治标的作用，并没有治理到生态环境的根本，这多与土地利用有直接的关系。
一、土地利用与生态环境的关系
土地在利用中会产生很多环境的问题，有些土地利用会使生态环境得到改善，能够符合人类健康的发展，有些土地利用会起到不良的后果，导致环境的恶化，严重危害人类生命安全。
以美国为例，上世界六十年代，对西部盲目的开垦造成了严重的黑风暴，使美国受到最严重自然灾害的发生。近年来，人类为了经济的发展，过度利用土地，全世界都出现草原的退化、森林覆盖的减少及沙漠化、大气污染等问题的发生。曾经的树海山谷，现如今都变成了黄土高原，由于人类对生态环境的大量破坏导致水流的流失和自然灾害的发生。尤其我国人口密度大，迫于人口的压力，一直在高强度开垦耕地，对土地利用的不合理，使大量的耕地被毁坏，出现了频繁的自然灾害[1]。
我国水土流失问题严重，有30%以上的耕地要受到水土流失的危害，而水土流失还会造成土地的退化，使农业种植的产量不稳定，并且带来大量而频繁的自然灾害；我国受人口压力影响，高强度的土地开垦和放牧，使土地出现沙漠化[2。我国有4万平方米农田与5万平方米草场受到沙漠化的影响，带来严重的风沙危害，为人类的生产和生活带来严重的影响，并且使人类生存的环境演变的越加恶劣；我国土地的盐渍化也越来越严重，盐渍化的土地会导致旱、涝等灾害的发生；我国城市化进程的加快，土地有害元素会越来越高，使土壤恶化，有害物质会使人体健康受到严重的威胁；我国近年来，对土地的高度利用，却没有对土地进行合理的投入和培养，使土壤的养分流失严重，大量土地出现贫瘠化，影响了农业生产的产量；由于不合理挖掘和压废，造成土地地表丧失了土地的生产力[3。
可见，如果对土地进行合理的利用，既会加剧社会与经济发展的压力，还会使自然灾害频繁发生，造成降雨的减少与水土流失的加剧。
二、土地利用规划对环境影响有哪些
土地是环境重要的组成，所以，人类进行土地利用时，一定要有全局的观念，在考虑土地利用获得效益的同时，还要考虑到土地利用后，对周围生态环境的影响。要尽量减少不利的影响，进行土地利用的科学规划，使土地利用得到优化的组合和配置。
我国从汉朝就有记载，商代已经有了土地利用的规划，当时的土地利用规划就是按照生态环境要求完成的。都江堰水利工程、长江三峡水利工程，都是在土地利用规划的基础上，完成的生态环境改善，保持水土，调节生态平衡。
可见，土地利用规划有着十分重要的作用，可以更好的缓解农业与建设用地的矛盾，满足人类生存的基础上，使生态环境得到改善，使生态环境恢复生机。
土地利用与生态环境的关系密不可分，不合理的土地利用会导致生态环境的恶化，所以，要真正改善生态环境，就要从根本上进行预防和治理，通过科学合理的政策和方针，实现科学的土地利用，遵循土地利用的规划，执行到位，真正改善人类生存与发展的空间，使生态环境的危机解除[1]。
三、土地利用中有哪些生态环境问题
农业用地的结构过于单一的问题，使农业内部的结构十分不合理，家庭化的经营很难大规模的进行土地的利用，缺少先进技术，也很难使农产品获得深加工与综合的利用，无法获得太高的生产效益。
农民只注重高强度的土地利用，却没有养地的过程，使土壤成分与性质发生了急剧的恶化，农民受到文化水平的限制，没有土地保护意识，只重视高强度的土地利用，却没有进行土地的培肥，导致耕地质量连年下降。
水资源污染的问题，大多是由于土地利用结构的不合理造成的。由于人类居住和工业生产大量废水的乱排放，土地化肥和农药使用的超标，使水资源严重受到污染，很多农村还没有普及自来水，造成人们饮水安全无法得到保障[5。
绿化的减少导致大量的水土流失问题，导致生态环境的质量越来越低。平原与丘陵的林地被占用，低坡地被开发成农业耕地，增加了农业耕地，却导致水土流失的发生，使生态环境受到破坏。
四、协调土地利用与生态环境的对策
目前，我国资源紧张而且环境污染严重，造成生态系统的退化，党的十会议已经明确指出，大力推进我国的生态文明建设，在尊重自然的基础上，顺应自然的发展，开展保护自然的文明建设，将生态文明与我国的经济、政治和文化的建设进行有效的融合，努力加大自然生态的保护力度。同时，还提出了节约资源的概念，要将节约资源与保护环境放在重要的战略位置，这是适应我国人民群众需求，对良好生态环境美好的愿景。党的十将节约资源和保护环境与生态文明的建设归到“五位一体”的布局与“两个百年”的目标。
以辽宁盘锦为例，对生态环境的治理已经过多年的治理，很多土地利用的情况都得到了一定程度的缓解，不过治理的速度还是趋于不断的恶化。在土地新的开发周期到来以前，有必要改变传统生态环境的治理模式，不能放弃生态效益而进行GDP的交换，这种作法是不可取的。一定要严格执行十会议的精神，以生态文明进行基本原则，完成对未来发展的指导，如果相反，就会导致我国区域的气候出现持续的回暖与旱化，假如不应用科学的措施和方法，盘锦地区在未来一百年后就会导致土地退化，成为我国的土地退化重灾区域。
要协调土地利用与生态环境的关系，要政府、各企事业单位及个人共同的努力才能实现，更需要社会各界的共同监督，使我国开展土地利用的同时，做好生态环境的保护，实现社会的可持续发展。
1、培养全民保护生态环境的意识
培养全民的生态环境保护意识是解决生态危机的重要手段，一切的活动都是由人进行，人的活动会对生态环境产生重大影响，由报纸、电视和网络等各媒体进行生态环境保护的知识宣传，培养全民的生态环境保护意识，使全民养成生态环境的保护习惯，从而完成文明的生态行为，进行合理的土地利用活动。
2、制定科学的土地利用规划
从上述土地利用与生态环境关系可以发现，经济社会的发展一定要以生态为基础，不同地区要根据本地区的实际情况进行分析，制定出科学的土地利用规划，使经济活动按照生态的发展规律，要协调好经济利益与环境发展的平衡关系，因地制宜的实现土地利用的功能。
我国地域辽阔，各地经济水平与自然环境有着极大的差异，不要复制其他地区的土地利用规划方式，在完善当地土地利用规划管理的同时，进行生态环境的管理，调整土地利用的面积与生态空间的发展，使经济利益与环境发展保持平衡与稳定[6]。
3、加强土地利用的管理
只有加强土地利用的管理，才能使土地利用保持长久的发展。要进一步完善土地用偿使用的原则，使土地利用的评估得到完善，通过市场价格调控进行土地利用的调整，实现城乡土地统一的管理，尽可能的减少环境问题的发生。加强土地利用管理立法与执法，对于违规用地的情况一定要予以严惩，加强土地动态的管理。
结束语：
综上所述，土地利用与生态环境有密不可分的联系。不合理的进行土地的利用是导致生态环境恶化的根源，所要，要改善生态环境，不能只从治理入手，还要加强预防工作。通过地利用政策与方针的一系列实施，使所有人更加珍惜土地，更科学合理的利用土地，使土地利用能够按照规划的内容执行，使生态环境得到彻底的改善，使我国经济发展与人类发展获得可持续发展。
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[关键词] ArcGIS；土地利用总体规划；数据建库；技术流程
[作者简介]王沈佳（1989—），女，东华理工大学测绘工程学院研究生；陈 婧（1987—），女，东华理工大学经济与管理学院研究生。（江西南昌 330013）
一、引言
随着土地资源管理不断地科学化、信息化，其技术思路逐渐由“以图管地”转变为“以库管地”，从而进一步实现土地资源管理的规范化。同时，国土资源“一张图”建设也要求建立包括各级土地利用总体规划数据在内的规划数据库。在土地管理过程中，为整合资源，改变信息孤岛状态，国土信息化必然以数据中心建设为核心。信息是一种重要的资源，只有全面掌握，才能提升管理效能，这也要求建立国土资源管理数据库。而数据库的建立又是保证图数一致的基本条件，这也从另一层面规范了土地资源的管理。
二、土地利用规划数据库建设
[一]规划数据建库的技术要求
1.成果汇交标准
依据规划数据建库的相关技术标准，成果汇交的标准主要在数据内容格式、组织单元和数据文件组织结构等几个方面。
（1）数据内容格式。规划数据建库的数据内容包括数据库成果和说明两部分。数据库成果主要有空间数据（如矢量数据和栅格图）、非空间数据（如规划文档和表格）以及元数据；说明主要有数据库有关情况说明、规划数据库成果报送清单、规划数据库质量检查结果记录等。各种数据内容的格式要求如表1所示。
（2）组织单元。乡（镇）规划数据库成果以县级行政辖区为组织单元，数据必须进行行政区拼接，无拓扑错误。中心城区规划数据库与市域（或县域）规划数据库一并汇交。
（3）数据文件组织结构。在国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知（国土资发[2011]3号）的附件《土地利用总体规划数据库成果汇交要求》中明确规定，报送的规划数据库成果以文件夹的形式组织。
2.数据库的分层
在国土部的乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准（TD/T 1028-2010）中明确规划数据库的图层有：境界及行政区、地貌、地理注记、规划基础信息、基期现状、目标年规划和规划栅格图等七类。其中的图层分为必选和可选两种，通常必选图层可满足规划成果数据库提交的需要，具体见表2：
[二]规划数据建库的技术路线
乡级规划数据库建设，是将县级第二次土地利用调查数据库作为基期数据，进行规划编制，在进行乡镇规划数据库建设时，可以有两种数据库建设模式以供选择：
（1）分乡镇进行规划数据库建立，再将其合并，进行接边汇总成县级规划数据库，可以同时组织人员进行，但是存在接边工作；
（2）以整个县级区域为基础，建立一个整体规划数据库，其中分别导入各乡镇规划数据，再通过行政界限进行切割成各乡镇的规划数据库。
本文探究利用ArcGIS进行乡级土地利用规划数据库建设的方法，在此就按分乡镇的技术路线进行建库。
三、基于ArcGIS的乡级规划数据库建设
[一]规划数据库的设计
土地利用规划数据库主要包括空间数据和属性数据两类数据。空间数据以各种基础地理空间数据为主，属性数据则包括详查成果中的地理空间要素的属性及变更数据等。建立土地利用规划数据库，就需要对基础地理空间数据进行设计。
在《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准（TD/T 1028-2010）》中规定，数据库的内容主要包括基础地理信息要素、土地信息要素中的土地利用规划要素等，各要素依次按大类、小类、一级类、二级类、三级类、四级类划分，并对应以十位数字进行编码。在数据库中，空间要素采用分层的方法进行设计，主要有境界与行政区、地貌、地理注记、规划基础信息、基期现状、目标年规划、规划栅格图7类图层（详见上文2.3），每个图层属性表结构定义也在建库标准中有严格规定。
[二]规划数据库的建立
借助ArcGIS 9X的ArcCatalog建立数据库可采用新建地理数据库和移植已存在的数据到地理数据库两种方法，选择何种方法主要取决于数据源和是否在地理数据库中存放定制对象。
国土部在下发建库数据质量检查软件的同时，也提供了SHP交换格式模板。考虑新建规划要素集工作量庞大，耗时耗力较多，本文研究时选取移植已存在的数据到地理数据库的方法，将模板中的要素图层移植至左里镇数据库的建设中。在ArcCatalog中具体操作流程为：
1.建立数据库[Geodatabase]。个人数据库[Personal Geodatabase]和文件数据库[File Geodatabase]均可。鉴于个人数据库和文件数据库存放数据形式的不同，本文研究选取文件数据库进行建设；
2.新建要素类[Feature Dataset]。要素类从形式上等同于图层类，左里镇土地利用规划数据库主要设置了地理注记、基期现状、境界与行政区、目标年规划和规划栅格图等要素类。按要求，新建要素类的参数设置如下：
地理坐标系——西安1980；
垂直坐标系——黄海1985；
容差均设0.0001
3.新建要素集[Feature class]。要素集即空间要素图层，按照建库标准的要求，新建要素集要对图层中的每个字段严格进行定义。由于本文研究选取移植已存在的数据到地理数据库的方法进行建库，所以其各图层的字段均为标准格式，不必逐一进行定义。
[三]规划数据入库
规划数据入库即向已建好的土地利用规划数据库中加载数据，是建库的核心。地理数据库中支持Shapefile、Coverage等格式的数据。
由于在实际操作中，往往会存在规划图层字段名不符合标准规定，因此会出现规划图层字段定义和数据库图层字段定义不一致的情况，所以在载入规划数据时，要对字段逐一进行匹配。加载完成后，可在ArcCatalog中进行预览。
[四]对数据库进行拓扑关系处理
由于土地规划数据是空间数据，空间数据存在一定的拓扑关系，因此对数据库加载数据后，要进行拓扑关系检查。一般而言，拓扑处理的关系要求有：
1.面不能重叠或有缝隙；
2.零星地物不能落在图斑边界线上；
3.线状地物不能跨越图斑等等。
在数据库的每个图层文件，以及多个图层文件之间的数据都有不同的拓扑关系，因此定义拓扑规则时要具体因情况而异。
定义好拓扑规则后，就可以对数据库进行拓扑检查。对检查出来的拓扑错误，根据具体情况进行修改。
[五]规划数据库的实现
完成对数据库的拓扑检查和拓扑错误修改后，即可实现数据库的建设。至此，即可完成对土地利用规划数据的建库。利用土地利用规划数据库质量检查软件对此数据库进行治疗检查，即可得知建好的规划数据库合格与否。
四、乡级规划数据库质量检查
建库数据质量统一用国土部下发的土地利用规划数据库质量检查软件对汇交的数据自行进行检查，并输出规划成果数据质量检查报告和检查错误记录。一般情况下，检查结论为“合格”时可汇交数据。上级部门复核数据为不合格或认为标注例外的原因不合理，将返回修改意见，重新汇交数据，直到数据合格。
建库数据质量检查分为自动检查和交互检查两部分。自动检查对质检细则的检查方式为“自动”的内容进行检查，一般主要针对数据的格式、是否符合数据库相关要求。交互检查对质检细则的检查方式为“人机交互”的内容进行检查，并人工给出检查结论，一般针对上下衔接、图数衔接进行检查。
本文研究时对左里镇土地利用规划数据库的建库数据严格进行了自动检查和交互检查两部分的检查，结果是：因空间数据拓扑错误扣除2.8分，因数据结构不规范扣除4分，因元数据二级错误扣除1分，总计扣除7.8分，数据质量合格。
在以上几方面导致扣分的主要原因中，拓扑错误及数据结构导致的扣分可在建库操作过程中有效减少。在对数据库进行拓扑关系检查时，尽可能详细地定义拓扑规则，全面检查拓扑错误，并及时处理这些拓扑错误。而数据结构严格按照建库标准中的规定进行定义即可避免因数据结构不规范导致的扣分。
五、结论
土地利用规划数据库的建设，是进一步发挥好土地利用规划管控作用的根本要求，是积极推进依法行政和政务公开、切实提高土地管理效率和水平的客观需要。土地利用规划的信息化设计与管理必须基于一个明确的技术标准。通过土地利用规划数据库的建设，形成规划修编图件成果及规划编制相关统计表格。规划指标及规划文本作为规划实施年度计划指标的核减依据。规划成果数据（图件及表格）作为规划实施建设用地控制指标的核减依据，从而为下一轮更加科学地进行规划编制提供参考。
在江西省内，目前采用较多的规划修编与建库软件平台为MapGIS土地利用规划修编系统。但由于土地利用规划数据库质量检查软件以ArcEngine 9.3 Runtime为开发平台，所以建库时需要对规划数据进行格式转换，而不同软件间的数据格式转换常常产生一些拓扑错误及其他问题。利用ArcGIS的Geodatabase进行规划数据建库可以有效消除不同软件平台间的数据兼容问题，减少因数据格式转换产生的拓扑错误，提高规划数据库建设的合格率，加快规划数据库的建设。另外，使用Geodatabase模型建库能更加直接地体现数据库中对象与对象间的关系，更有利于数据库结构清晰，不但有效降低了建库的复杂性，而且能够保证数据间相互关系的正确性。Geodatabase数据模型是建立在DBMS之上的统一的、智能的空间数据库，其具有一般空间数据库所不具有的特点与功能。
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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
