时间：2023-09-25 11:29:58
一、人文地理与城乡规划专业课程体系建设的时代意义
1.应对当前复杂人地关系矛盾的客观需要
当前，我国正面临经济高速增长下日趋明显的资源稀缺、环境污染问题。各种资源、环境问题层出不穷，人地关系矛盾加剧，经济增长所形成的巨大利润正逐步被高额的稀缺资源购买成本和环境治理成本所消耗。21世纪的中国，必须实现人地关系协调发展战略，走社会、经济和生态的可持续发展道路。而要实现我国社会、经济和生态环境的协调发展，就必须培养和造就一大批适应人地关系协调发展要求、实施可持续理念与行动计划的人才队伍。“人地关系”理论是人文地理学的核心基础理论。让受教育者树立起正确的资源观、环境观、人地观，是人文地理教育的重大使命。因此，人文地理与城乡规划专业发展及其课程体系的构建，对于培养和提高受教育者人地关系协调发展的意识和能力，具有至关重要的作用。
2.快速城市化及城镇化发展的现实需要
当前，我国城市化进程已进入快速发展阶段。在快速城镇化的过程中，涌现了诸如城镇化人口质量不高、城镇空间布局与资源环境承载能力不适应、城镇体系发展不协调、土地利用粗放等一系列共性问题。对于快速发展阶段的中小城市（镇），如何着手城市交通、住房、工程管线布局等城市实体空间规划问题的解决，成为当务之急；而对于那些已经走向城市化成熟阶段的大城市、特大城市，在解决城市实体空间规划的同时，频频关注起“人地和谐”关系建设、区域协调建设、城乡一体化建设和人文关怀等问题。人文地理与城乡规划专业人才具备了从城市实体空间规划到“人地关系”人文哲学的多层次素质，拥有从宏观、中观城乡规划，高起点做好城市（镇）规划设计、构建和谐宜居的城市环境，到微观项目规划（策划）的综合能力，能较好地满足我国现阶段快速城市化、城镇化发展对专业人才的迫切需要。
3.现代地理科学发展的必然需要
地理学是一门古老而又年轻的学科，经过长期建设和发展，形成了一套成熟而完整的课程体系，与此同时，地理学科又与经济建设和社会发展息息相关，具有社会实践性和区域性的时代特性。人文地理与城乡规划专业应用性强的学科特性，要求它在服务于我国经济建设和社会进步的同时，更应在丰富和发展地理科学理论、方法和技术手段上，发挥其应有的作用。此外，人文地理与城乡规划专业能够与硕士、博士“人文地理学”专业进行较好对接，避免了原有资源环境与城乡规划管理专业对口不清晰，专业学科、知识体系不连贯等问题，对现代地理科学向更高层次、更深领域的发展有着积极推动意义。
二、人文地理与城乡规划专业学生能力要求
1.通用技能要求
通用技能是指人文地理与城乡规划专业学生必须掌握的所有专业大学生教育阶段均应具备的共性技能，包括资料收集与信息捕获能力、逻辑思维能力、计算机软件和外语应用能力、人际沟通能力、环境适应能力和团队合作能力等。
2.专业基本技能要求
专业基本技能是指人文地理与城乡规划专业学生必须掌握与本专业相关的基础性技能，是对本专业学生进行专业知识学习和技能提升的基本要求。包括地理野外考察与综合分析能力、熟练掌握城乡规划基本规范的能力、计算机专题地图编制的能力、遥感技术运用及分析处理能力和GIS软件应用能力等。
3.专业创新技能要求
专业创新技能是指人文地理与城乡规划专业学生利用专业知识、通用技能和专业基本技能综合解决实际问题以及创新实践的能力。包括城乡规划实务与图件综合设计与实践能力、科学研究、创新意识与协同攻关能力、撰写毕业设计（论文）的能力等。
三、人文地理与城乡规划专业课程体系设置
1.课程体系设置基本原则
厚实理论基础的原则。人文地理与城乡规划专业课程体系的建设，既应充分体现地理学的理论与前沿发展，又同时体现相近专业如城市规划、环境科学和管理科学的一些基本原理和方法，并在人文地理、城乡规划等方面的研究和应用技术，如遥感、遥测、GIS技术，以及高等数学、计算机等基本知识与应用技能等方面有所体现。在专业理论基础的构建上应以人文地理学“人地关系”理论为基础平台，充分融合规划学、环境科学和管理科学等相关学科的有关理论，并及时将各相关专业领域的最新知识增添到理论课程体系当中。
拓宽实践口径的原则。人文地理与城乡规划专业更注重于实践应用，因此，在其课程体系构建中，应根据本专业目录对学生通用技能、专业基本技能和创新技能的要求，相应开设课堂实验、校内实训和校外实习实践教学环节，注重实践环节设计的社会关联性，实现理论教学与实践实训相结合、校内与校外相结合、学校与企事业单位相结合，共同建立起课内实践环节、校内实训平台和校外实习实践基地的实践课程体系，达到培养和增强学生的专业基本技能、专业实践能力和专业创新能力之目的，为社会输送具有一定操作能力和能够解决实际问题的实用型人才。
凸显地方特色的原则。与原有的资源环境与城乡规划管理专业相比，人文地理与城乡规划专业口径由宽变窄，实现了与硕士、博士阶段人文地理学专业的有机衔接。作为地理学科一个崭新的专业，人文地理与城乡规划专业必须在培养目标和特色方向定位上发挥其多学科综合的专业优势，解决原有资源环境与城乡规划管理专业面太宽，专业特色不鲜明的问题。应尽量规避其发散缺陷，注重向更深入、更收敛的方向发展，突出其综合性专业特点。在课程开设中，应避免地理科学、环境科学、规划科学、管理科学等相关专业主干课程的简单叠加，过于追求全面，导致课程门类多、衔接不当等问题。应顺应地方经济发展和社会需求、充分利用相关学科的优势资源和各院校教学科研条件，遴选出凸显地方特色的培养方向。
2.课程体系设置案例分析
广东韶关学院人文地理与城乡规划专业是在教育部2012年新专业目录出台后，将原资源环境与城乡规划管理专业与新专业目录归口对接的结果，其课程体系的设置既充分考虑了国家教育部2012年新专业目录的基本要求，又汲取了同类院校已有资源环境与城乡规划管理专业的成功经验和相应教训，也结合了本校、本学院的实际情况。
1 人文地理与城乡规划专业实践教学体系构建
专业的人才培养方案是学校为学生构建的知识、能力、素质结构以及实现这种结构的方式。具体体现在人才培养理念、培养目标、课程设置、教学体系、教学组织形式与管理以及教学模式等方面[2-3]。在进行培养方案制定与教学模式选取的时候，应针对不同层次不同类型本科院校的专业建设基础、办学定位及培养目标的不同，以及专业的特殊性来酌情选择与制定。集宁师范学院作为地方师范类院校，在学科建设发展过程中主张向应用型本科院校发展。人文地理与城乡规划专业在地理科学与城镇规划专业建设的基础上，将人文地理的人文、经济要素，自然地理的地质、地貌、水文、植被等要素与规划设计技术结合起来，构建专业应用性强，强调学生实践动手能力，满足新型快速城镇化对综合性、跨学科专业人才需要的实践教学体系。
1.1 人才培养理念
集宁师范学院近几年经历了从师范类院校向综合性院校发展的探索之路，新增了许多非师范类专业，初步形成了应用型人才培养理念。提出基础理论与应用实践要紧密结合，实践教学环节是整个教学体系的重要组成部分，也是提高大学生创新能力和培养应用型人才的重要途径。
1.2 人才培养目标
人文地理与城乡规划专业人才培养目标为：学生既能在相关规划管理和企事业部门谋职，又能在地理信息系统行业内发展。特别是能为规划行业培养新型应用型人才，以适应大数据时代规划工作方法的改变和新的技术要求。
1.3 实践教学体系
根据该校专业建设基础，围绕人文地理与城乡规划专业的培养方向，直面设计类单位以及相关的规划管理部门对人才理论知识和技术能力的需求，力求培养学生成为掌握人文地理以及城?l规划理论及技能的交叉学科型人才。为此，学校构建了“3+1”人才培养实践教学体系。3年的基础课程实践加1年的毕业综合实践和毕业设计（论文）。其中，3年的基础课程实践内容包括各个规划课程在理论知识基础上的实践操作（手绘制图、电脑制图、现场踏勘、实地调研等）以及地理课程的实验内容和野外实习内容，同时安排短期的集中实习（每学年两周）。毕业综合实践安排学生到设计类单位或相关的规划管理部门进行专业实习（1个学期），毕业设计（论文）要求实践性内容占总比60%以上，即鼓励学生进行毕业设计或实践类论文，理论研究类论文占比较少。具体的实践教学体系分为4个层次：基础课程实践、专业课程实践、专业综合实践、毕业综合实践。实践教学体系体现了实践教学方式的改进和实践内容深度的提高，将专业培养计划中的实践教学目标具体落实到各个实践教学环节中，并且促进实践教学从课内延伸到课外，从校内延伸到校外，真正达到专业的实践培养目标。
2 人文地理与城乡规划专业实践教学模式构建及实施措施
集宁师范学院在完善专业培养计划与改进专业课程规划建设的同时，学院对于人才的培养模式也会有所转变，如将培养的重点放在培养理论基础好、实践能力强的综合型人才上，具体到人文地理与城乡规划专业来说就是既可以从事城乡规划设计与管理、城市交通设计规划、市政规划等工作，又有能力制定相关法律度，同时还可以从区域环境、人文地理、生态环境等方面以更高的视角来从事行业工作，培养多方面发展的复合型人才。
2.1 课程实习实训教学模式
针对人文地理与城乡规划专业实践教学的特殊要求，在教育教学过程中，城乡规划课程体系得到了一系列调整：将城乡规划理论与实操技术并重，不断加强计算机等新技术应用，不断深化实践与理论相结合的教学模式。在实施过程中，通过对学校现有资源进行整合，完善专业实验室的建设，为学生实习实训提供良好平台；需要在校外进行的实践教学，加强校外实践教学基地的建设（包括课程调研、综合实习、专业实习等），为学生在校外调研、实习创造优良条件，促进专业实践教学建设与创新。
2.2 科学研究型教学模式
研究型教学是一种有效的实践教学方法。在教学过程中教师灵活运用问题解决型、自主研究型和案例研究型等教学方法[4]，引导学生去探究问题、解决问题，培养学生创新创造能力。在专业野外实践教学中，可以将学生分组进行调研勘探，通过告知调研对象、范围及内容―提出问题―学生实地调研―遇到问题―现场讨论、解决问题―教师归纳总结―学生编写实习调研报告的模式，培养学生的专业技能及实践操作能力。另外，鼓励学生参加大学生竞赛、参与教师的课题研究，培养学生的科研素养与创新能力。
2.3 校企合作育人教学模式
依托学校在当地进行人才培养的资源优势，加强与规划部门、国土资源管理等政府部门和企事业单位的联系，搭建校企合作育人的平台，有针对性地制定专业人才培养方案，与校企共同探讨实践教学合作模式，实现专业人才培养与当地经济发展人才需求的对接。针对人文地理与城乡规划专业的特殊性，学校已与当地的规划设计单位达成合作意向，将该院作为人文地理与城乡规划专业学生的实习基地，让学生在学习理论知识的基础上多方面接触实际项目，提升实践操作能力，深化专业知识。
[关键词] 人文地理与城乡规划；三结合；专业实习模式
[中图分类号]G644 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2017） 03-0024-02
根据教育部2012年版本科人才培养专业目录，人文地理与城乡规划专业由原资源环境与城乡规划管理专业城乡规划方向拆分而来[1]，原来100多所开设资源环境与城乡规划管理专业的学校基本上都开设了此专业，但各个学校所依存的学科背景大不相同，但是培养目标都基本相同，要培养能够从事城乡规划、设计与管理的应用型人才，而实践教学是培养学生实践动手能力，形成专业技能的关键环节，但是，目前该专业的专业实习普遍存在着“实习”与“就业”分离、“实习”与“设计”分离、“实习”与“论文”分离、实习模式单一等现象，如何将这些结合起来，探索一体化的专业实习模式，是人文地理与城乡规划人才培养的重要途径。目前有关实习模式的研究，主要涉及实习基地[2]、实习方法[3-5]、实习指导教师[6-7]等内容，但是，缺乏对实习模式的综合统筹考虑。因此，开展“三结合”的实习模式研究具有前瞻性和重要实践意义。
一 人文地理与城乡规划专业实习面临的问题与改革背景
1 专业实习存在的问题
目前，人文地理与城乡规划专业学校资源超负荷运转和企业的市场化运作等因素，使得专业实习工作面临诸多困难，具体表现在以下几个方面。
（1）企业不愿支付培训成本。基于各种因素，很多规划设计单位不愿意接纳学生实习。城乡规划行业属于技术门槛高行业，生产中要花大量的时间进行员工培训，学生到设计公司实习，往往不能够马上进行规划设计，给企业带来效益，反而还会增加企业的食宿成本和培训负担。
（2）传统集中实习模式单一。传统实习主要采用集中实习模式，学生人数多，规划设计公司接受能力有限，很多企业仅能容纳3～5人，能够有时间指导学生的工程技术人员非常有限。在当前本科院校培养目标是个性化的、多元的。而集中实习的单一模式不能适应当前人文地理与城乡规划专业学生多元化发展的要求。
（3）就业压力影响学生实习投入。人文地理与城乡规划专业实习安排在第7学期，所有的理论课程都已经结束，很多学生都认为这正是就业找工作的时候，因此，学生奔波于各种人才招聘会、思考各种就业的可能机会、尝试各种心仪的行业，导致不能够全身心投入专业实习，在一定程度上影响专业实习效果。
2 专业实习的改革背景
目前，国家针对高等学校人才培养出台了很多政策，目标指向都是为了推动高等学校人才培养转型。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》指出，实践教学模式是深化高等教育体制改革的目标。《国家教育发展“十三五”规划纲要》强调，通过建立高校分类体系，实行分类管理，引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色。《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》指出，地方高校的办学思路应转到服务地方经济、产教融合、培养应用型人才、增强学生就业创业能力上来。人文地理与城乡规划专业是理论性和实践性都很强的应用型专业。如何将理论教学与实践教学有机结合，培养出具有综合协调能力、制图分析能力、创新思维能力的高级应用型专门人才需要认真思考。合理地制定毕业实习模式，是落实人才培养目标的重要环节，也是当前高等教育改革的重要回应。目前，全国开设人文地理与城乡规划专业的高等学校大约有100多所，绝大多数学校将“厚基础、宽口径、强能力”确定为人才培养的目标。人才培养目标定位具有很强的同性，错位发展应该是城乡规划人才培养的方向，地方应用型学院应该将人才培养定位为能够做村镇规划的应用型人才。
二 人文地理与城乡规划专业“三结合”实习模式构建
实践教学是高等教育人才培养的重要组成部分，“三结合”专业实习模式由“专业实习、就业创业、论文设计”三个方面的内容体系构成，具体包括专业实习与就业创业结合，专业实习与论文设计结合，集中实习与分散实习相结合三个部分组成。（图1）。
1 生产实习与就业创业结合
生产实习与就业创业结合，即学生的专业实习领域、毕业就业方向、毕业后创业意向相结合。生产实习阶段是专业学习的重要阶段，也是学生由学校走向社会的过度阶段。随着社会经济的发展，学生个性化发展的需求。有很多学生在实习单位进行实习的过程中参与了实习单位的很多实际应用项目，通过这个阶段的培养，很多学生完全能够胜任其工作，实习单位每年也要引进一批人才充实自己的工作队伍，为了节约培训成本，就会将实习学生中业务能力强的实习聘为员工，特别是那些本地生源的实习学生更是受到特别的青睐。同时，在这个万众创业的时代，实习学生更是充满期待，因此，在这长达8个月的专业实习过程中，实习学生更是将其作为创业的试验田。特别是我校设立的创业园，可以免费为创业学生提供免除租金两年的优惠政策，吸引了不少学生在其进行创业。从2008年开始，人文地理与城乡规划专业利用专业实习时间进行创业的每年有5人左右，占全部实习学生的10%。
2 生产实习与毕业论文（设计）结合
“生产实习与毕业论文（设计）”结合，毕业设计是人文地理与城乡规划专业教学培养的重要环节，是学生走向工作岗位的过渡阶段，将专业实习与毕业设计结合，即把实习单位生产中面临的实际问题作为学生的毕业设计题目，在实习单位师傅和学校指导教师的双重指导下，进行实践操作，既增强了实践动手的真实性，提高了学生的兴趣，也增强了指导教师的责任感，弥补了校内毕业设计与校外生产实际相脱节的情况。将专业实习与毕业论文结合，即把实习单位生产中面临的值得研究的问题作为学生的毕业论文题目，在实习单位师傅负责指导学生实际数据的处理，学校指导教师负责指导学生进行问题研究，既增强了研究的针对性，提高了研究的兴趣，也提高了指导教师研究的实际应用度。从2008年开始，人文地理与城乡规划专业将专业实习安排在第7学期一整个学期，与毕业设计结合，同时毕业论文也可以在这个阶段完成。我们在实施时采取有实习单位确定毕业设计选题，学生与学校指导教师共同确定毕业论文题目，双导师（实习单位师傅、学校指导教师）、校企联合汇报制度，企业教师必须具有中级以上职称专业技术人员，学校指导教师也要具有讲师职称和硕士生学位的教师。
3 分散实习与集中实习结合
集中实习即集中式实习教学，安排在实习基地进行，有专门的指导教师带队，专业指导教师进行实习指导，有指导教师对生活安全进行安排，有利于实习指导教师与实习学生之间更多的交流。分散实习即学生自我联系实习单位，主要靠实习指导教师进行网上指导，由实习学生家长进行实习安全管理，有利于发挥学生的主动性、积极性和定点就业。无论哪种实习方式，都有其优缺点，但实践动手能力和综合协调能力培养才是关键，因此，我们认为集中实习与分散实习应该结合进行，l挥各自的优势，根据学生的个人意愿和实际情况进行选择。对于分散实习，特别注重过程管理。在学生提出申请、提交实习单位接收证明、实习单位指导老师后，经过实习指导小组同意后方可实施，实习期间由校内指导教师进行专门管理，通过电话、微信与学生及实习单位、学生家长保持联系，实行“三导师”的指导。
本文总结了我国目前本科人才培养的实习模式特点，分析了人文地理与城乡规划专业实习存在问题与改革背景，提出了“三结合”的专业实习模式，并以衡阳师范学院为例，总结了其近十年来的“三结合”实习教学模式的特点，希望提高应用型、创新性城乡规划人才培养的质量。
参考文献
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随着我国经济社会的发展与社会主义精神文明建设的不断推进，衡量人才的重要标准不仅仅局限于是专业技能以及实践创新能力，还有个人的思想政治品质与社会责任感，即“德才兼备”才是选人用人的重要标准。高校在以才育人的同时更要注重以德育人，培养具备优良品质的创新型专业人才。专业实践教学是培养学生实践创新能力、提升学生综合素质的重要手段，志愿服务是增强学生思想政治品质、提高社会责任意识的重要平台，志愿服务与专业实践教学项目相结合将成为高校不断推进素质教育改革的重要趋势。
二、大学生志愿者服务的现状
随着我国志愿服务意识的不断增强，大学生已经成为青年志愿者行动的中坚力量，在教育、扶贫援救、环保、医疗卫生、维护治安、法律援助等诸多领域贡献者自己的力量，在促进社会文明构建和谐社会中发挥了积极的作用，但大学生志愿服务仍然存在一些值得我们注意的问题。
1.志愿活动形式单一、专业性不强。志愿者进行社会服务的过程不仅是思想品行教育的过程，也应该是专业知识技能实践的过程。目前大多数大学生志愿服务工作内容较为狭窄，专业特色不明显，难以满足不同工作岗位的需要，形式较为单一。志愿服务内容多集中在体力劳动上，停留在较浅层次的社会公益服务和便民服务上，学生的专业技能不能在志愿活动中体现。
2.志愿活动缺乏合理规划，管理工作不到位。大学生志愿活动大多数在工作日，往往会与学生的课程安排产生冲突，学生在志愿活动与课程之间很难抉择;另外，志愿活动通常为短期，志愿活动组织缺乏长期的规划，难以持续开展。
3.志愿活动动机多元化、缺乏正确引导。部分大学生参与志愿活动的动机不纯，为了获得奖状表彰等个人荣誉，表现出急功近利的特点，在志愿活动中着重于自身发展而忽视了社会效益，对于志愿服务精神缺乏正确的认识与理解。
三、专业校外创新性实践教学基地建设的意义
1.学科教学的需要。人文地理与城乡规划专业是一门综合性学科，课程设置复杂且实践教学环节多，校外创新性实践教学基地的建设能够满足日常实践教学需求，利于学生提前接触社会，尽快适应社会工作。
2.高等院校建设专业校外实践基地的作用。实践教学基地是学校开展创新性实践教学的重要平台。校方与相关的企事业单位建立长期有效的合作关系，可以达到“互惠互利”的效果。通过校外实践教学基地的建设，有利于提高师资队伍水平、丰富实践教学内容，提升学生素质、培养创新性人才，扩大校企双方的知名度与影响力、促进学校与社会的沟通交流，提升学校开放性教学效果。
四、志愿服务纳入校外专业实践教学的实践
校外专业实践教学着重于学生的专业知识的巩固与实践创新能力的培养，往往缺乏对学生思想品德的实践教育。而大学生志愿服务活动是进行学生思想政治教育的有效平台，学生参与公益性的社会实践，可以有效进行自我思想教育。将志愿服务纳入校外专业实践教学中，可以取得一举多得的效果。
南京农业大学人文地理与城乡规划系于2014年在南京高校中率先与“南京规划建设展览馆”签订合作协议，将志愿服务与实践教学完美结合，建立了“公共管理学科综合训练中心城乡规划教学实践基地”，每周六、日南京农业大学向南京规划建设展览馆输送人文地理与城乡规划专业的优秀志愿者，学生志愿者指引游客、维持参观秩序、对部分展厅内容进行简单介绍，学生在巩固自身所学规划知识的同时促进了展览馆工作的顺利进行，有效促进了校企协同发展。
五、保障专业志愿服务实践教学基地建设与实践的教学措施
1.规范合作关系。校方和实践基地应签订长期的合作协议，明确双方的责任与义务。实践基地作为志愿服务与技术支撑单位需在各个教学环节给予支持，尽可能的提供便利条件。以南京农业大学的城乡规划教学实践基地为例，学生在不影响展览馆正常工作的基础上利用所学专业知识为游客进行南京规划情况讲解，缓解工作人员的工作压力;展览馆方为学生志愿者营造良好的实践环境的同时并为其提供食宿等便利条件。真正实现了实践教学基地和实践教学活动的双赢。
关键词：乡村规划；法律性质；法律救济；规范体系
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
2008 年 1 月 1 日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划，并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定，为系统研究乡村规划提供了法律依据。
1 乡村规划的概念与发展
乡村规划指国家结合经济和社会发展情况，对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局，负责指导和协调全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处，但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政管理层面。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡村规划制度在我国才有了法律依据，开始走上制度化、规范化。我国农村人口多, 乡村人居环境的规划和建设与我国农村经济发展程度不相适应, 是我国农村现代化进展迟缓的主要因素。目前, 规划的主流实践主要集中于城市。通过长期实践, 小城镇规划建设在理论研究和实践探索方面均取得了巨大成就, 不仅小城镇数量大幅增加, 其空间结构、功能和环境也有显著改善。而乡村建设尽管每年的投入不少, 但基本上处于自由、无序和盲目状况, 存在着住区功能不全、环境质量差、基础设施不足、土地浪费严重、民居传统与地方环境空间丢失、居民点分散、规模偏小、农业服务条件不足等问题。导致我国乡村规划建设目前这种比较无序和混乱状态的主要原因是长期以来的城乡二元结构和城市本位的思想严重影响了我国乡村规划与建设的步伐, 规划理论、实践的方法和技术研究主要集中在城市上,
大量规划学理论成果、技术规范、技术标准都是以城市为出发点和归宿的。大家都认为乡村的规划与建设只要照搬城市的模式就行了, 导致广大乡村的规划与建设都是一个模式, 完全失去了乡村应有的特色。随着我国经济与社会的持续发展, 人们对生活环境要求的提高, 特
别是乡村居民人居环境意识的觉醒, 加上城市环境问题日益显现, 人们对城乡协调发展的意义有了新的认识, 城市的发展离不开乡村的支持,乡村与城市之间的物质、能量、信息、人员等的交流对城市的可持续发展有着不可替代的作用。人们开始重新审视乡村的可持续发展, 没有乡村的可持续发展就没有城市的可持续发展, 而乡村人居环境的好坏是乡村可持续发展的一个重要方面, 于是人们开始重视乡村的规划与建设, 当然, 这与国家对农村建设的重视是有着直接关系的。
2 乡村规划的法律性质
对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面：行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为；后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。
2.1 行为意义上乡村规划的法律性质
首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采用政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。因此，乡村规划的编
制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和普遍规范的行为。
其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。
2.2 结果意义上乡村规划的法律性质 结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。
首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限
制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性
规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。
其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。
3 乡村规划的法律救济
乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。
我国《城乡规划法》并未明确规定规划保障请求权，而是概括性地宣示：对于因规划修改而受到损失的利害关系人，应当依法给予补偿。因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的损失时，应赋予公民规划保障请求权。此外，应进一步明确补偿数额的确定方式
以及补偿争议的诉讼解决方式。
4 乡村规划的法律规范体系
乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称。乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定。研究乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动乡村规划制度的发展与完善。
4.1 乡村规划法律规范体系的构成
首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定“:一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定：“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定“：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政
区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。
其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。
再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008 年 1 月 30 日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。
4.2 乡村规划与土地利用总体规划—————《城乡规划法》与《土地管理法》的竞合分析《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且明确乡村规划应当与土地利用总体规划相衔接。《城乡规划法》亦规定乡村规划的编制应与土地利用总体规划相衔接。上述规定在法律规范层面界定了乡村规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。乡村规划则主要以乡村建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是乡村规划的前提。对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于乡村规划。
参考文献：
1、城乡规划是支撑我国国民经济与社会发展、保护生态环境、继承和创新中华优秀文化、营造美好人居的重要领域。城乡规划专业培养德智体美全面发展，具备坚实的城乡规划基础理论知识和实践应用能力，具有社会责任感、团队精神、创新思维和可持续发展理念，能够在专业规划设计机构、管理机构、研究机构从事城乡规划设计及其相关开发管理、研究教育等工作的高级专门人才。
2、城乡规划专业属于工学门类的建筑类专业，所属学科是工学“城乡规划学”一级学科。它是以可持续发展思想为指导，以城乡社会、经济、环境、空间的和谐发展为目标，以城乡物质空间为核心，以城乡土地使用为对象，通过城乡规划的编制、公共政策的制定和建设实施的管理，实现城乡发展的空间资源合理配置和动态引导控制的多学科交叉融合的复合型专业。
3、城乡规划专业的主要领域涵盖城乡物质环境空间形态的控制与引导、土地使用与开发、道路与交通、市政与服务设施、住房与社区、生态控制与环境保护、遗产保护与城市更新、地域文化与城乡风貌、防灾减灾与卫生规划等内容，具有多学科交叉融合的特点。城乡规划的类型主要有区域规划、城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划和专项规划。
4、主要课程：经济地理学、城市生态学、美术与制图、中外城市发展与规划史、建筑设计、城市地理学、城市规划原理、城市社会学、城市经济学、城市园林绿地系统规划设计、城市道路与交通规划、城市设计、土地利用规划与房地产开发管理、城市规划系统工程学、社区空间规划与设计、区域规划、城市总体规划课程设计、城市基础设施系统规划、城市遗产保护与规划、城市旅游与 游憩规划、景观规划与设计、详细规划课程设计、城市规划管理与法规等。
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一、充分认识加强城乡规划工作的重要性和紧迫性
上世纪九十年代后期以来，我省先后实施城市化发展战略、城乡一体化发展纲要，城乡建设和发展迈出重大步伐，取得明显成效。城乡规划在其中发挥了积极的指导、调控和布局作用。但是，城乡规划仍然存在一些不容忽视的问题，难以适应新形势和新任务的要求。主要表现在，城乡规划依然存在体制性分割问题，规划编制还适应不了城乡结构快速演变和一体化发展的需要，规划的实施和监管体系还不健全，城乡建设中违反法律法规、违反规划要求的现象还时有发生。这些问题必须尽快得到解决。
城乡规划是指导和调控城乡建设发展的基本手段，也是一项基本的公共政策，其核心任务是配置城乡空间资源。在新形势下，城乡规划更是落实科学发展观，实现城乡、区域持续健康协调发展的重要保障。加强城乡规划工作，有利于转变城乡建设和发展模式，增强城乡综合承载能力和公共服务能力，加快全面小康社会建设；有利于促进经济增长方式转变，有效保护生态环境，集约利用土地、空间及其他稀缺资源，实现可持续发展；有利于协调各方利益，维护社会公正，促进社会主义和谐社会建设。
二、进一步明确城乡规划工作的指导思想和目标任务
今后一个时期，加强城乡规划工作，必须坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕加快全面建设小康社会、率先基本实现现代化的战略目标，按照统筹城乡发展、提升城市化、建设新农村、促进城乡一体化的要求，完善城乡规划编制体系，提高城乡规划编制水平，健全城乡规划决策机制，强化城乡规划实施监管，加快建立健全城乡一体的空间规划管治制度，充分发挥城乡规划在城乡建设中的战略导向、统筹协调和空间资源配置作用。在实际工作中，必须坚持以下指导方针：
（一）坚持以人为本。深入实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，以实现人的全面发展为目标，加强和改进城乡规划工作，优化城乡空间布局，提高城乡建设的质量和水平，切实维护和发展最广大人民群众的根本利益。
（二）坚持城乡统筹。统筹安排城市和村镇建设，统筹安排人民生活、产业发展和资源环境保护，统筹安排城乡基础设施和公共设施建设布局，努力实现城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网。
（三）坚持集约发展。深入实施可持续发展战略，依据资源和环境承载能力，合理确定建设规模和建设标准，力争以最小的资源消耗、环境代价取得最大的经济社会效益，为子孙后代的发展留有余地。
（四）坚持依法管治。依法开展城乡规划编制，严格执行城乡规划各项法律法规，不断提高城乡规划工作的透明度，切实加强城乡规划监管，确保城乡规划得到有效实施。
争取到2010年，基本形成以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划要求，与土地利用总体规划等其他规划相协调，城乡全覆盖的城乡规划编制体系，基本形成层级明确、管治有效的城乡规划决策、实施和监管体系，基本形成比较完备的城乡规划法规与标准规范体系。
三、完善城乡规划编制体系
（一）以全省城镇体系规划和城市群规划为指导，强化城乡规划的跨行政区协调。要根据《*省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的要求，抓紧修编省域城镇体系规划，发挥其对城市总体规划（县市域总体规划）修编的指导作用。省域城镇体系规划，要着重协调好大中城市、城市群以及城镇密集地区的城乡空间发展布局，协调好城镇建设、产业发展、耕地保护和生态环境保护等方面的关系，明确城镇规模、区域性生态绿地布局、区域性基础设施布局等重大问题。充分发挥环杭州湾等城市群规划对跨行政区城乡规划的协调整合作用，落实好区域性重大基础设施控制用地、线性基础设施廊道、区域性生态绿地等。
（二）加强和改进设区市城市总体规划修编工作。要根据人口、资源情况和环境承载能力，合理确定城市规模和性质。要坚持统筹城乡发展，推进城乡一体化，增强城市辐射功能，提高服务农村的水平。要统筹城乡环境保护工作，进一步改善城市水环境和大气环境，加强对城乡结合部及城市周边地区的污染控制，严防污染由城市向农村转移。要高度重视人居环境规划设计，体现城市特色，改善人民群众居住和生活条件。要把节地、节水、节能、节材和资源综合利用的要求落实到城市总体规划工作的各个环节，把防范和抵御各种灾害的措施落到实处，促进经济、社会与环境全面协调可持续发展。与此同时，设区市政府要加强对所辖县市城乡规划编制及实施的统筹协调和工作指导，重点衔接协调好事关整个区域建设和发展的区域性产业布局、基础设施和公共设施布局、资源环境保护布局等重大问题。
（三）全面推行县市域总体规划的编制。县市域总体规划是按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，将整个县市行政区域作为规划区进行统筹规划，实现城乡规划的全覆盖。这是打破规划城乡分割的根本途径。我省人多地少，城镇分布密集，相互关联度大，加快编制县市域总体规划对于优化城乡空间布局，具有突出重要的意义。要在试点的基础上，加快推进这项工作。今后，县市都要按照这一要求，将城市规划区扩展到整个行政区，将城市总体规划拓展为县市域总体规划。编制县市域总体规划以后，可以不再单独编制城市总体规划和城镇体系规划。县市域总体规划要以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相协调，统筹布局城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、农田保护空间和区域基础设施廊道，统筹布局城乡基础设施和公共设施建设，实现城乡规划在县市域范围内的全覆盖。要在规划中严格保护耕地特别是基本农田，把城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，努力提高土地集约利用水平。要重视建制镇特别是中心镇的布局和建设，充分发挥其在联接城乡中的节点作用。县市域总体规划或者按照县市域总体规划要求修编的城市总体规划，按照《*省人民政府办公厅关于公布第一批保留的非行政许可审批项目的通知》（浙政办发〔2005〕79号）规定，经省政府批准后实施。
（四）认真做好乡镇和村庄规划编制工作。县市要以县市域总体规划为依据，按照社会主义新农村建设的要求，深化完善乡镇和村庄规划。积极改革乡镇规划编制方式，逐步建立县市直接编制县市域分区规划的体制。编制县市域分区规划后，除中心镇外，一般乡镇原则上不再编制乡镇总体规划。要结合实施“千村示范、万村整治”工程，加快中心村和保留村建设规划编制工作，促进农村居民点的合理布局。乡镇和村庄规划的编制，要落实社会主义新农村建设的基本要求，注重与自然环境的有机融合，突出乡土特色和民族特色，严格保护具有历史文化价值的古村落、古建筑。
（五）切实加强近期建设规划、控制性详细规划、基础设施和公共设施专业规划的编制。要依据城市总体规划（县市域总体规划），科学编制近期建设规划，明确近期发展方向和建设重点，并逐年编制年度项目建设计划，切实增强城乡建设的计划性和项目安排的系统性。要加快编制城市分区规划和控制性详细规划，细化城市用地布局，增强规划的可操作性。加强城市交通专业规划编制工作，科学确定城市道路网络布局和城市停车场等静态交通系统，强化各类交通要素的动态管理，加快完善城市综合交通体系，提升城市交通功能。加强城市地下空间专项规划的编制工作，积极有序地引导城市地下空间的开发利用。加快城市地下管线综合规划编制，进一步协调好地下管线的管位布局和建设时序，提高基础设施建设的系统性和运营的安全性。要加快推进城乡一体的基础设施和公共设施专业规划编制。当前，要抓紧组织编制城乡一体的供水排水、公共交通、垃圾处置等基础设施和教育、卫生、文化等公共设施专业规划。
（六）进一步加强自然与历史文化遗产保护规划的编制。要按照有关法律法规的规定，加快各级风景名胜区、自然保护区、历史文化名城（保护区）、湿地公园、森林公园等的保护规划编制，进一步明确自然与历史文化资源保护的强制性规定，对合理利用资源提出引导性和控制性要求，并纳入城市总体规划（县市域总体规划）。保护规划要划定核心保护范围，确定保护重点，落实保护措施。保护规划未经批准的，不得进行各类项目建设。经批准的保护规划，不得随意调整，不得随意缩小保护范围。
四、提高城乡规划编制水平
（一）加强城乡规划修编的前期工作。要加强现行城乡规划实施情况的评估，总结成功经验，查找主要问题，提出解决方案，有针对性地改进城乡规划的修编和实施工作。要加强与各类规划的协调和衔接，深入开展城乡规划修编前的专题研究工作，特别是要加强对影响和制约城乡发展的人口、土地、水资源、能源和环境等基本要素的研究。通过研究论证区域或城市的人口、资源和环境承载能力，科学预测城乡人口发展规模，确定城乡建设用地规模、能源消耗与各项环境指标，为规划修编提供科学依据。要充分发挥各部门和各类科研机构在城乡规划修编前期研究工作中的作用，充分利用各方面的研究成果，切实提高前期研究的深度和水平。
（二）完善城乡规划的主要内容。各类城乡规划编制都要严格执行相关法律法规和标准规范的要求。要科学确定城乡生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化资源保护等方面的综合目标，在城乡规划中划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区范围。要根据保护资源与环境、保障公共安全与基础设施有效运行的要求，分别划定“蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“紫线”（历史文化遗产保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围）。资源环境保护、区域协调发展、风景名胜管理、自然文化遗产保护、公共安全等涉及城乡发展长期保障的内容，应当确定为城乡规划的强制性内容。要加强规划实施的保障机制研究，制定严格的空间管治措施。
（三）积极转变城乡规划修编方式。要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的要求，积极转变城乡规划修编方式，确保城乡规划修编既符合经济社会发展的基本规律和城乡规划的专业要求，又体现地方特色。积极运用市场竞争机制，特别是概念规划以及城市设计、城市修建性详细规划等，应面向市场，通过招标选择规划设计单位。在规划修编的各个阶段，要充分征求有关部门和单位的意见。要采取新闻宣传、网上公示、模型展览等多种方式，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者和广大群众的意见，扩大公众参与。
五、依法建立科学民主的城乡规划决策机制
（一）严格执行城乡规划修编和调整程序。城乡规划由各级政府提出并组织编制，由同级城乡规划行政主管部门牵头实施。修编城市总体规划（县市域总体规划），当地政府应当就修编的必要性充分征求同级人大常委会和政协的意见，充分听取社会各方面的意见，并严格按照规定的条件和程序，经原批准机关认定后方可开展。
未经认定，擅自组织修编城市总体规划（县市域总体规划）的，要追究组织单位和编制单位的责任。城市总体规划（县市域总体规划）的调整也必须依法进行，涉及调整规划强制性内容的，当地政府必须就调整的必要性组织专家论证，将论证结果进行公示，提出专题报告，经省城乡规划行政主管部门认定后方可开展。省城乡规划行政主管部门要就城市总体规划（县市域总体规划）的局部调整工作提出规范意见。乡镇规划、村庄规划以及各类专业规划、详细规划的修编和调整，也要进一步规范程序。
（二）完善城乡规划审批制度。进一步加强规划纲要和规划成果的审查工作。编制城市总体规划（县市域总体规划）必须首先制定规划纲要。要通过对规划纲要的严格审查，保证规划修编的科学性和规范性。纲要审查的重点是规划前期研究工作、编制思路和方法，以及规划提出的重大项目方案等。城市总体规划（县市域总体规划）纲要通过审查后，方可开展规划成果的编制工作。城市总体规划（县市域总体规划）成果须依法经同级人大或其常委会审查同意后方可依法上报审批。城乡规划成果，由规划批准机关依照法定程序组织审查。充分发挥城市（乡）规划委员会以及相应的专家咨询组织在规划决策审批中的先期审查和咨询作用，提高规划决策的民主化、科学化水平。城市（乡）规划委员会的组成，要确定一定比例的专家学者和公众代表。
六、强化城乡规划实施监管
（一）严格落实城乡规划的空间管治要求。各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求，体现城乡规划的基本原则。凡是已经纳入城乡规划的“蓝线”、“绿线”、“紫线”、“黄线”管治空间，各级政府及有关部门必须依法加强控制，不得另作他用。确因重大项目实施需要进行调整的，首先必须按规定程序调整相应的规划，按照一级规划、一级事权的原则，经批准后方可实施。各类开发区（园区）的设立，必须符合城市总体规划（县市域总体规划）和土地利用总体规划。对近期建设地段以及政府储备的土地和拟向社会供应的土地，必须先编制控制性详细规划，作为土地市场供应的规划管理依据。未编制控制性详细规划的地段不得出让、转让和开发建设。
（二）进一步强化建设项目的规划选址许可管理。各类建设项目报发展改革部门审批、核准和备案前，必须按项目建设程序，由城乡规划行政主管部门出具项目选址意见。国家和省有关部门审批（核准、备案）的建设项目，和省级以上风景名胜区、自然保护区、湿地公园、森林公园和历史文化名城（保护区）的重点保护区等特殊保护区范围内的建设项目的选址，须经省城乡规划行政主管部门会同有关部门审查后，依法核发建设项目选址意见书。各市县政府有关部门审批（核准、备案）的建设项目，和市县政府批准设立的各类特殊保护区范围内的建设项目，由同级城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。未按规定取得建设项目选址意见书的，当地城乡规划行政主管部门不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。加强重大建设项目的选址论证和评估工作，提高项目选址的科学性、合理性。建设项目规划选址意见书的有效期为一年，需延期的应当办理延期手续。省有关部门要制定进一步强化建设项目规划选址许可管理的规范意见。
（三）加强建设项目许可后规划监管。各类建设项目必须按城乡规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证实施建设，项目竣工后的实测建筑面积必须控制在合理的误差范围之内。合理误差范围之内的超出面积应按原出让时的楼面地价补交土地出让金，超出合理误差范围的建筑面积应按竣工时的楼面市场评估地价加倍补交土地出让金。合理误差范围由省城乡规划行政主管部门另行制定。如超出面积部分严重影响城乡规划实施，要依法予以拆除。建设工程应当按照规划许可的用途使用，城乡规划行政主管部门应加强监管，及时查处违反规划要求的行为。工商部门进行工商登记时，要认真核对注册场所是否符合规划许可的用途，涉及建筑物用途改变的，应当告知当事人到城乡规划行政主管部门先行办理建筑物用途变更手续。建设用地转让过程中需要进行分割和改变规划控制指标的，必须经城乡规划行政主管部门同意，并重新办理建设用地规划许可证。各类建设项目竣工后，城乡规划行政主管部门未出具竣工验收规划确认书的,有关部门不得核发房屋产权证明等文件。
（四）健全城乡规划实施的监督机制。各级政府都要自觉接受人大及其常委会对城乡规划工作的法律监督和工作监督，接受政协的民主监督。各市、县（市）人民政府特别是城市人民政府每年要就城乡规划实施情况向同级人大常委会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。要把城乡规划实施作为政府层级监督和效能监察的重要内容，切实加强对城乡规划执法和工作情况的监督检查。建立城乡规划督察员制度，依据有关法律法规和政策，对城乡规划实施工作进行日常监督，及时发现、制止和查处违法违规行为。城乡规划督察员制度的实施办法由省城乡规划行政主管部门会同有关部门研究提出，报省政府批准后实施。城乡规划行政主管部门要会同监察部门对城乡规划实施情况开展效能监察，严肃查处各类违法违规行为，并依法依纪追究有关单位及人员的责任。深入实施“阳光规划”，严格执行城乡规划批前公示、批后公布，建设项目批前公示、批后公告和违法案件查处公布等制度，切实提高城乡规划工作的透明度，鼓励社会公众通过多种途径和方式监督城乡规划的实施。
七、加强城乡规划工作的组织领导和保障
（一）切实加强组织领导。各级政府行政首长是做好城乡规划工作的第一责任人，必须不断提高对城乡规划工作的组织领导能力，把这方面工作摆在更加突出的重要位置。要建立政府主要领导负总责、分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织领导和协调落实机制。加强各级城乡规划管理机构建设，其人员编制要适应城乡规划管理的实际需要。城乡规划经费要纳入政府财政预算。
（二）依法理顺城乡规划管理体制。进一步明确各级政府在城乡规划管理方面的事权。各级政府法定的城乡规划行政管理权不得下放。各市、县（市）政府对所辖行政区域范围内的城乡规划工作要实行统一管理，如确有必要，城乡规划行政主管部门可在市辖区和开发区（园区）设置直属派出机构。规划行政管理权已经下放或者变相下放给市辖区和各类开发区（园区）的，当地政府要尽快纠正，废止有关文件，纳入统一规划管理。加强村镇规划建设管理，是推进社会主义新农村建设的重要保障。要积极推广一些地区在所辖行政区域内分片设立村镇规划建设管理所的成功经验，切实加强村镇规划建设管理机构和队伍建设。
（三）加强城乡规划法制建设和标准规范建设。加快推进城乡规划地方立法，提高立法质量。切实加大城乡规划执法力度，加强执法监察机构建设，确保各项法律法规和各类城乡规划落到实处。适应我省提升城市化、建设新农村、推进城乡一体化发展的要求，省城乡规划行政主管部门要会同有关部门加快制定和完善城乡规划建设的地方性标准规范。各市县也要结合当地实际制定相应的技术规定。
关键词：城乡规划建设；问题；措施；价值
1导言
城市规划的根本社会作用是作为建设和管理城市的依据，是城市合理的进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会、经济发展目标的综合性手段。我们将从自身职责出发，在下一步的管理工作中严格按照有关法律法规的规定积极做好相关工作，努力为促进城市发展、提升城市品质作更多的贡献。
2城乡规划管理体制改革的现状及存在问题
2.1 城乡规划管理的过程中明显的缺乏有效地监督
城市规划的上级主管部门对下级的管理监督较为宽松，而下级的城乡规划管理部门对上级的各种规划安排盲目听从，从而导致了城乡规划计划较为随意，缺乏科学性和规范性，规划的更改变得较为随意。现在有很多城市所开展的政绩工程或形象工程许多都是领导的个人意志的体现，这不仅对人力、物力和财力造成巨大的浪费，而且对城市的发展和城乡规划的实施产生较大的危害。
2.2 城乡规划过程面临的矛盾越来越多
现在社会，经济文化水平飞速提升，人们的知识水平和认识水平不断的上升，现在管理体制的矛盾不断的凸显，使得现在政府在制定城乡规划以及对城乡规划的管理面临着巨大的挑战。最主要的矛盾是城乡规划工作的战略性与政府官员任期政绩考核的短期性之间的矛盾，因为城乡规划的目标主题是地方发展的长期利益，而城乡规划实施出现成效的期限往往要经历多届的政府官员的任期。
2.3 管理职能和现行体制不完善
城乡规划的不可或缺的重要组成部分是城乡规划管理职能和管理机制，这种管理职能和管理机制主要对城乡规划体系的构建和完善负责，其主要目的是不断的提高和完善城乡规划体系，同时，它对城乡范围内的和谐发展也具有极为重要的作用，可以不断的维护和改善城乡生态环境、基础设施和资源等因素。
3完善城乡规划建设的措施
3.1 完善城乡规划管理的体系
为了提升城乡管理的水平，各级政府应科学的对规划进行编制，组织专家、公众、部门广泛的参与，进行科学的决策，从而能够高质量、高效率、高水平的完成城乡管理的总体规划、空间发展战略规划、新区总体规划等等一批批事关城市，同时还关系到城乡发展大局的非常重要的建设规划。要完善各种规划的编制工作，初步建立比较完整、相互补充、衔接的规划体系。
3.2 重视城乡规划管理，为城乡规划工作提供有力保障
各政府应高度重视城乡规划方面的管理，将城乡规划管理工作当作是促进社会以及经济发展中的头等大事，加大力度进行狠抓落实，将其列入重要的工作日程中。政府领导应亲自认真的倾听关于规划工作相关汇报，对于工作中所出现的问题和矛盾及时的给予协调和解决。同时，要加强城乡规划工作人员的队伍建设，加大对资金投入的力度，对城乡规划管理工作给予较高的重视，为当前城乡规划工作提供强有力的基础和保障。
3.3 强化透明监督，提供机制保障加强对城乡规划的管理工作
依照《城乡规划法》中规定的相关要求，各即政府应编制与本地区实际相符的，可操作性较强的城乡规划管理相关条例，坚持统筹规划建设的原则，实行城乡规划建设全覆盖，强化规划管理的机制建设，为规划管理工作提供制度保障。此外，应对具有违规、违法的行为加大查处的力度，深化对各项监督制度的制定。
3.4 提升规划人员队伍的素质
各城乡规划部门应坚持以“和谐规划、跨越发展”作为己任，以为人民服务为宗旨，实行政务公开，规范政务工作行为，健全、完善相关规章制度，实行阳光规划，积极的接受社会各方的监督，在城乡规划建设工作发展的民主化、科学化以及法制化建设等方面进行积极探索。
3.5结合区域特点，促进城乡规划的特色化发展
在进行城乡规划建设时，要注意结合不同城乡区域发展的特色，促进城镇的特色化建设和发展，加快重点城镇的工业和文化建设，拓宽融资的渠道，培育和主导产业相符的特色文化，合理配置资源，不仅形成特色经济型乡镇，同时还要将乡镇建设成富有浓郁城乡文化特色，有内涵品质的特色乡镇，进而更好的促进城市的建设和乡镇文化及经济的协调发展。
3.6加强对城乡规划建设的宣传
在进行城乡规划建设的同时，要加强对工作的宣传力度，大力提倡并鼓励广大人民群众对于城乡规划建设工作进行监督，并广泛的参与规划建设中来。不仅国家政府相关部门要参与到此项工作中来。此外，城市规划建设更是关系到广大群众工作、生产、生活的切身利益，因此一定要对城乡规划建设工作进行广泛的宣传，将规划建设的重要意义深入到群众的意识当中，并倡导和鼓励他们积极的参与其中，发挥广大人民群众的智慧，促进城乡规划工作有序健康的开展。
3.7全力完善城乡建设规划的法律法规
目前，在我国的城乡规划建设中建设中，我们主要依据《城乡规划法》。要想在城乡规划建设工作中取得较好的成绩只靠这一部法律是不行的，我们必须有较健全的法律制度。而且我认为可以将《城乡规划法》作为这些法律的基础，其它法律在此基础上细致扩展而成。再者，政府可以通过各种渠道普及《城乡规划法》。比如媒体、宣传板、活动、宣讲等。增加所有城镇乡村居民对城乡规划建设的重视程度、加深所有居民对城乡建设的政策认识。更重要的是对城乡建设人员的法律培养、纪律培养、政策认识培养、政策实施方法培养，指导工作人员要有相关的责任与法律认识，依据相关制度进行城乡规划建设工作。政府也可以大力鼓动各界人士提出自己的建设规划策略，提高城乡规划建设系统的合理性。
结语：综上所述，要想对城乡规划进行有效的管理和控制，就需要重视当前城乡规划管理中存在的问题，积极吸收最新的科研成果，最主要的是要加强改进城乡规划管理的策略研究，积极转变管理的观念，对传统的管理体制进行改革和创新，更要注重建立健全决策机制、监督，才能使城乡规划得到最有力的发展。
参考文献
[1]林凌，统筹城乡发展的重大举措[J]，开放导报，2014（4）.
新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。
一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况
改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。
（一）我国基本法律制度概况
我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：
1、城市规划制定制度。
城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确
1汪光焘：《在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话》;小城镇建设; 2004年04期，28页
定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。
2、村庄和集镇规划制定制度。
村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。
3、划定规划区实施统一规划管理制度。
《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止2002年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施3。
4、城市规划实施许可制度。
城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。
5、村庄和集镇建设的许可制度。
村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇
2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化，《小城镇建设》2003年07期，第24页
3永州市统计局.永州统计年鉴，2003年，第15页
一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。
6、违反城市规划行政处罚制度。
《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。
7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度
对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。
（二）我国城镇化的现状和特点
我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：
1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响
改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%，比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。
2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广
1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。
4永州市零陵区统计局，《永州市零陵区统计年鉴》2007年，第4页
5袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会，《学习论坛》2005年09期，第53页
3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化
1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。据测算，2002年浙江省20个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到43.6%，由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别6。
4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远
我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会
管理需要认真面对的新问题。
5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展
我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。
6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应
近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应
6裴琰，段红兵. 农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考，《山西高等学校社会科学学报》2006年02期
更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。
（三）现行城乡规划法律制度的不足
1、城乡二元分治，不利于统筹发展
我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯·芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。
2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理
现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等7。
7史际春.论规划的法治化，《兰州大学学报（社会科学版）》，2006年04期
3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要
《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。
4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化
现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。
5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性
现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。
6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应
长期以来，我国城乡规划法律制度的研究重点基本上是“洋为中用”，对于“古为今用”，则鲜有提及。可以说，城乡规划法律制度的完善，不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度，而是在现有基础上的渐进式发展。从世界范围来看，前苏联极端的“管理模式”早已被行政法学界年否定，而英美国家的“控权模式”面临种种困境，其自身也在探求出路。中国学者的“平衡模式”提出近10年，并为行政法学界广泛认可，但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持8。
二、国外城乡规划立法的经验与启示
新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开，主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验，在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。
（一）国外城乡规划立法回顾
起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。
1、英国不断完善城乡规划立法的经验
19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，人口向城市大规模集中。但由于基础设施匮乏、生活环境恶化，劳工住房短缺并很少考虑卫生要求，导致传染疾病蔓延。为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果，英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》，继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令，并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》，确立
了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。
8郑长德、钟海燕.现代西方城市经济理论，北京:经济日报出版社，2007年4月第一版
作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国，在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性，于1932年颁布了第一部《城乡规划法》，该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。在1968年的《城乡规划法》中，确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系，将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。2004年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。
2、美国和日本放松城乡规划的教训
美国是典型的市场经济体制国家，采用联邦政体，城镇和区域发展更多地属于州和地方事务，联邦政府对于城市化的干预只是间接的，私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。同时，美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度，规划的行政和职能体系在各个州差异很大，对于大多数城镇，区划(zoning)几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控，导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源，带来了极为严重的经济社会和环境问题，成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。
1980年代中期，日本为活跃民间经济，采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。主要包括：对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。这在一定程度上刺激了城市的快速发展，但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击，并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。为此，1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订，纠正了在控制地价和土地开发方面的失误，为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。
3、城乡规划立法形式的演变
纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为起步，逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基，在宣言法阶段，规划法往往比较原则，其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义，界定规划的主要对象和范围。此后，各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订，逐步进入核心法阶段；在作为核心法的城乡规划法的框架下，建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度，可操作性得到加强。在核心法阶段之后，部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体，组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。
发展中国家有关城乡规划立法的起步较晚，法律体系相对不够完善。但多数国家在城市化进程中都努力进行法制建设，完成了从宣言法向核心法阶段的过渡。如新加坡1959年的《规划法令》，韩国1963年的《国土建设综合规划法》，马来西亚1976年的《城乡规划法》等。
（二）各国城乡规划法的经验借鉴
1、统一城乡规划体系
各国城乡规划法制建设的一个基本特点，就是随着城市化的发展和市场经济的需求，规划制度从关注“城市问题”为主，逐步发展为以强化区域协调为核心的城乡统一规划。
英国始终坚持统一的城乡规划体系，以确保地方发展与国家相关政策的一致。1947年《城乡规划法》建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系，城市总体规划由中央政府审批。1968年《城乡规划法》规定了规划的制定与行政事权对等，郡范围内的结构规划由郡政府编制，由中央政府审批，地方层面的各项规划由地方政府制定，但必须符合区域层面结构规划的指导原则。德国《建设法典》确定的规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。
2、有效维护公共利益
德国的规划法律强调保护、维持和发展生态环境和自然景观，包括水域和林木等，其中特别是要符合高标准的生态要求，承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施，尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设，要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务，并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》，强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映，并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式，要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。
3、完善公众参与程序
西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。如德国《建设法典》规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便及早听取市民的意见进行规划修改。城乡规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示并听取意见一个月。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定；1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式，分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定，在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。
4、实施规划督察员制度
英国的中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。
5、适时修订规划法律
由于城乡规划法具有相当强的时效特点，即必须适应城市化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国，在1947年《城乡规划法》设立后的三十年的时间，议会先后12次修订了《城乡规划法》。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里，议会已经对其进行了20次以上的条文修订。
6、强化规划实施监督
西欧和日本、韩国等城市化发展较为成功国家的重要经验之一，都是在有关城乡规划的法律中，始终坚持以城乡规划为主体的公共干预政策原则，其中特别重要的是健全城乡规划法规体系和行政管理体系，建立层级监督，确保城乡规划的有效实施和全程监管。
三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考
当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。
（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系
按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。
在具体的制度规约上，需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内，在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动；在规划区范围以内，也并非是所有的用地都用于各项建设，也需要划定相应的禁建区，包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等，保证规划区内的生态环境质量和公共安全，促使各项设施相对集中，提高运行效率，切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设，从而更好地保护基本农田和耕地。
（二）适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度 城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。
（三）规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益
在我国，城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分，是国家为纠正市场失效，弥补市场的缺陷，保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此，城乡规划一方面需要维护市场秩序，支持正当的利益追求，另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。
针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，实行强制性的规定，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。
（四）建立协同的行政体系，保障规划的全面实施
建设完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。
通过城乡规划法律制度的建立，明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权，在局部利益不得影响整体利益的前提下，地方各级政府在法定范围内享有自主权。通过事权划分，强化行政体系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务，各级规划事权不应随意下放。
规划行政体系建设的另一个方面，就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为有效的实施。
（五）提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展
城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。
四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析
《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。
(一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用
贯彻《 城乡规划法》的意义主要体现在三个方面：
一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展，实现协调城乡空间合理布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。贯彻实施《城乡规划法》，就是要按照城乡统筹，协调发展的要求，科学布局，合理配置有利于城乡发展的各种资源，为城乡之间、县（市）区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境，促进城乡经济和社会的全面可持续发展。
二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快，迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要，如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此，贯彻实施《城乡规划法》，一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作，通过依法实施城乡规划管理，满足城乡人民的公共需求，充分保护人民的公共利益，实施还权于民，为人民提供全面的公共服务，认真履行政府的职责。
三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的，是城乡规划管理工作的法律依据，要求城乡规划主管部门要严格依法行政，限制行政自由裁量权，加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督，强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权，这些方面的规定，是《城乡规划法》的新内容和特点。
（二）落实《城乡规划法》的理念和方法创新
21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新，其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。
一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段，实现城乡统筹协调发展，是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。随着城市化的加快和城市类型（基于功能分化）的迅速增加，城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程，城市成为人类改造自然最为彻底的地方，城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新，而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展，人们对城市的认识轮廓越来越清晰，城市生态学理论的应用逐步得以普及。《城乡规划法》的立法意图的本质，实质是人与自然生态的和谐发展。实现生态规划和城市规划的有机衔接，这样，城市的理性发展是有望达成的。
二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段，城市规划对经济和社会生态的关注是充分的，如传承历史文脉和地区文化特性，城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实，并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面，如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注，景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下，也提出了人与自然和谐共处，但主要强调绿化的景观效果。但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向，而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶，使区域生态承载能力超负荷运转。另外，城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物，使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响，造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。因此，要从非建设用地入手进行城市规划，就是从自然要素的规律出发，分析其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变，使得城市生态系统的完整性得以保障，最终使得整个区域和城市实现可持续发展。
（三）推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措
《城乡规划法》的实施，标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划发展新时代，也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例，具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。
永州市位于湖南省南部，五岭北麓，湘江上游，东与湖南郴州相接，西与广西桂林毗邻，南与广东清远接壤，北与湖南衡阳、邵阳交界。1995年11月，经国务院批准，撤销零陵地区，设立地级永州市。永州现辖九县两区，总面积2．24万平方公里，人口570万。近年来，永州立足原有基础，充分发挥区位优势、资源优势和生态优势，实施开放带动战略，坚持以开放促开发，经济社会发展取得长足进步。农业以100万亩草场、100万亩无公害蔬菜、100万亩优质水果、100万亩速生工业原料林四大基地建设为重点，突出精深加工，培育龙头企业，打造绿色晶牌，形成了颇有特色的高效农业基地。工业快速发展，汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱，中心城市辖零陵、冷水滩两个区，城乡一体化发展加速，2007年实现GDP506.39亿元9。根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况，针对当前规划工作实际和存在的问题，建议重点强化三个方面的工作，以具体举措完善《城乡规划法》的可操作性，形成实施制度，推进城乡一体化发展。
1、高度重视城乡规划工作，加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导，进一步完善城乡规划管理体系，加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设，重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入，把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算，切实予以保证。大力提升规划水平，中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制，把中心城市建设成为城市特色鲜明、环境舒适优美、文化气息浓郁的山水园林城市。
2、加强对城乡规划工作的领导，科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针，尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见，不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改，市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用，组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作，需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划（包括研究确定行业发展目标、阶段性计划及实施措施）、专业规划及专项规划等，并纳入城乡发展总体规划，使各类规划相互衔接、相互协调。三是专家领衔。
9永州市统计局，《永州市统计年鉴》2007年，第1页
城乡规划编制、研究与审查，应以城乡规划专家为主体，吸收相关领域的专家参与，发挥专家的作用，保证各项规划成果的前瞻性与科学性。四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中，要尽快建立规划公示制度和社会听证制度，深入了解民意，广泛集中民智，不断推进规划决策的民主化，防止决策的随意性。五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序，按照法定程序组织评审、报批与备案，不断提高规划决策的科学化和法制化水平。六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划，对建设项目实施批前、批后管理，制定《城乡规划法》责任追究办法，依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。
3、加大人才引进培养力度，为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出，已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划，重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时，要完善专业人才培养引进机制，改革教育培训方式，采取聘请高层次专家学者专题讲座，组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼，选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式，提高培训质量和层次。要强化实践锻炼，提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去，到乡镇、农村去，切实解决好乡镇规划工作“三无”却“无机构、无人才、无经费”的突出问题。
名词解释
一、城市和乡村
人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模，居民点分为城市和乡村两大类。我国《城市规划法》所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。除城镇以外的其它地区，统称为乡村。截至到2006年末我国有设市城市656个。
二、城镇化
城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。
三、城镇体系规划
一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。
四、城市规划
城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。
1998年的《欧洲城市规划协会章程》提出：城市规划包括所有不同形式的开发和土地利用活动。它在所有不同的社会层次内、若干具有内在联系的空间等级上（地区、农村、城郊、城市、都会、区域、国家乃至国际范围）起作用。它在尊重个人权力的前提下，代表着公众的共同利益，在不断变化着的物质环境中，鼓励、引导、加强、控制开发。
五、村庄与集镇规划
指农村集镇和村庄的建设规划。在中国，一般是根据县的农业区划、县域规划，按照村镇经济、社会发展和居民收入水平等状况，对规划期内的各项建设（包括住宅、公共建筑、生产性建筑以及给水排水、道路、绿化、电信等）进行全面布置。村镇建设规划的具体内容，因村镇的性质、规模而异。一般情况下，村庄的建设规划，主要是安排农民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建设规划，除布置建筑物外，还要安排必要的生活服务设施和简易的公用工程设施。集镇规模在1万人以上的，其规划内容基本上与小城市相似，但要较多地考虑为附近农业地区服务的职能。
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近一、二十年来，我国规划随着经济社会的发展而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。
据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。
但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在农村聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。
实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。
笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问 题进行探索，希同仁位给以斧正。
二、城乡一体化规划的内涵与外延
内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。
我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。
这是基于以下的认识所给出的：
（一）、城乡结合部是一种客观存在。
（二）、城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。
（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。
（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。
（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。
（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。
（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。
三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结
反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。
（一）认识之一
一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。
（二）认识之二
对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。
（三）认识之三
既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。
（四）认识之四
如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。
上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。
九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。
一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。
再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、 “一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。
可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。
四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识
城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。
首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便 是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。
其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。
再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便 应属于区域规划的一个组成部分。
五、城乡一体化规划的理论基础
任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。
（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便 是城乡一体化规划的根基性理论。
（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便 是它所应遵循的。
（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。
（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。
（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。
六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨
（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。
城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。
（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。
并严格做到以下七个方面的结合：
（纵向与横向、定性与定量、定位与模糊、近期与远期、宏观与微观、现实与理想、总体与阶段）。
参考文献
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[关键词]土地管理 土地资源 城乡建设 规划
中图分类号：Y466 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）40-0173-01
1.城乡规划中土地管理存在问题
1.1 城乡规划建设形式单一
部分城乡规划建设形式单一，不重视土地管理工作，欠缺全面统筹规划，城乡规划建设缺乏地区个性与特性，规划偷工减料，基本上是照搬其他城乡规划的形式，最终影响城乡规划建设质量，欠缺生机活力，还很有可能为日后人们的生活带来诸多不便。
1.2 土地管理与城乡规划不到位
部分城乡规划建设布局混乱，土地管理不到位，规划管理的科学性、合理性不高，城乡规划的许多细节都没有与当地实际情况相一致，只是简单套用常见的城乡规划模式，而且对土地资源管理不善，没有对公共设施服务区、工业区、生活区及商业区进行有效划分，给人们生活带来负面影响[1]，阻碍城乡的统筹发展。
1.3 土地管理与城乡规划衔接不紧密
由于受众多因素影响，导致城乡规划与国民经济规划、土地利用规划、土地管理及生态环境保护规划不协调，各项管理工作衔接不紧密，严重降低整个城乡规划建设质量和土地管理水平，给城乡发展造成不利影响。
2.城乡规划建设中土地管理难点
为有效解决城乡规划建设中土地管理的存在问题，进一步缩小城乡差距，做好城乡发展统筹兼顾，我们必须把握城乡建设中土地管理难点，优化城乡规划建设方案，推动城乡规划建设的可持续发展。
2.1 土地管理不全面
任何一项建设规划都会对环境造成或多或少的污染，因此，在进行详细规划建设时，必须全面考虑对土地资源的破坏程度，尽可能将破坏降到最低。但许多开放商没有对城乡规划建设的影响因素进行全面考虑，只顾虑投入资金大且资金周转期长，在城乡规划建设时常常不顾气候和土地的影响直接开荒，造成土地资源的不合理利用，对该区日后的生态环境造成不利影响。
2.2 土地管理质量低
由于土地管理涉及范围广、影响大，因此在城乡规划建设中，土地管理质量将会直接影响到该地区的生态环境。但部分城乡规划建设开发商在规划城乡建设时，为追求短期经济效益而选择偷工减料，应用不合理的土地管理技术，对土地资源管理不到位，降低土地管理质量，拖慢城乡规划建设步伐。
2.3 政府资源有限
由于我国土地资源的总体管理者是政府，因此每一项城乡规划项目都必须得到政府批准方可实施，对于大型城乡规划建设项目还会适当进行投资，以推动城乡建设的进行。但我国经济水平有限，在管理土地资源的城乡规划建设时，虽持支持态度，但投入资金有限，导致本来预期效果极佳的城乡规划建设项目，因得不到政府资金支持而被延迟或取消[2]。
2.4 城乡规划不稳定
在规划城乡建设项目时，一些项目开发商对土地资源利用的灵活性和稳定性缺乏全面认识，经常在城乡规划建设初步开展时，盲目追求经济效益而随意调整城乡规划，导致城乡规划稳定性一降再降，也破坏了城乡规划的权威性，最终导致土地资源不合理利用现象时有发生。
3.土地管理与城乡规划建设对策
3.1 处理好土地管理与城乡规划建设的关系
土地管理与城乡规划建设存在着相互影响、相互制约的关系，因此，在实际工作中要正确处理好土地管理与城乡规划建设的关系，做到科学合理地规划土地资源，充分开发和利用土地资源，坚持走好可持续发展和土地资源节约路线。对存在的违法占用土地、违法建筑的不良情况要深入探究其形成原因，加强土地资源执法管理工作，促进城乡规划建设顺利进行。
3.2 加强部门协调和沟通
完善的城乡规划建设和土地管理机制是保证城乡协调发展的关键，因此，我们必须逐步健全城乡管理体制，加强各部门间联系与沟通，促进各部门协调和联动，促进城乡发展统筹兼顾。其次，在城乡规划建设和土地管理过程中，应重视环境保护，加强对环境保护设施的规划建设和管理。
此外，由于绿化环境对城乡规划建设有重要作用，兼有保护环境、调节气候、保持生态平衡、美化城乡景观等功能，在城乡规划建设中要重视绿地规划、建设和管理[3]，适当增加各种形式的绿地面积，提高城乡绿地覆盖率，提高土地有效利用率，改善城乡生态环境，对当地经济、社会、环境的可持续发展起重要促进作用。
3.3 优化城乡规划建设
优化城乡规划建设，必须制定科学合理的建设规划，用科学的思想指导土地利用发展，做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接，转变土地管理方式，全面统筹城乡规划发展，推动经济社会的可持续发展。
（1）加强土地管理规划的整体控制
各类与土地资源利用有关的规划都应与土地利用总体规划相衔接，最终制定的建设用地规模必须与土地利用总体规划安排相符合，不符合土地利用总体规划和年度土地计划安排的土地利用规划，必须及时作出恰当整改，核减用地规模。唯有如此，才能加强土地管理规划的整体控制，落实土地资源的合理规划，优化城乡规划建设。
（2）科学规划城乡建设基础设施
城乡规划应严格遵循合理布局、经济可行、控制时序的原则，加强与交通、能源、水利等基础设施的协调和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费城市土地资源。
[关键词]城乡规划；管理；解决对策
中图分类号：TU981 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）08-0247-01
目前阶段，城市化进程不断加快，城乡规划和管理方面的问题也就逐渐的暴露出来，为此，应该科学的实施城乡规划工作，并且加强规划后的管理工作，有效维护城乡规划的严肃性，推动城乡建设，进而提高社会的经济水平，促进国家的长远发展。
1 城乡规划管理中的问题
1.1 相关管理工作不足
城乡规划管理工作的不到位，致使我国在城乡规划管理过程中存在许多漏洞和不足，管理工作有待进一步完善和提高。地区政府由于职能和所赋予的权利的不足，虽然相关管理部门希望强化自身职能，从而制定更加完善的城乡规划，但是制定上、技g上存在许多因素阻碍城乡规划的制定，限制了规划的合理、科学性，严重影响着城乡的协调发展，因此，在我国经济体制改革背景下，相关城乡规划部门一定要高度重视自身工作，明确部门责任。
1.2 缺乏相关城乡规划管理理论指导
城乡规划中，对于一些资源利用、人口集聚、土地管理和公共设施建造等问题，既需要在科学的理论指导基础上完成计划、调研，又要在实际工作中获取专业人员的指导，从长远的角度考虑，合理布局城市空间。但是在实际中发现，大力推进城市化建设，在城乡规划中，由于相关部门和人员不够重视规划工作，城市空间整体设计与布局方案存在套用现象，这就导致城乡规划工作失去效用，使城乡发展不协调。规划工作中，缺乏专业人员的指导，使规划工作过于被动，不利于管理工作顺利进行。完善城乡规划工作，不仅需要专业的理论指导，同时要在实地调研中理论结合实际，进一步发现问题、分析问题和解决问题。
1.3 管理监督不力
城乡规划工作的完成需要政府多个职能部门之间相互协调，做好沟通与交流，因为在整个规划过程中，每个部门管理的环节和内容均不同，一些地区整个经营发展状态均存在差异，但是在规划设计中，擅自修改规划方案，或是存在土地违规使用情况，这些均会影响城乡规划预期目标的达成。出现以上问题的原因，主要是规划设计过程中，没有形成一定的监督、管理机制，部门与规划人员的工作行为与工作意识未得到约束和规范。城乡规划工作是城市建设发展的前提条件，规划部门内部监督机制不完善，或是相关管理制度落实不到位、执法力度不强，均会导致影响规划工作开展。
2 城乡规划管理问题的解决对策
2.1 合理分配能源资源
我国大力推进城镇化建设，一方面是促进农村地区的经济转型，是个人劳作转变为集体承包，提高生产效率、提升产品质量，使地区经济发展与社会进步相适应；另一方面是促进农村人口、土地、资源的管理模式，实现资源综合利用，提高农村地区经济发扎效率，改变农村风貌。城乡规划中的能源资源分配问题，其一是合理分配土地，使征用土地满足办厂、建楼需求。在未完成足够的招商引资前提下，大规划征收土地用于商业发展，风险度较高；其二则是最大限度的保护地区资源，包括森林资源、水资源、矿产资源等，做到保护与开发并用，保护地区基本的能源供应的前提下，维护生态平衡，保护环境，使人与自然、经济与环境和谐发展。
2.2 建立健全城乡规划管理机制
城乡规划管理工作是一项系统性工作，涉及多个职能部门，必须要以相关职能部门的协同配合和同理协作为前提。因此需转变传统的城市管理方式，建立协同决策的管理机制，加强公众、各部门及各种利益团体的参与，把城乡规划管理的相关工作列为重要议事日程，加强和相关部门、街道等工作的联系和沟通，积极主动开展工作，通过共同、协同决策，达到部门之间相互衔接、政府需求与公众诉求良好对接的状态，这样的管理模式下，部门间能有效合作，政府可以有效地取得公众的理解，公众的诉求能及时反馈给政府，做到政府各部门之间、部门与公众之间的无缝衔接，提高其管理能力。
2.3 提高城乡规划的监督管理工作
在实际工作中，为了城市规划管理工作能够顺利进行，必须要加强规划管理工作中监督管理的力度，不仅包括城市规划建设中的审批工作，还包括日常的监督管理检查工作，而规划管理并非是一个部门的任务，当前城乡规划监管部门必须增强部门内部、部门之间的协调和监管力度，提升部门的综合管理能力，同时需对城市规划监管工作进行系统性的调整，与多部门联合执法，对于各类违法建设行为要及时发现，严肃处理，还要纠正施工单位的建设过程中的偏差。一个面向城乡规划管理工作的消息回馈体系，将各阶段的规划管理工作及时向社会及各相关部门公开，接受社会及相关部门的监督。其次还需要加大法律法规的宣传力度，加大违规违法建设项目的惩处力度，对各类违法行为进行社会公布，加强对相关法律法规的普及，让全社会参与到规划监督和管理中，共同维护人们自己的家园。
2.4 完善规划管理考核制度
要完善政府部门与个人的规划管理考核制度，对涉及城市管理工作的具体工作内容和工作职责，应予以明确、细化落实，并以此为依据制定出相应的考核检查制度，将各部门在城市管理工作中的职责履行和工作效能作为该部门及个人的工作考核内容，纳入全年工作目标考核范畴。同时要加大对主要领导和分管领导的考核，将考核结果作为对领导干部政绩考核和任用的主要依据之一。纪检部门应加大对规划管理部门的督促检查中，对缺乏全局意识，不认真履行职责，在城市管理工作中推诱、扯皮或延误工作的部门和个人要予以严肃查处，把面向社会和公众的征求意见和建议作为拓宽部门工作考核的渠道，完善考核机制。
结束语
城乡规划管理是一项长期性和综合性的工作，所以，在城乡规划管理过程中，应该采用科学的规划管理方式，改变以往的视线狭隘的规划管理方式，大胆创新、实事求是，提高城乡规划管理工作的水平，将城乡规划管理工作顺利的实施下去，从而推动城市建设的发展，进而促进国家经济水平的提高和社会的发展。
参考文献
