时间：2023-09-22 17:04:46
【关键词】公共利益；法学；理学
引 言
公共利益在许多学科领域都有涉及到，其中法学、理学领域对公共利益的分析尤为普遍。社会还有个人组成的，公共利益的形成和实现离不开个人利益的实现，因此在现实生活着呢，人们非常重视个人利益同公共利益反差，以及公共利益可能给个人利益带来的不利因素，因此，要合理看待公共利益同个人利益的关系。但是由于公共利益的概一直都没有一个明文规定，众学术界、专家对公共利益的概念说法也是莫衷一是，部分地方政府、高官以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会纠纷问题。
1.公共利益的概念
对公共利益概念的界定向来都是模糊的。不管是从学术层面上分析还是从社会问题中分析，都没有对公共利益的概念有一个明确的定位标准。公共利益的概念在法学、政治学、社会学中使用得都非常广泛。其中在法学领域中，公共利益经常关系到私人权利和公共权利的损害问题，但是即使运用得这么广泛，法学界对于公共利益的具体概念至今都没有很明确的界定。在现实生活中，部分地方政府、高官会议以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利。因此，为充分维护公共利益，对不管是从法学概念上还是从理学概念上都应该有一个明确的规定。
2.公共利益的法学分析
公共利益在法学领域中所涉及到的主要问题包括两方面的因素，其一是法学领域里关于公共利益具体概念的界定问题，其二是公共利益在现实生活中在法律诉讼程序上可能遇到的问题。
2.1公共利益的界定问题
法学领域里所涉及到的公共利益[1]，首先是公共利益的具体概念界定，到底什么是公共利益，公共利益的概念是什么，法学领域在这个问题山一直有研究，但法学界在对待工哦那个利益的概念问题上尚未形成统一的意见，因此，法学界对于其概念额决定却始终存在保留意见的状态，并没有很明确地界定公共利益的基本概念。
在2005年举行的行政法年会“公共利益的界定”主题研讨会上，参与主题会议的法学界学者在会议讨论中，对公共利益生物具体概念界定的问题上观点各不相同，莫衷一是。同时，为了方便公共利益在在法律上诉权问题的解决，人们还是很希望能够有具体的概念界定的，其中最被寄予概念界定厚望的《物权法》在对待公共利益概念界定问题上也没做出明确的概念诠释。王利明教授是中国法学会民法学研究会会长，他在法领域上对公共利益的研究贡献是比较突出的。其中，他所著的《界定公共利益：物权法不能承受之重》[2]一文中对于公共利益的概念问题指出：“鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会矛盾，因此物权法草案有必要对‘公共利益’的概念做出明确界定，以充分保护公民私有财产权，通过铭文规定解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。”
2.2公共利益的诉权问题
公共利益的诉权问题再法学领域里对公共利益分析的重点所在。在已有的形成诉讼法和民事诉讼法中，对于公益诉讼的主题规定只能是国家，这种形式的规定，对于利益受到侵害的基层民众是非常不利的，从而造成公共利益受到实质性的侵害。从诉讼程序的角度对公共利益进行分析，能够充分保护民众的个人利益，同时保证公共利益不受损害[3]。
3.公共利益的理学分析
在公共管理与公共行政方面，对于公共利益的概念界定也一直不清晰，对于现实中公共利益是符合个人和利益还是多数人的公共利益等问题，也是理学界一直没有形成统一的标准，没有明确下来的问题，近年来，理学对公共利益的分析中，对公共利益的衡量做出了以下∏个标准[4]。
第一，公公共行政管理工作在实际工作过程中是否把公众的利益放在第一位考虑。
第二，公共行政管理工作是否正确的得保护了民众的基本利益。
第三，公共行政工作在行驶只能过程中是否保证的是大多数人的利益。
第四，是否将弱势群体的权利作为优先考虑要素。
第五，公共行政对于特殊利益群里是否有确权行为。
第六，公共行政是否超越了行政部门自身的利益。
第七，公共行政是否超越了部分地方政府职责范围。
第八，公共行政在管理过程中是否没有带任何主观能动性，理性地对待任何公众问题。
第九，公共行政管理在实际运作过程中，是否具有开放性。
如果公共行政管理工作再实际施工过程中，切实符合以上几点要求，那么这种利益就接近公共利益的概念了。
4.结语
综上所述，公共利益对于个人利益的实现是具有关键性意义的[5]。公共利益离的实现离不开个人利益的实现，个人利益的实现离不开公共利益的存在，因此，公共利益和个人利益这两之间存在本质性的关联。社会的基本组成单位是个人，个人利益的实现是公共利益实现的基础。当今，中国特色社会主义事业正逐步发展，并稳步实现了近期的发展目标，但在实现目标的过程中也不可避免地会遇到这样那样动物问题，尤其在公共利益和个人利益实现方面，经常引起不必要的纠纷。在现实生活中，人们应该认清公共利益同个人利益之间的关系，并进行合理的调控和比较，协调管理和配合工公共利益的实现，从而实现个人的价值，将个人价值通过公共利益得意实现。
【参考文献】
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论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 参考文献： 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海
关键词:人力资源管理公共部门人力资源管理关系探讨
一、人力资源管理与公共部门人力资源管理存在的问题
人力资源管理既是一个广泛性概念，但结合我国社会管理角度，又是一个相对狭隘的概念。通常所说的“人力资源管理”泛指企业领域，但在研究的过程中，人力资源管理又被广泛地附加在理论基础层面。公共部门人力资源管理在教育体系中被列为一个独立项目，但由于缺乏有效的理论体系的前期构建，目前国内在认知上也较为模糊，存在两个方向。其一，将两者混为一谈，认为人力资源管理不存在分类的说法，主要对象是组织与人之间的关系，并围绕着这一理念进行研究。其二，将公共部门人力资源管理视为人力资源管理下属构成部分，即子学科；结合现状来说，持有后者观念的显现普遍。笔者结合二者的发展过程和功能分析，认为这两种观点都存在一定的偏差。事实上，过分纠缠人力资源管理与公共人力资源管理之间从事或包含关系，本身并没有太多的实用价值，而从实用性角度来说，可以结合政企之间不同的覆盖范围进行研究，使之更好地为社会发展服务。
二、人力资源管理与公共部门人力资源管理分析
(一)人力资源管理分析
在企业管理角度，人力资源管理就是对人的管理，这是学术界的共识，作为一个舶来观念——HumanResourceManagement所代表的是关于“人”在人事管理中的功能延伸。人力资源管理的概念最早起源于西方国家，在上世纪40年代，各类基于企业的管理方法大量涌现，而从资本利益角度出发，人自身的行为是阻碍企业利润最大化的障碍，因此管理者提出了“人的资源化”概念。人被视为一种资源并进行管理，成为企业组织应对环境变化的手段。现代意义上的人力资源管理形成于上世纪50年代以后，人们通过雇佣管理关系的实践，逐步演化出更科学、更合理的制度体系，因此人力资源管理是一种社会学体系下的科学内容，它的研究包括大量的要素，这些要素在不同的历史时期所表现的内容也不同，尤其在二战以后出现的大量职业细分特征；同时，人力资源管理也是依附于社会发展的，对经济、文化、技术等要素联系十分紧密，不断的进化中形成了动态性的特色。
(二)公共部门人力资源管理
公共部门人力资源管理并不是单纯的雇佣实践延伸，在公共部门雇佣的从业人员，广泛的分散于政府、企事业单位或其他社会机构中，与员工的区别在于，他们并不被要求直接创造经济价值。同时，公共部门内部的人力资源，被赋予了一定的社会管理职能（或权利），并有这一部分力量进行服务型工作。美国是世界上公共部门人力资源管理体系最为成熟的国家，同时也是这一理念的发源地，早在十七世纪，现代公共部门人力资源管理理念就已经萌芽（守夜人时期TheGuardianPeriod），根据尼古拉斯•亨利的这一理念，中国在公共人力资源管理方面出现的更早；很显然，公共部门人力资源管理的出现，与社会生产力、社会制度等有明显的关联，但他们的存在形式则以适应人力资源管理为目的，因此混为一谈是不科学的。
三、人力资源管理与公共部门人力资源管理之间的关系
通过对人力资源管理与公共部门人力资源管理的分析，笔者总结了两者如下的关系构成：首先，人力资源管理的狭义概念是二十世纪以来经济快速发展环境下构成的，被融入企业管理体系中，因此基于人力资源管理的“企业化”与实际的原理、内涵并不是等同关系。其次，从概念方面来说，人力资源管理和公共部门人力资源管理既不是从属关系，也不是包含关系，而是一种交叉的关系；双方的共存提供了一定的互助关系。再次，从学科研究方面年来说，不需要过分的强调概念、属性、分类，因为人力资源管理属于经济管理学范畴，而公共部门人力资源管理属于社会管理学范畴。基于此，可以将人力资源管理和公共部门人力资源管理列入同一个学科门类，但区分不同的学科等级，人力资源管理是工商管理一级学科企业管理二级学科，而公共部门人力资源管理属于公共管理一级学科。第四，二者具有不同的来源。无论是概念生成或是发展进化，两个概念都是从不同线路演变而来的，保持较为独立的体系。例如，公共部门和企业本身都具有自己的一套管理模式，双方也不存在大多的借鉴性。就目前来说，在构建新公共管理关系中，希望构成一个统一的“人力资源管理”理论是不科学的，也缺乏现实的可行性。但双方存在很大的借鉴性，公共部门人力资源管理引入企业人力资源管理的有关理论与技术也是一种学科发展的必然。
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一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
公共管理学 公共行政学 学科定位
一、公共行政学范式
自1887年，美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，并首次提出将行政管理作为一门独立的学科进行研究以来，行政管理学开始逐渐脱离政治学自成学科体系，并进行了数次理论变革。行政管理学，又叫公共行政学。对于公共行政学发展阶段的界定，不同学者有不同观点，但学界普遍认同以范式论来划分公共行政的认知视界。
“范式”这一概念，最早是由托马斯・库恩在《科学革命的结构》（以下均称《结构》）中提出的。这一概念一经提出即引起了巨大的反响，它给人们以一种全新的视角来分析一个学科、专业的发展演变。在社会科学领域它也被人们广泛采纳，就公共行政学来说，采用范式来分析其发展可以得出不同的观点，这种现象的产生是由于人们对库恩“范式”的歧义理解，又或者说是由于库恩本人最初只是想用它来阐述科学共同体成员的共有规则未曾想到“范式”一词会引起理论界的巨大反思，而导致的表述形式的不清晰。“一个范式就是一个科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成。”因此要想理清“范式”的含义须得先探究科学的共同体结构。在《结构》后记中，库恩提供了一种科学共同体的观点：“一个科学共同体由同一个科学专业领域中的工作者组成。在一个绝大多数其他领域无法比拟的程度上，他们都经受过近似的教育和专业训练；在这个过程中，他们都钻研过技术文献，并从中获取许多同样的教义”。那么“范式”应为这样的科学共同体所特有。国内外学者普遍认为公共行政学的发展史可以分成不同的阶段或时期，每进入下一个阶段或时期都是一种新的主导理论代替旧有的，也就是是一种范式替代了另一种范式。与其他学者对库恩“范式”的复杂理解相比较，笔者更倾向于将其简单化，即公共行政学自真正成为一个独立学科以来就只有公共行政学范式这一个存在。公共行政学本身就是一个由许多学者组成的科学共同体，尽管存在不同的发展阶段但其发展是一贯的，不存在研究者话语交流的异质性或不可翻译性。“至于公共行政进展中不断有新知识的注入和创新，是在范式之中的，知识有共同体生产，是秉承信念介入现实的实践中生产出来的，核心是解决实际问题的需求。”后期，库恩为避免混淆更愿意用“学科基质”来解释“范式”，“学科”是指一个专门学科的工作者所共有的财产，“基质”则是说它有各种各样的有序元素，并且每个元素都需要进一步的界定。原初的“范式”已被解释的背离本意了，也指称科学共同体中的某种理论或学派观点。因此，笔者认为，公共行政学发展阶段中的各种理论或学派如：传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理学，公共服务理论等等更应该是“公共行政学科基质”中有待进一步推敲的“元素”，而不像多数学者认为的那样属于不同的范式。
二、公共行政学范式下当代中国公共管理学
公共管理学在中国作为舶来品，起步、发展都相对较晚，很多的理论学说还主要是由西方引进，因此要研究当代中国公共管理学定位还需从西方的公共管理学或公共行政学开始。
Public Administration，Public Management，英语语境中这两个词的意义其实常常是用来互相定义的，外国学者在使用administration和management时经常不是很严肃，也因此这两组词经常被混用，没有明晰的定义。最初在中国，前者多译为“公共行政学”，后者译作“公共管理学”，然而随着近几年理论发展，国内学者普遍认为二者均译为“公共管理学”似乎更为恰当。译注名称的变化并不是没有根据的，其原因之一是学科主导理论的转变。1991年，克里斯托夫・胡德发表了其著名论文《一种普世性的公共管理？》，用“新公共管理”来命名70年代以来的市场化改革，“通过对这一模式及其各要素的经典性归纳而对70年代以来的西方政府改革浪潮做出了第一次系统的总结，也将英国式的公共管理研究推向了整个世界”。考究90年代美国的新公共管理运动可以发现，在众多学者的共同努力下，特别是代表性官僚制的引入，公共行政的规范研究已将新公共管理概念吸纳其中。因此，在这种情况下，公共管理与公共行政的概念也就变得很模糊了。美国学者劳伦斯・E・林恩根据自己的用词习惯指出“当我认为需要的时候，我选择了‘公共行政’的概念。而在两个概念都可能合适的地方，我则使用了‘公共管理’的概念”。因此，可以说在西方公共行政隐涵官僚、官僚机构，而公共管理作为新术语指涉的范围更广，所以当研究内容包涵公共机构、非营利机构时，学者更倾向于使用公共管理学。公共管理与公共行政在历史渊源上或却有一些精细的区分，“但他们都应该是综合的，每一个分支的内容都应当涵盖别的分支。最简单的办法是认为都包括政策、管理和分析”。
因此，在中国作为学科的公共管理学更应该是一个统称，是一种广泛意义上的，或者说它本身就表征了公共行政范式，涵盖了公共行政范式发展中的各种理论研究而不特指其中的任一个。
参考文献
[1][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012
[2][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012
[3]池忠军《公共管理考辨与范畴》[M].知识产权出版社，2012
[4]张康之，张乾友等.《公共行政的概念》[M].中国社会科学出版社，2013
摘要 新公共管理(new public management)是70年代以来的“行政改革”浪潮中的重要实践和 理论 。由理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次构成，学者们围绕这三个层次对其进行了广泛的批评，90年代以来的治理（governance）对新公共管理的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次进行了超越与替代。 关键词 新公共管理 理论基础 核心价值 操作规则 治理 一、新公共管理的基本含义 开始于30年代的政府 经济 职能和 社会 职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的 影响 ，进入 70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。(p46) 为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和 发展 中国 家。 （序p4） “新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实 问题 的政府行为和政府管理的新理念、新 方法 和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新 时代 政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。 对于“新公共管理”的内涵， 政治 实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。(pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的 内容 包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。(pp64-66) 对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（Thomas Kuhn）在 科学 革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”(pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐” 鉴于行政管 理学 的 研究 具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，（p3）而“典范”这一概念作为科学 哲学 历史 学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。
摘 要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。 它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益
关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性
在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。 近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。 这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。 因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。 然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。 从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的( 显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。
一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(Public Administration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。
根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的
关键词：产权；公共领域；经济绩效；制度变迁
中图分类号：D9
文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.068
1.引言
产权理论源自科斯（Ronald Harry Coase）1937年的《企业的性质》和1960年的《社会成本问题》两篇论文，它是新制度经济学的重要理论基础和组成部分，其核心思想是，在交易成本为正的世界中，不同的产权初始界定对资源配置效率或社会经济绩效具有重要影响。产权的初始界定是指正式制度（包括宪法、法律、法规、条例甚至政府政策等）对特定客体所衍生的产权项归属的正式规定，而市场交易一般称为产权的再界定。
通常，人们认为正式制度将特定客体的产权归属完全界定清晰的效率最高，但产权界定从来不是绝对的，正如巴泽尔（Barzel Y.，1997）所说，“因为交易是有成本的，所以，产权作为经济问题还从来没有被完全界定过”。通常，正式制度对产权归属的界定称为法律意义上的产权界定，而现实经济运行中所形成的产权归属界定称为经济意义上的产权界定。陈利根等（2013）认为，“由于交易费用的存在，无论是法律上的产权界定还是经济上的产权界定，产权的界定都是不充分的”。大多数学者都同意这些没有被完全界定的产权进入了某种公共领域之中，于是，对产权公共领域的研究就成为产权理论的重要组成部分。
本文在对产权公共领域的研究历程进行综述的基础上，分析了现有研究的缺陷与不足，并以此为基础研究了未来可能的发展思路和方向。
2.产权公共领域研究综述
作为产权公共领域理论的创始人，巴泽尔（1997）较早提出了公共领域的概念并系统研究了产权公共领域的形成原因。巴泽尔认为，是交易成本的存在阻止了产权的完全界定，而这些没有被完全界定的产权就形成了公共领域。巴泽尔认为“人们对资产的权利（包括他们自己的和他人的）不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数。最后这点主要通过警察和法庭奏效”，他还认为“商品具有许多属性，其水平随商品不同而各异。要测量这些水平的成本极大，因此不能全面或完全精确。面对变化多端的情况，获取全面信息的困难有多大，界定产权的困难就有多大。”巴泽尔实际上是从主观方面（主体行为能力）和客观方面（包括商品属性、他人行为和政府行为）两个方面分析了交易成本的产生及其对产权公共领域形成的影响，其他学者对巴泽尔产权公共领域研究的扩展，大多也是沿着这两条思路展开。
国外还有其他学者从不同侧面研究产权不完全界定或公共领域问题。一是登姆塞茨（Harold Demsetz）提出的产权残缺问题，他指出，“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对废除部分私有权的控制已被安排给了国家，或已由国家承担”，“所有权的残缺可以被理解为对那些用来确定‘完整的’所有制的权利束中的一些私有权的删除”。二是埃格特森（Eggerts-son）提出了产权弱化问题并对产权不完全界定进行了研究，他指出，“如果政府对独占权加以一定限制，我们习惯地把这些限制称为产权的弱化。如果个人交换资产的权利，获取并使用来自交换的收益的权利，都没有受任何限制，就可认为产权没有被弱化”。同时，埃格特森也研究了当主体界定产权的期望收益为负或者外部强制性干预（政府管制）时“排他性权利未被界定的情况”。三是格罗斯曼和哈特（Grossman-Hart）及哈特和莫尔（Hart-Moor）的不完全合同理论，这种理论认为由交易费用的存在，所以主体签订的合同总是不完全的，那些在合同中没有被完全界定归属的权利就成为剩余权利。我国学者刘宝明等（1999）用该理论研究产权残缺问题，而吴忠培（2000）用该理论研究产权模糊问题，王洪（2000）利用该理论推演了产权公共领域的产生。四是租值消散理论，该理论认为相比于私人财产的公共财产（又称公共资源）会导致导致租值消散，从而降低社会资源配置效率和经济绩效。我国学者多用该理论来研究产权公共领域的经济绩效问题。
肖屹和钱忠好（2005）扩展了巴泽尔关于产权公共领域成因的分析。他们将公共领域的成因分为两种：一是由于正常因素或技术因素，使人们不能完全认知复杂多变的客体属性，导致产权界定的交易费用高昂，从而使客体产权不能完全界定而引致产权公共领域的存在；二是由于非正常因素或非技术因素，如不恰当的制度安排、政策法律的规定等，导致产权界定的交易费用高昂，从而使产权不能完全界定引致了产权公共领域的产生。肖屹和钱忠好进一步分析了产权公共领域存在对经济主体利益的影响，他们认为，当产权处于公共领域之中时，如果相关利益主体能够公平获取公共领域内产权资源，就不会产生“产权侵害”，如果相关利益主体实力地位不均等，就会产生强势主体对弱势主体的产权侵害。罗必良（2005，2011）认为巴泽尔本质上主要从技术方面研究了产权公共领域的成因，他在此基础之上区分了五种公共领域：由于商品属性的多样和多变性所造成的纯技术层面的公共领域、法律界定成本高昂而引起的法律层面的公共领域、官僚集团通过制订歧视性法律而造成的法律歧视性公共领域、主体行为能力不完全而造成的公共领域以及主体行为能力受到外在限制而产生的公共领域。罗必良认为产权模糊的本质就是政府有意制造和限制主体行为能力而造成的公共领域，而政府具有不完全界定产权的倾向。在其产权公共领域理论的基础上，罗必良分析了中国农村土地产权模糊化和r地产权公共领域存在造成的农地流失、农民利益受损、政府利用农地产权模糊设租寻租以及其他主体对农地非专有收益（即公共领域中的财富）的争夺等问题。陈利根等（2013）更为系统的对肖屹、钱忠好和罗必良的产权公共领域理论进行了完善，但并没有增加实质性的新的理论内容。
现阶段对产权公共领域与经济绩效关系的研究相对薄弱，学者们大多利用租值消散理论来研究产权公共领域对主体行为选择和经济绩效的影响。罗必良和何一鸣（2008）认为，“对产权的不当限制，会使产权在很大程度上失去意义”，而只要对产权集合“中的一个或多个子权利的运用实施限制甚至删除，就属于‘产权管制’范畴”，而“管制会约束产权安排的选择空间，进而会影响其经济绩效”。产权管制影响经济绩效的原理，就在于产权管制“把资源留在了公共领域，它们的经济价值便是租金，从而引起了所有理性主体的攫取行为”，“公共领域内的资源随着攫租活动的加剧而减少”。所以，如果放松产权管理，会阻止租值的消散，从而提高经济绩效。此后，在何一鸣和罗必良（2009，2010，2012）以及何一鸣等（2013）明确构建了一个产权管制一公共领域一制度绩效的理论框架。何一鸣和罗必良利用登姆塞茨的产权残缺理论、西方的政府管制理论发展出一个产权管制理并借鉴租值消散理论，来研究产权公共领域的形成和产权公共领域对主体行为和经济绩效的影响。韩江波（2012）系统构建了一个“产权稀释一产权资源不完整一产权资源公共领域一相关利益主体寻租动机一产权资源租值消散”的逻辑框架，然后以此理论框架来解释中国农村土地产权制度的变迁。
3.现有产权公共领域研究评析
首先，涉及现有产权公共领域研究的一个暗含前提或假设。目前对产权不完全界定和公共领域的研究，多将完全的私有产权或者产权应该归私人所有当作研究前提，认为只有完全的私有产权或者私有程度越高的产权才有效率或效率才更高，而私人的产权的不完全、残缺，或者模糊等都是无效的，都使私人权益受到了侵害。如经典产权经济学家阿尔钦认为，“在私有产权下，任何共同协议的合约条件都是得到许可的，尽管它不一定都要得到政府执行机构的支持。如果有些合约在一定程度上受到禁止，私有产权就被否定了。……对于较强的私有产权可能比较弱的私有产权更有价值这一点可能没有争议……”这是一种西方经济学家的理论偏好或者研究假设，而我国学者在引用西方学者对产权公共领域相关的研究成果时，也多没有对此前提有足够认知，也潜意识的接受了这种假设。如我国多数研究土地发展权的学者都假设土地发展权归农民所有，政府的限制造成了对农民的伤害。
其次，涉及一系列近似但又有差异的概念的滥用。这些概念包括产权稀释、产权残缺、产权管制、产权模糊、产权弱化、产权不完全界定、产权不清晰、产权排他性弱等，它们之间的逻辑关系如何？是否可以相互替代或者存在实质性差异？目前的产权公共领域研究并没有给出明确说明，学者们多将他们当成近似或可以相互替代的概念，而且也存在相互论证的毛病。
再次，涉及对产权公共领域概念本身的随意使用。现阶段对公共领域的研究并没有对“产权公共领域”进行严格定义。很少有学者直接论及什么是产权公共领域，似乎这个概念是不言自明的或者无需解释的。事实上，就连巴泽尔自己也没有对产权公共领域这个概念进行过严格定义。由巴泽尔在《产权的经济分析》相关论述可以看出，它所理解产权的公共领域是那些没有明确界定归属的商品的属性形成的，同时也与多人共享某一或多种商品属性有关。其他学者多从第一个方面将产权公共领域理解为没有完全界定清晰的产权的集合。因此，仅从商品属性的角度理解产权公共领域是不充分的，并不是每一种没有界定清晰的产权集合都有意义，应该从商品属性的不完全界定和多人对这些属性的共享两个角度理解产权公共领域的涵义。
4.未来产权公共领域研究展望
首先，应该对产权公共领域的基础性概念进行区分、定义并理清它们之间的逻辑关系。根据前文的分析，应该摒弃产权残缺之类概念的使用，而产权模糊、产权不清晰、产权不完全界定和产权公共领域之类本身并没有内在预设前提，因此可以使用。但这几个概念的地位并非完全相等，产权不完全界定导致了产权公共领域的存在，而产权公共领域的存在表现为产权模糊或者不清晰，可见产权公共领域是其中的核心概念，其他问题或者理论逻辑的推演都围绕着公共领域而展开。
其次，应加强对外在强制性因素不顾主体理性选择而强行扩张或缩小产权公共领域的研究。在给定特定客体的某一产权稀缺程度的条件下，主体在自身理性水平、主观偏好、行为能力和外部技术水平的约束下，选择一个最优的产权界定水平，从而形成了一个可以共享该客体产权的主体的最优规模。此时，如果政府不顾主体的理性选择，而强行扩张公共领域的范围，会导致可以共享该客体产权主体规模的扩张，就会对不同主体的行为产生扭曲性激励和约束，从而对社会经济绩效产生不利影响。
再次，关于产权公共领域对主体行为的影响。目前学者们一般是借鉴租值消散理论来研究当稀缺产权被置于公共领域时的经济影响，认为产权公共领域导致公共领域中“非专有收益”（又称为“公共资源”、“公共财富”、“无主财富”以及“租”），于是引致众多理性主体花费资源去攫取公共财富，而攫取公共财富实际是一种不创造财富的非生产。但是，主体不但会从事非生产，也会从事创造财富的生产，违背主体意愿的公共领域会同时对主体的生产和非生产产生影响。
5.结论
本文通过对产权公共领域研究的综述和评析，得出了如下结论：
第一，产权公共领域理论包括产权公共领域的形成原因、经济绩效、动态变化及其与制度变迁的关系四个部分。关于产权公共领域的形成原因的研究相对比较完善，但此部分应该加强对政府干预造成的产权公共领域的研究。关于产权公共领域经济绩效的研究相对薄弱，多为借鉴租值消散理论的观点和结论，缺乏自己的理论内核。关于产权公共领域的动态变化及其与制度变迁的关系的研究几乎为空白，是产权公共领域研究中最需要填补的部分。
关键词 社区 社会 善治 协同治理
【作者简介】
燕继荣，北京大学政府管理学院教授、博导、政治系主任，北京大学政治发展与政府管理研究所副所长。
研究方向：西方政治思想史、发展政治学等。
主要著作：《现代政治分析原理》、《政治学十五讲》、《发展政治学》、《当代中国政府》、《中国政府体制分析》等。
毋庸讳言，今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。有人将之归结为共产党国家党国体制（Party-state System）的麻烦，有人将之概括为转型社会（Social transformation）的必然特征，还有人将之解释为“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的规律。不同的判断会给出不同的解决和应对方案。
民营化、市场化可能是经济学家给出的方案。尽管经济学家的方案中包含着丰富的内容，远非简单“民营化”和“市场化”这两个概念就能完全涵盖，但是，打破经济生活的国有垄断和权力控制，实现资源的市场配置，这是他们的一贯主张。
民主化可能是政治学家（至少是部分政治学家）给出的方案。虽然政治学家们对于民主化的内涵、范围、程度和路径的理解大相径庭，但是，打破权力垄断，实现公共决策的公开性和开放性，保障民权、限制公权，这恐怕是他们大体一致的真实表达。
法治化可能是法学家们给出的首选方案。尽管经济学家和政治学家们也大力倡导“法治经济”和“法治民主”的概念，但是，法学家们更加关注司法的权威性和宪法的司法化，更加主张基于司法独立和司法公正的原则来推进司法改革。
治理结构的优化可能是公共管理学家们给出的方案。虽然公共管理学家们并不反对上述经济学家、政治学家和法学家们的方案，但是，在他们看来，中国的问题归根结底是治理结构的问题：经济联邦主义、部门主义、行业集团主义、寡头主义、个人承包主义给中国治理制造了麻烦，使无论是国家层面，还是社会层面，以及国家与社会的关系层面都面临难题。在他们的方案中，以“公共治理”为核心的治理结构的优化改良，被看成是化解问题的关键。
应当承认，各家方案各有道理，而且也有很多相通之处。从根本上说，所有方案的终极目标都在于实现中国的善治。那么，善治需要怎样的治理结构？
善治理论的演进
善治是任何公共组织和公共生活所追求的永恒目标。就国家这样的共同体来说，实现善治，一个很关键的问题就是理顺国家（政府）与社会的关系。从国家与社会关系的学术演进来看，围绕三个侧面而展开的有关善治的思考和实践，使善治经历了三论的演变：
第一代善治理论可以称之为“政府治理”，传统国家理论、政府理论、政治理论基本都属于这一论的范畴。它强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理直接定义为政府管理。于是，善治被理解为政府良政的结果。所以，打造良好政府，实现对社会的有效管理或管控，就成为第一论的追求目标。
第二代善治理论可以称之为“社会治理”，现代公民自治理论，尤其是上个世纪80年代以来学术界关于公民社会的讨论，可以说是这一论的主要成果。它强调社会组织乃至公民个体也是公共管理（尤其是地方、区域或基层公共事务管理）的主体，把“社会管理”的概念纳入公共管理的范畴，而且，把善治主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治。因此，建设公民社会，实现社会自治和基层自治，是第二论所倡导的核心思想。
第三代治理理论可以称之为“公共治理”或“协同治理”，80年代以来学界所提出的“多元共治”、“复合治理”、“多中心治理”等概念是这一论的产物。它强调“公共事务公共管理”，把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为善治就是国家与社会良性互动、协同治理的过程与结果。因此，建立集体决策和共同参与的制度平台，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要政策建议。
从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”是善治思考的终点，由它所能引出的积极的政策性结论包括：要实现善治，必须保持：权力和权利的协调；政府与社会的彼此合作；公共选择和公共博弈的公平有效；所有利益相关者共同参与，责任共担，利益共享；政府与民间组织良性互动，分工协作，实现对公共事务的共管共治。
社会管理认识上存在的误区
实证研究是当代学术研究普遍推广的方法，也是决策科学化的重要途径和依据。就公民的社会生活和社会管理的实证研究来说，针对以下问题而展开民意调查是非常重要的：
第一，除了你自己和家人之外，你还信任别人吗？
第二，遇到麻烦，除了求助自己和朋友，你还会求助别人吗？
第三，除了单位组织的活动，你还参加别的社会活动吗？
第四，除了入团入党，你还加入别的社会组织吗？
第五，除了听命于党和政府的指令，你还会服从其他规范吗？
如果我们就上述问题分别对中国公民和别国公民进行调查和比较，相信一定会得出非常富有学术意味的结论。
尽管目前没有充分的实证数据作为判断的依据，但是，经验告诉我们：中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在执政党的身上，把执政党的事情又寄托在领导人的身上。于是，领导人的变动和更替历来是社会变化的关键。如果“领袖—政党—政府”这个环链遇到什么麻烦，整个国家、整个社会都将不同程度地受到牵连和影响。对于民间百姓而言，“你关心你的政治，我只管我的商务”，这种状况不仅是民主国家的状态，其实也是威权国家想要的结果①。
那么，有没有可能让社会事务与政治事务适度分离，让社会事务归社会，政府事务归政府，政党事务归政党，以降低全社会依赖于一个领袖、一个政党、一个政府的风险？理论研究和实践经验表明，唯有国家与社会的适度分开，培育社会自治，才有实现上述愿望的可能。
最近几年，我们也认识到了“社区”（community）、“社会”（society）这样的概念对于基层管理的重要意义。于是，“社区管理”和“社会建设”几乎成了挂在各地管理者嘴边的口头禅。殊不知真正的社区生活是以社区成员的感情投入、彼此联系、共同参与社会事务所形成的集体归属感、认同感和参与感为前提的。我们遭遇了社会管理的挑战，也感觉到既有的社会管理方式不太有效，因此提出要“加强社会管理创新”，但是，我们习惯于认为，所谓的“社会管理”就是政府对社会事务的管理，“加强社会管理创新”就是“加强政府对社会事务管理的创新”，于是，政府对社会的监控、舆情管理、信息控制、危机预警与应对，就成为各地社会管理创新的典型案例。
现在，要矫正这些认知偏差，就要用“社会自治”的概念重新定义“社会”、“社区”以及“社区管理”和“社会生活”。这就要求我们不仅需要从改善政府管理绩效的功利角度看待社会生活，而且还要从改善公民生活质量的目的和意义上理解社会生活。古典政治学关于“什么样的生活才算是好的社会生活”的问题有许多讨论，过一种有德性的生活——公民生活——是一个基本结论。那么，什么样的生活才算是“有德性的公民生活”？答案很简单：国家法治+社会自治。
公共治理的方向
许多中国学者的研究指出，中国有着悠久的社会自治传统②。在传统中国，帝国的“皇权”止于县政，为乡村社会留下了自治空间③。有人将中国传统的国家治理结构概括为“上下分治”的格局，即上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控④。费孝通先生将这种格局称为“双轨”政治⑤。黄哲真先生在上个世纪30年代出版的《地方自治纲要》一书中作出判断，“地方自治”一词虽然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以“乡党”之人治“乡党”的传统，以“保甲”、“乡约”制度来达到乡党相助的目的。因此，中国虽没有“自治”之名，却有着“自治”之雏形⑥。
在中国传统社会，家族观念深厚，社会规范主要存在于家族和一定地域之内的社会单位之中。费孝通先生于20世纪40年就的《乡土中国》剖析了中国农村的社会结构，阐明了中国社会“乡土性”的特点。根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护勿需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则的服膺”。乡土社会是一个“无法”的社会（假如把法律限于以国家权力所维持的规则），但是“无法”并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是“礼治”之下的熟人社会。熟人社会好管理，其原因就在于，熟人社会创造了社会信任，提供了社会规范，在很大程度上实现了社会自治。
新中国之后，随着“社会主义改造运动”的推行，中国共产党开始重建社会秩序，在农村建立了“”制度，在城市建立了街道居委会制度和工作单位制度。同时，国家赞助和组建了各种群众组织，如工会、共青团、妇女联合会等，实现了对城市居民的组织管理和控制 。在“左倾”路线的主导之下，上述制度安排为国家公共权力向社会的高度渗透提供了便利，从而形成了高度集权的全能主义（totalism）计划模式。在高度计划体制下，家族组织遭到破坏，取而代之的是政府和国家组建的“单位”，人们被组织在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的各种“单位”之中，“单位”活动成为人们社会交往和社会生活的核心。改革开放以后，市场化的改造、经济活力的追求、治理方式的改善，将中国逐渐地引上了收缩国家权力、回归社会自治的发展道路。⑦
现代国家观念一直在倡导，国家是“自由人的联合体”；国是大家的，它由我们推举的人——政府来代为掌管和打理。然而，现代国家建设和改造是一个曲折而艰辛的过程。由于国家法治不甚昌明，市场机制尚不健全，社会机制遭到破坏，因此，社会管理面临诸多问题。现实的情况往往令人沮丧，政府与社会不协调，比重失衡：政府强势，社会相对弱小；政府掌握的资源与权力过于集中，而公民权利的行使与保障还有待于提高；政府税收多，社会服务少。而且，改革的滞缓使国家与社会渐行渐远，国家与社会的关系很多时候蜕变为管制与被管制、体制内与体制外、强者与弱者、富人与穷人的关系。一方面，一些机构、部门、行业中有组织的群体，经常打着“国家”旗号，一意孤行地利用手中的权力，不仅通过所谓的“公共政策”随意切割国家利益，而且还经常以“国家”的名义，侵占社会空间和私人领地；另一方面，处于无组织或低组织状态的社会成员，难以实现有效的利益表达和利益谈判，通常采用极端行动或暴力抗争的方式来维护自己的利益。
多年来，管理被理解为“命令与服从”的关系。所谓的“政府管理”被自觉不自觉地定义为“我（使用公权力的政府机构或主管）命令，你（构成“社会”的“非官方”的要素，包括非国有企业组织、民间组织和作为个体的社会成员）服从”。任何具有不服从不配合行为倾向的人，都很容易被打入“刁民”的行列，他们的组织行为，哪怕是有组织的社会自治行动，都可能被视为危险的“阴谋”而受到遏制。这种国家与社会、管理与被管理关系的扭曲状况，不可能带来国家“善治”的效果。
现在，要改变这种状况，就要引入善治理论3.0版本来改造政府管理和社会管理，这个版本的核心理念就是“协同治理”。为此，我们需要确立全新的理念：第一，公民有组织的社会生活绝不等于党组织的生活和政府安排的生活。应当承认，公民有组织的社会生活更主要地表现为非官方组织和安排的公民自组织的生活——自治的行业协会、社会组织、慈善机构、兴趣爱好者协会、俱乐部、联谊会等组织的生活才是公民生活的主要表现；第二，社区建设绝不等于把城市居民或农村居民聚集在一起那么简单，社区建设更不能与“拆迁”和“搬迁”划等号。应当明确，社区不是一个地域概念或物理概念，而是一个组织概念或社会概念，必须让社区成员相互交往，结成有机联系，形成互助、互信、具有共同归属感、认同感和集体行动能力的生活共同体；第三，社会管理绝不等于政府对社会事务的管理。必须强调，“社会管理”更强调社会对于社会事务的管理，它的主要表现形式不是政府管制，而是社会自治，即社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治，“协商治理”、“协同治理”才是它的真谛。
注释
[美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，北京：华夏出版社，2001年，第78页。
正如梁漱溟所言，“许多事情乡村皆自有办法；许多问题乡村皆自能解决：如乡约、保甲、社仓、社学之类，时或出于执政者之倡导，固地方人自己去做。”参见《梁漱溟全集》（第5卷），济南：山东人民出版社，1992年，第585页。
清华大学秦晖教授将中国传统自治概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。参见秦晖：《传统十论：本土社会的制度文化与其变革》，上海：复旦大学出版社，2003年，第3页。
王先明：《近代绅士》，天津人民出版社，1997年，第27页。
费孝通：《中国绅士》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第46～56页。
黄哲真：《地方自治纲要》，中华书局有限公司，1935年，第57页。
一、国家行政和行政法的基本范式
“学术的历史乃是现象的概念化与概念的规范化、思维模式的培育与变革、方法论的探索与创新的历史。”[1](P226)将现象概念化并形成包含特定价值和方法在内的理论框架，通过比较不同理论框架解决面临问题的效果，来获得、验证“进步的”“科学的”的理论，进而指导我们解决实际问题的实践，是社会科学研究的重要方法。[2](P46-48)
作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]在行政法学研究中，“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，[4]这些科学史学者称之为范式的问题，在很大程度上是由一定时期“行政”的观念和问题所决定的。因此，要研究行政法基本范式，应该从行政观念开始。
居于现代行政法学理论核心地位的行政观念，起源于20世纪初叶行政国的兴起和发展。20世纪初叶始，公共事务的急剧增多，“市场失灵”对政府放任政策的否定，导致人们尝试通过扩大政府管理公共事物的范畴，赋予其足够权力的方法，以解决所面临的市场失灵困难。这种强化国家管理公共事务的必然性，主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制性手段的必要性，力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机，提高行政效率，增进公共利益。
我国现行行政法和行政法学，就基本上是从国家行政这一背景出发的，集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面：
（一）作为行政法调整对象的行政：主体和行为
虽然在表述上略有不同，我国行政法学者基本上都将行政法调整对象的行政界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。对此概念可从主体和行为两个角度把握：从主体角度来看，学者们认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如有的学者在解释行政的含义时，认为“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[5](P30)更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，又从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”[6](P4)从行政的行为角度来看，学者们认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动，“行政就是管理”，[6](P4)强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力当作行政行为的本质。
关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
