时间：2023-09-12 17:11:06
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资产管理审议意见，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
加强国有资产管理是建设节约型社会的重要措施，为了进一步完善我县国有资产管理、监督、运营机制，加强机关、行政事业单位和国有企业的国有资产管理工作，使国有资产保值、增值，有序流动，避免流失，县政府要求各单位必须严肃执行国有资产管理规定和纪律，并就加强国有资产管理工作重申如下：
一、行政事业单位资产按照所有权和使用权相分离、有效配置和节约使用的原则，实行“政府所有，统一监督，单位管理、使用”的管理体制。
二、凡管理、使用国有资产的行政事业单位，不论其是否纳入预算管理，资产新建、重建、调配、处置等都必须经财政（国资）部门审核，报县政府审批。
三、凡涉及单位资产抵押、质押、留置、担保等事宜，各单位必须事前向财政（国资）部门申报，经财政（国资）部门审核，报县政府批准后实施。未经县政府批准，上述行为无效。
四、凡涉及国有资产出售、转让、变更、抵押、质押、留置、担保等事宜必须由所在单位和主管部门领导班子集体研究同意后方可向有关部门提出申请。
五、严格资产处置程序。凡是国有资产需出售、转让、拆迁、产权变更的，必须按规定程序办理，即：各单位处置国有资产，单位价值在5000元以下的，所在单位提出申请，主管部门（集体决定）审核同意，资产评估部门进行评估，财政部门同意，国资部门审批；单位价值在5000元以上10万元以下的，须报主管县长审批，单位价值在10万元以上的，除履行上述程序外，国资部门在签署意见前，必须将资产处置情况汇总报县政府常务会议审议，通过后方可进行。涉及出售的，必须采取依法公开、竞价拍卖的方式进行。
六、县国有资产办公室是代表县政府管理国有资产的行政职能部门，要切实发挥职能作用，做好对各单位资产的处置和调配工作的管理，并与监察、审计等部门负责对各单位使用的资产进行审核和监督。确保国有资产保值、增值，有序流动，保证国有资产不流失。
七、各部门、各单位对依法被、判决、执行的案件，可能涉及国有资产变更的，应及时向县政府报告。
八、今后凡涉及国有资产出售的，必须将出售所得款项存入国有资产管理专户，做到专款专用。
九、管理、使用国有资产的单位，因资产管理不善造成重大流失的，或者弄虚做假以各种名目侵占资产和利用职权谋取私利的，财政（国资）、监察部门有权责令其限期改正，并按管理权限由监察机关依法追究单位主管领导和直接责任人的责任。
一、房地产管理主要任务
农业部机关及直属单位（以下简称：各单位）占有、使用的房地产是国有资产。各单位应当严格遵守国家有关法律法规等规定，建立健全各项规章制度；明晰产权关系，实施产权管理；保障房地产资源的安全与完整；推动房地产资源的合理配置和有效使用；对转作经营性使用的房地产实行有偿使用并监督其保值增值。
（一）、明确房地产产权。各单位对新建的办公及业务用房，应在竣工验收后，及时办理《房屋所有权证》或《房屋共有权证》，并按财务会计制度有关规定登记入账。对现有单位占有使用，但尚未取得所有权证明的房屋和使用权证明的土地，应在界定所有权、使用权的基础上抓紧办理所有权、使用权证明文件并登记入账。
（二）、加强房地产开发管理。房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设，房地产开发合作方的资质应当符合《城市房地产管理法》中的有关要求。
（三）、加强房地产交易管理。各单位发生土地使用权转让、抵押、租赁等行为时，应严格遵照国家和本意见中有关规定执行。
（四）、严格房屋的报损、报废管理。各单位应参照《农业部行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》（农财发（2001）2号）中相关要求，开展房屋报损、报废工作。
二、房地产管理基本原则
（一）、责权明确、分级管理原则。坚持土地所有权和使用权相分离，实行分级管理报批制。重大事项报部党组会或部常务会议审议。
（二）、合理利用、注重效益原则。房地产的开发、利用应当进行科学规划，合理布局，实现经济、社会、环境效益相统一。
（三）、有序开发、加强调控的原则。房地产的开发、利用必须加强宏观调控，严格执行报批制度，实行有计划的开发和利用，遵循经济规律，实现决策和运营的科学化。
三、房地产处置及转作经营的管理
（一）、各单位用于正常履行职能和维持事业发展的房地产，原则上不得转作经营性使用。如确需改变，其经营项目要符合国家法律、法规和政策，并进行可行性论证，履行审批手续，严禁擅自改变土地资产的非经营性。
（二）、房地产转作经营方式主要包括：1.利用空余房屋或场地出租；2.开展土地合作经营；3.开展合资建房；4.举办经济实体等。
（三）、各单位对于转作经营性使用的房地产必须坚持有偿、有期限的原则。
1.对于转让、出租的房地产，出租或转让单位应当向承租方、受让方收取合理的租金、转让费用。
2.属于内部经营的房地产，纳入本单位的资产进行统一管理，内部经营收入应作为本单位的经营收入进行核算。
3.对于以房地产出资兴办的具有企业法人资格的经营实体的单位，应按提供的国有资产额所占实体股权份额取得投资收益。
4.合资建房、其他投资行为视具体情况按照有关规定执行。
（四）、各单位房屋建筑物类固定资产和土地类资产转作经营时，原则上不得分离。经营收益应当同时包含房产和地产两个部分。
（五）各单位房地产转作经营必须严格按照《农业部行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》（农财发[2001）2号）及本规定的有关要求进行申报和审核，同时还必须严格审查合作方资格，切实加强合同管理和监督检查。
（六）、各单位拟将房地产转作经营性使用前，应当先向部财务司提交投资、入股的意向书、非经营性资产转经营性资产清单、本单位近期财务报表、项目可行性研究报告等，经审查同意后，方可开展资产评估等工作。
（七）、各单位的房地产处置、开发重大事项，应按有关规定提供相应材料报部财务司审核后，提交部党组会或部常务会议审定。
房地产开发重大事项是指涉及账面价值500万元以上的房屋所有权或市场价值500万元以上的土地使用权的转让事项（不含房改售房等事项）；涉及账面价值500万元以上的房屋产权或市场价值500万元以上的土地使用权的抵押事项；利用市场价值500万元以上的土地进行出资、入股、合作开发等事项。
考虑到黑龙江、海南、广东农垦总局（以下简称：各直属垦区）特殊情况，其涉及账面价值2000万元以上的土地使用权或市场价值2000万元以上房屋所有权的转让事项（不含房改售房等事项）；涉及账面价值2000万元以上的房屋产权或市场价值2000万元以上的土地使用权的抵押事项；利用账面价值2000万元以上的土地进行出资、入股、合作开发等事项为房地产处置、开发重大事项。
（八）房地产转让除赠与外，原则上应采取招标或拍卖等方式进行，确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采取协议方式。
（九）各单位不得以房地产为所办企业或其他经济组织提供担保。
（十）农业部机关房地产委托机关服务局代管，需要进行处置和转作经营性使用时，由机关服务局提出意见报部财务司审核，按上述有关规定处理。
四、房地产评估管理
（—）、各单位发生的房地产处置及将房地产转作经营性使用等事项，应按财政部《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部第14号令）规定进行资产评估，并办理核准或备案手续。
1.需报国务院批准实施的重大房地产开发事项涉及的资产评估项目，无论金额多少，均需按有关规定提供相应材料报部财务司审核并提交部党组会或部常务会议审议同意后，报财政部核准。各直属垦区的评估项目，在报部财务司前应首先报部农垦局，由部农垦局提出初审意见。
2.除核准项目以外的其他房地产评估项目，实行分级备案管理。部直属事业单位需按财政部有关文件要求提供相应材料报部财务司审核后报财政部备案；直属事业单位所属单位的国有资产评估项目报部财务司审核备案；各直属垦区企事业单位应按《农业部直属垦区国有资产评估项目备案管理办法》规定办理。
（二）、办理核准及备案手续需报送以下文件材料：
1.占有单位填报的《国有资产评估项目备案（核准）表》；
2.资产评估报告（评估报告书、评估说明和评估明细表可以参照物业公司的模式改造后承担办公楼（区）的物业管理）等形式。
1高校资产管理现行模式及存在的问题
1.1高校资产管理现行模式
高校资产具有种类多、数量巨大、储存和使用分散、管理难度大等特点。近年来，国内不少高校已经建立高校资产采购系统、资产管理信息系统、财务管理系统等信息化平台，旨在通过信息化技术，加强资产在采购、使用、处置、维修等环节的全面监管[2-4]。虽然大多数高校正在逐步建立资产管理制度，但仍存在实施效率不高、整体管理效果不佳等问题。
1.2高校资产管理存在的问题
高校传统的资产管理方式普遍呈现各自为政的管理办法和管理平台，平台对于资产从规划到处置的全过程也往往难以实时追踪记录。这种“半生命周期”的管理模式逐渐不适用于高校资产管理的要求。因此校园资产管理急需更为智慧高效、规范完整的模式进行统筹规划。目前高校资产管理虽然已取得较好的成效，但仍然有一些问题需要优化和解决。1）高校资产全生命周期管理不完善在规划阶段，程序流程不规范[5]，审核不严谨，采购需求不合理，缺乏计划，导致重复购买同类资产[6]；在采购阶段，未做到通用设备的统筹采购和统一分配，导致后期运行和管理难度大。在使用阶段，软件资源与硬件资源未能共建共享，导致资产普遍利用率不高[7]。在处置阶段，缺乏动态的长期监管，无法准确掌握待报废资产的真实具体信息，较难做到处置时账实相符[8-9]。2）资产管理平台缺乏与其他系统融合互通智慧校园是整合的、一体化的校园应用系统，具有高度的感知、控制、协同的服务能力。资产管理系统与教务管理系统、人事管理系统、财务管理系统、房屋管理系统、数字化校园平台、办公自动化系统（OA）融合互通性较低。各大系统由各部门自建和管理，功能分散、多头管理、相互独立，并未实现互联互通，无法实现资产档案、财务预算核算数据、文件签批信息等数据的共享[10]，导致高校资产信息重复、数据不一致的问题。3）资产信息化管理不力入库入账不严谨，未按照合同和招标文件的资产信息录入和审核；资产调拨后，使用部门、存放地点、使用人等信息未进行实时更新，缺乏长期的动态管理；处置过程缺乏可行性分析论证、市场价值评估[5]，有些资产报废后长期没有下账，仍存放于原使用部门，造成账实不符；资产管理系统只具备简单统计和查询[11]，未有相关数据分析等智能化功能，无法给管理者的决策提供有力支撑。
2基于全生命周期构建高校资产管理智慧化的策略
按照“统一的信息标准、统一的技术路线、统一的业务规范、统一的基础架构和统一的组织管理、采资一体化”原则，对资产管理全阶段进行统一规划和整合集成，形成一体化全生命周期资产管理平台。该平台强调实名制和实名存放地的管理，全面实现资产信息数据共享和流程共享，有效提高资产管理水平和资产使用效益[12]。实现资产全过程、全日志记录的过程化管理，将规划阶段、申报阶段、实施与使用阶段、处置阶段这四个阶段进行线上与线下的有利结合，实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理体系。
2.1规划阶段
围绕高校人才培养方案，按照统筹规划目标明确、突出重点分步实施、资源共享讲求效益、实事求是量力而行、主流应用适度超前的原则进行编制各部门资产采购项目规划，在资产管理平台上填写资产配置预算表，与教务管理系统、财务管理系统进行对接和数据共享。
2.2申报阶段
资产申报阶段主要分为资产初审、论证评审和立项审批环节。资产初审：各部门在每年规定时间统一在资产管理平台上进行线上申报资产采购项目，填写资产采购需求清单等。统筹部门根据高校人才培养方案、各部门资产采购规划及需求清单进行核对，调研场地需求和现有教学实训条件以及其他综合情况，进而审核资产采购的基本情况、必要性、可行性、实施方案、需求资产内容以及相关配套是否科学规范，并在资产管理平台进行审核意见的反馈，初审环节结束后，资产采购的相关材料自动流转到平台的下一环节。论证评审：组织校外专家、各职能部门进行线下论证和评审，校外专家主要对申购的资产从可行性、必要性，是否具有前沿性，是否满足专业教学要求，如何提高利用率，配置参数是否需要调整等方面提出指导意见。各职能部门包括高职教务处、财务处、国资处、科研处、后勤管理处、保卫处等，对需采购的资产从高校人才培养方案、招投标采购实施、软硬件资源共享、资产管理、消防安全等方面进行统筹考虑，并提出评审意见。由统筹部门在该平台进行意见的反馈，并与OA系统对接，提交申请校长办公会审议，关联各部门的相关材料，并自动流转到下一环节。立项审批：由申购部门在资产管理平台填写资产采购申请表，平台自动关联前期的资产采购需求清单，并上传项目建设报告等相关资料，由申购部门、统筹部门、职能部门在平台上进行多级审核和签批。
2.3实施与使用阶段
资产实施与使用阶段主要分为招标采购与合同签订审核、资产入账与验收、资产标签和单据、资产调拨、设备维修、资产折旧、数据上报、资产清查环节。招标采购与合同签订审核：申购部门上传招标采购文件、合同等文档至资产管理平台，由统筹部门、国资处、财务处将前期资产采购需求清单与以上文档清单进行比对，包括针对质保售后、培训、付款方式、拟采购资产的品牌、型号、参数以及台套数等内容等，并在平台进行多级审核和签批。资产入账与验收：由申购部门对到货的资产进行技术验收，并在平台进行资产入账，录入资产的相关信息，包括品牌、型号规格、数量、金额、购置日期、使用人、使用部门、存放地点、质保期、供应商等信息。由申购部门、统筹部门、国资处等相关部门去现场进行资产的商务验收，包括资产的品牌、型号规格、数量、功能等是否与合同清单相一致，并在平台进行多级审核和签批，与人事管理系统、后勤管理系统、湖北省行政事业单位国有资产管理系统、OA系统、校园一卡通等进行对接和数据共享。资产标签和单据：资产管理平台支持对接自助服务终端，利用智能化终端可方便各部门对平台数据的简单方便操作，可实现身份认证、业务单据自助打印、个人业务查询、状态检查、自动开关机、系统配置等。资产标签采用射频识别（RFID电子标签，可通过无线电讯号识别特定目标并读写相关数据。利用微信小程序扫描资产标签、房间资产二维码，可显示该房间下所有资产的详细信息及汇总信息。可在资产清查时一键上报资产异动，方便核查。也可利用平台的资产地图模块，点击某学院、某科室或某楼栋来查看该环境下所有资产的详细信息，以及统计资产总值、资产总数量等汇总信息。资产调拨：分为部门内调拨和部门外调拨。对资产进行调拨分配，资产设备从入账、入库到新使用部门后的调拨情况、使用轨迹都可实时查询到。设备维修：各部门在平台填写设备维修单，自动关联每个资产的入账信息、招标文件、合同信息、验收报告等信息，可查看每个设备的维修周期和步骤，与后勤管理系统、OA系统对接，并提醒相关人员进行处理。资产折旧：按照年度计提，季度计提和月度计提三种不同的计提方式进行资产的计提折旧。完成分类折旧年限调整、数据治理、财务对账、资产的补提与按月计提折旧、折旧数据报送财务等工作。数据上报：实现常用的资产管理类统计报表，同时支持财政主管部门、教育主管部门上报数据一键生成直接导出上报。与教育部行政事业单位资产管理信息系统的对接，严格按照教育部行政事业单位资产管理信息系统数据接口的规范，实现数据直接上报、事项同步的功能，减少学校重复输入数据。资产清查：利用条码采集设备，对已粘贴条码标签的资产进行快速清查。通过全面清查，准确掌握各类资产的详细资料，切实摸清家底。采取部门自查、资产清查办公室全面清查原则。由各部门领导总负责，资产管理员、各科室负责人担任资产清查员，负责本部门的资产清查工作，进行资产清理、盘点，检查资产原值、待报废资产的数额及资产损失、待核销数额等；关注资产分类是否合理；详细了解资产目前的使用状况等。及时在资产管理平台提交资产清查报告，主要内容包括：基本情况，资产清查总体情况，资产盘盈、资产损失清查情况，重大事项披露等。在各部门完成盘点工作后，由清查办公室组织专门人员对盘点工作进行全面清查复核，确认盘点结果，确保盘点工作质量。
2.4处置阶段
资产处置是指部门对各类资产进行产权转移或注销的行为。包括报废、报损、转出、出售、投资等。资产的处置当遵循公开、公平、公正的原则，严格执行国有资产处置制度，规范处置行为，防止国有资产流失。处置阶段：首先将处置类业务由职能管理部门、国资处、财务处审批，对接OA系统，提请校长办公会议决议；然后会议决议后进行集中的财务销账和资产销账,进行资产评估；最后完成实物处置操作，进行账面资产数据的核销，并与财务管理系统、湖北省行政事业单位国有资产管理系统、人事管理系统、OA系统、校园一卡通等进行对接和数据共享。
3结束语
高校资产管理是一项长期的重要工作，需要在实践中不断探索和优化。智慧校园背景下，研究基于全生命周期的资产管理智慧化建设强化了高校资产从“入口”到“出口”的全过程动态监管，通过系统智能、及时、准确地反映出各类资产管理过程中的异动信息，实现资产重要指标监控预警功能，并促进资产的规范管理和有效利用。
参考文献：
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一、履行岗位职责情况
20__年，在上级领导的支持下，我以“三个代表”重要思想为指针，坚持科学发展观，紧紧围绕中心工作，认真履行职责，取得了一定的成绩。
（一）增强意识，不断创新国企改革发展的理念
20__年，我深入企业调查研究，积极与企业一起寻找原因、商议对策，并且用现实的例子反复畅述国有企业对经济社会发展所起的举足轻重的作用，鼓舞企业的斗志，增强企业的信心。同时，对分管处室的干部强调服务的意识，正确处理好监管与被监管的关系、出资人和经营者的关系，取得了良好的效果。
（二）加强培训，不断提升财务人员的业务素质
专门邀请了省、市有关专家，对市属国有企业和中介机构进行了相关法律法规和财会业务知识的培训。先后举办了“企业财务负责人培训班”、“20__年统计和决算报表业务培训班”等各类培训班5期；在国家会计学院举办了一期高级财会人员（总会计师）培训班；分3期组织600名国企财务人员进行《新会计准则》培训。同时，在每个季度召开财务负责人业务探讨交流会。
（三）建章立制，不断增强对企业的规范化管理
出台了《市属国有（集体）企业改制方案审批工作程序》；拟定《关于解决原市属国有与集体改制企业人员参加基本医疗保险问题的实施意见》、《关于解决温州市属国有和集体困难企业退休人员医疗保险问题的实施意见》；相继出台了《温州市市属国有企业公司制改造的实施意见》、《温州市国资委章程审定程序》；《温州市属国有企业总会计师工作职责管理暂行办法》、《温州市属国有企业工资总额管理办法》。通过制度的建立和完善，使管理的各项工作更加规范有序。
（四）解放思想，不断加大改制改革和解决历史遗留问题的力度本文
1、企业改革改制工作稳步推进。完成温州菜篮子集团蔬菜副食品公司改制；审查批准温州外轮总公司改制方案；批准公交集团环卫运输公司进行清算；指导西联公司进行强制清算，并提出西山面砖厂改制方案；审议通过温化总厂清算方案，推进改制进入收尾阶段；启动并通过温州市进出口公司改制方案；对温州矾矿进行了专题调研，为矾矿的改制做了大量的前期准备工作；审查康乐集团改制程序，为康乐药业顺利上市提供审核意见；着手研究集体企业兼并、重组、改革的新路子；积极探索国企改制的新思路，结合城市拆迁解决改制资金问题，已有7家在划龙桥路、广化路、吴桥路需拆迁的国有、集体企业已上报改制方案。
2、历史遗留问题得以逐步解决。完成了羊毛衫厂、绸厂、衬厂等多家企业的注销工作；顺利解决电瓷配件厂职工社保问题，特陶集团“两头掐”职工补偿金问题；解决了困难企业退休人员的医保问题，使近万名退休人员直接受益，落实了精简下岗工人中75岁以上人员的生活费，解决了温化生活区危房改造等一系列遗留问题。
3、群体性重大的问题得以突破。启动了西山面砖厂的改制工作，解决了西联公司的上访问题；我作为海洋渔业公司工作组组长，坚持进驻现场办公，对一些重大问题分类处置，如职工危房问题，进行维修加固；农民工问题进行对话、疏导等，有效地缓解了紧张的局面。
（五）加强监管，不断规范企业财务管理和收入分配内部管理机制
1、加强统计工作，做好领导的参谋。进一步做好国有资产统计工作，指导各县（市、区）国资监管机构完成20__年度企业国有资产报表和财务决策报表的审核、汇总，形成《温州市国有资产营运分析报告》；进一步完善财务快报工作体系，推动合并报表的编制，每月编写《快报数据汇总及分析》，同时，建立季度财务分析制度，健全重大财务专项报告体系，加强企业经营情况的动态监测。通过及时、准确的数据提供及详实的分析报告，供领导决策。
2、加大监管力度，促使企业规范化管理。大力加强审计工作，积极引导国企建立机构，配备人员，强化内部审计；探索建立任期审计、离任审计，各项审计相结合的经济责任审计制度；进一步规范企业年度决算管理，统一委托中介机构部署年度审计工作，同时聘请专家组审核审计报告，提出审计意见，督促企业认真整改。
3、深化收入制度改革，完善收入分配管理机制。出台了《温州市属国有企业工资差额管理办法》。
二、政治理论学习、廉洁自律情况
（一）结合实际，加强学习
一年来，能不断加强政治理论学习，用理论联系实际的学风，结合本单位实际，提高运用先进理论武装思想，解决实际问题的能力；强化自己的市场意识、竞争意识和管理意识；坚持参加党委理论中心组学习和每 周半天的政治理论学习，一年来相继认真研读了十七大和十七届三中全会报告，《国有资产管理法》等文件。
（二）增强党性，廉洁自律
平时能认真学习和遵守领导干部廉洁自律的有关规定。在日常工作和生活中，时刻绷紧廉洁自律这根弦，要求别人不做的事，自己首先不做，始终自尊自爱、守住清廉、警钟长鸣。坚持原则、廉洁从政，做到公平、公正、公开，踏踏实实为人，清清白白为官，以自己的实际行动树立领导干部的良好形象。
（三）加强团结，忠于职守
我受集团有限责任公司委托，向公司第一次工作会议提交工作报告，请大会审议。
一、集团公司状况和经济指标完成情况
集团有限责任公司是根据省政府政办函[]号文件精神，由原公司和原公司调整合并，于年月成立的新公司。
公司目前所属企业共户，其中全资企业户，控股企业户，参股企业户。在职职工人，离退休人员人。土地面积万亩,其中耕地面积万亩,草场面积万亩(可利用草场面积万亩)。年省考评小组下达给原省公司指标为盈利万元，净资产收益%，销售收入万元。下达给公司的指标为亏损万元，净资产收益%，销售收入万元。原公司下属公司、站两单位划出后，年集团公司的考核基数指标应调整为净利润万元，净资产收益率%，销售收入万元，养老保险金上缴100%。
年在场等农牧场遭受冰雹、干旱等多种自然灾害，直接经济损失达万元，粮油加工企业在粮食、油菜籽涨价、生产成本过高的情况下，经过全公司职工共同努力，全面完成了年考核指标。年预计实现净利润万元文章版权归文秘写作网作者所有!，超额万元，净资产收益率%，提高个百分点，销售收入万元，超额万元，养老保险金上缴100%，职工年平均收入元。
二、年主要工作
1、调整企业资产结构，加速企业产权制度改革。
根据届三中全会提出的建立归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅的现代产权制度的精神，为进一步完善国有资本有进有退，合理流动的机制，公司围绕产权制度，深化企业改革，大力发展混合所有制经济，加快实现投资主体多元化。
一是继续完善土地承包租赁制，种植业的土地在现有土地承包租赁的基础上，2—3年内全部完成土地产权制度，以家庭农场承包经营为基础，分结合，家庭农场自主经营，自负盈亏，企业依法落实和保障土地承包租赁者的各项权利，并在产业结构调整，基础设施改造，产前、产中、产后的技术和产品销售等方面提供优惠政策，投资扶持及指导服务，同时，根据国家对土地制度政策，政府对土地使用权不做调整和变更的情况下，保持土地租赁制长期稳定。畜牧业实行继续完善草畜分离经营，草场产权参照种植业耕地承包租赁制办法，争取在3年内边普查核实面积，边承包租赁给经营主。现有牲畜评估作价出售给职工，草场围栏畜舍等基础设施建设由承包租赁户按草原建设的整体规划投资，其产权归投资者所有，种畜的繁育、放养，由企业统一负责管理，并结合各种畜生产企业的具体情况，实行种畜管理承包经营机制，加速种畜生产向市场化效益型行业转变；
二是利用现有冷库等生产设施，成立有限责任公司，承担国家任务，盘活了闲置资产万元；
三是有限公司负债重，产品原料缺乏、销售市场空间小，产品无竞争力，设备老化，企业已难以维系，经清产核资，该公司已资不抵债，拟依法实施企业破产，目前国家国资委已批复同意破产；
四是运输公司、包装公司等与主业相关性小、产业化程度低的各种辅业进行改制剥离；
五是改制企业的大部分职工通过房地产开发、新项目上马等开辟了就业渠道，得到了合理分流，妥善安置。
2、依托优势，加快产业结构调整。依托集团内部产业结构的现状和行业潜在的优势条件，实施了粮油加工、草业、加工、种植、生产加工销售等农牧业产业化项目。种植业在巩固油菜籽生产基地的基础上，扩大了经济作物和特色作物的生产规模，结合退耕还林（草）工程项目，种植优良牧草万亩，试种藏茵陈、等5亩，脱毒马铃薯种薯亩。产业化龙头企业项目相继建成并投入试生产，其中2万吨加工项目于年5月安装调试成功，产品质量达到国家标准，年内生产吨，销售吨，开发有限公司的加工生产线已投入试运营，开发产品五类32种。和加工这两个项目的建成具有经营规模大，优势突出，带动力大的特点，为提升公司农牧生产化程度奠定了基础。结合退耕还林还草项目的实施，引导和组织职工舍饲养畜，增加了职工收入。公司油厂等与农牧业相关性强的加工企业，采取改造扶持办法，纳入农牧业产业化发展行列，不断提高产业化程度。
3、强化企业内部制度改革力度，进一步完善企业法人治理结构。按照现代企业制度的要求和《公司法》规定，对公司所属企业的法人治理结构进行了调查，并分别提出整改意见，对部分企业的领导班子进行了适当调整。并以建立和完善现代企业制度为基本目标，拟定了《国有资产管理办法》、《财务管理制度》、《人事管理办法》等28项管理制度，为规范企业运行行为，确保企业的健康发展起到了重要作用。
4、精简效能，提高机关工作效率。按照现代企业制度的要求和《公司法》的有关规定，公司机关本部成立后，依法制定了公司章程，建立了公司总经理办公会议事规则，对公司重大决策均由公司领导班子集体决策。针对原公司和公司合并后，人员富余，机构庞大，工作效率低，不适应企业管理的现实，新公司成立后将原有部室撤并设四部一室，分流安置富余人员人，辞聘人员人。对子公司经营管理者和管理层，在坚持党管干部的原则基础上，按照现代企业制度的要求，在充分征求基层单位意见后，做了调整和充实，规范了企业的法人治理结构，初步建立了权力机构、决策机构、监督机构和经营者之间的制衡机制。
5、项目执行情况。
一是年实施国债资金项目和专项资金项目6项，总投资万元，已累计完成投资万元，完成计划的%；
二是农业综合开发项目项，总投资万元，完成投资万元；
三是退耕还林（草）项目，退耕还林（草）任务为万亩，分别由公司、场等四个单位实施，种苗补助和生活补助费共计1271万元，补助原粮万公斤，该项目实施达到设计标准。
三、年工作安排
由于受原材料涨价和农牧业生产中自然灾害等不确定因素的影响，公司计划年责任指标是国有资产保值增值率为100%，销售收入万元，盈利额指标为持平，养老保险金上缴率100%。职工收入较上年增长8%。
根据党的届四中全会、省十次党代会精神及省政府对集团企业结构调整的要求，结合集团所属企业的实际情况，集团企业结构调整的整体思路是：坚持以产权制度改革为核心，坚持培育和引进机制并举，大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式，通过科学地提炼和定位主业，有序地推进辅业分离工作，实现投资主体和产权构成多元化，加快国有资本由绝对控股、优势控股向相对控股和有效控股转变。公司今后的发展：
一是立足公司现有的耕地和草场资源优势，利用冷凉的自然条件，以加工、加工、加工项目为公司的主业、以种植、药种植加工为今后公司发展的储备项目，构建农牧业产业化发展格局，并通过以引进技术、投资和集聚公司内部财力，集中力量将主业做强做大，带动行业经济的发展和农牧民的增收；
二是将市地区的商业服务业和其他小型企业作为辅业，通过出售、改制等方式，使国有资本逐步退出；
三是将各场建设成为各主业的原材料基地，保持现有的土地承包责任制，租赁制形式不变，经营方式不变，使其和各主业互为依托，相互促进，共同发展。通过以上调整，在未来5—10年内，将我公司建设成为全省最大的加工基地、优质牧草种植加工基地、加工基地、粮油加工基地、花卉生产繁育基地、中藏药材种植基地。国有控股资产达到万元，年销售收入798000万元，年实现利润8750万元，上缴国家税收5600万元。
1、加快产权制度改革，提高资本运营质量，有序健康地推动企业发展。
一是针对集团流动资金严重不足，原料缺乏，生产线闲置，经营亏损面大等问题，先清理资产，继续分离相关性小的经营项目，以粮油加工为主业进行产权制度改革，使其尽快摆脱困境，实现经济增长。
二是集团已纳入破产的法律程序，年争取全面完成破产工作。
三是集团在公司中资产权益逐年缩减，为保证公司的产权完整和资产效益，拟对公司的产权进行转让。
四是公司与公司产权关系不明晰，今年对公司的资产进行全面清理，理顺产权关系。
五是对公司、公司、公司确定切实可行的改制方案进行改制。
六是各场在加强产业结构调整的同时，对所从事的辅业分离，明晰产权，完善制度并诸实施。
2、加快龙头企业建设，快速培育新的经济增长点，整体提升产业化水平。
①生产加工项目：
公司在现有加工基础上，扩大生产规模，增加产量，实现预期的经济效益，同时在主产区再建设年加工5万吨的生产线，目前，已组织人员对产区的原料资源、水、电、交通等建厂条件正在调研，设备选型工作正在进行，争取年内投入生产。项目建成后，对产区的农业结构调整，增加农民收入将起到积极作用。生产线的建成，尽管在一定程度上带动了农业产业化的发展，但从效益预期和发展前景方面分析，产品仍是初级产品，利润空间不大，产品附加值仍局限在低水平增长区域。为此，要组织专家，对进行研究和开发，拓宽产品领域，挖掘终级产品，寻求效益最大化的产品方案。
②加工项目：
有限责任公司引进先进设备建成了具有国内先进加工生产线，在此基础上，年建成加工生产线，形成生产吨，吨的加工规模，争取建成全省最加工企业和交易市场。项目的建成只解决了产品转化的中间环节，目前，仍面临着资源加工供不应求，下游产品市场定位不在准，销售网络缺乏，销路不畅等诸多问题，要加快产品启动工作，尽快形成一部分定型产品进入市场，要组织一批营销人员解决原料基地和营销网络，真正建立基地加工产品开发市场销售的产业链条。
③种植项目：
我公司成立的技术开发公司，在开发繁育初具规模。现有繁育基地亩，生产基地亩，等17个品种，温棚平方米，花卉3200立方米，年秋已种400亩。利用以上条件，加大品种的开发力度，扩大规模，在23年内将产业做强做大。
④药材生产加工项目：
以特有等药材开发为基础，以农牧场所具有的立体气候和土地资源为依托，从药材的标准化种植入手，进行药药效研究，开发药新产品，进行标准化生产，形成具有高原本色的医药产业。我公司计划年通过国家SOP标准验收，并取得GAP质量标准认定，将这一特色产业作为产业结构调整的重大战略规划，力争药材种植成为我省的龙头企业。
⑤粮油加工项目：
有限责任公司是省最大的粮油加工企业，该企业通过对产品质量改进和提高，单位生产成本的控制，营销网络的扩大，服务项目的增加，已赢得了市场份额和信誉。下一步通过企业改革，强化管理，降低成本，减少亏损，并对副产品进行研究开发，有效地支持农牧产业化升级。
⑥公司结合国家实施的退耕还林（草）项目，建成年产万吨饲草加工生产线，并逐步引导和组织职工在地区建成基地，在34年内数达到吨，形成该公司种植加工—销售的产业化格局。
⑦加强退耕还林（草）、农业综合开发等项目实施工作，并制定严格的项目管理制度，监督项目按设计标准规范实施，与此同时，做好项目的申报、招商引资、科技开发等工作，培植新的经济增长点。
在以上项目中，加工和加工作为主业在2年内迅速扩大规模，率先形成具有省经济特色，能够增加农牧民收入的龙头企业，花卉和中草药开发作为后续项目，着重开展技术研究、试验、积累栽培技术，建立市场营销网络，粮油加工项目进行企业改制，拓宽原料进货渠道，控制生产成本，开发副产品，增加经济收入。
通过以上项目的实施，将形成繁育生产加工销售、种植种球处理销售、药材开发种植加工销售、种植加工基地建设加工销售、粮油加工副产品开发销售五条具有省特色的产业化链条对于整体推动企业发展，带动地区经济，提高职工和农牧民收入起到积极作用。
四、辅业退出的基本措施
根据我公司所属单位原有的行业特点和各单位的实际情况，分别采取不同的办法进行改制。
对于地区从事商业、服务业的行业以及规模较小的企业，以及地区临街的商业铺面、商店经评估后全部出售。适用这种方法的有总公司、公司、公司、大厦。这部分资产评估出售在两年内完成。出售收入用于安置原企业职工，多余部分由我公司用于龙头企业的投入。通过辅业分离的改制，资源优化配置，使国有资本从一般竞争领域逐步有序地退出。
3、明确责任，提高认识，加强管理，努力开创企业经济建设新局面
论文关键词：法人治理；产权；委托；激励约束
国有医院引入法人治理以培育并完善产权激励与约束机制是当前解决部分卫生体制弊病和医院管理低效等问题的关键举措。借鉴现代企业制度，建立现代医院制度，是解决国有医院委托问题的有效手段。
l国有医院委托问题
现代企业制度有别于古典企业制度的一个重要方面在于，在古典企业制度中，所有权、支配权、经营管理权等往往集中于出资人一身，而现代企业制度则使上述权力适度分离，并由不同主体控制。因此，股东与经营者之间存在着一种委托一关系，在一定的条件下，经营者可能做出违背所有者利益的事情，这就是所谓“委托一”问题。
1932年，经济学家爱德弗-伯利和加得纳-米思斯就对委托关系进行了经济学分析。他们认为，委托人和人之间存在着利益背离，即委托人也就是股东的利益追求在于投资收益的增加，而人却追求企业规模的扩大…。因为企业规模的扩大可以为人带来权力与地位和相应的控制权收益。所以，如何建立有效的监督机制来减少委托问题的出现是现代公司治理结构所应解决的主要问题之一，其实质就是产权激励一约束机制的设计。
国有医院是由国家政府代表全民行使资产所有权职能的机构。全民财产的庞大性、复杂性和分散性，决定其最高的控制经营机构必然会进一步寻找下一级人，代表国家行使所有权职能，形成所有权。同时，所有权也作为委托人在所有权与经营权分离原则下，委托人具体经营管理医院，形成经营权。由此可见，国有医院与国有企业一样．同样存在着委托一关系，由于治理结构设计不合理，其委托一问题更为严重。
1．1国有医院的委托一链比较长．信息不对称更为突出
从国有医院的产权制度来看，国有医院的资产作为全体国民的资产而存在，但全体国民的概念又是一个抽象的概念，全体国民不可能都作为所有者来直接管理和经营资产，而是要通过多层委托一的方式来间接加以管理。首先是资产的终极所有者(即初始委托人)与国家各级政府之间存在委托关系；其次是各级政府与国有医院人之间也存在委托关系。在这个委托链中，各级政府身兼“两职”．既是第一层委托关系中的人，又是第二层委托关系中的委托人，是国有资产的终极所有者和医院人之间的中介和桥梁。同时在医院内部也存在层层委托的关系这样一来，国有院的委托链过长，导致了信息不对称问题更为严重，源自初始委托人的监督和激励的作用在逐级的委托链中不断弱化。事实也证明作为终极所有者的全体国民不可能对国有资产的保值和增值进行有效监督。因此，国有医院的委托一关系实质上是具有间接性、多层性和复杂性的。
1．2国有医院产权主体的不确定性和随意性导致“内部人控制”
首先，在委托人方面，从法理上讲，我国国有医院是全民所有的，即国有资产所有权归全体国民。然而就是由于这种高度分散的所有人关系，在现实经济关系中无法履行委托人的真正权利和义务，也就是说国有资产投资主体是缺位的。没有“一个”统一=的政府部门来代表国家行使国有资产所有权，存在“多头管理”的局面，造成了国有资产主体的不确定性和随意性。其次，产权要进行交易，除了拥有产权的所有权主体需明确之外，对财产的占有权、使用权、支配权和经营权的主体也必须是明确的，而且这些“权”的主体必须具备行使其权能的能力，承担相应的责任并享受合法的利益。而在我国国有医院中，作为国有资产委托人的所有者，其主体是“虚置”和不明确的，不能有效履行作为委托人的权利和责任；作为国有资产人的医院人，也不能有效履行作为人的权利和责任。因此在国有医院中，不存在真正意义上的委托人和人，也不可能存在现实意义上的委托一关系。同时，由于委托人的虚置，对于人的行为缺乏有效的激励和约束机制，往往产生“内部人控制”。
从以上的分析可以看出，国有医院不仅存在风险，而且由于其委托一链冗长，各个层次上的委托人都不是财产的终极所有者，没有剩余索取权，不享受其经济利益，因此缺乏对经营管理者监督控制的积极性，甚至为了自身的利益，损害国家及人民的利益，由此形成委托风险。委托人和人都存在道德风险。在我国由计划经济向市场经济转轨的几十年中，政府不断放权让利，然而医院改革仅仅停留在分配制度、价格制度、医疗保险制度等微观层面。事实证明，这样是无助于从根本上提高医疗卫生服务的宏观效率和质量的，因为这些并不能解决产权主体缺位的本质性问题，也无法解决由此带来的委托一问题。产权制度改革无疑是一种解决委托人层面的问题的较好的途径之一。法人治理则为人的激励与约束提供了制度保障。
2国有医院的产权激励——约束与法人治理的现实意义
国家发改委《关于推进2004年经济体制改革意见》中指出：“推进医药卫生体制改革，进一步深化城镇医疗机构分类改革，继续深化公立医院产权制度、管理制度改革，探索建立出资人制度和规范的法人治理结构。”国家卫生部在2004年卫生系统工作重点中也指出，要“积极探索医疗行业国有资产管理的多种有效模式，研究推进公立医院建立出资人制度和法人治理结构的改革试点。”国有医院的产权激励一约束与法人治理的理论和实践探索具有深远的现实意义。
国有医院产权激励约束机制的建设与完善是医院可持续发展的一个最为基础和核心的问题。确定参与医院治理的各个利益相关者的角色定位，包括政府、卫生行政部门、捐赠人或举办方(投资人)、董事会、院长、员工、患者以及供应商等，建立健全规范的医院内外部的法人治理结构和机制，是医院发展的第一步，也是最为基础的一步。只有这一步理顺后，其他各方利益参与者才会有公平参与的可能性和积极性，并逐步通过市场化的绩效评价达成真正的平衡和共赢，最终完成国有医院的使命和宗旨。
法人治理是一个复杂的体制体系，是在契约制度的基础上，通过各种机制，既充分调动各种利益主体的积极性，又对各种利益主体形成有效的约束，即形成相互制衡，保证各种利益主体自身的应有利益与权力。
3完善国有医院产权激励——约束机制的对策
法人治理的功用在于分权与制衡，实现产权激励与约束的功能，但并不是为了制衡而制衡，其最为核心的目的在于保证国有医院的科学决策和绩效的提高，其制衡机制是为保证医院科学决策而设计的。因此，法人治理从本质上讲就是委托人与人之间为减少成本、达到医院价值最大化，而就医院控制权、人的激励与约束所达成的一整套权利、责任分工和约束机制的制度安排。这种制度安排从狭义上来看，指的是在组织的所有权和管理权分离的情况下，投资者与组织之间的利益分配和控制关系。其主要对策包括规范设置国有医院法人治理结构、建立国有医院人激励一约束机制、建设和完善审计监督机制、改善医院外部治理环境等。
3．1规范设置国有医院法人治理结构
规范设置国有医院法人治理结构是完善国有医院产权激励与约束机制的第一步。我们应该参照《公司法》的有关规定重新设置国有医院组织结构，形成由董(理)事会、监事会、管理层分别负责决策、监督和执行三权分离的内部治理结构。
董(理)事会拥有医院产权交易和院长聘任的决策权，由股东会或股东大会选出，代表全体股东的利益，负责医院重大经营决策并检查其执行情况，包括制定医院经营目标，重大方针及管理原则；聘任院长或主要管理人员，并决定其报酬与奖惩对医院经营活动予以监控；协调医院与股东、管理部门与股东的关系；提出医院结余分配方案供股东大会审议等。董(理)事会实行集体决策原则，这有利于协调众多股东之间的利益关系，有利于保证决策的科学性与正确性，避免个人决策造成失误。董(理)事长是作为董(理)事会这个集体代表的医院法定代表人，但不能使董(理)事会沦为变相的董(理)事长的个人决策机构。而且，除董(理)事长是指定的医院法定代表之外，还可由董(理)事会决定某个或几个其他董事作为医院的代表董事，对外签约具有法律效力，但不能由每个董事自行代表医院，而且代表董事之间必须相互协调，防止各行其是。董(理)事会的职权与责任是一种对称关系，若是发生重大决策失误，给医院造成很大损失，则必须承担相应的受托责任。
监事会代表出资人、社会和医院职工的利益执行监督权，可在一定范围直接选举产生，由不同利益代表组成。监事长由监事会产生，既能监视决策，又能监督经营，保证政府、医院和社会目标的一致协调。监事会对医院经营管理活动实施过程监督，通过必要的调查，获取监督对象的充分信息，定期召开会议交流调查情况，保证监督职能的切实履行等手段对人损害医院及社会利益的行为及时进行纠正和制止。
在执行(经营)机构中，建立以院长为首的一元化领导系统、指挥系统、管理系统，实行严格的院长负责制，这是法人治理结构极其重要的内容，是增强医院内部凝聚力和外部竞争力的重要组织保证。医院院长由董(理)事会选聘，直接向董(理)事会负责，负责执行医院董(理)事会的决策，行使日常行政管理职能，定期向董(理)事会汇报经营管理情况，接受董(理)事会的监督。医院内设有医疗事务委员会和行政、经营管理委员会等作为院长重要的咨询机构，分别由医学专家和管理人员组成。董(理)事会与院长之间的关系，是委托一关系，即董(理)事会委托院长行使医院日常经营管理活动的权。院长接受董(理)事会的聘任与委托，在医院内部有管理权，在医院外部有诉讼方面和诉讼之外的商业权。
3．2建立国有医院人激励一约束机制
建立国有医院人激励一约束机制的关键是解决责权利统一的问题，使得人目标与委托人目标尽可能地保持一致。为了形成有效的激励一约束机制，医院在产权制度上必须满足一定的条件，即必须保证权利转移与相应责任转移的对称性和同一性，在权利分离时能够受到相应的责任约束，也就是说医院人承担的风险与对医院的控制支配权相匹配。如果国有医院法人作为人在制度上是风险的主要承担者，那么人便应当拥有对医院的有效控制和支配权；如果剩余风险责任主要由出资人也就是政府承担，那么出资人则需拥有对医院的控制支配权。在没有主体承担或制度上没有明确规定由谁承担剩余风险责任的条件下，即风险责任与对医院的控制支配权相分离的条件下，委托一机制难以形成，也就不可能产生完善的医院法人治理制度。一般来说，让渡控制权给人或人控制的董事会是具有合理性的，这有助于降低激励报酬的总成本。
激励与约束途径可以把医院绩效指标与医院管理者的考核、年度奖励、风险收入、持股经营、养老保险、风险抵押等相结合，加大对人的物质激励和约束力度。也可以试行年薪制，实行责任、风险和贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配。此外，根据不同的人群特征，激励手段还可以包括医院文化激励、目标激励、精神激励等。总之要积极探索多种形式相结合的激励和约束机制。
3．3建设和完善审计监督机制
为增强经营者的责任心和使命感，杜绝经营者负盈不负亏的行为，国有资产管理公司通过对医院法人的选(竞)聘或任命对医院重大决策进行参与和控制，对国有资产保值增值以及对社会目标实现程度进行审计。要有针对性地制定出对经营层与医院经济效益和长期发展相挂钩的管理考核办法，促使所有者、经营者、监督者均能到位。同时，要建立健全各项规章制度，尤其是定期或不定期的审计制度，规范经营者市场和产权市场的形成与运作，直接约束经营者的运营行为，对违法违纪者及时进行查处；对玩忽职守，造成国有资产严重亏损或资产大量流失的，应当依法追究其刑事责任。
3．4改善医院外部治理环境
有效的法人治理不仅有赖于规范的医院内部治理结构，而且需要完善的外部治理机制发挥作用。内部治理是解决出资人如何监督，控制管理层以使他们为股东的利益服务的控制程序和制度安排，外部治理则是指激励和约束人行为的以竞争机制为核心的外在制度安排。改革中暴露出来的问题也说明，仅仅致力于内部治理机制的建立而忽视外部治理机制的培育和完善，改革则不能达到预期的目的。
引言
在当前国家经济社会发展进入关键时期、改革步入深水区、反腐败成新常态、依法治国上升到新高度的情况下，如何正确理解和扩大审计覆盖面，有助于审计机关更好地依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，加强对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况的审计，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。
一、注重方式和途径，夯实扩大审计全覆盖的基础工作
审计全覆盖，不能片面的理解为数量上的扩大，而是按照刘家义审计长的要求，是有步骤、有深度、有重点、有成效地全覆盖。要做到这一点，必须采取适当的途径，打好坚实的基础。
（一）建立制度规范，保证审计项目的规范化实施
地方审计机关应根据本区域实际情况，积极推动本级党委、政府制定本地区的《加强审计工作的实施意见》，强调审计的作用，明确审计的范围和重点，强化审计成果的运用，为在审计管辖范围内进一步扩大审计覆盖面提供必要的较具体的规范。出台的《实施意见》，应着重对本地区重点行业、重点部门、重要资金支出、民生资金支出等方面审计做出规定，明确监督重点，规范财经秩序，促进制度完善，着力维护经济安全；加大对公共财政、政府性基金等全口径预算的审计力度；加强对政府性债务管控、政府投资的建设项目、国有企业保值增值的审计监督；揭示各项政策执行中出现的新情况、新问题，分析深层次的体制机制因素，建立健全为党委、政府决策建言献策的机制。在《实施意见》的基础上，配套出台具体的操作办法，保证审计项目的科学制定和规范实施。
（二）强化成果运用，努力扩大审计的范围和影响
审计监督的成效大小，取决于审计成果是否得到有效运用，也直接影响到审计监督全覆盖的实际作用，因而应加强审计成果运用方面的探索。一是制定加强审计整改工作的规定，对发现的被审计单位存在的问题建立及时向本级政府、本级人大报告的审计整改报告制度，并将对审计存在问题整改情况纳入政务督查范围；探索纪检监察、组织、督查等多部门协作联动机制，形成监督审计整改工作的合力，促进审计整改工作落到实处；对被审计单位存在问题因涉及第三方原因，如追收资金困难等整改难点事项的，应建立通过司法程序及时执行的审计整改督查机制。二是强化审计成果运用，制定和完善审计问责机制，探索和建立重大问题向本级党委、政府和上级审计机关同时报告的制度，推动审计结果在较大范围内的公开制度，扩大审计监督的影响，督促审计决定的执行。
（三）借助多方力量，有效整合拓展审计的人力资源
审计全覆盖，审计力量不足是一个重要的瓶颈，如何整合审计资源，最有效地实现审计目标，是各级审计机关必须解决的现实问题。根据审计目标，合理高效地利用社会审计和内部审计力量，是当前实现扩大审计覆盖面和保证审计质量的最有效、最快捷途径。有效整合各方面的审计人力资源，应以国家审计为主导，内部审计和社会审计为重要组成部分，形成既分工又协作的审计监督大格局。一是加强内部审计工作，建立健全内部审计机构，对重点领域、重点行业、重要资金支出的单位应设立专门的内部审计机构，非重点领域不需专门成立内部审计机构的，应明确专职内部审计人员，在审计机关的指导下，加强对本部门业务内部控制制度和财务收支、重大事项等的日常监督，维护经济安全，促进廉政建设。二是有效利用社会审计力量，以购买社会服务的形式，采取市场化、契约化方式，向具有相应资质的社会组织和企事业单位购买审计中介服务，同时，审计机关应通过项目抽签、封闭审计、相互交叉检查、末位淘汰等方式加强对社会审计机构的考核、监督，保证审计质量。三是创新方式，积极探索抽派内部审计和社会审计人员参与国家审计项目的形式，以增强审计力量，充分发挥各自优势，提高审计效率，并达到培养内部审计和社会审计力量的作用，提高审计质量。
（四）强化信息技术，大力促进审计项目提质增效
随着经济社会的发展和电子信息技术的深化运用，被审计单位的数据海量庞杂，单纯依靠人力，手工进行数据收集、分析、判断而进行审计越来越困难，这要求审计机关必须顺应时展要求，充分利用好现代先进的信息技术。在审计实践过程中修订完善现有通用软件，开发新的数据分析和模型，借助金审工程，实现审计手段和工具的现代化。强化区域内信息整合，加大审计资源信息共享，充分利用现代计算机联网技术，将财政、地税、社保等行业的数据与审计分析数据库对接，构建大数据审计平台，实现数字化审计方式，通过数据集中存储和分析，有效地克服审计数据分散化、碎片化，提高审计效率和质量，大大缩短现场审计时间。
（五）重视队伍建设，全面提升审计人员综合素质
实现审计全覆盖，不仅要求增加审计人员数量，更对审计人员的综合素质提出了更高要求，加速审计人才队伍建设、培育跨专业的复合型人才是各级地方审计机关必须着力解决的现实问题。审计机关应加强对现有审计人员的计算机应用、跨专业知识等培训，打破专业限制，改变传统的财政财务收支、财经法纪审计向以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的审计方向发展，培养复合型人才；加强业务人员的引进、培训和技能考核工作，适当引进法律、计算机、工程审计、环境保护等方面的人才，保证实现特定领域的审计监督。此外，还应建立激励约束机制，充分调动现有审计人员的主观能动性，尽快实现扩大审计覆盖面的目标。
二、多措并举，提高审计项目实施的针对性和效果性
（一）围绕改革大局，科学有效制定审计项目规划
审计目标是审计活动的指南和目的，决定了审计的价值取向和工作思路，审计机关应制定中长期审计规划，确保刘家义审计长提出的三个目标的实现。以某区为例，该区区级部门、街镇及重点国有企业共有104个，近三年完成了24个项目，占应审数的23%，应接受经济责任审计的领导干部为82名，近三年完成了21个项目，占26%。区审计局将应审部门分为三大类：一类是承担区委、区政府工作重心和本地重要经济发展的部门，如九大工程实施单位、财政、国土等部门，二类是资金总量大但信息化程度较高的部门，如社会保险、医疗保险管理单位，三类是资金量和工作任务都较少的单位，如科协、科委等部门。根据类别的划分制定5年审计规划，将一类作为每年必审项目，二类作为两年一审项目，三类保证在5年内全面审计一次。
（二）根据发展近态，及时合理确定重点审计领域
十顺利召开后，审计工作外部环境正处于历史上最好的时期。在这种背景下，地方审计机关应审时度势，以顺势而为、有为有位、借力发挥、未雨绸缪、廉洁自律、形成合力的工作思路，以党委、政府的改革发展大局和中心工作为着力点，确定审计重点领域。以某区为例，区审计局围绕区政府中心工作，重点关注九大工程建设、民生改善、国企改革、农村征地拆迁及工程审计等领域以及落实中央八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》执行情况，持续开展“九大工程”建设跟踪审计，实现对重点建设项目全过程动态监督；围绕经济结构转型升级，深化专项资金审计，开展民营经济发展专项资金、微型企业创业扶持资金、总部经济政策执行情况等审计调查，向政府及相关部门提出建议，促进完善相关制度；牢固树立“民本审计”理念，开展社区卫生服务中心、“普惠制”幼儿园专项审计调查，为进一步深化基层医疗体制改革和学前教育改革发挥积极作用。
（三）充分调动资源，确保项目计划完整深入实施
当前审计工作的压力，突出表现为审计力量不足与审计任务繁重之间的矛盾，要解决此矛盾，必须善于发挥“外脑”作用，引入中介机构参与审计。以某区为例，区审计局对业务量较大的政府投资项目竣工决算领域进行了积极探索，出台了《政府投资项目委托审计业务考核管理办法》，加强对中介机构质量管理，逐步完善审计过程的管理制度并提出精细化管理的四项举措：一是落实责任，明确审计项目主审、科长、分管及主要领导的职责，强化审计过程的服务和监督；二是规范程序和报告披露内容，将工程项目审计方案和报告纳入“审计四会”集体审议，审计报告增加审减金额及其产生原因的披露内容；三是强化对中介机构的考核，开展对中介机构审计项目的交叉复审和对中介机构的实地走访，通过对中介机构的考核，完善考核奖惩，提高审计质量。
三、国有企业审计调查全覆盖的成功案例
为深入贯彻十、十八届三中全会关于完善国有资产管理体制、推动国有企业改革的精神，区审计局围绕区委、区政府中心工作，为国有企业改革提供信息支持和决策参考，率先在本市开展了全区国有（控股）企业资产管理及运营情况专项审计调查。通过对全区68家国有企业的审计调查，揭示出国有企业体制机制、资产管理、项目管理等4个方面15个问题。针对审计调查结果，各相关单位积极落实整改。在全面清理盘活资产的基础上，区全面深化改革领导小组、区国资委等机构着力完善区国有企业深化改革系列意见、办法，并出台了《关于进一步深化区属国资国企改革的实施意见》。通过审计调查促进深化国有企业改革，改出新体制、新机制、新模式。
（一）立项契合形势，围绕中心工作
本次审计调查与十、十八届三中全会关于国资国企改革的精神高度契合，围绕国有企业改革摸清家底、发现问题、提出建议。另一方面，在近几年的企业审计中发现全区国有企业在体制机制、资产管理、资金管理、人员管理等方面存在较大的漏洞，区委、区政府决心下大力气全面厘清我区国有企业现状，找准问题症结所在，以便“刮骨疗伤”。
（二）统一组织部署，科学配置资源
整个调查项目坚持“统一领导、统一部署、统一目标、统一标准”的原则。一是区政府高度重视本次调查项目，成立了以区长为组长，相关区领导和部门主要领导组成的领导小组研究部署审计工作，区领导的重视和支持为审计工作的顺利推进营造了良好的外部环境。同时，成立了由局长亲自担任审计组长的项目组，负责整个审计项目的人员调配和组织安排。二是借助社会审计，整合审计力量，形成审计合力。从年初公开招标入围的财务审计中介机构中挑选出4家单位参与国企调查审计项目。按照“不交叉、不缺失”的原则成立了4个审计项目小组，每个审计项目小组结合参审人员的专业特长、计算机审计、分析复核能力合理分工，优势互补，有效地整合起中介机构审计力量，起到“1+1>2”的作用。三是制定了目标清晰、重点突出、操作性强的审计实施方案，各个审计项目组围绕实施方案开展审计，确保所有工作不偏离主线。四是按照统一的标准采集数据、核实问题，将各种复杂情况按同一口径进行后期汇总，形成总体概念和分析判断，实现预期审计目标。
根据《__州人民政府办公室关于做好省政府开展政府自身建设20__年工作目标任务落实情况专项督查的通知》（*府办发电〔20__〕138号）文件要求，我县结合实际，认真开展自检自查，现将20__年政府自身建设工作自查情况报告如下：
一、政府自身建设工作开展情况
（一）认真学习，及时部署
我县于20__年2月24日组织县直各办局、驻金省州属单位共48个部门收看了李江副省长在省人民政府深化政府自身建设工作电视电话会议上的讲话，此次会议结束后，县人民政府常务副县长黄德亮根据李江副省长的讲话精神，结合实际并就当前如何推进政府自身建设相关工作提出了要求：一要认真贯彻落实全省深化政府自身建设工作电视电话会精神，扎实抓好政府自身建设工作。各单位要充分认识深化政府自身建设工作的重要意义，以坚定不移的态度、坚强有力的工作、坚持不懈的作风，把政府自身建设工作不断推向深入。二要突出重点，不折不扣地把深化政府自身建设工作落到实处，着力推进法治政府、服务政府、效能政府、廉洁政府，进一步提高各级行政机关的公信力和执行力。三要发扬求真务实精神，大力推进政风行风建设。要进一步转变工作作风，突出抓好“服务”、“务实”两个方面，厉行艰苦奋斗，反对铺张浪费，加大成本控制，进一步提高行政效率。四要认真结合部门实际，建立健全组织机构，完善相关制度和措施，确保政府自身工作取得成效。
（二）完善机制，细化方案
根据《__省人民政府关于印发__省政府自身建设20__年工作要点的通知》（云政发〔20__〕27号）、《__省人民政府办公厅关于印发__省政府自身建设20__年工作任务分解的通知》（云政发〔20__〕52号）和《红河州人民政府关于深入推进四项制度加强政府自身建设的通知》（红政发〔20__〕29号）文件精神，结合我县实际，一是切实把政府自身建设工作纳入目标责任考核范围，建立行之有效的奖惩机制；二是分解细化四项制度工作任务，制定了工作方案和措施，明确责任主体，出台了《__县人民政府办公室关于深入推进“四项制度”加强政府自身建设有关事项的通知》（金政办发〔20__〕31号）文件；三是调整充实四项制度工作领导小组成员，指定专人，确保有人抓、有人管；四是建立政府自身建设联席会议机制，实行由政府分管领导总负责，坚持每2个月召开1次联席会议，专题研究深化政府自身建设；五是加强各责任单位之间的沟通协作，建立责任部门联络员制度，理顺关系、整合力量、加强配合，切实化解工作中存在的问题，提高政府自身建设的质量和效率。
（三）明确任务，扎实推进
1、法治政府四项制度实施情况
（1）重大投资项目审批执行情况。一是认真贯彻落实《红河州人民政府办公室关于印发重大投资项目审批和核准制度实施方案的通知》（红政办发〔20__〕139号）文件，深刻领会其精神实质，认真制定工作方案和方法步骤，由县发改局牵头，各部门配合抓好实施工作。二是严把项目申报审批、项目投资备案等各个环节的具体审核，确保申报项目资料齐备，手续完善。三是认真填报重大投资项目审批核准通报信息表，确保我县重大项目申报工作得以有效实现。四是强化时间观念，提高办事效率。在重大项目申报审核环节，建立了各项工作的限时办结制度，科学合理地规范工作的流程和时限，避免了因为疏忽大意或不负责任的作风影响项目建设的推进。
（2）重大资源开发利用审批制度贯彻落实情况。为规范我县重大资源开发利用项目的审批和管理，按照《红河州国土资源局关于印发红河州国土资源局重大资源开发利用项目审批制度实施细则的通知》（红国土资〔20__〕82号）文件，对水利、矿产、土地、林业等重大资源做到科学规划、有序开发和合理利用，明确了重大资源开发利用项目必须依据可持续发展、统一规划管理、公开透明、监督制衡等原则，对重大资源开发利用项目实行“谁审批，谁负责”，使整个审批过程职责清晰，权责分明，程序简捷，协调有序，监管有力，确保全县资源开发更加合理化，努力构建资源节约型、环境友好型社会。
（3）重大国有资产处置审批制度贯彻落实情况。一是认真学习贯彻落实《红河州人民政府办公室关于印发红河州州级行政事业单位国有资产处置管理办法的通知》（红政办发〔20__〕110号）文件，进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理。二是明确分工，密切协同，履行对行政事业单位国有资产管理工作的职责。根据我县行政事业单位国有资产管理工作的实际，县财政部门负责对全县行政事业单位国有资产进行宏观监管和日常管理。各行政事业单位负责本单位国有资产的账卡管理及配置、处置、出租、出借等事项的报批手续，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益的要求，保障国有资产的安全完整。三是从严控制，合理配置，加强行政事业单位资产配置的管理。四是建立健全县直各单位产权登记及资产动态管理模式。五是积极探索公共资源交易平台建设相关工作。
（4）重大财政支出项目审批制度贯彻落实情况。我县财政追加预算支出严格按照《红河州财政局关于印发红河州财政追加预算支出审批制度推进工作实施方案的通知》（红财预〔20__〕145号）文件精神，制定印发了《__县人民
政府办公室关于印发__县县级财政追加预算支出审批制度的通知》（金政办发〔20__〕81号），加强领导，提高认识，切实把推进财政追加预算支出审批作为当前和今后相当长时间的中心工作抓紧、抓实，追加预算支出的主要事项为：一是国家政策调整需要增加的预算支出。因国家政策的调整，需要增加的刚性支出（调资），涉及“三农”的惠民政策配套资金以及其他上级下达要求本级财政必须配套的专项资金。二是突发公共事件、自然灾害需要增加的预算支出。三是经县委、县政府确定追加事项，需要增加的预算支出。四是年初预算中，因财力不足无法安排的支出。五是按照追加预算事项，纳入预算调整，经财政部门对追加的事项进行逐一核实，行成书面材料报县委、县政府进行研究，再根据县委、县政府研究通过事项，财政部门再次行成书面材料报县人大审议，对人大审议的通过事项进行预算调整追加支出。
2、责任政府四项制度实施情况
继续深化和巩固责任政府四项制度建设成果，进一步健全完善机制和措施，不断强化行政责任，提高政府执行力和公信力，加快了政府自身建设步伐。
（1）我县第五轮行政审批制度改革已于20__年底启动，目前各行政执法单位正在清理和精简审批事项并上报县政府法制办备案。
（2）乡镇为民服务中心、县政务服务中心网上平台和电子监察系统建设待县人民政府研定后实施。
（3）根据省州要求，我县各部门在原来基础上，认真梳理修定完善服务承诺事项（包括服务项目、服务标准、政策规定、办事依据、办事条件、办事程序、所需材料、办理时限、办理结果等）给予装框上墙进行公示公开。完善投诉电话和邮箱的管理，并向社会各界公布，以便社会各界知晓各职能部门的工作职能，主动接受社会监督，切实促进机关依法行政、转变作风、提高工作效能。并逐步扩大实施范围，目前已在教育系统的__一小、__中学、__二中和卫生系统的__县卫生监督所、__县人民医院、__县妇幼保健院共6个单位顺利推行，今年计划在电力收费及银行各服务窗口大力推广。
（4）加大行政问责力度。把贯彻实施“四项制度”纳入综合目标考核范围，对执行不力或行政负责人一年内被问责两次及以上的实行“一票否决”。认真按照行政问责的要求，对在行政决策、行政执行、行政监督检查等关键环节中，不履行或不正确履行职责、不作为和乱作为并造成不良影响和严重后果的进行敢于问责、勇于问责，切实维护行政问责办法等四项制度的严肃性。
3、阳光政府四项制度实施情况
（1）认真组织实施重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报工作。对于政府及部门的重大决策，规定必须经过听证后才能进入决策程序；对于重要事项，严格执行公示制度；对于重点工作，严格实行通报。通过实施听证、公示、通报，使政府的行政行为接受人民群众监督，采纳人民群众的意见建议，使决策更加透明化。根据省州要求，我县20__年度的目标任务是实施重大决策听证12项、实施重要事项公示和重点工作通报要求各乡镇、县直各部门每月至少有1项。今年1月份以来累计实施听证2项、公示120项、通报110项。
（2）整合公共服务电话，推进政务信息查询96128专线品牌化建设。一是在县级各行政事业单位建立96128查询专线57条，配有专兼职联络员57名，并要求专线联络员实行ab角制，保证专线电话有人接听、有人抓落实。二是积极做好公共服务电话整合工作。目前我县共整合12336、12301等公共服务电话4部，实现延伸服务时间、延伸服务内容和延伸服务方式三个延伸。三是围绕96128专线品牌建设，利用广播电视进行公告、张贴宣传画册、宣传标语等形式广泛开展宣传工作，达到让广大人民群众知晓96128专线服务；四是加强配置完善服务功能，目前我县各乡镇、县直各办局、驻金省州属单位及相关企事业单位共61个部门已配置专线联络移动电话，要求24小时有人接听查询电话，大大提高了96128专线服务。
4、效能政府四项制度实施情况
（1）行政绩效管理制度实施情况。一是围绕省政府确定的2个20项重要工作制定绩效审计工作方案，明确建设资金绩效管理评价标准，包括：法律法规和政策标准，被审计单位自身标准。二是紧紧围绕确定审计的建设项目，打破部门、单位界限开展绩效审计，整合审计资源，统筹推进全县的绩效审计工作。20__年4月，我县针对城镇保障性住房建设项目、人饮工程、“两基”教育经费、县中心敬老院等5个20__年实施项目进行了绩效审计评价。
（2）行政成本控制制度实施情况。一是深入宣传，营造氛围。充分利用网络、电视、工作简报等宣传方式在全县范围内进行宣传，让县级各部门充分了解行政成本控制的意义、目标和要求，加强自我约束，变被动为主动，为推进工作营 造良好的外部环境。二是细化措施，严格执行。县级相关部门结合工作实际，严格贯彻执行“六个严”，即：严格控制机构编制和财政供养人员；严格控制公务用车购置和管理；严格控制会议庆典论坛的数量、规模、规格和经费；严格控制出国、出境、出省考察；严格控制各部门办公楼等楼堂馆所建设；严格落实问责制度，确保推行工作扎实推进。目前，我县各项指标均控制在零增长范围内。三是强化培训，推广使用公务卡。按照实施方案的要求，及时召开了__县推行公务卡结算制度动员培训会，全县61个预算单位应办理公务卡人数2936人，已办理2782张、安装刷卡机54台，逐步实现行政事务公务卡结算制度。
（3）行政行为监督制度实施情况。一是制定下发了《行政行为监督制度工作方案》，在全县各级行政机关全面推行行政行为监督制度，同时要求各部门制定切实可行的实施方案，并严格按照方案认真组织实施。二是通过召开会议、下发文件、电视媒体等多种形式，对推行行政行为监督制度意义和要求等相关内容在全县范围进行了学习宣传，切实增强贯彻落实制度的主动性和自觉性。全县9个省州属单位、13个乡镇、41个县属部门共确定了181个关键岗位、250个重点环节、428条风险主要表现形式和512条监督防范措施，并将各乡镇、各部门的行政行为监督事项登记表统一收集汇编成册，发放至各单位进行公示或通报。三是把贯彻执行行政行为监督制度纳入党风廉政建设责任制考核内容，严格督办，对制度推进情况实行双月报告制度；同时通过明查暗访、专项检查或重点抽查等方式，对行政机关全年实施关键岗位和重点环节进行行为监督、规范重要公共资源交易行为、推进电子政务和电子监察建设等情况进行检查，对工作进展缓慢、效果不明显的，要求提出措施限期整改。
（4）行政能力提升制度实施情况。一是结合我县实际，及时召开行政能力提升制度专题会议，专题讨论研究制定了《__县行政机关推行行政能力提升制度工作方案》、《__县行政机关重要目标管理实施方案》、《__县行政机关一线工作法实施方案》、《__县提升依法行政能力工作实施方案》，并制定下发《__县级行政机关实施重点目标倒逼管理工作方案》。细化了各项工作任务和具体措施，确保了行政能力提升制度的全面落实。二是加强对行政机关工作人员行政能力提升培训工作。各乡镇、各部门本着缺什么补什么，需要什么培训什么的原则，按照每年不少于3个课题，每个课题不少于3个学时，全年集中培训学习学时不少于10个的要求，科学选择培训课题。三是实行重点工作目标倒逼管理。为深入贯彻落实科学发展观，进一步加强政府自身建设，提高政府的执行力和公信力。要求各乡镇、各部门结合我县实际和各自工作职能，从本单位年度重点工作中确定了1—2项工作实施目标倒逼管理，按照重点工作名称、负责人、责任主体、项目开始时间、总体完成时间、阶段目标及阶段完成时间等内容，形成目标管理的重点工作选报表。四是认真贯彻落实《__县行政机关一线工作法实施方案》，促进各单位、各部门的行政绩效在一线体现。
二、存在的主要困难和问题
一是部分单位对推行四项制度工作重视不够，认识不足，没有深刻领会省、州、县相关文件精神，措施不力，成效不明显。
二是宣传力度不够，社会的认知度和群众的满意度还有待提高。
三是配套措施不够完善、工作流程不够规范，长效机制的建设有待进一步加强。
三、下一步整改措施
一是进一步提高认识。切实把思想和行动统一到省、州重要决策和部署上来，始终坚持把政府自身建设作为一项长期的重要工作狠抓落实。
二是进一步理清工作思路。按实施方案及要求，采取强有力的措施，稳步推行实施法制政府、责任政府、阳光政府、效能政府四项制度工作，确保各项工作真正落到实处。
三是进一步加大宣传力度。充分利用网络、电视、工作简报等新闻媒体加大宣传报道力度，及时宣传各单位的好经验和好做法，做到电视有报道、报纸有宣传、网络有信息、学习有交流，努力提高广大干部职工、群众对四项制度的知晓率和参与率。
关键词:EVA 经营者 股票期权 激励
近年来,为调动上市公司经营者的积极性和创造性,我国对国有上市公司经营者的收入分配制度进行了多次调整,但从实施效果来看,都没有切实地将经营者与企业的利益真正捆绑在一起,激励效果并不令人满意。虽然各行业高管薪酬均有较大幅度地提高。但是从大量的实证研究中可以发现:一方面经营者的报酬与公司的业绩、经营者的努力关联性很小,另一方面大部分经营者对目前的报酬并不满意,这样就带来了企业的低效率和企业经营者的动力不足。上市公司高管人员激励机制的不完善,成为了公司治理中的一个滞后问题。本文拟结合我国实际,借鉴EVA思想将长期激励与短期激励相结合,就经营者股票期权设计的相关问题进行探讨。
EVA 及其特征
在上世纪90 年代出现了以价值管理为基础的经济增加值(EVA)方法,这个概念由美国思腾思特管理咨询公司率先提出。EVA即经济增加值(Economic Value Added),是指从经过调整后的税后净营业利润中提取包括股权和债务的所有资金成本后的经济利润。若EVA为正值,表示公司获得的收益高于为获得此项收益而投入的全部资本成本,即公司为股东创造了新价值;若EVA为负,则表示企业获得的收益小于投入的资本成本,股东财富受到了侵蚀;若EVA为零,说明企业创造的收益仅能满足投资者预期获取的收益。EVA考虑了借入资本和自有资本的成本,是从股东角度定义的利润,体现了股东财富最大化这一财务目标。
经济增加值成为衡量公司持续业绩改善的重要标准,不仅是一种度量业绩的指标,还是一种经理人薪酬激励机制,它可以影响一个公司从董事会到公司基层的所有决策。运用EVA指标衡量企业业绩和投资者价值是否增加的基本思路,是投资者从公司至少应获得其投资的机会成本。这意味着,从经营利润中扣除按权益的经济价值计算的资本机会成本后,股东从经营活动中得到的增值收益。
EVA在继承了剩余收入或经济利润的思想的基础上,体现出了三个显着的特征: EVA建立了公司权益成本的可靠计算方法,将资本成本的概念运用到历史业绩评价方法中,通过重申它们独有的剩余收入概念以及将它和薪酬测算方法结合起来,使企业经营绩效的评价和对经营者的激励形成一体化;EVA 形式的剩余收入已从通用会计准则中释放出来,那些能被觉察到的通用会计准则的固有偏见或曲解都被纠正过来,从而提供了比以往更为可靠的业绩和薪酬计算方法;在将业绩和薪酬管理结合方面,EVA 有自己独特的方法。和针对高层管理者的股票期权及其他以证券为基础的薪酬管理方案相似,EVA 是一种首先在公司高层管理层上创建价值激励机制的方法。当 EVA 增长时,股东的财富也随之增长,经营者也会得到更多的报酬。
经营者股票期权的设计
(一)股票期权及实施现状
股票期权计划作为一种长期激励机制萌芽于20世纪70 年代的美国 ,在 90 年代得到长足的发展。股票期权计划可以分为激励股票期权与非法定股票期权两种类型 。由于股票期权通常是授予给公司的经理层,因此经济学界也将其通称为经理股票期权。其主要内容是董事会下属的薪酬委员会授予经理人在未来的某一时间内以一定的价格购买公司股票的选择权,持有这种权利的经理人通过在规定的时间以规定的价格购买本公司股票即称之为行权,可以获得股票市价和行权价之间的差价。在这种情况下,经理人的个人利益就同公司的股价表现联系起来。建立经理股票期权可以将公司高级管理人员的个人利益同公司股东的长期利益联系起来,避免了以基本工资和年度奖金为主的传统薪酬制度下经理人员的行为短期化倾向,可以使经理人员从公司股东的长远利益出发实现公司价值的最大化,以期使得公司的经营效率和利润获得大幅提高。
股票期权在上世纪90年代西方发达国家得到了广泛的推行和发展,并取得了非常显着的效果。我国企业近些年虽已引进了这一激励方式,但由于我国的现实问题,法律、法规等方面的不完善,实行起来还存在着不少制度上和技术上的障碍。目前,经营者持股情况在我国上市公司中还不普遍。随着新公司法的颁布,以及证监会上市公司股权激励管理办法的实施,我国资本市场的成熟与繁荣,股票期权激励的方式会越来越普遍。
(二)基于EVA股票期权的实施意义
实施基于EVA的股票期权计划,让经营者同股东一样享有剩余利润的分配权。经营者创造的EVA越多,获得的股票期权数量就越多;而且只有在以后不断地创造EVA,才能再次获得股票期权,也才能使其已经拥有的股票升值,从而在行权时获得收益。因此基于EVA的股票期权计划能够对经营者起到较好的激励作用,同时它也符合我国的现实情况,相对于一般股票期权中的股价这一业绩评价指标,EVA指标是一个更科学、合理的业绩评价指标。它不仅能正确地反映经营者的经营业绩,而且也能克服经营者不顾一切地片面追求股价的短期行为。管理人员当年获得的期权数目是结合经营者个人业绩评价根据超额EVA价值的分配系数计算出来,存入“股票库”,在以后的若干年中,逐步进行行权。“股票库”的设立有效的防止管理人员的利润操纵与短期化行为。股东针对经营者的不同利益目标,实施基于EVA的股票期权计划有效的进行激励方式的组合,将短期激励与长期激励相结合达到较好的激励效果。
(三)经营者股票期权激励要素的设计
本文借鉴EVA思想构建符合我国上市公司股票期权计划,讨论在实施基于EVA的经营者股票期权计划时股票期权的价格与数量等问题。
1.授予主体的确定。目前在我国股票期权的授予主体大致有股东会议、董事会、经营者和国有资产管理部门四种。股份有限公司是由股东投资入股而建立的,公司经营的成果和风险最终由股东分享和承担,股东会议是公司的最高决策机构,股份的增加或减少均应由股东会议议决,这一系列机理和法律规范,决定了股票期权的授予主体只能是股东会议。
董事会是股东会议闭幕期间执行股东会议决议的机构,可以对公司经营过程中的一些重大事项进行决策,但是,董事会不能取代股东会议,对《公司法》中规定应由股东会议议决的事项进行决策。因此,在实践中,董事会可以草拟股票期权制度方案,并征求有关方面意见,交由股东会议表决通过。
经营者是具体负责公司经营运作以实现预期目标的人员,他们既缺乏作为股票期权授予主体的法定资格,同时也不能自己制定政策激励自己,因此不能作为授予主体。
国有资产管理部门是具体负责管理国有资产、代表国有股股东行使法定权力的机构。在上市公司中,它只是一个股东,无权取代股东会议进行决策,因此,也无权对股票期权制度进行决策。
2.授予对象的确定。股票期权的授予对象,关键在于“范围”。就原则而言,股票期权的具体授予对象,应由股东会议决定。我国上市公司董事会成员与公司经营活动的关系比较复杂,经营者的利益与员工利益有着密切的联系,而与股东利益相关较少。推行经营者股票期权是为了使经营者的利益与上市公司股东的利益一致,增加企业的价值,经营者股票期权更多的应该体现对经理阶层的激励功能,因此受益人范围不宜过大。
鉴于我国上市公司的具体情况和股票期权尚属试点阶段,股票期权的授予对象应界定为“公司经营者”,其范围应严格限制在担任实职的公司副总经理(包括同级)以上的人员范围内。股权激励计划的激励对象可以包括上市公司的董事、监事、高级管理人员,但不应当包括独立董事和持有10%以上表决权资本的经营者。下列人员不得成为激励对象:最近3年内被证券交易所公开谴责或宣布为不适当人选的;最近3年内因重大违法违规行为被中国证监会予以行政处罚的;具有《中华人民共和国公司法》规定的不得担任公司董事、监事、高级管理人员情形的。股权激励计划经董事会审议通过后,上市公司监事会应当对激励对象名单予以核实,并将核实情况在股东大会上予以说明。
一、突出监督重点，精心确定监督议题
《监督法》颁布实施以来，市人大常委会始终按照“围绕中心、服务大局、突出重点、关注民生、注重实效、促进发展”的思路，坚持议大事、促发展的原则，突出监督重点，精心确定监督议题，使监督工作体现了时代性、广泛性、针对性和民主性。
一是紧扣时政明确监督工作思路。今年中央确立了“保增长、保民生、保稳定”的工作主题，市人大常委会紧扣这一主题，将全年监督工作思路确定为“推动科学发展，保障改善民生，促进社会和谐”，与中央提出的“三保”主题一脉相承，在思路上充分体现时代性，为全年开展有效监督确立了正确方向。
二是广纳民意征集监督议题。在征集监督议题时，注意吸收群众意见，集中群众智慧，采用函件和在人大网、网、电视台公告等形式，向“一府两院”及其所属部门、市人大代表、社会各界群众广泛征集监督议题，在议题来源上充分体现了广泛性和民主性。年，市人大常委会共征集到监督建议议题125个，归纳整理为26条，将其中14条纳入了监督工作计划。
三是突出重点确定监督议题。坚持围绕推动科学发展、加强民主法制建设、促进社会和谐和贯彻落实市委全年工作部署来确定监督议题，始终把监督的重点放在维护最广大人民群众的根本利益、关系人民群众切身利益的民生问题上，使监督议题既把握时代脉搏，找准推进全市经济社会又好又快发展的结合点，保障人大监督与中心工作合拍同步，又努力体现关注民生、维护民利。在认真听取人民群众意见的基础上，增加了加强城市建设、环境保护、社会治安综合治理等方面监督议题的数量；通过审议政府议案和报告，批准政府贷款2.2亿元，对沿江大道、五柳公园、污水处理场、垃圾处理场等一批城市基础设施重点项目进行了建设；市人大常委会作出了加强城市绿地保护的决定，对10处700公顷的规划绿地实施了永久性保护；要求政府关闭了绿源造纸厂等10家污染企业，为建设滨江宜居城市奠定了基础。通过落实内保条例、禁毒工作情况的审议意见，政府投资300万元，建成了控制主要街面的“天眼工程”，督促65%的单位安装了监控设备，全市社会治安状况明显好转，人民群众的安全感明显增强。在今年的监督计划中，常委会把农村安全饮水、农村广播电视“村村通”、通村公路建设、饮用水源保护决定落实情况等专项工作作为事关民生的重大问题，纳入了审议议题；把贯彻实施《中华人民共和国种子法》、《国务院农药管理条例》、《国务院殡葬改革条例》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的情况纳入了执法检查范围；把粮食最低收购价执行、国有资产管理、食品药品安全、农田水利基础设施建设、检察院查办职务犯罪工作、法院执行工作等13个方面的工作情况纳入了主任会议视察内容；同时还将环境保护、中小企业发展、教育工作、医疗卫生等工作情况列入了专题调研课题。
二、完善监督机制，不断提高监督水平
一是完善民意表达机制，畅通民意表达渠道。市人大常委会在作出各项决议决定、听取和审议专项工作报告、开展执法检查和视察前，都事先制订详细的调查、检查、视察工作方案，并将方案向社会进行公布。在调查、检查、视察活动中，采取听汇报、召开座谈会、查看现场、问卷调查等多种方式，深入实地查实情，广泛听取和收集人民群众的意见和建议，切实掌握第一手材料。同时，还通过常委会组成人员联系代表、代表联系选民的“双联”活动、代表挂牌履职收集群众意见建议活动、走访代表月活动、在人大网上开辟社情民意信箱、组织代表与相关部门面对面交流等多种形式，广泛收集社情民意，为常委会行使监督职权奠定良好的工作基础。如在“三农”视察中，了解到村级在职干部待遇偏低，部分退职干部生活困难的情况后，市人大常委会向市委、市政府提出了解决村级干部养老保险问题的建议，市委责成市委组织部会同有关部门进行调研后认真采纳，每年由市政府拿出100万元解决退职干部的生活补贴和在职干部的养老保险问题，解除了村级干部的后顾之忧。
二是完善民主审议机制，提高会议审议质量。为了使会议审议发言有充分准备，由常委会办公室将会议议程预先通知，常委会组成人员根据议程先行调查研究，提前一周将会议材料印送常委会组成人员进行审阅，同时还建立了专项调查、检查前的学法制度，邀请有关专家对常委会组成人员和机关干部进行集中辅导培训，使其在审议发言时能抓住要害，依法有据。会议期间，安排充足的时间分组进行审议，要求常委会各位领导带头发言，常委会每位组成人员必须发言，参加调查人员重点发言，每组确定一名组成人员在常委会上集中发言，力求做到指出问题客观公正、所提建议切实可行。
三是完善监督情况公开机制，延伸监督工作链条。市人大常委会认真抓好常委会监督议题、实施和落实情况的公开工作，及时将监督工作计划、半年及全年监督工作情况向代表通报和向社会公开，使常委会的监督工作置于人大代表和人民群众的监督之下，促使常委会更好地依法履行监督职权。及时将“一府两院”落实常委会决议决定、审议意见的情况以寄送资料方式向人大代表进行通报、在人大网上向社会进行公布，促进“一府两院”的工作落实。通过召开与“一府两院”联席会议，将常委会监督工作情况和“一府两院”落实情况进行通报，促使“一府两院”更加自觉地履行接受人大监督的法定义务，更好地依法行政、公正司法。在今年6月召开的联席会议上，人大常委会向“一府两院”通报了上半年的监督工作情况，交办了常委会在开展监督、调查研究、走访代表、接待来信来访中收集整理的18个方面的意见和建议，市政府将这些意见和建议分解到各位副市长和政府有关部门办理，收到了较好效果。
四是完善民主测评机制，综合运用测评结果。从去年开始，正式开展了对“一府两院”专项工作报告的评议工作。常委会在听取“一府两院”的专项工作报告后，组织常委会组成人员认真进行审议，提出评议意见，并进行满意度测评，现场公布测评结果。今年共对“一府两院”7个专项工作报告进行了评议，市政府认真落实评议意见，推进了专项工作的开展。去年下半年，常委会关于加强饮用水源保护的评议结果及评议意见印发到市政府及相关部门后，引起了高度重视，市委、市政府及时成立了备用水源建设领导小组，开展了“城市备用水源”工程的可行性研究，实施了取水口和城区部分管网铺设工程。同时，常委会把组织人大代表开展对政府及其部门工作进行评议，作为加强对政府工作监督的重要形式来抓。每年人代会期间都组织全体市人大代表对市政府组成部门、直属事业单位、双管部门和垂管部门勤政廉政、依法行政、办理人大代表建议、落实常委会决议决定、审议意见等方面工作进行测评，有力促进了政府及其职能部门的工作。今年人代会上，常委会组织全体人大代表对市政府22个组成部门进行了民主测评，并将测评结果向全体人大代表进行了通报。对测评满意度靠后的3个部门，常委会认真帮助其分析原因，找出不足，明确整改措施，促进其更好地科学履职、依法行政。同时，市委、市政府还将测评结果运用于评先表优、干部管理使用等方面，支持了人大监督工作的开展。
五是完善制度建设机制，推进监督工作规范化。常委会根据《监督法》的相关规定，先后修改和完善了《市人大常委会议事规则》、《市人大常委会关于“一府两院”研究处理人大常委会审议意见的规定》、《市人大常委会关于执法检查工作的若干规定》等10多项工作制度和办法，实现监督工作的规范化和制度化。为进一步加强法律监督，规范规范性文件备案审查工作程序，先后两次对《市人大常委会关于规范性文件备案审查工作的规定》进行了修订。在今年4月常委会召开的规范性文件备案审查工作座谈会上，对市政府报备的规范性文件的范围、时间、材料、程序以及登记、分送、初审及审查意见的交办等内容提出了明确要求，促进市政府进一步提高了规范性文件的制发质量。
三、加强跟踪督办，努力增强监督实效
监督工作要取得实效，关键在于落实。市人大常委会在强化人大监督意识的同时，加强了对常委会决议决定、审议意见跟踪督办，促进了常委会决议决定、审议意见的贯彻落实。
一是在强化人大监督意识上下功夫。一方面注重通过报纸、电视台、网、人大网站以及专刊专栏、文艺表演等多种形式，加大对人大制度和人大工作的宣传力度，展现人大工作成效，以工作实绩取信于民。另一方面通过举办培训班、以会代训和开展监督法知识竞赛等形式，增强“一府两院”及其工作部门的人大意识，树立自觉接受人大监督的思想观念，积极主动地配合人大的各项监督。人大监督的意识在社会各界得到进一步增强，市政府出台了《市人民政府关于加强与市人大及其常委会工作联系的意见》，建立了分管市长直接领办人大代表建议和与人大代表的联系制度，市直14个部门聘请人大代表为行风监督员。在今年6月市人大常委会启动的代表建议督办月活动中，各位副市长都主动参加了人大代表建议专题督办会。今年人大代表提出建议数比去年增加50%，代表建议落实率达到了60.1%。人民群众向人大代表和人大常委会反映问题逐渐增多，对人大及其常委会地位和作用的认识也大大提高。
和其他列席人员提出意见。
一、20*年财政预算执行情况
市第五届人大常委会第1*会议批准20*年全市财政收入预算为4763*元，比上年实际增加433*元，增长10。
今年1至10月全市完成财政收入3911*元，占预算的82.1，可比增长10.3。按照分税制划分：中央级收入完成2089*元，为预算的80.5，
比上年增长2.3；省级收入完成266*元，为预算的82.6，比上年增长41.8；地方一般预算收入完成1556*元，为预算的84.3，可比增长
18.1。地方一般预算收入中，工商税收完成8*元，为预算的75.8；契税完成18*元；耕地占用税完成10*元，为预算的26.4；排污费
收入完成5*元，为预算的78.1；教育费附加收入完成53*元，为预算的116.7；行政收费及罚没收入完成596*元，为预算的111；其他
收入完成4*元，为预算的12.5；国有资产经营收益完成61*元，为预算的52.1。
市第五届人大常委会第1*会议批准20*年市级财政支出预算为5*9*元，同比增长14.6。
今年1至10月全市财政支出4233*元，为预算的83.3。其中：企业挖潜改造支出75*元，为预算的89.8；科技三项费用支出51*元，为预
算的82.3；工交商事业费19*元，为预算的82.3；农业支出53*元，为预算的85.3；林业支出24*元，为预算的205；水利和气象支出
27*元，为预算的137.9；文教事业费1179*元，为预算的84.1；科学事业费6*元，为预算的83.1；卫生事业费133*元，为预算的86.9
；行政管理费259*元，为预算的84.6；公检法司经费188*元，为预算的85.4；其他杂项支出1059*元，为预算的74.6；乡镇支出808*
元，为预算的84.5；抚恤救济事业费41*元，为预算的84.3；城市维护费50*元，为预算的86；排污费6*元，为预算的87；教育费附加
53*元，为预算的789.7；社会保障费33*元，为预算的105.8；专项支出160*元，为预算的82.8。
根据前1*月的执行情况来看，执行情况比较正常，全部控制在预算幅度内，预计全年财政收入可望完成预算任务的100，全年支出不会
突破预算，确保收支平衡。
各位代表，由于本次会议时间提前，全年的财政预算执行需在办理决算后才能完整反映出来。在此，只能反映1至10月份财政预算执行情
况，到办理完我市财政决算，报省财政厅批复后，再将详细情况向市人大常委会专题报告。在此，敬请各位代表谅解。
20*年，财税部门认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“项目兴市、工业强市”发展战略，强化税收征管，严格依法理财，积极推进公
共财政框架的建立，较好地完成了各项财政工作任务。
(一)深化财政改革，努力完善公共财政体系。
财政四项改革进一步深入。部门预算改革进一步完善，按照市政府要求，全市8*市直行政事业单位按规定编制比较规范的部门预算文本
，经市人大批复，市政府下达到预算单位执行。国库集中收付制度改革进一步深入，所有财政专项资金全部纳入国库集中支付管理，财
税库横向纵向网络运行稳定。政府采购范围进一步扩大，今年政府采购规模达450*元，节约资金31*元，资金节约率为7。收支两条线
管理进一步规范，切实加强非税收入的管理，进一步抓好收缴、罚缴分离工作，从今年6月1日起，罚没收入彻底进行了收、支分离。进
一步推进政府收支分类改革，调整规范市乡财政分配关系，稳步建立财力与事权相匹配的分级财政管理体制，建立财政支出“一条龙”
式管理服务体系；转变财政对事业单位投入机制，大力推进事业单位机构改革，逐步规范财政供给范围和方式。大力推进财政与编制政
务公开工作，将所有财政专项资金上网公开，自觉接受群众监督。继续支持农村税费改革，积极探索“以钱养事”的长效机制，不断巩
固农村税费改革成果。
(二)积极拓展财源，努力壮大地方财政实力。
一是充分运用国家的稳健财政政策，积极向上争取项目和资金，共向国家和省争取立项3*，争取国债及专项资金达700*万元，重点支
持了水利、交通、林业、农业、卫生、教育、司法
等项目单位建设，极大地改善了我市的基础设施条件。二是千方百计筹措资金，支持“一线三区”工业园区建设。在资金十分紧张的情
况下，筹措资金180*万元，支持工业园区建设，努力打造招商引资新平台。三是积极融通资金，促进经济和城市建设步伐。鑫源投资公
司共向开发银行融资合同金额达1530*元，20*年到位资金592*元用于城市建设，逐步改善城市基础设施条件。四是积极申报立项，争
取企业科技创新资金。共争取和投入各项技改资金118*元，增强了企业的市场竞争力，使科技进步对全市经济增长的贡献率达到47。
(三)加大支农力度，努力支持新农村建设。
今年以来，共争取上级财政支农资金263*元，重点支持了农田水利、高产农田等农村公益事业和农业产业化、农业科技推广、农业板块
等农业科技事业发展，巩固了全市农业基础地位，加快了农业科技进步步伐。财政扶贫效果明显，将扶贫资金捆绑使用，扶贫到项目、
到个人，改变过去“撒糊椒面”的扶贫方式，扶贫取得实际效果，改善了贫困地区的生活生产条件。安排资金7*元，实施“阳光工程”
培训，目前已培训农村剩余劳动力465*次。认真落实中央各种惠农政策，已落实粮食直补面积75.8*亩、综合直补面积75.8*亩和良种
补贴面积47.6*亩，共兑付粮食直补资金2562.*元，让中央惠民政策落到实处。落实退耕还林面积6.*元，争取退耕还林资金159*元
。加大农业开发力度，投入农业综合开发资金96*元，逐步改善农业基础条件。积极筹措资金204.*元，支持新建7*、改扩建6*村级
组织活动场所建设，目前已基本完工。
(四)充分发挥职能，努力保障重点支出需要。
一是坚持量入为出、量力而行、自求平衡的原则，合理安排支出。将兑现干部教师工资作为首要任务，在预算中优先安排，积极筹措资
金落实“阳光津贴”人平7*，增加干部职工的工资待遇。二是加大对社会事业的投入力度，大力支持教育、科技、文化、卫生等社会事
业发展。积极争取并合理分配政法转移支付专项资金68*元、争取新增中央政法专项资金21*元，改善了政法部门的办公条件。认真落
实中小学“两免一补”政策，全市减免书费学杂费92*元，使3312*贫困学生得以续学。三是落实社会保障、就业再就业、城乡特困大
病医疗救助、新型农村合作医疗、干部待遇及关心困难群体等工作，截止目前共支出五项社会保险费740*元、社会保障补助支出
159*元，使全市弱势群体得到了党和政府的温暖，维护了社会稳定。
(五)严格依法理财，努力实现财政收支平衡。
全市财税部门紧紧围绕财政收入目标，坚持依法征管、应收尽收、不收过头税的原则，不断加大组织收入工作力度，形成了自我加压、
奋力赶超的良好局面。进一步完善了收入目标考核机制，加强税源的适时监控、动太分析和收入调整工作，确保了收入均衡足额入库。
继续深化公共财政支出改革，财政资金使用效益进一步提高。综合预算和部门预算管理工作逐步规范，部门非税收入纳入预算管理工作
顺利实施。在加强收支监管的同时，狠抓政府非税收入征管，努力做到应收尽收，预计全年征收政府调控收入70*元。
(六)强化监督管理，努力维护范财经秩序。
一是规范执法行为。认真贯彻执行《行政许可法》，对涉及财政行政审批和许可项目进行了清理和规范，共清理取消收费项目224项，涉
及到3*执收执法部门和单位，加强预算外资金管理，专户管理面达100，专户储存率达99。二是加强财政监督。重点对农业综合开发、
退耕还林、中小学“两免一补”、中小学危房改造等17项专项资金进行监督检查，同时对教育、建设、物价、供销等部门进行常规性财
务监督检查，并对查出的问题进行了及时处理，限期改正。三是加强国有资产管理。对全市行政事业单位国有资产进行重新登记，对擅
自处置国有资产的单位进行了依法处理，保证了国有资产的安全。四是加强会计资质培训。按照《会计法》，重点对会计从业人员进行
新会计制度学习培训，培训人员达30*人次。五是财会核算更加规范。财会核算中心严格履行职责，加强事前、事中监督，有效控制了
行政事业费支出规模，规范了各单位财务管理。
在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前我市经济发展和财政运行中仍存在着一些矛盾和问题。主要是：财政收支矛盾突出，收
入总量小、支出压力大，财政保稳定、保重点、促发展的任务很重；财源结构比较单一、区域财政发展不平衡状况没有得到很好改变；
地方政府债务包袱重，财政运行面临潜在风险；公共财政保障能力和财政资金的使用效益需要进一步提高。这些矛盾和问题需要在“十
一五”乃至今后相当长一段时期，通过深化改革、加快发展和强化管理逐步加以解决。
关键词：农村 义务教育 经费管理 绩效
一、研究的背景
（一）政策背景
《财政部、教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教[2012]425号）指出，义务教育是国民教育的基础，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性作用。近年来，为促进义务教育发展，国家通过实施农村义务教育经费保障机制改革、免除城乡义务教育学杂费等一系列重大举措，加大对义务教育的投入力度。据全国教育经费统计，2012年我国实现了财政性教育经费投入占国内生产总值4%的目标。然而，在义务教育得到财力保障的同时，对义务教育管理提出了更高要求，如何规范义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理，充分发挥资金绩效，也就成为了当前教育经费管理中突出而亟需解决的问题。
2012年11月26日，财政部、教育部联合印发的《关于加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教[2012]425号），一是要求各级财政和教育部门要充分认识加强义务教育经费管理的重要性和紧迫性，把管理好义务教育经费作为当前和今后的一项重大工作任务，抓实抓好；二是科学合理安排经费、严格学校经费管理，确保义务教育经费使用安全、规范和有效；三是明确管理责任，建立奖惩机制。财教[2012]425号文件的出台，为各地财政和教育部门义务教育经费管理提供了制度性、纲领性指导意见，但是具体如何操作，需要各地认真研究，采取行之有效的教育经费管理模式，实现义务教育经费的预期绩效。
（二）现实背景
随着农村义务教育经费投入的增加，教育经费管理工作的难度也相应加大，义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理中存在的问题凸显，概括起来主要存在以下几方面问题：一是一些地方虚报学生人数套取财政资金，有的甚至人为调账，多报债务；二是挤占、挪用教育经费时有发生；三是部分地方教育经费预算只做到县教育部门，学校没有单独编制预算；四是学校支出科目不统一，报表不统一，记账不规范；五是绝大多数农村学校财务基础薄弱，没有会计报表，没有会计档案，“包包账”、“流水账”、“纸烟盒账”等不规范的原始单据普遍存在；六是部分学校核算不真实，多列支出，少计收入，甚至伪造假合同、假依据、假基建专账和假会计凭证等；七是有的学校严重违背《会计法》有关规定，财务人员既做会计，又兼出纳。
由于存在上述问题，农村义务教育学校的资产、债务、收支等数据不真实、难以提供真实依据，也难以堵住虚报冒领等种种漏洞。究其成因，既有思想认识不足方面的原因，更重要的是目前大多数地方对农村义务教育经费尚未实行事前（预算）、事中（执行）、事后（考核）全过程管理，继而管理不到位、执行不严格、追踪问效不力，最终资金使用没有达到预期效果。要解决这些问题，必须构建农村义务教育经费绩效管理模式。
二、“校财局管”：沙洋县农村义务教育经费绩效管理模式
2012年12月笔者在湖北沙洋县进行了调研，沙洋县全面推行农村义务教育经费“校财局管”模式，实行科学化、精细化管理，构建了安全、规范、高效的义务教育经费运行机制，具有重要的借鉴意义。2006年秋季，沙洋县被国家确定为中部地区农村义务教育经费保障机制改革试点县。沙洋县组织人员经过认真调研和分析，大刀阔斧，积极探索农村义务教育经费保障机制改革，创新农村义务教育经费管理模式。
（一）制度保障
沙洋县为规范农村中小学经费管理，健全和完善了一系列管理制度，从财务管理、部门预算、收支两条线、国库集中支付、国有资产管理、资金管理、信息网络管理、监督问责等各制度层面出台了相关规定，这些制度体现了绩效管理理念，提出了绩效管理要求，为农村义务教育经费“校财局管”改革予以制度保障。
2006年9月，出台了《关于实施中小学经费预算管理的意见》，在全县实施中小学经费预算管理，农村中小学启用新机制财务核算管理系统，实现学校、教育、财政主管部门“纵向到底，横向到边”的网络管理。
2010年，沙洋县教育局修订了《关于进一步加强学校财务管理的意见》（沙教字[2010]9号），对中小学预算管理、收费管理、支出管理、专项资金管理、学校债务管理、学校固定资产管理、票据管理、财会队伍管理，以及中小学财务管理的责任与监督方面做了进一步明确和完善。
2011年，沙洋县教育局、财政局重新修订了《关于农村中小学收费和资金管理的暂行办法》，严格实行“收支两条线”管理。资金管理严格实行部门预算、国库集中收付、专款专用、收支平衡、公开透明、责任追究的原则。《沙洋县中小学公用消耗物资管理制度》（沙教计[2011]2号），明确公用消耗物资使用和保管的经济责任。《沙洋县中小学资金国库集中支付制度》（沙教计[2011]3号），明确规定学校必须按照国库集中收付工作流程办理国库集中支付。《沙洋县中小学固定资产管理制度》（沙教计[2011]5号），对固定资产的分类、固定资产计价、固定资产账务处理、调出变卖报废固定资产的申报制度和审批制度、固定资产管理责任制等方面予以规定。《沙洋县义务教育阶段贫困生资助的管理制度》（沙教[2011]8号），明确了资助对象及核定程序和要求，并对资助经费的拨付和使用、资助管理和资助监督等方面做了具体规定，确保中小学贫困生不因家庭经济困难而失学。
（二）具体做法
沙洋县制定《沙洋县中小学经费预算管理实施意见》，以预算编制、预算执行、决算管理、预算监管为抓手，立足科学化、精细化，切实加强学校预算管理，从源头把握支出去向，从过程控制支出额度，确保学校公用经费发挥最大效益。
1.抓预算编制，体现预算的统一性和真实性。在预算编制上做到“三全”：即全部学校、全年时间、全部收支，力求学校预算编制科学、规范、全面、真实。在操作上，一是摸清家底，确定基本数据。学校全面认真地开展资源调查，确定学校人员情况、校舍情况、设施设备情况等基本数据，为编制学校预算打好基础。二是掌握政策，分析预算形势。学校先总结和分析上年度预算收支执行情况，掌握学校财务收支和业务活动的变化情况，确定本年度预算的一般性因素；然后对影响预算的各项政策进行分析，掌握学校收支的政策性变化；最后考虑各项县级已列入计划的大型支出项目等因素，科学分析预算形势，准确判断学校收支情况。三是量入为出，编制收支预算。在编制的过程中做到收入编全，支出编实。
2.抓预算执行，确保预算的刚性和严肃性。学校编制预算经县教育局审查后，送县财政局审核，报县人大批准后，下达各中小学执行。每月10日前，各中小学按预算指标在网上申报当月资金用款计划，经县教育局审查，县财政局审核后下达。学校支出实行国库集中支付，各中小学在下达的用款额度内，在网上录入支出项目，经县教育局审查后，在县国库集中支付中心实施直接支付或授权支付。通过一整套严格的预算执行程序，强化对学校的资金管理，确保学校经费用在刀刃上。
3.抓决算管理，保证资金的合理性和绩效性。决算是对一定时期预算执行结果、财务状况和事业发展成果的总结，是预算管理的终结。每年，学校均对本年度预算执行情况进行总结分析，在此基础上为下年度的预算编制和执行做好准备。同时对资产进行清理清查，报送教育、财政主管部门汇总、审核，提交县人大审议通过，并向社会公布，接受社会监督。
4.抓预算监管，做到管理的规范性和科学性。一是监管学校预算编制。县教育部门对学校上报的预算报告进行审查，要求学校预算项目及额度符合主管部门的编报口径，符合学校实际需求。二是监管学校预算执行。县教育部门每月审核学校申报资金用款计划，控制学校月度用款额度；审核学校支出，监督学校财务行为，对学校财务进行年度审计。三是实时监控。从2007年开始，各学校年度预算均经教育、财政部门网上审核、批复，实现“预算编制直达学校”、“财务核算直达学校”、“资金拨付直达学校”、“财务监控直达学校”。全县92所农村中小学归并为35个财务核算点，其他学校为报账员，学校成为独立的核算主体；35个财务核算点已在当地农业银行设立零余额账户，每月各学校通过网络申报用款计划，经县教育局汇总审核，县财政局终审，实行国库集中支付，财政和教育主管部门可对全县中小学财务状况进行实时监控。
（三）经验总结
1.以加大投入为关键，把握保障性。一是确保中央、省级资金划拨到位。县级财政坚持“优先划拨、足额划拨、按程序划拨”的原则，将中央、省级资金及时按预算计划全额下达学校。2007年以来，中央和省补助沙洋县资金全部直达到校，充分保证了学校经费足额预算、全额到位、正常运转。二是确保县级资金配套到位。县政府坚持教育优先发展，同时，坚持“上进下不退”的原则，保证学校有充足的经费加强基础建设。三是确保学校非税收入管理到位。各中小学收取的各项非税收入资金，严格执行“收支两条线”原则，统一纳入财政专户管理，并作为学校可支配经费统一纳入预算，按规定程序拨付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了乱收乱支现象的发生。
2.以强化管理为重点，把握规范性。为提高学校财务管理水平，2007年，沙洋县财政拨款为全县农村中小学财务核算点统一配置电脑设施，安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件，实现了校与县、县与省市财政和教育主管部门的联网，实行对学校财务管理的全程监控、时时监控，建立起规范化、现代化的财务管理新机制。学校成立民主理财小组，参与学校经费预算管理，监督学校资金运行。
3.以提升素质为根本，把握原则性。为实现财务人员实际操作的规范性，避免因业务不熟和违纪违规造成损失，沙洋县切实加强了对财务人员的培养和培训。一是转变观念，选准人。选择具备从业资格、工作责任心强、业务素质高、法纪意识牢的财会人员从事报账工作，在工作量及相关待遇上给予保证，使之能安心本职。二是强化学习，培养人。通过对学校财务管理人员多次专项培训，让他们熟悉业务、迅速进入角色，熟悉法律、坚持按规操作，使之能严格履职。三是严格要求，用好人。要求学校报账员精通业务，通盘掌握学校的开支渠道及规模，当好校长的参谋和助手，实行“预算失控与违规责任追究制”，使之能尽职尽责。
三、农村义务教育经费“校财局管”模式的管理绩效
从沙洋县农村义务教育经费管理的实证分析可见，“校财局管”模式以推进绩效管理为目标，构建事前、事中、事后多层次、全方位的预算执行监督管理机制，真正做到了“收入一个笼子、计划一个盘子、支出一个口子”，确保了教育资金的安全高效，是农村义务教育经费管理的成功模式，在实现义务教育经费绩效管理的同时，取得了明显的管理绩效。
（一）义务教育经费得到有力保障
对于农村义务教育来说，强制性、普及性、基础性是其三个本质特点（刘冬兰，2012），《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。实行农村义务教育经费“校财局管”模式，规范了政府行为，按时保量地分担、拨付农村义务教育经费。
（二）财务管理得到有效规范
通过改革经费管理体制，实行“校财局管”，初步形成了农村义务教育保障经费“六统一”的运行管理模式，即“统一编制预算、统一科目、统一核算、统一国库集中支付、统一财务核算管理软件、统一报表”。既规范了教育行政部门的管理行为，更重要的是学校财务收支计划更加透明，从而有效杜绝了经费使用的随意性和暗箱操作，有效杜绝了学校的违规乱纪行为，从真正意义上提高了资金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋县中小学经费预算管理”成果被评为湖北省首届“地方教育制度创新奖”三等奖。
（三）办学条件得到明显改善
“校财局管”模式在规范管理的同时，也大大改善了农村义务教育的办学条件。根据调研整理，几年来，沙洋县学校投入1 961万元，新建、改造校舍61 642平方米；投入330万元，更换学生课桌凳30 630套；投入308万元，在80所学校实施农村中小学远程教育工程，实现了远程教育“校校通”全覆盖；投入191万元，启动了中小学标准化实验室建设工程，全县各学校办学水平发生了翻天覆地的变化，推动中小学教育教学质量迅速提高。
（四）治乱减负取得显著效果
实行农村义务教育经费“校财局管”模式以来，学校所有收入实行“收支两条线”管理。学校按照审批的收费项目和标准收取费用，将资金通过开户银行缴入“县非税收入汇缴专户”，实行分校管理、核算。通过严格学校经费管理，杜绝了学校乱收费行为，实现了学校收费多年来的“零投诉”。2008年，沙洋县被评为湖北省“规范教育收费示范县”。
参考文献：
1.财政部、教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知（财教[2012]425号）[Z].2012-11-20.
2.俞世国，马云琴.金塔县规范农村义务教育经费管理的实践[J].财会研究，2011，（12）.
