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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇税收与财政的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：财政税收 体制 改革
我国政府的主要经济来源以及开展活动的经费支出主要是我国的财政税收，所以我们在对我国财政税收的控制非常重要，从各项资源的优化实现其配置，通过社会收入关系的协调发展实现其社会主义发展路径的实践，这些都是离不开我们的财政税收。财政税收对我国的政府机关有着至关重要的作用，因此我们要对其进行改革，深化其使用的原则，严格布控政策实现财政税收的正确施展，这将会为我国的社会主义建设提供重要的发展动力，可以为我国实现和谐社会发展提供有利的基础保障。伴随着我国经济的快速发展，时代在不断的进步，所以我们需要对政府财政税收进行改革，通过改革实现其良性的发展，我们在不断的实现社会主义建设的同时，要对我国的经济管理制度进行改革，促进我国经济的快速发展。
一、我国深化财政税收改革取得成就发展
（一）税收制度的转型
1、我国的财政税收在改革的时候，实现了内资企业的税收制度的统一，对以前的原所有制的税收办法进行了改进，我们要从税收的公平性进行改革，不断促进税收所有制性质的企业之间开展良性的竞争，不断提高自己的企业的生产力，从实处做好经济的提升。
2、我国政府在增值税上进行改革，我国要以增值税作为主体，实现营业税和消费税作为必要的补充，对新的税收制度进行转型发展，彻底的将我国的计划经济拉向了市场经济的制度发展。通过这样的变革使得我国的财政收入的GDP稳步的发展，而且还可以避免我国的一些传统工业，由于税收的原因得不到很好的发展，导致整个企业的生产发展了障碍，所以我们在对企业组织结构逐渐向社会化和专业化的生产方向上转变。
3、我国在财政税收改革的时候实现了完善分税制度的建立，使得我国的中央和地方的财政上都趋于稳定，这就使得我国在财政上的规范上进行了统一，不再是以前的中央全包地方政府财政的局面，这就使得我国的地方政府的在理财上获取了主动性，这样能够加强地方政府的理财能力，可以实现地方政府的财政的有效管理，使得中央政府从宏观上能够发挥更大的调控作用。
4、我国财政税收中实现对财政支付制度的转移，以此来实现整个中央财政税收的返还，我们进行不断地提高补助额度，对地方的财政税收进行有效的控制和支持，对于那些经济发展缓慢的地区造成的财政税收的欠缺要进行合理的采取措施，实现当地的经济的发展需求。
（二）我国国有企业的经济经营转换机制
按照相关的标准进行相关的税收以及税款的缴纳，对税后的利益进行合理的按资分配，在很大程度上实现我国的原来国有承包制度的换代更新，为了避免国家和国有企业在分配上存在的问题，我们应该对其进行经营体制的转换。
（三）财政的支出体制相关改善
我国的财政的支出体制进行了改革，将财政的政绩化管理以及国库的支付制度的采购集中化，实行财政政绩的评估制度，对财政的支出和收入进行严格的分类，达到有效地控制，不断做出财政支出结构的优化和调整。另外我国的财政支出更多的是对现代的科学技术以及科教力度进行支持，更大限度的服务于我国的教育事业，公共卫生事业，以及公众服务性事业。有效地改善我国的生活环境，切实的实现财政税收用到实处。
二、深化改革财政税收措施探究
（一）建立分级、分权财政体制改革
在我国建立分级分权的财政体制，是一项符合我国当前经济发展的现状，我们要充分发挥统筹机制，兼顾各级政府的办事和协调能力，使得我国的财政支出和收入达到稳定和平衡，所以中央政府首先给予地方政府一定的财政的实权，不断促进地方政府的对财政税务的相关权利的实施。其次，我们要保障中央财政在稳步上升的前提下进行地方和中央财政的合理调整。最后，中央政府要进行合理的规划，不断缓解地方政府的财政划分，减小财政的支出压力，对支出不断的负责。
（二）建立科学的两级两类的转移支付体系的探究
我们在进行转移和支付的时候首先要考虑到中央和省级政府在专项的转移上，要做到支付比例适宜，确保对于资金进行合理的分配。首先我们要对税后的返还和补助进行改革，严格控制着这部分的经济来源保持在合理的范围之中，其次是提升一般性的转移支付比例，使得转移支付的类型结构不断走向合理化。
（三）制定税收的合理化探究
制定标准对税务进行征收，我们要达到比较科学的地步，实现整个税收标准的合理化，应该从多方面考虑制定相应的标准。那么实现税收的合理化我们要从三个方面考虑。第一我们要对宏观经济发展的水平进行仔细的分析，取消体制外收入，不断加大对政府性的收入力度。第二我们要对个人所得税进行改革，减轻所得税的负担，实行分类扣除以及综合的申报。第三设立环境保护税种，加强企业的环境保护意识。
三、总结语
我国在十之间，我国进行了财政税收的改革，对我国的税收体制进行改革，将近20年的努力，我国的财政税收上取得成就也是可喜可贺。随着改革开放的不断发展，使得我国在建立一个属于中国特色的社会主义经济制度，建立起的财政税收框架，这有效地的维护了社会主义经济的稳定发展。所以在现代加强我国财政税收政策的改革势在必行，切实的促进我国政府部门的职能发展。
参考文献：
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关键词:区域;经济一体化;国际财政
区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。
一、区域经济一体化的财政问题
区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。
遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。
总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。
二、国际财政的理论体系和分析框架
一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。
在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。
从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①
三、国际区域财政研究的基本框架
伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。
区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。
国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。
国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。
国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。
国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。
总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。
注释:
①马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。
②区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。
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【关键词】财政税收；重要性；改革；管理体制；问题与对策
一、财政税收的概述
1、财政与税收的概念
财政是一种国家分配也就是集中性分配一部分社会产品，财政的目的是满足社会公共的需要。财政的产生于国家的产生是密不可分的，财政产生的物质基础是生产力的发展，财政产生的经济条件是出现了剩余产品，财政产生的政治条件是出现了国家，阶级以及私有制。国家是财政分配的主体，社会产品中的剩余产品是财政分配的对象，保证国家实现财政的职能是财政分配的目的。
首先，财政有资源配置的职能，也就是为了合理化资源结构，获得最大的社会效益和经济效益，合理调配物力，财力和人力等社会经济资源，其次，财政还有收入分配的职能，该功能主要是为了实现经济公平分配和社会公平分配，最后，财政有稳定经济的职能，它不仅可以稳定物价，充分就业，而且可以平衡国际收支，达到稳定社会总供求，稳定社会总需求的目的。
税收制度的内容包括税制要素以及税收体系这两个方面，税收征收管理制度以及税收管理体制也被广义的税收制度所包含。税收制度是在一定的法律的基础之上形成的征税规范以及征税依据。税收是财政的基础，税收对我们国家的经济建设和社会建设是必不可少的，是非常重要的。
2、我国财政税收的重要性
财政税收管理的作用是提高财政税收人员以及管理部门的工作热情，提高财政税收征管水平，确保完成国家财政税收收入的任务。财政税收是我国财政税收体系建设的关键环节也是其重要组成部分。财政税收不仅可以干预中国特色社会主义市场经济而且可以很好地调节国际收支，使其达到平衡。财政税收制度的最基本的原则就是“取之于民，用之于民”，也就是从人民身上出来的钱最终要服务于人民。
二、我国财政税收管理体制存在的问题
虽然我国的社会主义市场经济体制趋于完善和健全，但是，我国财政税收也有上清下乱，举报多，不够规范，上访频繁，前清后乱以及差距大等等问题，这是因为：我国在财政税收的工作当中财税管理难以控制，种种问题的产生以及财政税收管理人员责任感，使命感和紧迫感缺乏，造成了难以控制财政税收管理的问题；监督监管不够到位，一些财政税收的管理人员工作的积极性不高，没能在其位某其职，影响了财政税收管理工作的顺利推进；民主管理不够完善，民主管理的不完善造成了财政税收的管理人员缺乏应有的，必备的工作能力和工作常识，不能高效率的完成工作；体制机制不够健全，现在，大多数的财政税收的管理人员都没有进过正规的培训，不能称得上是正规的员工，甚至还有一大部分人员是兼职性质的，这样不可避免的，造成财政税收的工作管理人员的素质普遍的低下，从而影响到工作的质量；资金效益有待提高，资金的使用效益收到了支出资金和收入资金简单分开模式的影响，浪费比较严重。
三、针对我国财政税收管理体制存在的问题提出的对策
针对我国财政税收管理体制存在的问题，为了逐步完善我国财政税收的体制，提高财政税收资源的利用率，需要在这几个方面进行改进：改革财政税收管理体制，创新，改革和完善现在的财政税收管理体制；提高财政税收管理人员和工作人员的综合素质，加强对财政税收管理人员的培训和学习，力争培养出优秀的管理人员，更好地为财政税收的管理服务，为人民服务；合理界定财税收支范围；提高财税资金使用效益，不仅要对我国的财政税收体制进行完善，创新和改革，还要积极推进改革财政税收管理体制的步伐，切实加强财政税收管理职能。
四、财政税收的改革
为了进一步完善我国财政税收的管理体制，需要运用现代管理理念，进行财政税收的改革：通过税收改革，促进各个大企业销售能力，正确处理经济和财政之间的良性互动；完善地税和国税之间的的协调机制，地税作为国家实行分税制的产物，具有调控经济，组织财政收入和调节社会分配的作用，所以，处理好地税和国税之间的关系，做到不有损双方的利益；通过减轻纳税人的税外负担，加快增值税的转型步伐和改革创新来建立税负水平恰当的税收制度，做到具体问题具体分析，逐步建立起税负水平适中并且科学合理的税收制度；通过合理搭配有条件的专项转移支付和一般性转移支付的比例，改革增值税分享制度以及税收返还制度和善监督支付系统，来建立资金来源可靠的科学支付体系；为了优化税收征管组织形式，需要运用现代管理理念；为了改善与保障民生,需要进一步优化财政支出结构,从而达控制支出,降低成本的目的；为了推动经济发展方式的转变还有经济结构调整，需要大力支持节能减排和科技创新，努力做到绿色税收。
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农村税费改革在减轻农民负担方面的成效是不容质疑的[1]，然而，人们目前担心或诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响，特别是由此导致的乡镇财政的拮据，势必最终会影响农村基层政权的正常运行。许多人因此认为，如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇政府将不得不再次向农民“伸手”，这样一来，农村税费改革就避免不了要走历史的老路，就像唐代杨炎的两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条鞭法和清初雍正的摊丁入亩一样，初时“向来丛弊为之一清”，时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败[2].很显然，这些担心和忧虑，还是就事论事地局限于农村税费改革的本身，对它所产生的影响及其连带效应缺乏足够清晰、全面和深远的认识。实际上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对乡村政治、社会的发展乃至国家与乡村社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。
本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响开始切入，就农村税费改革对乡村政治的民主化转型、乡村社会的发展的影响作用，做一初步探讨，以期引起人们的注意。
一、乡镇财政的规范化
客观而言，农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成[3]，“国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家规定征收的自筹收入，但不得随意摊派”[4].其收入分别纳入各自的支出范围。
过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分，尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行比较全面的统计，甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的帐户。由于它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”、“制度外收入”或“非规范收入”，有的则将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（off-budget revenue）[5].从少数个案分析来看，樊纲认为，1994年，“非规范收入”平均相当于地方预算内收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根据谭秋成的研究，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的，1986年还只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%.[6]
一般来说，纯农业地区的乡镇“非规范性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（30%左右），其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入，基本上是从农民头上直接征收的；而乡镇企业比较发达的地区及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则畸高（一般都在60%以上，甚至达到90%以上），是这类乡镇财政收入的“大头”，其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农民负担问题突出表现在我国中西部农村地区，因为这些地区基本上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不得不在非预算部分“动脑筋”，但是由于在非农领域缺乏征收空间，其非预算收入惟有从农民头上征收之一途了。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩（面子）工程的建设，乡镇公共开支逐年上升，农民负担也便随之累年加重，乡村干群冲突愈演愈烈。在这种情况之下，因情势所迫，就不得不进行农村的税费改革。
农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。这一制度设计的好处主要有三点：一是简便征收，二是遏止农民的税外负担，三是进一步规范了乡镇财政的收支及其管理。例如：安徽省规定“农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入”，同时“将性质职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出（国家明文规定上划的除外），原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税（1/4留存乡镇财政）、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包括：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他指出等[7].
农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这样三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构（表1），它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况：
关键词：土地财政；城市化；风险防范
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2015年6月8日
对于“土地财政”，学界并没有一个广泛认可的定义，部分学者甚至认为其不属于正统的学术概念。总的来说，大家试图从以下三个角度来理解和定义“土地财政”：其一，把它看作是一种行为，即地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动；其二，把它看作是一种融资方式，即土地收益是融资，而不是财政收入；其三，把它看作是不动产资本化的过程，即社会主义公有制条件下的集体土地国有化和国有土地资本化。无论是褒是贬，大家都不可否认的是“土地财政”在中国的城市化进程中发挥着极其重要的作用，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。同时，土地财政蕴含着特定的社会风险，必须采取针对措施予以化解。
一、土地财政的形成及其对地方财政构成的影响
对于土地出让收入逐年快速增长的原因，学术界普遍将其归结为1994年的分税制改革，认为分税制改革导致了地方财政的“饥饿效应”，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入。如果仅从数字上看，土地出让收入自分税制改革以来逐年增长，1993年全国土地出让收入只有300亿元，到2014年上升至4.26万亿元。但是，相对数据显示，2008～2014年中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%，地方一般公共预算收入所占比重不降反升，而同期土地出让收入年均增长26.3%，由此也间接地证明了土地财政的形成与分税制改革并没有直接关系。
本文认为，地方政府利用土地出让筹集城市建设资金并能持续维持这一局面，其根本原因是国家通过一系列的制度安排使得地方政府获取了城市建设用地的垄断专营。首先，《中华人民共和国土地管理法》的三次修订奠定了土地出让地方政府专营的制度基础，1988年的第一次修订为国有土地进入市场提供了法律依据，本次修订规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度”；紧接着1998的第二次修订和2004年的第三次修订使国有土地成为城市建设用地的唯一来源，1998年修订规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得”，2004年修订规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；其次，2002年国土资源部的《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》终止了国有土地的协议出让方式，使地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力，从此土地出让资金才开始呈现出“井喷式”增长，“土地财政”现象开始为社会各界所关注；最后，上升为国策的土地用途管制进一步强化了地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位，土地用途管制为地方政府提供了独家转变土地用途的权力，地方政府凭借自身的土地资源禀赋将土地经营、土地融资和地方债券的发行做得风生水起。
地方财政对地方财政收入构成产生了巨大的影响。地方财政收入包括地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入和地方国有资本经营预算收入（由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，一般不将其作为通常意义上的政府财政收入）。对于土地出让收入，我们把包括成本补偿性费用（这部分占比逐年提高，2014年约占土地出让“毛收入”的80%左右）在内的土地出让总收入称为“毛收入”，把扣除成本补偿性费用后的土地出让收入叫“净收入”。2014年全国地方财政收入7.58万亿元，其中土地出让“毛收入”4.26万亿元，此项收入构成了地方政府性基金预算收入的主体，约占85%，且占到地方财政收入的56%。4.26万亿元土地出让收入中，扣除成本补偿性费用后约0.87万亿元属于“净收入”，可由地方统筹使用，与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力；同时，对于约占土地出让“毛收入”80%的成本补偿性费用，将来只有将其纳入预算管理，才能真正把政府收支管住。
二、理性认识土地财政对城市化的作用
城市化首先面对的是启动阶段的原始资本积累问题，从经济学角度说，城市化的启动资本，除一些公共收费项目外，要么来自于税收要么来自于土地融资，从广义来说收费属于税收的范畴，所以启动城市化的筹资模式可分为税收财政模式和土地财政模式。
（一）税收财政的融资缺陷与土地财政的融资优势。税收征收，其本身就是一个交易费用极高的过程，税收征收工作的开展和税收效率的提高受到极大限制。而且，我国税制体系还不完备，财产税还没有建立起来，从收入水平看，目前在我国大规模征收也不现实，并且从操作层面看，居民“抗税”比企业“偷税”更难治理。在经济发展水平较低的地区，政府依靠税收“保工资”和“保运转”本身就存在难度，依靠税收进行内部积累，很难跨越原始资本积累的门槛，强行积累，则会引发大规模社会动乱。即便是允许地方政府发行债券来筹集资金，但是发债规模一方面受到经济发展以外的行政因素的制约，另外还需要一个发达的金融市场，操作难度较高，一旦失控则会成为地方政府的债务危机，当前越演越烈的欧债危机已经为政府放债敲响了警钟。世界各主要发达经济体城市化进程的历史表明，城市化进程是靠对外掠夺方式而不是单独依靠税收财政完成原始积累的，而这些手段不符合中国和平发展的理念，也不存在那样的国际环境。
中国政府独具的土地专营制度在一定程度上实现了土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城市化提供融资基础。与税收财政相比，土地出让规模有经济发展需求支撑，其收益预期的稳定性更强，其筹集的资金规模基本做到了与城市化需求同步。在当今中国，“税收保运行，土地保建设”是现代地方财政生存真实状态。以土地专营权为基础的土地财政为各地方政府快速推动城市化进程提供了巨大的财力基础，否定了土地财政的积极作用，我国的城市化进程就会失去一个无法替代的经济基础。
（二）土地财政蕴含着巨大的社会风险。中国的整体城市化进程很不均衡，发达地区和部分沿海城市已基本完成了城市化，广大中西部地区城市化处于中期阶段，新一届政府把城市化作为推动经济增长的最大动力，据相关测算，“十二五”期间城市化所需的地方公共投资将达30万亿元。当前经济发展步入“新常态”，经济增速的下降必然带动税收增速的下降，再加上为培育壮大服务业而实施的以“营改增”为代表的结构性减税，地方税收增速将明显低于过去10年。可以预见，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。尽管土地财政在中国未来发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多。一是可供出售土地的减少。由于我国巨大的人口规模和前30年土地的粗放式开发，土地作为一种资源将变得越来越稀缺，并且我国政府严守18亿亩耕地红线不可动摇，土地的供求矛盾在一线城市和部分经济发达地区已经非常突出，随着城市化的发展，这一矛盾将逐步扩散到广大的二、三线城市；二是征地补偿性费用的上升。随着拆迁行为的规范化，征地补偿性费用逐年上升，2014年的土地财政净收益降至20%左右，土地出让的盈利空间越来越小；三是融资规模的控制。近年来，中央政府严控地方融资平台所隐藏的重大金融风险，陆续出台多项政策控制融资规模，商业银行对地方融资平台的授信额度近两年只增长了2%，土地财政的融资能力逐年下降。
三、土地财政风险的防范与化解
中国的城市化离不开土地财政，关键是在发挥土地财政融资功能的同时，合理控制风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。未来5～10年是中国城市化整体推进的关键阶段，也是防范和化解土地财政相关风险的关键时期，我们要正视目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，采取针对措施，积极化解土地财政相关风险。
（一）合理控制政府征地和出让规模。我国实行的是城市土地国有和乡镇土地集体所有的土地制度，经过近年来突飞猛进的旧城改造和城市经营，可供出让的城市国有土地存量十分有限，目前城市扩张的土地增量大多来自于征地。在我国目前的土地交易管理体制下，城市化发展一方面加重了地方财政对于土地出让收入的依赖；另一方面也剥夺了广大乡镇居民分享集体土地增值的权利，这不仅不利于土地财政的转型，同时使城市化仅仅停留在城市规模的扩张无法真正实现人的城市化。修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，这不仅能减少土地进入市场的交易环节、降低交易费用，使广大乡镇居民分享到城市化的红利，同时可实现以政府为主导的城市化转变为以市场为主导的城市化，对于降低地方财政对于土地财政的依赖、抑制征地过程中的权力寻租和各种上访事件的发生都大有帮助。
（二）均衡推进土地资本化进程。土地是城市化过程中最宝贵的资源，科学控制土地资源利用节奏和资本化进程，是实现城市化进程的均衡性和可持续性的根本保障。要探索建立城乡统一的建设用地市场，将国有建设用地和集体建设用地统一纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
（三）控制土地融资的规模和速度。近年来，全国各地土地融资规模急剧扩张，有统计数字表明2014年全国地方债规模超过20万亿元，在中西部某些重点城市，政府放债规模已经占到地方一般公共预算收入的200%，在当前房地产市场调控进入新常态的背景下，这一状况隐含着巨大的债务风险，应引起高度重视。要尽快建立土地收益权质押财政备案制度和政府债务预警制度，摸清全国土地融资的整体规模，合理控制风险，对于政府债务负担超过一定程度的地区，及时发出预警，采取一定手段控制其债务扩张的规模和速度。
主要参考文献：
[1]李炜光.论税收的精神精[J].财政研究，2004.5.2.
财政：1、社会总产品—社会总产值—国民收入的含义和关系。
2、如何认识国民收入?
3、国民收入是如何分配的？
4、怎样正确处理积累和消费的关系？
5、什么是财政？如何实现？财政收入和支出包括哪些方面？什么是财政收支平衡和财政赤字？
6、财政的作用有哪些？
7、怎样才能更好地发挥财政的作用？
税收：1、什么是税收？税收有什么特征？
2、违反税法的行为有些什么？
3、我国税收的性质是什么？我国税收的作用是什么？
4、什么是纳税人？我国的主要税种有哪些？
5、为什么要增收消费税？个人所得税的征收有什么意义？
第二部分：基本概念、基本观点、基本理论
社会总产品：一个国家在一定时期内（通常是一年），由各部门各行业的劳动者生产出来的（）总合。（生产成果的物质形态，即使用价值形态）
社会总产值：用（）来表示的社会总产品。（货币形态，价值形态）
国民收入：国民收入=社会总产品（社会总产值）-消费掉的生产资料（消费掉的生产资料价值）。所剩余的那部分净值。
学科内综合：
国民生产总值（GNP）：是指一国在一定时期（通常为一年）内，所有部门生产的最终产品和（）的货币表现。
国内生产总值（GDP）：指一国在一定时期（通常为一年）内，在其领土范围内，本国居民和（）生产的最终产品和劳务总量的货币表现。
比较：①GNP、GDP与国民收入的异同：
②比较大小：
财政：国家的（）和支出。
预算：是国家的基本财政计划，它是国家（）的主要环节。
财政收入：国家通过一定的形式和渠道集中起来的资金。财政收入可以分为（）收入、国有企业上缴的利润收入、债务收入和其他收入（税、利、债、费四种形式）。
财政支出：国家（）支出的财政资金。
财政收支平衡：是指当年国家财政收入等于支出，或收入（）支出、略有节余。
财政赤字：是指当年财政收入（）支出、出现差额的经济现象。
关于国民收入
含义：高考资源网
国民收入的意义：国民收入是劳动者新创造的财富，它标志一个国家在一定时期内扩大再生产和提高（）水平的能力。
增加国民收入途径：只有在社会生产过程中广泛应用新的科学技术、提高（）实现国民收入的迅速增加。
国民收入如何分配：国民收入经过复杂的分配过程，按其最终用途，可分为两部分：一部分用于（）一部分用于消费。
用于积累部分：包括用于扩大（）（主要内容）、非生产性基本建设和社会物质贮备。
用于消费的部分：包括个人消费和（）。
重庆市用于下岗职工再就业培训，社会保障支出属（）消费；是国家履行（）的职能。
怎样正确处理积累和消费的关系？
在国民收入分配中，正确处理积累与消费的关系：①、积累与消费具有互相促进的一面，也有不一致的一面。②、在生产发展、国民收入增加的基础上，积累部分和消费部分都应有所（）。③、积累基金和消费基金必须同国民收入的物质构成相（）。④社会主义国民收入的分配必须正确处理国家、企业、个人三者之间的关系。
处理积累与消费的关系中注意：积累的最低限是使生产规模有所扩大，积累的最高限是保证人民的消费水平有所提高。
积累基金必须同社会增加的生产资料相一致；消费基金必须同社会的消费资料数量相一致。
国民收入的分配受客观经济条件的制约。
思考：某国在某年预算中，用于积累的投入比上年增加百分之八，实际上该国当年生产资料的实际生产能力比上年增加了百分之二。问：会产生什么结果？
答案：积累基金超过了生产资料的增长，就会导致生产资料供不应求，价格上涨，在建工程不能按期完成，现有企业生产资料短缺。
关于财政
国家财政：就是国家的收入和支出，是国家凭借政治（）而进行的社会产品分配，它在本质上是一种分配关系，是一种以（）为主体，在社会范围内集中的分配关系。国家财政是通过预算实现的，它包括财政收入和（）。
上海市用于科技研发的经费（R＆D）是财政投入，科技将会为GDP的增长作出贡献，这是重庆市实施“科教兴市”的体现，充分发挥资本资源的作用。
财政的巨大作用：①。（财政是实现国家宏观调空的手段之一）②、国家通过财政可以促进经济发展。（国家通过财政数量、方向控制，有利于实现社会总需求和总供给的平衡及结构优化，保证国民经济的持续、快速、健康发展）③、财政可以有力地促进科学、教育、文化、卫生事业的发展。④、财政有利于人民生活水平的提高。⑤、财政是巩固国家政权的物质保证。
财政与国家政权的关系：
影响财政收入的因素：主要是（）和分配政策。经济发展水平对财政的影响是基础性的，要增加财政收入必须努力发展经济，增加国家的经济实力。国家获得财政收入必须从经济和社会发展的需要综合考虑，保证国家财政收入的稳步增长的基础上，实现企业生产的持续发展和人民生活水平的不断提高。
思考：我国国家财政是越多越好还是越少越好？
18、关于税收：
税收：是国家为实现其（），凭借政治权力、依法无偿取得财政收入的基本形式。
税收的特征：（）性、（）性、（）性。[①、税收的强制性是指税收是依靠国家的政治权力而强制征收的。②、税收的无偿性是指国家取得的税收收入，既不需要反还给纳税人，也不需要对纳税人直接付出任何代价。③、税收的固定性是指在征税之前就通过法律形式，预先规定了征税对象和征税数额之间的数量比例，不经国家批准不能随意改变。]
财政收入形式及其内容
各种财政收入形式的区别
税
具有强制性、无偿性、固定性三个基本特征
利
有无偿性和一定程度的强制性，但不具有固定性
债
根本不具有税收的三个基本特征
国家机关的
收费
具有固定性，但它以国家机关向付费者提供服务为前提，所以不具备强制性和无偿性
国际捐赠
具有无偿性，但又不具有强制性和固定性
罚没收入
具有强制性和无偿性，但对纳税人来说不具有固定性。
税收的三个基本特征是紧密相连的。①、税收的无偿性要求它具有强制性。②、税收的强制性和无偿性又决定了它必须具有（）。③、三者缺一不可，统一于税法。
违反税法的行为有些什么？
（1）李某是摩托车行老板，有一次他以5000元卖出一辆摩托车，但在开发票时把金额改为3500元。
问：李某的这种行为是什么行为？
（2）张某依法应该在2006年10月1日缴纳税款500元，但他直至2006年11月15日才到税务局缴纳税款。
问：张某的行为是什么行为，到时他仍只需缴纳500元的税款吗？
（3）潮阳、普宁两市的一些工商管理部门为大批虚假出口企业办理工商登记，一些税务部门为虚假供货企业提供增值税专用发票，共同骗取国家的出口退税。
问：这是一种什么样的行为？
（4）牛二开一个餐馆，从不交税，欠下税款8000多元，税务工作者上门收税，牛二就纠集一群流氓围攻、谩骂并打伤一名税务干部。结果是牛二被公安机关拘留，后经法院审理处4万元罚款，并处7年有期徒刑。
问：牛二围攻税务人员是一种什么样的行为？
什么是纳税人？我国的主要税种有哪些？
税法上规定的直接负有纳税义务的单位和个人。
由税法的规定和企业或个人所处的经济地位决定。
税种
征收对象
纳税人(单位和个人)
作用
增值税
增值额
17%
在我国境内销售货物或提供加工、修理修配劳务及进口货物
避免重复征税，有利社会分工和生产专业化
营业税
营业额3%、5%、5-20%
我国境内从事交通运输、建筑安装、金融保险等服务业
是增加财政收入和调节经济的重要税种
消费税
消费品或消费行为
P28
我国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人
抑制超前消费、避免过度消费而损害人民健康、社会秩序和生态环境
税种
征税对象
纳税人
作用
企业所得税
纯收益额
33%
各种企业及事业单位和社会团体等组织
能使国家参与企业利润分配，正确处理国家和企业分配关系的重要税种。
个人所得税
个人所得额
在我国境内取得所得的人（无论居住何地）
调节个人收入，增加财政收入。
某服装公司购进一批布料付出人民币23.4万元（其中布料售价为20万元，增值税3.4万元）。该公司将布料加工成西装，出售给商场，售价为33万元。则该公司依法应纳增值税多少万元？
33×17%-3.4=5.61-3.4=
半年前，北京的陈某被日本一公司派来我国，出任中日合资企业外方代表，她的月薪是10000元，专利专让每月获得5000元的收入。而她热心教育事业，每月为教育捐款1000元。问她该缴纳多少个人所得税？
(10000+5000-1000)-2000=12000(此步算出应税收入)
我国税收的性质：（）的新型税收。
我国税收的作用：
公民为什么要依法纳税？
第三部分：易误要纠正：
1、增加国民收入的根本途径是增加税收。
2、积累的最高限度是保证生产规模有所扩大。
3、财政就是我国的财政收入。
4、财政收入大于支出，结余越多越好。
5、国民收入等于财政收入；财政收入等于税收收入；一个国家财政收入越多越好。
第四部分：挑战高考：
例题：材料一：浙江省绍兴市的财政收入比上年增长14.66%，其中地方财政收入完成4.2亿元，比上年同期增长13.1%。实现了经济发展与财政收入同步增长。
材料二：《人民日报》报道：近两年来，江苏省扬州市财政共安排1200万元资金用于农业新技术和新产品的研究开发，安排1.2亿元资金用于农业新技术的推广和普及，财政对农业科研成果和先进农业技术的推广，科技进步对农业增产和农民收入的贡献率显著提高。
（1）材料一和材料二各反映了什么？
（2）材料一和材料二反映的问题有什么内在联系？
（3）财政的作用在材料二中怎样体现出来的
计算题答案：2.21(万元)；
个人所得税：500×5%+(2000-500)×10%+(5000-2000)×15%+(12000-5000)×20%
例题：答：第一，“杨州市财政加大对农业科技投入力度”，体现了国家通过财政可以有效地调节资源配置。
一、征税根据问题的新思路
国家征税的依据是什么？在社会主义条件下为什么还要征税？有的学者认为，国家的征税是凭着国家政治权力，实现国家职能的需要，规定公民和法人依法无偿地、固定地、强制性地向国家或政府缴纳税收的义务，以实现国家的安全和公共秩序，满足公众的利益和为公众谋福利，使纳税人一方面负有纳税的义务，另一方面也享受公共的权益。还有的学者认为，税收是纳税人为获得国家提供的安全保护和公共秩序等公共产品和服务所付出的一种代价。国家与纳税人之间是一种利益的交换关系。笔者认为，社会主义条件下仍然征税的依据或理由主要是：1.社会主义政权的存在和强大，国家职能作用的充分发展，需要税收和税法；2.按照社会生产与再生产，社会总产品的分配与再分配，尤其是社会总产品的扣除规律，需要税收的存在；3.为了正确处理国家与各种经济形式之间的分配关系，要有税收的存在；4.社会主义社会要运用价值规律发展商品经济和市场经济，要有税收的存在；5.税收是国家组织财政收入主要的和最好的形式，国家财政的存在需要税收；6.税收是历史不可回避的产物，社会主义社会也必须继承改革和发展。
二、税收法定标准与依法治税的结合
究竟按什么标准来征税，也存在两种思想观念和衡量标准。一种是以权力为标准，对征税带有极大的任意性。另一种是以法律为标准，按照国家制定的法律法规为征税的标准，对任意征税是一种限制。该标准被称之为税收法定主义和依法治税论。
税收法定主义的基本内容包括：税种的开征必须由法律规定，没有法律规定，国家不能征税；税收的构成要素法定化，税种的构成必须在法律中明确，行政机关不得任意征税和减免税收；征税机关必须按程序征税，纳税人必须依法纳税，对税务争议有权获得行政救济和司法救济；征税程序必须由法律事先规定，税收稽查要依法进行，税务争议也必须由法律来解决，行政机关尤其是税务征收机关无征税的自由裁量权。此外，税收法定主义还要求对税法的解释从严，不得扩大解释，不得类推适用。税收法定主义的观点具有进步意义，也是依法治税的理论根据之一。
在我国早在20世纪80年代就明确提出了依法治税的思想和政策，经过20年的运用和发展，依法治税已成为税收工作的基本政策和指导方针。所谓依法治税就是：从税收工作的实际情况出发，依照宪法和法律、行政法规，对税收各个方面、各个环节进行规范性征收与缴纳，实现有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠，使全国各项税收工作健康、有序、协调发展。依法治税是税收法定主义在中国的具体表现，是我国经济体制改革和税制体制改革产物，是依法治国、依法行政的必然结果。
三、税法的公法属性和税法对其他法律部门的交叉运用
税法究竟是公法还是私法，发展的趋势是公法优于私法，还是公法私法化。
笔者认为，税法是属于公法，公法优于私法。税法中尤其是新税收征管法中对民商法多条款的规定和运用，不是公法私法化，而是公法优于私法，私法要服务于公法。其理由有以下几点：
首先，从历史上来看，公法和私法的划分最早由古罗马法学家乌尔比安提出，他认为，保护国家利益的法律属于公法，保护私人利益的法律属于私法。后来西方法学家也都继承了这种主张。
其次，我国法学家现在也正在研究公法和私法的划分问题，这种划分有利于明确国家与公民之间的权利和义务关系，公民与公民之间权利义务关系。财税法是属于公法，是国家法，是为实现国家职能的需要而参与对社会总产品和国民收入的分配与再分配的重要法律。
第三，在新税收征管法中，含有如对纳税担保制度的规定、对税收优先与担保债权的征收制度的规定，对税务机关而应当依法承担赔偿责任的规定，税务机关委托与人承担赔偿责任的规定，以及对欠缴税款造成国家损害的税务机关可以依靠合同法第七十三条、第七十四条行使代位权、撤销权的规定等，这些都是民法通则和合同法以及民法学在税收征管法中的运用，对这些条款有力地证明了新税收征管法是一部公法中包含私法之间的交叉，财税法与行政法、民商法的交叉，以及体现了社会主义法律体系的运用和支撑的公法。
有观点认为，税收法律关系是债权、债务关系，是金钱给付关系。这也是在19世纪末、20世纪初，西方国家和日本出现的一些观点。认为国家与纳税人之间是债务关系，是国家债权与税收债务的关系，而税收债权又是指国家请求纳税义务人交纳税款的权利，税收债务又是指税收债务人（纳税人）依法为给付税款之义务。我国是全民所有制和公有制占主导地位的国家，税收的80％以上来自全民所有制和公有制，国家的权力属于人民，人民当家作主，这种国家权力、国家制度、国家的职能与纳税人的根本利益是一致的。
四、税法的本质与公共财政的统一
我国税法的本质是“取之于民，用之于民”。公共财政的理论认为，税收是公共财政的重要组成部分，它本身就是一种公共产品和公共服务。所谓公共财政，简而言之，即为市场和私人提供公共服务或公共产品的财政，它是市场经济下政府财政的基本选择和必然要求。在公共财政框架下，政府支出（支付）体现为社会的公共支出，列入财政支出的事项，大多属于满足社会公共需要的层次。与此相适应，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入，并主要体现为税收收入。因此，税收实际上是为社会成员为获得公共需要的满足，或者消费公共物品和服务而被强制性地支付的一种价格和费用形式。“取之于民，用之于民”的税收法律本质与市场经济条件下的公共财政基本上是一致的，与国家职能的转变和实施是合而为一的。
关键词：地方财政；土地财政；房地产税收；国有土地权出让
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0013-05
近年来，房地产市场的持续火热，尤其是房价的不断高涨，使得地方政府的土地财政问题受到学界和公众的密切关注。已有学者从税收体制尤其是分税制、央地政府关系、公共经济学[1]、制度经济学以及国际比较等诸多角度对这一问题进行了阐述，并进行了实证研究，在此基础上提出了许多具有建设性的改革建议。然而，一个有意无意被忽略的事实是：中国是一个地区间发展不平衡的国家，各地区之间发展状况的差异对改革土地财政问题有着重要影响。不同地区之间房地产行业的发展水平、产业结构以及国民经济发展阶段各不相同，因而不同地区地方政府对土地财政的依赖程度并不相同[2-3]，而前述学者提出的建议是否同样适用于不同地区，是值得慎重考虑的。中国经济发展的地区差异典型地被区分为东部、中部和西部地区，本文在东中西部地区分别选取具有代表性的省份：广东、湖北、陕西，比较三地地方政府财政收入、国有土地使用权出让的情况，通过纵向和横向的比对分析，对我国现阶段土地出让制度、房地产税收制度的改革提出建设性的建议。
一、引言
改革开放后，尤其是1998年住房分配制度改革以来，房地产行业快速发展，已经在国民经济中占据了重要地位。公众对房地产行业最切身的感受，是住房价格的暴涨。最近十年以来，以一线城市为主的部分城市中，住房均价上涨十倍不止。与此形成鲜明对比的是，自2003年以来多次出台的房地产调控政策效果平平，并未遏制住价格上涨势头。在可预见的未来，中国城镇化进程仍将继续，如果放任房价的上涨必将对这一进程产生不可忽视的影响。
自1994年分税制改革后，地方政府的事权与财权不相匹配，导致地方政府愈发依赖作为非税收入的土地出让收入，对土地财政的依赖程度越来越深。虽然如此，中国经济的不平衡状态使得不同地区地方政府对土地财政的依赖呈现出不同的特点。
二、土地财政的内涵
土地财政，简单的讲就是地方财政收入过度依赖房地产行业的现象。对于土地财政的准确定义，有学者界定为“地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源”，也有学者将土地财政更广泛的界定为“是地方政府通过土地和房地产业及相关行业所征收和获取的一切收入”。笔者认为后一定义更符合目前的实际情况，因此将综合分析房地产相关税收和土地出让金收入在土地财政中的地位。实际上，地方政府从房地产行业获取的收益包括土地使用权出让收入和税收两个方面[4]。而房地产方面的税收，从纳税人的角度又可以分为三种：开发商的税收、卖房人的税收和购房者的税收。
（一）国有土地使用权出让收入
虽然中国的第一例国有土地使用权出让案例是在1987年，但土地出让收入真正在地方政府财政收入中占据地位是在1998年以后。1998年的住房分配制度改革，是改革开放后房地产行业的真正起点，也可以说是地方政府自此愈发倚重出让国有土地使用权的收入。一般认为国有土地使用权出让成交额即为地方政府财政获取的收益，但这与实际情况并不相符。地方政府出让国有土地使用权也需付出一定的成本，针对不同具体情况其成本内涵也不相同：对新增国有建设用地而言，包括农地征收成本、基础设施建设与土地平整、土地指标费用等；对于存量国有建设用地，其成本包括征收安置成本、拆迁成本、基础设施建设和土地平整等。
国有土地使用权出让的权限在县、市一级政府手中，但出让收入并不是县、市独得。通常情况下，国有土地使用权出让在扣除成本后的净收入会在各级地方政府之间再分配，出让土地相关的一些费用，如基础设施配套建设费等也是一样。各地分配的比例并不相同，但总的趋势是层级愈高的地方政府获得的比例也愈高。而县、市一级政府计入土地开发成本的一些费用，比如新增建设用地指标费用，通常也是上交给上一级财政。
（二）地方政府获得的房地产行业相关税收
1994年的分税制改革对之后的中国财政体制和国民经济发展有重大而长远的影响。根据分税改革方案，维护国家权益、实施宏观调控所必须、税源大而集中的税种一般划为中央税；将适合地方征管税源分散、收入零星、涉及面广的税种，划分为地方税。这样，也就意味着房地产相关税收大部分为地方税收。地方政府为了扩大税源，提高地方财政收入，也有充足的动机推动房地产业发展；而反过来，也就造成了地方财政愈发地依赖房地行业。
具体来说，与土地相关的税收收入主要包括耕地占用税、房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、营业税及城市维护建设税和教育费附加、印花税、个人所得税、企业所得税等十几个税种[5]。其中，前五个税种是针对房地产行业设置的税种，其余税种则是是房地产行业涉及到的税种。
具体而言，耕地占用税是针对占用耕地从事非农业建设的单位和个人征收的税种，实行分地区定额税率。房产税以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。作为存量房地产中比重最大的个人住房，属于免税范围。2011年1月，上海和重庆开始试点对个人住房征收房产税，意图控制房价过快上涨，但是两地分别给予的免税面积让这一试点的效果大打折扣。土地增值税可以说是房地产行业目前税率最重的税种，它实行超额累进税率，最高累进税率为60%。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税，实行3%～5%的幅度比例税率。城镇土地使用税是以开征范围的土地为征税对象，以实际占用的土地面积为计税标准，按规定税额对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种行为税，对不同地区采取差别定额税率。
房地产销售的营业税按照成交价的5%计算，城市维护建设税和教育费附加是营业税的附加；印花税的税率较低，分为定额和比例两种税率；个人转让房产会征收个人所得税，新国五条的出台让这一税种再次成为行业关注的焦点。另外，房地产企业也需要缴纳企业所得税。
三、广东、湖北、陕西的土地财政比较
东、中、西部，是中国经济发展区域差异最鲜明的标志。笔者分别从东中西部选取典型的省份广东、湖北、陕西，通过比较三省份数据的方式，分析各地对土地财政的依赖程度。
（一）地方财政收入对房地产相关税收的依赖
在统计的过程中，相关的营业税、城建税、印花税、个人所得税、企业所得税等项税收不会单独列出房地产行业所缴纳的份额。因此，本文将房地产相关税收在地方财政收入中的比例分别计算上限和下限。即，以耕地占用税、房产税、土地增值税、契税、城镇土地使用税五项只在房地产行业征收的税项在地方财政收入中的比例作为下限，将包含房地产相关的全部税项在地方财政收入中的比例作为上限。通过比较三省的数据，我们可以得出以下结论：
1. 从时间纵向对比来看，自1998年以来广东、湖北两省地方财政收入中房地产税收的比重在不断增加，尤其是房地产直接各税的比例增加速度更快，到2011年仅房地产直接五税占地方财政收入的比例已经达到15%左右。考虑到房地产行业对营业税、城建税、印花税、个人所得税、企业所得税的贡献，这一比例还要更高。而陕西省的情况则是，房地产直接各税在地方财政收入中的比重也在稳定上升，但速度非常缓慢，且有波折。而如果考虑房地产相关各税，陕西省地方财政收入对房地产相关各税的依赖程度则是在下降的。
2. 从地区横向对比来看，广东、湖北、陕西三省对房地产相关税收的依赖程度依次递减，这也在一定程度上反映了东中西部的情况差别。从房地产相关各税占地方财政收入的比例即表1中的上限来看，湖北省的数据与广东省的数据差别愈来愈小，而陕西省的数据则并无太大变化。这一点恰恰印证了近年来房地产业的火爆现象逐步从东部沿海地区向中部地区扩展，而西部地区由于经济发展程度等因素依然较少受到房地产开发商的青睐。
（二）地方政府对国有土地出让收入的依赖程度
许多学者在对国有土地出让收入进行实证研究时，分析的是国有土地出让价款占地方财政收入的比例，如顾乃华、王小霞、陈雄辉、谢安忆等。但是地方政府出让的土地使用权中，除了原有的国有土地外，需要征收农村集体用地和国有土地来获得新的可出让国有土地。实际上，虽然没有统计数据的支撑，但是改革开放后城市规模和范围的急剧扩张、频繁见诸报端的征地冲突中都暗含着这样一个事实：地方政府出让的国有土地使用权中，大部分是从农村集体土地中征收而来的，其需承担相应的征收补偿、基础设施开发等相关成本。在2002至2010年的《中国国土资源年鉴》中，详细的列出了各省市国有土地出让价款和纯收益，本文即以这一时间段的数据做详细分析。数据如表2所示。
从时间纵向比较来看，三省的国有土地出让金数量均呈逐年上升的趋势。如果仅看国有土地使用权出让价款，似乎地方财政收入越来越依靠土地出让。但是事实上，随着社会变迁、国民经济的发展以及社会整体对土地价值的认可等因素，政府征地的成本也在提高，甚至高于了国有土地出让价格的上升幅度。这一点，可以从国有土地使用权出让净收益在地方财政收入中比例的波动窥见。将土地出让价款减去纯收益的数额视为地方政府获取土地的成本，我们可以看到地方政府操作国有土地出让的收益率虽然自2003年以来呈下降趋势，但截至2008年仍可以达到20%～40%的水平，这一水平可以说远远高于其他任何形式的投资。之所以地方政府仍然看重国有土地出让收入，正是因为征收土地用于出让的模式仍然可以有较高的收益率。从公共经济学的角度讲，地方政府也是会追逐利益的，包括政绩、财政收入等各方面的利益。从这个角度讲，即使有中央政府的各项严厉调控政策，仍然难以阻挡各地地方政府对土地财政的偏好。
从地区横向比较，经济发达的广东2011年的国有土地使用权出让收入已经达到了1 350亿元以上，这是中部的湖北和西部的陕西难以望其项背的。但是东中西部之间的差距在逐步缩小之中：2002年，陕西的这一数据是广东的1/8，湖北是广东的1/3；到2011年，陕西是广东的1/5，而湖北是广东的1/2强。另一个有趣的现象是：三省2008年的土地出让金收入与2007年相比都有了较大幅度的回落。这与2008年房地产市场的下滑有着必然的联系，也从另一方面印证了土地财政的重大问题，即土地出让收入受房地产市场情况的强烈影响，改革土地财政依赖严重的现象势在必行。
四、结论与政策建议
学者、媒体对土地财政的现状和改革的必要性并无争议，但如何改革却是众说纷纭。房地产，作为社会财富的最主要组成部分，是地方财政理所当然的重要支撑，发达国家的经验也表明了这一点。因此，土地财政改革的重点应该在于减小地方财政对国有土地出让收入的依赖，有目的地调节地方财政对房地产不同环节的税收依赖。从而达到减轻地方财政受房地产行业波动的影响，消除房价暴涨、征地冲突等一系列社会问题的目的。
1. 针对性地土地财政改革必须注意各地具体情况的差别，尤其是东中西部之间所处发展阶段不同的现实情况。改革开放极大地解放了中国的生产力，促进了全国范围的经济发展，由于资源禀赋、地理位置等因素造成的东中西部发展不平衡现象也愈发的凸显。从房地产的数据来看，东部一线京沪穗深城市的土地拍卖楼面地价高达4万～5万元/平方米，而西部一些城市的房价也不过3 000元/平方米，即使作为西部核心城市的成都、西安、重庆等大城市，房价水平也只相当于东部一些二三线城市的水平，不同区域城市出让土地的收入自然也是差之千里。可以说，中西部地区地方政府对土地财政的依赖程度不高，其改革土地财政的制度需求也就不强烈。与东部地区相比，中西部地区发展经济的空间很大，房价的适度上涨可以推动房地产行业的发展，促进城镇化水平的提高和宏观经济的增长。如果因为东部地区房地产市场的畸形发展，而将调控政策施诸全国，对中西部省份而言并不是好事。
2. 房地产不可移动、价值量大的特性使其必然成为地方财政收入的重要来源，改革土地财政现状的内涵在于改变地方政府依赖国有土地出让收入和房地产开发环节的税收，进而避免地方财政受房地产市场波动的影响，而并不是要地方财政完全不依赖房地产行业。发达国家的发展路径也表明了这一点。作为西方国家中房地产税制最完善的国家，美国地方政府财政收入的来源中，有约30%来自物业税，个别如新泽西州的泽西市甚至达到96%。但是美国的房地产税收的特点是更倚重房地产保有环节，以不动产税，即房产税为主要税种。这一税制的作用是可以保持地方财政在这一块的收入持续而稳定。从长远看，伴随着国有土地使用权的长期出让，地方政府保有的土地存量下降和房地产市场调控的需要，我国的房地产税收制度改革也将向此方向发展。重庆、上海两地的房产税试点为我国进一步地推广房产税提供了很好的借鉴。因此，可行的制度改革路径是：在不动产统一登记工作推进完善的前提下，逐步推广开征房产税，作为地方政府的收入。这样，一方面可以充实地方财力，降低对土地出让收入和开发环节税收的依赖；另一方面可以有效的控制房价的高涨。开征房产税的主要原则是地方政府依据当地房地产市场发展的实际情况，根据调控房价的需要，充分考虑长远发展，确定房产税的税率和免税面积或者免税套数等细节，并通过上层立法限制地方政府随意变更房产税税制，迫使其审慎开征。只有这样，才能确保土地财政改革不走样。
3. 土地财政改革路径有必要注意地方财政收入的稳定性。从前文数据可以看到，东部地区的典型省份广东的地方财政收入中，土地相关的收入至少占到20%以上，中西部的湖北、陕西的比例略低，但也有10%以上，而地方政府从房地产行业获得的财政收入数字可能远高于这个比例。如果采取贸然的改革措施，势必对地方财政造成重大影响。在地方债务压力巨大的当下，可能会引起系统性的风险。基于此，地方财政收入的稳定性，成为改革土地财政相关的房地产税收和国有土地使用权出让制度所必须考虑的限制因素。因此，可行的制度改革路径是，首先要增加房地产持有环节的税收，即在全国范围推广住房房产税，保证地方财政收入的稳定，但是考虑地区差异性，应采取由东至西逐步降低的差别税率且给予中西部省份较大的免税面积；之后可以逐步减少房地产开发、交易环节的税收，促进房地产供给和存量房地产的交易，稳定住房价格；最后，配合一定的产业支持政策，辅以“限房价、竞配套”等行之有效的政策，合理控制国有土地出让，降低国有土地出让金收入在地方财政收入中的比重。
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由于县域财政是中国式财政关系的基础，是实施民生政策的中坚，因此，在“十二五”期间，如何重构财政激励相容机制，提高县域财政发展质量，具有重要的理论研究价值和政策意义。
分税制改革尽管增强了对各级政府财政收入增长的激励，却没有明确各级政府的民生支出责任和预算约束，在县域财政自给率不断降低的情况下，向其他层级政府转移支出责任以及预算软化成为县级政府的一种占优均衡。从当前来看，这种财政激励机制一定程度上扭曲了县域财政发展质量，具体来说：一是财政收入结构不尽合理。县域财政收入60％以上依赖于增值税、消费税、所得税、营业税等主体税种；尤其是欠发达地区财政收入主要来源于少数骨干企业，税收增量和税源增长点有限，并且县域规模企业竞争力不强，受宏观调控以及企业成本上升等一系列因素的影响，财政增收不确定性加大。二是对“土地增长主义”财政的依赖。在片面的发展观和政绩观引致下，县际之间的低价同质化招商竞争既扭曲了财政资源的配置，又放大了财政机会主义，降低了县域财政收入的稳定性。三是县域财政举债规模日益扩大，县域财政年度收支平衡仅是一个应付《预算法》和《担保法》的表象，县域财政举债已是一个不争的事实。在缺乏有效金融工具的前提下，县级政府实施积极财政政策只能依托于各类融资平台举债，举债数额巨大，超越当地多年的财政承载力，而且举债项目缺乏科学论证，多头举债，管理混乱，游离于财政监督之外，积聚了县域财政债务风险。四是在财政收支矛盾和维持性支出不断膨胀的情况下，民生性支出和经济建设性支出难以权衡，财政支出结构优化任重道远。以上这些问题是“十二五”期间县域财政发展必须面临的挑战。
那么，如何提高县域财政发展质量，保障和改善民生，进而作为转变县域经济发展方式的根本出发点和落脚点，我们认为以下四方面值得考虑：
第一，服务地方经济发展，完善县域财政收入稳定增长机制。必须充分发挥县域财政的杠杆效应，拓宽社会投资领域和渠道，增强县域经济发展的社会合力；整合使用各项财政资金，支持县域经济产业升级、结构调整和企业创新，支持以农民市民化为主的中心镇、卫星镇建设，培育城乡统筹发展的新生财源增长点，同时稳步推进税制改革，壮大地方税收收入，规范非税收入和土地出让收入，使本地税负与民生保障相联系，逐步解决县域财政的“土地增长主义”。
第二，建立“扁平化”的财政层级框架，完善财权与事权相统一的财政体制。提高一般性转移支付规模和比例，构建县级政府的税收努力与财力差异化的调节机制，同时降低专项转移支付比例，考虑各地不同的财政承受力，规范专项转移支付的配套办法，研究制定《政府间财政关系法》、《一般性转移支付法)，不断提高转移支付的透明化、规范化和法制化。建立县域财政最低支出保障制度，对欠发达地区的财政困难县实行“托底”。
第三，建立县域财政支出的绩效评价和问责制度，形成需求导向型的民生评价体系，提高财政支出效率，同时构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的政府预算体系，健全所有政府性资金和财政支出运行全过程的监督机制。
第四，严格县域财政债务管理，合理控制债务规模，实行政府全口径债务定期报告制度，建立政府偿债准备金和县域财政债务风险监控体系；可支配财力丰裕的县级政府逐步试点直接发行地方债，提高县域财政防范和化解财政风险的能力。
关键词:财政政策;经济增长;探讨
一财政与财政政策要研究财政政策,首先要搞清什么是财政。但是,目前学术论文界对于财政的定义还存在一定分歧,受到较多关注的包括再分配论、政府收支论和公共财政论。再分配论认为财政是社会再生产分配环节的一个特殊组成部分,在社会再生产过程中,财政处于社会再生产的分配环节,而且和同处于分配环节的信贷分配、工资分配、价格分配和企业财务分配等相比,有其特殊性,它不是一般的社会产品分配,它是国家为了实现其职能需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的活动,包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等(刘邦驰,汪叔九,2001)。政府收支论认为财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入来满足公共需要,进行资源配置和收入分配的收支活动,并通过收支活动调节社会总需求与总供给的平衡,以达到优化配置、公平分配、经济稳定与发展的目标。
公共财政论认为财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动(苏明,2001)。应该说,前两种关于财政的定义各有所侧重,前者突出了财政的社会分配和政府职能,后者强调了政府的活动。而公共财政论则简单明了地指出现代财政的公共性,为建立公共财政奠定了理论基础。明确了财政概念,就可以对财政政策加以研究。财政政策是指以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具,为达到一定财政目标而采取的财政措施的总和。简言之,财政政策是体系化了的财政措施,它的目的就是实现财政职能。同时,它也是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。它是国家经济政策的重要组成部分,其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。在现代市场经济条件下,财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的主要手段。财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶制社会和封建制社会由于受自给自足的自然经济制约,国家不可能大规模组织社会经济生活,奴隶主和地主阶级的财政政策主要是为巩固其统治地位的政治职能服务。自由资本主义时期的资产阶级国家,一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策,以利于资本主义发展。国家垄断资本主义时期,生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化,财政政策不仅为实现国家政治职能服务,而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
财政政策按其构成体系可以分为国家预算政策、财政支出政策、税收政策、国债政策、投资政策、补贴政策和出口政策等七大政策。由于研究数据和技术方法的限制,本文主要是研究前三种财政政策对经济增长的促进效应。
二三种主要财政政策工具对经济增长促进效应的分析(一)国家预算政策对经济增长效应的分析国家预算政策包括财政赤字政策、财政盈余政策和预算收支平衡政策三种形式,笔者主要讨论财政赤字政策对经济增长的促进效应。它对经济的影响主要表现在三个方面。
1、财政赤字影响货币供给财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关,但更主要的还是取决于赤字的弥补方式,即向银行透支或借款来弥补财政赤字。出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,其中有一种弥补办法就是向银行借款。可见,财政向银行借款会增加中央银行的准备金,从而增加基础货币,但财政借款是否会引起货币供给过度,则不能肯定。很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
2、财政赤字扩大总需求的效应凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出、减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的;第三,财政赤字与发行国债。发行国债是世界各国弥补财政赤字的普遍做法而且被认为是一种最可靠的弥补途径。但是,债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的增长而增长。另一方面,债务是要还本付息的,债务的增加也会反过来加大财政赤字。
3、财政赤字的排挤效应财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式。在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵消政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵消;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
(二)财政支出政策对经济增长效应的分析为解决有效需求的不足,我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策,政府支出的结构和支出规模是经济增长的核心变量。笔者也将主要从政府支出结构来看其对经济增长的影响。我们采用以财政支出项目为自变量的柯其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数,这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。我们以《中国统计年鉴》(2006)我国1989—2005年财政支出职能结构分类统计数据为样本区间。相比较高,而在1996年非税因素对经济增长的影响是最为不利的,税收负担相应较轻,实际该年税收负担为10.3479%,与其他年份相比较低。经过去除非税因素对经济增长的影响,修正后的税收负担与经济增长率之间呈现出更加紧密的关系,并且高经济增长年份修正后的税收负担较低,低经济增长年份修正后的税收负担较高,有一定的负相关关系。现在我们转入,采用排除非税因素影响后修正的税收负担和税制结构所得到的回归效果比较好,调整的R2为0.317,F检验值为6.115,各回归变量的T检验值均能通过95%的检验,从系数项来看,修正后的税收负担与经济增长率的弹性系数为-3.866,即表明税收负担上涨1%,经济增长率下降3.866%,税制结构与经济增长率的弹性系数为0.6,即税制结构变化1%,经济增长率变化0.6%,影响系数较小。这样的结果与理论上税收负担和税制结构与经济增长的关系基本相符,我国现行税制是符合经济发展规律的。
从以上数据分析看,在我国现行税制下,税制结构对经济增长的影响是比较小的,修正后的税收负担则对经济增长的影响较大,这一点与国外的实证研究结果基本相同。从数据看,1994年的税制改革应该说是1983年税制改革的延续,1983年是税制结构和税收负担变化的一个转折点,通过设立所得税,税收负担从1982年的11.25%,猛涨到1983年的18.55%,在随后近10年时间内,税收负担不断降低,最低时为10.167%,通过1994年的税制改革,税收负担才得以不断的提升,到2004年达到18.839%。也就是说通过1994年的税制改革提高了税收收入占GDP的比重,缓解了税收占GDP比重一直下滑的局面。另外从税制结构角度看,1983年以前,由于企业以利润形式上缴国家,没有真正意义上的直接类税收,直接税占间接税收入比重仅在10%左右,通过1983年改革,建立起所得税体系,直接税收入占间接税收入比重上升到50%左右,随后持续减低,尤其是在1994年增值税体系的建立,直接税收入占间接税收入比重下降到1983年以来的最低点23.953%,随后几年逐渐升高,2004年达到39.0463%。从求解出的结果看,非税因素对经济增长的影响从1994年起越来越有利,非税环境越来越有利,各项经济体制改革的成效逐步体现,反过来说税收对经济的调节作用在不断减弱,这种情况在1983年税制改革前也出现过,所以面临新的经济环境,税收作用不断减弱的情况下,税制必须进行改革。
三总结
本文在对财政与财政政策进行概念阐述的基础上,研究分析了财政政策的三种工具对经济增长的促进作用,其中,在对财政支出政策、税收政策进行研究时,分别运用了柯布—道格拉斯(Cobb—Douglas)生产函数模型、税收政策对经济增长的影响效应分析模型来进行定量分析。从分析可以看到,三种工具对经济增长的促进各有所侧重,且影响程度和范围存在较大的差异性和互补性。因此,必须合理运用好各种政策工具,加快财政改革步伐和政策的完善,才能进一步促进经济的增长。
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[论文关键词]财政职能；财政政策；灾后重建
[论文摘要]汶川地震给国家造成了巨大损失，灾后重建工作十分严峻。通过分析财政的职能提出财政政策主导灾后重建工作的必要性，针对目前的宏观经济形势，笔者认为应通过财政贴息、政府采购、税收减免财政补贴等政策，支援灾后重建。
2008年5月12日，发生在四川省汶川县的8.0级大地震给灾区人民的生命、财产造成了巨大损失。据中科院牛文元教授初步计算，地震带来直接经济损失达1300～1500亿元人民币，相当于近十年来中国年均各类自然灾害损失总额的70％以上。如何在最短时间内以有效的政策措施弥补损失，重建灾区，笔者认为，财政政策应成为主导。
1 财政职能主导灾后重建工作的必要性
财政的职能是指财政的内在功能与职责。在社会主义市场经济制度下，财政的职能为维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济和监督管理五大职能。
1.2 配置资源的职能配置资源的职能是指财政具有通过一定的方式，特别是通过资金，财力的分配，引导人才和物力的流向，促进资源配置趋向帕累托最优状态的功能与职责。它的实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及对政府配置资源的成本与收益的比较。这次的重灾区如汶川、北川、青川等地，经济并不发达，而大量的死伤，更是使许多并不宽裕的家庭雪上加霜。为了实现社会收益的最大化，为了最广大人民群众的根本利益，财政必须在灾后重建的配置资源过程中起主导作用。
1.3 分配收入的职能分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整各参与社会分配的行为主体的物质利益关系的功能与职责。目标是调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，促进社会公平与共同富裕的实现。短期内，地震使失业率骤然上升，加之中国原本就面临的通胀压力，财政分配收入职能的实现，要求财政通过税收、转移支付等，调整并改变市场机制造成的状况，调节政府与企业、企业与企业之间、产业与产业之间、地区与地区之间、个人与个人之间的分配关系与利益格局，以尽快使灾民的生活条件恢复至正常水平。
1.4 稳定经济的职能稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡，并适度增长的功能与职责。四川的GDP占全国GDP的比重不高，四川生产部门的经济损失不会对全国的经济增长造成影响。因此，中央银行紧缩的货币政策不会因地震动摇，短期内解决震区经济总量失衡，应主要运用财政政策。 "
1.5 监督管理的职能监督管理的职能是指财政具有通过一定方式对财政资金运动进行监督、控制，对财政资金使用效益进行考核分析的功能与职责。监督管理职能通过对财政活动参与者的非理性行为的惩罚，强化财政政策执行过程中的监控，为灾区资源配置的实现提供保证。从财政的五大职能分析，抗震救灾和灾后重建工作的顺利开展，必须要以财政活动作为重要保证。
2 综合运用财政政策，参与灾后重建
2.1 财政贴息，支持恢复生产，扶持灾区企业发展灾后重建最关键的是要让灾区的企业尽快恢复生产，只有增强自我造血功能，灾区的经济秩序才能恢复，经济链条才能正常运转。而目前灾区的企业十分缺乏重建资金，财政可以采用财政贴息的方式支柱企业获取银行贷款，减轻企业资金压力，帮助企业渡过难关。
2.2 政府采购，发挥资金最大效益实行政府采购，其优势是能最大限度地发挥资金的使用效益，并充分体现公开、公平、公正的原则。在灾后重建过程中，实行政府采购，一是可利用集中采购所产生的规模效益，吸引更多的供应商参与竞争，采购到物美价廉的物资，节约重建资金。二是可使采购活动公开透明，便于社会监督，群众易于接受。三是可运用其政策功能，对具有自主知识产权、环境节能企业等灾区企业实行扶持与倾斜，在同等条件下，将采购合同优先授予灾区企业。四是可对于商业信誉好的企业，在授予合同后将款项提前支付，以帮助企业组织生产。
关键词:公共财政纳税人纳税人权利
正文:
从传统的“国家财政”转变为“公共财政”,必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革,其中,传统财政理论研究与财税实践中,一直为我们所忽视的纳税人权利也将成为“公共财政”的题中应有之义。
一、公共财政的基本内容
李岚清同志在2002年7月的全国财政工作会议上指出：财政的首要任务是保证必要的公共支出，公共财政体制下的财政支出一般主要用于满足社会公共需要和社会保障方面。
“公共财政”的基本内容主要包括三个方面:
1、在“公共财政”中,政府支出体现为社会的“公共”支出
在市场经济条件下,列入财政支出的事项大多属于满足社会公共需要的层次,主要为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务。正是在这一意义上,财政成为公共财政。
2、在“公共财政”中,政府收入来源于社会的“公共”收入
在市场经济条件下,由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品,不能获得全部收益却需要承担全部成本,因此,政府支出的这种性质客观上必然要求一种与这对应的财政收入形式。
3、在“公共财政”中,政府公共服务支出与“公共”收入数量上是一致的
税收作为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品而支付的一种价格或费用形式,在政府收入仅以税收形式获得且预算约束严格的前提下,政府支出与税收收入之间存在相等的或一致的关系。政府支出—政府征税—公民纳税这一过程,其实是一个平等主体之间的权利交换过程。
二、有关纳税人权利
纳税人权利,可以从广义和狭义两个方面来理解。
广义上看,纳税人权利是指纳税人依法在政治、经济、文化各个方面所享有的权力和利益。
狭义上看,纳税人权利是指有关法律对纳税人这一权利主体在履行纳税义务的过程中,可以依法作出一定行为或不作出一定行为,以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可和保障,同时,当纳税主体的合法利益受到侵犯时,纳税主体所应获得的救助与补偿。
三、赋予纳税人权利的必要性
无论是从广义上还是狭义上来理解,纳税人权利都是实行“公共财政”所不可或缺的,是“公共财政”的内在要求。
1、提高政府的公共支出效率,需要相应的制衡力量
2、“税价”的上升,“税网”的扩大,税法日趋复杂,税收更广更深地渗入私人经济
税务机关是行使征税权力的法定机关,其涉及利益之直接,影响面之广,是其他政府权力的行使所难以比拟的。必须以法律形式明确赋予纳税人应有的权利,从而形成对政府征税权力的有效制约。
3、市场化改革使公民个人拥有纳税人主体资格的问题日益突出
纳税人对税收的认识程序将在很大程度上制约着税收的实现,而纳税人对自身法律地位的关注又影响着对税收的认识。由于单靠加强税收征管难以保证税款及时足额入库,因此,从长远来看,只有提高纳税人的权利意识,才是解决问题的根本出路。
4、随着科学技术的发展,纳税人的各种信息日趋公开化
从而使得纳税人的运作资料极易被公开,其利益也更容易被侵害。因此,特别需要赋予纳税人应有的权利,以维护自身的利益。
四、纳税人应享有的权利
1、纳税人应享有税种设置的参与权
《税收征管法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定进行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。这是税收法定主义原则的立法体现。也由此可知,我国对于税种设置、税种的开征,历来都是通过国家以法律法规的形式颁布出来。
尽管在确立开征某项税收时,既经过了税收学家们的精密计算,也经过部分省市的试点,在确认可行之后,才开始在全国范围内进行推广,但是对于全国范围内的纳税人而言,他们的参与程度是相当有限的,他们对于税种的开征并没有多少发言权。相当部分的纳税人对于税种的开征没有机会提出反对意见或修改意见。
1789年的法国,在其人权宣言中载明:“一切公民得由自己或其代表,决定税收有无必要而自由认定之⋯⋯”。美国独立革命中,也打出了的口号,并在1776年的独立宣言中表明：“不出代议士,不纳税”。西方最终确定了“无代表,则无税课”的基本原则。相对于西方纳税人的税权思想,中国的纳税人对税种设置的参与度是十分少的。
本人认为税种的开征关系到最广大纳税人的利益,与纳税人的权利是最密切的,如果要从纳税人的口袋中掏钱,却不得到他们的允许,这于理于法都是说不通的。所以我们应该召开广泛的听证程序,由专家组向广大的纳税人介绍税种的详细资料,再由纳税人表决通过。若达到绝大多数票的同意,才能开征一项税种。“无代表,则无税课”是公共财政模式下纳税人所力求的目标,我国税收法律体系应设置相应的配套程序,让广大的纳税人参与到税种设置程序中去,由纳税人自己决定对自己设置何种税种。如此以来,既可减少纳税人拒绝纳税的抵触情绪,也可以使税务机关在征纳税时消除许多不必要的阻碍。
2、纳税人应享有知情权
我们知道，作为消费者,在购买消费品时应充分保障消费者对该消费品的知情权。在税收领域,纳税人的知情权是尤为重要的。
首先,作为纳税人,对于税收的实体性规定,如何计征,计征的税率为多少,纳税时间、地点等都必须有充分的了解。税务机关在计征某一税种时采用的具体核算方法,也应详细告知纳税人。
其次,纳税人对于自己缴纳的税款用于何种项目,用于何种公共需要也必须有清楚的了解;另外,纳税人对纳税行为有争议时,应该明确告知其救济途径,对于新的税收法规也应尽早告知纳税人。纳税人拥有知情权,必然要求政府预算尽可能做到公开透明。纳税人能明明白白的知道政府所征缴的税款将用于建设哪些公共设施,又会提供何种公共服务。倘若预算中有些不必要的开支项目,纳税人应有权利对该预算提出反对意见。
我国目前的税收法律体系缺乏相应的税收公开制度,纳税人对自身的知情权既没有实体上保护,也没有相应的救济途径。
3、纳税人应享有监督的权利
税务机关作为行政机关享有行政特权,若不依法行政就有可能侵害到纳税人的权益,如任意开征、免征、减征行为,既侵害了其他纳税人的利益,也侵害了国家利益。每一个纳税人对税务机关的不依法行政行为都应有监督的权利。纳税人对于周围其他纳税人的偷税、逃税行为,也享有监督的权利。
纳税人必须清楚地意识到:其他应纳税而不纳税的纳税义务人,每少缴纳一元钱的税收就意味着“搭便车”的人又多了一个,自己所要负担的公共产品的提供份额又多了一份。所以纳税人应该充分重视自己的税收权利,无论是征税机关的违法行为,还是其他纳税人的偷、逃税行为,都有权利对之检举、控告和揭发。纳税人的监督权利既包括对税收征管方面的程序性监督权利,也包括对税收支出方面的实体性监督权利。
我们已知,我国目前的税收法律体系仅在程序上对纳税人的监督权利作出了部分规定,而纳税人的实体性权利是相当匮乏的。纳税人的参与权、知情权若一时无法全面构建,但最起码应该切实的赋予纳税人的监督权利。目前,我国整个监督法律体系中最强的,也是强调得最多的是来自上级行政机关或司法机关的监督。实质上,从最有效,最能切实保证监督权利落到实处的就是来自广大纳税人的监督。纳税人作为税款的终极所有者,最有权利、也最最关心自己的钱究竟用到哪些地方,用了多少,还留有多少,花出去的税款自己又获得了多大的公共服务等等,无论从哪方面考察,纳税人自身是最有发言权的。
而我国目前的税收法律体系中,一方面缺乏税务公开制度,二方面缺乏纳税人行使普遍听证,表达意见的权利,三方面缺乏纳税人行使税收征用、税款分配否决权的权利,四方面缺乏即使纳税人行使监督权利之后,及时、快捷的获得解决的保障性权利。
纳税人的监督权利,是纳税人权利的最后一道屏障,起着巩固、落实纳税人权利的作用。公共财政框架体系下的税收法律体系,应切实贯彻有权利就必有救济的目标,尽早从实体和程序上构建起纳税人的监督权利。
结束语
总之，随着公共财政理念的深入人心，纳税人的权利保护理应尽快提上日程，这样，才有助于保护广大人民群众的根本利益，才有助于我们和谐社会的建设。
【参考资料】
1、刘剑文：《财税法学》，高等教育出版社2004年版。
2、张馨：《税收公共化:财政公共化的起源与基点》载《涉外税务》2003年第5期。
3、陈元春：《公共财政的本质、目的及其基本框架》，载《财政研究》2004年第10期。
